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Cours de Finances publiques (S4)

Chapitre II : Lois des finances et principes budgétaires

Aziz BENSBAHOU

I- Introduction
II- Lois des finances
III- Principes de droit budgétaire
IV- Exécution du budget
V- Contrôle budgétaire

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I- Introduction
L’apparition de la loi de Finances est concomitante à la mutation de l’État Gendarme en
État Providence. C’est avec l’État providence que les recettes et surtout les dépenses
aient acquiert une importance capitale. La recherche du maximum des recettes et
l’affectation des dépenses sont devenues des outils essentiels pour réaliser des objectifs à
caractère non seulement social mais également économiques, voire même politique.
II- Lois des finances
Avant de définir une loi de finances et la typologie de lois. Il s’agit tout d’abord de faire
la distinction entre un budget et une loi de finances. En effet le Budget est la partie
comptable des lois de finances alors que la loi de finances en elle-même est le support
du budget. Le Budget, document comptable, prévoie le budget de l’année à venir et
comprend les crédits ayant une incidence sur l’équilibre de l’année à venir. La Loi de
Finances est l’acte juridique adopté par le Parlement autorisant le Gouvernement, (le
Pouvoir Exécutif), à prélever les recettes au moyen de l’impôt ainsi que l’exécution des
dépenses publiques.
1- La loi de finances initiale
La loi de finance est définie comme étant la loi qui « prévoit, évalue, énonce et autorise,
pour chaque année budgétaire, l'ensemble des ressources-et des charges de l'État, par
référence à la programmation budgétaire triennale actualisée chaque année en vue de
l’adapter à l’évolution de la conjoncture financière, économique et sociale du pays »
article 5 de la loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances publiée le 18 juin
2015. Cette dernière définit l’objet et le contenu de la loi de finances, ses règles de
présentation, ses modalités de vote ainsi que certaines règles d’exécution de cette loi.
Elle y a 4 catégories de lois de finances :
v La Loi de Finances Initiale ou LOF.
v La Loi de Finances Rectificative ou LFR,
v La Loi de Règlement ou LR,
v La loi organique
L'année budgétaire est l’année civile qui commence le 1er janvier et se termine le 31
décembre de la même année.
Cette programmation vise notamment à définir, en fonction d'hypothèses économiques
et financières réalistes et justifiées, l'évolution sur trois ans de l'ensemble des ressources
et des charges de l'État.
Le contenu et les modalités d'élaboration de cette programmation sont fixés par voie
réglementaire, et ne peuvent être modifiées en cours d’année que par une loi rectificative
La loi de finances de l’année comprend deux parties :
La première partie a un caractère juridique. Elle fixe les conditions générales de
l’équilibre financier. A cet effet, elle autorise la perception des ressources publiques et
l’émission d’emprunts. Cette partie comprend également les dispositions juridiques
accompagnant la loi de finances. De même elle fixe, les plafonds des grands catégories
de dépenses aussi bien de fonctionnement, d’investissement que de la dette.
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La deuxième partie de la loi de finances est analytique et chiffrée. Elle prévoit les
moyens mis à la disposition des différents départements et services de l’État pour
subvenir à leurs besoins de financement.
La loi de finances constitue un moyen essentiel par lequel l’État peut financer ses
activités dans les différents domaines notamment avec l’évolution de son rôle depuis le
siècle passé. Elle reflète les rapports de force qui peuvent exister entre les deux appareils
exécutif et législatif concernant la marge de manœuvre du parlement à modifier le projet
de la loi de finances proposé par le gouvernement.
La loi de finances est une expression de la politique du gouvernement dans tous les
domaines et secteurs d’activité. Ceci peut être appréhendé à travers la structure des
recettes et des dépenses de l’État et leur répartition par secteur, par région, par couches
sociales…
C’est la loi de finances qui va déterminer les dépenses et les recettes de l’Etat alors que
le budget décrit comment elles vont l’être. Elle doit être votée impérativement chaque
année. Sinon, le prélèvement de l’impôt, dans l’absolu, serait impossible.
Le contenu de la LFI est plus large que celui du budget.
2- La Loi de finances rectificative
La LFR est une loi de finances qui modifie la LFI en cours d’exercice en cas de :
- Changement politique majeur tel par exemple un changement de Gouvernement,
- Changement de situation économique entrainant une nécessité d’ajustement comme par
exemple en cas d’absence de croissance prévue initialement.
Le régime juridique des LFR est identique à celui des LFI quant au processus
d’élaboration, de discussion et de vote. La LFR, comme la loi initiale, est accompagnée
d’un Rapport Économique et Financier (REF) et d’autres rapports.
3- La Loi de Règlement ou LR :
Il s’agit tout simplement de la loi des comptes. C’est un acte de constatation et
d’ajustement des résultats d’un exercice budgétaire. Cette loi constate les résultats
financiers de chaque exercice et approuve les différences entre les résultats et les
prévisions de la loi de finances de l'année, complétée, le cas échéant, par les lois
rectificatives.
La discussion du projet de LR « le moment de vérité budgétaire » est un examen des
Rapports par le Parlement, qui est amené à se prononcer sur les performances de la
gestion gouvernementale, programme par programme, et selon certains critères de
performances stricts.
4- La loi organique des finances
La loi organique relative à la loi de finances est le texte déterminant le cadre juridique
des lois de finances. C'est une loi organique, qui a une valeur supérieure à la loi
ordinaire. Elle a pour finalité la mise en place d’une gestion plus démocratique et plus
efficace des dépenses publiques. Ainsi, elle définit les principes régissant la gestion des
finances publiques, détermine le cadre juridique des lois de finances et encadre tout le
processus budgétaire depuis la programmation jusqu’à l’évaluation. Elle a pour objectifs
:
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ü Le renforcement du rôle de la loi de finances. Elle constituera à terme, le principal outil
de mise en œuvre des politiques publiques et des stratégies sectorielles. Cette politique
permettra d'assurer le développement économique et social durable. La répartition
équitable des fruits de la croissance tout en conservant l'équilibre financier du pays
représente également un objectif de taille.
ü Le renforcement de l'efficacité, de l'efficience et de la cohérence des politiques
publiques ; et l'amélioration de la qualité du service public fourni au citoyen ainsi que la
responsabilisation des gestionnaires ;
ü L'amélioration de la soutenabilité des finances publiques et de la lisibilité budgétaire ; et
le renforcement de la transparence des finances publiques ;
ü L'accroissement du rôle du Parlement dans le débat budgétaire, dans le contrôle et dans
l'évaluation des politiques publiques.
III- Principes de droit budgétaire
Le droit budgétaire : l’ensemble des règles, textes et pratiques légales qui gouvernent les
finances publiques de l’État.
Les règles de droit budgétaire ont pour objectif de protéger les deniers publics, en
permettant au parlement de contrôler le gouvernement quant à l’autorisation de la
perception des impôts et le suivi des formes et de l’emploi des deniers publics
Ces règles sont : l’annualité, l’unité, la spécialité, l’universalité, l’équilibre et la
séparation des ordonnateurs et des comptables.
Principe 1. Annualité
Principe selon lequel les recettes et les dépenses autorisées par la loi de finances ne sont
valables que pendant une année.
Ce principe présente donc un aspect autorisation qui permet au parlement d’autoriser les
dépenses et les recettes budgétaires chaque année, et un aspect exécution qui permet au
gouvernement d’exécuter les opérations autorisées pour l’année.
Ce principe a été établi à l’origine pour :
- Permettre une maitrise de la gestion, en ce sens les prévisions seraient moins entachées
d’incertitudes que si le budget était conçu pour une longue période et l’exécution de
nombreuses opérations seraient aléatoires
- Faciliter le contrôle des finances publiques. Le gouvernement se trouve contraint de
produire régulièrement des comptes et de soumettre annuellement les différentes
opérations aux institutions de contrôles.
- Permettre au gouvernement d’obtenir une autorisation parlementaire annuelle de
percevoir les recettes et d’effectuer les dépenses.
Principe 2. L’unité
Principe selon lequel toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées au budget
général. Elles doivent être groupées dans un document unique permettant au parlement
d’avoir une vision globale sur la situation financière de l’État.
Ce principe repose sur trois postulats :
§ Exhaustivité et homogénéité des recettes et des charges pour faciliter l’additionnement.
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§ Unité du document de présentation
§ Les dépenses et les recettes sont présentées de façon détaillée

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Ainsi ce principe est doublement justifié : techniquement et politiquement. En ce sens, il
permet d’avoir une vision globale claire des finances de l’État, et facilite le contrôle du
parlement.
Cependant, l’évolution du rôle de l’État et l’accroissement de ses taches ont conduit à
une débudgétisation de certaines opérations d’où une décomposition budgétaire : CST,
SEGMA…
Principe 3. La spécialité
§ Affectation des crédits ouverts à un service particulier et à une catégorie déterminée de
dépenses.
§ Répartition des crédits (dans le budget général) par titre et à l’intérieur d’un même titre,
par chapitres, subdivisés en articles, paragraphes et lignes.
§ Crédits rattachés à une dépense spécifique (nomenclature budgétaire).
§ Une nomenclature est un système de classification qui permet d’organiser des
informations et d’en faciliter l’exploitation.
Principe 4. L’universalité : Le principe selon lequel l’ensemble des recettes couvre
l’ensemble des dépenses. Il se décompose en deux règles :
- La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et
des recettes. Ainsi, il n’est pas possible de soustraire certaines dépenses de certaines
recettes et de soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le solde
des opérations ainsi "compensées".
- La non-affectation spéciale des recettes : interdit l’affectation d’une recette à
une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse
unique où l’origine des fonds est indéterminée. L’ensemble des recettes assure
l’exécution de l’ensemble des dépenses.
Principe 5. L’équilibre
La loi de finances détermine la nature, le montant et l’affectation des ressources et des
charges de l’État, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elle définit.
Principe 6. Séparation des ordonnateurs et des comptables
Un principe général de la comptabilité publique pour éviter les risques de fraudes.
La personne qui ordonne une dépense est différente de celle qui l’exécute et de celle qui
la comptabilise.
5- Exécution du budget
L’exécution des opérations des recettes et des dépenses publiques est régie par le décret
de 1967 portant règlement général de la comptabilité publique et par la loi 15-97 du 03
mai 2000 formant code de recouvrement des créances publiques.
A- Au niveau des recettes
L’exécution du budget au niveau des recettes passe en général par trois phases:
§ La liquidation ;
§ L’émission de l’ordre de recettes ;
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§ Le recouvrement.

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1-La liquidation de l’impôt : Calculer l’impôt.
Après avoir déterminé la base d’imposition, il faut calculer le montant de l’impôt que le
contribuable doit payer au trésor public. La liquidation permet de fixer ce montant. Elle
consiste à appliquer à la base d’imposition un taux ou un barème, tout en respectant les
conditions posées par le tarif.
C’est une opération à la fois matérielle et juridique.
Matérialité : S’assurer de la réalité des situations et des faits sur lesquels sont fondées
les créances publiques.
Il s’agit de vérifier que cette créance publique résulte effectivement :
- Soit de revenus au des opérations donnant lieu à des recettes pour l’État comme le cas
des achats, des ventes ou des profits.
- Soit du droit de propriété des organismes publics ou de la contrepartie des biens et
services, comme les produits des domaines ou l’exploitation industrielle ou
commerciale.
Juridique : Garantir que les situations et faits entrent bien dans le champ d’application
des dispositions juridiques donnant naissance à ces créances dont la perception est
effectivement autorisée par la loi de finances. Autrement dit il s’agit de vérifier, en fait
que la perception de recettes soit fondée sur les lois et règlement en vigueur.
Cette perception doit être également prévue par la loi de finances de l’année qui elle
prévoie et autorise la perception des recettes.
L’opération de liquidation consiste à déterminer le montant de droit revenant à l’Etat sur
la base des données disponibles et ayant trait, par exemple, à la nature des travaux
exercés, au volume des transactions et aux profits réalisés ainsi de l’application saine des
tarifs règlementaires correspondants.
Cette fonction de liquidation revient aux ordonnateurs.
2- L’émission de l’ordre de recettes
Les ordres de recettes sont émis sur la base des résultats des opérations de constatation
et de liquidation.
En règle générale, il appartient aux seuls ordonnateurs, qu’il s’agisse d’ordonnateurs
principaux ou de sous ordonnateurs, d’émettre des ordres de recettes.
Toutefois, dans certains cas, d’autres parties peuvent exercer ces prérogatives. Il s’agit
des secrétaires greffiers des juridictions pour les amendes et les condamnations
pécuniaires et les contrôles de prix pour les pénalités qu’ils émettent lors de l’exercice
de leurs fonctions.
3-Le recouvrement
Les créances publiques sont recouvertes au vu d’ordres de recettes :
- Soit à l’amiable durant la période comprise entre la date de mise en recouvrement ou
d’émission et celle d’exigibilité ;
- Soit par voie de recouvrement forcé dans les conditions fixées par la loi. (code de
recouvrement des créances publiques)
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Il est procédé au recouvrement forcé à l’encontre des redevables n’ayant pas réglé les
dettes à leur charge dans les délais prescrits.
Le recouvrement forcé est effectué par les agents de notification et d’exécution
spécialement commissionnés à cet effet pour le compte des comptables chargés du
recouvrement et sous leur contrôle.
Sa mise en œuvre implique successivement la notification d’un commandement,
l’exécution d’une saisie des biens suivie de leur vente.
Dans des cas limites, il peut s’avérer nécessaire de recourir à la contrainte par corps.
B- Au niveau des dépenses
L’exécution du budget au niveau des dépenses passe par deux phases principales :
La mise des crédits à la disposition des ordonnateurs et sous ordonnateurs aux niveaux
central et déconcentré ; Dès l’adoption du projet de loi de finances par le Parlement, il
est procédé à sa promulgation et à sa publication au Bulletin Officiel. Commencent dès
lors les procédures d’ouverture des crédits en faveur des ordonnateurs au moyen des
morasses budgétaires portant respectivement sur les budgets de fonctionnement et
d’investissement de chaque Ministère.
L’utilisation effective de ces crédits. Les ordonnateurs peuvent dès l’ouverture des
crédits entamer l’exécution du budget dont ils ont la charge soit en utilisant directement
ces crédits, soit en déléguant une partie aux sous ordonnateurs installés à la tête des
services extérieurs.
Quatre étapes dans le processus de l’exécution de la dépense publique :
1. Engagement (Programmation de crédits : prévoir les crédits dans la loi des finances)
2. Liquidation : constater la dette de l’État
3. Ordonnancement ;
4. Paiement : payer la dette
1. Engagement
§ Acte par lequel un organisme public crée ou constate une obligation de nature à
entrainer une charge ;
§ Il s’effectue en application de règles juridiques : Code des marchés publics, statut de
la fonction publique, etc.
L’engagement ne peut être pris que par l’ordonnateur et doit rester dans la limite des
autorisations budgétaires et être soumis aux décisions, avis ou visas du ministre des
finances.
L’engagement de la dépense est soumis à un contrôle apriori de la régularité budgétaire,
engagé par le trésorier général et portant l’imputation budgétaire, la disponibilité des
crédits et l’exacte évaluation de la dépense.
2. Liquidation :
Il s’agit ici de procéder à la vérification de la réalité de la dette et détermination du
montant de la dépense ; à la vérification du service fait ; et à la vérification des titres de
paiement (factures).
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Cette opération est faite par l’ordonnateur et en particulier par le chef du service
compétent, sous sa responsabilité, au vu des titres établissant les droits acquis aux
créanciers.
La vérification est faite au vu des documents constituant le dossier de la liquidation
comme le, marché, le procès-verbal de réception….
3. L’ordonnancement (mandatement) : « acte administratif donnant, conformément
aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’organisme public ». Cet acte
incombe à l’ordonnateur dans la limite des crédits qui lui sont octroyés.
Les titres d’ordonnancement doivent être datés et porter, par ordonnateur, un numéro
d’ordre d’une série unique et ininterrompue par année budgétaire, la désignation de
l’ordonnateur et du créancier ; l’imputation budgétaire, l’année d’origine de la créance
ainsi que le montant et objet de la dépense.
4. Le paiement : phase relevant du comptable après réalisation d’un contrôle de
régularité (imputation de la dépense, pièces justificatives, niveau des crédits,
disponibilité de la trésorerie etc.)
C’est « l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette »
Le paiement ne peut intervenir avant, soit l’exécution du service, soit l’échéance de la
dette, soit la décision individuelle d’attribution de subvention ou d’allocation (Existence
d’un délai de paiement global)
6- Contrôle budgétaire
Ce contrôle a pour objectif d’entourer l’emploi des deniers publics de garanties contre
leur dilapidation.
Les organes de contrôle des dépenses publiques au Maroc sont classés :
- Soit en fonction du moment où ils interviennent. Ce type de contrôle revêt deux formes
principales : Le contrôle à priori et le contrôle à posteriori.
- Soit en fonction de leur nature : les contrôle politiques, administratifs et juridictionnels ;
- Soit en fonction de leur position par rapport aux organismes contrôlés ; contrôles
internes et contrôles internes
A- Le contrôle a priori
C’est un contrôle financier et comptable qui s’effectue à trois niveaux :
ü Au niveau de l’ordonnateur ;
ü Au niveau du Contrôle Général des Engagements de Dépenses ;
ü Au niveau du comptable.
B- Le contrôle a posteriori
Il s’agit d’un contrôle externe effectué par
ü L’Inspection Générale des Finances (IGF)
ü La Cour des Comptes
ü Les Cours Régionales des Comptes
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C- Le contrôle parlementaire

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Le parlement, en tant qu’expression de la volonté populaire et de porte-parole de la
population, veille à ce que la politique du gouvernement issue de sa majorité reflète les
objectifs et les ambitions du corps électoral et à ce que cette politique se traduise par des
réalisations concrètes et conformes aux grands choix de la nation. De ce fait il exerce un
contrôle sur les finances publiques à plusieurs niveaux.
D’abord, un contrôle préalable qui fixe les ressources et les charges de l’État pour une
année à travers la discussion et le vote des lois de finances, le procédé des questions
adressées à l’exécutif, les commissions d’enquête.
Ensuite, un contrôle en cours d’exécution pour suivre leur évolution.
En fin un contrôle a posteriori qui intervient après l’exécution du budget pour vérifier si
l’autorisation budgétaire accordée par le parlement a été respectée à travers l’examen des
lois de règlement.
Le contrôle parlementaire peut prendre la forme d’une action permanente et répétitive
qui précède ou accompagne l’exécution des lois de finances comme c’est le cas pour :
- Le vote de la loi de finances y compris la loi de règlement dans les conditions prévues
par la Constitution et la loi organique des finances ;
- Les questions écrites et orales soumises au Gouvernement et auxquelles ce dernier est
tenu de répondre conformément à l’article 56 de la Constitution. - Il peut également
prendre la forme d’actions ponctuelles qui présentent un caractère plus ou moins
exceptionnel comme c’est le cas pour les commissions parlementaires d’enquête qui
sont, le cas échéant, constituées conformément à l’article 42 de la Constitution ;

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