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CAPITAL TERRITORIAL ET DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES

LOCAUX, ENJEUX THÉORIQUES ET MÉTHODOLOGIQUES DE LA


TRANSPOSITION D’UN CONCEPT DE L’ÉCONOMIE TERRITORIALE
À L’ANALYSE GÉOGRAPHIQUE

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Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier

Armand Colin | « Annales de géographie »


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2016/5 N° 711 | pages 490 à 518


ISSN 0003-4010
ISBN 9782200930233
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-annales-de-geographie-2016-5-page-490.htm
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Pour citer cet article :


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Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier« Capital territorial et développement des
territoires locaux, enjeux théoriques et méthodologiques de la transposition d’un
concept de l’économie territoriale à l’analyse géographique », Annales de
géographie 2016/5 (N° 711), p. 490-518.
DOI 10.3917/ag.711.0490
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Capital territorial et développement
des territoires locaux, enjeux théoriques
et méthodologiques de la transposition
d’un concept de l’économieterritoriale

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à l’analyse géographique
Territorial capital and development of local territories,
theoretical and methodological issues raised
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when transposing a concept of territorial economy


into geographic analysis

Guillaume Lacquement
Professeur de géographie, Université de Perpignan Via Domitia, UMR CNRS 5281 ART-Dev,
Acteurs, Ressources, Territoires dans le Développement

Pascal Chevalier
Professeur de géographie, Université Paul Valéry – Montpellier III, UMR CNRS 5281 ART-Dev,
Acteurs, Ressources, Territoires dans le Développement

Résumé Cette contribution étudie la manière de mobiliser le concept de capital territorial


pour renouveler le questionnement géographique sur les mécanismes du déve-
loppement des territoires locaux. Emprunté au courant de l’économie territoriale,
ce concept conduit l’analyse géographique à penser l’articulation entre les dif-
férentes dimensions du développement territorial : la valorisation de ressources
nouvelles, l’institution de réseaux de coopération et la gouvernance de territoires
de projets. L’exercice de transposition conceptuelle est ici appliqué à l’analyse du
programme européen LEADER, en tant que politique publique qui se fonde sur les
paradigmes constitutifs du développement local. L’article revient tout d’abord sur
les concepts mobilisés par les sciences sociales pour analyser le développement
des territoires locaux. Puis, il privilégie l’approche monographique et l’étude de
cas dans un pays d’Europe centrale, la Hongrie, pour mesurer l’activation du
capital territorial par la caractérisation des formes de coordination de l’action
collective en faveur du développement socio-économique à l’échelle locale. En
cela, la démarche géographique questionne les sciences sociales sur la manière
d’analyser l’innovation territoriale.
Abstract This paper examines how to mobilize the concept of territorial capital to renew
geographic inquiry into the mechanisms of development of local territories.
Borrowed from the trend that evokes the territorial economy, this concept leads
geographical analysis to consider the linkages between the different dimensions
of territorial development : the appreciation of new resources, the establishment
of networks of cooperation and the governance of project territories. The exercise
of conceptual transposition is applied here to the analysis of the European
LEADER programme, as a public policy based on the constitutive paradigms of
local development. The article first discusses the concepts mobilized by the
social sciences to analyze the development of local territories. It then adopts a

Ann. Géo., n° 711, 2016, pages 490-518,  Armand Colin


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monographic approach and a case study in a Central European country, Hungary,


to measure the activation of territorial capital by characterizing the forms of
coordination of collective action that favour socio-economic development at a
local level. In this, the geographical approach poses questions for the social
sciences on how to analyze territorial innovation.

Mots-clés territoires ruraux, programme européen LEADER, politiques rurales, capital


territorial, développement local, ressources rurales, gouvernance locale, action

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publique, Hongrie, Europe centrale.
Keywords rural areas, European LEADER programme, rural policies, territorial capital, local
development, rural resources, local governance, public action, Hungary, central
Europe.
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Le capital territorial est un concept emprunté au courant de l’économie


territoriale. Il associe trois dimensions du système territorial qui sont constitutives
du potentiel de développement socio-économique (les ressources matérielles et
immatérielles du territoire, le capital relationnel développé entre les individus
impliqués dans les démarches de développement, la gouvernance locale). Ce
système organise les processus de coopération et de prise de décision qui
accompagnent la conception des stratégies de développement et la mise en
œuvre de projets de territoire. Dans ces trois dimensions, le système territorial
offre des atouts compétitifs qui favorisent les processus d’innovation par les
acteurs socio-économiques à titre individuel ou collectif. Le corpus théorique
de l’économie territoriale établit donc le capital territorial comme un facteur de
développement qui fonde la compétitivité des territoires locaux (Camagni, 2006,
2009).
Pour l’analyse géographique, le recours au concept de capital territorial permet
d’examiner l’articulation entre les deux dimensions principales du développement.
Dans la recherche des mécanismes de l’innovation socio-économique, ce concept
interroge la capacité des sociétés locales à s’organiser en réseaux de coopération
(capital relationnel ou capital social) (Boschet, Rambomilaza, 2010 ; Lin, 1995 ;
Mercklé, 2004 ; Muller, 2000 ; Ponthieux, 2006) qui conduisent à instituer
des systèmes d’action ou d’intervention dans le cadre de territoires de projets
(gouvernance locale) (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2005 ; Duran, 2001 ; Le
Gales, 2010 ; Dubois, 2009). Il interroge également la capacité des sociétés
locales à concevoir des stratégies de développement et donc à construire des
ressources territoriales (Pecqueur, 2006 ; Gumuchian, Pecqueur, 2007) nouvelles
potentiellement valorisables dans un système concurrentiel.
L’article propose donc d’examiner les enjeux scientifiques et méthodologiques
d’une démarche de transposition conceptuelle de l’économie territoriale à l’analyse
géographique. Cet examen s’appuiera sur une étude du programme européen
LEADER1 . Ce programme d’intervention illustre le changement des politiques

1 LEADER est un acronyme qui signifie Liaisons entre actions de développement de l’économie rurale et
désigne depuis 1990 le programme d’intervention de l’Union européenne en faveur des zones rurales.
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publiques qui opère une redistribution des prérogatives et des compétences d’amé-
nagement du territoire en faveur des échelons locaux. La démarche LEADER
s’inscrit dans une dynamique politique de promotion du développement socio-
économique des zones rurales sur la base d’initiatives locales, organisées sous
forme de partenariats et encadrées par des procédures de contractualisation avec
les échelons supérieurs du système territorial. Le programme LEADER incarne
le paradigme du développement local tel qu’il est mis en œuvre par l’Union

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européenne (Maurel, Chevalier, Lacquement, 2014). En ce sens, il constitue
un objet qui interroge les sciences sociales sur la manière d’analyser les formes
de l’innovation territoriale (Hillier, 2004 ; Fontan, 2004 ; Dargan, Shucksmith,
2008).
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1 Les enjeux de l’analyse du développement territorial


en sciences sociales

Pour analyser le développement territorial, les sciences sociales ont focalisé le ques-
tionnement sur les formes de mobilisation des acteurs sociaux dans les démarches
de valorisation des ressources du développement socio-économique. Les travaux
de recherche ont trait à trois champs principaux d’investigation complémentaires :
l’émergence de formes nouvelles de gestion territoriale désignées par le terme de
gouvernance, le mode de formation et de fonctionnement des réseaux d’acteurs
impliqués dans la conception et l’application des projets de développement, les
mécanismes de construction et de valorisation des ressources.

1.1 Saisir les formes nouvelles de gestion des territoires locaux


Le courant de l’économie territoriale a établi la gouvernance comme un principe
de gestion territoriale qui soustrait l’action publique au monopole des institutions
et de l’administration pour la confier à des groupes d’acteurs d’origines et
de compétences diverses (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2005). Plusieurs types
de gouvernance peuvent être distingués (Roux, Vollet, Pecqueur, 2006). La
gouvernance sectorielle décrit un mode d’organisation des acteurs lié à un produit
particulier. La gouvernance intersectorielle caractérise les coordinations d’acteurs
investis dans des filières économiques différentes, et qui collaborent entre eux
pour proposer une offre de site. La gouvernance territoriale désigne un mode
de coordination d’acteurs tourné vers la réalisation d’un projet de territoire et
combinant de ce fait, une visée, une action et une dynamique de mobilisation.
Ces distinctions mettent l’accent sur le rôle décisif des stratégies d’acteurs dans la
conduite des actions de développement. En amont du processus global, ce rôle
précède et détermine en quelque sorte la valorisation économique des ressources,

Depuis 2007, le programme LEADER est intégré au second pilier de la politique agricole commune. Il
est reconduit selon des modalités revisitées dans le cadre de la programmation 2014-2020.
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c’est-à-dire la mobilisation des facteurs de production (capitaux, main-d’œuvre


et matières premières) (figure 1).

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Fig. 1 La dimension relationnelle du développement local


The relational dimension of local development

1.2 Interpréter la formation, la composition et le mode de fonctionnement


des réseaux d’acteurs
Ce constat conduit les sciences sociales à porter l’effort de recherche sur la
formation, la composition et le mode de fonctionnement des réseaux d’acteurs.
Les sciences économiques examinent les procédures locales de coordination et
d’action collectives et les décomposent en phases de concertation, de négociations
et de coopération. Pour qualifier les processus d’organisation et de gestion
collective des projets de territoire, l’économie territoriale mobilise deux catégories
explicatives : la proximité géographique et la proximité organisée (Torre, Filippi,
2005). La proximité géographique est fonction de la distance qui sépare les
acteurs des réseaux de coopération, elle est considérée de manière relative aux
temps de transport, ainsi qu’aux représentations des individus. Cette forme de
proximité est riche de potentialités en termes d’organisation de la production
et d’échanges économiques et sociaux. Elle doit être activée par des processus
d’interaction et de synergie entre les acteurs. C’est l’hypothèse de la proximité
organisée qui explique que la capacité d’interaction des membres d’un réseau
dépend de deux logiques principales : la logique d’appartenance à un groupe ou
à une organisation et la logique de similitude des représentations et des valeurs
partagées par les acteurs. C’est la proximité organisée qui permet d’activer les effets
de la proximité géographique (Bouba-Olga, Carrincazeau, Coris, 2008 ; Torre,
494 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

2009) (figure 1). Les formes de mobilisation de la proximité interviennent dans


différents dispositifs ou outils de développement rural. Les schémas de cohérence
territoriale, les chartes de pays, les stratégies LEADER font l’objet de travaux
pour caractériser les formes diverses, abouties ou inachevées, d’articulation des
proximités et leur rôle dans les processus d’interaction entre acteurs (Angeon,
Bertrand, 2009).
L’approche de la dimension relationnelle du développement local cherche

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à expliquer comment les individus, conscients de leur interdépendance et de
leurs divergences d’intérêts, construisent des dispositifs permettant de rendre
cohérentes et efficaces leurs actions individuelles. Au sein des réseaux, les
acteurs sociaux partagent des représentations, se distribuent des responsabilités
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ou des rôles, édictent des règles ou des normes permettant de faire circuler
l’information, de partager les ressources et de prendre des décisions. Cette
coordination se fait au sein d’institutions formelles ou informelles. En mettant
l’accent sur le rôle des institutions dans les mécanismes de coordination de
l’action collective, l’approche néo-institutionnaliste permet de comprendre que les
choix économiques incluent une dimension sociale. L’analyse de la coordination
collective reconnaît que les actions des individus sont influencées par les structures
sociales dans lesquelles ils évoluent. Elle postule l’encastrement (embeddedment)
des transactions économiques dans les relations sociales, mais ne rend pas compte
de la production des règles et des normes de comportement des acteurs (Boschet,
Rambonilaza, 2010).

Fig. 2 Systèmes d’acteurs et capacité d’action


Systems of stakeholders and capacity for action
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 495

C’est l’objet de la théorie des systèmes d’acteurs dont s’est saisie la sociologie
politique. Pour étudier les systèmes d’action locaux confrontés à la diffusion de
nouveaux paradigmes de politique publique, cette discipline décrit les mécanismes
d’apprentissage collectif des normes et des règles nouvelles, qui jouent un rôle
décisif dans l’institutionnalisation du développement et dans la professionnalisa-
tion du pilotage des projets. L’institutionnalisation se lit à travers la création de
structures nouvelles de coordination et d’impulsion, de partenariats divers, qui

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prennent la forme de réseaux, comme par exemple les groupes d’action locale
du programme européen LEADER. L’approche sociologique du développement
local par l’analyse des réseaux sociaux permet d’identifier les mécanismes par
lesquels les ressources sociales (normes et règles de comportement) sont pro-
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duites, circulent et organisent elles-mêmes la configuration des relations entre


les individus. L’intention est de déterminer de quelle manière les phénomènes
économiques sont encastrés dans les relations sociales, c’est-à-dire comment les
relations économiques entre les individus s’appuient à la fois sur un ensemble
préexistant de relations sociales et sur le développement au sein d’une structure,
de nouvelles relations interpersonnelles (Granovetter, 1985). Le postulat de la
sociologie structurale considère que certains individus tirent avantage de leurs
relations sociales en fonction de la position qu’ils occupent au sein de la structure
et des liens qu’ils ont avec les autres (Burt, 1992). C’est pourquoi, le fonctionne-
ment des réseaux sociaux n’est pas envisagé à partir de la somme des relations
qui s’établissent entre les individus, mais à partir de la nature de ces relations qui
peuvent être plus ou moins denses, plus ou moins équivalentes, plus ou moins
connexes, c’est-à-dire interdépendantes (Forsé, 2008). Au sein du réseau, les
interactions forment une matrice de ressources sociales dont la circulation facilite
la réalisation des projets (Lin, 1995). Le bénéfice de ces ressources accroît le
capital social propre à chaque individu, crée une valeur ajoutée qui s’applique à
leur capacité d’action (Lin, 1995) (figure 2).
Des chercheurs en sciences sociales ont proposé d’appliquer le concept de
capital social à la lecture des formes sociales organisées afin de mesurer leur
incidence sur le développement territorial (Loudiyi, Angeon, Lardon, 2008).
L’hypothèse selon laquelle les liens imbriqués dans la structure sociale permettent
aux individus d’accéder à des ressources diverses, prend en considération les
propriétés du lien social (nature, qualité, densité des relations). Elle interroge le
rôle de la structure des liens dans le renforcement des logiques d’action collectives
en faveur du développement territorial (collecte et circulation de l’information,
identification des ressources, conception des stratégies et des projets). L’approche
géographique propose un cadre conceptuel et méthodologique pour saisir les
configurations spatiales dans leurs interactions avec le capital social. La démarche
propose de territorialiser le capital social, en identifiant les acteurs impliqués
(habitants, groupe productif, groupe institutionnel), puis en qualifiant les liens
établis entre eux selon la nature des relations interpersonnelles (bonding « vivre
ensemble », linking « produire ensemble », bridging « organiser ensemble », pour
reprendre la terminologie de Robert D. Putnam (Putnam, 1993)).
496 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

1.3 Comprendre les mécanismes de construction et de valorisation


des ressources locales
Les ressources et leur mode de valorisation constituent le troisième champ
d’investigation pour appréhender le développement local. Couplé à l’analyse
des réseaux, il autorise une approche cognitive du capital territorial. L’idée
suppose que le territoire renferme des potentiels de développement qu’une
intention sociale peut, après les avoir identifiés, mobiliser et transformer en actifs

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marchands ou en sources de valeur économique (Gumuchian, Pecqueur, 2007).
La fabrication de ressources procède de démarches individuelles ou collectives
qui consistent à inventorier les objets ou les attributs du territoire local, qu’ils
soient de nature matérielle ou immatérielle, dans le but de créer de l’activité
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économique et de l’emploi.
L’économie de la proximité postule que les ressources du développement
procèdent d’un processus social de construction qui se fonde sur une stratégie
d’adaptation de l’économie locale aux contraintes de l’économie globale. Elle
distingue les ressources génériques des ressources spécifiques. Les premières ont
pour caractère d’être transférables car leur construction n’est pas liée à une
contrainte de localisation géographique. Les secondes sont au contraire localisées
et résultent d’un processus d’identification et de valorisation qui fait de la
contrainte de localisation un avantage comparatif qui accroît la compétitivité
des productions locales et contribue à l’intégration de l’économie locale dans
l’économie globale (Peyrache-Gadeau, Pecqueur, 2004). La grille de lecture
établie à partir des paradigmes de l’économie de la proximité permet d’interpréter
la nature des ressources mobilisées, mais également leur mode de valorisation
que le corpus théorique désigne par le terme de trajectoire. Leur mode de
valorisation permet de distinguer des trajectoires de banalisation et des trajectoires
de spécification, seules en mesure de contribuer à une meilleure intégration de
l’économie locale dans l’économie globale (Peyrache-Gadeau, Pecqueur, 2004)
(figure 3).
L’économie territoriale privilégie une approche constructiviste de la ressource
qui insiste sur le fait que celle-ci est la résultante d’un processus évolutif et
dépendant des pratiques d’acteurs (Kebir, Crevoisier 2004). L’analyse de ce
processus exige de qualifier l’inscription territoriale de la ressource (Crevoisier,
2010), selon l’hypothèse que cette dernière est en interaction avec l’espace dans
lequel elle se développe. Ce processus se décompose en séquences : le territoire
constitue la matrice de l’interaction ; vient ensuite l’empreinte sur le territoire
laissée par les premières formes de valorisation de la ressource. La thèse postule
que les processus économiques sont liés aux héritages du passé, aux itinéraires
suivis (path dependence) et aux capacités présentes des acteurs à se projeter dans
le futur (Kebir, Crevoisier, 2004) (figure 3).
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 497

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Fig. 3 Ressource territoriale et innovation


Territorial resources and innovation

2 Des concepts intégrateurs pour penser l’articulation


des différentes dimensions du développement territorial

Pour tenter de saisir l’articulation des différentes dimensions identifiées au sein des
processus de développement territorial, la démarche de recherche s’est concentrée
sur le repérage de concepts intégrateurs dans la littérature.

2.1 Le milieu innovateur


L’idée d’inscription territoriale de la ressource procède des travaux qui définissent
le milieu innovateur comme un ensemble territorialisé régi par des normes, des
règles, des valeurs qui sont autant de modalités guidant le comportement des
acteurs et les relations qu’ils entretiennent (Fontan et al., 2004 ; Camagni, Maillat,
2006, Crevoisier, 2006). C’est Philippe Aydalot qui a initié cette réflexion en lien
étroit avec celle du développement endogène, considéré comme le résultat abouti
d’une société locale innovatrice (Aydalot, 1985). Les sciences sociales convergent
vers l’idée que l’innovation est un construit social reposant sur des processus et
des interactions sociales et territoriales qui interviennent à tous les niveaux. Elles
donnent un statut spatialisé au processus de l’innovation en défendant l’hypothèse
que l’innovation est conditionnée par un contexte social et qu’elle procède de
systèmes appartenant à des espaces géographiques allant de l’espace mondial à
l’espace local (Pecqueur, 2006).
498 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

À l’échelle locale, le milieu innovateur développe de manière autonome


des ressources spécifiques et différenciées, et se montre capable de formuler des
projets permettant l’adaptation et le renouvellement des systèmes de productions
localisés (Kébir, Maillat, 2004). Il se compose de trois groupes d’éléments (un
ensemble géographique, un collectif d’acteurs, des éléments matériels, immatériels
et institutionnels) et est animé par deux logiques (une logique de mise en réseau et
une logique d’apprentissage). Le milieu innovateur se présente comme un concept

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intégrateur, un outil de compréhension des transformations économiques en cours.
Il articule les trois dimensions de la question du développement territorialisé
(Crevoisier, 2001) : la dimension territoriale qui intègre les questions de distances
et de proximité, mais aussi de concurrence et de complémentarité ; la dimension
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organisationnelle, qui renvoie à la question des modes de coordination de l’action


de développement par les acteurs (réseaux, valeurs, règles) ; la dimension technico-
économique qui concerne les savoir-faire et l’innovation technologique (Kébir,
Maillat, 2004 ; Camagni, Maillat, Matteaccioli, 2004).

2.2 Rural web ou réseau rural


Le questionnement sur l’innovation intéresse en particulier les territoires ruraux.
Les interrogations se focalisent sur les alternatives au modèle dominant du
productivisme agricole dont les conséquences jugées négatives au regard du
paradigme du développement durable, se mesurent à la contraction de la rente
agricole, à la concentration structurelle des exploitations et à la dégradation de
l’environnement naturel (Horlings, Marsden, 2014).
L’hypothèse analytique fait du potentiel endogène la source de l’innovation
et a pu être conceptualisée de plusieurs manières, mais le lien avec le capital
territorial n’est devenu explicite que récemment. T. Marsden propose de recourir
au concept intégrateur de rural web et de lire les trajectoires de développement
rural, les types d’adaptation et d’intégration des économies rurales dans le système
de l’économie mondialisée, selon les formes variables d’articulation des différentes
composantes de ce modèle (Horlings, Marsden, 2014)2.
Cette grille permet aux auteurs de caractériser les stratégies de développement
territorial des régions rurales en Europe. La typologie rend compte des formes
nouvelles d’adaptation et d’intégration au marché des économies rurales. Elle se
saisit en outre du concept de capital territorial pour souligner les dynamiques
en cours d’affirmation des formes endogènes de développement. Ces dernières
associent en particulier la formation de nouveaux réseaux de coopération, la
commercialisation de nouveaux biens et de nouveaux services, mais aussi la
valorisation de ressources spécifiques liées à l’identité locale. En ce sens, cette
lecture intègre la dimension culturelle au potentiel de développement territorial.
Elle confère aux récits de l’histoire des lieux et aux symboles qui les mythifient,
une double fonction de cohésion interne de la société locale autour du projet et

2 Le modèle comprend six composantes : endogénéité, innovation, capital social, gouvernance des
marchés, nouveaux arrangements institutionnels, durabilité (Horlings, Marsden, 2014).
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 499

d’identification externe de ce projet par la société globale. La mobilisation de


l’identité territoriale pour le développement rural se concrétise par exemple dans
la création de marques régionales (Horlings, Marsden, 2014).

2.3 Le capital territorial


La double approche institutionnelle et cognitive de l’inscription territoriale du
développement économique conduit à préciser la définition du capital territorial.

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R. Camagni voit ce dernier comme un système à plusieurs dimensions constitutives
du potentiel de développement (Camagni, 2006). Ce potentiel s’appuie tout
d’abord sur un système d’externalités localisées qui positionnent l’économie
locale sur les marchés en termes d’avantages financiers et technologiques. Associé
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à un système d’activités de production, il forme la dimension économique


du système territorial. La seconde dimension se construit sur un système de
relations de proximité qui composent le capital social. Les relations entre les
agents développent des représentations et des pratiques qui se réfèrent à un
système de valeurs partagées au fondement des identités locales. Enfin, le système
territorial fonctionne selon un système de règles et de normes qui, à la faveur
de structures partenariales et de réseaux de coopération, définissent un modèle
de gouvernance locale. Au final, ces trois dimensions systémiques principales
produisent un ensemble ou un jeu d’actifs localisés qui composent le potentiel
de compétitivité économique d’un territoire donné (Camagni, 2013).
La démarche de conceptualisation considère la nature des actifs localisés selon
leur degré de matérialité et d’innovation et les distribue sur une matrice qui mesure
le potentiel de compétitivité. La matrice distingue des formes traditionnelles et des
formes innovantes de valorisation du capital territorial. Ces dernières expriment la
capacité de sociétés locales à traduire la proximité géographique et relationnelle
en réseau de coopération et d’action et à se saisir des éléments immatériels du
territoire pour construire et valoriser des ressources spécifiques (Camagni, 2013).
De quelle manière peut-on penser la transposition de ce concept intégrateur à
l’analyse géographique du programme européen LEADER ?

3 Transcrire le concept de capital territorial à l’analyse


géographique : une application à l’étude du programme
européen LEADER

Le modèle européen LEADER se saisit du concept de capital territorial à des fins


opérationnelles (voir encadré). Cette démarche a instauré en Europe de nouveaux
dispositifs d’action publique. Ceux-ci s’organisent désormais selon une conception
du territoire accordant plus de place à la répartition des responsabilités entre les
acteurs institutionnels et la société civile, à la mise en œuvre de nouveaux modes
de gestion territoriale et à la négociation entre les acteurs situés aux diverses
échelles de gouvernance infra et supranationale. Cette démarche, fondée sur
500 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

une logique ascendante de l’action publique locale (bottom-up)3 , participe de


cette dynamique qui consiste à promouvoir le développement socio-économique
des zones rurales par le « bas », c’est-à-dire porté par des initiatives locales
fondées sur des partenariats entre acteurs et encadrées par des procédures de
contractualisation avec les différents échelons du système territorial. Approche
intégrée du développement sur une base territoriale, elle consiste à orienter les
efforts et les investissements vers des projets conçus à l’échelle de communautés

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rurales dans le but de renforcer la capacité d’initiative des acteurs locaux. Elle
participe de l’émergence d’un nouveau mode de gouvernance territoriale, qui
tend à vouloir renforcer la démocratie locale et participative, élément clé du
concept de capital territorial.
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En Hongrie, la mise en œuvre du LEADER, et son interprétation par l’État,


prend place dans le contexte spécifique d’une société rurale qui a renoué avec
la démocratie et l’autonomie locale au lendemain du changement de régime
du début des années 1990 (Maurel, Pola, 2007). Mais il s’inscrit surtout dans
un contexte général de désengagement des habitants de la sphère publique et
associative et d’un renforcement du pouvoir de l’État (Furmankiewicz, Thompson,
Zielińska, 2010 ; Kovács, 2002). Cette situation est-elle à même de promouvoir les
principes de bases de l’économie territoriale par l’activation du capital territorial ?
Nous faisons ici l’hypothèse que non, la mise en œuvre du modèle LEADER
s’apparentant à une subversion du programme européen qui semble mettre en
cause, à toutes les échelles, les principes de l’économie territoriale présentés dans
la première partie. Notre démonstration s’appuiera sur l’analyse de la mobilisation
et l’activation du capital territorial à travers la création du réseau d’acteur local,
l’analyse des stratégies de développement et le mode de coordination de l’action
collective.
À partir d’une étude monographique située en Transdanubie méridionale,
qui a fait l’objet d’enquêtes répétées au cours des années 2000-2014, l’enjeu
méthodologique est de mesurer les formes d’activation du capital territorial,
c’est-à-dire de mesurer l’articulation entre les réseaux de coopération et leurs
capacités à construire des ressources territoriales pour le développement local.

LE CAPITAL TERRITORIAL : UN CONCEPT OPÉRATIONNEL DE LA DÉMARCHE LEADER


1. La démarche LEADER mobilise le concept de capital territorial pour l’identification
du potentiel de développement d’un territoire
Le capital territorial représente l’ensemble des éléments dont dispose le territoire sur le
plan à la fois matériel et immatériel, et qui peuvent constituer, sur certains aspects, des
atouts, et pour d’autres des contraintes.
Le capital d’un territoire rural est complexe. Huit composantes sont proposées :
– Les ressources physiques et leur gestion

3 COMMISSION EUROPÉENNE, DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AGRICULTURE ET DU DÉVELOPPEMENT RURAL (2006),


Guide de base : l’approche LEADER, Fact Sheet, Office des publications officielles des Communautés
européennes, 128 p.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 501


– La culture et l’identité du territoire
– Les ressources humaines
– Les savoir-faire implicites/explicites et les compétences
– La gouvernance du territoire (les institutions et administrations locales, les règles du
jeu politiques, les acteurs collectifs) et les ressources financières
– Les activités et les entreprises
– L’image et la perception du territoire
– Les marchés et les relations externes
2. La démarche LEADER suppose un projet de territoire. Le projet est pensé au croisement

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d’une double logique d’interface, temporelle et géographique
– Le capital territorial est évalué en fonction de l’histoire du territoire. Le capital
présent permet de repérer des éléments du passé sur lesquels appuyer une stratégie de
développement. Dans le même temps, le capital du territoire dépend de l’idée que l’on
se fait de son avenir, des éléments du potentiel territorial que la démarche collective
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souhaite prioriser.
– Le capital territorial se situe en parallèle à l’interface du local et du global. Les
potentialités de l’intérieur du territoire sont à considérer en fonction des liens avec
l’extérieur, les marchés, les clientèles, les ressources.
3. La démarche LEADER implique l’activation du capital territorial. La démarche est
ascendante et propose une forme innovante de gouvernance :
– instituer un Groupe d’Action Locale et établir des règles internes de coordination
– rédiger un diagnostic de territoire et concevoir une stratégie de développement
– identifier des ressources territoriales spécifiques
– sélectionner et financer des actions de développement
D’après Observatoire européen LEADER, La compétitivité territoriale, construire une
stratégie de développement territorial à la lumière de l’expérience LEADER, Innovation
en milieu rural, Cahiers de l’innovation n° 6, fascicule 1, décembre 1999, 43 p.
http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leader2/rural-fr/biblio/compet/competitivite.pdf.

3.1 Étudier la mobilisation du capital social à travers la création


des groupes d’action locale
On commence par étudier la structure et le fonctionnement des réseaux de
coopération institués par le programme européen : les groupes d’action locale ou
GAL. Les GAL forment une institution formelle d’apprentissage de la démarche
LEADER. Ils s’organisent dans des partenariats qui réunissent des acteurs publics
et privés et qui ont en charge la coordination de l’action de développement à
l’échelle locale. Le fonctionnement des GAL dépend de leur composition et des
relations qui se nouent entre leurs membres. En ce sens, les GAL sont tributaires
de leur capital social dont les formes de mobilisation déterminent la capacité
d’action et d’intervention sur l’aménagement et le développement du territoire
local (Halamska, Maurel, 2010).
Comme ailleurs en Europe, la constitution d’un GAL en Hongrie est
contrainte par des règles de composition4 et d’organisation que les acteurs

4 La composition de l’assemblée générale des GAL doit respecter une représentation équilibrée des trois
secteurs, public, associatif et privé.
502 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

sont tenus de respecter pour pouvoir répondre aux appels d’offres de l’axe LEA-
DER. Composée des représentants des trois secteurs, l’assemblée générale est
l’expression formalisée du dispositif de coordination des partenaires, en même
temps que le cadre de leur interaction5 . Le partenariat se forme sur la base du lien
d’adhésion volontaire des membres, en vue de se doter d’une capacité d’action. Il
importe de comprendre comment se constitue le système d’acteurs, sur la base de
quels types de liens il se forme et si de cette structure relationnelle peut émerger

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un intérêt collectif d’une autre nature que la somme des intérêts individuels.
L’application du principe de subsidiarité s’est traduite dans ce pays de
l’Union européenne par l’élaboration d’un dispositif prescriptif qui s’est imposé
à la délimitation du périmètre de la région-LEADER, à la constitution du
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GAL ainsi qu’à la méthodologie de rédaction des stratégies de développement.


C’est une agence d’État (MVH : Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal)
qui a joué le rôle d’unique opérateur du programme, fixant les conditions
d’éligibilité des groupes d’action locale (composition du partenariat) et encadrant
les procédures d’évaluation et de sélection de leurs projets (logiciel de saisie
préfigurée). L’Agence a également prescrit l’organisation du maillage des régions-
LEADER sur la base des microrégions statistiques (niveau NUTS 4/LAU 1 de la
nomenclature européenne), découpage issu de la prospective territoriale et conçu
pour mettre en œuvre les politiques publiques par l’intermédiaire de bureaux
de développement local (HVI : Helyi Vidékfejlesztési Iroda). Le programme
LEADER est donc ici appliqué sous contrôle. Le dispositif d’ensemble, centralisé
par l’État, prive l’approche LEADER de son caractère de démarche ascendante
(bottom-up) et la transforme en un instrument de planification du développement
rural répondant aux vues du pouvoir central. La déformation de l’approche
LEADER n’est pas sans conséquence sur les formes de l’action locale.
L’étude monographique se focalise sur un GAL situé en Transdanubie
méridionale. Le processus de formation du groupe d’action locale Zengő-Duna6
a été analysé à partir des entretiens réalisés avec les principaux responsables
(présidents de microrégions, manager, maires) ainsi qu’avec un échantillon de
membres. Ici, le partenariat est formé de 60 représentants des collectivités
locales (en général les maires), de 87 partenaires du secteur associatif et de
68 personnes issues du secteur économique, soit au total de 215 membres. Les

5 Ce partenariat se dote de statuts et d’instances diverses désignées par les membres (comités de pilotage,
de sélection, commissions) en charge du fonctionnement de l’action LEADER.
6 L’Association, à but non lucratif « Zengő-Duna », a été créée le 29 avril 2008 à Pécsvárad. Elle comprend
188 membres (54 organisations civiles, 14 municipalités minoritaires, 60 municipalités communales
et 60 entrepreneurs). Son périmètre s’étend sur les 60 communes relevant de deux microrégions
statistiques (Mohács et Pécsvárad). Peuplée de plus de 55 000 habitants, la région-LEADER se situe
en Transdanubie du Sud, dans la partie sud-ouest du département de Baranya, entre le Danube, la
montagne de Mecsek et la frontière croate. Le nom du GAL provient du mont Zengő (point le plus haut
du Massif du Mecsek) et du fleuve Danube. Au nord du Massif, le territoire relativement boisé, offre une
possibilité de développement de l’activité sylvicole et du tourisme rural. Au sud, se trouve l’ancienne
grande coopérative agricole qui tient encore l’essentiel du foncier dans une région qui conserve sa
vocation agricole. Les zones de coteaux sont de tradition viticole.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 503

partenariats hongrois se caractérisent par un nombre élevé de membres siégeant


dans l’assemblée générale qui remplit aussi le rôle de conseil d’administration7 .
Le règlement national imposant la représentation de toutes les collectivités
participantes, le nombre des membres de l’assemblée est directement fonction
du nombre de collectivités locales participant au GAL. Cet effet de taille a son
importance en termes de capacité d’action des groupes associatifs pour réaliser
des buts communs.

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Au sein de ce GAL, un bon nombre de représentants du secteur privé (38) et
du secteur associatif (13) sont également des élus locaux (souvent des conseillers
municipaux). La composition respectant le principe de représentation des trois
secteurs devient une façade qui masque la prépondérance de fait des acteurs
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publics du pouvoir local ( 111 élus locaux). Le respect des règles n’exclut pas
de recourir à de petits arrangements permettant de concilier celles-ci avec la
réalité des rapports sociaux tels qu’ils se tissent à cette échelle de la vie locale.
De fait, la représentation de chaque commune au sein de l’instance de décision
institutionnalise une forme de « municipalisation » du programme LEADER, les
membres fondateurs du partenariat sont les collectivités locales.
La capacité du système d’action local à impulser le développement dépend des
formes de coopération entre acteurs publics, associatifs et privés. Cette capacité
d’action ne se décrète pas mais se construit à travers la qualité et l’intensité des liens
qu’entretiennent les acteurs. Les données recueillies auprès des acteurs enquêtés
permettent de cerner l’intensité et la nature des interactions entre les membres
(relations d’interconnaissance, liens d’affinité ou de rejet, prestige et notoriété)8 .
Le graphe réalisé à partir des matrices de relations, visualise la position de chacun
des acteurs par rapport à tous les autres et les scores individuels de centralité
donnent un indicateur relativement simple à interpréter. La centralité de degré
qui se mesure au nombre de contacts d’un individu sert à identifier les acteurs
dits « centraux », c’est-à-dire les plus importants du système, ceux qui disposent
d’une notoriété9 . Un individu a d’autant plus de prestige qu’il est cité par d’autres
individus (pourvus eux-mêmes d’une notoriété). Dans une situation d’échange
ou de négociation, il occupe une position dominante. La représentation des liens
interindividuels sous la forme d’un graphe, a été complétée par une cartographie
positionnant les individus, dotés de leurs scores individuels de centralité, dans la
commune où ils résident. Ainsi, dispose-t-on d’une projection des relations entre

7 En moyenne, ils sont composés de 90 membres. Il y a une forte corrélation entre le nombre de membres
et le nombre de localités incluses. Une localité est représentée par trois personnes. Ces données ont
été collectées par Zsuzsanna Kassai dans sa thèse de PHD. Z. Kassai, (2012), Features of the LEADER
Programme as Local partnership in Hungary, Szent István University, Gödöllő, 32 p.
8 Compte tenu du grand nombre de membres siégeant au sein des assemblées générales des GAL, on a
choisi d’enquêter un échantillon pour mesurer le niveau d’interconnaissance et de sociabilité au sein
du partenariat.
9 La centralité de degré correspond au nombre de contacts reçus par un individu. Un individu est central
s’il est fortement connecté aux autres. Il a été calculé un indice de centralité sommant le nombre de
contacts établis à partir de trois questions : quelles sont les personnes avec lesquelles vous souhaiteriez
travailler ? Quelles sont les personnes les plus actives ? Qui est la personne la plus respectée ?
504 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

les membres qui restitue la dimension territoriale de la configuration du réseau


des acteurs sociaux (Chevalier, 2012 ; Lacquement, 2012).
Dans le GAL de Zengő-Duna, la structure des relations entre les acteurs de
l’assemblée générale témoigne d’un faible niveau d’intégration du réseau. En
position d’acteurs périphériques, plus des deux tiers des individus ne sont jamais
cités par les autres membres. La cohésion du groupe d’action ne repose que
sur quelques individus. Comme le montre l’indice de centralité (figure 4), le

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réseau d’acteurs est fortement dominé par la figure du maire de Bóly (n° 22 076),
président du GAL, qui est la personnalité politique la plus connue, jouissant
de l’estime et du respect de la majorité des membres. Cet édile, régulièrement
réélu depuis 1991, a acquis une stature de notable. L’autre leader politique
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connu est le député maire de Mecseknádasd (n° 22 049). Si ce dernier a joué un


rôle déterminant dans le regroupement des deux microrégions, son engagement
au sein du réseau et dans le fonctionnement du GAL semble à présent plus
limité. La prise en compte de l’indice de centralité confirme la configuration
d’un réseau largement dominé par une élite locale (Vitale, 2013), comprenant
quelques élus locaux et la manager (n° 22 029)10 . Cette dernière concentre
plus de la moitié des intentions de coopération. Celles-ci émanent des élus
locaux avec lesquels elle travaille en étroite collaboration. Par sa connaissance
des procédures administratives complexes du programme LEADER, elle s’est
taillée une place privilégiée au sein du réseau en se rendant indispensable. Tous
ceux qui souhaitent monter un projet doivent passer par elle pour avoir quelque
chance d’aboutir. La cohésion du réseau repose presque exclusivement sur le
prestige et la notoriété du président du GAL, l’engagement actif de la manager et
l’influence de quelques personnalités locales, bien ancrées dans le tissu relationnel
de proximité. Ces acteurs centraux exercent leur capacité à rassembler et à
mobiliser les partenaires en vue de la réalisation de projets. La structure du
conseil d’administration, construite selon des règles formelles, rend la présence
de nombreux autres acteurs, fortuite. Ces acteurs périphériques ne s’impliquent
d’ailleurs pas fortement.
L’étude de cas met concrètement au jour la dimension relationnelle de la
démarche de développement et la méthode d’analyse permet de caractériser la
configuration du capital social. De quelle manière ce dernier intervient-il dans
l’activation du capital territorial ?

3.2 Analyser la stratégie de développement


La composition et le fonctionnement du réseau de coopération interviennent
dans l’élaboration de la stratégie de développement et dans la sélection des
ressources territoriales. Dans ce paragraphe, nous proposons d’abord de relever

10 Cette élite est identifiée par le sociologue hongrois I. Kovách comme une « classe de projet » (Kovách,
2002). Pour approfondir la question du rôle de l’élite locale dans les groupes d’action locale du
programme LEADER en Europe centrale, on peut se reporter à (Lacquement, 2012 ; Chevalier, Maurel,
Pola, 2015).
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 505

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Ce graphe a été élaboré à partir de la somme des réponses aux questions suivantes : « Avec
quelles personnes souhaiteriez-vous travailler ? » ; « quelle est la personne que vous connaissez
le mieux ? » ; « Quelles personnes estimez-vous le plus ? »
Fig. 4 L’indice de centralité dans le GAL de Zengő-Duna
Centrality measures in the LAG of Zengő-Duna

les ressources construites par le partenariat à travers une lecture des stratégies de
développement local. Puis, nous prendrons appui sur l’analyse des projets réalisés
pour caractériser concrètement les ressources réellement activées.
3.2.1 Les ressources identifiées par la stratégie
L’analyse de la stratégie de développement rural du GAL de Zengő-Duna,
révèle une difficulté de la communauté à penser le développement en fonction
506 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

de ses propres ressources. Le GAL a une expérience relativement courte du


développement local. Néanmoins, le contenu du document stratégique montre
qu’il est parvenu à s’approprier la méthode LEADER pour définir les priorités
et les mesures d’intervention (tableau n° 1). En effet, la répartition des fonds
envisagés dans la stratégie est conforme aux orientations de l’Union européenne
qui souhaite soutenir les projets s’appuyant sur des ressources sociales et culturelles
« spécifiques » au territoire. Mais l’effort mis à maîtriser la terminologie et

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la « grammaire » LEADER s’est accompli aux dépens de l’inventivité et de
l’originalité de la conception de la stratégie. Le diagnostic dresse l’inventaire des
atouts et des faiblesses du potentiel de l’économie locale sans toujours percevoir
les relations possibles entre les catégories de ressources.
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La diversification de l’économie est perçue comme l’un des axes majeurs du


développement et passe par l’essor du tourisme, de l’artisanat, la création de
micro-entreprises. L’amélioration du cadre de vie qui implique une amélioration
des équipements publics et la rénovation du patrimoine bâti constitue l’autre axe
majeur, mais se retrouve dans la plupart des stratégies du pays. Plus le niveau
de développement des infrastructures héritées du régime antérieur est faible,
moins l’accent est mis sur la spécification des ressources. Il peut arriver qu’une
ressource soit perçue comme réellement spécifique (le vin de Villany ou le miel
de Boly), mais en règle générale, les ressources du milieu naturel telles que la
forêt, la qualité des sols, sont appréhendées comme des ressources génériques. Les
ressources de type culturel (bâti architectural, traditions et fêtes), bien connues
et recensées, sont plus rarement de type spécifique, sauf lorsqu’elles participent
exceptionnellement de la construction d’une identité locale ou régionale, ici
en lien avec la présence de la minorité allemande dans le Sud de la région. La
prise de conscience de l’existence de valeurs historiques (héritages ethniques
de la Transdanubie hongroise) est très récente et reste assez superficielle, car
la consolidation de l’identité locale a été soumise aux aléas des transferts de
population à l’époque contemporaine. Enfin, la stratégie accorde peu d’attention
aux ressources sociales (associations, institutions) en tant que telles.
Les processus de construction des ressources révèlent des actifs qui peuvent
être en proportion variable, génériques ou spécifiques, mais ce sont les processus
de valorisation passant par les projets sélectionnés et réalisés qui permettent
d’identifier réellement les ressources activées.
3.2.2 L’activation des ressources par les projets
L’étape d’élaboration des documents de stratégie apporte peu d’éléments pour
apprécier la capacité d’action des membres du partenariat. Dans la plupart des
GAL hongrois, les stratégies sont d’une part, très encadrées par la règlementation
et d’autre part, du fait du recours à des prestataires de services (bureaux d’études),
très peu originales11 . C’est à partir de l’examen du processus de sélection des

11 En outre, l’agence de paiement a imposé l’usage d’un logiciel et d’une grille de saisie des données. De
ce fait, toutes les stratégies sont construites et présentées de manière identique.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 507

Tab. 1 Répartition des projets par priorité stratégique dans le GAL de Zengő-Duna (appels
d’offre 2009-2013)
Distribution of projects by strategic priority in the LAG of Zengő-Duna (call for
proposals 2009-2013)

Principales En % du En % du
ressources montant budget ini-
Nombre Montant
Priorités de la stratégie identifiées total des tialement
de projets en euros
dans la finance- prévu par
stratégie ments la stratégie

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Rénover et aménager les
villages et améliorer les Culturelles/
conditions pour le main- Environne 26 91 356 42 14
tien de la population mentales
locale
Développement tou-
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ristique : renforcer le
tourisme compétitif et
Culturelles/
conforme aux traditions 7 11 933 5.5 29
sociales
ainsi que développer
de nouvelles branches
économiques
Développement écono-
mique : Améliorer la
compétitivité de la région
à l’aide des politiques Sociales 4 17 360 8 19.3
visant le renforcement des
entreprises et du rôle de
l’innovation
Renforcement de l’iden-
tité et de la solidarité Culturelles 53 78 496 36 7.2
communautaires
Développement des ser-
vices : Enrichir l’offre et
Sociales 9 16 732 8,5 24
améliorer la qualité des ser-
vices dans la région
Marketing territorial straté-
gique : exploiter les poten-
tialités de la planification Sociales 0 0 0 6.5
stratégique, du réseautage
et de la communication
Total 99 215 877 100 100
Source : GAL Zengő-Duna, 2012.

projets que l’on peut le mieux appréhender les caractéristiques du nouveau mode
d’action publique12 et d’activation des ressources locales. L’affichage des appels
à projets dépend des choix opérés par chaque GAL. Il convient de caractériser
les intentions des acteurs décisionnaires qui siègent au sein des organes du GAL,
orientent la programmation des appels à projets et participent à leur sélection.
L’attribution des financements est-elle fidèle aux objectifs de la stratégie adoptée
pour répondre à la programmation LEADER ?

12 Le lancement des appels à projets et le processus de sélection ont pris du retard en Hongrie. L’appel
à projet relevant de l’axe 3 de la PEDR a précédé de plus d’une année celui de l’axe LEADER. Les
premiers projets ont été déposés en janvier 2009 mais le processus de sélection a duré de long mois
puisque dans ce pays, il est contrôlé directement par l’agence d’État, via ses services déconcentrés dans
les régions.
508 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

Dans le GAL de Zengő-Duna, la répartition des financements est très inégale


selon les deux microrégions qui le composent. Pourtant, l’accord informel sur
lequel reposait l’association des deux microrégions prévoyait un partage des
financements en fonction du nombre d’habitants. Entre 2009 et 2013, 73 projets
sur les 99 sélectionnés se situent dans la microrégion de Bóly et seulement 26
dans celle de Pécsvárad (figure 5). Cette répartition atteste d’une dissymétrie
entre les deux microrégions qui reflète le déséquilibre démographique et une

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différence de dynamisme13 . Mais l’inégale répartition des projets reflète aussi le
rapport de forces qui s’est instauré entre les acteurs locaux au sein du partenariat.
La commune de Bóly concentre près du tiers des projets de tout le GAL. Au
centre du réseau d’acteurs, le maire, principal artisan de la création du partenariat,
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tire pleinement les bénéfices de son engagement au service de la politique de


coopération intercommunale qu’il a impulsée.
La répartition des projets est l’expression du mode de fonctionnement
clientéliste pratiqué par le leadership politique local. Dans une logique égalitariste,
probablement héritée de l’histoire locale, les petites localités reçoivent chacune
quelques miettes de financement (en moyenne 1 500 euros par projet), tandis
que les communes les plus peuplées, mais surtout celles dont le maire s’est forgé
une position privilégiée au sein du dispositif institutionnel, concentrent le plus
grand nombre de projets et ceux dont le montant est le plus élevé. Autour de
la petite ville de Bóly, les communes les mieux dotées ont développé depuis
plus d’une décennie des projets intercommunaux en participant à la plupart des
associations lancées par le maire14 . Grâce à l’instrument LEADER, le maire de
Bóly est parvenu à affirmer son leadership sur la constitution d’un territoire de
projet élargi au-delà des liens de l’intercommunalité de proximité. L’apprentissage
du nouveau modèle d’action publique s’est opéré dans le contexte institutionnel
d’un mode de gestion des collectivités locales marqué du sceau du clientélisme
fondé sur l’appartenance partisane15 .
En parallèle, le processus d’activation des ressources par les projets modifie les
orientations de l’action de développement au regard des priorités définies initiale-
ment dans la stratégie (tableau 1). Ainsi, l’instrument LEADER tend à suppléer

13 La microrégion de Pécsvárad, au relief plus montagneux pâtit d’une densité de peuplement plus faible
et d’un tissu socio-économique plus fragile.
14 MAUREL M-C., POLÀ, P. (2010), « L’émergence du développement local : le cas de Bóly en Transdanubie
méridionale », in HALAMASKA M., MAUREL M.-C. (éd.), Les acteurs locaux à l’épreuve du modèle
européen LEADER, Publication du CEFRES, IRWIR PAN, Prague, p.149-184.
15 Le contrôle politique de la fonction publique par les partis est un trait spécifique du système hongrois. Au
bas de la hiérarchie partisane, les notables locaux qui contrôlent la ressource politique de leur électorat
rural s’en servent pour asseoir leur influence au niveau départemental (megye), tandis que les notables
régionaux jouent un rôle de médiateur entre leur circonscription et l’administration centrale dont les
titulaires sont nommés et démis au gré du parti qui gouverne. En Baranya, l’ancrage d’un fort lobby
social-démocrate (apparenté au Parti socialiste hongrois, parti MSzP, resté au pouvoir jusqu’en 2010),
explique certains jeux de pouvoir aux échelles régionale et locale. L’arrivée d’une jeune génération
d’élus locaux appartenant au Fidesz, au lendemain du basculement de majorité gouvernementale, a
modifié les rapports de force sur la scène locale.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 509

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Fig. 5 Répartition des projets dans le GAL Zengő-Duna (appels d’offre 2009-2013)
Distribution of development projects in the LAG of Zengő-Duna (call for proposals
2009-2013)

l’action des collectivités locales et de l’État pour financer les indispensables travaux
d’équipement rural. Les 26 projets sélectionnés quadruplent quasiment la part
du budget prévue au départ pour des travaux d’infrastructures. Il en est de même
pour les financements destinés au renforcement de l’identité villageoise et de la
solidarité communautaire. Parmi les 53 projets de cette priorité, de nombreux
sont portés par les représentants des différentes minorités nationales qui peuplent
la région (souabe, croate, tzigane). Organisées en « autonomies locales », elles
proposent des actions en faveur de la préservation des traditions culturelles (achat
de costumes et instruments musicaux destinés aux groupes folkloriques, orga-
nisation de fêtes ou d’expositions)16 . L’acceptation de l’altérité au sein d’une

16 Ainsi le projet « Notre vie de minorité, hier et aujourd’hui » porté par l’autonomie allemande (souabe)
à Mecseknadásd.
510 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

société multiculturelle justifie les demandes de financement. L’association des


autonomies locales au projet de développement favorise la cohésion sociale. Par
contre, les autres priorités ont vu le nombre de leurs projets financés se réduire
fortement. Au final, peu de réalisations concernent le développement économique
proprement dit. Quelques petites entreprises ont bénéficié de soutiens financiers
dans le secteur du tourisme rural.

3.3 Mesurer l’activation du capital territorial par le mode de coordination

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de l’action collective
La dimension relationnelle de la démarche de développement a permis de
caractériser un capital social fortement polarisé autour de quelques maires et
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de la manager du GAL (partie 3.1). L’identification des ressources au travers


de l’analyse de la stratégie et des projets (partie 3.2) atteste globalement
d’une construction et d’une activation de ressources génériques dans le cadre
d’opérations de rénovation de village. Néanmoins, un processus de « spécification
des ressources », notamment culturelles, à travers la multiplication de projets
destinés au renforcement de l’identité villageoise semble être engagé dans le
territoire. À ce stade de la recherche, la distribution des projets au sein du
GAL paraît globalement conférer aux élus et à la manager un rôle privilégié
dans la construction et l’activation des ressources locales, notamment par la
conception et le pilotage des actions. Ce groupe, mené par le maire de Boly,
semble apparemment le plus actif et souligne bien une certaine municipalisation
du programme. À l’inverse, les autres groupes sollicités dans le partenariat
(entrepreneurs, responsables associatifs) paraissent beaucoup moins impliqués.
Pour dépasser cette première lecture du lien entre la configuration du réseau
relationnel et les processus de construction et d’activation des ressources, il est
nécessaire de s’intéresser plus finement à l’articulation entre la configuration du
capital social et la démarche d’activation des ressources au sein du GAL. De
quelle manière le capital social intervient-il dans l’activation du capital territorial,
notamment sur le mode de construction et de spécification des ressources. Plus
largement, cela pose la question des modes de coordination de l’action collective.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 511

L’analyse statistique multivariée17 permet de croiser plus précisément les


différents types d’acteurs impliqués dans la prise en charge des projets, les types de
projets et les ressources réellement activées. À partir d’une méthodologie éprouvée
par G. Lacquement et J.-C. Raynal (Lacquement, 2008 ; Lacquement, Raynal,
2013), il est possible de proposer une typologie des formes de coordination de
l’action locale dans le GAL de Zengő-Duna et de la cartographier (figure 6).
L’analyse permet d’identifier cinq formes distinctes de coordination de l’action

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de développement local. Le premier type, le plus représenté sur le territoire,
renvoie à un pilotage essentiellement municipal de l’action locale. L’examen
des projets sélectionnés et réalisés indique que les porteurs sont majoritairement
des municipalités (92 % des porteurs de projets) tandis que la nature des projets
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atteste de la priorité donnée aux aménagements publics. Les projets concernent


prioritairement la rénovation des villages, et particulièrement la réfection de la
voirie et des façades (12 %), des équipements publics (71 %), ou l’aménagement
d’aires de jeux pour les enfants (10 %). Exception faite de quatre projets de
restauration de « plafonds en caissons » d’Églises réformées du Baranya (uniques
en Hongrie), la démarche portée par les élus, et qui sous-tend ces projets, semble
indifférente à la volonté de valorisation des ressources spécifiques du territoire.
Cette démarche de développement local n’est finalement qu’un prétexte mis
en avant pour briguer des moyens financiers destinés à prendre en charge des

17 À partir de variables numériques et de l’application des algorithmes statistiques, il s’est agi de proposer
une répartition des communes en un certain nombre de classes intrinsèquement homogènes et
suffisamment distinctes les unes des autres. Pour ce faire, nous avons choisi la méthode de « classification
mixte », dont l’objectif est de maximiser les variances interclasses tout en minimisant les variances
intra-classes.
Le procédé consiste à :
– premièrement, rechercher les groupements stables issus du croisement de deux partitions obtenues
par CCM à partir de centres initiaux aléatoires ;
– ensuite, effectuer une CAH à partir des centres de gravité de ces groupes stables et sélectionner la
meilleure coupure de l’arbre ascendant hiérarchique correspondant à un saut important de l’indice de
niveau et produisant des classes homogènes et bien séparées ;
– et enfin, à consolider la coupure choisie par une ultime CCM opérée à partir des centres de gravité
des classes de la coupure.
Pour chaque classe des typologies réalisées, on peut trier les indicateurs de type continu dans l’ordre
de leur importance dans la caractérisation, en calculant la distance entre leur moyenne dans la classe
et leur moyenne générale tout en tenant compte de leur variance dans la classe. Pour un indicateur
X et une classe k, la quantité Tk (X), dite « valeur-test » permet d’évaluer cette distance en nombre
d’écarts-types d’une loi normale :
Xk − X
Tk (X) =
sk(X)
avec :
– X = moyenne générale de X
– s2 (X) = variance empirique de X
– n = effectif global
– nk = effectif de la classe k
– Xk = moyenne de X dans la classe k
n − nk
– sk 2 (X) = variance de X dans la classe k =
n-1 nk
La valeur-test mesure la similarité entre indicateur et classe. Plus la valeur-test est élevée, plus l’indicateur
est caractéristique de la classe. Le seuil communément admis est de 2.
512 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

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Fig. 6 Les formes de coordination de l’action collective dans le GAL de Zengő-Duna


Coordination types of collective action in the LAG of Zengő-Duna

actions d’aménagement rural, a priori inéligibles dans le cadre de l’axe LEADER.


Ici, le leadership politique local s’est emparé d’un modèle de développement
dans lequel il voit un instrument de rattrapage des équipements publics et une
source de légitimation de son action sans lien quelconque avec la recherche d’une
spécification des ressources locales dont il n’a que faire.
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 513

Le deuxième type renvoie à un pilotage de l’action locale dominé par


l’associatif. Cela ne concerne que trois communes du GAL (Maraza, Szajk
et Borjas), caractérisées entre autres par la présence d’une forte minorité de
population d’origine allemande. Très soudée autour de sa culture, de sa langue
et de ses traditions, cette minorité est organisée en associations et bénéficie, à ce
titre, d’une large autonomie (conférée par les pouvoir publics) dans la gestion de
ses projets. Ces communautés allemandes sont particulièrement engagées dans ce

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qui est présenté comme un devoir de mémoire. Pour renouer avec les traditions
de la vie communautaire souabe d’antan, le calendrier est rythmé par des fêtes
folkloriques tout au long de l’année qui nécessitent souvent la confection de
costumes traditionnels et l’achat d’instruments de musique. 12 des 13 projets
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LEADER recensés dans ces communes concernent justement l’équipement des


groupes folkloriques souabes qui, en plus des animations dans la région, valorisent
leur patrimoine au-delà des frontières du pays, notamment par leur participation à
des festivals en Allemagne et en Autriche. Par ses actions, la communauté souabe
qui a parfaitement compris l’intérêt du programme LEADER et a su en tirer profit,
réaffirme ses traditions culturelles en même temps qu’elle participe au regain de
dynamisme économique de la région, notamment par l’organisation de plusieurs
festivals de promotion de leurs produits locaux (agricoles, artisanaux, etc.). Ces
associations, ancrées historiquement dans le territoire, et qui ont acquis une
expérience dans le montage de dossier en participant activement à plusieurs
initiatives de développement local (LEADER + 2004-2006, Route des vins, etc.)
sont aujourd’hui dirigées par de jeunes générations de souabes, relativement bien
formés, et résolument engagées dans une démarche consciente de préservation
de leur identité locale.
Le troisième type de coordination renvoie à un pilotage purement entrepre-
neurial de l’action collective. Il concerne le village de Barbarc où tous les projets
soutenus par le programme LEADER sont portés par trois entrepreneurs. Ces
derniers sont en général très bien formés et sont membres actifs dans l’association
du GAL où ils ont participé à la rédaction de la stratégie. Ils y ont certainement
perçu un intérêt pour leur entreprise. Ils appartiennent, pour deux d’entre eux,
à la minorité allemande. Ces derniers, aidés au début des années 2000 par des
investisseurs allemands, choisissent de s’implanter dans la région du Baranya à
la recherche d’une main-d’œuvre locale plutôt « bon marché 18 ». La présence
d’une minorité souabe sur place confortera leur choix. L’usage de la langue
allemande, l’ethos de travail de la minorité allemande sont alors évoqués par
les chefs d’entreprise. En outre, ce potentiel de compétences, est valorisé par
l’existence d’un capital relationnel avec les maires de la région issus également
de la minorité souabe. Engagés dans une démarche volontaire de diversification
de l’économie rurale à travers la valorisation des ressources sociales du territoire
(savoir-faire et traditions locales), les projets qu’ils portent concernent surtout

18 Expression utilisée lors de l’entretien effectué en septembre 2012.


514 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

l’achat de matériel (presse, unité d’embouteillage et de conditionnement de


produits agricoles locaux (champignons, noix, huile)). Cette situation semble
exceptionnelle dans une région où le monde de l’entreprise est quasiment absent
dans le pilotage des projets LEADER. Le montant financier accordé par projet
est cependant très faible (1 500 euros en moyenne par projet) et les retombées
sur l’emploi restent finalement minimes.
Le quatrième type de pilotage est bipartite. L’initiative se partage entre les

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municipalités (52 % des porteurs de projet) et les associations (48 % des porteurs
de projets). Dans des communes marquées par un enclavement relatif, le rôle
des maires est décisif dans l’impulsion donnée à la démarche de valorisation des
ressources territoriales spécifiques (80 % des projets) qui est ensuite conduite en
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partie par des structures associatives chargées finalement de missions de dévelop-


pement local. La restauration des églises et du petit patrimoine vernaculaire, la
labellisation des productions locales (notamment le miel et le vin), comme l’action
culturelle participent finalement à une démarche volontariste de préservation de
l’identité locale. Cette priorité, fixée initialement à 25 % du budget total de la
stratégie, a finalement consommé plus de 67 % des crédits, la réalité des actions
financées étant fortement éloignée de ce qui était prévu dans les documents
stratégiques cadres. Alors qu’un petit nombre de projets concerne la protection
de l’héritage culturel - trois d’entre eux émanant d’associations paroissiales pour
rénover des édifices religieux et huit provenant des communes - notamment celle
de Somberek pour le financement de l’exposition annuelle de peintures au musée
de la ville, l’immense majorité est le fait d’associations touristiques (offices de
tourismes locaux, association des « loueurs de gîtes du Baranya », association
équestre, etc.) dont les liens avec les municipalités sont très étroits (plus des trois
quarts des responsables associatifs sont également des maires).
Le dernier type de pilotage est tripartite (entrepreneurs, associations et
municipalités). Il ne concerne que la ville de Boly. Les projets sont variés et s’ap-
puient sur une large palette des ressources locales (environnementales, culturelles,
sociales, etc.). La mairie et l’administration portent 45 % des projets, 22 % sont
le fait d’entrepreneurs (notamment dans le secteur agricole et touristique) et
33 % d’associations (culturelles essentiellement). Cette action collective semble
incarner le mieux les paradigmes du développement endogène et se rappro-
cher le plus des prescriptions du programme LEADER. L’initiative locale se
distingue essentiellement par une force importante de proposition des acteurs
impliqués dans le programme dans une commune qui concentre plus du tiers
des projets du GAL. Globalement, les acteurs locaux portent des projets dont le
contenu exprime une démarche globale de spécification relativement large des
ressources, notamment environnementales (mise en valeur paysagère, préservation
écologique, etc.), sociale (savoir-faire entrepreneurial et tradition) et culturelle
(valorisation du folklore local, de la gastronomie, etc.). Concrètement, les actions
couvrent l’ensemble des champs d’intervention de la stratégie de développement
du GAL et s’attachent à rénover le patrimoine architectural des villages (15 % des
projets), à moderniser les filières de l’économie productive (25 % des projets),
Articles Capital territorial et développement des territoires locaux • 515

à valoriser la culture locale (40 %) et à diversifier l’économie par le tourisme


(20 %). Si cette forme de pilotage semble parfaitement s’appuyer sur le potentiel
du territoire, elle tend cependant à polariser l’action collective au bénéfice de la
seule ville de Boly, dont le maire, président du GAL, président de l’association
de la route des vins et chef d’entreprise, au centre du réseau d’acteurs, tire pleine-
ment les bénéfices de son engagement au service de la politique de coopération
intercommunale qu’il a lui-même impulsée.

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4 Conclusion

L’étude monographique du GAL de Zengő-Duna en Hongrie permet de


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comprendre concrètement la manière dont l’analyse géographique peut se saisir


du concept de capital territorial pour interroger les mécanismes de développement
des territoires locaux. La démarche consiste à caractériser, puis à mettre en relation
les deux principales dimensions du capital territorial, d’une part la capacité des
acteurs locaux à s’organiser en réseaux de coopération et à instituer des systèmes
d’action, d’autre part leur capacité à concevoir des stratégies de développement
et à mettre en œuvre des projets de valorisation des ressources territoriales.
A l’articulation de ces deux dimensions peut être identifié et cartographié un
mode de coordination de l’action collective de développement du territoire local.
Celui-ci illustre la manière dont le capital social intervient dans l’activation des
ressources potentielles du développement. En ce sens, il mesure la diversité des
formes et des degrés d’innovation territoriale.
Le transfert des politiques de développement rural au sein des pays de
l’Union européenne conduit à la convergence des pratiques de gestion du
développement socio-économique dans les zones rurales. Mais les études de cas
et les expériences diverses de mobilisation des acteurs locaux montrent que les
apprentissages résultent d’une interprétation des politiques publiques dans le
cadre d’un processus territorialisé. Considérée comme une construction sociale
et territoriale, l’innovation territoriale est donc sensible aux effets de contextes
géographiques qui différencient les formes de mise en réseau et de coordination
des acteurs impliqués dans le développement économique et la gestion des
territoires.
C’est ce que contribue à montrer l’analyse géographique en mobilisant le
concept de capital territorial et en caractérisant l’articulation des différentes
dimensions du développement territorial. D’un point de vue théorique, la
transposition de l’économie à la géographie sert ici la compréhension des
dynamiques du système territorial. Le concept de capital territorial contribue
à identifier les mécanismes d’interaction entre les éléments qui composent
respectivement la structure sociale et la structure spatiale du système territorial.
Il réaffirme l’hypothèse disciplinaire que la structure spatiale n’a pas seulement
une fonction de support de l’action sociale, mais que la dynamique territoriale
est bien le produit d’interactions complexes et différenciées au sein du système.
516 • Guillaume Lacquement, Pascal Chevalier ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 711 • 2016

Appliquée à l’étude du programme européen LEADER, la démarche d’analyse


revêt une véritable dimension prospective et opérationnelle.

Université de Perpignan Via Domitia


Département Géographie et aménagement
52 avenue Paul Alduy
66860 Perpignan Cedex
lacqueme@univ-perp.fr

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Université Paul Valéry - Montpellier III
Route de Mende
34199 Montpellier Cedex 05
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pascal.chevalier@univ-montp3.fr

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