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CONCLUSION.

DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET INVESTISSEMENT SOCIAL :


VERS UNE ARTICULATION DANS LES TERRITOIRES

Cyprien Avenel et Denis Bourque


in Cyprien Avenel et al., Les nouvelles dynamiques du développement social
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Champ social | « Questions de société »

2017 | pages 227 à 241


ISBN 9791034603831
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/les-nouvelles-dynamiques-du-developpement-
social---page-227.htm
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Conclusion
Développement social et investissement social :
vers une articulation dans les territoires
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Cyprien Avenel et Denis Bourque

Cet ouvrage a tenté d’analyser et de mettre en perspective les


conditions d’élaboration et de mise en œuvre d’un modèle
d’intervention sociale que nous nommons développement social et
territorial. Il s’agit, en termes d’action publique, d’un modèle
ambitieux qui repose sur l’articulation de quatre axes de
transformation : 1- Ce modèle renvoie à une recomposition du rôle
et du travail de l’État dans une posture stratégique basée sur un - 227
rapport partenarial avec la société civile et des politiques sociales
coconstruites et coproduites avec la pluralité des acteurs qui leur sont
parties prenantes ; 2- Une territorialisation transversale de la politique
sociale et des interventions publiques comme partie constituante de
systèmes locaux d’action collective qui visent à contribuer au
développement des territoires ; 3- Une ouverture des pratiques
professionnelles au travail social collectif et à l’intervention collective,
soutenue par des pratiques managériales conséquentes ; 4- Le
renforcement de la société civile et de la participation citoyenne en
tant que vecteurs de la construction démocratique d’un modèle de
développement générateur de mieux vivre ensemble.

LA RECOMPOSITION DU TRAVAIL DE L’ÉTAT


Le Québec et la France sont face à une problématique
commune : le rôle de l’État et la contribution des politiques sociales
dans la réponse aux enjeux sociaux doivent être retravaillés, en
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mettant en perspective l’implication des acteurs parties prenantes


dans une approche partenariale, telle que celle-ci a été définie dans
cet ouvrage. Cette approche partenariale est à consolider au Québec
et à développer en France. Elle ne peut être acquise ou concédée sans
aspérités, mais qu’au travers de luttes, de demandes sociales
conflictuelles, et de jeux d’alliance et de compromis. L’action
publique peut être coconstruite et coproduite, sans pour autant se
traduire par un désengagement de l’État, mais bien plus par un
repositionnement et une mobilisation plus stratégique de celui-ci. Le
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Québec montre que les producteurs de services publics (salariés
professionnels, gestionnaires) ainsi que les usagers constituent des
parties prenantes, mais également la société civile, dont les
associations et les habitants qui sont au cœur des communautés
territoriales. La décentralisation de l’action publique et des politiques
sociales peut s’y concevoir dans un rapport au local qui s’appuie sur
la confiance des appareils politiques et administratifs dans la force de
l’intelligence collective locale. Pour la France, ce cheminement est
plus complexe et sinueux, en raison d’une tradition politique et
administrative centralisée, verticale et laïque, avec une conception de
l’État-nation comme incarnation de la volonté générale, qui légitime
228 - et entretient des modes opératoires descendants, peu participatifs, et
méfiants à l’égard des espaces d’autonomie et de l’agir collectif local.
Pour autant, on observe une mutation progressive du rôle de l’État
et de la conception même des politiques publiques et de leur mode
d’élaboration dans le sens d’une plus grande transversalité des
interventions et de participation citoyenne. L’État conserve son rôle
de connaissance et de réduction des inégalités sociales et territoriales,
mais dans le cadre de la décentralisation, il est conduit à incarner un
rôle déterminant de facilitateur et d’arbitre de l’action collective
locale, comme si la cohésion sociale ne pouvant plus a priori se
produire « d’en haut », de façon impérative et descendante, devait
désormais se construire par « en bas », de façon délibérative et
ascendante. L’État ne peut plus agir seul au nom du territoire, mais
à partir du territoire en négociant avec lui. Cette évolution n’invalide
donc pas son rôle classique, mais la façon d’y parvenir se transforme
profondément. Certes, l’État n’« assemble » pas les divers secteurs
d’activité du développement social et territorial. Mais il est en appui,
et non à distance, dès lors qu’une décentralisation active consiste à
concevoir le local comme un acteur et partenaire à part entière des
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politiques publiques, et non comme un opérateur fonctionnel du


développement économique et d’une politique sociale réparatrice.
Soutenir qu’une nouvelle réponse publique et sociale est en somme
affaire du local, entendu comme acteur et partenaire du
développement territorial, participe d’un projet non seulement de
renouvellement des complémentarités et des relations d’équilibre
entre le local et le national, mais également de mise en valeur d’une
fonction symbolique et fondatrice du travail politique, faisant en
sorte que l’ensemble des composantes de la société locale puissent se
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retrouver autour d’une perspective commune. C’est donc autant une
obligation de résultats qu’une obligation de sens dont il est question.
C’est peut-être là un enjeu : à côté de la raison instrumentale de l’État
qui mobilise une approche gestionnaire de l’efficience et de
l’efficacité, doit être sans doute revitalisée également la fonction
symbolique de l’État, autour du sens et des finalités de la
communauté des citoyens.
Depuis la décentralisation en France et au cœur du « modèle
québécois », la notion de « partenariat » accompagne ainsi cette
volonté de passer d’une relation verticale de subordination à une
forme de coopération entre l’État et les collectivités locales. Toutefois, - 229
le partenariat est peu à peu devenu un mot valise, une notion utilisée
dans tous les sens. Il est défini comme une posture, un état d’esprit,
autant que comme une formule de collaboration conventionnelle.
Du même coup, dans cette approche, tous les acteurs seraient des
partenaires, notamment l’État. Or, l’État n’est pas un partenaire
comme les autres. Il peut être un partenaire sur le terrain, et tuteur
par les services centraux. Le Préfet qui représente l’État partenaire est
aussi le dernier échelon arbitre, souverain et décideur en cas de
conflit. Autrement dit, il existe des limites à la « gouvernance
territoriale par contrat », car il y a aussi un mode de « gouvernement
par la loi » et le règlement. La complexité actuelle du travail de l’État
résulte de ce modèle hybride, qui associe le « contrat » et « le
règlement », la compétence régalienne et la responsabilité partagée,
la norme prescriptive et la marge d’initiative, la gouvernance et le
gouvernement tout à la fois. Cette évolution n’implique donc pas la
disparition de l’État ou son affaiblissement jusqu’à devenir « creux »
(Leca, 1996) coincé entre la mondialisation et l’Europe d’un côté et
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la montée des pouvoirs locaux de l’autre. Il ne s’est pas non plus


vraiment recomposé dans un « État animateur » (Donzelot, Estèbe,
1994) dont les nouvelles régulations peinent à s’incarner sur le
terrain, la méthodologie séduisante du projet étant empêtrée dans la
règlementation, la production de la norme et l’activité de
« reporting ». Mais il ne s’est pas non plus brutalement simplifié en
« État à distance » qui régulerait l’action collective locale par les
instruments de l’appel à projet, la mise en concurrence et la magie
des indicateurs de performance (Epstein, 2013). Nous sommes dans
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une période de transition et de brouillage. Mais l’État a beau être pris
dans ses propres cloisonnements et contradictions nombreuses,
pourvoyeur de normes, il est clair que celui-ci a pris acte dans une
large mesure de la nécessité de libérer de la marge, afin de laisser
respirer les territoires et de s’adapter à leur diversité avec des outils
innovants et non pas des référentiels uniformes. Il s’agit donc moins,
pour l’État, de favoriser un cadre unique, que de faciliter la possibilité
de modes opératoires différenciés sur le plan local.
Cet ouvrage a aussi montré qu’il n’y a pas une seule action
publique, ni un mode d’intervention homogène de l’État, qui peut
230 - être variable selon les thématiques de politiques publiques et selon
les territoires et leurs spécificités, ce qui est une assertion beaucoup
plus évidente au Québec qu’en France, attachée qu’elle est à un
modèle historique d’unicité et d’universalité. Cette diversité explique
la difficulté à nommer avec un terme satisfaisant ce nouveau travail
en recomposition de l’État, et la floraison actuelle des expressions
pour tenter de le caractériser.
Enfin, cette orientation implique l’affirmation d’une conception
de la politique sociale, qui ne réduit pas celle-ci au seul traitement
des difficultés. Dans ce cas, le social est défini comme une dépense
et une charge, et non pas comme l’a montré cet ouvrage un
instrument dynamique de construction du bien commun local. La
politique sociale doit être considérée comme un instrument moteur
et structurant de l’action publique moderne, notamment du
développement économique, et dans ce cadre, le travail social est un
élément stratégique qui contribue à la cohésion sociale. Une nouvelle
étape repose sur les capacités de réconciliation de l’économie et du
social, et donc de coopération entre les acteurs et les territoires, dans
un objectif de « faire société » à l’échelle de la proximité. Cette analyse
implique donc une conception stratégique de la politique sociale
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appelée à investir les enjeux de cohésion sociale. Elle exige de


réarticuler les politiques sociales avec l’ensemble des politiques
publiques dites de « droit commun », tout particulièrement les
politiques d’emploi, de logement et d’éducation. Comment faire
pour que le social ne reste pas continuellement envisagé comme
second par rapport à l’économique ? Là est la question. Pour ce qui
est de la politique sociale, le véritable enjeu est de savoir si un autre
modèle d’intervention, basé sur cette stratégie de développement
social, plus transversal et décloisonné, plus préventive et inclusive, et
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organisé à partir des politiques de droit commun et de participation
citoyenne, peut se concrétiser et se déployer plus largement sur le
terrain. Or, dans le modèle partenarial, le développement social est
inséparable du développement économique. Dans ce modèle, les
politiques sociales sont vues comme des investissements, plutôt que
comme des dépenses, et le développement social comme favorisant
le développement économique et contribuant au développement
durable. Dans la perspective d’un développement social intégré aux
autres sphères du développement, le modèle partenarial permet de
réarticuler la place respective du marché, de l’État et de la société
civile dans la recherche d’une solidarité forte (Laville, 2014)
impliquant un rôle stratégique de la part de l’État et des pouvoirs - 231
publics et une coopération démocratique avec la société civile.
C’est là où le développement social peut venir rencontrer une
stratégie d’« investissement social ». L’investissement social renvoie à
un chantier de mise en œuvre des réformes nécessaires du système de
protection sociale, dans un sens qui devrait être, selon cette
perspective, plus favorable aux familles, aux femmes actives, aux
jeunes et aux enfants, au moment où les anciens risques apparaissent
moins couverts (chômage, santé, vieillesse), alors que les nouveaux
ne le sont que partiellement (dépendance, pauvreté notamment dans
l’enfance et les familles monoparentales, difficultés d’insertion de la
jeunesse), et dans un contexte où les ressources financières sont de
plus en plus contraintes (Palier, 2014). L’investissement social relève
du niveau macro et d’orientations générales qui visent à intégrer de
façon globale le champ de la production de richesse (économique) et
le champ de la redistribution (social), le domaine de l’efficacité
économique avec celui de la cohésion et de la justice sociales. Il s’agit
ainsi d’une approche destinée à mieux équiper les individus dans leurs
parcours de vie et à promouvoir une économie fondée sur la
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formation et la qualification. Elle souligne la nécessité d’intervenir le


plus en amont des situations, dès la petite enfance notamment, afin
d’anticiper et prévenir les risques sociaux, pour avoir moins à réparer,
et de renforcer également certains domaines de l’action publique qui
sont susceptibles d’engendrer des effets à long terme au-delà de l’effet
immédiat (système éducatif, politiques d’insertion et d’emploi,
politiques favorisant l’activité des femmes et l’égalité avec les
hommes)1. La perspective de « l’investissement social » postule que
les politiques sociales ne représentent pas seulement une dépense,
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mais sont susceptibles, dans certaines conditions, de procurer un
retour sur investissement en termes social (voire sociétal),
économique et financier. L’enjeu est alors de pouvoir faire la
démonstration que le modèle des politiques sociales assure non
seulement des mécanismes puissants de redistribution sociale et de
protection des populations les plus démunies mais qu’il propose
également des perspectives pour s’en sortir et rebondir.
Or la mise en œuvre d’une logique d’intervention, non
seulement protectrice et réparatrice, mais également plus préventive,
participative et transformatrice, requiert le déploiement, dans les
232 - territoires, d’une stratégie de développement social qui est en
complément de l’action individuelle, une action sur l’environnement
économique et social des personnes, en s’appuyant sur leur milieu de
vie. La prévention doit être avant tout intégrée comme de
l’investissement lui-même tributaire d’une logique de développement
social.
Une stratégie d’investissement social peut être alors envisagée,
non seulement dans une perspective individuelle pour « soutenir et
équiper les individus, ce qui suppose d’investir de façon précoce et
continue dans leur éducation, leur formation et leur santé » (Palier,
2014 : 19), mais aussi dans une perspective collective pour permettre
aux groupes et aux communautés territoriales de répondre aux
mutations de société et aux nouveaux besoins collectifs. À la priorité
de la stratégie d’investissement social « les femmes et les enfants
d’abord » (idem : 24), il faut ajouter le développement social et
territorial qui représente un investissement social tout aussi préventif
et stratégique lorsque l’État choisi moins de règlementer et
contractualiser l’action collective, mais opte pour la réguler,
privilégiant la démarche incitative et le pilotage. Mais le changement
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d’orientation stratégique de l’État et les transformations


institutionnelles conséquentes ne sont pas des prérequis ou des
conditions sine qua non aux pratiques de développement social et
territorial, qui sont incarnées, contre vent et marée, en plusieurs lieux
par des communautés territoriales, des intervenants et travailleurs
sociaux, et la société civile.

TERRITORIALISATION DES POLITIQUES SOCIALES ET DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL


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La décentralisation appelle la territorialisation des politiques
sociales qui peut s’opérer sous le mode du déploiement en tuyaux
d’orgue ou sous le mode de la transversalité et de la mobilisation des
acteurs locaux et de l’empowerment des communautés territoriales.
La territorialisation des politiques publiques (et des programmes
philanthropiques au Québec) est dynamisée par deux phénomènes,
qui sont d’une part la demande sociale et l’engagement des acteurs
locaux en faveur d’un plus grand rôle et contrôle sur les enjeux
collectifs, et d’autre part la logique d’opérationnalisation de ces
politiques qui oscille entre leur appropriation par les partenaires, ou
l’instrumentalisation de l’action collective locale et de la société civile. - 233
Les politiques publiques qui se tournent vers les territoires pour leur
déploiement demeurent fortement sectorisées, alors que divers acteurs
locaux se mobilisent pour mettre en œuvre des processus de
coordination et de développement plus intégrés. Pour réussir, ces
processus appellent des innovations que le cadre d’une administration
publique centralisée et verticale ne favorise pas (Divay, 2009).
Caillouette et al., (2007 : 19) ajoutent que pour se construire, « la
territorialité demande à ce que la coopération locale, horizontale et
intersectorielle entre les acteurs ait droit de citer face aux orientations
verticales, nationales et sectorielles auxquelles sont par ailleurs soumis
ces acteurs ». C’est dire le risque de réification, en France notamment,
que comporte la valorisation du modèle « horizontal » de l’action
publique locale sous la forme de la « gouvernance territoriale » ou de
« l’action collective locale conjointe » (Donzelot et Estèbe, 1994 ;
Duran, 1999 ; Pinson, 2009 ; Le Galès, 2011), car le modèle
« vertical » d’intervention de l’État avec des politiques descendantes
et sectorielles demeure prégnant malgré la décentralisation à l’œuvre
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depuis plus de trente ans, qui a d’ailleurs plutôt rajoutée une couche
de normes et de procédures, reproduisant, au moins partiellement,
une verticalité de l’action publique à l’échelle locale. De fait,
déclinaison verticale et déploiement horizontal s’entremêlent
constamment dans les territoires, mais au prix d’une grande
complexité et d’un manque de lisibilité. En France, l’empilement des
dispositifs et des modes de faire, la compartimentation tant
administrative que politique sont devenus l’un des principaux
obstacles au développement social. Bernard Eme (2006a) identifie
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une double régulation, verticale et horizontale, avec laquelle doivent
composer les acteurs et les territoires. Il y a donc croisement des
logiques territoriales et sectorielles dans les pratiques de
développement social et territorial, car les acteurs y sont porteurs non
seulement de leur appartenance au territoire mais aussi de leurs
intérêts organisationnels et de leur mission spécifique. Développer
des acteurs collectifs porteurs d’une transversalité dans l’appréhension
des enjeux collectifs et dans l’opérationnalisation de leurs réponses
relève d’une utopie qui peut s’incarner sur le terrain sans pour autant
se réaliser pleinement.

234 - Ces acteurs collectifs fonctionnent en tant que systèmes locaux


d’action sous un mode de coopération qui n’exclue pas les
divergences, les controverses et même les conflits, qui doivent être à
la fois traités pour assurer la cohésion dans l’action, et maintenus
pour assurer la pluralité des expertises et l’apport original des acteurs
(Nélisse, 1994) dans la coproduction de projets concrets qui donnent
des résultats sur les priorités identifiées, mais aussi en termes
d’apprentissages et de compétences (capabilités) à l’action collective,
ce qui contribue à l’empowerment des communautés territoriales. Les
acteurs locaux, particulièrement les acteurs institutionnels, ont un
leadership à exercer pour assurer l’efficacité des systèmes locaux
d’action, dont la réussite est également tributaire de la contribution
des travailleurs sociaux et de leurs gestionnaires.
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OUVERTURE DES PRATIQUES PROFESSIONNELLES SOUTENUES PAR DES PRATIQUES


MANAGÉRIALES CONSÉQUENTES

Les intervenants et travailleurs sociaux ne sont pas sans capacité


d’action et disposent de marge de manœuvre pour entreprendre des
initiatives qui vont dans le sens du développement social et territorial
en expérimentant des pratiques de développement collectif et
communautaire. Même si les travailleurs sociaux sont
majoritairement assignés à des interventions curatives et
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assistancielles, dans une logique de gestion par dispositifs en France
ou de programme-service au Québec, il est possible et nécessaire
d’entreprendre et de favoriser un repositionnement du travail social
dans la perspective d’une approche partenariale et territoriale qui
soulève toutefois des enjeux éthiques et méthodologiques. Car, les
évolutions du travail social, plus particulièrement pour la France,
conduisent à dresser le constat réitéré d’une perte de sens, lié non
seulement aux injonctions paradoxales adressées aux professionnels,
mais aussi à une absence de discours global sur les attentes de la
société à l’égard du travail social et sur les priorités politiques qui lui
sont assignées. Le travail social n’aurait plus de projet. Il ne se définit
plus que par des mesures, des dispositifs, des protocoles et une - 235
multiplicité de missions, qui se juxtaposent et s’empilent les unes avec
les autres. Or, c’est en redonnant un projet au travail social, que les
professionnels se réapproprieront le sens de la mission. Cette question
est d’autant plus importante qu’il existe un lien entre le sens et
l’efficacité, et plus précisément aujourd’hui entre la perte de sens et
l’inefficacité. Réintroduire le sens dans le travail social est devenu une
condition de l’efficacité.
C’est fondamentalement le rapport de pouvoir entre les
professionnels et les personnes, les groupes et les communautés qui
doit être déconstruit, au profit d’un accompagnement axé sur le
développement du pouvoir d’agir et l’émancipation, en mettant
l’accent sur les forces et les opportunités, pas seulement sur les limites
et les difficultés. Actuellement, particulièrement en France, les
travailleurs sociaux trop souvent ont le regard axé sur les faiblesses.
Le développement du pouvoir d’agir suppose de mettre l’accent sur
les réussites et les opportunités, pas seulement sur les problèmes et
les carences. Il s’agit d’une posture qui n’est guère acquise. Le
changement de paradigme s’impose dans la pratique traditionnelle
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du travail social quant à la nature et la finalité de l’intervention. Le


sens du travail social n’est pas la « prise en charge » des publics, mais
leur accompagnement pour transformer les conditions sociales et
personnelles qui les rendent vulnérables et en besoin de protection.
Les personnes en incapacité temporaire ou à long terme (personne
en situation de crise, en perte d’autonomie, etc.) nécessitent une
intervention plus intensive, mais toujours dans la perspective du
développement de leur empowerment basée sur la reconnaissance de
leurs ressources individuelles et collectives. L’intervention personnelle
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demeure nécessaire, mais insuffisante pour atteindre cette finalité. Il
importe donc d’investir l’intervention de groupe et collective.
C’est précisément là, aussi, où une stratégie d’investissement
social ne doit pas conduire seulement à accompagner
individuellement les personnes dans leurs parcours de vie avec des
« bouquets de prestations et de services » tout aussi individualisés,
mais doit viser également à se déployer dans les territoires, dans une
logique de développement social et d’engagement des professionnels
du social dans des actions collectives et de participation citoyenne. Il
y a à penser une stratégie d’investissement social qui serait orientée
236 - sur le développement des communautés territoriales, avec l’appui
d’un État moins prescriptif que incitatif, dès lors qu’il s’agit de
favoriser l’autonomie des individus, des groupes et des territoires, et
donc fondamentalement de transformer le rapport à la société civile.
Au plan méthodologique, l’enjeu de l’intervention collective est
de soutenir (au sens de favoriser la réalisation), et non de diriger (au
sens de contrôler) des processus collectifs de différents types. C’est
un rôle de maïeuticien, de catalyseur, et non de thérapeute ou de
clinicien du collectif. La posture de l’intervenant collectif implique
d’aller au-devant des personnes dans l’objectif de prendre en compte
leurs propres contraintes et difficultés et de faciliter comme « un
tisseur de colère » la formation d’un groupe mobilisé dans une action
de changement. Cela exige de posséder de véritables connaissances
théoriques de l’action collective, de maîtriser des compétences
stratégiques et pratiques, et de développer une pratique critique et
réflexive. Cela exige également une proximité et une connaissance
fine des territoires, de leur dynamique collective et des réseaux locaux
d’action qui les composent.
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En France, tout particulièrement, le travail social institutionnel


doit s’ouvrir sur l’environnement et sortir d’une certaine posture
autoréferentielle, ce qui est une condition pour s’engager dans une
démarche d’intervention collective et territoriale dans la perspective
du développement social. Est-ce possible d’acquérir cette expertise
en partageant son temps de travail entre l’accompagnement
individuel et familial, et l’intervention de groupe et collective ?
L’expérience québécoise indique que non, et c’est pourquoi les
organisateurs communautaires rattachés aux services publics se
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consacrent exclusivement à l’intervention collective, qui est un
domaine spécifique du travail social, parce qu’elle mise sur l’action
collective et la participation comme stratégie de solution aux
problèmes collectifs, et parce qu’elle possède un corpus de
connaissances, une éthique, des approches ainsi que des méthodes
distinctes. Il existe un profil spécifique de l’intervenant collectif qui
n’est pas présent chez la totalité des travailleurs sociaux à qui vouloir
imposer ce type de pratique serait contre-productif. De plus, l’absence
de spécialisation sur l’action collective dans la pratique professionnelle
entraîne une absence de spécialisation dans la formation, la recherche
et la supervision professionnelle.
- 237
Il faudrait donc pouvoir tirer les enseignements de l’expérience
québécoise. La France actuellement pense qu’il suffit de créer les
conditions pour retrouver du temps et des espaces pour libérer le
travail social des tâches administratives et l’inscrire pleinement dans
un accompagnement individuel et collectif des personnes. Les
assistants de service social ont le sentiment de se consacrer
majoritairement à l’administration de dossiers, du fait d’une
complexification qui embolise les services. Le temps ainsi dégagé
pourrait être mis au profit des personnes accompagnées, notamment
en prenant le temps du diagnostic personnel, trop souvent écourté,
et d’enclencher l’action individuelle et collective. Même s’il apparait
incontournable de traiter sérieusement la question de l’accès simplifié
aux droits, le Québec révèle cependant qu’il est problématique de
pouvoir combiner, pour un même intervenant, accompagnement
individuel et intervention collective.
Les demandes et les attentes légitimes des populations pour des
services individuels, souvent centrés sur l’urgence, sont telles que
l’intervention collective ne peut se développer qu’en l’associant à un
titre d’emploi exclusif et entièrement dédié à cette dernière. La
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fonction des intervenants collectifs est tout à fait spécifique en se


situant à la jonction de la société civile et des pouvoirs publics pour
transformer les problèmes et enjeux sociaux en réponses qui
proviennent de processus démocratiques de prise en main collective.
Peut-être que le contexte français n’est pas favorable à la création d’un
nouveau diplôme et d’un nouveau titre d’emploi d’intervenant
collectif, mais à tout le moins il faut envisager de confier le mandat
de l’intervention collective à des travailleurs sociaux qui y seront
dédiés à temps plein et à long terme. Ils seront alors en mesure de
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contribuer à franchir une étape en matière de co-construction des
décisions avec les citoyens, là où la France patine en ce domaine en
faisant du surplace. Ils seront également en mesure de développer des
communautés de pratique pour partager leurs expertises, faire du co-
développement et se donner des activités de formation continue. Ces
intervenants collectifs, qu’ils soient organisateurs communautaires,
travailleurs sociaux, animateurs ou développeurs territoriaux, sont
essentiels pour dépasser le fait que « les exigences de l’action publique
s’arriment difficilement avec les ressorts du développement endogène
des capacités du milieu. » (Divay et al., 2013 : 13). Le développement
social n’est donc pas seulement affaire de discours et d’incantation
238 - magique, mais surtout de mise à disposition des communautés
territoriales et des systèmes locaux d’action de moyens dont des
ressources professionnelles de l’intervention collective.
Déployer un modèle d’intervention partenariale et gérer des
pratiques d’intervention collective posent des défis aux gestionnaires
et décideurs du secteur public, mais aussi à ceux du secteur associatif.
En premier lieu, cela exige de sortir, au moins pour une partie de sa
tâche, de la logique managériale de planification, de résultats et de
contrôle pour s’investir dans une approche de régulation et de
pilotage de processus participatifs dont l’aboutissement est incertain.
Les gestionnaires du secteur public ont l’habitude de mettre l’accent
sur l’atteinte de résultats quantitatifs fixés de manière centrale par des
politiques comportant des ententes contractuelles contraignantes. La
logique managériale accorde une importance majeure aux procédures
menant à des résultats prédéterminés alors que la logique
d’intervention partenariale accorde une importance primordiale aux
processus d’action collective et à la relation entre les parties prenantes.
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La qualité de ce processus et de cette relation est perçue comme


garante de meilleurs résultats parce que les objectifs de changement,
ainsi que les actions pour y arriver, sont déterminés par les groupes
ou les acteurs concernés avec le soutien d’intervenants collectifs. La
présence soutenue dans le temps et l’adaptation constante de
l’intervention sont des facteurs valorisés dans la logique de
l’intervention collective, mais qui entrent en conflit avec les exigences
de productivité à court terme et de fidélité aux protocoles et aux
pratiques standardisées, particulièrement depuis l’implantation de la
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Nouvelle gestion publique et son obsession pour les indicateurs de
performance essentiellement volumétriques. Cette tension, voire cette
confrontation, entre les logiques a des impacts sur les pratiques des
travailleurs sociaux qui s’investissent dans l’intervention collective qui
ne peut se réduire à une stratégie pour permettre l’atteinte d’objectifs
prédéterminés en mettant à contribution des ressources locales dans
une planification centralisée. L’encadrement des intervenants
collectifs exige des gestionnaires une grande capacité de confiance et
de délégation envers ces professionnels chargés de mettre en place les
conditions d’efficacité de l’action collective qui passent par son
appropriation de la part des acteurs et donc de son autonomisation
par rapport à l’intervenant et son employeur. L’intervenant est - 239
imputable des stratégies et des moyens qu’il utilise pour mettre en
mouvement l’action collective, mais les résultats appartiennent à
l’acteur collectif. Les indicateurs de gestion et d’évaluation de cette
pratique professionnelle doivent être sur mesure, orientés sur les
processus et fortement qualitatifs. La supervision professionnelle fait
appel au développement continu des compétences dans une pratique
dont les interventions sont toujours adaptées aux circonstances
spécifiques et relèvent d’un « art de la conjoncture » (Nélisse, 1997)
et non de techniques productives d’effets rééditables.

POUR LA SOCIÉTÉ CIVILE ET LES HABITANTS


La participation de la société civile, dont celle des associations et
des habitants, est une question centrale et difficile. Centrale au
Québec. Difficile en France. Son sens et sa valeur ajoutée ne sont pas
acquis pour tous les élus, les décideurs, ou les travailleurs sociaux.
Cette participation permet de produire des politiques et des
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interventions publiques plus démocratiques, mais surtout plus


pertinentes parce qu’elles sont en phase avec la complexité des
problèmes et des enjeux et appuyées sur les capacités d’action des
personnes, des groupes, des associations et des communautés
territoriales. L’optimisation de la participation de la société civile dans
le développement social et territorial en est une condition dont
l’actualisation est à la portée des acteurs locaux. Mais cela implique
de partager son pouvoir d’élu, de décideur ou de technicien. Lorsque
l’on s’engage dans cette voie, la participation demeure plus facile à
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évoquer qu’à pratiquer. Les difficultés et les limites de la mise en
œuvre d’une participation réelle des associations et des habitants
doivent être nommées et débattues.
Cette participation sera plus pérenne et effective si elle repose
sur des organisations indépendantes et autonomes du type comités
de résidents de quartier, associations d’habitants, etc. En favoriser la
mise sur pied et le développement appelle une implication
institutionnelle, particulièrement au niveau des communes et des
départements, qui ne se réduit pas à la contractualisation pour la
prestation d’une offre de services, mais au soutien à la vie associative
240 - et démocratique, et surtout à la reconnaissance de la société civile
comme partenaire et acteur du développement social et territorial.
De cet ouvrage, il ressort que le monde des institutions et le monde
des collectifs citoyens ne sont pas si séparés en pratique et peuvent
aussi avancer ensemble par des stratégies d’alliance et de « coopération
conflictuelle ». L’hypothèse d’une perméabilité est certainement
féconde pour la poursuite des réflexions et des actions en matière de
participation et d’empowerment.
Même si le développement social n’est pas une orientation
nouvelle en France, il s’est cependant déployé faiblement sur les
territoires. La conjonction actuelle des enjeux de cohésion sociale, de
l’extension des besoins sociaux et de la restriction des dépenses
publiques révèle dorénavant, plus radicalement, les limites du concept
même d’action sociale et la nécessité de les dépasser au profit d’un
engagement dans une politique de développement territorial. Miser
sur l’engagement des populations et des acteurs locaux dans les
réponses aux besoins et aux enjeux collectifs en dynamisant les
systèmes locaux d’action en faveur du développement social et
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territorial comme modèle d’intervention ayant droit de citer, devient


en soi une véritable politique d’investissement social. Par ailleurs, cet
intérêt pour l’échelle locale ne fait pas disparaître les échelles
régionales, nationales et internationales, d’où l’utilité d’un regard
croisé entre la France et le Québec.

NOTE
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1. Sur les réflexions savantes et institutionnelles qui tentent de clarifier le concept et
d’appréhender les conditions de mise en œuvre, voir le site investissementsocial.org.