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LES ENJEUX DE LA TERRITORIALITÉ FISCALE

Marc Leroy

AIRMAP | « Gestion et management public »

2016/1 Volume 4 / n° 3 | pages 5 à 24

Article disponible en ligne à l'adresse :


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LEROY M., 2016, « Les enjeux de la territorialité fiscale », Gestion et Management Public, vol.4, n°3, 2016/1, p.5-24 [ISSN : 2111-8865]

Les enjeux de la territorialité fiscale


Marc LEROY1

Résumé Abstract:

Par rapport à l’action publique, la fonction Regarding public action, the territorial function of
taxation refers to the geographical sovereignty of
territoriale de l’impôt se réfère à la
the State, but has become more complex as a
souveraineté géographique de l’Etat, mais est result of globalization (decrease of taxes on
devenue plus complexe sous l’effet de la multinational groups, budgetary austerity for local
mondialisation (baisse de la taxation des administrations). It also refers to the policy of
multinationales, rigueur budgétaire pour les fiscal equalization and of development. With
administrations locales). Elle renvoie aussi à la regard to taxpayers, tax competition between
politique de péréquation financière et de national territories has led to the specific deviance
développement. Par rapport aux of certain socio-economic categories. Other socio-
contribuables, la concurrence fiscale entre les territorial categorizations intervene: international
territoires nationaux a conduit à la déviance creditors of public debt vs taxation of national
citizens; competitive areas vs less-developed
spécifique de certaines catégories socio-
areas; E-commerce avoiding the physical location
économiques. D’autres catégorisations socio- of its activities by the tax lax. Finally, taxpayers’
territoriales interviennent : créanciers representations question the legitimacy of local
internationaux de la dette publique vs authorities.
taxation des citoyens nationaux ; zones
Key-words:
compétitives vs zones en retard de
développement ; E-commerce échappant à la Taxation, Territory, Globalization, Tax competition,
localisation matérielle de ses activités par le fiscal equalization, deviance, taxpayers.

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droit fiscal. Enfin, les représentations des
contribuables questionnent la légitimité des
autorités locales.
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Mots clés :
Fiscalité, Territoire, Mondialisation, concurrence
fiscale, péréquation financière, déviance,
contribuables.

1
Professeur, Université de Reims, Vice-Président
de la Société Française de Finances Publiques.
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
Introduction Par rapport à l’action publique (1), j’ai
proposé dans mes travaux de réviser les
En partant de la sociologie fiscale, qui fonctions classiques de la fiscalité, telles
s’intéresse dans une perspective qu’elles sont définies par les économistes à la
pluridisciplinaire aux relations entre l’impôt, suite de Musgrave1, en retenant six fonctions
les collectivités publiques et la société (Leroy, socio-politiques (Leroy, 2009 ; 2010, p. 285)
2002 ; 2010), la territorialité fiscale est à où la dimension territoriale est reconnue à
questionner du double point de vue de part entière (Tableau 1).
l’action publique et du contribuable.
Tableau 1 : Les fonctions socio-politiques de l’impôt
Fonction financière - Recettes fiscales pour financer les dépenses.
Fonction de régulation - Action économique par l’impôt : secteurs prioritaires, exportations,
économique recherche…
Fonction sociale - Redistribution par l’impôt progressif vers les plus pauvres.
- Catégorisation fiscale de la société : fiscalité de la famille, de certains
groupes sociaux, de certains produits, de certains secteurs.
Fonction territoriale - Territoire de compétence juridique en droit fiscal.
- Traitement des inégalités fiscales sur le territoire national.
- Développement du territoire : exonérations fiscales de certaines zones
rurales « fragiles », de quartiers urbains et incitations fiscales en faveur
des zones de « compétitivité », attractivité fiscale des États.
Fonction écologique - Préservation de l’environnement : Écotaxes, dépenses fiscales.
Fonction politique - Impôt-contribution du citoyen au financement des politiques publiques
d’intérêt général.
- Légitimité politique.
- Civisme fiscal.

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- Démocratie fiscale par le consentement direct à l’impôt.
Source. Leroy, 2009 ; 2010, p. 285
La mondialisation économique a complexifié public conduit à une territorialisation de la
la fonction territoriale par rapport à la répartition de l’effort de rigueur budgétaire
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compétence géographique liée à la entre les créanciers internationaux de la dette


souveraineté de l’État fiscal, en lien avec la publique et les contribuables nationaux, et
diffusion de l’idéologie néolibérale qui sur- aussi entre l’échelon central et les échelons
généralise la théorie de l’efficience du marché locaux des administrations publiques de
pour revendiquer la baisse de la fiscalité sur chaque pays. La fonction territoriale renvoie
les profits des entreprises multinationales. Du aussi à la question des inégalités entre les
point de vue du management public, la territoires et à la dimension territoriale des
priorité accordée à la maîtrise des déficits politiques fiscales. L’aménagement du
publics et de la dette modifie la gestion du territoire, dans sa conception de répartition
financement des politiques publiques, en équilibrée des activités qui remonte à l’après-
raison du volume croissant des recettes guerre (Claudius Petit), se concilie
fiscales dévolues au remboursement de la difficilement avec les référentiels ultérieurs
dette et des économies réalisées sur les du développement local, surtout quand la
dépenses. Ce positionnement du problème compétitivité des territoires les mieux dotés
(« excellence » territoriale) est recherchée.
Du côté de la société (2), l’impôt est
1
Cet auteur classique, repris par les économistes considéré par l’individu, selon les moments et
actuels, retient les trois fonctions de financement, les contextes, comme un tribut, une
de régulation économique et de redistribution des
contrainte, une obligation, un échange (le prix
revenus.
6
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

à payer pour les services dont le contribuable l’État et suppose un pouvoir politique, le
bénéficie), une contribution-citoyenne aux pouvoir d’imposer et donc aussi d’exempter.
institutions, services publics et politiques.
On peut se référer à Jean Bodin (1530-1596)
Quand la représentation d’un individu, d’un
qui place la souveraineté, perpétuelle,
groupe, d’une catégorie sociale ou d’une
absolue et indivisible (Bodin, 1986, livre I,
majorité de personnes est celle du tribut ou
chapitre 10), comme le principe de l’État pour
de la contrainte, ce qui est de plus en plus le
établir des lois générales. Certes, ce pouvoir
cas en France, le risque de comportements de
s’il est exercé de manière absolue conduit à la
déviance est élevé. Or, aujourd’hui, la
tyrannie, ce qui explique sans doute les
banalisation de la déviance de certaines
tempéraments apportés par l’auteur dans le
catégories socio-économiques a été facilitée
livre VI consacré spécifiquement aux
par la globalisation financière qui joue de la
finances : en cette matière, le consentement
concurrence entre les territoires nationaux (et
à l’impôt est selon Bodin une nécessité, une
parfois subnationaux) pour éviter l’impôt.
analyse qui intéresse la sociologie du
Pour les citoyens, la territorialité fiscale ne contribuable (cf. 2).
concerne pas seulement la dimension
Pour l’instant, on retiendra que la
territoriale de la fraude et de l’optimisation
territorialité fiscale, dans ce premier usage
qui entrent dans la déviance fiscale. Elle
fonctionnel, se définit comme le pouvoir de
dépend plus largement des caractéristiques
taxer sur un territoire donné1.
du système socio-financier : par exemple la
relation entre la dette et la fiscalité, en Historiquement, il est intéressant de relever
première approximation, oppose les que l’État en œuvrant à l’extension de son
créanciers-rentiers des États en dette, qui territoire par la guerre a souvent cherché à
forment une élite financière mondialisée et alléger la charge fiscale sur ses sujets. Sous
les contribuables nationaux qui ont en charge l’Antiquité romaine, la fiscalité des tributs
le remboursement de cette dette. La perçus par l’Empire sur les peuples vaincus
territorialité fiscale a aussi une dimension explique la faiblesse de la fiscalité en Italie, en

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locale qui apparaît dans les révoltes fiscales, particulier à Rome. Ce trait participe au
où une diversité des variables est en cause. système socio-financier de ce que l’on peut
Dans le cas français, on pourrait aussi noter le appeler l’État prédateur qui exploite
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hiatus entre la relative indifférence de fiscalement les ressources des autres


l’opinion publique par rapport aux institutions territoires.
de la décentralisation et la fébrilité des élus Aujourd’hui, avec la crise des dettes
face à la perspective d’une réforme du publiques, le rapport est en quelque sorte
millefeuille territorial. inversé. L’État fiscal applique sur son
territoire national la rigueur budgétaire, avec
1. La fonction territoriale de l’impôt son lot de prélèvements supplémentaires, de
tributs sur la majorité des contribuables
La fonction territoriale de l’impôt renvoie à ordinaires, afin de continuer à rembourser sa
trois usages qui se distinguent dette publique, qui est détenue, pour une
analytiquement : la souveraineté part certes variable selon les pays mais
géographique, l’égalisation des ressources et significative, par des créanciers étrangers. Les
le développement économique. rentiers détenteurs de la dette de l’État font
pression, avec le renfort des agences de
1.1 Le pouvoir d’imposer sur le
notation, pour que le remboursement de la
territoire
Le premier usage, qui a une connotation 1
Les juristes médiévaux se sont interrogés sur le
juridique, résulte de la souveraineté fiscale droit d’imposer des villes, qui varie selon les cas,
des États : il consiste à définir l’étendue au regard de la souveraineté fiscale du
géographique de la compétence fiscale de prince (Garnier, 2014).
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Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
dette soit garanti par la maîtrise des finances emprunts était établie dans un fonds unique
publiques, même s’ils sont devenus plus depuis 1345, un marché secondaire des titres
attentifs à ne pas tuer la poule aux œufs d’or de la dette publique existait sur les territoires
par une récession économique trop forte. Or, du gouvernement. Sur ce marché interne, où
en Europe, cette garantie, avec l’accord des la spéculation enrichissait les détenteurs de la
États membres de gauche comme de droite, dette publique, les capitaux étrangers étaient
prend la forme d’une surveillance accrue par rares.
les instances européennes de de la maitrise
Goldscheid (1870-1931), fondateur de la
des finances publiques mais aussi des
sociologie financière en 1917, a repris, selon
« réformes structurelles » en matière
ma lecture, l’équation machiavélienne de la
économique et sociale : semestre européen,
relation de la dette avec la fiscalité en
pacte budgétaire (TSCG), etc. Le
insistant sur l’appauvrissement structurel de
dépouillement de la souveraineté des États en
l’État démocratique moderne. Ce marxiste
matière de finances publiques s’est accentué
impute la crise financière de l’État
avec la crise, ce qui a un impact sur la
(Goldscheid, 1917) à l’appauvrissement du
territorialité fiscale.
domaine public et aux privilèges fiscaux des
Ici, il n’est pas inutile de noter que la relation classes dominantes. L’État est devenu pauvre
systémique entre l’endettement au profit car le capitalisme avancé l’a dépossédé des
d’une classe privilégiée de rentiers et la propriétés publiques constituées
taxation du plus grand nombre n’est pas historiquement par les possessions du prince.
nouvelle : Machiavel (1498-1527) critiquait L’État est devenu dépendant des créanciers
ainsi le système de gestion des emprunts privés pour faire face à ses besoins, si bien
publics, le Monte1, de la cité de Florence au que la démocratie moderne a consisté pour le
XVI siècle2 en remettant en cause l’adage peuple à acquérir « des caisses vides »
« les finances sont le nerf de la guerre »3. (Goldscheid, 1967, p. 205)…
Dans un contexte de guerre, l’endettement
Ainsi la crise de l’État fiscal ne relève pas
de l’État pour payer les mercenaires profitait
seulement de considérations économiques4 ;

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à l’aristocratie qui s’enrichissait sur le compte
elle s’explique aussi largement par des
de la majorité des contribuables : ce
facteurs de sociologie politique et de
capitalisme financier des cités italiennes
management des finances publiques. Mais, le
réservait les emprunts publics assortis de taux
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rapport au territoire différencie les situations.


élevés aux plus riches, en pratique une
Aujourd’hui, la territorialité fiscale en Europe
quarantaine de familles, et instituait des
est de plus en plus vidée de sa portée
emprunts forcés, avec de faibles taux
politique, qui résultait de la synthèse entre la
d’intérêt, pour les contribuables-citoyens
souveraineté et le consentement
ordinaires. Le lien avec la fiscalité renforçait
démocratique. Comme l’illustre le cas
cette stratification sociale inégalitaire : le
extrême des pays soumis à la « Troïka »,
remboursement des emprunts publics
renommée « Institutions » dans le cadre du
reposait sur l’impôt indirect, la gabelle,
conflit avec la Grèce, les programmes
favorable aux plus riches dont les revenus
d’assainissement des politiques publiques,
n’étaient pas tournés entièrement vers la
d’inspiration néolibérale, peuvent être lues
consommation. Comme la consolidation des
comme dictés par des instances
internationales pour satisfaire les exigences
1
Ce système sera utilisé aussi à Rome par les des marchés financiers.
papes, qui étaient très endettés, à partir du XVIe
siècle.
2
Je m’appuie ici sur Herlihy, Klapisch-Zuber, 1978 ;
4
Molho, 2006 ; Barthas, 2011. Ainsi, dans une perspective de sociologie
3
« I danari non sono il nervo della guerra », économique, W. Streek (2013, p. 107), qui cite
Machiavel, Discours sur la première décade de Goldscheid, relie la crise de l’État fiscal à la crise
Tite-Live, Livre 2, Chapitre 10. du capitalisme démocratique.
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Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

Ces considérations posent la question du (Leroy, 2014), montrent que la résilience de


pouvoir de taxer dans le cadre de la l’État fiscal social face à la globalisation est
mondialisation économique et financière. Je une réalité, même si le démantèlement du
voudrais rappeler ici qu’aucun déterminisme Welfare State européen devient une menace
n’oblige les États à diminuer la taxation du tangible (Tableau 2). L’idéologie néolibérale
capital, à exonérer les profits des de l’efficience du marché s’est néanmoins
multinationales, à préserver les plus riches et diffusée et a rencontré une écoute de la part
à procéder à des coupes sévères dans les des élites politiques pour transformer le
dépenses sociales. Les études empiriques système socio-financier…
internationales, comme je l’ai écrit ailleurs

Tableau 2 : Les effets de la globalisation économique (GE) sur la taxation des affaires
Source Données Indicateur Résultats
Base de données UE 1995-2008 Taux statutaire moyen IS 38,1 % en 1995 à 27,4 % en 2008 : Efficience du marché
OCDE
France Idem 50 % en 1985, 33 % en 1994, 42 % en 1998, 34,4 % en
2009 : Efficience du marché
Dreher, Pays de l’OCDE Taux statutaire GE réduit les taux officiels : Efficience du marché
2006 1970-2000 d’imposition du capital
Taux net statutaire Comparaison 2010 par rapport à 1993 : baisse pour 13
Base de données
Pays de l’OCDE pays, hausse pour 13 autres (certains ont introduit une
OCDE
taxation qui n’existait pas), stable pour 11 pays : Résilience
Imposition des dividendes Hausse entre ces 2 années : Résilience
Allemagne, Autriche, Taux effectif d’impôt sur un Baisse de 36 % en 1995
CPO,
Benelux, Royaume- investissement (sans les à 30 % en 2005 : Efficience du marché
2009
Uni, Italie, Espagne dividendes)
Autres pays UE hors Idem Baisse de 27 % à 20 % en 2005 : Efficience du marché
France
France Idem De 32 % en 1995 à 39 % en 1998, puis baisse jusqu’à 33 %
en 2005 : Résilience
Taux implicite moyen IS (rapport
De 19 % en 1995 à 27 % en 2000, baisse jusqu’à 2003,

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Idem UE à 15 total impôt versé au total bénéfices
hausse jusqu’à 26 % en 2006 : Résilience
réalisés)
Taux implicite d’imposition du Baisse entre 2000-2002, stable 2002-2004, baisse 2007-
CPO, 2011 UE 25
capital 9 2008 (25 % en 2008) : effet variable
Garret, Mitchell,
18 pays 1961-1993 Idem Pas de baisse : Résilience
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2001
Swank, Steinmo,
14 pays 1981-95 Idem Très légère baisse : de 38 % à 36 % : Résilience
2002
Base de données Imposition des bénéfices en % du Hausse de 1990 à 2006 pour les pays de l’OCDE, sauf Japon,
Pays OCDE
OCDE PIB Luxembourg et Pologne : Résilience
Imposition des bénéfices en % des Hausse de 1990 à 2006, sauf Japon, Luxembourg, Pologne,
Idem Idem
recettes fiscales Italie, Turquie : Résilience
Swank, Pays de l’OCDE En 1992, crédit d’impôt général à De nombreux pays ont compensé les baisses des impôts
2006 1981 à 1995 l’investissement éliminé partout par un élargissement de la base : Résilience
Mahler, Jesuit, Redistribution fiscale (et diminution GE augmente les inégalités dans le privé, mais augmente le
13 pays 1980-2000
2006 des inégalités selon index Gini) revenu disponible : Résilience
Hart, 10 pays Am. du Sud Volume et structure des recettes
Variable partisane (parti au pouvoir) joue : Résilience
2010 1990-2006 fiscales
Kumar, 94 pays
Impôt sur les bénéfices Pas de baisse de la taxation des entreprises : Résilience
Quinn 2012 1953-2009
* Rapport du total de l’impôt sur le capital au total des revenus du capital des entreprises et des ménages.

Source : Leroy, 2012


La fragilisation radicale de l’État-providence France, 50 Mds d’euros d’économie sont
remet en cause la résilience dont il faisait prévues d’ici 2017, 21 Mds pour la protection
preuve face à la mondialisation comme le sociale, 11 Mds pour l’assurance maladie, 11
montrent notamment les réformes des Mds pour les CT et 18 Mds pour l’État. La
retraites et la baisse du financement des dérive de la régulation publique a ainsi
services publics et de l’investissement. En

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Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
favorisé la déviance fiscale, comme on le Le cas du fédéralisme financier est
verra plus loin. particulièrement intéressant car il comporte
souvent un système de péréquation des
Il convient de s’intéresser aux inégalités de
recettes fiscales, même si d’autres dispositifs
recettes fiscales selon les territoires.
sont prévus pour prendre en compte les
1.2 Les inégalités fiscales selon les besoins et les coûts (dépenses). La
territoires péréquation financière peut s’organiser
verticalement à partir de l’État fédéral vers les
Ce deuxième usage de la fonction territoriale
autres échelons, ou horizontalement entre les
part d’un constat, celui des écarts de recettes
États fédérés, avec souvent une péréquation
fiscales selon les territoires d’une même
vers les collectivités locales.
entité institutionnelle.
Par exemple, la Suisse dispose d’un système
Le bilan des écarts suppose d’être rapporté à
de péréquation des ressources basé sur
un espace de référence pertinent. Ainsi, la
l’impôt fédéral sur le revenu et sur les
mesure des écarts de recettes publiques (ou
bénéfices (Dafflon, 2014, p. 644). L’ensemble
ici fiscales) au sein des pays de l’OCDE, ou
des dispositifs de péréquation est plutôt
entre tous les pays incluant les pays en
efficace, mais n’exclut pas la concurrence
développement, n’intéresse pas directement
entre les cantons qui accusent des disparités
la fonction territoriale, même si elle constitue
économiques.
un indicateur utile, bien que relatif, de la
pression fiscale. La question se pose La technique du partage des ressources
principalement pour les associations d’États fiscales peut faire l’objet comme en
et dans le cadre de la décentralisation. Allemagne d’une garantie juridique forte
(constitution financière) en réservant aux
Dans l’Union européenne (UE), le débat sur
entités subfédérales, considérées
l’harmonisation des bases d’imposition et des
globalement, une part des impôts. Cette
taux, déjà réalisée dans le cas de la TVA
enveloppe fiscale est ensuite répartie en
(même si des écarts persistent), est relancé à
fonction de critères de coûts et besoins. Dans

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propos de l’Impôt sur les sociétés (IS) qui est
le cas allemand, les effets de la péréquation
une des sources de l’optimisation fiscale. Le
vers les nouveaux Länder sont significatifs,
problème des inégalités fait aussi l’objet d’un
d’abord en raison du partage de la TVA qui
traitement non fiscal par la politique des
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rapproche déjà fortement leurs ressources,


fonds structurels dont une partie vise à
puis par les autres dispositifs de péréquation
réduire les inégalités entre les régions (au
horizontale et verticale (Werner, 2014). Cette
sens européen) riches et les régions pauvres1.
efficacité ne va pas sans controverses car la
péréquation appauvrit fortement les Länder
les plus riches qui se voient privés des fruits
1
La programmation budgétaire 2014-2020 ne de leur dynamisme économique.
comporte plus que les deux objectifs
« Investissement dans la croissance et l’emploi » Dans le cas de la Belgique, le système de la
et « Coopération territoriale européenne », alors fiscalité sur le revenu des personnes
que la programmation 2007-2013 distinguait les physiques et de la sécurité sociale diminue
trois objectifs de « Convergence », « Compétitivité
régionale et emploi » et « Coopération territoriale
européenne ». Comme dans la génération
précédente (objectif Convergence), l’action contre l’emploi », les régions pauvres ou en transition
les inégalités cible les régions les moins bénéficient du FEDER, du FSE et des Fonds de
développées (PIB < 75 % de la moyenne), mais cohésion, alors que les régions riches ne peuvent
avec l’instauration de la catégorie intermédiaire prétendre aux Fonds de cohésion (mais elles sont
des régions en transition (PIB compris entre 75 et éligibles au FEDER et au FSE). Le second objectif
90 % de la moyenne), à côté des régions plus « Coopération territoriale européenne », qui
développées (PIB > 90 %). Dans le cadre de concerne toutes les régions, est abondé par le
l’objectif « Investissement dans la croissance et FEDER.
10
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
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l’inégalité de revenus (Cantillon et al., 2006) inférieur à 26603 € pour la moitié des foyers
d’environ 75 % entre la Flandre et la Wallonie. fiscaux. Cinq régions (avant la réforme), Île-
de-France, Rhône-Alpes, PACA et Nord-Pas-
Au Canada, la péréquation rééquilibre les
de-Calais, Pays-de-la-Loire concentrent 51,7 %
inégalités territoriales à partir de la capacité
du total du RFR. Le RFR moyen en Île-de-
fiscale des provinces, un système qui a une
France (29353 €), en haut du classement, est
certaine efficacité (Tellier, 2015). Toutefois,
égal à 1,46 fois celui du Languedoc-Roussillon
au-delà des principes constitutionnels posés,
(20139 €), la région où le RFR est le plus faible
l’objectivité des critères de la péréquation est
en métropole. Le RFR moyen du département
modifiée de deux façons (Champagne et al.,
de la Creuse, le plus faible (17542 €) est 2 fois
2014) : par la contestation des modalités de
plus faible que celui de Paris (36085 €) qui est
calcul par les provinces (négociation
le plus élevé. 21 départements disposent de
politique) ; par les transferts du
la moitié du RFR avec en haut de la liste : Paris
gouvernement fédéral qui intervient par son
(6,1 % du total), Hauts-de-Seine (3,7 %), Nord3
pouvoir de dépenser en retenant, comme
(3,4 %), Bouches-du-Rhône (3 %), Yvelines
dans le cas de la santé ou de l’action sociale,
(3 %)... L’Atlas fiscal confirme que la capacité
le critère du nombre d’habitants, et non pas
contributive des foyers des départements
des critères socio-économiques de revenus.
franciliens est en général plus élevée (sauf en
Ces équilibres sont bousculés par la politique
Seine-Saint-Denis) qu’ailleurs (RFR moyen
de rigueur de l’échelon fédéral qui tend à se
d’un peu plus de 25000 €). Les départements
défausser sur les échelons provinciaux et
de la Creuse (RFR de 17542 €), Ariège
municipaux de la pérennisation de la gestion
(18352 €), Aude (18645), Cantal (18864 €)
financière des politiques de santé, où le
sont les plus faibles…
vieillissement de la population entraîne une
hausse structurelle des dépenses, et des La problématique des inégalités fiscales
infrastructures publiques qui se dégradent (cf. trouve aussi une expression particulière dans
l’article d’E. Champagne et O. Choinière dans le cas des collectivités territoriales. En France,
cette revue) : un renforcement des inégalités avant sa suppression, la taxe professionnelle

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territoriales, en raison des écarts territoriaux était critiquée comme la principale cause des
de revenus bruts (du marché), n’est pas à inégalités de ressources entre les collectivités
exclure. territoriales. Pourtant, les écarts de
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ressources, qui se doublent d’inégalités face


Au Brésil, le fédéralisme de solidarité
aux charges demeurent une réalité, même si
(Almeida Falcăo, 2014), outre sa dimension
la péréquation en atténue les effets (Encadré
démocratique par les budgets participatifs,
1).
est un vecteur de réduction des inégalités
sociales par les politiques de redistribution
qu’il permet de promouvoir (cas du bolsa-
familia)…
Encadré 1 : Les effets de la péréquation des
Dans le cas de la France, pays unitaire avec
ressources (Source : IGF, 20134)
une organisation décentralisée de la
République, le revenu fiscal de référence
(RFR) constitue un indicateur intéressant des le revenu, majoré de charges qui ont été déduites
inégalités fiscales selon les territoires1. Le de ce revenu et des revenus qui bénéficient de
RFR2 moyen est de 23180 € en 2010. Il est mesures d’allégement fiscal (exonérations,
abattements) ou qui subissent l’impôt sous forme
d’un prélèvement ou d’une retenue à la source
1
Source : Atlas fiscal de la France, DGFIP, 2010, libératoire.
3
accessible par Internet. Le département du Nord cumule une part élevée
2
Le RFR vise à estimer la capacité contributive des du RFR total et un faible RFR moyen.
4
redevables. Il est égal au montant net des revenus IGF et IGA, Enjeux et réformes de la péréquation
et plus-values retenus pour le calcul de l'impôt sur financière des collectivités territoriales, juin 2013.
11
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
Les inégalités les plus fortes se trouvent au niveau rapport au poids des ressources propres3, non
du bloc communal, même si, en désagrégeant le pas pour chaque collectivité ou groupement
bloc communal par catégories de taille (nombre de communes particulier, mais par échelon
d’habitants), les inégalités n’étaient que de 1 à 3 (groupe communal, départements et régions)
(potentiel fiscal par habitant) en 2008. Pour les au regard de leur situation en 2003. Une
départements et encore plus les régions, l’effet de
définition aussi lâche ne permet pas de
taille lisse les inégalités : les différences de
potentiel fiscal par habitant en 2008 sont de 1 à 5
préciser l’impact sur les inégalités
pour les départements et de 1 à 3 pour les régions. territoriales. En revanche, il faut souligner
qu’en l’absence de mécanismes de dotations
La péréquation est surtout de nature verticale ou de péréquation en faveur des territoires
puisqu’elle inclut, en 2013, 89 % des dispositifs
défavorisés, les inégalités sont
explicitement péréquateurs (8 Mds d’euros) contre
11 % pour la péréquation horizontale (1Mds). La
structurellement creusées par le
péréquation profite surtout au bloc communal (7 renforcement de la décentralisation.
Mds sur 9 Mds). Les communes voient ainsi les L’autonomie financière serait alors celle des
écarts de potentiel fiscal diminuer de 17 % en collectivités les plus riches, c’est-à-dire avec
2013. 29858 communes ont bénéficié en 2013 de un bon potentiel fiscal et des charges
cette péréquation (74 % de la population) contre raisonnables… La péréquation, dont le
6688 communes qui ont perdu des recettes (26 % principe est constitutionnellement prévu en
de la population). C’est surtout la DGF qui a l’effet France4, doit tenir compte des marges de
péréquateur le plus élevé. La part péréquatrice de manœuvre, qui sont plus fortes pour le bloc
la DGF en hausse est passée de 12,3 % en 2004 à
communal qui dispose encore d’une fiscalité
18,2 % en 2013.
significative. Comme le recommande la Cour
Pour les départements, le potentiel financier1 par des comptes (2014), cet objectif peut se
habitant des départements varie de 1 à 2,6 en réaliser aussi, dans le contexte de la maîtrise
2013. La péréquation réduit de 41 % les inégalités des financements publics, par une
de ressources des départements (mesurées par le
péréquation de la baisse des dotations.
potentiel financier). En 2013, 83 départements (85
% de la population) bénéficient de la péréquation Le débat sur les inégalités de ressources est

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et 13 sont perdants (15 % de la population). donc complexe. Concernant les justifications
Pour les Régions, le potentiel financier varie de 1 à et modalités de l’action publique, en ne
1,5 en 2013. La péréquation réduit de 49 % les retenant que le cas nodal de la fiscalité locale,
inégalités de ressources. 20 régions (87 % de la l’égalité finit toujours par se focaliser sur les
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population) ont bénéficié de la péréquation et 2 relations financières entre l’État et les


sont perdantes (13 % de la population). collectivités territoriales. C’est un biais
Cet enjeu de réduction des inégalités est relié cognitif : le véritable débat devrait porter sur
(Dussart, 2004 ; RFFP, 2015) au débat sur les écarts de richesses et de charges, auxquels
l’autonomie financière des échelons locaux2 participent les écarts de ressources fiscales
(Leroy, 2016). En application de la loi qui nous concernent ici, entre des territoires
organique (article 3), celle-ci s’apprécie par pertinents sur le plan social, économique ou
culturel (identité). La question est celle de
l’égalité des moyens financiers pour le
traitement territorial des problèmes publics,
1
Comme le département ne conserve en impôts
3
ménages que la TFPB et que la Région n’a plus L’acception est large : impôts locaux, redevances,
d’impôts ménages à la suite de la suppression de produits du domaine, dons, legs, produits
la TP, le potentiel financier, qui inclut un panier de financiers, urbanisme.
4
ressources dont des dotations, est retenu à la L’article 72-2, issu de la révision constitutionnelle
place du potentiel fiscal. de 2003, consacre le principe de la péréquation en
2
Avec le nouvel article 72-2 issu de la réforme France dont le contenu relève de la compétence
constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi du législateur : « La loi prévoit des dispositifs de
organique du 29 juillet 2004 sur l’autonomie péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les
financière des collectivités territoriales. collectivités territoriales ».
12
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

c’est-à-dire, ceux relevant de l’action réfugiés dans des territoires laxistes pour les
publique, ce qui ne correspond pas forcément imposer en France. Il s’agit de s’opposer aux
à la compétence géographique de nos montages par les prix de transfert entre les
institutions locales. C’est ensuite un biais entités d’un même groupe ayant pour unique
politique, bien connu : le cumul des mandats, but de diminuer l’impôt à payer, sans
dont la réforme reste timide, amplifie le point substance économique, une évasion fiscale
de vue des élus locaux qui tendent à protéger qui s’appuie sur des manipulations du prix des
leur pouvoir (et aussi leurs avantages) comme transactions à l’intérieur du groupe…
l’illustrent régulièrement les difficultés de la
La mise en œuvre de la politique fiscale par
réforme de la fiscalité ou des institutions
l’administration comporte aussi une
locales…
dimension territoriale. À ce titre, on
Bien entendu, le problème dépend de la mentionnera seulement deux cas. D’abord, la
répartition des compétences. Or, du point de répartition géographique des services qui, en
vue des inégalités de revenus et des France, n’est pas encore complètement
politiques sociales, il n’est pas sûr que la ajustée au tissu fiscal, malgré la réforme des
décentralisation à la française puisse résoudre structures mise en place lors de l’instauration
le problème… En la matière, small is not de la Direction générale des finances
always beautiful, même si les inégalités sont publiques (DGFIP), qui a fusionné en une
aussi à apprécier en fonction des possibilités même administration la Direction générale
de développement. des impôt et la Direction de la comptabilité
publique2. La Cour des comptes a aussi
1.3 La politique fiscale de
critiqué la répartition des agents en matière
développement territorial de contrôle fiscal3, même si le contrôle à
« Le champ d’application territorial [est] à distance qui se généralise, à la fois sur pièces
géographie variable » (Lamarque, Négrin, (Décret du 24 août 2010) et sur place,
Ayrault, p. 734) : il admet des régimes constitue un compromis entre l’expertise et la
spéciaux selon les territoires, par exemple proximité, sous réserve d’une bonne mobilité

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dans le cas des collectivités d’outre-mer ou des agents (ce qui n’est pas encore acquis).
selon les impôts1. Le droit reflète la Ensuite, notons que l’assistance
contradiction des politiques fiscales qui administrative, avec la généralisation en cours
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cherchent à taxer le plus possible mais aussi à de l’échange automatique des informations
attirer des entreprises : par exemple dans le entre pays sur les comptes bancaires à
sens du rendement budgétaire, le critère du
domicile fiscal en France entraîne à l’impôt
2
sur le revenu une imposition sur l’ensemble Le département constitue toujours le « socle de
des revenus du contribuable ; on peut citer l’organisation territoriale de la DGFIP » et la
aussi la lutte contre les transferts de géographie préexistante des deux administrations
bénéfices qui consistent pour une fusionnées n’a pas été bouleversée : Cf. Cour des
comptes, 2011.
multinationale « dans sa gestion fiscale à 3
Cour des comptes, 2012, p. 250 : Alpes-de-
gonfler les bénéfices les bénéfices d’un
Haute-Provence : 3 agents de catégorie A pour
établissement situé dans un État peu imposé vérifier 16 000 entreprises, soit un ratio d’1 agent
en diminuant corrélativement ceux qui sont pour 5333 entreprises ; Alpes-Maritimes : 78
dégagés en France » (Cozian, Deboissy, 2015, inspecteurs pour 108 000 entreprises, soit 1 pour
p. 485). L’article 57 du Code Général des 1384 entreprises ; Bouches-du-Rhône : 54
Impôts (CGI) vise à rapatrier des bénéfices inspecteurs pour vérifier 140 000 entreprises, soit
1 pour 2592 ; Corse du Sud : 7 A pour 14 000
entreprises, soit 1 pour 2000 ; Guadeloupe : 13 A
1
Le domicile fiscal à l’impôt sur le revenu, ou pour pour vérifier 66 000 entreprises, soit 1 pour 5076 ;
les personnes non domiciliées fiscalement en Loiret : 18 agents A pour vérifier 50 000
France, la nationalité dans certains cas limités, la entreprises, soit 1 pour 2778. Guadeloupe 13 A :
source de la matière imposable… pour vérifier 66 000 entreprises.
13
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
l’étranger (Saint Amans, 2015, p. 198), répond Ici, il faut rappeler que la concurrence fiscale
à la mondialisation de la déviance fiscale (cf. est néfaste pour la soutenabilité des finances
après) par une « déterritorialisation » du publiques par son coût budgétaire élevé qui
recoupement pour alimenter les contrôles. déséquilibre les recettes publiques (Tableau
3).
Un des principaux enjeux porte sur
l’attractivité fiscale des territoires qui a L’apport socio-économique de la concurrence
justifié l’instauration d’une concurrence fiscale est douteux. D’abord, en offrant des
fiscale acharnée des États, et aussi d’autres dispositifs fiscaux attractifs, mais
acteurs publics, afin de séduire les dérogatoires, pour les entreprises, elle
multinationales par des régimes taillés sur accentue la désorganisation de la normativité
mesure. À l’instar de la France, beaucoup de fiscale, en remettant en cause leur valeur
pays ont prévu par exemple un régime spécial générale pour la société. Elle facilite le jeu des
à l’impôt sur les sociétés (IS) pour les multinationales relatifs aux transferts de
multinationales qui installent leur quartier bénéfices vers les territoires à fiscalité
général1. La schizophrénie s’accentue dans le privilégiée (« paradis » fiscaux), encourage le
contexte de la crise des finances publiques et tax treaty shopping4 et rend possible les
des révélations médiatiques des délocalisations. Ensuite, la baisse de l’impôt
comportements d’optimisation fiscale2 : les sur les entreprises n’attire pas
régimes particuliers, parfois révisés, obligatoirement les investissements des
subsistent ; mais on cherche aussi à lutter multinationales, comme le montrent les
contre l’optimisation, ou du moins à en études empiriques (Jensen, 2012). Elle
limiter certains excès3, comme dans le cas du favorise l’évasion fiscale (Klemm, 2009) quand
régime des dividendes d’un groupe qui facilite la localisation des activités économiques
les montages que l’administration qualifiera (actifs matériels, effectifs etc.) diverge de la
éventuellement de fraude… localisation des profits (OCDE, 2013). La flat
tax ne crée pas forcément d’effet Laffer
(inversé) en améliorant les recettes fiscales

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(Kee, Kim, Varsano, 2008). On sait aussi que
1
Les quartiers généraux regroupent des services l’impact des zones franches sur l’emploi et
de direction, de gestion, de recherche… d’une l’investissement est limité (Van Parys,
multinationale qui négocie avec l’administration la Sebastian, 2010). À l’opposé, la coordination
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base de l’IS (application d’un coefficient de marge des politiques fiscales dans une association
aux frais relatifs à ces activités). d’États a des effets positifs. La localisation
2
Cf. le scandale du Luxleaks en novembre 2014 d’une entreprise ne dépend pas en priorité de
qui a mis à jour les accords (rescrits fiscaux ou tax l’impôt mais de facteurs liés à la qualité de
rulings), tenus secrets, de l’administration fiscale
l’environnement, à l’attractivité globale du
du Luxembourg avec des multinationales
accordant, en toute légalité, des privilèges fiscaux territoire : taille du pays, infrastructures,
exorbitants. Face au scandale, la Commission main-d’œuvre, type de marché, base
européenne a activé des contrôles des rescrits (tax industrielle, mobilité du capital…
rulings), en activant la procédure, ancienne mais
peu utilisée, des aides d’États illégales. La Belgique
vient ainsi d’être condamnée (Le Monde du 13
janvier 2016, p. 4) en raison des rulings accordés à
35 multinationales qui ont bénéficié de réductions
d’impôts de 50 % à 90 % pour leurs profits
excédentaires, soit une perte de recettes
publiques de 700 millions €.
3
Sur les dispositifs « anti-abus » ponctuels : cf.
4
Lamarque et al., 2014, p. 1212. Des montages Ainsi (Weyzig, 2013) aux Pays-Bas, les 600 Mds
dans des sociétés sans actifs, ni activités mais d’investissements directs étrangers (2009) par les
pourvus de liquidités importantes que la société multinationales sont à relier aux avantages fiscaux
mère (le « coquillard ») s’empresse de vider… de ce pays.
14
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

Tableau 3 : La concurrence fiscale en faveur des groupes multinationaux


Dispositif Principe Avantage Coût en France
Intégration 1 seul résultat du groupe, incluant Déduction des pertes des 19,5 Mds d’euros en
fiscale toutes les filiales, sur option du filiales selon un seuil de 2009 (déduction de 82
groupe ou sur agrément participation exigé variable Mds de déficits, 70000
administratif selon les pays selon les pays entreprises concernées)
Régime Exonération à l’IS des dividendes Seuil de participation exigé 34,6 Mds d’euros en
mère-filiales intragroupes (filiales à la mère) et restrictions ou non selon 2009
implantation des filiales 42000 entreprises
variables selon les pays concernées
Titres Exonération des plus-values de Seuil de participation exigé 6 Mds d’euros en 2009
de cession des titres de participation variable selon les pays
participation dans des filiales
Bénéfice Société-mère imposée en tenant Sur option et sous 302 millions d’euros
consolidé compte des filiales à 50 % ou plus conditions. (complexe) 5 groupes en 2010
Source : Leroy, 2014 et pour les coûts CPO, 2010

Ces enjeux s’inscrivent aussi dans la diversité objectif « Compétitivité régionale et emploi »
des conceptions de l’aménagement et du pour les fonds européens 2007-2013,
développement territorial. programme compétitivité dans les CPER, etc.
Ce modèle n’est pas neutre pour l’action
Le modèle, apparu avec la planification
publique car il suppose d’orienter la
d’après-guerre, d’une répartition équilibrée
formation, la recherche les emplois, la
des activités sur le territoire a été complété
mobilité des salariés etc. vers les territoires
par une nouvelle conception territorialisée de
compétitifs, les zones économiquement
la justice fiscale visant à une solidarité envers
riches. Si l’objectif classique d’aménagement
les territoires fragiles… Un nouveau
du territoire justifie la péréquation des
référentiel de l’équité territoriale est apparu

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ressources, en fonction en particulier du
en France avec la loi Pasqua (Leroy, 1994) :
potentiel fiscal (et/ou financier), le modèle de
pour ces raisons d’équité territoriale, des
la compétitivité implique en matière fiscale
avantages fiscaux ont été accordés en faveur
de concentrer les ressources sur ces
des zones rurales en perte d’activité et des
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territoires et de leur laisser les fruits de leur


quartiers urbains déshérités. Puis les mesures
dynamisme économique…
dérogatoires en faveur de la création des
entreprises dans des zones fragiles se sont Ce choix renforce les inégalités territoriales
multipliées. Par exemple, les Zones Franches dans le contexte de la crise, alors que sur le
Urbaines (ZFU), apparues avec le pacte de plan économique, une certaine convergence
relance de la ville (loi du 14/11/1996), ont été était auparavant en œuvre. La crise a aussi
étendues par la loi du 1er août 2003 pour la accru les inégalités entre les individus en
rénovation urbaine et relancées par la loi du impliquant des relations inégalitaires des
31 mars 2006 sur l’égalité des chances. Un contribuables au territoire.
autre exemple est donné par la loi de finances
rectificative 2008 qui a exonéré les
2. Le rapport des contribuables au
entreprises dans les zones de restructuration
territoire
de la défense. On peut encore citer les zones
de revitalisation rurale (ZRR) et les zones
Le rapport des contribuables au territoire
d’aide à finalité régionale (ZAFR)…
influence les pratiques d’évitement de l’impôt
Un autre modèle de développement plus qui constituent un type de stratification
néolibéral, basé sur le renforcement de la sociale qu’il convient de compléter par
compétitivité des territoires « d’excellence », d’autres critères avant de considérer les
s’est ensuite diffusé : pôles de compétitivité, représentations sociales.
15
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
2.1 Territorialité et mondialisation de avoirs en Suisse (Swissleaks), les revenus
la déviance fiscale personnels des dirigeants de ces entreprises
sont parfois expatriés vers ce paradis fiscal.
Le grand sociologue américain Merton
explique que la « criminalité en col blanc » est La déviance fiscale des salariés (hors
tolérée en raison de la valorisation de la dirigeants et hauts revenus) est rare dans la
réussite financière par notre civilisation, la mesure où leurs salaires sont déclarés (ou
criminalité ordinaire étant surtout le fait des recoupés) par l’entreprise ou l’administration
plus pauvres (1965). Il établit sa réflexion par publique qui les emploie. En outre, la plupart
rapport à l’acceptation des buts proposés par des salariés ordinaires n’ont pas la possibilité
la société (exemple : gagner beaucoup de recourir à l’optimisation fiscale (évasion).
d’argent) et des moyens pour y parvenir1. Pour les exclus du marché du travail, le travail
À partir de cette prémisse, on peut construire non déclaré est possible mais suppose un
une typologie de la déviance fiscale (Leroy, réseau socio-économique pour atteindre une
2011) selon les catégories socio- ampleur économiquement viable. En
professionnelles (Tableau 3), en croisant : le l’absence de revenus imposables, ils sont peu
comportement par rapport à la loi, avec les concernés par la déviance fiscale.
trois critères de la violation, du respect L’économie du crime, qui vise des déviants
(compliance) et de l’utilisation habile du droit « hors la loi » impliqués dans les mafias et
fiscal ; la position dans l’économie globale, en divers trafics occultes, est de plus en plus
distinguant l’intégration forte, moyenne ou intégrée à la mondialisation, dans une logique
faible. Ici, l’opportunité d’éviter l’impôt, qui « déterritorialisée » : elle utilise les mêmes
est en relation avec la complexité de la circuits que la finance internationale des
politique fiscale, est un facteur important. grandes entreprises capitalistes, en (se)
La fraude des petites et moyennes jouant des territoires nationaux pour mettre
entreprises et des professions indépendantes en échec la souveraineté des États. En
qui s’y adonnent est plutôt simple : revanche, l’économie du crime a la

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dissimulation de recettes, travail au noir, frais particularité de s’appuyer sur le
injustifiés, prélèvements occultes en nature blanchiment de l’argent tiré de ses trafics
ou en espèces… Cette classe de déviants illégaux qui reposent sur la violence et/ou
refuse à la fois les fins et les moyens de l’atteinte directe aux personnes ou aux biens.
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l’impôt. Par rapport à notre problématique, il Les acteurs de l’économie du crime


convient de relever que c’est une fraude qui s’inscrivent donc dans la délinquance fiscale
reste en général territorialisée par rapport à et sont proches des marginaux décrits par
l’implantation de l’entreprise. Néanmoins, Merton.
comme le montrent les révélations sur les
Tableau 4 : Les catégories socio-économiques de la déviance
Rapport à Forte Moyenne Faible
l’économie globale
Décision du
Contribuable
Violation Économie du crime PME « Exclus » (rarement)
Utilisation Multinationales/ riches
Compliance Salariés « Exclus » (surtout TVA)
Source : Leroy, 2011

illégale), non, oui (ritualisme) ; non, non (évasion : les


1Acceptation des buts, acceptation des moyens : oui, marginaux) ; à ces quatre cas, Merton ajoute la rébellion
oui (conformisme), oui, non (innovation qui peut être qui tend à vouloir changer les buts de la société.
16
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

Le fait le plus remarquable se situe dans la négocier des privilèges fiscaux en jouant de la
banalisation de la déviance fiscale, sous la concurrence des territoires…
forme de l’optimisation (tax planning) des
Encadré 2 : L’ampleur de la déviance fiscale
grandes entreprises fortement intégrées dans
la mondialisation des marchés, même si des Fraude fiscale
PME et des particuliers aisés recourent aussi à Selon la Commission européenne, l’écart entre la
l’optimisation fiscale. Cette évasion fiscale TVA théorique et la TVA perçue serait en 2011 de
utilise le droit pour minimiser la charge à 193 Mds € dans l’UE, 32 Mds en France. Le
payer ; elle s’effectue en général dans le carrousel, un montage qui utilise le territoire
cadre des opérations internes (à un même européen, en matière de la TVA
groupe) des multinationales, ces transactions intracommunautaire entraîne une perte de
représentant plus de 50 % des transactions recettes publiques de 100 Mds € par an. La fausse
mondiales. L’utilisation des règles juridiques facturation par le « taxi » est une fraude, mais
lorsqu’une administration nationale n’a pas
nationales est favorisée par la complexité du
connaissance de l’ensemble de la chaine, elle se
droit fiscal incitatif à des fins d’attractivité trouve face à un document qui paraît régulier : la
économique. La fraude directe est plus différence entre évasion et fraude s’estompe, ce
difficile (salariés, contrôle interne). Les qui justifie de parler de déviance. La fraude
montages complexes d’optimisation fiscale fiscale en France est estimée de 60 à 80 Mds par
exploitent ou contournent les règles an. En 2015, 21,2 Mds de rappels d’impôts (16,1
juridiques nationales en se jouant des Mds) et pénalités (5,1 Mds) ont été notifiés dans le
frontières1. L’optimisation fiscale concerne cadre du contrôle fiscal, dont 12,2 Mds encaissés3.
aussi les catégories sociales les plus riches. Paradis fiscaux
Les territoires à fiscalité privilégiée, les La perte de recettes publiques liée aux paradis
« paradis » fiscaux, mais aussi les privilèges fiscaux est estimée à 2,5 % du PIB en UE, 3 % en
offerts par la concurrence fiscale des États, France et 6 % aux États-Unis. Les opérations avec
alimentent cette déviance par rapport aux les territoires à fiscalité privilégiée minorent
finalités de l’impôt qui sont ressenties comme l’impôt par la fuite des capitaux, abusant ainsi de

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opposées à l’entreprise ou à la carrière des la liberté de circulation établie depuis les années
1990. Le Luxleaks de novembre 20144 a révélé que
individus. Cet obstacle est surmonté par
548 rescrits fiscaux (tax rulings) ont été
l’usage des moyens légaux ou par le lobbying secrètement passés par le Luxembourg avec 340
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visant à obtenir des règles juridiques multinationales de 2002 à 2010 (évasion fiscale,
favorables. Ici la sociologie fiscale considère notamment par « optimisation « en matière de
que les rescrits (tax rulings), que certains prix de transfert). Selon Le Monde du 7/11/14,
juristes (dont bien sûr les grands cabinets de 1595 Mds € de profits accumulés par les sociétés
fiscalistes) analysent comme une avancée américaines ne sont pas rapatriés aux États-Unis.
pour la sécurité juridique2, constituent aussi L’optimisation fait ainsi obstacle au principe du
une source de déviance qui autorise à bénéfice mondial en vigueur dans ce pays, qui
implique de taxer l’ensemble des profits des
multinationales américaines. Selon Zucman (2013),
1
Comme le souligne Michel Bouvier (2014, p. VII) : 8 % du patrimoine financier des ménages du
« Si l’espace économique transcende les monde est détenu dans les paradis fiscaux, 12 %
frontières, l’espace fiscal, administratif et
juridique, demeure quant à lui largement enfermé
3
au sein des espaces nationaux ». Environ 47 000 vérifications de comptabilité sur
2
En dépit du scandale social des tax rulings place, 4000 examens de la situation fiscale
(accords individuels au Luxembourg, Luxleaks), les personnelle sur place, 1 339 000 contrôles sur
accords préalables en matière de prix de transfert, pièces (avec les demandes de remboursement de
une des sources principales de l’évasion fiscale, TVA).
4
sont défendus au nom de la sécurité juridique, Enquête d’un Consortium de journalistes de 40
certains auteurs (Lambert, 2015) s’employant médias. Cf. en France Le Monde (éco) du 7
même à différencier les tax rulings (rescrits) novembre. L’enquête part de fuites relatives au
français des autres. cabinet PricewaterhouseCoopers (PwC).
17
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
pour l’UE. Pour la France, 350 Mds € sont dans les La déviance fiscale est une des causes
zones offshore, dont la moitié en Suisse. On structurelles de la crise par la perte des
connaît aussi le rôle de la City comme temple du recettes publiques qu’elle provoque, dont
capitalisme financier au cœur d’un réseau de l’ampleur (Encadré 2) est à mettre en
relations avec les paradis fiscaux.
parallèle avec la dégradation des finances
Evasion et optimisation fiscale publiques : en France (Insee, 03/15), le déficit
L’évasion fiscale en France est estimée à 50 Mds public est de plus de 70 Mds en 2015, soit 3,5
euros/an. Par exemple, Total, malgré un CA élevé % PIB et la dette publique de 2096,9 Mds, soit
(190 Mds euros en 2013), n’a pas payé d’IS en 96,1 % du PIB. Les « affaires » de fraude et
France1. Il a bénéficié en 2013 d’un crédit d’impôt d’évasion, qui ont été révélées par la presse,
de 19 millions d’euros au titre du CICE (crédit délégitiment l’impôt-contribution du citoyen
d’impôt compétitivité emploi) et de 60 millions au aux services publics. L’opinion publique a de
titre du crédit impôt recherche (CIR). Le taux « bonnes raisons » d’accepter l’usage normal
implicite d’imposition (TII), qui mesure le rapport des avantages fiscaux prévus par la loi tout en
entre l’IS payé et l’excédent net d’exploitation,
assimilant fraude et évasion quand cette
diminue quand la taille de l’entreprise augmente :
selon l’étude du Trésor du 20 mars 2014, le TII des
dernière relève d’un privilège exorbitant. Ces
grandes entreprises est de 26 % contre 32 % pour questions désormais inscrites sur l’agenda
les PME, un écart qui s’est réduit par rapport au public (OCDE, 2013) demandent une réflexion
passé en raison de la politique fiscale de approfondie. La sociologie fiscale invite à
« rabotage » des niches fiscales des grandes redéfinir, en fonction de valeurs sociales
entreprises. Les prix de transferts des démocratiquement approuvées (après débat),
multinationales représentent 80 % des contrôles les normes sociales et juridiques qui
fiscaux internationaux en France générant plus de délimitent la déviance. La réflexion par la
2,5 Mds d’euros de rappels ; ils ont entraîné des déviance inclut tant la fraude que l’évasion
transferts de bénéfices pour un montant estimé de
pour limiter l’optimisation des
8 Mds € d’IS (perte de recettes publiques) en 2008
(Vicard, 2015). D’autres montages existent qu’on
multinationales et de certaines catégories
ne peut citer entièrement. Par exemple, la sous- privilégiées qui dissimulent leurs profits par
des stratégies largement basées sur les

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capitalisation des filiales chargées des
investissements crée des déficits imputables sur les divergences territoriales de la fiscalité.
bénéfices du groupe multinational. Aux États-Unis,
la technique des corporate inversions, contre
2.2 Catégories sociales et territorialité
fiscale
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laquelle le gouvernement tente de lutter, a permis


en toute légalité à des multinationales de racheter La relation des catégories sociales à la
un concurrent dans un pays à fiscalité avantageuse
territorialité fiscale relève d’une stratification
pour y délocaliser leur siège social2. En France, un
amendement du 30/10/2014 au PFLSS a été rejeté
qui fait intervenir (au moins) quatre
alors qu’il visait à soumettre à des cotisations dimensions : la déviance fiscale, le système
sociales les dividendes versés à la place de salaires socio-financier reliant la dette à la fiscalité, la
aux dirigeants d’entreprises des Sociétés territorialisation de la fiscalité du
Anonymes (prélèvements sociaux au taux plus développement économique et la
faible de 15,5 % au lieu de 35 % environ en cas de dématérialisation (« déterritorialisation ») de
versement d’un salaire)… la consommation.
- La première catégorisation sociale par la
déviance fiscale concerne comme on l’a vu les
1
multinationales et les acteurs de l’économie
Le Monde du 23/10/14, p. 5. Total a toutefois
du crime3 qui se jouent des territoires dans le
payé en 2013 11,1 Mds € dans le monde, dont plus
de la moitié en Afrique.
cadre de la globalisation économico-
2
Cf. Le Monde du 24/9/14, p. 5 : une technique
(« marelle ») consistait par exemple à distribuer
3
les revenus sous la forme d’un emprunt fait à une L’économie du crime se reconvertit de plus en
filiale à l’étranger pour échapper à l’impôt sur les plus vers les « marchés » plus rentables et moins
dividendes… risqués de la fraude et de l’évasion fiscale.
18
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

financière. Cet affairisme débridé fait des ainsi des rentiers de l’État… On trouve ensuite
victimes, non reconnues en tant que telles, la classe moyenne qui épargne (épargnants).
qui comprennent deux catégories : les Cette catégorie est favorable aux mesures qui
contribuables qui supportent la charge visent à éviter la faillite des banques et plus
supplémentaire due à ces pertes de recettes largement l’effondrement du système
fiscales, à savoir les classes moyennes financier. Ils ont intérêt à soutenir les plans de
notamment, mais aussi les classes populaires rigueur qui assurent la maîtrise des finances
à travers les hausses de TVA, sachant que publiques indispensables au remboursement
celles-ci subissent aussi de plein fouet la de la dette détenue par les banques ; mais ils
hausse des inégalités secrétée par la sont réticents par rapport à la remise en
globalisation financière (et la concurrence cause de leurs droits sociaux et critiquent le
fiscale). Les conséquences de la hausse des poids des hausses des impôts qui les ciblent.
inégalités dans le monde sont très graves, non Enfin, la classe des « tributaires » fiscaux du
seulement sur le plan social, mais aussi remboursement de la dette supportent aussi
économique : les sociétés avec une plus les hausses des impôts, notamment à travers
grande égalité de revenus bénéficient d’une la hausse des taux de TVA, et pâtissent des
croissance économique plus durable (Berg, coupes dans l’action sociale.
Ostry, 2011). Les inégalités de revenus minent
- La troisième catégorisation qui ressort de
le niveau d’éducation et de santé des plus
notre analyse se rapporte au développement
pauvres (capital humain) et sont
économique. La fracture territoriale oppose
dommageables pour la cohésion sociale, la
les zones compétitives au dynamisme
stabilité politique, et la croissance
économique élevé avec notamment en
économique1, alors que redistribution n’est
France les grandes métropoles (et leur zone
pas corrélée à la baisse de la croissance
d’influence), et les zones en retard structurel,
(Stiglitz, 2012, p. 146 ; Ostry, Berg,
des territoires fragiles qui cumulent le déclin
Tsangarides, 2014).
économique et des indicateurs sociaux
- La deuxième catégorisation sociale découle dégradés (Davezies, 2012 ; Observatoire des

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du système reliant la dette à la fiscalité. territoires, 2014). Il existe bien sûr des zones
Comme on l’a dit, les rentiers de l’État intermédiaires, mais le constat est celui d’une
endetté sont souvent des créanciers spécialisation plus poussée… Ici, la fiscalité
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extérieurs au pays, largement indépendants est, comme dans d’autres domaines,


des territoires nationaux. Du point de vue de contradictoire car elle encourage par des
cette stratification sociale, il faut mettre à exonérations les territoires fragiles, mais
part les banquiers, bénéficiaires lors de prévoit aussi une liste importante de
l’éclatement de la crise2 d’aides publiques qui dépenses fiscales à finalité économique qui
ont contribué à la détérioration des déficits ne sont pas territorialisées…
publics et la dette. Aujourd’hui, ceux-ci
- Une quatrième catégorisation s’opère par
achètent les obligations du Trésor émises
les pratiques de consommation. La
pour financer la dette publique, devenant
dématérialisation de la consommation dans le
cadre du cyber-shopping se répand, même s’il
n’implique pas tous les secteurs d’une
1
Contrairement à l’idéologie néolibérale de manière uniforme. Ainsi3, plus de la moitié
l’efficience du marché, plusieurs études ont des Français achète sur Internet, surtout dans
démontré l’impact négatif des inégalités sur la le domaine des loisirs et de la culture qui se
croissance économique : cf. pour une référence
situe à la première place de l’E-commerce. S’il
récente : Dabla-Norris et al., 2015.
2 faut relever que le rapport au territoire est
2491 Mds de soutien aux banques aux USA, 845
Mds en Grande-Bretagne, 700 Mds en Allemagne,
368 Mds en France, 113 Mds au Japon jusqu’à
3
mai-juin 2009 (source : Fondation Robert Alternatives économiques, Hors-série, « Les
Schuman). chiffres 2015 », octobre 2014, p. 55.
19
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
effacé pour ces catégories de doit vivre du sien. La levée de l’impôt payable
consommateurs, il convient d’insister sur les en monnaie est difficile quand l’économie
difficultés d’application de la territorialité du d’échange, notamment le commerce, n’est
droit fiscal : les critères classiques de la pas suffisamment développée, et nécessite
territorialité de la base d’imposition des alors « des modes d’évaluation à la fois
entreprises impliquées dans ces marchés sont incertains et irritants ». Par exemple, la
largement inopérants. L’exemple d’Amazon diminution des importations de métaux
qui fait actuellement l’objet d’une attention précieux en ralentissant les échanges dans
particulière des autorités publiques illustre l’Europe explique les nombreuses révoltes du
bien cette difficulté à « territorialiser » les XVIIe siècle. Dans le cas de la Révolution
bénéfices dans chaque État, même si des française, Ardant (1972, p. 119) met encore
entrepôts et des dispositifs matériels de en cause la structure des échanges
livraison existent dans chaque pays. Comme économiques, la géographie des obstacles
pour Amazon au Luxembourg, la commission objectifs aux échanges, pour expliquer en
européenne a lancé des enquêtes contre particulier l’échec des réformes fiscales de
l’évasion fiscale d’Apple en Irlande, Starbucks l’Ancien Régime.
aux Pays-Bas (qui se défendent en invoquant
Or, Tocqueville (1986, p. 1055-1058) propose
l’optimisation normale de leur charge
une autre lecture des mouvements collectifs :
fiscale)… E-Consommateurs et entreprises
« C’est principalement dans la perception de
multinationales se livrant au E-commerce
tous les impôts qu’on peut le mieux voir le
forment donc des catégories
changement (…) La législation est toujours
interdépendantes.
aussi inégale, aussi arbitraire et aussi dure
D’autres facteurs fiscaux de catégorisation que dans le passé, mais tous ses vices se
socio-territoriale pourraient sans doute être tempèrent dans l’exécution (…) Ce n’est pas
recherchés1, mais il convient de s’intéresser toujours en allant de mal en pis que l’on
aux représentations sociales de la tombe en révolution (…) Le mal est devenu
territorialité fiscale. moindre, il est vrai, mais la sensibilité est plus

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vive ». Selon cette théorie dite de la
2.3 Les représentations des citoyens
frustration relative, là où la situation
face à la fiscalité locale économique s’améliore le plus, donc dans les
Un premier enjeu concerne la régions les plus riches, les inégalités fiscales
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territorialisation des révoltes fiscales. Nourrie résiduelles sont plus mal supportées : comme
de données historiques nombreuses, la le montre l’exemple de la Généralité de l’Ile-
géographie de la révolte fiscale est aussi une de-France, « les parties de la France qui
sociologie des variations du sentiment de devaient être le principal foyer de cette
justice fiscale selon les territoires, les révolution sont précisément celles où les
microcosmes locaux. Ainsi Ardant privilégie progrès se font le mieux voir »2…
les déterminants économiques des révoltes Au-delà de leurs différences ces deux
fiscales : l’impôt est un « éveilleur de approches magistrales participent à une
révoltes » (Ardant, 1971, p. 408) en raison du sociologie des mouvements antifiscaux selon
conflit entre la monarchie tournée vers les territoires dont les leçons mériteraient
l’économie monétaire et la féodalité attachée d’être prolongées par la relecture des révoltes
à l’économie fermée du domaine où chacun

1 2
Par exemple, à partir des territoires culturels. En Tocqueville, 1986, p. 1057. À l’inverse, « nulle
ce sens, le nouveau cadre d’analyse par les part, au contraire, l’ancien régime ne s’était mieux
« scènes culturelles » (Clark, 2014) rend compte conservé que le long de la Loire, vers son
de l’émergence en milieu urbain de formes embouchure, dans les marécages du Poitou et
originales, qui se combinent, de participation dans les landes de la Bretagne » (Tocqueville,
démocratique et d’innovation économique. 1986, p. 1058).
20
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

fiscales contemporaines1. Il faut souligner que Un sondage d’avril 20132 fait ainsi apparaître
les « nouveaux » mouvements antifiscaux, les résultats suivants : 71 % des personnes
comme dans le cas des « Pigeons », interrogées jugent que la décentralisation se
« Tondus », « Poussins », « Plumés » en traduit par des surcoûts engendrant une
France, mobilisent désormais les ressources augmentation des impôts locaux. Pour
des réseaux sociaux sur Internet pour l’opinion publique, selon ce sondage, la
contester la fiscalité (et les charges sociales) première priorité (40 %) de la réforme de la
sur les entreprises, sans avoir besoin de décentralisation est d’imposer aux
rechercher une assise territoriale identifiée. collectivités territoriales des règles
Les territoires locaux - et les communautés de comptables et financières plus strictes et de
mobilisation qu’ils portent - ne sont pas pour permettre des économies. Si l’item
autant disqualifiés : les exemples des « Rapprocher la décision au plus près de la
mobilisations des « Bonnets Rouges » en réalité des territoires » est approuvé (38 %),
Bretagne contre l’écotaxe et des Forconi en la lisibilité des compétences, le renforcement
Italie illustrent le lien, parmi d’autre des services publics locaux, la capacité
demandes, entre les revendications fiscales et financière d’investissement et les pouvoirs
l’autonomie régionale. des élus locaux n’apparaissent pas comme
des priorités mobilisatrices. Une majorité se
Les études de cas de Geneviève Tellier et
prononce en faveur de la compétence de
Mohamed Djouldem publiées dans ce dossier
l’État en matière d’emploi (63 %), de sécurité
spécial de la revue, qui portent
(71 %), de dépendance (60 %) et de formation
respectivement sur les contestations de la
professionnelle (57 %).
Contribution Foncière des Entreprises à
Montpellier et sur la création d’une taxe sur Un autre sondage CSA de janvier 2014 (pour
les ventes dans les provinces canadiennes France info) indique que pour 47 % des
d’Ontario et de Colombie-Britannique, personnes interrogées, le montant des impôts
éclairent aussi les processus de mobilisation. locaux est la priorité à traiter par les maires.
Elles montrent l’importance des leaders

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Enfin il faut savoir que l’attachement aux
locaux de la révolte fiscale et, dans le cas
institutions locales est relatif, y compris pour
canadien où la réforme a été adoptée dans
la commune qui est traditionnellement
une province mais pas dans l’autre, des
présentée comme un échelon de proximité
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facteurs institutionnels (menace d’une


appréciée des Français. Ainsi, selon un
procédure de révocation par pétition)… Ainsi,
sondage de juin 20143, 24 % sont
la légitimité de l’impôt comporte une
personnellement attachés à leur région, 17 %
dimension territoriale non négligeable.
à leur département, 11 % à leur communauté
Pour achever cette revue des questions de la de communes ou d’agglomération et 48 % à
territorialité fiscale, un second enjeu, celui du leur commune. Citons aussi un sondage du 15
coût fiscal du millefeuille territorial, mérite octobre 2015 qui indique que 43 % des
quelques commentaires. En effet, force est de Français ne sont pas satisfaits du
constater que la décentralisation reste redécoupage de la France en 13 grandes
sociologiquement fragile dans l’opinion régions4… La gestion des finances n’explique
publique. pas tout, mais on ne peut s’empêcher de
rapprocher le mécontentement en matière
d’impôts locaux qui ressort des sondages avec

2
Sondage acteurs publics/EY réalisé par l’IFOP,
1
L’importante synthèse réalisée par N. Delalande publié par Acteurs publics, avril 2013.
3
(2011) traite parfois (p. 41 et p. 195 notamment) Sondage acteurs publics/EY réalisé par l’IFOP,
cette problématique de la territorialité de la publié par Acteurs publics, juin 2014.
4
résistance à l’impôt, mais n’en fait pas son objet Sondage BVA du 6 au 15 octobre 2015 publié par
principal. Le Parisien du 24 octobre 2015.
21
Les enjeux de la territorialité fiscale
Marc LEROY
le manque d’attachement des citoyens à leurs publics pour garantir les créanciers de la
institutions locales… dette. Ici, un fédéralisme financier européen,
inspiré des meilleures pratiques
internationales, même s’il apparaît utopique
Conclusion
face à l’euroscepticisme, apparaît un horizon
Le territoire fiscal divise la société par de justice sociale à encourager politiquement.
plusieurs processus sociaux, économiques, Dans nos démocraties en crise, la conception
institutionnels et politiques. De nombreux de la territorialité fiscale est au cœur du
citoyens raisonnent à partir de leur modèle socio-financier à refonder
microcosme social, alors que certaines élites socialement. A défaut les révoltes fiscales
économiques ont banalisé la globalisation de locales risquent de s’étendre.
la déviance fiscale. Jusqu’à la crise, la
régulation publique n’encadrait pas les Bibliographie
marchés mondialisés par des valeurs sociales,
même si la question des écarts de richesse ALMEIDA FALCǍO M., 2014, « Le financement des
entre les territoires n’était pas ignorée. Ainsi, politiques publiques au Maroc », in LEROY M.,
l’Europe fiscale s’est enlisée dans le dogme ORSONI G. (dir.), Le financement des politiques
néolibéral de la concurrence fiscale. La publiques, Bruxelles, Bruylant, Collection
« Finances Publiques/Public Finance », p. 404-428.
solution passe par la politique fiscale qui, au
moins sur le territoire de l’Union européenne, ARDANT G., 1972, Histoire de l’impôt, Paris,
ou sur un territoire restreint aux États Fayard, Tome 1 et Tome 2.
volontaires, doit réaliser une harmonisation BARTHAS J., 2011, L’argent n’est pas le nerf de la
de la fiscalité des entreprises et du capital. La guerre. Essai sur une prétendue erreur de
crise a suscité une prise de conscience dont Machiavel, Rome, École Française de Rome.
l’effectivité reste incertaine, même si le débat BERG A. G., OSTRY J. D., 2011, “Inequality and
sur l’harmonisation de l’IS est relancé. Le Unsustainable Growth: Two Sides of the Same
lobbying des milieux d’affaires (grandes Coin?”, IMF, April 8.

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entreprises, banques…) et de leurs conseils BODIN J., 1986, Les six livres de la République,
est d’autant plus puissant qu’il joue sur une Paris, Fayard (édition originale 1576).
argumentation économique et juridique
BOUVIER M., 2014, « Crise des finances publiques,
subtile pour justifier la concurrence fiscale, la
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mobilisation de l’impôt et lutte contre l’évasion


baisse de l’impôt sur les entreprises et sur la fiscale », Revue Française de Finances Publiques,
fortune (théorie de l’efficience du marché) et n° 127, p. VII.
les inégalités socio-territoriales (théorie du
CANTILLON B. et al., 2006, « Social Redistribution
« ruissellement ») en dépit des preuves in Federalised Belgium », West European Politics,
empiriques contraires. vol.29, n°5, p. 1034-1056.
De ce point de vue, le regain d’intérêt pour la CHAMPAGNE E et al., 2014, « Le financement des
sécurité juridique (des montages fiscaux des politiques publiques au Canada », in LEROY M.,
entreprises) ne doit pas détourner le débat ORSONI G. (dir.), Le financement des politiques
politique de la juste redéfinition du principe publiques, Bruxelles, Bruylant, Collection
d’égalité comme unicité de la base imposable « Finances Publiques/Public Finance », p. 429-
et du taux de l’IS sur l’ensemble du territoire 457.
européen, - à un niveau sérieux pour légitimer CLARK T. N. (ed.), 2014, Can Tocqueville Karaoke?
sociologiquement la contribution du marché à Global Contrasts of Citizen Participation, the Arts
la société. L’Europe, et chaque État qui la and development, Bingley, UK, Emerald.
compose, sont à la croisée des chemins entre CPO, Conseil des prélèvements obligatoires, 2007,
une régulation publique négociée et le La fraude aux prélèvements obligatoires et son
couronnement d’une économie affairiste contrôle.
globalisant la déviance fiscale, tout en CPO, Conseil des prélèvements obligatoires, 2009,
appuyant la mise sous tutelle des budgets Les prélèvements obligatoires des entreprises dans

22
Revue Gestion et Management Public Vol.4, n°3
Mars/Avril 2016

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