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Cahiers des Amériques latines

81 | 2016
Gouverner les hommes et les ressources : légitimités
et citoyennetés

La gestion et conservation de ressources


naturelles de propriété collective au Mexique :
fragmentation bureaucratique et articulation
étatique
La gestión y conservación de recursos naturales de propriedad colectiva en
México : fragmentación burocrática y articulación al Estado
Management and conservation of common property resources in Mexico:
bureaucratic segmentation and articulation to the state

Ingreet Juliet Cano Castellanos


Traducteur : Melenn Kerhoas et Élodie Dupau

Édition électronique
URL : http://journals.openedition.org/cal/4282
DOI : 10.4000/cal.4282
ISSN : 2268-4247

Éditeur
Institut des hautes études de l'Amérique latine

Édition imprimée
Date de publication : 6 décembre 2016
Pagination : 93-111
ISBN : 978-2-37154-073-6
ISSN : 1141-7161

Référence électronique
Ingreet Juliet Cano Castellanos, « La gestion et conservation de ressources naturelles de propriété
collective au Mexique : fragmentation bureaucratique et articulation étatique », Cahiers des Amériques
latines [En ligne], 81 | 2016, mis en ligne le 06 décembre 2016, consulté le 02 mai 2019. URL : http://
journals.openedition.org/cal/4282 ; DOI : 10.4000/cal.4282

Les Cahiers des Amériques latines sont mis à disposition selon les termes de la licence Creative
Commons Attribution – Pas d’utilisation commerciale – Pas de modification 4.0 International.
Ingreet Juliet Cano Castellanos *

Texte traduit de l’espagnol par Melenn Kerhoas et Élodie Dupau

La gestion et conservation
de ressources naturelles
de propriété collective
au Mexique
Fragmentation bureaucratique
et articulation ́tatique

A
u Mexique, la conservation de la biodiversité a fait l’objet
de discussions sur la gestion durable de l’environnement.
Depuis 1970, ce sujet a nourri un débat portant sur la
protection des espaces d’importance écologique que sont les forêts : cette
tâche incombe-t-elle à l’État ou aux populations locales ?
C’est le point de départ de cet article qui analyse la reconfiguration des
relations entre État, populations locales et acteurs non gouvernementaux, en
tenant compte de la libéralisation économique en cours au Mexique depuis 1990.
Par ailleurs, en montrant les différents positionnements relatifs à la conservation
de la nature et à la libéralisation de l’accès aux ressources stratégiques, il met en
évidence les changements vécus, les tensions subies et les stratégies développées
par les communautés.
Notre étude part des transformations survenues dans le secteur de l’envi-
ronnement et dans la politique de conservation depuis le moment où le régime
de propriété sociale a changé au Mexique. Ces deux processus ont débuté vers

* Ciesas Sureste.

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1990 mais ne sont pas liés. Toutefois, les institutions environnementales, ONG,
chercheurs et populations locales les ont observés simultanément et ont dû
adapter leurs intérêts et dynamiques au nouveau panorama agraire qui a pris
forme entre 1992 et 2006.
Nous aborderons quatre aspects de ce contexte de « transformations gouver-
nementales1 ». Nous verrons d’abord quels changements le secteur environne-
mental connaît depuis vingt-cinq ans, comment il tente de se consolider dans
l’appareil d’État et d’exercer son pouvoir au sein du gouvernement. Nous évoque-
rons ensuite les causes et conséquences de la reconnaissance des droits agraires
individuels, en particulier dans les ejidos2, et les inquiétudes relatives à leur gestion
dans ce nouveau contexte. En parallèle, nous analyserons les positions et straté-
gies locales face aux projets gouvernementaux dans le secteur agraire et environ-
nemental, à travers l’expérience des populations qui ont colonisé une partie de
la forêt Lacandon, dans l’État mexicain du Chiapas. Enfin, nous montrerons
comment les institutions environnementales et quelques acteurs non gouverne-
mentaux ont mis à profit les modifications agraires pour promouvoir la participa-
tion communautaire à la conservation de la nature.
Nous tenons à préciser que ce travail s’inscrit dans le champ de l’anthropo-
logie politique : il explore selon une démarche ethnographique les tensions et
contradictions qui font de l’État à la fois un espace de lutte, une machine bureau-
cratique et un « imaginaire incomplet de l’ordre » [Escalona, 2011, p. 45], tout en
se concentrant sur le secteur environnemental mexicain en tant qu’espace gouver-
nemental engagé dans un processus de consolidation.

Le pouvoir de l’État exercé depuis le secteur


environnemental
Au Mexique, le débat sur la conservation de la richesse biotique du pays ne
date pas d’hier. Pour certains, c’est l’État qui doit s’en charger, à travers la création
d’Espaces naturels protégés (ANP) [Quadri, 2015]. Pour d’autres, cette stratégie
comporte des faiblesses évidentes et la conservation de la nature doit inclure la
participation de la communauté [Merino, 2004 ; Legorreta et al., 2014]. Plutôt
que d’approfondir l’analyse de ces positions, il nous semble pertinent de souli-
gner que ce débat est directement lié à un intérêt : celui de freiner la politique

1. Nous utilisons la notion de « transformations gouvernementales » pour parler des modifications


survenues dans un secteur donné de l’appareil d’État et dans la mise en place de la politique
publique. Cette même notion est utilisée pour évoquer un changement de régime, mais en
l’employant dans un autre sens, nous cherchons à aborder l’idée de gouverner selon une pers-
pective processuelle plutôt qu’institutionnelle.
2. N.D.T. : Propriété foncière dotée d’une personnalité juridique, dans laquelle les terrains sont
gérés par une assemblée composée des membres de l’ejido, les ejidatarios, qui en ont l’usufruit.

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productiviste menée par l’État pendant plusieurs décennies. À ce sujet, on note


depuis les années 1980 une meilleure entente entre fonctionnaires, chercheurs
et ONG, qui a débouché sur la création d’institutions étatiques soucieuses de
l’adoption d’un nouveau modèle de gestion des ressources naturelles.
Tout d’abord ont été créés l’Institut national d’écologie (INE), l’Office fédéral
de protection de l’environnement (Profepa) et la Commission pour la connais-
sance de la biodiversité (Conabio). Puis le Secrétariat de l’environnement, des
ressources naturelles et de la pêche (Semarnap), destiné à optimiser l’utilisation
des ressources naturelles, a vu le jour en 1994. Il est devenu le Secrétariat de
l’environnement et des ressources naturelles (Semarnat) dans les années 2000,
période où ont aussi été créées la Commission nationale des espaces naturels
protégés (Conanp) et la Commission nationale forestière (Conafor). La protec-
tion de la nature et le développement durable sont ainsi devenus des politiques
étatiques au Mexique.
La configuration du secteur environnemental est aujourd’hui plus complexe,
mais la taille et le poids de ses institutions restent limités. Preuve en est la fréquente
allusion de ses fonctionnaires à la contradiction existant entre le Semarnat et
le Secrétariat de l’élevage, de la pêche et des aliments (Sagarpa), dont la vision
productiviste n’est pas forcément durable et qui bénéficie d’un budget consé-
quent pour le développement de ses programmes3. Au vu de ce déséquilibre,
de nombreux efforts sont faits en matière de politique environnementale pour
donner une place plus importante à ce secteur face au reste de l’appareil d’État.
Pendant ce processus de consolidation institutionnelle, la promotion de la
conservation de la nature incluant la participation communautaire n’a pas été
reléguée au second plan. Après des décennies de débats [Chapela, 1992 ; Klooster,
2003], cette perspective a gagné un espace significatif dans le secteur environ-
nemental [Segura-Warnholtz, 2014]. Ces quinze dernières années, plusieurs
programmes ont promu la participation locale à travers l’exploitation durable des
essences de bois et d’autres activités économiques favorisant la conservation des
écosystèmes. L’influence des ONG et des chercheurs défendant la gestion fores-
tière participative comme stratégie d’action y a été pour beaucoup.
Il faut préciser que les discussions sur la participation rurale sont loin
d’être dépassées. Certains chercheurs soulignent la fragilisation des organi-
sations de sylviculteurs dans un contexte de politiques forestières défavorables
[Merino, 2012]. Toutefois, dans le panorama rural contemporain, des dizaines
de communautés bénéficient de programmes étatiques en faveur de la conser-
vation des milieux naturels, grâce à l’action d’organisations gouvernementales
et non-gouvernementales désirant faire de la participation communautaire une

3. Selon le Conseil civil mexicain pour une sylviculture durable (CCMSS), le budget actuel du
secteur environnemental est 8 à 10 fois inférieur à celui de la Sagarpa [CCMSS, 2015].

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priorité de la politique environnementale [Anta et al., 2006 ; Ortega del Valle et
al., 2010].
Les relations actuelles entre les populations locales et le secteur environ-
nemental dénotent deux phénomènes émergents. D’une part, la défense d’une
meilleure implication sociale dans la gestion de la biodiversité a engendré
une articulation bureaucratique entre l’État et les populations rurales. Elle est
définie par différents processus qui permettent à des institutions, des ONG et
des communautés de formaliser leurs relations, de négocier leurs positions et
d’en tirer des bénéfices. Cette articulation n’a pas semblé problématique aux
promoteurs de la gestion forestière participative, qui cherchaient à établir une
relation plus équilibrée entre les populations locales et l’État [Bray et al., 2006].
Impliquer les communautés dans les objectifs de conservation n’a cependant pas
toujours conduit à leur autonomie. D’autre part, les discussions sur la participa-
tion communautaire révèlent le pouvoir exercé par le secteur environnemental sur
les populations rurales. Loin de faire de la conservation de la nature une question
de contrôle étatique, les institutions environnementales la présentent comme une
responsabilité partagée – nuançant ainsi leur pouvoir alors qu’elles modèlent les
interactions entre populations rurales et milieux naturels.
Les transformations du secteur environnemental et la plus grande inclusion
des populations dans les objectifs de conservation écologique peuvent sembler
découler de l’accumulation de politiques agraires ratées. Mais le dynamisme
du secteur environnemental ne remet pas en cause l’importance du secteur de
l’agriculture et de l’élevage : son pouvoir gouvernemental reste limité et il peine à
modifier la logique de son « concurrent » – qui se livre à une exploitation intensive
des ressources, en partie à travers des subventions allouées à l’élevage, lesquelles
ont une incidence directe ou indirecte sur la dégradation des écosystèmes.
Nous allons à présent examiner les évolutions du secteur environnemental
à la lumière de la modification du régime de la propriété sociale, ce qui nous
permettra de comprendre le positionnement des institutions environnementales
et des autres acteurs sociaux face à l’intention du gouvernement fédéral de s’ali-
gner sur les tendances mondiales de libéralisation de l’accès aux ressources straté-
giques [Léonard et al., 2003].

Les enjeux de la reconnaissance


des droits fonciers individuels
En 1992, les bases juridiques qui réglementaient la propriété collective des
terres depuis la Réforme agraire (1930-1940) ont fait l’objet de profondes modifi-
cations, qui ont particulièrement touché le modèle foncier de l’ejido. À la fin du
xxe, l’État a accordé des titres de propriété individuelle sur les terres ejidales afin
de formaliser les droits fonciers des ejidatarios et de stimuler les investissements

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de capitaux en zone rurale. Juridiquement, ces mesures se sont traduites par la


dissolution du régime d’exploitation collective de la terre et par la fin de l’inalié-
nabilité des terres ejidales. Sur le terrain, leur application a eu des répercussions
différentes dans tout le pays.
D’une part, les ejidatarios, détenteurs de droits collectifs, ont pu obtenir
des titres de propriété individuelle. D’autre part, des arrangements qui étaient
monnaie courante dans le monde rural ont été régularisés. Ainsi, des habitants
qui avaient accédé de façon informelle à des lopins de terres ejidales ont obtenu
des titres fonciers et sont devenus ejidatarios sans forcément avoir d’origines
paysannes. Les enfants des ejidatarios et d’autres personnes vivant en zone rurale
sont venus grossir les rangs de la population ejidataria au Mexique. Ces modifi-
cations foncières ont aussi transformé ces propriétés sociales en terres potentiel-
lement transférables et aliénables.
Plusieurs études ont débattu des conséquences du changement du régime
de l’ejido ou évalué la mise en place du « Procede » – acronyme du programme
gouvernemental qui a délivré des titres de propriété (parcelles et lots urbains)
dans des centaines d’ejidos à travers le pays, entre 1992 et 2006. Certains travaux
ont analysé les transformations survenues en zone rurale et la dépendance ou
la marginalisation économique croissantes que vivent actuellement les paysans
malgré ces modifications foncières [Appendini, 2010 ; Villafuerte et al., 2002].
D’autres ont évalué les effets du « Procede » sur la dimension organisationnelle
caractéristique des ejidos. Certains chercheurs ont postulé que l’ejido restait pour
les populations locales une instance stratégique dans leurs relations avec l’État
[Zendejas, 1995 ; Hoffmann, 1997], quand d’autres ont affirmé que la délivrance
de titres fonciers a contribué à l’affaiblissement des dynamiques d’action collec-
tive [Arellano, 2009].
La disparité des résultats peut être expliquée par l’écart entre les moments
où ont été menées ces recherches, ou bien être liée à la précarisation croissante
des populations rurales depuis quelques années. Précisons toutefois que l’inter-
prétation approfondie des différents effets du « Procede » doit prendre en compte
les spécificités des contextes ruraux, leurs modes d’articulation à l’économie de
marché et les types de rapports que les ejidatarios du nord, du centre et du sud du
Mexique ont entretenus avec l’État au cours de ces vingt-cinq dernières années.
Des chercheurs proches du secteur environnemental ont perçu l’attribution
de titres fonciers dans les ejidos comme le passage d’un centralisme étatique à
une autonomie communautaire renforcée et l’assurance du respect des droits de
propriété sur la terre et sur d’autres ressources [ Janvry (de) et al., 2001]. Ils y ont
même vu des garanties solides au développement de la gestion forestière parti-
cipative, puisque la formalisation des droits fonciers allait favoriser les prises de
décisions collectives [Bray et al., 2006]. Nous montrerons dans la dernière partie
de cet article l’incidence de ces points de vue sur la mise en place des programmes

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de conservation incluant la participation communautaire, et la façon dont les
institutions environnementales considèrent aujourd’hui cette formalisation née
du « Procede ».
Les conséquences de la modification du régime de l’ejido ont été examinées
sous plusieurs angles, mais la plupart des travaux n’a pas abordé de façon expli-
cite ou détaillée les impacts de ce changement sur la gestion des terres à usage
collectif existant dans de nombreuses propriétés ejidales. Cependant, et confor-
mément aux recherches sur lesquelles se fonde cet article [Cano, 2013], il apparaît
que les ejidatarios, les fonctionnaires et les acteurs non-gouvernementaux parta-
geaient une préoccupation commune, celle du mode opératoire à adopter, dans ce
nouveau contexte agraire, pour gérer les terres collectives et les forêts de certains
ejidos. Avant d’aborder cette question, il convient d’examiner le cas des parties
collectives qui caractérisent la figure foncière de l’ejido. Nous serons ainsi plus
à même de comprendre l’importance qu’elles ont prise, suite aux modifications
foncières, dans le développement des programmes de conservation écologique
promus par l’État dans ces propriétés.

Terres à usage collectif et attentes du secteur


environnemental
Après la Réforme agraire, et vu le caractère général de sa législation, la distri-
bution des terres vouées à devenir des ejidos a été soumise aux critères pratiques
des visiteurs agraires (fonctionnaires du secteur foncier) et des groupes deman-
deurs de terres [Van der Haar, 2000 ; Nuijten, 2003]. Il existe ainsi différents
types de propriétés ejidales au Mexique, mais on peut distinguer trois modes
d’occupation du sol.
Au départ, l’exploitation des terrains se faisait de façon collective, mais cette
modalité d’appropriation des terres ejidales a été abandonnée. Il y eut ensuite dans
la plupart des cas une distribution d’un certain nombre d’hectares par ejidatario
et la délimitation d’une superficie vouée aux terres à usage collectif. Les premiers
ejidos ne comportaient pas de zones destinées à l’usage urbain, cependant ceux qui
s’inscrivaient dans un processus de colonisation de régions forestières incluaient
une aire résidentielle. Un ejido se compose donc généralement de parcelles indivi-
duelles, de terres à usage collectif et d’une localité.
Ainsi, la valeur et la gestion des terres collectives sont variables dans le pays.
Dans certains ejidos, des collines ou des espaces montagneux couverts de forêts
ont été désignés comme zones à usage collectif [Ortega del Valle et al., 2010].
Dans d’autres, ces terres sont dédiées à l’élevage, à la culture du maïs ou utili-
sées comme réserves d’eau [Mummert, 1938 ; De Janvry et al., 2001]. Elles ont
aussi parfois été intégrées à des circuits marchands lorsque s’y trouvaient des
essences de bois à forte valeur commerciale – les bénéfices revenant en général

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aux exploitants de bois que l’on pourrait qualifier de rentiers [Segura-Warnholtw,


2014]. La variété de ces modes de gestion s’explique par le flou de la législation
agraire. De fait, nombreux sont les ejidos où ces terres ont été divisées en parcelles
individuelles peu après la délivrance des titres fonciers.
Lorsque le « Procede » a été lancé, les ejidatarios des propriétés où ce type de
zones perdurait se demandaient comment les administrer : qu’adviendrait-il des
terres à usage collectif ? Comment pouvaient-ils faire valoir leurs droits sur ces
espaces, droits qu’ils détenaient depuis la résolution initiale de dotation ejidale ?
Bien que les ejidatarios aient manqué d’information, la Loi Agraire promul-
guée en 1992 stipulait le mode opératoire pour les terres à usage collectif. En
principe, elle leur accordait la compétence exclusive pour « la délimitation, l’assi-
gnation et l’utilisation des terres à usage collectif, ainsi que [pour] son régime
d’exploitation » (Art. 23, X). Toutefois, si elles étaient couvertes de forêts (Art.
29), cette compétence se voyait réduite : les terres devenaient indivisibles et
reviendraient à la Nation au cas où les ejidatarios choisissent de cesser l’exploi-
tation collective de ces terres et de demander la pleine propriété sur les parcelles
individuelles. Cela étant, les ejidatarios pouvaient céder leurs terres s’ils souhai-
taient développer une activité économique en partenariat avec une société civile
ou marchande (Art. 75). La loi envisageait ainsi l’investissement de capitaux
extérieurs et/ou l’installation d’entreprises communautaires aux abords des terres
à usage collectif.
Deux points importants pour le secteur environnemental ont été considérés
dans cette loi : elle reconnaissait que la plupart des forêts du pays se trouvaient
sur les terres à usage collectif des ejidos, et ceci posait les bases juridiques pour
promouvoir la gestion forestière participative auprès des populations. Mais selon
certains, la mise en place du « Procede » pouvait représenter une menace pour
la conservation de ces milieux naturels : des consultants de la Banque mondiale
avaient identifié un risque de déforestation, voyant l’intérêt de certaines popula-
tions pour le parcellement de leurs terres collectives avant même que le programme
soit lancé [BM, 1995].
Les modifications foncières impliquaient assurément des opportu-
nités et des risques pour les forêts ejidales. Néanmoins, dans la pratique, les
conséquences ont dépendu fondamentalement des procédures et des prises
de position adoptées par les fonctionnaires du secteur agraire et des ejidata-
rios quant à la formalisation des droits sur les terres ejidales. Afin d’explorer
le devenir des terres à usage collectif avant et pendant la mise en place du
« Procede », nous allons évoquer à présent l’expérience des colons d’une région
de la forêt Lacandon, dans l’État du Chiapas.

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Le « Procede » dans une zone de colonisation récente
de l’État du Chiapas
Marqués de Comillas se situe au sud-est de la forêt Lacandon, près de la
frontière avec le Guatemala et de la Rebima, la Réserve de biosphère de Montes
Azules (cf. carte 1 ci-dessous).

Carte 1. la réGiOn marqués de COmillas dans le sud-est de la FOrêt laCandOn,


Chiapas, meXique

La région était couverte d’écosystèmes de forêt tropicale sempervirente (à


feuillage persistant) jusque dans les années 1950, mais elle s’est considérablement
transformée entre 1970 et 1980, avec l’arrivée des colons. Elle est actuellement
divisée en deux municipios4, et comprend des fragments forestiers, des pâturages,

4. Le municipio est le plus petit échelon administratif de la division territoriale mexicaine. Il com-
prend un chef-lieu, rassemble plusieurs localités et dispose d’un gouvernement municipal et
d’un budget autonome. Ces municipios – Marqués de Comillas et Benemérito de las Américas –
ont été créés en 1999. Le premier a pour chef-lieu Zamora Pico de Oro. Le second, Benemérito
de las Américas, porte le nom de son chef-lieu (cf. carte 1). Dans cet article, nous employons le
plus souvent le nom Marqués de Comillas pour évoquer la région. Le mot municipio le précède
lorsque nous faisons référence à des aspects différents entre ces deux territoires.

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des noyaux d’habitations et des parcelles de cultures de maïs, haricot noir, piment,
palmier à huile (Elaeis guineensis) et jatropha (Jatropha curcas).
La colonisation des 190 551 ha de Marqués de Comillas a été encouragée
par le gouvernement fédéral, qui voulait apaiser les revendications paysannes de
terres et protéger ses frontières, à une époque où la guerre civile au Guatemala
s’intensifiait, vers 1980 [González Ponciano, 1990]. Ainsi, les terres de Marqués
de Comillas ont été distribuées sous la forme d’ejidos. Les familles de colons
originaires de plusieurs régions du pays ont obtenu leurs titres ejidales quelques
années après leur arrivée. L’État, craignant pour sa souveraineté nationale, a alors
relégué au second plan les projets environnementaux – bien que cette région soit
une des zones de transition de la Rebima, créée en 1978.
La rapide attribution des titres de droits ejidales – fait caractéristique de
Marqués de Comillas – a facilité dès sa colonisation la délimitation et la distri-
bution des parcelles parmi les ejidatarios. Les résolutions de dotation ejidale ne
stipulaient pas toujours clairement la délimitation des zones à usage collectif, mais
elles laissaient entendre que l’ejido ne devait pas être totalement parcellé. À cette
époque, ces terres d’usage commun n’étaient pas la priorité des groupes ejidales,
qui concentraient leurs efforts sur la façon de répartir et travailler les parcelles
individuelles. La plupart des colons, désireux de mettre à profit les plaines de
la région pour faire de l’élevage, ont reçu l’appui du gouvernement de l’État du
Chiapas, dont ils étaient proches, sous la forme de crédits, et ce dès 1983.
Les communautés ont, dès le début, accordé plus de valeur à l’élevage qu’à
l’agriculture et à la sylviculture. Les dynamiques organisationnelles des colons,
visant à l’amélioration des conditions de vie, et leurs relations avec certaines insti-
tutions gouvernementales depuis le milieu des années 1980 permettent de mieux
comprendre cette situation. Malgré cette tendance régionale, vers 1989, 17 ejidos
sur 34 possédaient des terres à usage collectif couvertes de forêt [Márquez, 2002].
À cette époque-là, chaque ejido comptait alors entre 100 et 600 habitants,
selon la taille de la dotation initiale, et chaque ejidatario possédait une parcelle
d’environ 20 ha5. La pression démographique était donc faible et dans la plupart
des cas les activités agro-pastorales n’ont pas rencontré d’obstacle majeur. Par
ailleurs, la proximité de la Rebima et la présence de fonctionnaires dans la région
ont permis de sensibiliser les colons aux inquiétudes suscitées par la déforestation
de la forêt Lacandon. De ce fait, la population des 17 ejidos disposant de terres
collectives forestières a voulu mettre en place une gestion participative de ces
zones. Ce processus a cependant été interrompu par la mesure d’« interdiction

5. Entre 1970 et 1980, le nombre de colons est passé de 1 000 à environ 5 000 [De Vos, 2002 ;
González Ponciano, 1990]. En 1990, l’Institut national de statistique et de géographie (Inegi) a
recensé 12 000 habitants répartis sur 34 localités. En 2010, il a recensé 17 282 habitants dans le
municipio de Benemérito de las Américas et 9 856 habitants dans celui de Marqués de Comillas.

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forestière » prise dans tout l’État du Chiapas en 1989, à la suite de manifestations
de partisans de la conservation contre la colonisation de la région.
À Marqués de Comillas comme dans le reste du Chiapas, cette décision
a suscité de nombreuses controverses et engendré un climat de fronde
sociale exacerbée dont le point culminant fut l’insurrection zapatiste de 1994
[Villafuerte y García, 1997]. Bien que la majeure partie de la population de
Marqués de Comillas n’ait pas rejoint l’Armée zapatiste de libération natio-
nale (EZLN) [Harvey, 2004], elle a exprimé son malaise, après la levée de
l’interdiction forestière, en menant une exploitation démesurée entre 1994 et
1998, que le secteur environnemental a eu du mal à contenir. Cette période de
tension entre institutions gouvernementales et populations locales a favorisé
le développement de l’élevage et entraîné la perte d’intérêt pour la sylviculture
communautaire.
Les avancées du « Procede » au Chiapas étaient alors balbutiantes, surtout
dans les vallées de Las Margaritas et d’Ocosingo qui avaient été les principales
zones de conflits lors de l’insurrection zapatiste [Villafuerte et al., 2002]. Dans
ce contexte, la population de Marqués de Comillas craignait de perdre ses terres
malgré l’absence de conflits agraires dans cette région. Afin de garantir la posses-
sion de leurs terres, les populations de plusieurs ejidos ont défriché la forêt vers
1999, année de la mise en œuvre du « Procede » dans cette zone.
À cette date, les zones à usage collectif avaient été distribuées et transformées
en terres de culture et de pâture dans au moins vingt ejidos. Ces changements,
qui enfreignaient les dispositions de la loi agraire de 1992, ont été régularisés
avec l’adhésion des communautés au « Procede ». Dans dix autres ejidos, ces terres
étaient encore boisées, mais les essences précieuses avaient déjà été extraites, et
le programme a généré des réticences : les ejidatarios refusaient les restrictions à
la déforestation et au parcellement de leurs terres collectives. Plusieurs commu-
nautés ont ainsi passé outre, elles ont défriché leurs forêts et n’ont engagé que
plus tard les démarches pour l’obtention des titres fonciers.
Au moins trois ejidos ont conservé leurs terres à usage collectif sans les distri-
buer ni les défricher, en plus d’adhérer au « Procede ». En 1999, leurs populations,
qui disposaient de surfaces forestières significatives – entre 900 et 1 500 ha –,
étaient déjà engagées dans des projets d’écotourisme et/ou de stockage de carbone.
Leurs relations avec les acteurs non gouvernementaux porteurs de ces projets les
ont aidées à saisir l’importance de la régularisation de leurs droits fonciers, indivi-
duels comme collectifs. En ce sens, leur préoccupation première, au début du
« Procede », était de savoir comment délimiter et faire valoir les droits de chacun
sur les zones forestières communes. Le « Procede » a attribué un pourcentage de
forêt à chaque ejidatario. Les trois ejidos ont accepté le dispositif. Dans l’un d’eux
cependant, les ejidatarios ont finalement choisi de diviser et délimiter les parcelles
forestières revenant à chacun.

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DE PROPRIÉTÉ COLLECTIVE AU MEXIQUE

Le cas de Marqués de Comillas montre bien à quel point la mise en œuvre


de la transformation du régime ejidal a été hétérogène. Malgré les réticences
initiales, la plupart des ejidos ont intégré le « Procede » entre 2000 et 2002. En
2006 en effet, 24 des 34 ejidos de la région avaient déjà finalisé leur processus
de certification des droits et disposaient d’une cartographie actualisée de leurs
propriétés [Inegi, 2006]. Dans la mesure où le « Procede » offrait d’importantes
garanties agraires, les ejidatarios ont cherché via ce programme à se protéger
contre de potentiels conflits dans la forêt Lacandon et dans leurs propres ejidos.
En outre, les populations disposant de forêts se sont protégées d’éventuelles
invasions de terres et se sont repositionnées face aux organisations et institu-
tions du secteur environnemental, qui ont trouvé dans la formalisation des droits
agraires un appui stratégique pour le développement de leurs programmes. Cette
convergence entre objectifs agraires et environnementaux fera l’objet de la partie
suivante.

Conservation de la nature, participation communautaire


et formalisation agraire
Après l’« interdiction forestière », l’intense transformation des surfaces
boisées s’est soldée par une prise de distance des institutions environnementales.
Néanmoins, grâce au travail de plusieurs acteurs non-gouvernementaux, trois
ejidos de la région ont voulu expérimenter de nouveaux modèles d’exploitation
de la forêt, sans la transformer. En 1996, l’un d’eux accueillait le premier centre
d’écotourisme de la région. En 1998, il intégrait, tout comme un autre ejido, un
projet international de stockage du carbone6. Nous ne pouvons aborder ici l’his-
toire de ces processus, mais il est important d’indiquer qu’ils ont fait évoluer les
positions des institutions environnementales sur cette région.
Les acteurs non-gouvernementaux ont joué un rôle primordial en obtenant
des financements privés et publics, nationaux et internationaux, permettant de
mettre en place les projets. Ils se chargeaient par ailleurs de diffuser les résultats
obtenus au sein des différentes instances du secteur environnemental. Les leaders
des ejidos, quant à eux, ont mené un travail stratégique qui incitait les ejidatarios
à s’approprier les projets et s’efforçait de les développer en fonction des intérêts
des populations locales.
La consolidation de ces processus a coïncidé avec des initiatives semblables déjà
en cours dans d’autres régions du pays. À la fin des années 1990, des programmes
étaient en effet déployés pour renforcer la sylviculture communautaire et conce-
voir des mécanismes de compensation pour la conservation des ressources
forestières et hydriques dans les ejidos et des communautés agraires. Dès leur

6. Cf. http://www.ambio.org.mx/scolelte/antecedentes/

Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111 103


création, la Commission nationale des espaces naturels protégés (Conanp) et la
Commission nationale forestière (Conafor) ont intégré ces expériences en repre-
nant des programmes tels que le Projet de conservation et de gestion durable des
ressources forestières au Mexique (Procymaf ) [Segura-Warnholtz, 2014] et en
créant les programmes de paiement pour services environnementaux (PSE) et de
certification des espaces naturels de propriété collective [Ortega del Valle et al.,
2010]. C’est justement dans le cadre de ces transformations gouvernementales,
et grâce aux efforts des ONG présentes à Marqués de Comillas, que l’intérêt du
secteur environnemental pour la région s’est renouvelé.
De 2005 à 2010, deux ejidos de la région ont reçu des compensations écono-
miques pour le stockage du carbone [Ambio, 2010] et à ce jour plus de dix ejidos
ont perçu des PSE7. Au moins cinq ejidos ont élaboré des Plans d’aménagement
des territoires communautaires et deux ont mis en place des Unités de gestion
environnementale dans le but d’augmenter les populations d’espèces d’impor-
tance écologique. Entre 2010 et 2014, trois nouveaux centres d’écotourisme ont
vu le jour dans trois ejidos comportant des surfaces de forêt de 200 à 700 ha8.
D’autre part, trois des ejidos ayant conservé leurs terres à usage collectif ont
souhaité les certifier en tant que réserves forestières volontairement dédiées à la
conservation. À ce jour, seul un ejido a obtenu la certification de 1 454 ha de forêt
sur un territoire de 2 463 ha.
L’augmentation du nombre d’ejidos intéressés par les activités de conservation
ne s’explique pas par la difficulté d’obtenir des rentrées d’argent provenant d’autres
activités. En réalité, l’élevage reste un secteur clé de l’économie locale, y compris
pour les populations des ejidos qui bénéficient de programmes liés à la conservation.
En outre, depuis 2005, le gouvernement de l’État du Chiapas et des investisseurs
privés ont stimulé le secteur des biocarburants dans la région9. De ce fait, l’augmen-
tation de l’intérêt pour les activités de conservation s’explique plutôt par la création
du Programme spécial forêt Lacandon (PESL), qui a canalisé des fonds fédéraux
pour promouvoir la participation de davantage d’ejidos, à Marqués de Comillas
comme dans d’autres régions de la forêt Lacandon. Si le PESL a récemment fait
l’objet de critiques [DevHint, 2015], on ne peut nier que de tels programmes
environnementaux ont pu être déployés grâce à la formalisation agraire, résultant
de la mise en place du « Procede » – d’où l’intérêt de souligner la façon dont les
institutions environnementales, tout particulièrement, ont mis à profit la situation.

7. Cf. http://www.ambio.org.mx/ et http://www.naturamexicana.org.mx/#!acciones/cvum


8. Cf. http://www.naturamexicana.org.mx/#!ecoturismo/c1y3d
9. Vers 2007, on comptait 340 ha de palmiers à huile dans la région de Marqués de Comillas. En
2010, il y avait 480 producteurs d’huile de palme, 4 550 ha étaient dédiés à cette monoculture
et les populations espéraient en planter 3 000 ha de plus. Sur les 4 550 ha répertoriés à cette
période, 1 100 se trouvaient dans le municipio de Marqués de Comillas et 3 450 dans celui de
Benemérito de las Américas [Cano, 2014].

104 Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111


DOSSIER
LA GESTION ET CONSERVATION DE RESSOURCES NATURELLES
DE PROPRIÉTÉ COLLECTIVE AU MEXIQUE

Au cours du « Procede », les droits ejidales ont gagné en transparence, à


Marqués de Comillas tout au moins : les limites des ejidos ont été officialisées,
les parcelles ejidales certifiées et les droits sur les terres à usage collectif définis.
D’autre part, dans les ejidos qui ont refusé l’adhésion au « Procede », l’information
foncière n’a pas été actualisée et aucun titre n’a été émis en faveur des ejidatarios.
Bien que les résolutions de dotations de terres ejidales effectuées au moment de
la colonisation n’aient pas perdu leur validité, le manque de données actualisées
restreint l’accès aux ressources gouvernementales.
Pour les institutions environnementales, la formalisation des droits ejidales
a simplifié l’identification des surfaces de forêt tropicale encore conservées.
En outre, elle leur a apporté une information mise à jour sur les ejidos suscep-
tibles de participer à leurs programmes. Cela étant, elle n’a pas fait l’unani-
mité parmi les fonctionnaires en poste qui avaient des avis divergents sur la
façon de promouvoir la participation communautaire. Pour les partisans de
la gestion forestière collective, elle est la condition d’une gestion durable et
autonome des ressources d’usage commun. Pour les défenseurs de la conserva-
tion de la nature, elle constitue la base juridique des accords entre institutions
et populations locales. Ces positions sont proches mais laissent entrevoir la
tension qui perdure entre deux lignes de pensée : l’une en faveur de l’auto-
nomie des populations grâce à des droits précis sur leurs ressources, l’autre
soucieuse de garantir la conservation des écosystèmes dans les propriétés à
usage collectif.
Au-delà des nuances entre ces deux positions, une chose est sûre : la documen-
tation foncière, complète et actualisée, est devenue un prérequis à l’obtention de
financements d’institutions environnementales. En effet, la Conafor et la Conanp
évitent d’accorder des aides dans les zones de conflits agraires, car cela complique
la signature d’accords avec les populations locales. Ainsi, la formalisation agraire
est désormais valorisée comme une option bureaucratique plutôt qu’un moyen
de promouvoir des modes d’organisation autonomes. Cette tendance révèle,
d’autre part, la nécessité d’exercer un contrôle gouvernemental quand la gestion
durable des ressources est entre les mains des populations locales. Bien qu’il existe
d’autres règles conçues pour atteindre les objectifs des programmes, la possession
de documents fonciers à jour est finalement la base juridique à la prise d’engage-
ments mutuels entre les institutions environnementales, qui représentent l’État,
et les populations locales.
En ce sens, la forte implication des ejidos de Marqués de Comillas dans le
secteur environnemental peut être considérée comme la preuve d’une articula-
tion bureaucratique entre l’État et les communautés – articulation définie par des
procédures qui s’activent en général lorsque les ONG diffusent les programmes
des institutions environnementales et conseillent les ejidatarios dans l’obtention
et l’utilisation des aides gouvernementales.

Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111 105


Face à l’exercice de ce pouvoir gouvernemental, on observe au moins trois types
de positions au sein de la population qui a colonisé Marqués de Comillas. Plus de la
moitié des localités ejidales de la région ne disposant plus de forêts n’est pas au fait
des programmes environnementaux étatiques. Ces groupes ne sont pas exclus par
les institutions environnementales mais essentiellement axés sur l’élevage ou sur la
culture de jatropha ou de palmiers à huile. Ces agriculteurs – plusieurs dizaines – se
sont rapprochés des institutions environnementales pour obtenir des aides ou un
aval au développement de leur activité, mais la relation s’avère compliquée dans la
mesure où l’implantation de monocultures est peu compatible avec la conservation
de la biodiversité de la forêt. Dans ce panorama, le cas des dix ejidos qui participent
aux programmes gouvernementaux de conservation attire particulièrement l’atten-
tion des acteurs institutionnels. Grâce à leurs relations avec des ONG environne-
mentales, ces groupes ont peu à peu saisi l’importance de la formalisation de leurs
droits agraires pour la gestion de leurs territoires et des écosystèmes qui s’y trouvent.
Bien qu’ils soient souvent vus comme « conservationnistes », ils font au contraire
preuve d’une grande flexibilité qui leur permet de diversifier leurs activités écono-
miques, de valoriser de différentes manières les milieux naturels qu’ils habitent et
de se repositionner face aux institutions gouvernementales.
La population associée aux objectifs gouvernementaux de conservation de la
nature est sans conteste une minorité dans la région, néanmoins les institutions
ne ménagent pas leurs efforts. Au moins deux facteurs peuvent l’expliquer. D’une
part, la proximité de la réserve de la Rebima et l’apparition d’activités de produc-
tion affectant la conservation interpellent les institutions environnementales et
les incitent à poursuivre leur travail local ; d’autre part, l’investissement de fonds
et les dispositifs engagés depuis plus de dix ans dans la région représentent un
capital qui leur permet de gagner en légitimité et en pouvoir politique au sein de
l’appareil d’État mexicain.

Transformations gouvernementales
et prises de position locales
Cet article a rendu compte de la reconfiguration des rapports entre État,
populations locales et acteurs non-gouvernementaux à partir des transforma-
tions gouvernementales survenues dans le secteur environnemental. Explorer les
modifications du régime de propriété collective nous a en outre permis d’ana-
lyser la complexité des discussions et des actions autour de la conservation et de
la gestion des ressources de propriété collective au Mexique. La formalisation
agraire résultant de la mise en œuvre du « Procede » apparaît aujourd’hui claire-
ment comme la base juridique sur laquelle s’établissent les engagements en vue
de la conservation et de la gestion durable de la biodiversité dans les territoires
proches des Espaces naturels protégés.

106 Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111


DOSSIER
LA GESTION ET CONSERVATION DE RESSOURCES NATURELLES
DE PROPRIÉTÉ COLLECTIVE AU MEXIQUE

Les objectifs du « Procede » dépassaient assurément la simple régularisation


des droits agraires des ejidatarios. Sa mise en œuvre a cependant engendré des
situations différentes des prévisions de certains de ses détracteurs. Les institu-
tions environnementales, en particulier, ont su tirer profit du nouveau panorama
agraire. Leurs procédures permettent par ailleurs de saisir en quoi la documenta-
tion foncière actualisée est devenue un instrument d’exercice du contrôle gouver-
nemental, bien que les acteurs non-gouvernementaux aient tout d’abord souligné
l’importance de la formalisation des droits agraires pour l’autonomie des popula-
tions locales sur ces ressources.
Le pouvoir exercé par le secteur environnemental demeure faible et limité par
d’autres secteurs de l’appareil d’État, mais dans leur processus de consolidation
les institutions environnementales ont créé une articulation bureaucratique avec
les populations concernées. Les défenseurs de la participation communautaire
dans la conservation et le développement durable n’avaient pas pour intention
de limiter cet objectif à une question de procédures, pourtant les subventions
environnementales ont particulièrement favorisé cette tendance. C’est la raison
pour laquelle, aux yeux des promoteurs de la sylviculture communautaire, la
reconnaissance des droits fonciers des propriétaires de forêts a perdu de son sens.
À Marqués de Comillas, les modifications foncières n’ont pas entraîné la
dissolution des ejidos et ont en quelque sorte poussé les colons à se repositionner
face aux institutions environnementales. L’étude de ce cas offre ainsi une vision
du sud-est chiapanèque différente de celle qui est habituellement proposée. En
effet, dans la plus grande partie de l’État du Chiapas, les conditions agraires
et les relations des communautés avec l’appareil d’État sont très différentes de
celles que l’on peut observer à Marqués de Comillas. Cette particularité régionale
permet de rendre compte de la nature des réajustements locaux par rapport aux
objectifs gouvernementaux du secteur agraire et du secteur environnemental.
La plupart des groupes ejidales n’adoptent pas l’articulation bureaucratique
avec les institutions environnementales mais argumentent en faveur d’activités
de production leur permettant de rester dans cette région frontalière. Pour leur
part, ceux qui sont impliqués dans des projets de conservation n’ont pas été
contraints de le faire pour cause de proximité avec un espace naturel protégé ou
suite à des difficultés à développer d’autres activités de production. Leur parti-
cipation s’explique autrement : ces populations ont appris à valoriser les milieux
naturels qu’elles habitent et à réévaluer la figure foncière de l’ejido en fonction
des changements agraires récents. En outre, elles ont su agir face aux institutions
et ONG environnementales et se repositionner vis-à-vis des politiques de l’État
qui peuvent aussi bien se compléter qu’être en totale contradiction les unes avec
les autres.

Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111 107


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RÉSUMÉ
La Gestion et conservation des ressoUrces natUreLLes de propriÉtÉ coLLective aU mexiQUe :
fraGmentation bUreaUcratiQUe et articULation ÉtatiQUe
L’article porte sur la recomposition des rapports entre l’État mexicain, les populations
locales et divers acteurs non-gouvernementaux, se fondant sur une analyse des
transformations enregistrées dans les politiques publiques du secteur de l’environnement
au cours des années 1990. Cette étude aborde également les changements de régulation
foncière qui ont eu lieu après la modiication du régime de la propriété dite « sociale »
(eijidal) en 1992. Nous montrons comment la formalisation des droits fonciers, réalisée
dans le cadre du Programme de certiication des droits ejidales (« Procede »), a favorisé
le déploiement de politiques de conservation de la nature valorisant la participation
des populations locales. Ces processus sont étudiés à la lumière des expériences des
colons agraires établis au sud-est de la Selva Lacandona, au Chiapas. Nous analysons
tout d’abord les positions et les stratégies des populations face aux programmes fonciers
et environnementaux de l’État mexicain. Nous réléchissons ensuite à la façon dont
au Mexique les actions de conservation et de gestion participative des ressources de
propriété collective sont conçues, discutées et mises en pratique à l’échelle locale.

RESUMEN
La Gestión Y conservación de recUrsos natUraLes de propriedad coLectiva en mÉxico:
fraGmentación bUrocrática Y articULación aL estado
El artículo aborda la recomposición de las relaciones entre el Estado mexicano, las
poblaciones locales y diferentes actores no gubernamentales, a partir del análisis de las
transiciones gubernamentales experimentadas en el sector ambiental durante los años
noventa. Dicho análisis considera, adicionalmente, los cambios de la regulación agraria
que tuvieron lugar tras la modiicación del régimen de la propiedad social en 1992. De esta
manera, se evidencia cómo la formalización de derechos agrarios, realizada en el contexto
del Programa de Certiicación de Derechos Ejidales (Procede), ha favorecido el despliegue
de políticas de conservación ecológica que contemplan la participación comunitaria. Estos
procesos son estudiados a la luz de las experiencias de las poblaciones colonizadoras
del sureste de la Selva Lacandona, Chiapas. Por una parte, se analizan las posiciones y
estrategias de tales poblaciones frente a los programas gubernamentales tanto del sector
ambiental, como del sector agrario. Por otra parte, se relexiona sobre cómo en México

110 Cahiers des amériques latines, n° 81, 2016/1, p. 93-111


DOSSIER
LA GESTION ET CONSERVATION DE RESSOURCES NATURELLES
DE PROPRIÉTÉ COLLECTIVE AU MEXIQUE

las acciones de conservación y manejo de recursos de propiedad comunal son concebidas,


discutidas e implementadas en la escala local.

ABSTRACT
manaGement and conservation of common propertY resoUrces in mexico:
bUreaUcratic seGmentation and articULation to the state
This article addresses the reshaping of the relationships between the Mexican
state, local populations, and the different non-governmental actors, focusing on the
transitions that affected environmental policies since the 1990s. The analysis takes
into account the legal changes that reformed the social property (eijidal) regime in
1992. We show how the formalization of individual and collective property rights,
achieved through the implementation of the Certiication Program for Ejido Rights
and Land Ownership (Certiicación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares,
PROCEDE), favored the proliferation of ecological conservation policies that promote
community participation. These processes are evaluated in the light of the experiences
of the colonizing populations in the southeast of the Lacandon Jungle, in Chiapas. The
article studies the positions and strategies these populations adopted in response to
governmental programs, both in the environmental and the agrarian sectors. This also
allows us to understand how actions for conservation and management of common
property resources in Mexico are conceived, debated and pushed forward at community
level.

Texte reçu le 22 novembre 2015, accepté le 28 mai 2016.

MOTS-CLÉS PALABRAS CLAVES KEYWORDS


• environnement • medio ambiente • environment
• communauté • comunidad • community
• État • Estado • State
• nature • naturaleza • nature

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