Jimc3a9nez Constitucic3b3n y Urbanismo

CONSTITUCIÓN Y URBANISMO
NOTA PREVIA
Este trabajo se desarrolló dentro del proyecto de investigación
“El sistema de planeamiento urbanístico en el Estado de Chia-
pas. Problemas y soluciones jurídico-públicas”, del Fondo Mixto
Conacyt-Gobierno del Estado de Chiapas, FOMIX- CHIS-2005-
C03-005, en la Facultad de Derecho de la Univer- sidad
Autónoma de Chiapas, México, 2006.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Serie ENSAYOS JURÍDICOS, Núm. 30
Coordinador editorial: Raúl Márquez Romero
Edición: Doris Adriana Torres Rodríguez
Formación en computadora: José Antonio Bautista Sánchez
MANUEL JIMÉNEZ DORANTES
CONSTITUCIÓN
Y
URBANISMO
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 2006
Primera edición: 2006
DR © 2006. Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n
Ciudad de la Investigación en Humanidades
Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 970-32-3919-6
A mi madre
CONTENIDO
Presentación.......................................................XIII
José María RODRÍGUEZ DE SANTIAGO
Prólogo...........................................................XXXI
Jorge FERNÁNDEZ RUIZ
Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
CAPÍTULO PRIMERO
CONSIDERACIONES PREVIAS
I.Planteamiento general . . . . . . . . . . 9
II. Evolución histórica de las normas ur-
banísticas y conformación del derecho
urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . 20
III. Urbanismo y derecho. . . . . . . . . . . 30
IV. La materia de urbanismo en el ordena-
miento jurídico mexicano . . . . . . . . 32
1. Asentamientos humanos y urbanismo . 32
IX
X CONTENIDO
2. Identificación y delimitación material.

Asentamientos humanos: ¿ordenación
del territorio y urbanismo? . . . . . . . 35
V. El fin esencial del urbanismo . . . . . . 45
CAPÍTULO SEGUNDO
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES
DEL URBANISMO
Cláusula de Estado de derecho.
I. . . . . . 53
II. Sistema federal . . . . . . . . . . . . . . 58
1. Conformación y evolución . . . . . . 58
2. Igualdad competencial. . . . . . . . . 66
3. Lealtad federal . . . . . . . . . . . . . 72
III. Cláusula de Estado social . . . . . . . . 77
IV. Cláusula de Estado democrático . . . . . 84
V. Medio ambiente adecuado . . . . . . . . 88
VI. Calidad de vida . . . . . . . . . . . . . . 90
CAPÍTULO TERCERO
DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL
EN EL SISTEMA FEDERAL
Federación y entidades federativas. Las
I.
facultades concurrentes . . . . . . . . . 91
II. El régimen competencial municipal . . . 100
CONTENIDO XI
CAPÍTULO CUARTO
PROPIEDAD Y URBANISMO
I. La propiedad en el pensamiento liberal . 107

II. La vertiente social de la propiedad..............................110
III. La función social y contenido esencial de
la propiedad.................................................113
IV. La función del suelo en el urbanismo..........................122
V. La regulación del suelo en materia urba-
nística..........................................................126
CAPÍTULO QUINTO
ASPECTOS BÁSICOS DEL SISTEMA
URBANÍSTICO MEXICANO
I. Planeamiento urbanístico.............................................131
1. Concepto y fin del planeamiento urba-
nístico......................................................131
2. El planeamiento como técnica básica
del urbanismo.........................................132
3. La potestad de planeamiento. El pro-
cedimiento de aprobación de los pla-
nes de urbanismo municipales...............136
4. Naturaleza jurídica del plan de orde-
nación urbana municipal........................139
XII CONTENIDO
5. Contenido de los planes...............................................146

II. Participación ciudadana...............................................152
1. Intereses sujetos a protección......................................157
2. Intereses difusos...........................................................161
Bibliografía.........................................................175
Constitución y urbanismo, editado
por el Instituto de Investigaciones Ju-
rídicas de la UNAM, se terminó de
imprimir el 8 de noviembre de 2006
en J. L. Servicios Gráficos, S. A. de
C. V. En la edición se utilizó papel
cultural 70 x 95 de 50 kilos para los
interiores y cartulina couché de 162
kilos para los forros; consta de 1000
ejemplares
PRESENTACIÓN
Por segunda vez se me brinda la oportunidad de pre-

sentar una obra del doctor Jiménez Dorantes. En la
primera ocasión era casi una obligación de cortesía
académica que quien había sido director del trabajo
de investigación, realizado brillantemente por el doc-
tor Jiménez Dorantes, en la Universidad Autónoma
de Madrid, prologara el libro con el que salía a la luz
pública aquella tesis doctoral (Coordinación interad-
ministrativa en la ordenación territorial, Madrid-
Barcelona, Marcial Pons, 2003). Desde entonces, los
vínculos han superado el carácter personal y se han
trasladado también a un plano institucional de rela-
ciones entre la Universidad Autónoma de Madrid
(especialmente, a través de su Instituto de Derecho
Local, y de su director, el profesor Velasco Caballero)
y la Universidad Autónoma de Chiapas. Responsable
de la promoción de esas relaciones ha sido en muy
buena medida el doctor Jiménez Dorantes, que ya en
dos ocasiones ha asumido con extraordinaria profe-
sionalidad y entusiasmo la parte decisiva de las tareas
de organización académica del primer y el segundo
Simposio Internacional de Derecho Administrativo y
XIII
PRESENTACIÓN 1
Local, celebrados exitosamente en San Cristóbal

de las Casas (México), respectivamente, en mayo de
2005 y en el mismo mes en 2006. Quiero dejar aquí
constancia de mi agradecimiento por haber podido
participar, junto con otros colegas españoles, en esos
dos foros de alto nivel académico.
La obra que en esta ocasión ofrece al lector el
doctor Jiménez Dorantes se sitúa bajo el título
Constitución y urbanismo, y yo quiero ahora desta-
car de ella, desde una perspectiva metodológica,
que el estudio constituye una extraordinaria con-
firmación de la utilidad sistemática de analizar
los temas del derecho público como ámbito de
con- creción y desarrollo de los principios
constitucionales. Buena parte de las conclusiones
más relevantes de la obra se extraen no de la
simple exposición lineal del material normativo,
sino de su fructífero contraste con las decisiones
constitucionales fundamentales a favor del Estado
de derecho, del sistema federal, del Estado social,
de la democracia y con la determinación
constitucional de la protec- ción del medio
ambiente y de la calidad de vida como fines de la
actividad estatal. A esa clave me- todológica
fundamental de la unidad sistemática del derecho
constitucional y el derecho administrativo y, en
concreto, a su costoso proceso histórico
de imposición en el derecho público español, quie-
ro dedicar esta breve presentación.
Los principios constitucionales constituyen el
sistema interno (que concede unidad y coherencia
valorativas) en el que se desenvuelve el derecho
administrativo y cualquiera de sus partes, como el
derecho urbanístico. Aunque desde que F. Werner
acertara a condensar la idea en su conocida fórmu-
la “derecho administrativo como derecho consti-
tucional concretado”1 a veces —como se dirá más
adelante—, se haya exagerado la relación de
dependencia entre el derecho constitucional y el
administrativo, es innegable que la elaboración
dogmática del derecho administrativo actual se
debe en buena medida a la fuerza sistematizadora
de los principios constitucionales, que ha
permitido, por ejemplo, re- conducir rápidamente
materias nuevas de la parte especial del derecho
administrativo hacia estructuras jurídicas
consolidadas e, incluso, compensar defectos
regulativos de la legalidad ordinaria admi-
nistrativa.
1 Werner, F., Deutsches Verwaltungsblatt, 1959, p. 527.
2 Una equilibrada exposición al respecto, donde se desta-
ca no sólo la dependencia del derecho administrativo con
respecto al derecho constitucional, sino también la relativa
independencia del primero y la complementariedad de am-
bos, en Schmidt-Aßmann, E., Das Allgemeine Verwaltun-
gsrecht als Ordnungsidee, 1998 (hay ed. posterior), pp. 11-13.
Por eso, no es posible llegar a una cabal idea de
lo que sea la administración si no es mediante su si-
tuación en el contexto de una adecuada teoría jurí-
dica del Estado.2
3
Por eso, también, ha de ser evi-
Hay traducción española de esta primera edición alemana,

La teoría general del derecho administrativo como sistema.
Objeto y fundamentos de la construcción sistemática, Ma-
drid, Marcial Pons–Instituto Nacional de Administración
Pública, 2003.
3 Gallego Anabitarte, Constitución y personalidad jurídica
del Estado, Madrid, 1992, en especial, pp. 78 y 79. En este
contexto cita este autor una convicción expresada con frecuen-
cia por Jellinek, G., Gesetz und Verordnung. Staatsrechtliche
Untersuchungen auf rechtsgeschichtlicher und rechtsverglei-
chender Grundlage (reimp. de la ed. de Friburgo, 1887), 1964,
en prólogo, p. X: “cada vez tengo más claro que la solución
correcta a cuestiones de Derecho público depende, muchas ve-
ces, hasta los más pequeños detalles, del conocimiento que se
tenga de la esencia del Estado”. La idea se repite en Jellinek,
G., System der Subjektiven öffetlichen Retchte, p. 12: “la polé-
mica sobre el concepto de Estado, de cuya correcta concepción
depende cualquier conocimiento en materia de Derecho pú-
blico...”. Este punto de arranque metodológico, muy claramen-
te, en Velasco Caballero, Las cláusulas accesorias del acto
administrativo, Madrid, 1996, p. 199: “hasta el tema más secun-
dario del Derecho administrativo, como puede ser el de las
cláusulas accesorias, reclama para sí la atención de todo el De-
recho público”. En congruencia con esto, Velasco analiza la ad-
misibilidad de la inclusión de cláusulas accesorias en el acto
administrativo y, en su caso, la elección entre un tipo u otro de
cláusula, conforme a los principios que se derivan del Estado de
derecho (legalidad, proporcionalidad, seguridad jurídica y
dente que las decisiones fundamentales sobre el
Estado, sobre sus tareas, fines y competencias, so-
bre sus relaciones con los ciudadanos, etcétera, de-
terminan directamente la configuración de la admi-
nistración (como estructura organizativa o como
función) que en él se integra, si es que esas decisio-
nes deben hacerse realidad.4 Por eso, por último, ha
podido decirse, de forma gráfica y con acierto (y
no precisamente en tiempos recientes, sino en los
albo- res mismos del nacimiento de la ciencia del
derecho administrativo), que la administración es
“Consti- tución en acción” (tätig werdende
Verfassung).Desgraciadamente, una característica
que define, desde la perspectiva histórica, el
derecho administrativo español del Estado
constitucional desde 1812 (Constitución de Cádiz)
hasta, prácticamente, 1978, ha sido su desarraigo e
independencia con respecto a los estudios de
derecho político o constitucional.5
6
La idea teórica de la estrecha vinculación
sometimiento a los derechos fundamentales) y, complementa-

riamente, también, del Estado social, y del de descentraliza-
ción-solidaridad (pp. 200-242).
4 Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, 8a. ed., Mú-
nich, 1992, p. 12 (la obra se citará en adelante como AVwR).
5 Stein, L. von, Handbuch der Verwaltungslehre, 3a. ed.
1888, t. I, p. 6; Maurer, AVwR, cit., nota anterior, p. 12.
6 Gallego Anabitarte, “Las asignaturas de derecho político
y administrativo: el destino del derecho público español”, Re-
PRESENTACIÓN 1
entre el derecho administrativo y el político, que

como tal idea era de usual y frecuente invocación
ya en las obras del siglo XIX, nunca se concretó
realmente en las exposiciones de derecho adminis-
trativo, caracterizadas siempre en nuestro país, has-
ta hace casi treinta años, por su desvinculación del
marco constitucional vigente en cada momento.
La afirmación vale también para el periodo de
1845 a 1900, en el que la unión de las asignaturas
de derecho político y derecho administrativo (con
esa denominación, “derecho político y administrati-
vo”, o alguna semejante) en una misma cátedra po-
dría haber conducido a un tratamiento y estudio
uni- tarios de estas disciplinas, en algo que
mereciera el nombre de “derecho público español”.
No fue, sin embargo, así. La unión fue más ficticia
que real.7 Incluso durante esa época de la unión de
las asignaturas, el derecho político consistía, sobre
todo, en una introducción más o menos especulativa
sobre la sociedad y el Estado constitucional
(soberanía, sepa-
vista de Administración Pública, vol. I, núms. 100-102, enero-

diciembre de 1983, pp. 738 y 739.
7 Ibidem, p. 742: “es sobre todo el diferente talante inte-
lectual del derecho político (beligerancia teórico-política) y el
derecho administrativo (férreo modelo abstracto político admi-
nistrativo frente a la Constitución vigente que después se inter-
pretará a lo buen conservador legista) lo que separa a ambos
saberes ya desde su nacimiento” (en nota núm. 50); passim.
ración de poderes, etcétera) y una historia
política de España, sin análisis detallado del texto
constitucional correspondiente a cada etapa;
mientras que el derecho administrativo tenía como
contenido una exposición descriptiva de los
preceptos del derecho positivo, sin bases
constitucionales.8 El resultado era, evidentemente,
que la Constitución vigente quedaba huérfana de
un análisis jurídico; que el derecho administrativo
no podía encontrar, tampoco, su marco natural en
un sistema jurídico-político concreto y definido; y,
en último término, que se estaba prepa- rando la
irremediable separación de las asignaturas, que se
consumará en 1900.La separación formal, en ese
año, de las cátedras de derecho político y
administrativo, no rompía nada realmente
existente, como se está diciendo, pero sí contribuyó
a hacer más difícil todavía, ya en el siglo XX, la
creación de un cuerpo unitario de derecho público
español.9
10
Adolfo Posada confiere al derecho político, en torno al cambio
de siglo, las notas que van a caracterizarlo prácticamente hasta
1978: teoría del Estado, historia de las ideas polí- ticas y derecho
constitucional comparado, sin historia político-constitucional
española ni derecho
8 Ibidem, p. 757.
9 Ibidem, p. 769.
10 Ibidem, pp. 788 y 789.
constitucional español.11 El derecho
administrativo, siempre “descabezado”, sin un
marco jurídi- co-estatal concreto en el que la
administración exista y funcione, sustantiviza el
objeto de su estudio (la administración), se separa
incluso (con algunas excepciones, como la que
supone Fernández de Ve- lasco) del derecho
positivo español, y se convierte en “campo de
pruebas” de las más dispares doctri- nas
extranjeras, que se reciben, muchas veces, acrí-
ticamente.A partir de mediados del siglo XX poco
cambia en el derecho político (que continúa por los
ámbitos
—nada jurídicos, lo que no quiere decir no científi-
cos— de la ciencia política, de la sociología o de la
filosofía); y del derecho público español —como
ciencia jurídica— se ocupa sólo la doctrina jurídi-
co-administrativa, con un importante avance a par-
tir de 1950, fecha en la que se funda por el —enton-
ces— Instituto de Estudios Políticos la Revista de
Administración Pública.
11 Ibidem, pp. 779 y 780.

12 Ibidem, pp. 788 y 793.
13 Santamaría Pastor, Fundamentos de derecho administra-
tivo I, Madrid, Centro de Estudios Ramón Areces, p. 180, que
se refiere a un “vuelco” del derecho administrativo por obra de
la denominada “generación de la RAP”; Parejo (coord.), Ma-
nual de derecho administrativo, Barcelona, 1990, p. 23.
El cambio de rumbo más notable en la línea
dibu- jada por los estudios de derecho político y de
derecho administrativo, a la que acaba de
aludirse, se produjo en torno a (y con ocasión de)
la aprobación de la Constitución española (en
adelante, CE) de 1978. En síntesis: en torno a ese
año se producen numerosos estudios jurídicos del
texto constitucional que iba a aprobarse o que
acababa de entrar en vigor; el texto constitucional
se analiza con un mé- todo jurídico, que parte del
dato de derecho positivo y utiliza conceptos y
categorías con ayuda de los cuales debe poder
dominarse el material normativo; puede hablarse
entonces de un verdadero derecho constitucional;
el derecho administrativo deja de configurarse de
forma “acéfala” y tiene la oportunidad de situarse
en un marco de derecho públi- co-constitucional
que estructura jurídicamente el Estado; la vía para
la unidad del derecho estatal, derecho público,
constitucional y administrativo, se había abierto.
En este contexto se produjo una polémica
doctrinal que si se trae aquí a colación es
únicamente por su valor simbólico: la disputa
podrá utilizarse, cuando pase el tiempo, como
símbolo de la ruptura con una etapa y comienzo de
la siguiente. En 1982 un catedrático de derecho
político publica un trabajo titulado “El derecho
constitucional como dere-
PRESENTACIÓN 1
cho administrativo”,12
13
14
en el que (si yo no lo he entendido mal) se critica una forma de
hacer derecho constitucional: la de aplicar el método estrictamente
jurídico al texto de la Constitución; partir del dato de derecho
positivo constitucional para interpretar- lo, con ayuda de
conceptos y categorías decantados en la ciencia del derecho, y
obtener el contenido imperativo de sus preceptos.15 Según parece,
a esta
14 Lucas Verdú, P., “El derecho constitucional como derecho

administrativo (la ideología constitucional del profesor García
de Enterría)”, Revista de Derecho Político, núm. 13, primavera
de 1982, pp. 7 y ss.
15 La crítica, así formulada, no aparece en el trabajo de Lu-
cas Verdú. Lo que se expone en el texto es lo que parece dedu-
cirse del conjunto de la polémica. En el artículo de Lucas Ver-
dú lo que se encuentra son afirmaciones como las siguientes:
“la inviabilidad del derecho constitucional administrativo, esto
es, el intento de trasplantar al derecho fundamental las catego-
rías del derecho administrativo, se demuestra porque aquel in-
tento equipara en el fondo las normas constitucionales y las
administrativas. Aunque insistan en la supremacía de la Cons-
titución, en el carácter normativo de sus disposiciones y estu-
dien minuciosamente cuestiones de derecho constitucional
procesal para concretar la supremacía de la Constitución, el
hecho indubitable es que tratan las normas constitucionales
como si fueran administrativas y las examinan e interpretan
del mismo modo. Esto es un error” (p. 15); “no se percata (el
profesor García de Enterría) de varias cosas: la especificidad
de las normas constitucionales, su conexión con la realidad.
Sólo tiene en cuenta los componentes normativos de la reali-
dad estatal y prescinde de los fácticos, y lo mismo hace con la
forma de proceder se le achaca pretender hacer
del derecho constitucional derecho
administrativo. El título con el que se rubricó la
respuesta, por parte de un catedrático de derecho
administrativo (nada más lejos de mi intención
hacer aquí un ejercicio de “corporativismo
disciplinar”), fue acertado y gráfico: “El derecho
constitucional como derecho”.16 El mé- todo
jurídico hace referencia a una forma ordenada de
pensamiento, que se lleva a cabo con ciertos
pasos (sin que sea necesario que entre ellos
exista una co- nexión obligatoria de tipo lógico-
deductivo), que tiene que vérselas con derecho
positivo que está (o ha estado) vigente, y que
pretende determinar su sentido.Esto no es algo
propio del derecho administrati-
vo; ésta es la forma de proceder jurídicamente con
el derecho. Algo comúnmente aceptado17
18
hoy es que
Constitución, contemplada sólo como documento jurídico” (p.

30) —cursiva original—.
16 García de Enterría, E., “El derecho constitucional como
derecho”, Revista de Derecho Político, núm. 15, otoño de
1982, pp. 7 y ss.
17 Por todos, Larenz, Metodología de la ciencia del derecho,
Barcelona, 1994, trad. española de la 4a. ed. alemana, pp. 26 y
27, 181-183, 191 y 192, 507 y 508, passim.
18 Es conocida la polémica que hace ya décadas protagonizó
Forsthoff con relación a los métodos de interpretación constitu-
cional, en especial, de los derechos fundamentales. Forsthoff
contrapuso, por una parte, la subsunción, los métodos herme-
la interpretación de la norma constitucional tiene
néuticos tradicionales, la forma de pensar lógico-positiva, et-

cétera, con el método de las ciencias del espíritu, la referencia
a valores, la ponderación casuística, etcétera, por otra. Este úl-
timo bloque de conceptos transformaría el Estado de derecho en
Estado de justicia, disolvería la ley fundamental en casuísti- ca,
sustituiría la función de los derechos fundamentales y de la
Constitución, propia del Estado de derecho, de ser una garan-
tía de la libertad enraizada en la subjetividad, por una objeti-
vidad de los valores, que lleva consigo una autorización global
al intérprete constitucional para valorar como quiera, y podría
conducir a una tiranía de los valores. Véase Forsthoff, “Zur
heutigen Situation einer Verfassungslehre”, en Barion et al.,
Epirrhosis. Festgabe C. Schmitt, 1968, t. I, p. 190. También,
Schmitt, C., “Tyrannei der Werte”, Säkularisation und Utopie.
Festschrift Forsthoff, 1967, pp. 38 y ss. La tesis de Forsthoff
“apenas ha encontrado adhesión” (Larenz, Metodología..., cit.,
nota anterior, p. 162). Para Gallego Anabitarte, Derechos fun-
damentales y garantías institucionales, Madrid, 1994, en espe-
cial, pp. 25-41, es incorrecto el planteamiento en términos de
oposición de las dos tendencias (métodos tradicionales, sub-
sunción versus ciencias del espíritu, valores, ponderación de
bienes); más bien se trata de métodos complementarios: “no
cabe el rígido dualismo entre método de ciencia de espíritu y
método estricto jurídico” (con cita de Larenz); “en la interpre-
tación constitucional ...más todavía que en la interpretación de
la ley no basta la simple subsunción, sino que es necesario in-
troducir valores o criterios axiológicos” (p. 31, nota núm. 15);
en la resolución de conflictos concretos es necesario valerse de
la “ponderación de los diversos bienes en juego, con la utiliza-
ción de todos los criterios hermenéuticos tradicionales, y todos
los conceptos, categorías e instituciones afectadas por el caso
conflictivo” (p. 39); “el autor del presente estudio defendió
peculiaridades.19 No puede ser la misma la forma de
...el método jurídico tradicional, con la evidente incorporación

de un enfoque teleológico de valores e intereses en el derecho
constitucional” (p. 37); “el respeto al concepto” (se refiere Ga-
llego con ello a los métodos tradicionales) “en la argumenta-
ción jurídica no impide, en mi opinión, sino todo lo contrario,
un enfoque institucional o de los bienes jurídicos protegidos al
analizar las cuestiones jurídicas” (p. 64, nota núm. 4).
19 La idea la destacan los dos participantes en la polémica.
Véase Lucas Verdú, op. cit., nota 14, pp. 15, 30 y 31; García de
Enterría, op. cit., nota 16, p. 15, donde se hace referencia expresa
a la denominada Wertungsjurisprudenz, opuesta al positivismo.
Parece que lo que Lucas Verdú más echa de menos en el método
de su colega en la disputa es que desconozca la “función trasfor-
madora del derecho constitucional” (Lucas, op. cit., nota 14, p.
31, passim). No queda muy claro que debe entenderse bajo ese
concepto. Si con él se pretende incorporar al análisis jurídico
constitucional propuestas como las que se contienen en Lucas
Verdú, “Constitución española de 1978 y sociedad democráti- ca
avanzada”, Revista de Derecho Político, núm. 10, verano de 1981,
en especial, pp. 8-10, 27 y 38, habría que concluir que, de esa
forma, el análisis constitucional dejaría de ser jurídico (lo que,
desde luego, no quiere decir nada sobre su valor desde otras
perspectivas). A nuestro juicio, la propia terminología que utiliza
el profesor Lucas para referirse a la “ideología constitucional” del
profesor de derecho administrativo —“poder fáctico” (p. 47),
“antimarxista visceral” (p. 48), “neoliberal” (p. 49), “tecnocracia
administrativa al servicio de los intereses neocapitalistas del Esta-
do español” (p. 51)— está determinada por un método que no es
el propio de la discusión jurídica, de tal manera que en la misma
forma de la crítica podría encontrarse una prueba de la realidad
de lo que pretende desmentirse.
interpretar la Constitución que la de interpretar la
Ley de Costas, o el Reglamento de Actividades
Mo- lestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, por
poner un ejemplo extremo. Pero aceptar esta idea
como cierta no puede suponer, como es lógico, ni
desconocer que la Constitución es una norma que
debe ser in- terpretada, ni “secuestrar” la
interpretación constitucional con consideraciones
propias de la ciencia política, de la sociología, de la
filosofía, etcétera, que se muevan en la línea de lo
que, como se ha expuesto, había sido siempre en
España el contenido del derecho político.
Las ideas básicas de lo que, en aquel momento,
quería expresarse con el lema “derecho
constitucional como derecho” se han impuesto (a
costa de la separa- ción material —y, a veces,
formal, como es el caso de la Facultad de Derecho,
de la Universidad Autónoma de Madrid— con
respecto a los estudios de aquellos que quisieron
seguir dedicándose a lo que había sido su ocupación
hasta entonces). Hoy existe un verdadero derecho
constitucional, cultivado por juristas, que ha hecho
posible la construcción de la unidad de los estudios
de derecho público, aunque las asignaturas y las
cátedras de las disciplinas “derecho constitucional”
y “derecho administrativo” sigan estando, en la
generalidad de los casos, separadas.
Es superfluo decir que el cambio al que aquí se
alude no es fruto de la polémica doctrinal mencio-
nada. Si se ha hecho alusión a ella es, como se
ha dicho, porque puede, a nuestro juicio,
utilizarse para otorgarle un valor simbólico.Hoy es
punto de partida mayoritario sobre esta cuestión
que la CE, al fijar las bases fundamentales de la
configuración jurídica del Estado español, sienta
también las de la administración (y aquí es
indiferente que se entienda ésta como un conjunto
de órganos y organizaciones o como una función).
Más todavía si se tiene en cuenta que la evolución
del principio del Estado social ha permitido decir del
Estado actual (en el mundo occidental) que es, so-
bre todo, un “Estado administrativo”.Las decisiones
constitucionales relativas a los derechos
fundamentales (que vinculan a todos los poderes
públicos), al derecho de organización (sepa- ración
de poderes, organización en Comunidades
Autónomas, autonomía local, etcétera), a las fuen-
tes del derecho (reserva de ley, potestad reglamen-
taria), a los principios del ordenamiento jurídico
20 Éste parece ser el sentido que le da también Alzaga, en

el “Prefacio” al Comentario colectivo a la Constitución, 1983,
p. XV, que califica la polémica como “gozne entre dos etapas
del Derecho político español”; citado por el propio García de
Enterría en el “Prólogo a la tercera edición”, La Constitu-
ción como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1991,
p. 15.
21 Por todos, Maurer, AVwR, cit., nota 4, p. 17.
XXVIII PRESENTACIÓN
(seguridad jurídica, principio de legalidad, inter-

dicción de la arbitrariedad, responsabilidad de los
poderes públicos), a los fines del Estado social
(dignidad de la persona, medio ambiente, calidad
de vida, prestaciones sociales, etcétera), a las ga-
rantías jurisdiccionales, etcétera, determinan “des-
de arriba” la totalidad del sistema de derecho admi-
nistrativo,20
21
22
aunque, por descontado, dejan espacio para que el legislador
ordinario regule las correspondientes materias con un amplio
margen de libertad configuradora. En esta última idea también
conviene insistir, no fuera a suceder que, como resultado de un
movimiento pendular, se concluyera en la errónea suposición de
que cualquier cuestión del derecho administrativo, por concreta
que sea, deba tener su solución predeterminada en el derecho
constitucional.23 El derecho público del Estado
22 Con expresión gráfica se dice también que la Constitu-

ción otorga su “código genético” al derecho administrativo;
Wolf et al., Verwaltungsrecht, Munich, 1999, t. I, p. 139, con
cita de B. Becker.
23 En tono crítico frente a la “tendencia a la constitucionaliza-
ción del ordenamiento, (que busca) en los mandatos constitucio-
nales un derecho concentrado capaz de suministrar mandatos
aplicables a cualquier situación, de manera que el legislador, en
la práctica, se encontrara supeditado no a grandes principios
constitucionales, sino a una auténtica maraña de restricciones que
se hacen derivar, a veces mediante complicados silogismos, de
los artículos de la Constitución”, Luis López Guerra, en el
“Pró-
PRESENTACIÓN 1
constituye una unidad sistemática (de la que for-

man parte el derecho constitucional y administrati-
vo), pero no un bloque monolítico inseparable.
Y éste es precisamente el punto de partida meto-
dológico de la obra que ahora tengo el honor de
presentar, transitoriamente fuera de España y en
plena tarea investigadora.
José María RODRÍGUEZ DE SANTIAGO

Heidelberg, Alemania, junio de 2006
logo” a Troncoso Reigada, Antonio, Privatización, empresa pú-

blica y Constitución, Madrid, 1997, p. 11.
PRÓLOGO
Demográficamente, el siglo XX se caracteriza en

México por el éxodo rural del campo a las ciuda-
des y, ante la insuficiencia de éstas para crear em-
pleos, la emigración masiva al extranjero —princi-
palmente al vecino país del norte—; fenómeno este
último que se acentúa en el siglo XXI. Este fenó-
meno migratorio no es exclusivo de nuestro país,
pues es observado de manera parecida en otros paí-
ses latinoamericanos.
El incontenible desplazamiento poblacional de
las áreas rurales a las urbanas en el siglo XX, se
ma- nifiesta con claridad en la distribución de la
pobla- ción nacional, al inicio de esa centuria, la
población urbana apenas rebasaba el 20%, en tanto
que la rural se acercaba al 80%, cien años
después la propor- ción se ha invertido
prácticamente, pues casi cuatro quintas partes de la
población habitan en las zonas urbanas y sólo un
poco más de una quinta parte reside en el campo.
Múltiples son los factores del éxodo rural: la inse-
guridad, el desempleo, la falta de crédito, la impro-
ductividad de las tierras, la falta de oportunidades, la
XXXI
PRÓLOGO 1
necesidad de educación, el deseo de superación,

entre otras.
Tan formidable movimiento migratorio tomó por
sorpresa al Estado mexicano, cuyas ciudades no es-
taban prevenidas para atenderlo, dada la falta de
una política pública para enfrentarlo, lo que aunado
a una elevada tasa del índice de natalidad y a una
dis- minución del índice de morbilidad, se tradujo
en una explosión demográfica que —a pesar del
millón de muertos que produjo el movimiento
revoluciona- rio—, octuplicó la población durante
el siglo XX, magnificó el problema, lo que redundó
en el crecimiento anárquico de las zonas urbanas,
con la apari- ción de grandes cinturones urbanos de
miseria, carentes de servicios.
Tan drástica redistribución territorial de la po-
blación trajo consigo la generación de suelo
urbano a costa del rural, es decir, produjo el
fenómeno de la urbanización, en el sentido de
concentración de seres humanos y de sus
instituciones en las ciudades, que a su vez
conlleva urbanización en otro sentido: el de
proceso en cuya virtud un terreno rural se
convierte en urbano, mediante la creación de una
infraestructura específica: calles, parques, jardines,
viviendas, edificios de aprovechamiento común y
servicios públicos, agua potable, drenaje, alumbra-
do público, limpia y recolección de residuos sóli-
dos, mercados y centrales de abasto, rastros, pan-
teones, transporte colectivo, entre otros.
La urbanización es objeto compartido por la ar-
quitectura y el derecho, por lo que urbanistas y
juristas deben sumar sus afanes para lograr
ciudades que respeten la dignidad y propicien el
bienestar de sus moradores; más que ciudades
grandes se requieren centros poblacionales con
ese sentido de urbanismo que Adolfo Posada
explicara como “ex- presión de lo que
podríamos llamar una concepción orgánica de la
ciudad; pero teniendo en cuenta que ésta no vive
aislada, sino que tiene sus raíces en el campo,
del cual se nutre, y con el cual propende a
fundirse merced a las crecientes facilidades para
el contacto entre lo urbano y lo rural que
ofrecen los progresos de los medios de
circulación”.La bibliografía jurídica sobre
derecho urbanístico
es considerable en otros países; por ejemplo, en
Fran- cia, tan sólo con el mismo rótulo: Droit de
l’urbanisme, se publicaron en las dos últimas
décadas una docena de libros, sus autores son: G.
Abaud y B. Ru- pied; J. B. Auby y H. Perinet
Marquet; J. Chapuisat; H. Charles; R. Cristini; Henri
Jacquot y Francois Priet;
Y. Jegouzo y Y. Pittard; J. P. Lebreton; D. Maillot; J.
Morand-Deviller; R. Sabih, y P. Soler-Couteaux.
1 Posada, Adolfo, El régimen municipal de la ciudad mo-

derna, Madrid, La España Moderna, 1912, p. 16.
En España, en el mismo periodo, se publicaron,
bajo títulos diversos, bastantes libros sobre
derecho urbanístico, entre los que destacan los de
M. B. Blanquer, Derecho urbanístico actual; José
María Boquera Oliver, Derecho urbanístico local;
Anto- nio Carceller Fernández, Introducción al
derecho urbanístico; Ricardo Estévez Goytre,
Manual práctico de derecho urbanístico; Tomás
Ramón Fernández, Derecho urbanístico; Mercedes
Fuer- tes, Urbanismo y publicidad registral;
Eduardo García de Enterría y Luciano Parejo
Alfonso, Lec- ciones de derecho urbanístico; J. L.
Laso Martínez, Derecho urbanístico; Francisco
Lliset Borrel, Nue- vo régimen urbanístico; y los
tres de Luciano Pare- jo Alfonso: Derecho
urbanístico de Castilla-La Mancha, Derecho
urbanístico de la Comunidad de Madrid, y
Derecho administrativo valenciano.
Llama la atención que el desmesurado creci-
miento de muchas de las ciudades de México no
haya suscitado el interés de investigadores de la
ciencia jurídica respecto de la mencionada discipli-
na, como lo demuestra la exigua bibliografía mexi-
cana de derecho urbanístico, circunstancia que re-
dunda lógicamente en una normativa jurídica
deficiente y en una jurisprudencia pobre; pues los
legisladores y los jueces carecen de fuentes doctri-
narias en las que puedan abrevar. Por ello, es parti-
cularmente relevante y trascendente el libro que
ahora me honro en prologar, escrito bajo el rótulo
Constitución y urbanismo, por el eminente jurista
Manuel Jiménez Dorantes.
El vocablo español prólogo proviene, como sa-
bemos de las voces griegas: pro = antes y logos =
discurso, tratado; por lo que significa, lo que va
antes del discurso o del tratado. Así, se entiende
por prólogo la exposición antepuesta a una obra en
un libro, para informar al lector acerca del
contenido o propósito del mismo, por lo que el
prólogo es al libro, lo que la obertura es a la
ópera o la sinfonía.
En el teatro griego, Eurípides introdujo la
prácti- ca del prólogo, en la escenificación de sus
trage- dias, para lo cual se valía de uno de los
personajes de la obra, o hacía aparecer a un ser
fantástico para exponer alguna información que
evitara alargar las exposiciones de sus personajes.
En Roma, el prólogo fue más necesario en el
teatro por lo variopinto del público, procedente
de muy diferentes latitudes, por lo que el prólogo
tenía un matiz propedéutico, para hacer del
conocimien- to de los asistentes a la función
teatral, cierta infor- mación que aclarara dudas y
evitara confusiones, en fin, que permitiera la
comprensión de la trama de la obra. La exposición
de esa información se enco- mendó a un personaje
ajeno a la representación, al que, con el paso del
tiempo, se le impuso el sobre- nombre de prólogo.
En la producción bibliográfica es frecuente usar
el prólogo, especialmente en obras científicas y li-
terarias, con el propósito de ubicar al lector en el
tiempo y lugar del desarrollo de la obra, o de dar
no- ticia sobre antecedentes u otros aspectos
importantes de la misma; o bien, para formular
indicaciones, advertencias o precisiones, respecto
de algunos puntos o, en su caso, enfatizar ciertas
ideas expues- tas en el texto de la obra.
Es frecuente, y este es el caso, que el prólogo sea
de un autor distinto al de la obra, generalmente con
la intención de lograr el aval de un tercero —que
goce de amplia fama y prestigio— acerca de la cali-
dad de lo expuesto; aun cuando excepcionalmente,
y este es también el caso, se designa prologuista a
una persona a quien el autor del libro le dispensa
amistad o aprecio.
Prologuistas ha habido muy solicitados, en
razón de su prestigio y fama, como Teófilo Gautier,
en Francia; Marcelino Menéndez y Pelayo, en
España; y en el ámbito jurídico mexicano, Alfonso
Noriega Cantú, quien me platicó que por haber
escrito tan- tos prólogos para libros jurídicos, sus
amigos ya le apodaban “Don Prólogo”.
Libros hay que, merced al prólogo escrito por un
tercero, suscitan el interés de los lectores, al aumen-
tarse de esta manera artificial su atractivo, otros, en
cambio, dada la novedad de su tema y su alta cali-
dad intrínseca, no requieren de proemio ajeno para
suscitar el deseo de su lectura, tal es el caso del
libro que el lector tiene en sus manos.
El tema de la obra, a la que las presentes líneas
sirven de exordio, se ubica en la intersección del
derecho constitucional y del derecho administrati-
vo, especialmente en la rama de este último que es
el derecho urbanístico, disciplinas jurídicas de
cuyo dominio hace gala el tratadista Jiménez Do-
rantes a través de sus páginas.
El libro Constitución y urbanismo, del doctor
Manuel Jiménez Dorantes, pone de manifiesto una
cuidadosa y metódica investigación científica, así
como la sólida formación jurídica y el amplio
conocimiento del autor acerca del fenómeno de la
urba- nización y de sus implicaciones jurídicas y
so- cio-políticas; en su desarrollo hace gala de su
dominio del derecho constitucional, del
administrativo y, en particular, del urbanístico.
La obra a prologar se estructura en una parte in-
troductoria y una parte medular, a las que se
agrega un aparato documental; la primera de ellas
se integra con una nota previa y la introducción,
ésta sirve al autor para enunciar el tema y acotarlo,
señalar algunos de sus antecedentes, precisar el
estado del arte en el país; presentar, en un esfuerzo
de síntesis, los aspectos relevantes de su libro, y
apuntar el pro- pósito del mismo.
XXXVIII PRÓLOGO
La parte medular del libro en comentario se

compone de cinco capítulos, en el primero de los
cuales explica lo que es la urbanización y el
urbanismo, así como la intersección de éste con el
derecho, y define con pulcritud al derecho
urbanístico: “conjunto de normas jurídicas que
regulan los procesos urbanos de planificación,
urbanización, edificación y vigilancia”.
En los restantes capítulos, Jiménez Dorantes enri-
quece la doctrina jurídica mexicana con análisis y
observaciones que precisan los principios y las
bases constitucionales del urbanismo; la
distribución de competencias entre la Federación,
las entidades federativas y los municipios; la
función de la propiedad y la del suelo, así como la
regulación de este últi- mo en materia urbanística,
para finalmente, en el último capítulo, abordar el
análisis y estudio de los tres aspectos básicos del
urbanismo: planeamiento, gestión y disciplina
urbanística, con especial énfasis en la participación
ciudadana y en los intereses sujetos a protección,
en especial, los difusos.
El aparato documental de la obra está
compuesto por la tabla de abreviaturas utilizadas
en la misma, por el índice general, por las
oportunas notas a pie de página, así como por la
relación de la selecta y pertinente bibliografía
consultada.
El libro del distinguido tratadista Jiménez Do-
rantes no es una simple recopilación de datos acer-
PRÓLOGO 1
ca del tema del urbanismo, sino una reflexión cien-

tífica, metódica, analítica y crítica respecto de lo
que es, de lo que puede y de lo que debe ser el hábi-
tat del hombre urbano: la ciudad. Un lugar, donde
los seres humanos puedan convivir en paz, con
tranquilidad, con seguridad; no una ciudad diseña-
da con la idea de Le Corbusier,1
2
de una máquina de vivir, sino con el criterio aristotélico de
comunidad ordenada hacia un fin noble, como es el de garanti-
zar a sus moradores un mínimo de bienestar, con respeto a la
exigencia de dignidad en la calidad de vida, en fin, que permita
hacer de la ciudad la obra maestra del instinto gregario del
hombre.
Ojalá que este libro tenga una amplia difusión
entre los estudiosos del derecho y del urbanismo,
en beneficio de nuestras ciudades, y estimule, ade-
más, a otros cultivadores de la ciencia jurídica a in-
vestigar y escribir sobre esta materia. Felicitacio-
nes al doctor Manuel Jiménez Dorantes por tan
espléndida e importante aportación a la
bibliografía jurídica mexicana.
Jorge FERNÁNDEZ RUIZ
2 Le Corbusier, Maniere de penser l’urbanisme, París, Da-

noel/Gonthier, p. 60. Nota: El arquitecto suizo Charles Edouard
Jeanneret (1887-1965) usó el seudónimo de Le Corbusier, y en
1930 adoptó la ciudadanía francesa.
ABREVIATURAS
CF Constitución federal
CCh Constitución del Estado
de Chiapas
CV Constitución del Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave
LDRUV Ley de Desarrollo Regional
y Urbano de Veracruz, del 17
de abril de 1999
LDUCh Ley de Desarrollo Urbano de Chiapas,
del 3 de diciembre de 1997
LGAH Ley General de Asentamientos
Humanos, del 21 de julio de 1993
LGAH76 Ley General de Asentamientos
Humanos, del 26 de mayo de 1976
DOF Diario Oficial de la Federación
1
INTRODUCCIÓN
Una de las características de las sociedades avan-

zadas consiste en el crecimiento ordenado de los
centros de población, que posibilita, entre otros as-
pectos, la utilización racional del suelo, el desarro-
llo socioeconómico equilibrado, la protección del
medio ambiente urbano, en definitiva, el mejora-
miento de la calidad de vida. Las acciones en ma-
teria urbana han atraído la atención de la ciencia
jurídica que se ha dado a la labor de articular los
mecanismos apropiados para sujetar la actividad
urbanística al derecho.
En México, durante un largo periodo, el urbanis-
mo —al igual que el medio ambiente— se reguló
de forma dispersa entre las normas de población o
sanidad, especialmente, lo que desencadenó —
claramente— en una regulación ineficaz e
insuficiente para hacer frente a los múltiples
aspectos que presenta la realidad urbanística (alta
concentración de población y rezago de centros de
población rurales, descoordinación entre las
entidades territoriales, entre otros).
Durante la segunda mitad del siglo XX, el siste-
ma jurídico mexicano intentó adecuarse para res-
3
INTRODUCCIÓN 1
ponder con mayor eficacia a las necesidades y pro-

blemas urbanos (asentamientos irregulares, caren-
cia de infraestructura y equipamiento urbanos, alta
especulación del suelo, etcétera). En este sentido,
se llevó a cabo la reforma constitucional federal
del 6 de febrero de 1976 en materia de
asentamientos humanos (según la definición
constitucional), para organizar un sistema
coherente y racional del urbanismo en México.
Si bien es cierto, estas reformas jurídicas logra-
ron avances considerables, también es necesario re-
saltar que no han llegado a tener materialización en
los centros de población mexicanos, ya que, éstos
evidencian desorden, carencias, insuficiencias y
perversión del sistema urbanístico, lo que repercute
esencialmente en las disposiciones constituciona-
les de “desarrollo equilibrado del país” y “elevar la
calidad de vida de la población rural y urbana” (ar-
tículo 27 de la CF).
Por lo que respecta al ámbito doctrinal, en térmi-
nos generales, el sistema jurídico-urbanístico mexi-
cano ha tenido una exigua reflexión y precario de-
sarrollo. Se han producido escasos y dispersos
estudios que han aportado algunas bases teóricas
del sistema urbanístico, lo que ha implicado una vi-
sión parcial del sistema, y otros, sencillamente, se
limitaron a “reproducir” los contenidos normativos
de la materia bajo una pretendida “sistematización”
sin aportación crítica, analítica y carentes de la ne-
cesaria reflexión jurídica que debe contener todo
estudio serio del derecho.
El trabajo que el lector tiene en sus manos ha in-
tentado llevar a cabo una exposición que se aparta
de la visión simplista del derecho y se introduce en
el desarrollo de los principios y bienes constitu-
cionales que envuelven al sistema urbanístico me-
xicano.
Entre los aspectos relevantes de la exposición se
encuentra la complicada relación normativa y eje-
cutiva que deben desarrollar la Federación, entida-
des federativas, municipios y Distrito Federal para
respetar los principios constitucionales (lealtad fe-
deral, autonomía, distribución competencial, con-
currencia, interés público, etcétera), haciendo espe-
cial referencia a la ley básica+ley de desarrollo que
exige la Constitución federal, además, la situación
de la propiedad urbana y el régimen de clasifica-
ción del suelo.
En la parte final se expone la relevancia de los
planes o programas de ordenación urbana como
instrumentos normativos esenciales para el desa-
rrollo de la legislación (federal y estatal) y la tras-
cendencia de la participación ciudadana en la for-
mulación de los instrumentos de planificación, así
como en la ejecución y control del desarrollo del
sistema urbanístico en los que se presentan graves
deficiencias.
La obra que el lector tiene en sus manos sostiene
buena parte de sus afirmaciones en la doctrina jurí-
dica mexicana, y, en otros casos, ha sido necesario
fortalecer las afirmaciones a través de los avances
de la doctrina jurídica extranjera, especialmente es-
pañola que, dicho sea de paso, explica uno de los
sistemas urbanísticos más elaborados, pero tam-
bién más complejos de Europa.
Aprovecho para expresar mi agradecimiento al
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
por su aceptación para que esta obra forme parte de
su catálogo jurídico, así como las palabras que han
dedicado a esta obra los profesores doctores Jorge
Fernández Ruiz, del mismo Instituto, y José María
Rodríguez de Santiago, de la Universidad Autóno-
ma de Madrid.
Este trabajo está dirigido a todos aquellos estu-
diantes y profesionales —especialmente de dere-
cho—, que intentan conocer el sistema jurídico-ur-
banístico en México. Uno de los fines primordiales
de este trabajo consiste en poner a su alcance —en
un solo ejemplar— la exposición coherente del
sistema constitucional al que se sujeta el urbanis-
mo. Esta obra aborda la intensa relación del urba-
nismo con el sistema constitucional, en el cual se
incardina para su posterior desarrollo (normativo y
ejecutivo).
Espero que este texto sea útil a todos los lectores
que quieren introducirse al sistema de ordenación
de centros de población para que tengan una herra-
mienta de explicación básica de la relación entre la
Constitución y el urbanismo.
San Cristóbal de las Casas, Chiapas
Julio de 2006
CAPÍTULO PRIMERO
I. Planteamiento general . . . . . . . . . . 9
II. Evolución histórica de las normas ur-
banísticas y conformación del derecho
urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . 20
III. Urbanismo y derecho.........................................................30
IV. La materia de urbanismo en el ordena-
miento jurídico mexicano.............................32
1. Asentamientos humanos y urbanismo . 32
del territorio y urbanismo?.........................35
V. El fin esencial del urbanismo.............................................45
CAPÍTULO PRIMERO
I. PLANTEAMIENTO GENERAL
La urbanización es una realidad social que el orde-

namiento jurídico no puede ni debe pasar por alto.
El quid del sistema jurídico urbanístico consiste en
regular y controlar los procesos de planeación, ur-
banización y edificación de los centros de pobla-
ción, incidiendo, especialmente, en los límites a la
propiedad urbana y la regulación del suelo. Las deci-
siones públicas en materia urbanística tienen reper-
cusión directa en el ciudadano, ya que, al regular
dichos procesos, intentan materializar una ciudad
con estándares para elevar la calidad de vida de los
habitantes, propiciando las condiciones para su óp-
timo desarrollo (personal, familiar y social).
En este orden de ideas, el urbanismo —según
las disposiciones constitucionales— es una
actividad pública a cargo del Estado que tiene
como finalidad la regulación y promoción del
uso del suelo.
Cuando se lleva a cabo una lectura a la
bibliogra- fía que aborda, directa o
indirectamente, la evolu-
9
CONSIDERACIONES PREVIAS 1
ción de las ciudades, fácilmente se aprecia e identi-

fica un cierto orden que seguían las construcciones
y la conformación de los centros de población que,
con el aumento de las exigencias urbanísticas, se
han ido perfeccionando y adaptando a las circuns-
tancias de la sociedad contemporánea.
Los restos de algunos centros de población de las
culturas prehispánicas evidencian un sistema de or-
denación y crecimiento de los asentamientos huma-
nos. A grandes rasgos, en este periodo, se produje-
ron dos grandes modelos de ordenación de centros
de población.
En primer lugar, el modelo teotihuacano que,
sin duda, representa el asentamiento humano con
mayor orden urbano de la época.1 En este
paradigmáti- co caso, claramente se observa una
“decisión gubernamental” de ordenación urbana.
Por ejemplo, a través del modelo urbano elegido se
construyeron la Pirámide del Sol y la Pirámide de
la Luna comu- nicadas con la Calzada de los
Muertos (miccaotli)
1 Esta es una afirmación general entre la doctrina especiali-

zada. Véase Bernal, Ignacio, “Formación y desarrollo de Me-
soamérica”, Historia general de México, 4a. ed., México, El
Colegio de México, 1994, vol. I, p. 138; León-Portilla, Miguel,
Aztecas-mexicas. Desarrollo de una civilización originaria,
México, Algaba, 2005, pp. 32 y 33; Manzanilla, Linda, “Teo-
pancazco: un conjunto residencial teotihuacano”, Arqueología
Mexicana, México, núm. 64, 2004, p. 50, entre otros.
que sirvió de punto de referencia para el
crecimien- to urbano de Teotihuacán.2 Además, se
llevaron a cabo importantes obras destinadas a la
creación de los complejos “conjuntos
departamentales”3 correctamente delimitados y una
zona (“gran conjunto”) para las construcciones
mayores dedicadas al gobierno, re- ligión, sedes
militares, mercados, entre otros. Esta or- denación
del centro de población como “decisión gu-
bernamental” confirma la idea de orden urbano en
Teotihuacán.4 En este sentido, el modelo teotihuaca-
no influyó a los posteriores asentamientos de la zona
centro de México.
Posteriormente, el centro de población más im-
portante de la zona centro siguió la estructura bási-
2 Significado: “Donde los hombres se convierten en Dio-

ses”. www.inah.gob.mx (14 de marzo de 2005).
3 Una de las importantes decisiones de ordenación urbana
en Teotihuacán lo demuestran sus conjuntos residenciales o
departamentales que funcionaban como las actuales unidades
multifamiliares, por ejemplo, el Teopancazco era el conjunto
habitacional que habitaba la élite teotihucana, véase Manzani-
lla, Linda, op. cit., nota 1, p. 50. Asimismo, León-Portilla, Mi-
guel, op. cit., nota 1, pp. 32-35. Además, se ha dicho que Teo-
tihuacán contaba con unos dos mil conjuntos residenciales
perfectamente diseñados. Véase Cowgill, George L., “Teo-
tihuacán. Ciudad de misterios”, Arqueología Mexicana, Méxi-
co, núm. 64, 2004, p. 21.
4 Como se ha dicho, esta ciudad se caracterizaba por “su
extraordinaria planificación digna de la vida urbana”. Bernal,
Ignacio, op. cit., nota 1, p. 138.
ca del modelo teotihuacano dividido en cuadrantes,
pero no mantuvo la rigurosidad en la ordenación
urbana, sino que su actividad se centró en la cons-
trucción de grandes edificios que habitaban los
gobernantes, sacerdotes, militares, etcétera, agru-
pados en un recinto central.5 No obstante, en Te-
nochtitlán se adoptaron algunas decisiones guber-
namentales acerca de obras públicas en beneficio
colectivo, como la zona de chinampas para el
cultivo, los puentes que servían de comunicación y
defensa de la ciudad, además, de un incipiente
servicio público de “recolección de desechos” que,
posteriormente, eran utilizados como abono en las
chinampas.
En segundo lugar, se evidencia el modelo maya,
en la región sureste de México y en Centroamérica.
En este caso, la ordenación de las “ciudades-Estado”
mayas no presentó la complejidad en la organiza-
ción urbana de Teotihuacán. Aunque existen algu-
nas claves que parecen demostrar una cierta orde-
nación, no es posible afirmar que la existencia de
la decisión gubernamental sobre la ordenación del
centro de poblacional haya provenido de un interés
general o público.
5 Carrasco, Pedro, “La sociedad mexicana antes de la con-

quista”, Historia general de México, cit., nota 1, p. 206.
El modelo maya se centró, especialmente, en la
exaltación de la clase gobernante que decidió cons-
truir los más importantes edificios de la ciudad
destinados a la vivienda de las clases sociales
más pri- vilegiadas y al culto a sus antepasados,
como lo son los casos de Palenque, Tikal y Copán.
Por tanto, el resto del centro de población no
presentó una or- denación como el primer modelo
mesoamericano. A diferencia del modelo
teotihuacano, el modelo maya se caracterizó por la
dispersión de sus habitantes en una vasta extensión
de territorio estructurados en “barrios” y
“complejos de barrios”, ya que, la con- centración
urbana se presentaba esporádicamente,
especialmente, en las fiestas rituales en la zona que
concentraba los grandes edificios de la clase
gobernante (el Palacio, el Templo de las
Inscripciones, Templo XIV, entre otros).Cabe
mencionar, que en las ciudades prehispáni- cas no
existía la conciencia de servicios públicos. Por
ejemplo, la basura que producía una familia se
consideraba un asunto particular que no trascendía
al ámbito público, a excepción —como se ha di-
cho— de la recolección de basura en Tenochtitlán.
Con la llegada de los españoles, la ordenación de
los centros de población experimentó una fusión
6 Véase Soustelle, Jacques, Los mayas, 4a. reimp., México,

Fondo de Cultura Económica, 2003, p. 40.
de estilos: indígena y español. Con los enormes
intereses coloniales, en la legislación de Indias se
previeron disposiciones que obligaban a fundar
nuevos centros de población en los territorios con-
quistados. Posteriormente, en el territorio que ocu-
paba Tenochtitlán se asentaron los poderes virrei-
nales y se fundó la ciudad de México, siguiendo el
modelo europeo de planeación de ciudades. Es de-
cir, la concentración de la población en un pequeño
espacio de suelo entorno al que se desarrollaban las
actividades agrícolas, ganaderas y comerciales.El
diseño urbanístico español predomina en los centros
de población que sirvieron como polos de
desarrollo económico, político, industrial y minero
(Veracruz, ciudad de México, Zacatecas, Guana-
juato, etcétera).
Después del movimiento de independencia, las
ciudades no experimentaron grandes cambios po-
blacionales, manteniéndose estables hasta el impul-
so en infraestructuras de la época porfiriana que
alentaron el desarrollo urbano, especialmente en el
centro del país.
7 Sobre el urbanismo español en América véase Chueca

Gotilla, Fernando, Breve historia del urbanismo, Madrid,
Alianza, 1989, pp. 156 y ss. Así como Barrientos Grandón, Ja-
vier, El gobierno de las Indias, Madrid, Marcial Pons-Funda-
ción Rafael del Pino, 2004, pp. 214-218.
En la época posrevolucionaria, evidentemente,
se produce un estancamiento económico y, por
ende, aumenta el movimiento migratorio campo-
ciudad y el desarrollo urbano en el país, espe-
cialmente en la ciudad de México,6
7
8
que se mantiene como principal polo de desarrollo económico.
En el periodo comprendido de 1930-1960 se in-
crementaron considerablemente los índices demo-
gráficos y se acentúo la migración del campo a la
ciudad. Posteriormente, de 1980-2000 se reduce
este fenómeno migratorio interno, por lo que la mi-
gración se produce al extranjero, especialmente a
Estados Unidos de América. En el ámbito nacional,
durante este último periodo, las políticas públicas
intentan fomentar el desarrollo de otros centros de
población para reducir el efecto en las grandes ciu-
dades mexicanas (ciudad de México, Guadalajara,
Monterrey, Puebla, entre otros), de esta manera ad-
quieren relevancia las ciudades regionales (Oaxa-
ca, Tampico, Mérida, entre otras), mientras que,
por otro lado, se acentúa el retraso socioeconómico
8 Sobre algunos aspectos urbanos de la ciudad de México

véase Ward, Peter M., México: una megaciudad, México, Co-
naculta-Alianza, 1991; Ward, Peter M., México megaciudad:
desarrollo y política 1970-2002, 2a. ed., México, Porrúa-El
Colegio Mexiquense, 2004.
en el resto de regiones del país, especialmente rura-
les (Chiapas, Guerrero, Tlaxcala, etcétera).
En resumen, el sistema urbanístico mexicano se
enfrenta, por un lado, al problema de la alta concen-
tración de habitantes con sus consecuentes exigen-
cias de infraestructura y equipamiento urbanos,
suelo urbanizable, entre otras. Por el otro, debe
afrontar la problemática de las —demográficamen-
te— pequeñas poblaciones rurales (dispersas) que
requieren de los servicios públicos más esenciales y
que difícilmente pueden prever su diseño urbanísti-
co en un plan.
Durante el siglo XX se mantiene esta dinámica,
y algunos centros de población comienzan
aumentar sus graves problemas de concentración
de habitantes que exigen afrontar nuevos retos y
nuevas polí- ticas de ordenación de las ciudades.
Desafortunada- mente, esta época se caracteriza
por la ineficacia de las políticas económicas,
sociales y urbanas en todo el país.9 Se producen
graves problemas urbanís- ticos en los centros de
población mexicanos: las grandes zonas
conurbadas (ciudad de México, Monterrey,
Guadalajara, Veracruz, etcétera), las múltiples po-
9 Sobre la velocidad del proceso de urbanización y los con-

secuentes problemas urbanísticos en México durante el siglo
XX, véase Selby, Henry A. et al., La familia en el México ur-
bano, México, Conaculta, 1994, pp. 59 y 60.
blaciones rurales dispersas en grandes
extensiones y las ciudades medias que intentan
situarse como un punto de equilibrio urbanístico
respecto de ambos extremos (Tampico, Mérida,
Xalapa, Córdoba, Orizaba, etcétera).Finalmente, la
realidad urbanística mexicana se ha venido
caracterizando por “la velocidad y el desorden en
la configuración de un modelo territorial
específico. Si bien es cierto que la mayor parte de
los problemas de ordenación territorial y urbana se
evidencian en los grandes centros urbanos de
Méxi- co (por ejemplo, la ciudad de México y su
zona metropolitana)”, 10
11
“de esta misma problemática no están exentos aquellos centros
urbanos con un número de población menor respecto de las
grandes ciudades mexicanas”.
10 Así, Valencia Carmona, Salvador, Derecho municipal,
México, Porrúa-UNAM, 2003, p. 241.
11 “El proceso de urbanización se centró en la zona centro del
país, particularmente en el Distrito Federal y en el Estado de Mé-
xico; este hecho marcó el patrón de distribución de la población
en la República mexicana. En la actualidad el 50% de la pobla-
ción total se localiza en sólo siete entidades federativas: las dos
mencionadas anteriormente más Veracruz, Jalisco, Puebla, Guana-
juato y Michoacán”, Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Orde-
nación del Territorio 2001-2006, México, Sedesol, 2001, p. 37.
12 Jiménez Dorantes, Manuel, “El sistema de planeamiento
territorial en el estado de Veracruz”, Lex, México, núm. 85, ju-
lio de 2002, pp. 38 y ss.
El sistema urbanístico mexicano se identifica
por ser un sistema en el que el precio del suelo se
somete a las fuerzas del mercado incontrolado, alta
especulación del suelo, la desigualdad en el sistema
urbanístico, la notoria inactividad estatal que
intenta paliar el problema con soluciones
parciales e in- suficientes, la descoordinación entre
los sujetos ju- rídico-públicos territoriales, la
precaria capacidad económica y de decisión
municipal en asuntos ur- banísticos, entre otros.En
este orden de ideas, la masiva concentración de
habitantes en las ciudades aunado a una raquítica
previsión (política, económica, jurídica, etcétera)
de un modelo urbano de crecimiento ordenado,
ocasiona desafortunados problemas e inconvenien-
tes para elevar el nivel de calidad de vida de los
ciudadanos (asentamientos irregulares,
asentamientos en zonas de alto riesgo, falta de
vivienda, infraestructura y equipamiento urbanos,
daños ambientales, etcétera).
13 Véase Castells, Manuel, Capital multinacional, Estados
nacionales y comunidades locales, 3a. ed., México, Siglo XXI,
2005, p. 15.
14 Como se ha mencionado, “la división entre ricos y pobres
sigue siendo muy pronunciada y la pobreza urbana ensombre-
ce a toda Latinoamérica”. Gilbert, Alan, La ciudad latinoame-
ricana, México, Siglo XXI, 1997, pp. 48 y 49. Al respecto, se
ha dicho que en el último tercio del siglo XX se incrementó
Evidentemente, las políticas no han sido sufi-
cientes12
13
14
15
para afrontar los distintos problemas urbanos de los centros de
población del país, se puede verificar que el urbanismo mexicano
de las últimas décadas carece de racionalidad y previsibilidad de un
modelo territorial coherente (nacional, estatal, regional y
municipal), una incontrolada actividad de la administración
urbanística muchas veces so- metida a intereses de pequeños
grupos políticos que le ubican en la desviación del poder, el abuso
del derecho y el fraude de ley, así como la carencia de instrumentos
eficaces de planeamiento y disciplina urbanística que,
indudablemente, se aparta de los principios constitucionales
(democracia, sistema
“de un 25% de la población urbana del mundo en 1920, hasta

un 51% en 1980, el problema urbano del tercer mundo se con-
virtió, básicamente, en un «problema de asentamientos ilega-
les»”. Castells, Manuel, op. cit., nota anterior, p. 9. Sobre los
retos demográficos y urbanísticos mexicanos de las próximas
décadas, véase Olivera Lozano, Guillermo, “Reformas munici-
pal y agraria, expansión urbano regional y gestión del suelo
urbano en México”, Economía, Sociedad y Territorio, Toluca,
núm. 17, 2005, pp. 121-128.
15 Se ha mencionado que “las necesidades habitacionales de
los llamados «sectores populares» urbanos no han sido satisfe-
chos ni mediante el mercado inmobiliario formal ni por los
programas públicos de vivienda”. Duhau, Emilio y Schtein-
gart, Martha, “La urbanización popular en la ciudad de Méxi-
co”, Pobreza, condiciones de vida y salud en la ciudad de Mé-
xico, México, El Colegio de México, 2002 (reimp.), p. 29.
federal, función social de la propiedad, calidad de
vida de la población rural y urbana, legalidad de la
administración, entre otros).
No obstante, la dinámica urbanística necesaria-
mente debe perfeccionarse, y, en este sentido, las
normas del sistema jurídico que regulan el diseño y
construcción de ciudades deben responder a la rea-
lidad. Es necesario mencionar que las normas urba-
nísticas mexicanas en su evolución han adquirido
sustancia propia y características específicas que
les permiten diferenciarse del resto, llegando a
conformar el derecho urbanístico.
II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS NORMAS

URBANÍSTICAS Y CONFORMACIÓN
DEL DERECHO URBANÍSTICO
Sin ánimo de desarrollar un análisis profundo de

la evolución del sistema jurídico urbanístico en
México, hay que mencionar que durante la época
prehispánica —como se ha dicho— puede identifi-
carse un modelo (teotihuacano) que establece una
serie de criterios institucionales que establecían
cómo, dónde, y con qué dimensiones debían cons-
truirse los principales edificios (políticos, milita-
res, religiosos, vivienda, etcétera) en los que se
conformaba la ciudad.
Posteriormente, el modelo español establece sus
ciudades atendiendo a las disposiciones sobre fun-
dación de nuevos centros de población con base en
criterios especialmente geográficos y climáticos,
de manera que hicieran el asentamiento saludable y
cómodo.16 En términos generales, el diseño urba-
nístico europeo consistió en “la plaza central alre-
dedor de la cual se reubicaran la iglesia o la cate-
dral, las oficinas de gobierno y las casas de la élite
aún siguen formando el centro, tal como el plano
re- ticular que parte de la plaza central —en la
medida en que permite la topografía— continúa
presentan- do la base de la moderna distribución de
ciudades”,17 mientras que para las localidades
costeras
16 Como menciona el Acta de Fundación de Villa Real (1528),

que la Provincia de Chiapa no debía estar asentada en ese te-
rritorio (hoy, Chiapa de Corzo) ya que era “tierra caliente e de
algunas cienegas, e muchos mosquitos e murciélagos, enferma
para los pobladores… Por lo cual conviene mudar asiento…”.
Por tanto, en el nuevo valle “hay e concurren las calidades ne-
cesarias para la dicha población, por se la tierra fría, e en ella
haber el río e fuentes de muy buena agua e prados, e pasos e
aires, e la tierra e sitio para la dicha villa enjuto e sano al pare-
cer del médico que al presente halló…”.
17 Como expone el autor, “tanto los españoles como los por-
tugueses trazaron ciudades conforme a un plano fijo muy simi-
lar al de su país de origen”. Gilbert, Alan, op. cit., nota 14, p.
42. Así, la fundación de San Cristóbal de las Casas inició
—urbanísticamente— cuando Diegos de Mazariegos ordena
...la plaza se traslada a la costa, siendo ésta prote-
gida por un fuerte a la vez que servía para limitar el
área residencial de la zona. Formando un cinturón
alrededor de la plaza se construía una zona inter-
media que se diferenciaba del centro por la utiliza-
ción que se hacía del suelo y por los usos arqui-
tectónicos. Esta zona solía estar constituida por
conventos y monasterios, incluido en los primeros
la escuela.
Es necesario mencionar que en el diseño urba-
nístico de los centros de población españoles se
aplicaron las normas de ensanche y alineación del
reino a través de capitulaciones que dieron origen a
las ordenanzas reales. Puede citarse, entre otras, las
Ordenanzas de Descubrimientos y Nuevas Pobla-
ciones de Felipe II, aplicable, por citar un ejemplo,
a la Villa de San Christoual de los Llanos —hoy
San Cristóbal de las Casas, Chiapas—,18
19
en las que
“tomad como punto de partir el lugar de esta hoguera, y trazad

con los soldados las primeras calles de esta villa. Dejaréis lu-
gar para la iglesia de Nuestra Señora y para las casas consisto-
riales”. Morales, Heberto, Jovel serenata a la gente menuda,
México, Porrúa-Gobierno del Estado de Chiapas, 1992, p. 264.
18 Ayala, Manuel Josef de, Diccionario de Gobierno y Le-
gislación de Indias, Madrid, Instituto de Cooperación Iberoa-
mericana, 1988, t. III, voz Ciudad, p. 180.
19 Se respeta la ortografía de la época. Cédula de 1o. de
marzo de 1535.
se establecían las dimensiones, características y
destino del suelo de las “peonías” y las “caballe-
rías”.20 En este sentido, la Corona española se
preo- cupó de desarrollar asentamientos en el
nuevo mundo que tuvieran un orden urbano, de
manera que, la población del continente americano
se hiciera sobre “la base de unas reglas fijas que
recogían muchas de las concepciones tomistas
acerca de cómo debía disponerse ordenadamente
una ciudad para permitir la mejor vida de sus
vecinos y facilitar la consecución del fin
común”.Durante la época independiente, las normas
ur- banísticas fueron imitadas de su herencia
española, ya que la actividad normativa estaba
centrada en re-
20 Artigas, Juan B., La arquitectura de San Cristóbal de las

Casas, México, Gobierno del Estado de Chiapas-UNAM, 1991,
pp. 17 y 18. Al establecerse una “ciudad en las Indias se deter-
minaban tres géneros distintos de bienes: los destinados a la
planta de la ciudad, distribuidos en solares que asignarían a los
edificios públicos y a los vecinos para sus casas y moradas; los
bienes comunes de la ciudad, tales como ejidos y dehesas; y los
bienes propios de la ciudad, cuyas rentas tocarían a su ca-
bildo”. Barrientos Grandón, Javier, op. cit., nota 7, p. 215.
21 Idem. Como expone Barrientos en esta idea se encuentra
“la explicación de la esencial unidad de planta y disposición
de las ciudades americanas de fundación indiana y lo que más
las diferencia de las ciudades de los reinos europeos que, con
una muchísimo más larga historia, habían nacido y crecido
sin una planta fija y uniforme”.
gular los aspectos estructurales del país y se
eviden- ciaba una alta inestabilidad política
nacional. Ade- más, en los inicios de la época
independiente no se registra una gran actividad
urbana en los centros de población. De la lectura
de los textos normativos más importantes se
comprueba la ausencia de referencia a la materia
urbanística, así, por ejemplo, el Decreto
constitucional para la libertad de la Améri- ca
mexicana (22 de octubre de 1814) únicamente
hacía mención a que la felicidad del pueblo y de
cada uno de sus ciudadanos estaba relacionada con
el “goce de la ...propiedad y libertad” (artículo 24).
La Constitución de Cádiz (19 de marzo de 1812)
establecía como facultad de las Cortes, “aprobar
los reglamentos generales para la policía y
sanidad del reino” (fracción vigésima tercera,
artículo 131). En el ámbito municipal, establecía
(artículo 321) que el ayuntamiento estaría a cargo
de “la policía de salubridad y comodidad” (fracción
primera), y de “cuidar de la construcción y
reparación de los cami- nos, calzadas, puentes y
cárceles, ...y de todas las obras públicas de
necesidad, utilidad y ornato” (fracción séptima).
Posteriormente, la Constitución de 1857 otorga-
ba al Congreso la facultad para “fijar las reglas á
que debe sujetarse la ocupación y enajenación de
terrenos baldíos y el precio de éstos...” (artículo
72, fracción XXIV). Por tanto, durante este largo
perio-
do no es posible identificar un sistema jurídico-ur-
banístico en México.
Centrándose en la Constitución de 1917, inicial-
mente, el texto constitucional no se pronunció
acerca de la materia urbanística o de ordenación
de las ciudades, sino que el fundamento
constitucional de la regulación se justificó en
materia de población,21
22
sanidad de las construcciones23 y creación de nuevos centros
de población, entre otros,24 por lo que se produjo la interpretación
extensiva de algunos tí- tulos competenciales.
22 Véase la Ley de Población, del 23 de diciembre de 1947.

23 El Código sanitario, del 13 de marzo de 1973, regulaba
que todas las construcciones y edificios (habitación, comercio
e industria...) debían contar con estándares sanitarios (ventila-
ción, iluminación, instalaciones sanitarias, etcétera), además
de prever la inspección de la autoridad sanitaria y la obliga-
ción de los propietarios de construcciones y terrenos urbanos
(artículos 79, 80 y 83-85).
24 Para el estudio sobre la situación del sistema urbanístico
mexicano de 1968 a 1978, véase Azuela de la Cueva, Antonio,
“El derecho urbanístico. La evolución del derecho urbanístico
mexicano en los últimos diez años”, Jurídica. Anuario del De-
partamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana,
México, t. I, núm. 10, julio de 1978.
25 Como claros ejemplos de esta tendencia pueden mencio-
narse, por un lado, en la materia de “monumentos arqueológi-
cos” que, aunque no estaba prevista en la CF, el Pleno de la
SCJN determinó que esta materia era federal debido a que
—desde su perspectiva— era “innegable” “que están íntima-
El derecho urbanístico mexicano tiene su mo-
mento más importante de consolidación con la re-
forma constitucional publicada en DOF de 6 de fe-
brero de 1976, que introduce expresamente en el
texto constitucional federal, la materia de ordena-
ción del suelo o, siguiendo la denominación consti-
tucional, “asentamientos humanos”. De manera
que, antes de esta reforma y durante un largo perio-
do, no se podía hablar propiamente de un sistema
urbanístico, ya que, las normas que regulaban estas
actividades estaban diseminadas en otras materias,
por lo que el aspecto jurídico del urbanismo mexi-
cano se calificó de “conjunto inorgánico de normas
dispersas, contradictorias y carentes de contenidos
fundamentales”.En definitiva, hay que afirmar que
esta reforma constitucional de 1976 da origen y
contenido al
mente relacionados con la cultura general”. Tesis 83, Pleno,

Apéndice 2000, quinta época, t. I, p. 248. Por el otro, la materia
de “medio ambiente” que originalmente no se previó en la CF, y
que el Pleno de la SCJN justificó la legislación ambiental de la
época a través de las competencias expresas de “salubridad
general de la República”, ya que, según el Pleno, “ciertamente,
lo relativo al medio ambiente tiene estrecho vínculo con la salud
humana, pues la existencia de ésta está condicionada con la de
los elementos que la rodean, de tal manera, …el medio
ambiente es una cuestión que atañe a la salud pública”. Tesis
2285, Pleno, Apéndice 2000, séptima época, t. I, p. 1587.
26 Azuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 24, p. 597.
derecho urbanístico mexicano específico y siste-
mático.
La reforma de 1976 es trascendental para el sis-
tema jurídico urbanístico, ya que introduce, direc-
tamente, la referencia a la ordenación de los centros
de población, utilización del suelo y ordenación de
los asentamientos humanos como actividad esen-
cial del Estado (lato sensu), además de distribuir las
competencias en esta materia.
La reforma constitucional fue integral, ya que se
modificó el párrafo 3 del artículo 27 de la CF, para
mencionar que “...se dictarán las medidas necesarias
para ordenar los asentamientos humanos y estable-
cer adecuadas provisiones, usos, reservas y desti-
nos de tierras, aguas y, bosques, a efecto de
ejecutar obras públicas y de planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población...”.
Igualmente, se introdujo como facultad del
Congreso de la Unión la de “expedir leyes que
establezcan la concurrencia del Go- bierno federal,
de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de
sus respectivas competencias, en materia de
asentamientos humanos, con objeto de cumplir los
objetivos previstos en el párrafo tercero del
artículo 27 de esta Constitución” (fracción XXIX-
C, artículo 73). Y finalmente, esta reforma
—en el artículo 115 constitucional— hace mención
expresa a la potestad reglamentaria municipal en
materia de centros de población (fracción IV) y la
necesaria colaboración entre la Federación, las en-
tidades federativas y los municipios en el caso de
zonas conurbadas (fracción V), conforme a la “ley
en la materia”. En consecuencia, se comenzaron a
publicar normas urbanísticas que desarrollaran las
disposiciones constitucionales.
En este sentido, el Poder Legislativo federal, en
ejercicio de sus “recientes” facultades normativas
en la materia, aprobó la primera Ley General de
Asen- tamientos Humanos del país, del 26 de mayo
de 1976
—desde ahora LGAH76—. Esta Ley federal inten-
tó organizar y sistematizar todo el ordenamiento
ju- rídico urbanístico en México.25
26
27
Los avances de esta Ley fueron, sin duda, significativos, ya que
estable- ció las normas básicas para planear los centros de
población (fracción II, artículo 1o., LGAH76) y di-
27 Se ha dicho que esta Ley, “es la pieza central de dicho ré-

gimen [planeación urbana] y constituye un importante marco
de referencia de la acción gubernamental sobre los procesos de
urbanización, ya que conjuga la racionalidad de la planeación
con los principios ideológicos del Estado mexicano posrevolu-
cionario expresados en la Constitución”. Azuela de la Cueva,
Antonio, La ciudad, la propiedad privada y el derecho, Méxi-
co, El Colegio de México, 1999, p. 23. El autor ofrece una ex-
posición clara sobre las reacciones que produjo esta Ley (pp. 31-
56).
señó un sistema de planeamiento del suelo siste-
matizado: programa sectorial de desarrollo urbano
(federal), programas estatales de desarrollo urbano,
programas de ordenación de zona conurbada (inte-
radministrativo), y planes y programas municipa-
les.28 De esta manera, el concepto “plan” o “progra-
ma”, desde el inicio, viene a ubicarse en un sitio
principal del sistema urbanístico en México, ya que,
esencialmente, desarrollan las determinaciones de
las leyes (federales y estatales) e intentan di- señar
el modelo territorial (nacional, estatal y mu-
nicipal) a aplicar en el futuro.
Por otra parte, cada una de las entidades federati-
vas, intentando seguir las determinaciones de la
LGAH76, aprobaron sus propias leyes urbanísti-
cas, las cuales, en algunos aspectos, difícilmente
respetaban la regulación federal, especialmente en
el tema de la capacidad de decisión de los munici-
pios en la aprobación del planeamiento urbanístico
municipal.29 No obstante, con estas bases constitu-
cionales y legales, el derecho urbanístico mexicano
inicia un desarrollo propio y diferenciado.
28 Artículo 4o. de la LGAH76. Por ejemplo, el Plan General

de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, del 15 de diciembre
de 1976.
29 Por ejemplo, la Ley núm. 188, de Asentamientos Huma-
nos del Estado de Veracruz, del 17 de febrero de 1977.
Posteriormente, el 21 de julio de 1993, la Ley
General de Asentamientos Humanos —desde ahora
LGAH— abroga la LGAH76, para perfeccionar la
regulación en la materia, otorgar mayores compe-
tencias a los municipios, garantizar la participación
ciudadana, mejorar las bases de la concurrencia de
los sujetos jurídico-públicos territoriales, ampliar
(“liberalizar”) las opciones de inversión privada en
el mercado inmobiliario y proyectos urbanísticos,
entre otras.
III. URBANISMO Y DERECHO
Como se ha mencionado, el derecho que regula-

ba los procesos de urbanización había permanecido
disperso dentro de otras materias jurídicas. No obs-
tante, hay que resaltar que, si bien es cierto, el
derecho urbanístico es una “parte especial del
derecho administrativo”, en ocasiones requiere el
conocimiento de otras áreas del derecho
(constitucional, civil, penal, etcétera).
Esta parte especial es de reciente conformación
en el sistema jurídico mexicano (1976). Esto se
debe a que, antes del proceso de industrialización
mexicano, las actividades de urbanización no oca-
sionaban grandes problemas normativos, y, por
tanto, las normas sanitarias y de población eran su-
ficientes para las necesidades urbanas de la época.
Sin embargo, el desarrollo económico e industrial
del país ocasionó que se incrementaran considera-
blemente las actuaciones urbanísticas y su posible
incompatibilidad con el interés general, producien-
do la ineficacia de los títulos competenciales y de
las normas existentes hasta el momento, 30 exigien-
do, por tanto, la actualización normativa que regu-
lara una actuación más concreta y eficaz del poder
público, necesariamente, a través de una concreta
habilitación jurídica al respecto.
30 Como afirma López Ramón, “los directos orígenes de la

disciplina se encuentran en el siglo XIX: la reacción frente a
los fenómenos de marginación urbana característicos de la ciu-
dad industrial determinó el desarrollo del urbanismo moderno
y de su correspondiente régimen jurídico”. López Ramón, Fer-
nando, Introducción al derecho urbanístico, Madrid, Marcial
Pons, 2005, p. 16.
31 Después de las reformas constitucionales de 1976, ine-
vitablemente, se produce un efecto en las estructuras de las
administraciones públicas. En el ámbito federal se crean una
serie de órganos administrativos urbanísticos: Comisión Na-
cional de Desarrollo Regional y Urbano, Secretaría de Asenta-
mientos Humanos y Obras Públicas, comisiones intersecreta-
riales de vivienda, entre otras. Actualmente, se ha modificado
sustancialmente este diseño administrativo inicial. Sobre la si-
tuación jurídica y administrativa que imperaba en el sistema
urbanístico mexicano de 1970-1976 remito al lector a Azuela de
la Cueva, Antonio, op. cit., nota 24, pp. 595 y 596, espe-
cialmente.
El urbanismo se concibe, esencialmente, como
una actividad de los poderes públicos encaminada a
controlar y vigilar los procesos de urbanización.
Consecuentemente, el Estado (lato sensu) debe dic-
tar las normas necesarias para regular esta trascen-
dental actividad en la sociedad contemporánea,
principalmente, los límites al derecho de propie-
dad, así como la ordenación y transformación del
suelo (desarrollo urbano).
En este sentido, el régimen jurídico-urbanístico
consiste en el conjunto de normas jurídicas que re-
gulan los procesos urbanos de planificación, urba-
nización, edificación y vigilancia o, como dispone
la CF, aquellas normas que se encargan de “planear
y regular la fundación, conservación, mejoramien-
to y crecimiento de los centros de población” (pá-
rrafo 3, artículo 27).
IV. LA MATERIA DE URBANISMO

EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MEXICANO
1. Asentamientos humanos y urbanismo
En primer lugar, hay que advertir que en el texto

constitucional federal no se hace ninguna mención
expresa sobre la materia de urbanismo. No obstan-
te, eso no implica que la ordenación de los centros
de población haya quedado olvidada por la CF.
Existe otro título competencial que se identifica
claramente con el urbanismo y que la Constitución
define como “asentamientos humanos”. Este es el
caso de la fracción III del artículo 27 de la CF, que
establece que, dentro de la función social de la pro-
piedad se encuentra el “ordenar los asentamientos
humanos”. Esta es la primera mención constitucio-
nal a la materia de asentamientos humanos, conse-
cuentemente, el texto fundamental distribuye las
competencias en la materia, tanto en su aspecto ho-
rizontal como en el vertical.El derecho positivo
entiende por asentamiento humano el
“establecimiento de un conglomerado demográfico,
con el conjunto de sistemas de convivencia, en un
área físicamente localizada, conside- rando dentro
de la misma los elementos naturales y las obras
materiales que lo integran” (artículo 2o., fracción II
de la LGAH).En este sentido, se advierte,
claramente, que el contenido de esta materia son
todas las actividades que inciden en la ordenación
no sólo de los centros de población (diseño de
ciudades, calificación y clasificación del suelo,
tipos de viviendas, infraestructura y equipamiento
urbanos, etcétera), sino
32 Véase infra capítulo III.
33 En el mismo sentido, fracción II, artículo 6o., Ley de
Desarrollo Urbano de Chiapas, del 3 de diciembre de 1997
(LDUCh).
también se refiere a aspectos que rebasan el
modelo urbanístico y que involucran aspectos de
ordenación territorial (zonas de preservación
ecológica, vías de comunicación, instalaciones
militares, puertos y ae- ropuertos, etcétera).
Por ello, a lo largo de estas páginas nos referire-
mos a los aspectos de asentamientos humanos
como urbanismo y a los aspectos que rebasan la es-
tricta realidad urbana (la ciudad) como ordenación
del territorio —la Raumordnung alemana—, au-
téntica función pública de visión global, coordina-
dora e integral, diferenciada del urbanismo.
Hay que precisar que una parte de la doctrina31
32
33
34
y, especialmente, el derecho positivo consideran que la materia
de asentamientos humanos va más allá del simple fenómeno
urbano para considerar aspectos regionales, económicos y
sectoriales, de manera que, ante una falta de mención
constitucional a la ordenación del territorio, se entiende que los
asentamientos humanos engloban asuntos más amplios que el
urbanismo.
Ahora bien, no sucede lo mismo en el caso de la
legislación estatal que ha comenzado a abandonar
el concepto de asentamientos humanos para acer-
carse al concepto de urbanismo.
34 Véase Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 10, pp.
246 y 247.
Cabe advertir que, de acuerdo con la disposi-
ción del artículo tercero transitorio de la LGAH,
las entidades federativas tuvieron el plazo de un
año, contado a partir del 22 de julio de 1993, para
ade- cuar sus legislaciones estatales en la materia, a
la normativa general de la Ley federal. Únicamente
para citar un par de ejemplos, en el caso del estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave se ha reformado
la legislación para derogar la Ley núm. 188, de
Asen- tamientos Humanos, de 1977 y aprobar —
con bas- tante retraso— la Ley núm. 26, de
Desarrollo Re- gional y Urbano de Veracruz, de
1999 (desde ahora LDRUV).35 En el caso del
estado de Chiapas, su le- gislación ha optado
directamente por el concepto de “desarrollo
urbano”. Ambas regulaciones de desarrollo de la
ley general se han apartado del concepto
“asentamientos humanos” para acercarse al
concepto técnico de “urbanismo”.

del territorio y urbanismo?
Resulta preceptivo hacer una reflexión acerca

del significado, alcance y posibilidades de la mate-
Publicada en la Gaceta Oficial del Estado, de 17 de abril

35
de 1999.
ria de asentamientos humanos, lo que permitirá
comprender, en su justa dimensión, dicha materia,
saber qué ofrece al sistema jurídico y cuáles son sus
posibles limitaciones.
Como se ha dicho, asentamientos humanos es el
concepto material que utiliza la CF para regular el
fe- nómeno urbano en el país. Sin embargo, de la
re- dacción constitucional, y el posterior desarrollo
legislativo federal y estatal, se produce una falta
de delimitación del contenido de la propia materia.
Es decir, de la lectura de las normas urbanísticas
mexicanas se comprueba que la materia de
asentamientos humanos regula algo más que el
fenómeno urbano propiamente dicho, y llevan su
regulación más lejos de estas determinaciones,
alcanzando a otros sistemas “naturales” y
“materiales” que se relacio- nan con los centros de
población y que se acercan a lo que se denomina
“ordenación territorial de los asentamientos
humanos” (artículo 2o., fracción XIV, LGAH), de
manera que, claramente, se identifican conceptos
más amplios que el urbanismo (desarrollo
regional, ordenación territorial, sistemas de
convivencia, desarrollo sustentable, entre otros) y
que integran los asentamientos humanos.
Siguiendo el nacimiento y evolución de la mate-
ria de asentamientos humanos en el sistema jurídico
mexicano, se evidencia la relación directa entre los
procesos de urbanización con el equilibrio territo-
rial y el desarrollo económico de la región. Es
decir, que esta materia se refiere a la ordenación
territorial, ya que parte de la concepción de que
la ordena- ción territorial no sólo se refiere a los
aspectos urbanos (stricto sensu), sino que incluye
otro tipo de materias, como medio ambiente,
puertos, aeropuer- tos, carreteras, desarrollo
económico, instalaciones militares, grandes obras
públicas, etcétera.Hay que mencionar que los
sistemas territoriales más avanzados se distinguen
por la diferenciación material entre urbanismo y
ordenación del territorio. En consecuencia, existe
una delimitación conceptual y material más clara
que permite facilitar el entendimiento de acciones
que inciden sobre el espacio físico territorial.
En este orden de ideas, la materia de urbanismo
se refiere a los aspectos de la ciudad, de los centros
de población, del fenómeno urbano (stricto sensu),
mientras que, una vez que la realidad urbana va re-
basando aspectos meramente locales y aumentan
su influencia más allá del proceso de urbanización,
comienzan a involucrar aspectos y materias que
no forman parte del urbanismo y que se ubican en
otro título competencial más amplio como la
ordenación del territorio.
36 Esta diferenciación se produce en los sistemas alemán y

español, por citar sólo algunos ejemplos.
Ahora bien, aunque no existe una posición uni-
forme acerca del nacimiento de la ordenación del
territorio como función pública diferenciada, pue-
den distinguirse dos posturas esenciales.36
37
La doctrina mayoritaria coincide en afirmar que el origen de la
ordenación del territorio se encuentra en el ámbito territorial, en el
urbanismo38 concretamente, ya que, adquiere sustancia propia en
el momento en que el urbanismo rebasa el aspecto meramente local
o urbano, este es el significado que tiene en el sistema jurídico
alemán (Raumordnung).39 Así, el urbanismo —identificado como
referencia a los asentamientos humanos— sólo hace frente a pro-
blemas ad intra de los centros de población sin consecuencias
supraurbanas, que, posteriormente, ante el imparable efecto de
atracción de población de los
37 Para una lectura más amplia de este tema, remito al lector

a Jiménez Dorantes, Manuel, Coordinación interadministrati-
va en la ordenación territorial, Madrid, Marcial Pons, 2003,
pp. 55 y ss.
38 Así, Carceller Fernández, Antonio, Instituciones de dere-
cho urbanístico, 5a. ed., Madrid, Montecorvo, 1992, pp. 26 y
ss.; García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Luciano,
Lecciones de derecho urbanístico, 2a. ed., Madrid, Civitas,
1981, pp. 37 y ss.; Bassols Coma, Martín, “Panorama del dere-
cho urbanístico español”, RDU, Madrid, núm. 100, octubre-di-
ciembre de 1986, pp. 110 y ss.; López Ramón, Fernando, op.
cit., nota 30, pp. 56 y 57, entre otros.
39 Jiménez Dorantes, Manuel, op. cit., nota 37, pp. 56 y 57.
mayores centros de población, el urbanismo se
cen- tró en la ordenación de los espacios que
rodean a los mismos y en los que la ciudad ejerce
su influencia (urbanismo de extrarradio).
Ante el efecto de atracción que ejercen los prin-
cipales centros de población, el urbanismo va
quedando reservado sólo para la ordenación de las
ciudades, mientras que los aspectos territoriales
globales se regulan a través de la moderna ordena-
ción del territorio. Las exigencias territoriales de la
sociedad actual y los diversos sistemas de planea-
miento con repercusión territorial de distintas ad-
ministraciones públicas van conformando la vi-
sión integradora de la función de ordenación del te-
rritorio.
Otra parte de la doctrina especializada afirma
que el origen de la ordenación del territorio no pro-
viene del ámbito territorial o físico, sino que tiene su
origen en los aspectos de desarrollo económico y
su respectivo sistema de planeamiento. Esta visión
se centra, en primer término, en una macroplanifi-
cación ejecutada por los planes económicos nacio-
nales que, ante su ambiciosa pretensión y compro-
bada ineficacia,40 surgió de la necesidad de llevar a
40 Harris ha resaltado que “la vieja agenda económica —el

desarrollo económico nacional— está decayendo, en parte por-
que el territorio nacional es cada vez menos claro en cuanto
cabo una planeación particularizada (desarrollo
regional) que atienda cada una de las necesidades
de cada región del país. Esta visión coincide con el
modelo de la Aménagement du territoire francesa,
que va “estrechamente vinculada con la planifica-
ción económica”, siguiendo a Pomed Sánchez, “la
Ordenación del Territorio en Francia ha sido sinó-
nimo de política económica regional”.Por lo que
respecta al modelo mexicano, habría que mencionar
que la función de ordenación del territorio tiene
un origen económico —al estilo fran- cés—, ya que
tiene como característica primordial la referencia a
aspectos de política económica,41
42
lo que permite el impulso a un sistema “descentraliza- do” a
favor de las entidades federativas. Así, el
entidad económica y el gobierno ya no puede tratar la activi-

dad en ese territorio como si fuera autónoma, susceptible de
una dirección unilateral y exclusiva”. Harris, Nigel, “Globali-
zación y tendencias en la gestión de las ciudades”, Gestión y
Política Pública, México, núm. 1, 2006, p. 195.
41 Pomed Sánchez, Luis A., “¿El abandono de la concepción
francesa de la ordenación del territorio?”, Revista Aragonesa
de Administración Pública, Zaragoza, núms. 6 y 7, junio-di-
ciembre de 1995, pp. 422 y 423.
42 La mayor parte de la doctrina mexicana en la materia en-
tiende este origen económico. Por ejemplo, Olivera entiende
que “…la planeación del desarrollo urbano y la promoción del
crecimiento económico de las ciudades, que son una misma
cosa”. Olivera Lozano, Guillermo, op. cit., nota 14, p. 132.
artículo 3o. de la LGAH establece como objetivos
del desarrollo [urbano] “el desarrollo
socioeconómico sustentable” (fracción II), “la
distribución equilibrada y sustentable de los
centros de población y las actividades económicas en
el territorio” (fracción III), además, “la adecuada
interrelación socioeconómica de los centros de
población” (fracción IV).
Asimismo, existen diversas experiencias de or-
denación como los instrumentos de desarrollo eco-
nómico y social que han diseñado, por ejemplo, las
medidas económicas de la Federación para potenciar
las actividades públicas (estatales o municipales) en
materia de desarrollo urbano, como el programa de
“ciudades medias” o los “ramos” del presupuesto
federal con directa incidencia territorial. De esta
manera, se ha intentado superar los evidentes dese-
quilibrios económicos regionales bajo la perspecti-
va del desarrollo regional.Ahora bien, es necesario
exponer que en México no se produce la
diferenciación competencial entre urbanismo y
ordenación del territorio, ya que ambas materias
con sus respectivos contenidos —cer-
43 Al respecto, Valencia Carmona expone que “la expresión
«desarrollo regional», lamentablemente como instrumento de
planificación no ha logrado permear en nuestro medio, y me-
nos ha estado presente en las actividades de los gobiernos de
los Estados y los Municipios”. Valencia Carmona, Salvador, op.
cit., nota 10, p. 247.
canos, pero no idénticos— se intentan desarrollar
(con escasa precisión) en un mismo título compe-
tencial (asentamientos humanos). Además, que la
regulación sobre una misma valoración produce
graves imprecisiones al sistema de distribución
competencial establecido por la CF, especialmente
para la “cláusula residual” del artículo 124.
Otro elemento a considerar es la utilización de
conceptos que no tienen un origen y concepción
jurídica, lo que complica su pacífica inserción en el
sistema ju- rídico, y el correcto entendimiento del
sistema de or- denación del suelo en México. Como
se hace evidente en los textos legales y más allá de
una mera cuestión nominativa de dichas leyes, se
utilizan conceptos como “desarrollo urbano”,
“desarrollo regional”, “desarrollo sustentable”,
“desarrollo integral” que se refieren a aspectos más
amplios de la ordenación del suelo (urbana) y se
ubican en la ordenación territorial con una visión
global e integral. Es decir, las normas federales y
estatales incluyen, en una misma normativa,
cuestiones territoriales diversas, por lo que, regulan
aspectos supralocales y globales que coinciden
—como ya se mencionó— con la denominada orde-
nación del territorio y aspectos meramente urbanísti-
cos o locales (urbanismo).
44 Con esto no quiero decir, que la ordenación del territorio
y el urbanismo no puedan ser materias reguladas en una mis-
Esta amplitud aumenta la complejidad del siste-
ma de distribución competencial y tiene como re-
sultado un excesivo número de instrumentos de
planeamiento sin un adecuado sistema de coopera-
ción y coordinación, lo que complica la ordenación
eficaz del territorio municipal y de las entidades fe-
derativas y, por ende, de sus centros de población,
incrementando la posibilidad de incompatibilidad
entre las decisiones de ámbitos territorial y urbanís-
tico adoptadas por las entidades territoriales en los
distintos instrumentos de ordenación.
Desde nuestro particular punto de vista, el siste-
ma de ordenación territorial en México no debe se-
guir operando con la indeterminación que provoca
el concepto de asentamientos humanos, ya que, si-
guiendo la dinámica del sistema federal mexicano,
ha propiciado la excesiva intervención federal so-
ma ley. Sin embargo, las leyes sobre asentamientos humanos

mezclan aspectos propios de la ordenación del territorio y con
aspectos del urbanismo en un mismo concepto: desarrollo re-
gional (por ejemplo, artículo 2o., fracción III de la LDRUV), lo
que produce un aumento de la compleja diferenciación de
materias con incidencia territorial. Aún más, el conjunto de
normas mexicanas sobre ordenación del suelo fundamentan el
contenido de su regulación en el concepto de desarrollo regio-
nal, este concepto no deriva del ámbito jurídico, sino que es un
concepto que proviene de la economía y, por tanto, no distin-
gue los principios organizativos y competenciales que la cien-
cia jurídica reconoce.
bre los ámbitos de actuación (normativos y ejecuti-
vos) de las entidades federativas43
44
45
y de ambos sobre los municipios.
Ante la dispersión conceptual, la complejidad de
la regulación en la materia y la evidente diferencia
entre asuntos públicos (ordenación del territorio y
urbanismo), es necesario diferenciar los títulos
competenciales, como empiezan a hacerlo las leyes
de algunas de las entidades federativas,46 para esta-
45 Como claros ejemplos de esta tendencia a justificar la ac-

tuación de la Federación en materias que no están expresamen-
te mencionadas en el texto constitucional pueden mencionarse
la materia de “monumentos arqueológicos” que, aunque no es-
taba prevista en la CF, el Pleno de la SCJN determinó que esta
materia era federal debido a que —desde su perspectiva— era
“innegable” “que están íntimamente relacionados con la cultu-
ra general” prevista a favor de la Federación. Tesis 83, cit.,
nota 25, p. 248. Y la materia de “medio ambiente” que origi-
nalmente no se previó en la CF, y que el Pleno de la SCJN jus-
tificó la legislación ambiental de la época a través de las com-
petencias expresas de “salubridad general de la República”, ya
que, según el Pleno, “ciertamente, lo relativo al medio ambien-
te tiene estrecho vínculo con la salud humana, pues la existen-
cia de ésta está condicionada con la de los elementos que la ro-
dean, de tal manera, …el medio ambiente es una cuestión que
atañe a la salud pública”. Tesis 2285, cit., nota 25, p. 1587.
46 Véase Ley de Ordenamiento Territorial de los Asenta-
mientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado de Nue-
vo León, del 3 de marzo de 1999, Ley de Ordenamiento Terri-
torial y Asentamientos Humanos del Estado de Morelos, del
blecer un parámetro de delimitación de la actuación
de la Federación, las entidades federativas y los
municipios más nítido y eficiente.
V. EL FIN ESENCIAL DEL URBANISMO
El urbanismo como función pública se ve justifi-

cado por la consecución de algunos fines jurídica-
mente relevantes. Por ello, los sujetos jurídico-pú-
blicos tienen la obligación de aplicar todas sus
herramientas para el cumplimiento de los fines que
se les encomiendan. Por tanto, es necesario que to-
men en consideración los aspectos de ordenación de
los centros de población mexicanos para alcanzar
su objetivo final: “lograr ...el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y
urbana”, como lo establece el artículo 27, fracción
III, CF.
El urbanismo es, por disposición constitucional
(párrafo 3, artículo 27), de naturaleza pública, por
lo que el Estado (lato sensu) está obligado a contro-
lar la utilización racional del suelo de acuerdo con
el interés general, mediante los instrumentos jurídi-
cos (especialmente, normas y planificación). En
consecuencia, el urbanismo es asunto público que
23 de agosto de 2000, Ley para el Ordenamiento Territorial y de

Desarrollo Urbano del Estado de Tamaulipas, del 26 de
septiembre de 2001, entre otras.
no tiene necesariamente que coincidir con la
deci- sión o deseo de los propietarios del suelo, lo
que implica una limitación para el ejercicio del
derecho de propiedad urbana.La justificación de
esta limitación a las decisiones particulares se
basa en el interés público que implica la utilización
racional del suelo y la ordena- ción coherente de la
ciudad en la que todos sus habitantes —
propietarios o no— conviven y desarrollan en
condiciones óptimas.
Ahora bien, como se verá en la última parte de
este trabajo, la condición pública del urbanismo
—que posibilita el control y gestión del crecimien-
to de los centros de población— no implica, nece-
sariamente, la participación directa de las adminis-
traciones públicas competentes, sino que las
acciones en materia urbanística exigen el fomento
público para que la iniciativa privada participe en la
transformación del suelo.
La participación de particulares en el urbanismo
fue una de las grandes motivaciones de la LGAH,
no sólo en el ámbito del planeamiento que
conservó de su antecesora LGAH76 (artículo 6o.),
sino, es-
47 Esta concepción constitucional de la propiedad tuvo su

reflejo en el artículo 28, LGAH76: “...el ejercicio del derecho
de propiedad sobre bienes inmuebles... se sujetará a las normas
contenidas en los planes o programas de desarrollo urbano...”.
pecialmente, en la transformación del suelo por
parte de la iniciativa privada, mediante políticas li-
beralizadoras del mercado de inmuebles.
La participación de la iniciativa privada en el ur-
banismo intenta funcionar —con algunas disfun-
ciones— como detonador del desarrollo urbano en
apoyo a las actividades públicas.
Durante el desarrollo de la actividad de ordena-
ción urbana se ha demostrado que el planeamiento
territorial es el mejor instrumento para colaborar en
el logro de su objetivo esencial (mejorar las condi-
ciones de la calidad de vida de la población), siem-
pre y cuando opere dentro de un sistema coherente.
Resulta evidente que la ley no puede prever todos
los supuestos que impone la realidad de cada uno
de los centros de población, por ello, la misma le-
gislación remite su desarrollo y precisión al planea-
miento urbanístico.
CAPÍTULO SEGUNDO
DEL URBANISMO
I. Cláusula de Estado de derecho. . . . . . 53
II. Sistema federal . . . . . . . . . . . . . . 58
1. Conformación y evolución . . . . . . 58
2. Igualdad competencial. . . . . . . . . 66
3. Lealtad federal . . . . . . . . . . . . . 72
III. Cláusula de Estado social . . . . . . . . 77
IV. Cláusula de Estado democrático . . . . . 84
V. Medio ambiente adecuado . . . . . . . . 88
VI. Calidad de vida . . . . . . . . . . . . . . 90
CAPÍTULO SEGUNDO
DEL URBANISMO
En la CF se pueden identificar múltiples valores y

principios, como medio ambiente adecuado, sano
esparcimiento, desarrollo equilibrado, vivienda dig-
na...,47
48
pero, sin duda, todos traen consecuencia de una premisa mayor
que les informa: la calidad de vida. Este bien constitucional es el
punto de referencia de las más importantes actuaciones públicas,
especialmente en el aspecto de ordenación del suelo.
En principio hay que mencionar que la Consti-
tución es la norma que encabeza el ordenamiento
jurídico y en ella se plasman las líneas maestras del
diseño institucional y de la protección de las liber-
tades de los ciudadanos de cualquier transgresión
que pudiera producirse.
Por ello, a diferencia de la concepción decimo-
nónica —que entendía a la Constitución como un
simple texto que contenía retórica, buenas
intencio- nes y que se limitaba a describir un
programa “polí- tico” sin efectos jurídicos
(vinculantes)—, el cons-
48 Reconocidos en el artículo 4o. de la CF.
49
PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES 1
titucionalismo entiende que el contenido del texto

fundamental tiene un evidente carácter normativo
que vincula a sujetos públicos y privados, por lo
que supera la idea de una simple declaración de
programática.
Consecuentemente, la Constitución se entiende
como lex superior de todo el ordenamiento jurídi-
co, en la que —como se ha dicho— el
Constituyen- te diseña el entramado institucional y
de protección a las libertades de los particulares.
Ahora bien, la Constitución contiene disposicio-
nes concretas y sistematizadas que se dirigen a la
consecución de determinados valores y principios
identificados por la misma como esenciales para la
convivencia y, en consecuencia, vinculantes para
el resto del ordenamiento.49 Por tanto, la
Constitución define las directrices (jurídicamente
eficaces) que debe respetar el ordenamiento
jurídico al que sostiene y vincula la actuación de
los poderes públicos.
49 Como menciona una parte de la doctrina, la fuerza vincu-
lante es variable “dependiendo de su complitud: algunas contie-
nen enunciados que conforman reglas jurídicas perfectas y com-
pletas; otras, sin embargo, no incorporan reglas acabadas, de
modo que el constituyente ...ha utilizado enunciados vagos que
hacen más difícil determinar el contenido normativo de sus pre-
ceptos o, en otras ocasiones, no ha querido, simplemente, per-
feccionarlo, dejándolo abierto a regulaciones ulteriores que en-
comienda al legislador ordinario”. Muñoz Machado, Santiago,
Constitución, Madrid, Iustel, 2004, p. 129, entre otros.
Como consecuencia del valor normativo de la
Constitución, los valores (justicia, igualdad, com-
posición pluricultural, entre otros) y principios
constitucionales (democrático, federal, división de
poderes, autonomía municipal, etcétera) son direc-
tamente aplicables y, en su momento, deben ser
protegidos o delimitados por el tribunal constitu-
cional a través de su interpretación.
En este orden de ideas, concretamente, el
Consti- tuyente ubica su producto normativo como
eje rector del ordenamiento jurídico (artículo
133) y determina, por un lado, los valores y
principios, y por el otro, los procedimientos de
creación y modifica- ción del resto de
instrumentos normativos (leyes, tratados
internacionales, normas con rango de ley,
reglamentos, etcétera), además de distribuir potes-
tades —legislativas y reglamentarias— entre los
órganos federales.
En este sentido, la Constitución ha determinado
un lugar privilegiado a la ley como producto nor-
mativo del Poder Legislativo sobre el resto de po-
testades normativas. Pero si bien es cierto que la
ley se ubica inmediatamente debajo de la Constitu-
ción,50 por lo que “las normas constitucionales no
50 No obstante, debe tenerse en consideración el criterio que

al respecto mantiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación
en la interpretación que ha realizado del artículo 133 de la CF,
pueden ser desconocidas, violentadas o modifica-
das de cualquier manera por el legislador ordina-
rio”,51 la propia norma fundamental establece al
Legislativo un procedimiento determinado para su
producción en el que diseña una serie de pesos y
contrapesos con el Poder Ejecutivo (iniciativa, veto
y controversia constitucional por conflicto de atri-
buciones).
Además, la CF diseña el sistema de distribución
de competencias entre los sujetos jurídico-públicos
territoriales que conforman el Estado federal mexi-
cano y establece una serie de instrumentos de pro-
tección de dicho sistema (controversia constitucio-
nal por conflicto de competencias).
Una vez realizado este breve planteamiento de la
ubicación y relevancia de la Constitución en el en-
tero del ordenamiento jurídico, es necesario expo-
en el que sostiene la supremacía constitucional, pero ubica, en

cualquier caso, a los tratados internacionales por encima de las
leyes federales y estatales. Véase P. LXXVII/99, Pleno, Sema-
nario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t.
X, noviembre de 1999, p. 46.
51 Muñoz Machado, Santiago, op. cit., nota 49, p. 189. Como
expresa este autor en el mismo lugar, “...el texto constitucional
puede ser violentado tanto por regulaciones que contradigan
materialmente las disposiciones contenidas en el mismo, como
por el establecimiento de modificaciones o reformas intenta-
das por cauces distintos de los establecidos en la propia Cons-
titución para la reforma legítima de sus previsiones”.
ner algunos de los principios (cláusulas) y valores
constitucionales que, según la temática de esta
obra, tienen directa relación con el urbanismo.
I. CLÁUSULA DE ESTADO DE DERECHO

En primer lugar hay que hacer referencia a que
la cláusula de “Estado de derecho”52 comprende
algunos aspectos esenciales, como ya expuso con
claridad Elías Díaz: imperio de la ley como
expresión de la voluntad general, división de
poderes, legalidad y control de la administración, y
el respeto, garantía y realización material de los
derechos y libertades fundamentales.
En este orden de ideas, el Estado de derecho se
identifica en diversos principios del ordenamiento
constitucional mexicano. Aunque aquí sólo se hará
referencia a aquellos que están directamente rela-
cionados con el sistema urbanístico.
52 Como expone Elías Díaz, “si el Estado de derecho es (así
democráticamente entendido) imperio de la ley, resulta evidente
que aquél es y habrá de ser por encima de todo imperio de la
ley fundamental, imperio de la Constitución. Desde este punto
de vista resulta obvio (casi tautológico) que todo Estado de de-
recho es Estado constitucional de derecho. El Poder legislativo
...es y debe ser un poder, a su vez, subordinado a la Constitu-
ción...”. Díaz, Elías, “Estado de derecho y legitimidad demo-
crática”, en Díaz, Elías y Colomer, José Luis (eds.), Estado,
justicia, derechos, Madrid, Alianza, 2002, p. 85.
Como se ha mencionado, opera el principio de
supremacía constitucional, el cual —a grandes ras-
gos— determina que todos los poderes son creados
por la Constitución (norma jurídica), y, por tanto,
son poderes constituidos, sometidos (limitados) a
las disposiciones constitucionales diseñadas por el
Poder Constituyente, y, que dicho sea de paso, se
encuentran fuera de su alcance.53 Al respecto, las
resoluciones de la jurisdicción constitucional han
mencionado que el de supremacía constitucional
(artículo 133 de la CF),
…se configura como un principio consustancial

del sistema jurídico-político mexicano, que des-
cansa en la expresión primaria de la soberanía en
la expedición de la Constitución, y que por ello
coloca a ésta por encima de todas las leyes y de to-
das las autoridades, de ahí que las actuaciones de
éstas deben ajustarse estrictamente a las disposi-
ciones de aquélla. En este sentido, más que una fa-
cultad, la supremacía constitucional impone a toda
autoridad el deber de ajustar a los preceptos fun-
53 Evidentemente, el mismo Constituyente ha diseñado es-

pecialmente un órgano (reformador de la Constitución) y pro-
cedimiento (de reforma constitucional) para disponer del texto
constitucional, pero, sin duda, también este órgano es un poder
constituido y sometido a los principios estructurales de la mis-
ma Constitución (separación de poderes, democracia, federa-
lismo, etcétera).
damentales, los actos desplegados en ejercicio de sus
atribuciones.Consecuentemente, por disposición
constitucional, opera el principio de legalidad,
que intenta consolidar el “imperio de la ley como
expresión de la voluntad general”. 54
55
Por tanto, se articula cohe- rentemente el sistema normativo
en el que, en primer término, se reitera la obligatoriedad y
prepon- derancia de las normas legislativas (reserva de ley) y,
subordinadamente, las normas reglamentarias del sistema
jurídico mexicano (primacía de ley), por lo que, en la mayor
parte de los casos, la Consti- tución determina claramente la
necesidad de ley previa (stricto sensu)56 para determinadas
materias, y permitir, en consecuencia, su posterior desarrollo
reglamentario. Por tanto, dichas normas (legislativas y
reglamentarias) someten (vinculación a la norma) en su
actuación tanto a los particulares como a los poderes públicos.
Por lo que respecta a la administración pública
urbanística, la legalidad implica “el sometimiento
54 P./J. 73/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, novena época, t. X, agosto de 1999, p. 18.
55 Díaz, Elías, Estado de derecho y sociedad democrática,
8a. ed., Madrid, Taurus, 1981, p. 31.
56 La ley debe ser entendida como el producto normativo
del Poder Legislativo que dicta a través de un procedimiento
(legislativo) constitucionalmente previsto.
del poder público a un orden jurídico”,57 en el que,
a diferencia el ciudadano, los poderes públicos
únicamente pueden llevar a cabo aquello que está
expresamente establecido por la norma. Cualquier
actividad del poder público carente de sustento nor-
mativo es una actuación que se aleja de la objetivi-
dad con la que debe actuar, y, por ende, se produce
una actuación arbitraria sin cobertura por el ordena-
miento jurídico.
En consecuencia, ante una actuación arbitraria
de la administración pública, se actualiza el princi-
pio de control de la administración por un órgano
judicial.58 De esta manera, la actuación administra-
tiva (fuera del derecho) que lesione los intereses,
bienes o derechos de los ciudadanos queda sujeta,
especialmente, al control de la jurisdicción conten-
ciosa administrativa (tutela judicial).
Por su parte, la garantía patrimonial es una cláusu-
la de reciente consolidación en el constitucionalismo
mexicano.59 En términos generales, la garantía patri-
57 Valls Hernández, Sergio A. y Matute González, Carlos,

Nuevo derecho administrativo, México, Porrúa, 2003, p. 37.
58 Díaz, Elías, op. cit., nota 55, p. 31. Siguiendo la clasifica-
ción de Elías Díaz, véase Valls Hernández, Sergio A. y Matute
González, Carlos, op. cit., nota anterior, p. 38.
59 Véase la adición del párrafo 2 al artículo 113 de la CF,
del 14 de junio de 2002, que reconoce la responsabilidad patri-
monial del Estado por su “actuación administrativa irregular”.
monial equivale al “derecho de los particulares a
mantener la integridad del valor económico de su
patrimonio frente a privaciones singulares de que
éste pueda ser objeto por parte de los poderes
públi- cos”.60 Como fácilmente se puede
identificar, esta garantía tiene especial relevancia
en el sistema ur- banístico, ya que, se refiere
especialmente a los lí- mites y ablación de la
propiedad del suelo. En este sentido, los
mecanismos constitucionales de la ga- rantía
patrimonial pueden ser por expropiación (pá- rrafo
2, artículo 27, CF) o por responsabilidad pa-
trimonial del Estado —en actuación administrativa
según artículo 113, párrafo 2, CF—61 y sus corres-
pondientes instrumentos normativos de las entida-
des federativas.
Además, el principio de control de la adminis-
tración pública fortalece la sujeción de la actuación
de las administraciones públicas a las normas jurí-
dicas, ya que, sus actuaciones se someten a la tutela
de la jurisdicción contencioso administrativa para
corregir la actuación administrativa arbitraria.
60 Santamaría Pastor, Juan A., Principios de derecho admi-

nistrativo general, Madrid, Iustel, 2005, vol. I, p. 97.
61 Véase Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado, del 31 de diciembre de 2004 (LFRPE) y las respecti-
vas leyes estatales en la materia.
II. SISTEMA FEDERAL
1. Conformación y evolución
Como lo demuestra la historia constitucional me-

xicana, la decisión acerca de la forma de Estado
para México fue, desde el movimiento de indepen-
dencia, un tema debatido en los discursos y
comba- tido entre los dos grupos ideológicos.
A grandes rasgos, la lucha por la adopción de la
forma de Estado se centró —desde el punto de vista
de la concepción jurídico-formal—62 en dos opcio-
nes. Por un lado, los conservadores mantuvieron la
postura para adoptar un modelo de “Estado unita-
rio”63 siguiendo el modelo español, debido a que,
62 Esta visión basa su argumento en el criterio de “estatali-

dad o disposición de poder político originario”, de manera que,
“en el Estado unitario, aunque puede haber descentralización a
favor de algún componente territorial del mismo —región—,
sólo hay un verdadero plano estatal”. Solozábal Echavarría,
Juan José, “Estado autonómico como Estado compuesto”, Re-
vista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 10, octubre-diciem-
bre de 2000, pp. 12 y 13.
63 Brevemente, en el Estado unitario el poder originario (po-
der constituyente) corresponde con claridad a una única orga-
nización: el Estado, del que derivan una serie de organizacio-
nes personificadas territoriales con poder derivado. De manera
que, el Estado es el sujeto donde reside el único poder origina-
rio (unidad estatal), mientras que las diferentes organizaciones
de carácter territorial adquieren poderes derivados (descentra-
desde su perspectiva, la estructura jurídico-admi-
nistrativa heredada del modelo europeo permitiría
una rápida adecuación a la realidad imperante;
mientras que los liberales y, especialmente, algunas
regiones (Guadalajara, Guanajuato, Oaxaca, entre
otras) defendieron al sistema federal como el mo-
delo idóneo para el nuevo Estado mexicano.
En esta intensa lucha por la adopción del sistema
federal, las provincias64 tuvieron un relevante pa-
pel, ya que presionaron para que no se adoptara un
sistema unitario (centralizado), sino que, evidente-
mente, el sistema federal les permitiría mantener la
unidad en la diversidad y su autogobierno, de ma-
nera que, como se ha dicho, “el movimiento federa-
lizadas). Sobre este tema véase Loewenstein, Karl, Teoría de

la Constitución, 2a. ed., trad. de Alfredo Gallego Anabitarte,
Barcelona, Ariel, 1970, pp. 357-359, entre otros.
64 Véase el Bando de la Diputación Provincial de Jalisco del
21 de junio de 1823, que se pronuncia acerca de la concepción
de la Provincia como Estado libre de Jalisco con un Poder Le-
gislativo (Diputación) y el jefe político como gobernador del
“Estado”. Como expone Lee, “parece ser que Guadalajara fue
la primera en llevar a cabo un movimiento franco, pero la rapi-
dez con que las demás provincias tomaron medidas similares
indica que se hallaban trabajando en una ideología semejante
aun antes de conocer la actitud de Guadalajara”. Lee Benson,
Nettie, La diputación provincial y el federalismo mexicano,
2a. ed., México, El Colegio de México-UNAM, 1994, pp. 191
y 192.
lista de las provincias fue natural, sin la
imposición o solapamiento del centro”.La lucha de
ambas posturas tuvo reflejo en los textos
constitucionales,65
66
en los que, en principio, el régimen unitario tuvo prevalencia,
y, al final, con la Constitución de 1917 (artículos 40 y 124,
especialmente) se consolidó al sistema federal como el
modelo idóneo para el Estado mexicano.
No obstante, el federalismo ha requerido de ade-
cuaciones y actualizaciones que permitan su eficaz
funcionamiento y la pacífica convivencia entre los
Estados miembros (diversidad) y la Federación
(unidad).Centrando el análisis en el actual texto
constitucional, en principio, el sistema federal se
basa en la
65 González Oropeza, Manuel, El federalismo, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1995, p. 22.
66 Una exposición resumida del funcionamiento del sistema
federal anterior a la CF puede consultarse en González Orope-
za, Manuel, “La reforma jurídica del agua en México”, Lex,
México, núm. 85, julio de 2002, suplemento ecología, pp. IV-
XII.
67 Como mencionó Loewenstein, “la razón principal para la
preferencia de la organización federal es la convicción de que,
a pesar de la reconocida necesidad de unidad nacional, las tra-
diciones regionales operan contra la fusión de Estados indivi-
duales en una organización estatal unitaria, siendo necesario
que las diferencias culturales de las diversas entidades se man-
tengan por medio de un orden federal”. Loewenstein, Karl, op.
cit., nota 63, p. 355.
perspectiva del federalismo dual,67
68
en el que, como se sabe, se produce la nítida separación entre
la Fe- deración y las entidades federativas mediante el sistema
de distribución competencial. Al respecto, el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia mencionó
—acerca de las entidades federativas— que “debe
dejarse que los poderes respectivos obren con
ente- ra independencia, para que funcionen dentro
de las facultades que les concede su
Constitución”,69 de manera que la Federación y las
entidades federativas ejercen sus competencias
de manera “distinta e independiente”,70 sin
posibilidad de relación u obs- trucción.
68 No hay que peder de vista que el texto original de la CF,

especialmente en su artículo 73, no hacía referencia al ejerci-
cio concurrente de competencias entre la Federación y las enti-
dades federativas.
69 Semanario Judicial de la Federación, México, quinta
época, t. VIII, p. 955. Desde los debates de 1916, Carranza
mencionó que la característica del Estado mexicano había sido
que la Federación “siempre ha impuesto su voluntad, limitán-
dose las autoridades de cada estado a ser los instrumentos eje-
cutores de las órdenes emanadas de aquél”. Carranza, Venus-
tiano, “Mensaje y proyecto de Constitución de 1 de diciembre
de 1916”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de
sus Constituciones, México, Cámara de Diputados-LV Legis-
latura, artículo 40, t. VI, 1994, p. 118.
70 Hamilton, A. et al., El federalista, México, Fondo de Cul-
tura Económica, 2004, 1a. reimp., p. 162.
Sin embargo, en algunas ocasiones, esta visión
dualista comenzó a demostrar sus carencias y debi-
lidades para el propio sistema federal que a priori
pretendía fortalecer, ya que, la presión de las fuer-
zas centrípetas y, especialmente, centrífugas que se
produjeron entre las partes del sistema federal, im-
plicó una visión inoperante del propio sistema y la
ineficacia en el ejercicio de gran parte de los
títulos competenciales distribuidos según la
“cláusula residual” del artículo 124, que favorece
a las entidades federativas.
En consecuencia, fue necesario actualizar el sis-
tema de manera que respondiera en mayor medida
a los requerimientos federalistas, y, por ende,
asegu- rara su permanencia como modelo
adecuado para el Estado mexicano.
El 13 de diciembre de 1934, el sistema federal se
ajusta para intentar mejorar su diseño constitucio-
nal, de manera que, dicho sistema permitiera una
relación más estrecha entre los sujetos jurídico-pú-
blicos territoriales. Por tanto, se introduce en el tex-
to constitucional la idea de la cooperación mediante
la “legislación coordinada” en materia de educa-
ción (artículos 3o. y 73, fracción XXV).
71 Un estudio sobre la evolución de la concurrencia en esta
materia puede consultarse en Loyo, Engracia, “El largo cami-
no a la centralización educativa 1920-1992”, en Pardo, María
No obstante, no se vuelve a insistir sobre la con-
currencia de títulos competenciales sino hasta la
reforma del 6 de febrero de 1976 sobre la
concurrencia de las entidades jurídico-públicas
territoriales en materia de asentamientos humanos
(urbanismo). Desde entonces, el sistema federal
mexicano ha intentado —con mayor o menor
éxito— actualizarse para acercarse a un sistema de
relaciones entre las entidades federativas y la
Federación más coherente y eficaz.
En este orden de ideas, paulatinamente, se fue
in- troduciendo en la CF el sistema de
competencias concurrentes para más materias:
salud,71
72
medio ambiente,73 seguridad pública,74 pesca y acuacultu-
ra,75 por citar sólo algunas. De manera que se ha intentado
dejar a un lado la visión dualista para acercarse al
denominado “federalismo cooperativo”, en el que —
sucintamente— la Federación y las entidades federativas
concurren en el ejercicio competen-
del Carmen (coord.), Federalización e innovación educativa

en México, México, El Colegio de México, 2005, 1a. reimp.,
pp. 49-62, entre otros.
72 Reforma del artículo 4o., CF, del 3 de febrero de 1983.
73 Reforma del artículo 73, fracción XXIX-G de la CF, del
10 de agosto de 1987.
74 Reforma de los artículos 21 y 73 de la CF, del 31 de di-
ciembre de 1994.
75 Última reforma del artículo 73, fracción XXIX-L de la CF,
del 27 de septiembre de 2004.
cial de algunas materias o sobre el mismo espacio
físico territorial.
Para articular esta visión cooperativa se utilizan
las técnicas de ley básica-ley de desarrollo,76 con-
venios, planes y programas conjuntos,77 órganos o
conferencias,78 entre muchas otras. Por ejemplo, es
posible identificar que a partir de la reforma
constitucional federal del artículo 18, párrafo
tercero, del 23 de febrero de 1965 (convenios
generales sobre extinción de penas), se introdujo
constitucionalmente la figura de los convenios,
este instrumento ha sido utilizado para más
ámbitos, como la reforma constitucional del
artículo 26, párrafo tercero, del 3 de febrero de
1982, así como el artículo 46 que prevé los
convenios entre entidades federativas con la
aprobación de la Federación sobre límites terri-
toriales, o la reforma a la CF del 3 de septiembre
de 1993, sobre los convenios entre la Federación,
las entidades federativas y el Distrito Federal sobre
la
76 Este tema será abordado detenidamente en el siguiente
capítulo.
77 Por ejemplo, los programas conjuntos que prevén los ar-
tículos 13, 16 y 17 de la Ley General de Desarrollo Social,
DOF de 20 de enero de 2004 (LGDS).
78 Conferencia de Secretarios de Seguridad Pública según el
artículo 13, Ley que Establece las Bases de Coordinación del
Sistema Nacional de Seguridad Pública (LBCSNSP) o la Reu-
nión Nacional de Funcionarios Fiscales (artículos 16, fracción
I, y 17 de la Ley de Coordinación Fiscal LCF), entre otros.
práctica de diligencias entre sus respectivas procura-
durías (artículo 119, párrafo segundo), entre otros.79
Sin embargo, durante el largo régimen político
que imperó en México en la segunda mitad del
siglo XX,80 el sistema estatal minusvaloró la
importancia de las técnicas cooperativas y de todo
el sistema federal, ya que, extrañamente a una
dinámica federal, parecía que no se producía —al
menos muy pocos gobernadores lo mencionaban—
tensión entre la Federación (dirigida totalmente
por el presidente de la República) y las entidades
federativas (some- tidas políticamente al
omnipotente presidente), en caso de conflicto o
desacuerdo no se recurría a los instrumentos
jurídicos, sino que se resolvían a tra- vés de
acuerdos de carácter político, impuestos efi-
79 En el ámbito legislativo es posible mencionar los conve-

nios entre la Federación y una entidad federativa que prevé el
artículo 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal (LOAPF) o los convenios entre la Federación y una
entidad federativa sobre la Red Nacional de Bibliotecas (ar-
tículo 5o. de la Ley General de Bibliotecas), entre muchos
otros. Sobre el sistema convencional véase la completa exposi-
ción de Rodríguez de Santiago, José María, Los convenios en-
tre administraciones públicas, Madrid, Marcial Pons, 1997.
80 “El federalismo nacional fue asfixiado por las caracterís-
ticas del régimen autoritario”, Cárdenas Gracia, Jaime, “Mé-
xico a la luz de los modelos federales”, Boletín Mexicano de
Derecho Comparado, México, núm. 110, mayo-agosto de 2004,
p. 480.
cazmente por el presidente. Como claramente apre-
cia Carpizo, “el presidente es quien decide en
última instancia sobre la designación de los gober-
nadores ...una vez nombrados, el presidente tiene
una serie de controles sobre los gobernadores como
las ayudas económicas y las obras a los insuficien-
tes presupuestos locales, amén de controles de ca-
rácter político...”.81 Por ello, resulta fácilmente de-
ducible que las técnicas de colaboración tenían
poca relevancia y, por tanto, escaso desarrollo.
2. Igualdad competencial
Si bien es cierto que la característica del Estado

federal consiste, esencialmente, en los dos niveles
con poder originario (entidades federativas y Fede-
ración) que les legitima para darse sus propias
Cons-
81 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 18a. ed.,

México, Siglo XXI, 2004, pp. 197 y 198. Como apunta el au-
tor, “ha sido común que a los gobernadores indisciplinados se
les aplique la declaración por parte del Senado de que todos
los poderes de esa Entidad federativa han desaparecido”. El
propio Loewenstein, expuso que en el federalismo iberoameri-
cano (Argentina, Brasil, México…) “las relaciones fácticas no
eran adecuadas para el desarrollo de un auténtico federalismo
y esto por dos razones: la natural hegemonía de ciertos Esta-
dos miembros y la llamada intervención federal”. Loewens-
tein, Karl, op. cit., nota 63, p. 380.
tituciones (poder constituyente propio), es
necesario hacer una rápida mención sobre algunos
principios básicos que permitan clarificar el
funcionamiento del sistema federal.
Para empezar, el sistema de distribución compe-
tencial es uno de los asuntos más importantes, ya
que “es una decisión fundamental emanada como
base para el pacto y decisión que las entidades
federativas toman para agruparse como Estado
federal”.82 Por tanto, adquiere relevancia definir el
alcance de los tí- tulos competenciales de las
entidades territoriales que conforman el Estado
federal mexicano.Aunque el artículo 124 de la CF
hace suponer que no existe posibilidad de conflicto
competencial (vertical),83
84
el ajuste del sistema de distribución de
82 Gámiz Parral, Máximo N., “Los ámbitos competenciales

de los tres niveles de gobierno”, en Gámiz Parral, Máximo N.
(coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional.
Democracia y regulación electoral. Un verdadero federalis-
mo, México, UNAM, Insituto de Investigaciones Jurídicas,
2003, p. 139.
83 Como se ha dicho, “en la distribución de competencias
yace la clave de la estructura del poder federal. Existe un míni-
mo irreductible de competencias federales que son indispensa-
bles en un auténtico orden federal”. Loewenstein, Karl, op.
cit., nota 63, p. 356.
84 Al respecto, se ha mencionado que la intervención federal
“ha hecho del federalismo iberoamericano una ficción y ha eli-
minado ampliamente la verticalidad recíproca de la estructura
federal”. Ibidem, p. 380.
competencias que se ha venido produciendo desde
1934, hace necesario delimitar, en la medida de lo
posible, dicha distribución. Básicamente, en el ejer-
cicio competencial vertical, en algunos casos, ha-
brá que dilucidar, necesariamente, ¿qué competen-
cia tiene prevalencia frente al resto en cada caso
concreto?, ya que, durante todo el siglo XX —ca-
racterizado por la alta concentración federal—, se
ha dado —de manera casi automática— prevalen-
cia al ordenamiento jurídico federal sobre las deci-
siones de las entidades federativas, independiente-
mente, de la distribución competencial definida por
la CF,85 como si de una “regla de prevalencia” se
tratara.
El instrumento a través del cual se ha justificado
la extralimitación (intervención) federal ha sido la
interpretación extensiva e ilimitada de la fracción
XXX, artículo 73, CF.86 Sin embargo, hay que acla-
85 Como expone Manuel González, “el actual sistema fede-

ral, en su regla general de distribución de competencias, es
equivalente a un juego de suma cero, donde una vez que la Fe-
deración reclama para sí una facultad, excluye a los Estados de
cualquier intervención”. González Oropeza, Manuel, op. cit.,
nota 66, p. VI.
86 Resulta valioso recordar la controversia constitucional
2/32 sobre la materia de “monumentos arqueológicos” entre la
Federación y el estado de Oaxaca. Al respecto, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación debía determinar los títulos
rar de una vez por todas que esta fracción no se re-
fiere, de ninguna manera, a un medio para atribuir-
se nuevas potestades o incluir todas las materias o
asuntos que considere “necesarias” la Federación
como cuestiones federales en detrimento de las fa-
cultades de las entidades federativas, sino que esta
fracción XXX —expone el Pleno de la SCJN—
…debe interpretarse enmarcadas y limitadas por

los principios referidos, es decir, salvaguardando el
de división de poderes y el de autonomía de cada
uno y regulando, en detalle, las facultades y
obligaciones que a cada poder señala la propia
competenciales de las entidades territoriales en esta materia.

Evidentemente, el Pleno “federalizó” la materia al afirmar
—sorprendentemente— que “es innegable que los monumen-
tos arqueológicos que se encuentran y descubrieren en el te-
rritorio de la República, están íntimamente relacionados con
la cultura general de sus habitantes, por lo cual la Federación
tiene jurisdicción sobre ellos por virtud de los dispuesto en el
artículo 73 constitucional …no puede negarse que todo lo re-
lativo a ruinas y monumentos arqueológicos interesa a toda la
nación, y no sólo a los habitantes del lugar en que aquéllos se
encuentran, y por este concepto, también corresponde a la Fe-
deración la facultad de legislar sobre ellos …la fracción XXIX
del artículo 73 de la Constitución, faculta al Congreso para
expedir todas la leyes que sean necesarias para hacer efecti-
vas las facultades concedidas por la misma Carta fundamen-
tal, a los Poderes de la Unión”. Tesis 83, Pleno, Apéndice
2000, quinta época, t. I, p. 248 (cursivas nuestras).
Constitución, pero sin introducir atribuciones u
obligaciones que no estén consignadas en la mis-
ma y que supusieran no ajustarse a ella, vulneran-
do los repetidos principios.
Ahora bien, para aportar una posible solución al
problema planteado, hay que mencionar que —
desde nuestra perspectiva— opera el principio de
igualdad formal de las competencias, lo que impli-
ca una igualdad formal en la validez y pretensión
de eficacia de las competencias determinadas
constitucionalmente. Consecuentemente, no
resulta correcto pretender una relación de
jerarquía entre los sistemas normativos (federal y
de las entidades federativas), sino que, “el
problema será de competencia”,87
88
por lo que, como ha dicho el Pleno de la
SCJN, “se ubica el derecho federal y el derecho lo-
cal en una misma jerarquía en virtud de los
dispues- to en el artículo 124
[CF]”.Definitivamente, ninguna de las entidades
territoriales del Estado federal mexicano tiene
atribuida alguna competencia de la competencia
que le per-
87 P. CLVIII/2000, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-
ción y su Gaceta, novena época, t. XII, septiembre de 2000,
p. 33.
88 En este sentido, Carpizo, Jorge, Estudios constituciona-
les, 6a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1998, pp. 112 y 113.
89 P. LXXVII/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-
ción y su Gaceta, novena época, t. X, noviembre de 1999, p. 46.
mita definir el alcance de su misma competencia
ni el alcance de las competencias de otra instancia
territorial, por lo que, no existe la posibilidad
de determinar a priori el alcance de alguna de las
competencias involucradas y, por ende, decidir
su prevalencia, ya que no existe una relación
jerárquica entre los ordenamientos territoriales de
la Federa- ción y de las entidades federativas.En
este orden de ideas, el sistema de distribución
competencial diseñado en la CF (especialmente la
relación entre los artículos 124 y 73, fracción
XXX) hace preceptivo delimitar con la mayor
claridad posible los alcances de los títulos
competenciales entre las organizaciones
territoriales que integran el Estado mexicano.
Resulta evidente que el ejercicio de las facultades
federales del artículo 73, XXX, CF, que posibilitan
a la Federación para que
90 Cabe precisar que, en el caso del Distrito Federal, la rela-

ción normativa (federal y del Distrito Federal) es distinta de la
que se produce con las entidades federativas —como se ha vis-
to—. Mientras que, en el sistema municipal, se produce la re-
lación entre legislación estatal en materia municipal y regla-
mentos municipales (de desarrollo y autónomos), pero sobre
todo, la CF establece la supletoriedad de la legislación estatal
en los casos en que no exista reglamentación municipal [ar-
tículo 115, fracción II e) de la CF], por lo que, una vez que el
municipio expida su respectivo reglamento, la legislación esta-
tal deberá retroceder frente a las precisiones y concreciones
municipales plasmadas por el ayuntamiento en su reglamento.
altere el sistema de distribución competencial a
tra- vés de su legislación, no debe entenderse en
térmi- nos que desdibujen el sistema federal, sino
que dichas facultades deben “interpretarse
enmarcadas y limitadas” en los principios
constitucionales.
Ahora bien, la cuestión radica en hacer un análi-
sis constitucional más profundo sobre la esencia y
funcionamiento del sistema federal mexicano. En
el marco de este sistema y de sus principios esen-
ciales (lealtad federal, colaboración, solidaridad
territorial, entre otros), la federalización de
asuntos debe pasar necesariamente por el “método
de la ponderación”, en el que, finalmente, se
produzca la concordancia práctica entre los
beneficios que la federalización traerá aparejada y
los costes que para las entidades federativas
implicará la disminu- ción de su cúmulo de
asuntos.
3. Lealtad federal
El sistema federal tiende a funcionar armónica-
mente. Dentro de la unidad del Estado mexicano
existen una serie de entidades territoriales con po-
der originario (poder constituyente), de manera que
el pacto federal intenta equilibrar la diversidad en
la unidad.
La distribución competencial establecida por la
CF se conjuga con una serie de pesos y contrapesos
para contribuir a una decisión eficaz y correcta en
el funcionamiento del sistema federal.
Uno de los principios esenciales para entender
el sistema de relaciones entre las partes integrantes
de la Federación consiste en el principio de
“lealtad federal” o “lealtad constitucional”.
El Bundestreue o “comportamiento leal a la fe-
deración” (bundesfreundliches Verhalten), tiene su
origen y desarrollo en el sistema federal alemán, en
el que la jurisprudencia y doctrina alemanas
entien- den que este principio, a pesar de que no
está expresamente reconocido en el texto
fundamental, se encuentra comprendido en la
propia esencia del Estado federal. De manera que,
a grandes rasgos, el principio de lealtad federal,
sin ser un título habili- tante, obliga a las entidades
territoriales del sistema estatal a un
comportamiento determinado en sus relaciones
verticales (Federación-entidades federativas) y
horizontales (entre entidades federativas), para que
en todos los casos consideren los intereses de las
entidades territoriales involucradas para la
salvaguarda de sus respectivas competencias.
Centrando el análisis en el sistema federal mexi-
cano, como hemos mencionado en otro lugar,89
90
91
aun-
Jiménez Dorantes, Manuel, “Colaboración y coordinación

91
en el sistema federal mexicano”, en Cienfuegos Salgado, Da-
vid et al. (coords.), Estudios en homenaje a Don Jorge
Fernán-
que la CF no hace mención expresa del principio
de lealtad federal o deber general de colaboración
—como también sucede con la norma fundamental
alemana—, éste se encuentra implícito en la esen-
cia del sistema federal que diseña la misma CF y
que, por tanto, envuelve a todo el sistema relacional
del Estado mexicano.
Resulta preceptivo mencionar que este principio
federal ha tenido escaso desarrollo por parte de la
jurisprudencia y doctrina mexicanas, lo que no obs-
ta para reconocer su existencia dentro del sistema
federal mexicano. Al respecto, el Pleno de la SCJN
ofrece ligeras señales de la existencia del principio
constitucional, ya que ha mencionado que “las au-
toridades federales y locales deben prestarse apoyo
en el ejercicio de sus funciones”.El federalismo
requiere la necesidad de colabo- ración, ya que —
como expone Stein— si los miembros de la
Federación “toman distintas direcciones la ponen
en peligro ...este peligro se puede evitar si todos
tiene la voluntad de trabajar en común”.92
93
Por tanto, el “deber de colaboración” exige la actuación
dez Ruiz, derecho administrativo, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 2005, t. I, pp. 163-167.
92 P./J./70/1999, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-
ción y su Gaceta, novena época, t. X, agosto de 1999, p. 557.
93 Stein, Ekkehart, Derecho político, trad. de Fernando
Sainz Moreno, Madrid, Aguilar, 1973, p. 108.
(positiva o negativa) de las partes integrantes
del pacto federal en el ejercicio de sus respectivas
funciones,94 lo que implica, por un lado, la
obligación de actuar, en el momento en que ejercen
sus competencias, en beneficio de las demás
cuando sea necesario para el correcto ejercicio de
sus propias competencias, y, por el otro, implica
la prohibición de obstruir el ejercicio de
competencias ajenas mediante el ejercicio de las
competencias propias de cada entidad territorial,
por lo que, en conclusión, “el principio de
fidelidad a la Constitución …constituye un
parámetro de valoración jurídico-constitucional
para enjuiciar la actuación de las distintas
instancias territoriales”.Finalmente, cabe
mencionar que, desde nuestra perspectiva, el
sistema federal mexicano está funcio- nando con
múltiples carencias y debilidades que son
necesarias atender para perfeccionar el propio siste-
ma y garantizar su permanencia como modelo de
Estado. Algunas de estas disfunciones consisten en
la excesiva utilización de técnicas de cooperación y
coordinación (leyes básicas, planes y programas
94 Una referencia más amplia sobre la cooperación y coor-

dinación en el sistema federal puede consultarse en Jiménez
Dorantes, Manuel, op. cit., nota 91, p. 166.
95 Así, Gallego Anabitarte, Alfredo et al., Conceptos y prin-
cipios fundamentales del derecho de organización, Madrid,
Marcial Pons, 2001, p. 41.
conjuntos, convenios, órganos de cooperativos, et-
cétera) que, según su articulación, han
incrementado considerablemente la complejidad en
la distribu- ción competencial, de manera que cada
vez resulta más complicado para el intérprete
constitucional (y para el ciudadano mismo)
delimitar los campos de acción de las entidades
territoriales mexicanas.
Además, como sucede durante toda la segunda
mitad del siglo XX, por razones especialmente de-
rivadas del régimen político “centralizado”, el sis-
tema (federalismo coercitivo) se ha caracterizado
por la “imposición federal sobre las entidades
federativas”. En esta orden de ideas, se ha
producido la perversión en la concepción de las
técnicas de coo- peración que se diseñan para
mantener la decisión unilateral de la Federación y
la excesiva acumula- ción de títulos
competenciales a favor de la Fede- ración a través
de “cláusula auxiliar” de la fracción XXX, del
artículo 73.
96 Como ha mencionado González Oropeza, para mejorar el

sistema de distribución competencial resulta necesario, entre
otras cuestiones, “sacar de la Constitución la facultad auxiliar
establecida en el artículo 73 fracción XXX, para evitar futuras
interpretaciones a favor del gobierno federal”. González Oro-
peza, Manuel, “La distribución de facultades y responsabilida-
des en México”, trad. de Francisco Mérida García, SCLC/
Estudios Jurídicos y Políticos, San Cristóbal de las Casas,
núm. 2, 2005, p. 65.
Si bien es cierto, durante las últimas dos décadas
se han dado pasos importantes para revertir este
tendencia, a través de diversos mecanismos
(especialmente, controversia constitucional y
Conago),95
96
97
la nota ca- racterística del sistema federal mexicano sigue sien-
do, en definitiva, la preeminencia de la decisión federal sobre
las entidades federativas con las distorsiones que implica para el
diseño constitucional.
III. CLÁUSULA DE ESTADO SOCIAL
Es posible afirmar que el urbanismo está

directamente conectado con el principio de
Estado so- cial98 que, en conjunción con la
cláusula de Estado de derecho, sirve de base a la
actuación de los poderes públicos. Y ello porque,
ante los avances econó- micos y tecnológicos, se
ha producido un cambio en la conformación de la
sociedad —básicamente urbana—, por lo que el
Estado (lato sensu) requiere
97 Un estudio centrado en este órgano puede consultarse en

Jiménez Dorantes, Manuel, “La Conferencia Nacional de Go-
bernadores como órgano de cooperación en el sistema federal
mexicano”, Res Publica, México, núm. 2, mayo-agosto de
2005, pp. 63-80. Recogido en Cienfuegos Salgado, David
(comp.), Constitucionalismo local, México, Porrúa, 2005.
98 Una exposición del desarrollo del Estado social puede
consultarse en Díaz, Elías, op. cit., nota 52, pp. 88-95.
una nueva participación que le permita revertir las
graves injusticias que provocó el Estado liberal, y,
por ende, debe buscar la realización de principios
constitucionales.
Por lo que el Estado adquiere nuevas responsabi-
lidades que no puede dejar de atender para
conformar el orden social (desarrollo equilibrado
del país, interés general, bienestar social, calidad de
vida, justa distribución de la riqueza pública,
etcétera),99 lo que se traduce en términos
constitucionales en una “imposición a todos los
poderes públicos de un deber de actuar
positivamente sobre la sociedad, en una línea de
igualación progresiva… y de mejora de sus
condiciones de vida”.En este sentido, el Pleno de la
SCJN ha mencionado que “de un Estado de
derecho pasamos [el Estado mexicano] a un Estado
social de derecho, en el que el crecimiento de la
colectividad y concomi- tantemente de los
problemas y necesidades de ésta suscitaron una
creciente intervención del ente pú- blico en
diversas actividades, tanto de prestación de
servicios como de producción y comercialización
de productos”.
99 Véase artículos 3o., 4o. y 27, párrafo 3, CF, entre otros.

100 Santamaría Pastor, Juan A., op. cit., nota 60, p. 100.
101 P. XCII/99, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, t. X, diciembre de 1999, p. 21.
Es decir, la cláusula de Estado social es, como
menciona Parejo,
…el motor de la programación estatal que supone

la Constitución, en tanto que contenido del man-
dato de actuación positiva en la realidad para la
realización efectiva de los valores y bienes consa-
grados y protegidos por ella... el Estado social es,
por razones obvias, fundamentalmente un Estado
administrativo, cuyo centro de gravedad radica en
la ejecución de las políticas públicas formalizadas
legislativamente.
El Estado social de derecho (según los principios
constitucionales) debe poner todos los mecanismos
jurídicos a su alcance para participar en la confor-
mación de la realidad social y hacer efectivas las
cláusulas constitucionales, por ello, como apunta
102 Parejo Alfonso, Luciano, “El Estado social y administra-

ción pública. Algunas reflexiones a propósito de la llamada
crisis del primero”, Revista Mexicana de Derecho Público,
México, núm. 1, 2001, p. 97. Como expresaba C. Schmitt en
La defensa de la Constitución, “el Estado resultante de la au-
toorganización de la sociedad no puede ya separarse realmente
de ella y abarca todo lo social, es decir, todo aquello que guar-
da relación con la convivencia humana. En él no existe ya sec-
tor alguno frente al cual pueda observar el Estado una neutrali-
dad incondicional en el sentido de la no intervención”. Citado
por Parejo Alfonso, Luciano, p. 96.
Santamaría Pastor, “la cláusula de Estado social
entraña un conjunto de orden jurídico, positivos y
negativos, a la actuación de todos los poderes pú-
blicos”.El Estado es capaz de participar
decididamente en el desarrollo económico y social
de la población mediante la prestación de bienes y
servicios o mediante la regulación de algunos otros
de interés general. De manera que el Estado social
tiene una serie de
...contenidos fundamentales como 1) oferta de bie-

nes tutelares, como educación, sanidad, vivienda;
2) garantía de rentas, como ocurre en lo relativo a
las pensiones de jubilación, enfermedad, desem-
pleo o familia; 3) garantía de relaciones laborales,
a través de regulaciones legislativas, actuaciones
reglamentarias, e intermediaciones del más varia-
do signo, y 4) garantía de medio ambiente.
No obstante las ventajas que ofrece la conjun-
ción del Estado social y democrático de derecho,
actualmente, una parte de la doctrina ha expuesto
la crisis del Estado social (welfare state). Esta
supues- ta crisis se basa, en términos concretos, en
la impo- sibilidad de que el Estado (social) haga
frente exito-
103 Santamaría Pastor, Juan A., op. cit., nota 60, pp. 100 y 101.
104 Ariño Ortiz, Gaspar, Principios de derecho público eco-
nómico, 2a. ed., Granada, Comares, 2001, p. 91.
samente a sus actividades, el Estado social se ha
visto rebasado en sus responsabilidades y, por ende,
no explica su existencia ante la realidad, por lo que
requiere su revisión teórica y conceptual.
Ante esta situación, se menciona que resulta ne-
cesario redefinir la actuación del Estado de bienes-
tar para dar explicación a la realidad actual. Como
expone Ariño, es necesario delimitar la actuación
del Estado como prestador (monopólico) de servi-
cios públicos, ya que, la publicatio (como titulari-
dad estatal) no es hoy el punto central del concepto
servicio público, sino que su lugar lo ocupa el
“inte- rés público” que debe ser satisfecho por el
mercado mediante el justo equilibrio entre
competencia y re- gulación, de manera que “se
propugna su modelo de gestión plural y privada
que devuelva al ciudadano la libertad de
elegir”.En resumen, el Estado (regulador) debe
tener la capacidad de establecer la regulación
necesaria para ordenar la participación privada en
actividades públicas, exigir niveles de calidad en la
gestión de servicios de interés general, garantizar la
competencia impidiendo —ahora— el riesgo del
monopo- lio privado prohibido por el artículo 28 de
la CF, y, además, garantizar al ciudadano la
materialización de algunos derechos
constitucionales.
105 Ibidem, pp. 103-110.

No obstante, resulta necesario recordar que, des-
de el punto de vista jurídico-constitucional,
…no parece que el estado actual de la llamada cri-
sis del Estado social permita dudar con fundamen-
to de la permanencia del Estado como instancia
colectiva de previsión y control de los riesgos co-
lectivos. ...Lo verdaderamente preocupante al día
de hoy en la repetida crisis radica más bien en el
progresivo dominio de la ideología del mercado,
en el sentido de su elevación de instrumento a fin
y valor en sí y por sí mismo y de su aplicación con
relativa independencia de su positiva determina-
ción constitucional. Pues esa transformación y apli-
cación pueden llegar a provocar una verdadera
desvirtuación del sistema constitucional por la vía
de su interpretación distorsionada.
Sin ánimo de desviar la exposición del tema cen-
tral de esta obra, basta mencionar al respecto que,
en el sistema mexicano, en primer lugar (y bastaría
con ello), el diseño constitucional actual tiene cla-
ramente definida la idea del Estado social, lo que
implicaría —como se ha intentado sin éxito en los
últimos años— la reforma de la CF.
106 Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., nota 102, pp. 100 y 101.
107 Como expone Parejo, “en este plano en el que el valor
conferido actualmente al mercado para la satisfacción de las ne-
cesidades sociales puede llegar a determinar un profundo trasto-
En segundo lugar, desde el punto de vista so-
cio-político, existen algunos temas que resultan
prioritarios de atender. La concepción del Estado
(regulador) requiere condiciones que difícilmente
puede garantizar el sistema mexicano actual, como
relaciones socioeconómicas estables, disminuir la
desproporcionada brecha entre ricos y pobres que,
por cierto, caracteriza a la mayor parte de los
países de Latinoamérica, fortalecer la clase media
y, por ende, el consumo interno, hacer eficiente la
distri- bución de ayudas públicas de manera que
las reci- ban quien verdaderamente las necesita, y
eliminar mediante instrumentos jurídicos eficaces
el fraude a la ley, abuso del derecho, desviación
del poder en apoyo de un grupo determinado de
intereses econó- micos o políticos, así como la
generalizada impuni- dad del sistema.
camiento de la interpretación del orden constitucional; trastoca-

miento, que debe considerarse ilegítimo cuando traduce o
expresa una reducción del sistema democrático-social a la di-
mensión propia del mercado-consumo (al tomarse la dimensión
de cliente-consumidor como la parte más importante y capaz,
por ello, de caracterizar al ciudadano)”. Ibidem, p. 104.
108 Siguiendo a Schmidt-Assmann, “la administración no
puede, por medio de la tolerancia y la dispensa, hacer excep-
cional lo que las leyes han establecido como regla. Ni siquiera
el mandato de flexibilidad puede llevar a aceptar esa práctica
administrativa. El Estado de derecho reclama igualdad en la
La experiencia mexicana en este tema
demuestra claramente la ineficiencia e ineficacia
estatal, ya que existe (des)regulación100
101
102
103
104
105
106
107
108
109
que no propicia la competencia entre particulares,
condiciones ventajosas para alguno de ellos, vicios profundos
en el sistema de apertura del mercado, así como un diseño inci-
piente y rudimentario de las autoridades regulado- ras
(comisiones) que requiere mejorar aspectos esenciales como
su autonomía política, legitimidad democrática, régimen de
nombramientos y de responsabilidades de sus integrantes,
capacidades y ejercicio de facultades de inspección y sanción,
entre muchas otras.
IV. CLÁUSULA DE ESTADO DEMOCRÁTICO
Aunque generalmente los temas de democracia y

derecho están reservados al desarrollo exhaustivo
por parte del denominado derecho electoral, la
cláu-
aplicación del derecho”. Schmidt-Assmann, Eberhard, La teo-

ría general del derecho administrativo como sistema, trad. de
Mariano Bacigalupo et al., Madrid, Marcial Pons-Instituto
Nacional de Administración Pública, 2003, p. 68.
109 En este orden de ideas, las soluciones del mercado, “se en-
globan y presentan bajo las banderas de la reforma radical y de
la desregulación y la privatización, con la consecuencia de la
generación de una situación de desconcierto y confusión apre-
ciables”. Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., nota 102, p. 107.
sula de Estado democrático, como principio consti-
tucional (artículo 40, CF, entre otros), no puede en-
tenderse que sólo incide en el ámbito electoral, lo
que dicho sea de paso, implicaría una visión trunca
o parcial del principio constitucional.
Como el resto de principios constitucionales, el
democrático ejerce su influencia sobre la totalidad
de la organización estatal y, consecuentemente,
incide en alguna medida sobre los órganos que
componen la estructura pública mexicana. En este
orden de ideas, las administraciones públicas (fede-
ral, estatal y municipal) no quedan exentas de la
influencia del principio constitucional democráti-
co, sobre las que también ejerce su carga vinculan-
te. De ahí que, la legitimidad del poder de las ad-
ministraciones públicas sea un asunto de especial
relevancia en el Estado constitucional, ya que, “la
garantía, propia del Estado de derecho, del interés
individual frente a la imposición de los intereses
públicos se contrapone a la salvaguarda, derivada
del principio democrático, de los intereses públicos
frente al interés particular como segundo principio
del sistema”.Ahora bien, por lo que respecta a esta
exposi- ción, el principio democrático del Estado
mexicano incide a las administraciones públicas en
el sentido
110 Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 100.
que están al servicio del poder político, especial-
mente del presidente en el caso federal, del gober-
nador del estado en el caso de las entidades federa-
tivas y del ayuntamiento en el caso municipal, es
decir, ejecutan las decisiones o instrucciones que
determina cada gobierno (federal, estatal o muni-
cipal).
Como se ha mencionado, en el caso de la vincu-
lación administrativa a la norma, las
administraciones públicas deben ajustar su
actuación al sistema normativo, lo que se fortalece,
en el caso de la cláu- sula democrática, con el
principio de publicidad de su actuación, de manera
que, con algunas restricciones derivadas de la
seguridad del Estado y los derechos fundamentales
de la persona,110
111
la infor- mación queda al acceso de los ciudadanos. El prin-
cipio de publicidad de la actuación administrativa viene
implícito en la propia estructura de la cláusu-
111 En este sentido, el Pleno de la SCJN se ha expresado so-
bre los limites al acceso a la información que “en cuanto a la
seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restrin-
gen el acceso a la información en esta materia, en razón de que
su conocimiento público puede generar daños a los intereses
nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa re-
serva …mientras que, por lo que respecta a la protección de la
persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a
la privacidad de los gobernados”, P.LX/2000, Pleno, Semana-
rio Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t.
XI, abril de 2000, p. 74.
la democrática y encuentra referencia expresa en
la ley.Por último, es necesario mencionar que
dentro del sistema democrático opera el principio
de parti- cipación. Este caso presenta una situación
compleja de equilibrio entre el sistema
representativo sobre el que se sustenta la cláusula
democrática y la participación ciudadana en
asuntos públicos. Hay que mencionar que en el
sistema jurídico urbanísti- co, la participación
ciudadana es un elemento esencial para la
conformación de los instrumentos de planeación
(especialmente municipales).
Sin embargo, la participación del ciudadano en
asuntos administrativos tiene como finalidad princi-
pal la de coadyuvar con la administración pública,
de manera que los órganos administrativos tengan
mayores elementos para tomar la decisión final. Es
decir, el ciudadano-participante sirve como un
coad- yuvante o, utilizando el término de la Sala
Primera de la SCJN, como “auxiliar”112
113
de la administración pública, y, en ningún caso, como parte
integrante
112 En la interpretación de la ley, “se deberá favorecer el

principio de publicidad de la información”, artículo 6o., Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental, del 11 de junio de 2000 (LFTAIPG).
113 Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, novena época, t. XIII, junio de 2001, 1a.XXXVII/
2001, p. 229.
del órgano administrativo, tampoco como parte del
cuerpo político soberano (pueblo), que en este caso,
ejerce su derecho en el momento de las elecciones
(votar y ser votado) y, en algunos modelos estata-
les,114 plebiscito e iniciativa popular.
V. MEDIO AMBIENTE ADECUADO
A partir de la segunda mitad del siglo XX, el

medio ambiente ocupa un lugar preponderante en
el sistema constitucional y, por efecto, en la
actividad del Estado (lato sensu). En México, a
partir de la reforma constitucional del 28 de
junio de 1999 que reconoce al medio ambiente
adecuado como eje fundamental del desarrollo y
bienestar personales, se convierte tanto en
“derecho público subjetivo”
114Véase artículo 16, fracción I de la CV, y artículo 10 de la

CCh, entre otras.
115 Como expone Velasco Caballero, “el derecho público
subjetivo contiene una acción (de defensa o, de prestación)
para obtener la tutela inmediata de los Tribunales. En cambio,
un principio rector vincula la acción estatal, pero no hay ac-
ción de los ciudadanos para exigir el cumplimiento de aquel
principio. Esta distinción no es tan tajante, sin embargo, si se
reconoce acción popular para exigir el respeto de los princi-
pios rectores”. Velasco Caballero, Francisco, “Protección del
medio ambiente en el constitucionalismo europeo”, Noticias
de la Unión Europea, núm. 190, 2000, p. 188.
como en “principio rector de la actuación del
poder público y exige su ponderación frente a
otros bienes constitucionales de igual o mayor
rango”.115
116
En consecuencia, la previsión constitucional del medio
ambiente tiene efectos vinculantes (normativos) para la
actuación del Estado.
La materia de medio ambiente es una de las que
más relación tiene con el urbanismo y con la orde-
nación del territorio, ya que presentan como
objetivo compartido la protección y el
mejoramiento de la calidad de vida y, a la vez,
comparten al territorio como elemento de
referencia y objeto de regulación jurídica. Por
tanto, el medio ambiente como principio
constitucional, “condiciona toda la política en la
materia y conecta ésta con otras políticas, todas
ellas inspiradas en aquella dignidad de la persona
y conducentes a su preservación y desarrollo”.
116 Velasco Caballero, Francisco, “El medio ambiente en la

Constitución: ¿derecho público subjetivo y/o principio rec-
tor?”, Revista Andaluza de Administración Pública, Sevilla,
núm. 19, julio-septiembre de 1994, p. 115. Esta doble vertiente
de la materia de medio ambiente se evidencia en algunas reso-
luciones del Poder Judicial federal, véase Tesis I.4o.A.447,
Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, novena época, t. XXI, enero de 2005,
entre otras.
117 Canosa Usera, Raúl, Constitución y medio ambiente, Ma-
drid, Dyckinson, 2004, p. 90.
VI. CALIDAD DE VIDA
Aunque la calidad de vida, como principio

constitucional (artículo 27, especialmente), ha
sido escasa- mente analizado por la doctrina y
deficientemente desarrollado por las resoluciones
judiciales, no obsta para que ejerza su influencia
constitucional sobre todas las actividades del
poder público. Por tanto, la calidad de vida, debe
ser punto de referencia de las actuaciones públicas
en materia de ordenación del suelo para asegurar
que el progreso social y econó- mico tenga como
objetivo primordial elevar las condiciones de vida
de la población.
90 CONSTITUCIÓN Y URBANISMO
VI. CALIDAD DE VIDA
Aunque la calidad de vida, como principio

constitucional (artículo 27, especialmente), ha
sido escasa- mente analizado por la doctrina y
deficientemente desarrollado por las resoluciones
judiciales, no obsta para que ejerza su influencia
constitucional sobre todas las actividades del
poder público. Por tanto, la calidad de vida, debe
ser punto de referencia de las actuaciones públicas
en materia de ordenación del suelo para asegurar
que el progreso social y econó- mico tenga como
objetivo primordial elevar las condiciones de vida
de la población.
CAPÍTULO TERCERO
I.Federación y entidades federativas. Las
facultades concurrentes . . . . . . . . . 91
II. El régimen competencial municipal . . . 100
CAPÍTULO TERCERO
FEDERACIÓN Y ENTIDADES
I.
FEDERATIVAS. LAS FACULTADES
CONCURRENTES
En el modelo federal mexicano, la materia de ur-

banismo no se designa con este término, sino que
el Constituyente ha decidido optar por el de asen-
tamientos humanos (como ya se ha precisado) e
impone a los poderes públicos dictar “las medidas
necesarias para ordenar los asentamientos huma-
nos”.117
118
En consecuencia, habrá que identificar a la materia de
asentamientos humanos con la de urbanismo, por los
argumentos antes expuestos.
La CF atribuye al Congreso de la Unión la facul-
tad para expedir leyes que establezcan la concu-
rrencia entre los ámbitos territoriales del sistema
mexicano en materia de urbanismo. Por tanto, es
118 Artículo 27, párrafo tercero de la CF.
91
DISTRIBUCIÓN COMPETENCIAL 1
necesario delimitar en qué consiste el régimen de

las denominadas competencias concurrentes.
Según la doctrina especializada, se ha dicho que
el carácter de las competencias119 puede ejercerse
de distinta manera dependiendo del reparto compe-
tencial que haga la CF.
Así, las competencias de la Federación son ex-
presas y limitadas por la propia CF (especialmente
por su artículo 124). De forma que las que no estén
“expresamente” concedidas por la Constitución a la
Federación quedan “reservadas” a las entidades fe-
derativas.
Bajo esta disposición constitucional vertebrado-
ra del pacto federal (residuary clause), es necesario
apuntar que existen varias formas de asunción
competencial. Desde el punto de vista de su
contenido y según el reparto competencial que hace
la CF, tanto la Federación, las entidades
federativas, los municipios y el Distrito Federal
pueden actuar únicamen- te a través de las
potestades públicas que, dependiendo del sujeto
territorial de que se trate, pueden ser “legislativa”,
“reglamentaria” y “de ejecución”. Por tanto, éste es
el punto de partida más claro para
119 En este caso no nos referiremos al origen de las compe-

tencias, ya que, desde este punto de vista, sólo pueden ser:
propias o delegadas.
diferenciar los tipos de competencias entre las per-
sonas jurídico-públicas de carácter territorial.
Consecuentemente, cuando sólo una de las orga-
nizaciones jurídico-públicas de carácter territorial
en México (Federación, entidades federativas o
municipios) tiene participación completa —todas
las potestades públicas— en determinada materia,
es competente exclusivamente, y no comparte con
ninguno de los otros entes territoriales ninguna de
las potestades públicas. Por ejemplo, el caso de la
materia sobre sistema monetario o la de nacionali-
dad o condición jurídica de los extranjeros (extran-
jería) que señala la fracción XVI, artículo 73 de la
CF, a favor de la Federación. En estas materias, ni
las entidades federativas ni los municipios tienen
atribuida constitucionalmente su intervención, sino
que la legislación, reglamentación y ejecución en
estas materias quedan atribuidas, en bloque, única-
mente entre los órganos federales.En este orden de
idas, la CF ha establecido que, en materia de
urbanismo, existen facultades concu- rrentes120
121
entre la Federación, las entidades federa-
120 Sobre las competencias exclusivas véase Jiménez Doran-

tes, Manuel, op. cit., nota 37, pp. 37-40, entre otros.
121 Se trata en definitiva de una concurrencia material, en la
que las entidades territoriales concurren en la normación y
eje- cución de una concreta materia.
tivas, el Distrito Federal y los municipios. Por lo
que, el propio texto constitucional exige la partici-
pación de la Federación en el desarrollo de los sub-
sistemas normativos, condicionando o delimitando
las competencias de las entidades federativas. Esta
posibilidad tiene como fin lograr una regulación
homogénea (esencial) y cumplir en todo el territo-
rio nacional con los fines esenciales de la ordena-
ción del suelo.
A pesar de la falta de precisión técnica de la
frac- ción XXIX-C, artículo 73, CF, la materia de
urbanismo en México es, por disposición
constitucional, un ámbito en el que participan
(concurren) las potestades públicas de las
entidades territoriales del Estado federal. Esto es
así porque la articulación de dicha materia —con
competencias concurrentes—122 se desarrolla con
la participación de todos los sujetos jurídico-
públicos territoriales, básica- mente, mediante ley
en la que “el Congreso de la Unión determina las
formas y los términos”123 de dicha participación.
Es decir, la ley que aprueba el
122 A este tipo de competencias Carpizo las denomina

“facultades coincidentes”. Carpizo, Jorge, “Artículo 124
comentado”, Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos comentada, 14a. ed., México, Porrúa-UNAM,
Insituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, t. II, pp. 1306 y
1307.
123 P/J. 142/2001, Pleno, Semanario Judicial de la Fede-
ración y su Gaceta, novena época, t. XV, enero de 2002, p. 1042.
Congreso federal establece la regulación básica o
general del urbanismo (eficacia delimitativa) y, ne-
cesariamente, posibilita a las entidades federativas
a desarrollar sus propias potestades públicas.
Ahora bien, las potestades públicas que, en este
caso (facultades concurrentes en materia de urba-
nismo), desarrollan las entidades federativas, desde
el punto de vista cuantitativo, no tienen limitación
alguna —“en el ámbito de sus respectivas compe-
tencias”—,124 por lo que mantienen la totalidad de
sus potestades (normativa-ejecución).
Aunque las organizaciones territoriales del siste-
ma mexicano mantienen el ejercicio de la totalidad
de sus potestades públicas, también es necesario
afirmar que dichas potestades se encuentran
delimi- tadas por la propia “ley general”, que
funciona como “ley básica” dentro del sistema
normativo, y que condicionará el desarrollo
legislativo de las entidades federativas.
Por tanto, adquiere relevancia el contenido de di-
cha ley general, ya que por sus características, nece-
sariamente, debe dejar un margen de libre aprecia-
ción a las entidades federativas, con el fin de que,
atendiendo a sus circunstancias específicas (geográ-
ficas, demográficas, sociales, culturales, ambienta-
124 Fracción XXIX-C, artículo 73 de la CF.

les, etcétera), puedan aplicar sus propias políticas
urbanas y establecer las normas y actuaciones urba-
nísticas necesarias para cumplir con los fines esen-
ciales de dicha materia.Consecuentemente, la
característica de la ley general consiste en
establecer las bases de la regula- ción de la materia
en todas las entidades federativas (unidad). 125
126
Su propio carácter esencial permitirá al resto de entes
territoriales desarrollar sus propias potestades públicas dentro de
las normas estructurales de la ley general federal (diversidad).
Por tan- to, las determinaciones que contenga la Ley Gene- ral de
Asentamientos Humanos (LGAH)127 no pueden contener una
regulación detallada o ex- haustiva de la materia, sino que, por el
contrario, esta ley general debe dejar en todo momento a las
125 Un claro ejemplo de este sistema consiste en “...que el

mencionado Congreso [de la Unión], en todos los casos, es
el único facultado para imponer modalidades a la propiedad
privada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitu-
cional, implicaría un impedimento para aquéllas [Legislaturas
de los Estados] de establecer las modalidades necesarias en
función del interés público”. Primera Sala, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII,
diciembre de 2000, 1a. XLII/2000, p. 256.
126 Uno de los fines esenciales de la legislación estatal con-
siste en establecer las normas de concurrencia entre el Estado
y los municipios (artículos 2o., LDUCh y 3o., LDRUV).
127 DOF de 21 de julio de 1993.
entidades federativas el espacio suficiente para de-
sarrollar sus propias potestades: normativas128 y
ejecutivas.129 Es decir, permitir varias opciones
normativas y ejecutivas, un ámbito de actuación
que, no obstante el carácter “concurrente” de la ma-
teria de urbanismo, permita un desarrollo normati-
vo estatal propio.
128 Por ejemplo, en este orden de idas, cobran sentido las atri-
buciones constitucionales del Congreso del Estado de Chiapas
para legislar en las materias …en que existan facultades
concurrentes, conforme a las leyes federales (fracción I,
artículo 29, CCh), del Congreso del Estado de Veracruz de
Ignacio de la Llave que tiene facultades para legislar en
materia de …desarrollo regional y urbano (fracción IV,
artículo 33, CV) o de la Asamblea del Distrito Federal para
legislar en materia de desarrollo urbano (artículo 122, Base
Primera, fracción V-j, CF).
129 En este caso se trata de la potestad de ejecución de las le-
yes que expida el Congreso por parte del gobernador del esta-
do (artículo 42, fracción I, CCh), o, en el modelo veracruzano
(fracción X, artículo 49, CV), el gobernador debe planear y
conducir el desarrollo integral del estado en la esfera de sus
competencias (reglamentarias y ejecutivas).
130 En el artículo 27 de la CF “…se está coordinando el ejer-
cicio del derecho de la nación para imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público y que
consa- gra el precepto constitucional referido, definiendo que
tal función corresponde a las legislaturas de las entidades
federativas, en virtud del ejercicio concurrente que sobre la
materia ejercen la Federación, los estados y los municipios, y
que requiere de una delimitación clara de las funciones que
cada uno debe realizar conforme al sistema de competencias
que les de-
Sobre esta relación entre ley básica y ley de de-
sarrollo ya se ha pronunciado el Pleno de la SCJN
al mencionar que, respecto de las modalidades a la
propiedad privada, “basta, por tanto, que la Ley Ge-
neral de asentamientos Humanos defina los con-
ceptos de usos y destinos ...pues corresponde a las
legislaturas locales la determinación precisa de
cuáles son esos usos y destinos compatibles que po-
drán imponerse”.Este margen de libre apreciación
que deja la LGAH no debe ser traspasado por la
normativa de los estados en ejercicio de sus
potestades legislativas. Consecuentemente, la
legislación de las entidades federativas en materia
de urbanismo debe seguir las determinaciones
esenciales de la regulación bási- ca (LGAH).
El sistema de distribución competencial en
materia de urbanismo se completa con las
potestades pú- blicas estatales y, posteriormente,
municipales.
termina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-

canos”. P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.
131 P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.
132 En el ámbito municipal, la reforma de 1999 al artículo
115 de la CF, posibilita la supletoriedad de las “leyes en
materia municipal” en aquellos municipios que “no cuenten
con los bandos o reglamentos correspondientes”. Además, la
reforma
En este sentido, es necesario que las entidades fede-
rativas ejerzan su potestad normativa de desarrollo
siempre dentro del marco que establece la ley
general federal.
Ahora bien, es oportuno resaltar que la LGAH
establece los aspectos esenciales de la regulación
en materia de urbanismo para el país.130
131
132
133
Se trata de una ley general que dispone, por ejemplo, que en la
ordenación urbana debe existir participación ciudadana
(artículos 48-50 de la LGAH), dejando a las entidades federativas
regular los plazos, términos, condiciones en que dicha
participación se realice y, por otro lado, exige que en los
procedimientos de formulación de los instrumentos de ordenación
su- pramunicipal tengan participación los municipios (artículos
6o.-11 de la LGAH).
Por lo que respecta al sistema de planeamiento
urbanístico, la LGAH enumera los instrumentos de
garantiza a los municipios un margen suficiente de regulación

reglamentaria propia, ya que, la “leyes en materia municipal”
que dictan las entidades federativas únicamente se refieren a
aspectos generales sobre aspectos concretos (procedimiento
administrativo y medios de impugnación, celebración de con-
venios sobre servicios públicos y administración de la hacien-
da municipales, subrogación, entre otros).
133 De ahí que adquieran sentido las fracciones del artículo
1o. de la LGAH. Esta Ley tiene como objetivo: I. Establecer
la concurrencia (la misma indicación en su artículo 6o.) y II.
Fi- jar las normas básicas (cursivas nuestras).
planeamiento, pero deja un margen de determi-
nación para que las leyes estatales (LDRUV y
LDUCh, por citar sólo algunas) establezcan sus
propios tipos de planes y programas de ordenación
urbanística, así como el órgano encargado de la
aprobación de los instrumentos de ordenación del
suelo, los mecanismos de participación ciudadana,
etcétera, lo que permite que las entidades federati-
vas tengan la posibilidad de diseñar sus propias po-
líticas urbanísticas de acuerdo con sus rasgos geo-
gráficos, demográficos, ambientales, etcétera. 134
De este modo, las entidades federativas tienen la
posibilidad de ejercer sus potestades públicas. En
definitiva, partiendo de las bases de la LGAH, la
ley estatal concreta la regulación urbanística.
II. EL RÉGIMEN COMPETENCIAL

MUNICIPAL
Hasta ahora, el tema se ha centrado en la distri-

bución de competencias entre la Federación y las
entidades federativas, lo que no implica que el sis-
134 En el caso de los instrumentos de planeamiento que

invo- lucren el territorio de dos o más entidades federativas es
preceptivo convenir los mecanismos de coordinación con la
Fede- ración y los municipios involucrados (artículo 12,
párrafo 3 de la LGAH).
tema competencial en esta compleja materia quede
cerrado.
Los municipios deben tener una relevante partici-
pación en la ordenación de los centros de población
y en la adopción de determinaciones en materia de
ordenación del suelo, infraestructura y
equipamiento urbano, etcétera, ya que, el ámbito
municipal es el nivel en el que influye directamente
la regulación ur- banística. Desde el momento en
que el urbanismo se centra en la ordenación
territorial de los centros de población, está claro que
se trata de una materia con una repercusión
municipal (local) directa.
Por esta evidente razón, el Constituyente ha pre-
visto la participación municipal en materia de urba-
nismo. Así, la determinación constitucional influye
directamente a la legislación federal y, consecuen-
temente, estatal. Una regulación urbanística que
deje fuera la participación decisiva del municipio
es una regulación carente de toda lógica, que se
aparta de la dinámica actual135 y contraria a las dis-
posiciones constitucionales.
Además de la fracción XXIX-C, artículo 73 de la
CF, también ejerce su influencia la fracción III, ar-
tículo 115 de la CF, que establece —desde su refor-
135 Como se ha dicho, “la esclavitud del Estado nacional,
que buscaba homogenizar el territorio nacional de una
manera estable a largo plazo, va en contra precisamente de
la esencia de la ciudad”. Harris, Nigel, op. cit., nota 40, p.
194.
ma de 1999— la exclusividad de algunos servicios
públicos municipales con directa repercusión urba-
na (calles, parques y jardines y su equipamiento,
panteones, mercados y centrales de abasto, rastro,
etcétera), que inciden directamente en el desarrollo
de la calidad de vida de los habitantes de dicho
centro de población.
Un análisis detenido merece la fracción V, artícu-
lo 115 de la CF, que se refiere, esencialmente, a la
ordenación, gestión y disciplina urbanística de los
centros de población. En esta fracción se encuentran
las más diversas facultades en materia urbanística,
desde las más complejas y relevantes desde el punto
de vista urbanístico —“a) aprobar planes de
desarrollo urbano municipal”— hasta las más
simples —“f) otorgar licencias y permisos”—.
136 Sin dudar de la relevancia del otorgamiento de licencias

y permisos de construcciones, es evidente que formular y
aprobar un plan de ordenación urbana de cualquier centro
de po- blación exige a la administración pública una
capacidad creativa, conformadora de la realidad territorial,
mientras que las licencias y permisos sólo se refieren a la
aplicación de la norma urbanística (por ejemplo, el mismo
plan de ordenación urbana). Azuela expone que las
facultades municipales de otorgamiento de licencias
(urbanísticas) está reconocido en la LGAH, aunque también
admite que puede entenderse dentro del mismo artículo 115
de la CF, dentro de las facultades de “administrar la
zonificación” y “controlar” la utilización del suelo. Azuela de
la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, p. 73.
Sin embargo, el mismo texto expresa que la fa-
cultad del municipio está condicionada por la regu-
lación federal y estatal en la materia (LGAH,
LDRUV y LDUCh). Este matiz había sido interpre-
tado de manera restrictiva para los municipios, por
una parte, la ley general en la materia sólo mencio-
na que los municipios deben participar en la orde-
nación y planeamiento urbanísticos (marco gene-
ral), y deja a las leyes de las entidades federativas
completar esa regulación —derivado del carácter
concurrente de la materia—.En este caso, se
realizaba una interpretación de mínimos en este
tema lo que afecta directamente a la autonomía
municipal también constitucionalmente
garantizada.
En resumen, la materia de urbanismo en México
es una materia en la que la Federación, las entidades
federativas, el Distrito Federal y los municipios son
competentes para participar en la normación y eje-
cución de la materia (concurrencia material).
El urbanismo en el concreto ámbito municipal se
desarrolla a través de las potestades reglamentaria y
de ejecución con ciertas prevenciones, como ha ex-
137 Este es el caso de los estados de Hidalgo, Querétaro y

Ta- basco. En otros casos (Veracruz), la LDRU menciona que
los municipios aprobarán sus instrumentos de planeamiento
según lo disponga el reglamento respectivo.
presado la SCJN, por ello, a partir de la reforma
municipal de 1999,
...los ayuntamientos pueden expedir dos tipos de

normas a) el reglamento tradicional de detalle de las
normas …en los cuales la extensión normativa y
su capacidad de innovación está limitada, pues el
principio de subordinación jerárquica exige que
el reglamento [municipal] esté precedido por una
ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o
pormenorice y en las que encuentre su justifica-
ción y medida ...b) reglamentos derivados de la
fracción II del artículo 115 constitucional que tie-
nen una mayor extensión normativa, ya que los
municipios respetando las bases generales estable-
cidas por las legislaturas, pueden regular con auto-
nomía aquellos aspectos específicos de la vida mu-
nicipal en el ámbito de sus competencias, lo cual
les permite adoptar una variedad de formas adecua-
das para regular su vida interna, tanto el lo referen-
te a su organización administrativa y sus competen-
cias constitucionales exclusivas ...atendiendo a las
características sociales, económicas, biogeográfi-
cas, poblacionales, culturales y urbanísticas.
138 P./J.132/2005, Pleno, Semanario Judicial de la Federa-
ción y su Gaceta, novena época, t. XXII, octubre de 2005, p.
2069. Anteriormente, el pronunciamiento del Pleno consistía
en que “…en ejercicio de su facultad regulatoria, deben
respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de
carácter
Así, los municipios, respetando los límites
impuestos (respeto a la Constitución, a las leyes
federales y estatales, pero sobre todo, respetando los
principios de competencia y de autonomía
municipal), pueden dictar las normas y llevar a cabo
una actuación de or- denación urbana dentro de su
territorio.
Como ya se ha mencionado, el campo de acción
municipal está sujeto no sólo a la ley general (que
establece la estructura esencial), sino, especialmen-
te, a la regulación estatal en la materia.136
137
138
139
Una vez
general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución

general ni a las de los Estados, así como tampoco a las
leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a
las bases normativas que emitan las Legislaturas de los
Estados; y,
3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspon-
dan legal o constitucionalmente a los Municipios”. P./J. 132/
2001, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gace-
ta, novena época, t. XV, enero de 2002, p. 1041. No obstante,
también debemos resaltar que el quid del sistema reglamenta-
rio municipal antes de la reforma de 1999, se refería, más que
del respeto a los principios de competencia, jerarquía
normativa, etcétera, a que, de facto, las “bases normativas”
emitidas por las Legislaturas de los estados regulaban
exhaustivamente una determinada materia, lo que, en
consecuencia, arrebataba al municipio la posibilidad de
regular asuntos propios a través de su “debilitada” potestad
reglamentaria y, además, se deba una misma solución
legislativa (uniforme) a circunstancias municipales “diversas”
y necesarias de diferenciación.
139 Tanto la LDUCh como la LDRUV establecen claramente
que los municipios podrán “formular, aprobar, administrar, vi-
reconocidas, constitucional y legalmente (LGAH),
las facultades normativas y ejecutivas municipales,
es la ley estatal la encargada de desarrollar el alcan-
ce de la participación municipal en urbanismo.
En este momento, adquiere relevancia la regula-
ción estatal en la materia, que será la que regule la
amplitud de la participación municipal en la orde-
nación del suelo. Si bien es cierto que, las
entidades federativas tienen la potestad de legislar
(de desarrollo) y ejecutar, no deben perder de
vista que la misma CF y la LGAH (ley básica)140
aseguran la par- ticipación municipal. Esta
intervención municipal debe entenderse bajo la
influencia de la autonomía municipal
constitucionalmente garantizada y, por ende,
garantizar una capacidad de decisión en los asuntos
locales al municipio; capacidad, que va im- plícita
en el mismo concepto de autonomía.
gilar…” los programas de desarrollo urbano municipal

(artícu- los 15, fracción II, LDUCh, y 7o., fracción I,
LDRUV).
140 Tal es el caso de la fracción I, artículo 9o. de la LGAH
que establece que los municipios formularán, “aprobarán...”
sus planes municipales.
CAPÍTULO CUARTO
I. La propiedad en el pensamiento liberal . 107

II. La vertiente social de la propiedad................................110
III. La función social y contenido esencial de
la propiedad................................................113
IV. La función del suelo en el urbanismo............................122
V. La regulación del suelo en materia urba-
nística..........................................................126
CAPÍTULO CUARTO
Como se indicó en las páginas anteriores, el urba-

nismo tiene incidencia específica en la ordenación
del suelo, considerado como espacio físico territo-
rial de acciones urbanísticas, de ahí que, esta materia
tenga repercusión directa sobre la propiedad del
suelo (propiedad urbana).
En términos generales, el tema de la propiedad
ha sido objeto de diversas reflexiones en el
pensamien- to político-jurídico, que va desde la
concepción liberal-individualista hasta llegar al
enfoque socializan- te. Estas dos concepciones
(liberal y social) han conformado el régimen de la
propiedad privada.
I. LA PROPIEDAD EN EL PENSAMIENTO
LIBERAL
En primer lugar, el pensamiento liberal de los si-

glos XVIII y XIX se caracterizó por la fuerte idea
de separación entre el Estado y los particulares, es-
pecialmente en sus relaciones recíprocas inspira-
das, en gran medida, por los postulados de libertad
107
PROPIEDAD Y URBANISMO 1
e igualdad de los ciudadanos, y el absolutismo de la

propiedad.
Centrando el análisis en este último aspecto, la
propiedad se concebiría como un derecho del indi-
viduo encaminado a la satisfacción de su interés
personal, ya que, según la concepción decimonóni-
ca, la libertad del individuo proviene del orden na-
tural, y, por tanto, se entendía que los bienes eran
una parte más de la persona141 que garantizaba su
“felicidad”.En consecuencia, el pensamiento liberal
de la época —basado en la concepción iusnaturalista
— entendía que la propiedad era un derecho
subjetivo anterior al Estado, por lo que, éste era
relegado y excluido de su intervención en las
relaciones entre particulares —no hay que olvidar
que se dejaba atrás el régimen absolutista— y que,
únicamente,
141 Al respecto, Portalis expresaba que “el hombre nace sola-

mente con necesidades, él tiene la labor de procurarse su con-
servación... él tiene un derecho natural a las cosas necesarias
para su subsistencia y su mantenimiento. He aquí el origen de
la propiedad. El derecho de propiedad es una institución direc-
ta de la naturaleza, y la manera en que se ejercita es acceso-
ria”. Citado por Colina Garea, Rafael, La función social de la
propiedad privada en la Constitución española de 1978, Bar-
celona, JM Bosch, 1997, p. 25.
142 En este sentido se expresaba el artículo 24, Decreto Cons-
titucional para la Libertad de la América Mexicana, 22 de oc-
tubre de 1814.
debía intervenir como protector del orden estable-
cido y, especialmente, de la propiedad privada. Por
tanto, la propiedad se convierte en un derecho in-
violable y absoluto que debía beneficiar exclusiva-
mente a su propietario y garantizar su “subsisten-
cia” o, en su caso, el beneficio común quedaba
únicamente bajo el orden ético y moral (del propie-
tario), lo que limitaba en gran medida la actuación
estatal para limitar esta institución dominical.
Esta conceptualización de la propiedad que sir-
vió para fundamentar el libre mercado al que acce-
den minorías y pobreza extrema para la mayor parte
de la población terminó por demostrar que los obje-
tivos planteados no eran realizables, ya que las nor-
mas que se expidieron bajo la concepción liberal
(Código Civil) no tuvieron eficacia debido a que
“se trataban de puros ideales filosóficos que, aunque
por circunstancias coyunturales se positivizaron en
normas, difícilmente podrían tener aplicación efec-
tiva”.142
143
En cambio, la incorrecta materialización de los ideales
liberales desembocó en crisis econó- micas y, posteriormente,
crisis sociales motivadas por la enorme desigualdad de la
población, en la que los ricos aumentaban su riqueza con sus
enormes propiedades y las clases desfavorecidas —al carecer
de propiedades— se ubicaban en el otro ex-
143 Colina Garea, Rafael, op. cit., nota 141, p. 31.

tremo. La realidad de la época consistía en que la
pretendida y anhelada igualdad se convirtió en de-
sigualdad provocada por la desproporcionada e ina-
decuada distribución de la riqueza.
Posteriormente, la aparición de la industrializa-
ción y los sistemas de producción en masa reque-
rían mano de obra, y, en consecuencia, se produjo
una importante movilidad poblacional del campo a
las ciudades. Por lo que respecta al aspecto urbanís-
tico, la mayoría de los centros de población existen-
tes no estaban físicamente preparados para hacer
frente exitosamente a las dimensiones del fenóme-
no, por lo que el aumento del número de personas
combinado con una carencia de vivienda e infraes-
tructura produjo el hacinamiento de la clase obrera
y complicaciones a los sistemas urbanísticos.
Las nuevas exigencias de la ordenación de los
centros de población replantearon el papel del dere-
cho de la propiedad del suelo, especialmente res-
pecto de sus posibles limitaciones.
II. LA VERTIENTE SOCIAL DE LA PROPIEDAD
La ideología social y su adopción en el constitu-

cionalismo (1917) replantea el contenido del régi-
men de propiedad privada para permitir una actua-
ción estatal más eficaz para atender asuntos de
interés general de la comunidad. A diferencia de la
concepción liberal, la estructura jurídico-pública
del siglo XX entenderá que el contenido de la pro-
piedad lleva implícito un límite superior identifi-
cado como “función social”.144 De ahí que la pro-
piedad tiene un marcado fin público —superior—
y, por ende, oponible al interés individual por
“disposición constitucional” (artículo 27 de la CF).
Evidentemente, se hace un replanteamiento de
las relaciones del Estado con el individuo en el que
quedaría superada la concepción decimonónica.
Por tanto, el Estado y el individuo incrementan sus
relaciones, además que se reconoce constitucional-
mente la superioridad del interés de la comunidad
sobre el interés individual, de manera que el desa-
rrollo de todas las clases debía producirse a través
de la satisfacción del interés común como comple-
mento al interés individual.
La propiedad deja a un lado su concepción indi-
vidualista y excluyente para entender que, si bien es
cierto, existe la propiedad privada, está delimitada
por su función social que constitucionalmente debe
cumplir. Por tanto, ahora el propietario no tiene la
144 La “cuestión social” en México no se refirió únicamente a

los núcleos urbanos, sino también se dio en gran medida en el
ámbito rural que exigía la intervención del Estado para hacer
frente a las enormes desigualdades sociales, desafortunada-
mente aún existentes.
“libertad” para llevar a cabo un ejercicio
omnipotente (arbitrario), sino que,
necesariamente, la propiedad privada implica
responsabilidades, obligaciones o cargas, en
beneficio del interés general de la comunidad, como
sucede en caso del urbanismo según la mención
constitucional (artículo 27). 145 Al respecto, la Sala
Segunda de la SCJN ha mencionado que —según
el artículo 27 de la CF— es posible imponer limites
a la propiedad privada en “virtud de la función
social del derecho de propiedad porque sobre el
interés particular se encuentra el inte- rés de la
sociedad en que la creación y crecimiento de los
centros de población se realice en forma ordenada
y planeada para que exista un desarrollo
equilibrado y armónico…”.Así, es indispensable
encontrar el punto de equilibrio entre la vertiente
individual y la vertiente social de la propiedad. Es
decir, intentar configurar con la mayor precisión
posible el contenido esencial de la propiedad
privada.
145 Para Azuela, la función social de la propiedad privada se

introdujo en la CF bajo la tesis patrimonialista y la justifica-
ción histórica (crítica al latifundismo, exaltación de la pequeña
propiedad y la intervención del Estado). Una exposición sobre
la concepción del artículo 27 de la CF puede consultarse en
Azuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 24-31.
146 Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, t. XI, junio de 2000, 2a. LVIII/2000, p. 102.
III. LA FUNCIÓN SOCIAL Y CONTENIDO
ESENCIAL DE LA PROPIEDAD
En la actual configuración constitucional, resul-

ta claro que la “función social” de la propiedad no
debe entenderse como una afectación a la configu-
ración de la propiedad privada, sino que, dicha fun-
ción social viene intrínsecamente en el contenido
de la propiedad privada.
Considerar a la propiedad privada bajo la pers-
pectiva del pensamiento liberal, como absoluta y
omnímoda libertad del propietario resulta práctica-
mente imposible sostenerla según la actual regula-
ción que reconoce la propia CF:
...la propiedad de las tierras y aguas ...corresponden

originariamente a la nación, la cual ha tenido y tie-
ne el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa
de utilidad pública y mediante indemnización... La
nación tendrá en todo tiempo el derecho de impo-
ner a la propiedad privada las modalidades que
dicte el interés público; así como el de regular en
beneficio social, el aprovechamiento de los ele-
mentos susceptibles de apropiación, con objeto de
hacer una distribución equitativa de la riqueza pú-
blica... (artículo 27 de la CF).
De ahí que, la CF establece los principios y bases
sobre los que se desarrollará el orden constitucio-
nal, en el que, claramente, se conjuga la propiedad
privada y su (indefectible) “función social”, con
principios que tienden a la satisfacción del interés
general de la comunidad (calidad de vida, vivienda
digna, utilización racional de los recursos, bienes-
tar de la población o medio ambiente adecuado, en-
tre otros). Por tanto, la función social “no puede ser
considerada como regla estrictamente política, mo-
ral o de difícil encuadre en el texto jurídico, ya que,
al ser recibida en la Constitución se muestra como
auténtico concepto jurídico”.146
147
Es decir, la fun- ción social de la propiedad del artículo 27 de
la CF no debe ser considerada como un “límite externo” o
extraño de la institución. Ya que, según el modelo de Estado
diseñado por la misma CF, la “función social” de la propiedad
privada debe ser considerada como parte integrante del
concepto originario de la propiedad, función que corresponderá
concretar al Estado. De manera que la CF —especialmente su
artículo 27— relaciona propiedad privada con fun- ción social, de
ahí que, según la regulación constitucional, es imposible
entender a la propiedad privada sin su función social, ya que esta
determi- nación constitucional “…busca privilegiar los inte-
reses colectivos de carácter social por encima de
los intereses individuales...”.Así, utilidad particular
(individual) y función social (utilidad pública o
general) conforman inescin- diblemente el
contenido de la propiedad privada. Esta perspectiva
se fortalece cuando la misma CF establece garantías
patrimoniales al propietario. En primer lugar, la
expropiación (artículo 27, CF) que corresponde
necesariamente una indemnización por el daño
patrimonial causado por utilidad públi- ca, y, en
segundo lugar, por responsabilidad patrimonial
del Estado —de momento— por su actua- ción
administrativa (artículo 113, párrafo 2, CF).
Por ello, aunque el régimen de propiedad priva-
da está reconocido en la Constitución (artículo 27,
CF) y en los códigos civiles (federal y estatal) como
un derecho a gozar y disponer de la cosa (artículos
830, CCF u 825, CCCh), también es cierto que no
se puede entender en términos absolutos como su-
cedía en el Estado liberal. Por el contrario, ahora, el
derecho de propiedad tiene condicionamientos que
le vienen insertos por la Constitución y las leyes.
148 Cuarto Tribunal Colegiado en materia administrativa del

1er. Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Ga-
ceta, novena época, t. XIX, enero de 2004, I.4o.A.412 A, p.
1456.
En el caso de la CF (artículo 27, párrafo 3), es
ro- tunda al establecer —como se ha mencionado—
que la propiedad privada debe someterse a las mo-
dalidades148
149
que dicte el interés público con una finalidad específica:
“mejorar las condiciones de la calidad de vida de la población
rural y urbana”. Mientras que la legislación civil establece, con
si- milar contundencia, que el derecho de propiedad
149 La Primera Sala de la SCJN, reitera que “el estableci-

miento de una norma jurídica de carácter general y permanen-
te que modifique, esencialmente, la forma de ese derecho y
que sus efectos consisten en una extinción parcial de los atri-
butos del propietario, de manera que éste no sigue gozando, en
virtud de las limitaciones estatuidas por el Poder Legislativo,
de todas las facultades inherentes a la extensión actual de su
derecho. De lo anterior puede estimarse que la imposición de
modalidades a la propiedad privada se traduce necesariamente
en la supresión o en la limitación de alguno de los derechos
reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el dere-
cho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de disponer
de ésta, de manera que sólo a través de estos elementos puede
existir la posibilidad de que se impongan las referidas modali-
dades y no simplemente cuando se afecte de cualquier manera
la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es lo mismo la
materia de un derecho, que el derecho en cuanto tal; es decir,
la imposición de modalidades a una cosa o bien no equivale a la
imposición de modalidades a los derechos reales que sobre
dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medida que éstos
se limiten o restrinjan”. Primera Sala, Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, diciembre de
2000, 1a. XLII/2000, p. 257, entre otras.
está sometido a las limitaciones y modalidades que
fijen las leyes (artículos 830, CCF y 825, CCCh, en-
tre otros),150 por lo que se produce la reserva de ley a
favor del régimen de propiedad. En consecuencia y
derivado del sistema federal mexicano,151 tanto
150 Parte de la doctrina civil entiende que las limitaciones al

derecho de propiedad se conciben como servidumbre públicas,
pero, como expone De Pina, éstas provienen especialmente del
ámbito administrativo y no pueden considerarse como verda-
deras servidumbres. Pina, Rafael de, Elementos de derecho ci-
vil mexicano, 17a. ed., México, Porrúa, 2002, vol. II, p. 74.
151 La Sala Primera de la SCJN menciona que “si bien es
cierto que el Congreso de la Unión está facultado legalmente
para imponer las modalidades a la propiedad privada, a través
de las leyes que expida, también lo es que dicha facultad legis-
lativa no opera en todos los casos, pues es menester para ello
que el interés público que legitime constitucionalmente la im-
posición de la modalidad, incida en alguno de los ramos o ma-
terias que formen el cuadro competencial del citado Congreso;
de manera tal que si, por el contrario, el ramo o materia in-
cumbe legislativamente a los Congresos de los Estados por
virtud del principio contenido en el artículo 124 de la Consti-
tución federal, las leyes que impongan modalidades a la pro-
piedad privada pueden provenir de éstos ...las legislaturas lo-
cales pueden dictar las leyes que regulen su uso, goce y
disponibilidad, siempre que el interés público que funde dicha
regulación no concierna a ninguno de los ramos o materias que
sean de la competencia constitucional del Congreso de la
Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de di-
cho órgano legislativo federal, pues considerar lo contrario, es
decir, que el mencionado Congreso, en todos los casos, es el
las leyes federales —LGAH (artículos 27 y 37)—
como las correspondientes leyes estatales152 deli-
mitan a la propiedad en materia de ordenación ur-
bana.
Consecuentemente, la cláusula de función social
en el ordenamiento jurídico de los Estados so-
ciales y democráticos, es considerada como una
cláusula de tipo general, ya que “la vinculación so-
cial de la propiedad es un concepto intencional-
mente indeterminado, con fuerte capacidad de
orientación de los objetivos constitucionales ...y se
requiere una delicada valoración del equilibrio ge-
neral del país que sólo puede ser hecha por el legis-
único facultado para imponer modalidades a la propiedad pri-

vada en términos de lo dispuesto en el artículo 27 constitucio-
nal, implicaría un impedimento para aquéllas de establecer las
modalidades necesarias en función del interés público”. Primera
Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena
época, t. XII, diciembre de 2000, 1a. XLII/2000, p. 256.
152 En la misma resolución, la Primera Sala de la SCJN ha
mencionado que “las legislaturas locales pueden dictar las le-
yes que regulen su uso, goce y disponibilidad [de la propiedad
privada], siempre que el interés público que funde dicha regu-
lación no concierna a ninguno de los ramos o materias que
sean de la competencia constitucional del Congreso de la
Unión, integrada por las facultades expresas e implícitas de di-
cho órgano legislativo federal…”. Primera Sala, Semanario
Judicial de la Federación..., cit., nota anterior .
lador”.153 Obviamente, el legislador debe de
tomar en cuenta el principio de proporcionalidad al
establecer un criterio delimitador de la función
social de la propiedad, así como respecto al tipo de
propiedad de que se trate, ya que “la función
social es reconocida constitucionalmente por sí
misma; pero, en línea de máxima su operatividad y
funcio- nalidad dependen de la previa concreción
legislativa de sus exigencias para cada caso
específico”.En el caso de la ordenación del suelo, la
legisla- ción que contiene dichas limitaciones es,
especialmente, la legislación urbanística o, como
se aborda en el siguiente capítulo, los planes o
programas ur- banísticos que, por disposición de la
propia ley, desarrollan sus determinaciones.
Finalmente, la reserva de ley, en este caso, fun-
ciona de tal manera que por este medio puede darse
—esencialmente— la regulación del régimen de pro-
piedad privada.154
155
En consecuencia, opera como un
153 Rey Martínez, Fernando, La propiedad privada en la

Constitución española, Madrid, BOE-Centro de Estudios Consti-
tucionales, 1994, p. 350.
155 Como menciona Ariño, “sin respeto a la ley, no puede
subsistir la propiedad, ni el mercado, ni la libertad. Cuando no
hay ley y orden —y un sistema judicial capaz de hacerla efec-
tiva— la única libertad es la del navajero o estafador”. Ariño
Ortiz, Gaspar, op. cit., nota 104, p. 156.
límite al Poder Ejecutivo para disciplinar los aspec-
tos básicos de la regulación, tarea que, evidente-
mente, corresponde al Poder Legislativo. Además, la
reserva de ley también vincula a los órganos ju-
risdiccionales, ya que funciona como garantía para
limitar al máximo la discrecionalidad de estos ór-
ganos, ya que no pueden invocar per se la función
social.
Si bien es cierto que el derecho de propiedad está
conformado por la utilidad individual y su función
social, y que sobre ella opera la reserva de ley, en-
tonces, recae en el Poder Legislativo llevar a cabo
el alcance de la propiedad privada.
Como se mencionó en párrafos anteriores, el le-
gislador puede delimitar la propiedad (en todos sus
tipos) en virtud de la función social. Sin embargo,
esta delimitación no puede llegar al extremo que
haga prácticamente imposible el ejercicio del pro-
pio derecho (vertiente individual), es decir, que di-
cha delimitación legal afecte el contenido esen-
cial156 de la institución, haciéndolo inoperante e
156 Al respecto, la Sala Primera precisa que “…la imposición

de modalidades a la propiedad privada se traduce necesaria-
mente en la supresión o en la limitación de alguno de los dere-
chos reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el
derecho a usar la cosa, el de disfrutar de la misma y el de dis-
poner de ésta, de manera que sólo a través de estos elementos
puede existir la posibilidad de que se impongan las referidas
inaplicable, es decir, no caben modalidades a la
propiedad privada “que puedan nulificar o extin-
guir a la misma”.De manera que para identificar el
contenido esencial será necesario, primordialmente,
tomar en consideración los valores y principios con
cobertura constitucional, que “han de ser
integrados en un sistema armónico y que pueden
entrar en conflicto con otros derechos
fundamentales o con otros principios, valores o
bienes relativos a intereses públi- cos, con un apoyo
constitucional más o menos directo”.157
158
Por tanto, en esta actividad, el legislador deberá desarrollar la
ponderación de los valores y principios constitucionales
involucrados, en la que
—como expone Rodríguez de Santiago— debe
modalidades y no simplemente cuando se afecte de cualquier

manera la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es
lo mismo la materia de un derecho, que el derecho en cuanto
tal; es decir, la imposición de modalidades a una cosa o bien
no equivale a la imposición de modalidades a los derechos rea-
les que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la medi-
da que éstos se limiten o restrinjan”. Primera Sala, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII,
diciembre de 2000, 1a. XLI/2000, p. 257.
157 P. IX/98, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, novena época, t. VII, febrero de 1998, p. 42.
158 Rodríguez de Santiago, José María, La ponderación de
bienes e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Mar-
cial Pons, 2000, p. 23.
cumplirse el principio de concordancia práctica
que consiste en que los principios, valores o bienes
involucrados en el juicio ponderativo, alcancen el
“grado de realización óptima”.En este orden de
ideas, la propiedad individualmente considerada
integra su contenido esencial en el momento en que
tiene opción de transformación en un equivalente
económico que debe prevalecer en la afectación a la
propiedad privada, en este caso, urbana.
IV. LA FUNCIÓN DEL SUELO

EN EL URBANISMO
El eje fundamental de la actuación urbanística (pú-

blica y privada) es el suelo, considerado como
espacio físico territorial en el que se llevan a cabo
las distintas acciones urbanísticas
(fraccionamientos, lotifica- ciones, fusiones, usos,
reservas, etcétera).
La legislación urbanística (federal y estatal) es
muy clara al establecer destinos, usos y reservas al
suelo para hacer efectiva la ordenación de los cen-
tros de población. Ahora bien, esta misma legisla-
ción lleva a cabo la clasificación del suelo para que,
posteriormente, los instrumentos de planeamiento
159 Ibidem, pp. 28 y 29.

urbanístico diseñen el modelo acorde para las ca-
racterísticas propias de un determinado centro de
población. De esta manera, las normas jurídicas (in-
cluido el planeamiento) determinan el modelo
urbanístico para materializar sus determinaciones
sobre un determinado territorio.
Por tanto, es evidente que el suelo se convierte
en el objeto esencial de la normativa urbanística y
sobre el que se materializan las determinaciones en
la materia. Por ello, el suelo adquiere una especial
relevancia en el conjunto del sistema urbanístico
(federal, estatal y municipal).
No obstante, es preceptivo mencionar que el sue-
lo es objeto de diversas situaciones (públicas y pri-
vadas) que es necesario atender. En primer lugar, es
evidente que una misma porción del suelo queda
sujeta a las determinaciones territoriales de las dis-
tintas entidades territoriales que integran el Estado
federal mexicano, de ahí, que resulte indispensable,
respetando el sistema de distribución competencial,
establecer los mecanismos de colaboración para el
mejor funcionamiento del sistema federal mexi-
cano.
160 Este tema generalmente se obvia en las diversas leyes que

regulan materias con repercusión territorial (puertos, aeropuer-
tos, carreteras, por citar sólo algunas).
En segundo lugar, es necesario incrementar las
técnicas y la eficacia en el control de la legalidad
urbanística, que, dicho sea de paso, ha sido uno de
los graves problemas que desarticulan al sistema
de ordenación urbana en México. Si bien es cierto,
algunos mecanismos de control urbanístico se en-
cuentran previstos en las normas, no menos cierto
es que, la articulación y aplicación de estos contro-
les por parte de las administraciones urbanísticas
—especialmente, estatales y municipales— operan
con diversas deficiencias o se sujetan a la arbitrarie-
dad de la administración correspondiente, por lo
que, en la mayor parte de las centros de población
mexicanos se evidencian graves problemas de or-
denación urbanística que, definitivamente, inciden
negativamente en los fines y principios jurídicos que
rigen al sistema urbanístico.
Finalmente, se produce la relación entre intere-
ses políticos y grupos que, de facto, cambian el mo-
delo urbanístico diseñado en los instrumentos de
planeamiento. Por un lado, el sistema urbanístico
mexicano opera con un gravísimo problema de co-
rrupción, indecisión, inoperancia y solapamiento
de las administraciones competentes para hacer
prevalecer la legalidad urbanística. A pesar de pe-
queños esfuerzos de la autoridad urbanística, se si-
gue produciendo el fenómeno de regularización de
asentamientos humanos sin licencia, fuera del mo-
delo urbanístico plasmado en el sistema de planea-
miento, en ocasiones en zonas de riesgo, así como
la desviación del poder para modificar el planea-
miento urbanístico de manera que responda a inte-
reses particulares o de grupo.159
160
161
Es posible afirmar que el necesario margen de
discrecionalidad administrativa está siendo utilizado para
desvirtuar el sistema urbanístico.
Además, a estos factores se suma la politización
de algunas decisiones urbanísticas que responden a
intereses definidos y se apartan de los aspectos téc-
nicos y de interés general necesarios e indispen-
sables para el correcto funcionamiento del sistema
urbanístico. A grandes rasgos, estos son los ele-
mentos básicos para la ruptura sistemática de la le-
galidad urbanística y su consecuente falta de resti-
tución.
La ordenación de los centros de población en el
sistema jurídico diseñado por la CF exige la rectifi-
cación de estas acciones y el perfeccionamiento del
sistema de control de la legalidad urbanística, ade-
más, incidir en los controles de la actuación admi-
nistrativa en esta función.
161Sobre la problemática de las colonias populares véase

Azuela de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 81-106.
V. LA REGULACIÓN DEL SUELO EN MATERIA
URBANÍSTICA
Las diversas normas urbanísticas del sistema fe-

deral mexicano, especialmente estatales, llevan a
cabo la regulación del suelo mediante las determi-
naciones a que deben sujetarse todas las actuacio-
nes (públicas y privadas) con incidencia urbanísti-
ca. Como se ha mencionado, la regulación del suelo
en el urbanismo es una cuestión esencial para el
posterior desarrollo de las determinaciones en la
materia. Además, la clasificación que lleva a cabo
la legislación urbanística tiene directa repercusión
en el régimen de propiedad urbana, ya que, dicha
clasificación constituye la concreción de las opciones
de los propietarios y, por ende, precisa el alcance de
la propiedad regulado en el artículo 27 CF.
Es decir, la clasificación del suelo establece las
bases legales para la articulación del sistema urba-
nístico, ya que incide directamente en la definición
del alcance de la propiedad, por lo que, la clasifica-
ción del suelo por parte del legislador es una deci-
sión fundamental para el desarrollo de las políticas
urbanísticas que plasman los distintos sistemas de
planeamiento.
Cabe mencionar que la “zonificación” consiste
en la concreción de todas las determinaciones terri-
toriales (usos, destinos, reservas, áreas de conser-
vación y mejoramiento, entre otras) a las que se so-
mete el centro de población (artículo 2o., fracción
XXI, LGAH). Por el momento hay que resaltar que
la legislación general lleva a cabo la definición de
las figuras urbanísticas esenciales que deben desa-
rrollar las leyes estatales. En este caso, la LGAH
distingue entre los usos y los destinos a los que se
sujetará el espacio físico territorial en el urbanismo,
de manera que, del sujeto que dedique una finalidad
al suelo, dependerá si se trata de un “uso” (particu-
lar)162 o un “destino” (público),163 ya que las leyes de
desarrollo no hacen distinción entre los usos y
destinos a los que se puede dedicar el suelo, sino
que, únicamente, centran su distinción en el ele-
mento subjetivo de la actividad urbana.
Las leyes estatales164 en la materia mencionan de
manera enunciativa y no limitativa algunos destinos y
usos a los que se puede destinar el suelo: habitaciona-
les, industriales, de servicios, equipamiento, recrea-
ción, turístico, comercio, agropecuario, forestal, acuí-
fero, patrimonio cultural, protección natural, etcétera.
162 Artículo 2o., fracción XIX de la LGAH.

163 Artículo 2o., fracción IX de la LGAH.
164 Véase artículo 53 de la LDUCh; artículo 136 del Código
Urbano para el Estado de Aguascalientes; artículo 59 de la Ley
de Desarrollo Urbano del Estado de Baja California Sur y ar-
tículo 96 de la Ley de Desarrollo Urbano Sustentable de
Puebla, entre otras.
Finalmente, la zonificación lleva a cabo la clasi-
ficación del suelo sujeto a ordenación urbana. De-
bido a la relación ley básica+ley de desarrollo que
opera en el sistema urbanístico mexicano, las leyes
de las entidades federativas regulan de diversa ma-
nera la clasificación del suelo. Sin embargo, ante
esta situación, es posible agrupar —de manera sis-
temática— las clases del suelo entre tres grandes
apartados: “urbano”, “urbanizable” y “no urbani-
zable”.Por lo que respecta al suelo urbano, resulta
preceptivo mencionar que la actuación
administrativa se circunscribe a verificar la realidad
del suelo para comprobar que cumple con requisitos
mínimos de acceso (calles) y servicios básicos
(agua potable, drenaje, energía eléctrica,
banquetas), es decir, que el territorio está
consolidado urbanísticamente. Esta situación
implica la actuación administrativa reglada en la
que el sujeto público se cerciora de una realidad
(situación de hecho, la urbanización) para clasificar
el área como suelo urbano.
165 Esta clasificación se adopta en el artículo 5.31 del Código

Administrativo del Estado de México; artículo 68, fracción I
de la Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Huma-
nos de Morelos y artículo 100 de la Ley de Ordenamiento Te-
rritorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urba-
no de Nuevo León, por citar algunos ejemplos.
A diferencia de la anterior clasificación (urba-
no), el suelo urbanizable requiere, necesariamente,
un margen de discrecionalidad administrativa, ya
que, el órgano planificador tiene la habilitación le-
gal para apreciar o valorar la realidad del centro de
población (territorial, ambiental, económica, cultu-
ral, etcétera) para desarrollar el modelo urbanístico
que insertará en el instrumento planificador. Evi-
dentemente, la discrecionalidad administrativa tie-
ne su momento más importante en la elección del
modelo urbanístico elegido, ya que, una vez que
el modelo se inserta y aprueba en el plan correspon-
diente, la discrecionalidad se va reduciendo signifi-
cativamente por la vinculación del instrumento pla-
nificador, ya que “del proceso aplicativo o de
ejecución del plan puede conducir a la reducción o
incluso a la desaparición de la discrecionalidad”.165
166
Por último, la clasificación de suelo no urbanizable
mantiene en alguna medida el margen de discrecionalidad
administrativa, ya que, dependiendo de las características del
territorio habrá que definir las áreas en las que no es deseable el
crecimiento del centro de población, sea por aspectos de
protección ambiental, aspectos de seguridad pública y nacio-
nal, o de riesgo para la población.
166 Beltrán de Felipe, Miguel, Discrecionalidad administrati-

va y Constitución, Madrid, Tecnos, 1995, p. 113.
No hay que perder de vista que cada una de las
legislaciones estatales prevén para la entidad fede-
rativa otras categorías de clasificación del suelo,167
o en algunos casos, no hace mención expresa,168
por lo que será necesario acudir a cada caso concre-
to para verificar la regulación urbanística.
167 Por ejemplo, artículo 58 de la Ley de Desarrollo Urbano

de Baja California Sur; artículo 92 de la Ley de Desarrollo
Urbano de Oaxaca, entre otras.
168 LDUCh.
CAPÍTULO QUINTO
I. Planeamiento urbanístico.................................................131
1. Concepto y fin del planeamiento urba-
nístico.....................................................131
del urbanismo.........................................132
3. La potestad de planeamiento. El pro-
cedimiento de aprobación de los pla-
nes de urbanismo municipales...............136
4. Naturaleza jurídica del plan de orde-
nación urbana municipal........................139
5. Contenido de los planes...................................................146
II. Participación ciudadana...................................................152
1. Intereses sujetos a protección...........................................157
2. Intereses difusos...............................................................161
CAPÍTULO QUINTO
I. PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
1. Concepto y fin del planeamiento urbanístico
En el derecho urbanístico el plan desempeña un
papel de radical importancia para el sistema de or-
denación del suelo. La finalidad primordial de esta
técnica consiste en la ordenación urbanística de los
centros de población mediante la aplicación de sus
previsiones que, al materializarse, configuran el
modelo territorial elegido por el planificador.
El ordenamiento urbanístico contemporáneo
utiliza al planeamiento como concepto esencial,
central, básico del sistema de la ordenación
urbana. Los planes de ordenación urbana
prefiguran lo que pretende ser en el futuro el
centro de población. Por tanto, el planeamiento
debe tener en consideración diversos aspectos que
se presentan en el desarrollo de la ciudad y, por
ende, prever las situaciones a que se enfrentará el
centro de población. Conse- cuentemente, hay que
entender que el “plan es un
131
SISTEMA URBANÍSTICO MEXICANO 1
programa de acciones y medidas hacia el futuro,

que, anticipándose a cambios y variaciones, preten-
den alcanzar de la forma más rápida, eficaz y racio-
nal unos determinados fines”.Para lograr los
objetivos (ordenación del suelo), el plan debe influir
en múltiples aspectos, como los derechos y deberes
de los ciudadanos, clasificar el suelo, definir el
contenido real de la propiedad urbana, etcétera.

del urbanismo
La elección de un modelo territorial específico

requiere de las administraciones públicas una ca-
pacidad creativa, conformadora de la realidad terri-
torial que se conjugue con la participación de los
ciudadanos. Aunque existen las regulaciones fede-
ral, estatal y municipal no son, por sí solas, instru-
mentos eficaces para conseguir los fines que el ur-
banismo persigue. Para ello, es necesario acudir a
otras técnicas que coadyuven a la normativa urba-
nística y hagan realidad la ordenación del centro de
población, por ello, la legislación deja un margen
169 Ariño, Gaspar y Gallego Anabitarte, Alfredo, “Presenta-
ción y estudio introductorio”, Planificación, t. I, edición
espa- ñola de la obra de Kaiser, J. H., Planung, Madrid, IEA,
1974,
p. XXVII.
de discrecionalidad administrativa para apreciar la
realidad urbana y definir, en cada caso, el modelo
urbanístico más adecuado para determinado centro
de población.
En este orden de ideas, la administración confor-
madora tiene un margen de discrecionalidad para
concretar el modelo territorial determinado, a pesar
de que la memoria del plan pueda servir como un
medio de limitación de la discrecionalidad adminis-
trativa, ya que, como menciona Miguel Beltrán,
“...la densidad normativa y los criterios fácticos
pueden conducir a una solución aparentemente uní-
voca ...pero ello no obliga a la administración a
ajustarse siempre y en todo caso a ella, sino que ca-
ben, a priori, otras alternativas”.Los instrumentos a
los que remite la ley en la materia son los planes o
programas de ordenación urbana, en los que, por
disposición de la propia legis- lación, desarrollan
las leyes urbanísticas.
170 Como menciona Beltrán, “aun existiendo criterios jurídicos

y fácticos (esto es, un grado elevado de densidad o
programación normativa) puede subsistir un margen de
apreciación en manos de la administración para apartarse
motivadamente de dichos criterios”. Beltrán de Felipe,
Miguel, op. cit., nota 166, p. 117.
171 La utilización del concepto “plan” o “programa” depende
de cada ley estatal. No obstante, —como ya se ha menciona-
do— ambos conceptos hacen referencia a una misma
realidad, prever el futuro modelo territorial.
Estos instrumentos de planeamiento contienen el
modelo territorial de la administración competente
concreta (discrecionalmente) para un territorio de-
terminado (en este caso municipal). En ellos se en-
cuentran las más diversas disposiciones sobre hacia
dónde va a crecer la ciudad, en qué porcentaje, el
tipo de construcciones, etcétera, por lo que se tra-
zan los objetivos urbanísticos necesarios para un
centro de población. Por ello, el urbanismo no es
concebible sin un sistema de planeamiento cohe-
rente, eficaz, coordinado y capaz de ofrecer alterna-
tivas de desarrollo urbano integral.
La relevancia del contenido de los instrumentos
de ordenación urbana se constata cuando la misma
ley en la materia reconoce que dichos instrumentos
tienen eficacia normativa y, por ende, vinculan a
los particulares y a las administraciones públicas
(por ejemplo, el artículo 27, párrafo II, LDRUV).
Según la legislación general en la materia (ar-
tículo 12, LGAH), el sistema de planeamiento terri-
torial en México se integra por el plan nacional de
desarrollo urbano, programas estatales de desarro-
llo urbano, programas de ordenación de zonas co-
nurbadas, planes o programas municipales de desa-
rrollo urbano y programas que deriven de los
anteriores. Cabe mencionar que, desde nuestro pun-
to de vista, aunque la LGAH hace una enumeración
de los programas que debe prever la legislación es-
tatal, este listado no puede considerarse como limi-
tativo para que las entidades federativas desarrollen
sus propios sistemas de planeamiento, sino más
bien orientativo, derivado de la influencia del siste-
ma ley básica + ley de desarrollo.
Como consecuencia del margen de desarrollo en
el que opera la legislación estatal, cada estado tiene
la posibilidad de diseñar su propio sistema de pla-
neamiento urbanístico. Por tanto, la conformación de
un sistema de programas urbanísticos dependerá
de las características propias de cada entidad para
que responda a sus particularidades (geográficas,
climatológicas, demográficas, culturales, etcétera).
Siguiendo los dos modelos comparados que se
han utilizado, se puede comprobar que sus sistemas
se conforman escalonadamente en tres ámbitos
principales de planeamiento: el nivel estatal, el ni-
vel regional y el nivel municipal. Junto a estos tres
niveles pueden coexistir algunos modelos interme-
dios que respondan a circunstancias especiales,
como es el caso de la ordenación de zonas conurba-
das, entre otros. Por ejemplo, en el caso del modelo
veracruzano, el sistema de planeamiento se estruc-
tura de la siguiente forma: programa sectorial de
desarrollo regional y urbano, programas de desa-
rrollo regional, programas municipales de desarro-
llo regional y urbano, programas de desarrollo ur-
bano de centro de población, programas parciales
de desarrollo urbano, programas sectoriales, pro-
gramas especiales de ordenación territorial y desa-
rrollo urbano, y programas de ordenación de zonas
conurbadas. Mientras que el modelo chiapaneco
(artículo 24 de la LDUCh) se conforma del progra-
ma estatal de desarrollo urbano, programa regional
de desarrollo urbano, programas de ordenación y
regulación de las zonas conurbadas, programas in-
tegrales de desarrollo urbano, programas municipales
de desarrollo urbano, programas de desarrollo ur-
bano de los centros de población, programas par-
ciales de desarrollo urbano y programas sectoriales
de desarrollo urbano.
Finalmente, hay que mencionar que la legisla-
ción urbanística federal establece que una vez apro-
bados los instrumentos de ordenación urbanística,
éstos deben ser inscritos en el Registro Público de
la Propiedad (artículo 17 de la LGAH), y, además, la
legislación estatal menciona que deben ser publica-
dos en el diario oficial respectivo para que tengan
fuerza vinculante.
3. La potestad de planeamiento. El procedimiento

de aprobación de los planes de urbanismo
municipales
Como se ha expuesto anteriormente, el planea-

miento ocupa una parte estructural del sistema ur-
banístico, ya que regula y determina diversos asun-
tos relevantes para la ordenación del centro de
población. Por ello, un aspecto trascendental del
sistema de planeamiento urbanístico consiste en
precisar la participación de las distintas administra-
ciones públicas que intervienen en la formulación y
aprobación del planeamiento urbanístico.
En definitiva, la participación de los distintos cen-
tros de decisión administrativa debe partir indefec-
tiblemente del sistema de distribución competen-
cial establecido en la CF y la respectiva Constitución
estatal, así como de sus principios constitucionales
(federalismo, autonomía municipal, cooperación y
coordinación, etcétera). Por ello, en un sistema fede-
ral es necesaria la correcta articulación del procedi-
miento de aprobación del planeamiento urbanístico
para fortalecer el sistema jurídico.
En este apartado, se toma como referencia el
plan municipal de urbanismo, ya que, sin duda, es
el instrumento planificador más incisivo y decisivo
en el sistema urbanístico169
170
171
172
y, dicho sea de paso, el que presenta mayores problemas de
articulación
172 Como menciona Harris, “el plan nacional se ha ido, ya

sea gobernando la economía o el territorio. Ya no tienen
sentido y la experiencia de la política regional ha sido
decepcionante. Sin embargo, dada la perspectiva económica de
una ciudad, la pla- nificación espacial de nivel local se torna
importante”. Harris, Nigel, op. cit., nota 40, p. 186.
competencial y participación ciudadana. En este or-
den de ideas, se evidencia una diversidad de meca-
nismos de formulación y aprobación del planea-
miento urbanístico. Debido al sistema concurrente
del urbanismo mexicano (ley básica + ley de desa-
rrollo),173 es preceptivo analizar cada una de las le-
gislaciones estatales en la materia para identificar
los mecanismos de aprobación de los instrumentos
de planeación urbana: nacionales,174 estatales, re-
gionales y municipales.
Centrando el análisis en el ámbito estatal y muni-
cipal, es posible clasificar los mecanismos en tres
grandes sectores: aprobación por la entidad federa-
tiva, de la cual se desprende la aprobación del “plan
estatal de desarrollo urbano” por vía legislativa,175
y la aprobación por vía ejecutiva.176 Mientras que
173 Véase supra, capítulo III.

174 Evidentemente, la LGAH establece que el Plan Nacional
de Desarrollo Urbano lo aprueba el presidente de la
República (artículo 14).
175 Por ejemplo, artículo 7o., fracción 3a. de la Ley de Desa-
rrollo Urbano del Estado de Chihuahua y artículo 10 de la
Ley de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del
Estado de Tabasco, entre otras.
176 Por ejemplo, artículo 12, fracción I de la LDUCh; artículo
12, fracción I de la Ley para el Ordenamiento Territorial y el
Desarrollo Urbano del Estado de Tamaulipas y artículo 13,
fracción I, de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de
Gua- najuato, entre muchos otros casos.
la aprobación del “plan municipal de desarrollo ur-
bano” la lleva a cabo el municipio. 177 Cabe mencio-
nar que, a pesar de las disposiciones constituciona-
les que garantizan la autonomía municipal y, en
consecuencia, su capacidad de decisión en asuntos
locales (artículo 115, CF), algunas leyes estatales en
la materia mantienen que la aprobación y modifica-
ción del plan urbanístico municipal la llevan a cabo
los poderes estatales: Legislativo178 o Ejecutivo.
4. Naturaleza jurídica del plan de ordenación
urbana municipal
La figura de los planes ha mantenido su papel

estructural en la ordenación urbanística por
remisión de la legislación federal y estatal
correspondiente.
177 Artículo 15, fracción II de la LDUCh; artículo 22, frac-

ción I del Código Urbano del Estado de Zacatecas, y artículo
24, fracción I de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de
Oaxaca, por citar sólo algunos.
178 Véase artículo 10 de la Ley de Desarrollo Urbano y Orde-
namiento Territorial del Estado de Tabasco y, aunque tiene un
sistema territorial diferenciado, artículo 9o., fracción I de la
Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal que aprueba
los planes delegacionales.
179 Artículos 15, fracción II, y 16, fracción I, Ley de Asenta-
mientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de
Hidalgo, y artículo 7o., fracción I, Código Urbano para el
Estado de Querétaro.
Aunque la legislación urbanística mexicana hace
referencia expresa a un sistema de planeamiento te-
rritorial, es preceptivo llevar a cabo una delimita-
ción que sirva para definir el carácter jurídico de
los planes urbanísticos. El tema no es una cuestión
ba- ladí, ya que de la naturaleza jurídica del plan
(norma o acto) dependerán, en gran medida, los
recursos y mecanismos jurídicos en su formulación,
aproba- ción y modificación, de manera que
precisando la naturaleza jurídica se fortalezca,
consecuentemente, el principio de legalidad en la
planeación urbana.
El análisis que aquí se desarrolla se centra en el
plan municipal de desarrollo urbano, ya que es el ins-
trumento que contiene las determinaciones y preci-
siones más importantes del modelo territorial. Como
se ha mencionado, el urbanismo incide directamen-
te en ámbito municipal, y son las determinaciones
del plan municipal las que diseñan con precisión el
modelo urbanístico local.
A grandes rasgos, en la formulación del plan mu-
nicipal interviene, especialmente, el ayuntamiento
como órgano de gobierno del municipio —según
fracción I, artículo 115, CF—. Así, el plan
municipal se aprueba por el ayuntamiento en sesión
de cabildo (artículos 15, fracción II, y 42, párrafo 2,
LDUCh).
Posteriormente a la aprobación municipal, el
plan se publica en el periódico oficial y se inscribe
en el Registro Público de la Propiedad. Es necesa-
rio precisar que la inscripción del plan urbanístico
en el registro público de la propiedad no es elemen-
to para identificarlo como un acto, sino que, única-
mente, el registro de dicho instrumento viene a am-
pliar su publicidad, pero que de ninguna manera
disminuye su efecto normativo.
Por tanto, ¿qué valor jurídico tiene el plan muni-
cipal? Caben, esencialmente, dos posibilidades
acerca de la naturaleza jurídica del plan municipal:
norma o acto administrativo.
Respecto al plan como acto administrativo, po-
dría argumentarse que el plan municipal de ordena-
ción urbana contiene determinaciones de carácter
individual, es decir, que sus determinaciones se di-
rigen a cada uno de los terrenos sujetos a regulación
urbana, y que, por ende, las impugnaciones a este
instrumento se sujetan a la impugnación de actos
administrativos (vía administrativa, especialmen-
te), pero sobre todo, que el plan municipal “no for-
ma parte del ordenamiento jurídico urbanístico”,
sino que, sencillamente, sus determinaciones están
subordinadas a dicho ordenamiento. Es decir, el plan
municipal de ordenación urbana no es derecho,
sino simplemente la aplicación de las normas
urbanísticas.
Sin embargo, la consideración del plan munici-
pal de ordenación urbana como acto administrativo
presenta algunas deficiencias técnico-jurídicas y
carece de un análisis jurídico riguroso.
El plan municipal de ordenación urbana en el
sistema jurídico mexicano no puede asimilarse
como un “acto administrativo” stricto sensu, ya
que
—como se ha dicho— no existen elementos jurídi-
co-técnicos para considerarlo de esta naturaleza.
El plan a que se hace referencia es una norma ju-
rídica de ámbito municipal. Esto es así, ya que,
aunque el plan municipal no es una norma con
rango de ley porque no es producto del proceso
legislativo que deriva en una ley del Poder
Legislativo, mantiene sus características
normativas.
En primer lugar, el plan urbanístico municipal de-
sarrolla las determinaciones de la ley estatal —ca-
racterística especial de los reglamentos— o, en otro
sentido, la ley urbanística se desarrolla mediante re-
glamentos, como lo hace el plan municipal.
En segundo lugar, la aprobación del plan muni-
cipal sigue el trámite de los reglamentos municipa-
les,179
180
es decir, el plan municipal crea derecho y, por ende, es
“norma de carácter reglamentario”. Como hemos mencionado
en otro momento,
…el plan municipal de ordenación urbana (o de
desarrollo urbano) es, sin duda, una norma (regla-
180 Véase artículo 38, fracción II, Ley Orgánica Municipal

del Estado de Chiapas (LOMCh).
mentaria) ya que forma parte del ordenamiento ju-
rídico, es derecho y no aplicación de derecho. Por
su parte, el acto administrativo está sometido al
ordenamiento jurídico, es decir, el acto administra-
tivo se produce como consecuencia de la aplica-
ción del ordenamiento urbanístico y, por ende,
subordinado al sistema normativo en el que se en-
cuentra incardinado el plan. Además, la aplicación
de las normas urbanísticas se desarrolla, especial-
mente, a través de las licencias y autorizaciones
urbanísticas.
El acto administrativo no tiene posibilidades de
innovar el ordenamiento, ya que no puede crear
nuevas normas, cuestión que difiere claramente de
la norma que, evidentemente, es creación de dere-
cho, lo que implica el establecimiento de relaciones
jurídicas no previstas sino hasta la vigencia de la
norma, por ejemplo, la clasificación de terrenos.
Además, como constantemente ha afirmado la
doctrina jurídico-pública, 181
182
las normas no pierden
181 Jiménez Dorantes, Manuel, “Naturaleza jurídica de los

planes de urbanismo”, Ciudades, Puebla, núm. 66, abril-junio
de 2005, p. 64.
182 Véase García de Enterría, Eduardo y Parejo Alfonso, Lu-
ciano, Lecciones de derecho urbanístico, 2a. ed., Madrid, Ci-
vitas, 1981, pp. 179 y ss.; López Ramón, Fernando, op. cit.,
nota 30, p. 100. Basado en la doctrina española véase, Azuela
de la Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, pp. 57 y 58.
vigencia en su aplicación singular, por el contrario,
su aplicación consolida su vigencia. En este senti-
do, la norma jurídica vigente mantiene su posición
ordenadora de las relaciones sociales, mientras que
el acto administrativo se agota en su aplicación, ya
sea individual o general, es decir, cuando el acto
administrativo se aplica, éste se consume jurídica-
mente, y para llevar a cabo nuevamente su cumpli-
miento es preceptivo dictar un nuevo acto adminis-
trativo. En definitiva, el plan de urbanismo “es
norma porque el plan regula el derecho de propie-
dad de los particulares, clasificando y calificando
ex novo los terrenos”,183 dentro de las determina-
ciones legales.
Finalmente, de su impugnación derivan conse-
cuencias jurídicas distintas, ya que la ilegalidad de
una norma reglamentaria implica su nulidad de ple-
no derecho, mientras que la ilegalidad de un acto
administrativo, en términos generales, implica su
anulabilidad.
En resumen, el plan municipal de desarrollo ur-
bano es un instrumento con eficacia normativa, ya
que, entre otros aspectos, configura el derecho de
propiedad y le impone límites derivados de la fun-
183 Gallego Anabitarte, Alfredo y Menéndez Rexach, Ángel

et al., Acto y procedimiento administrativo, Madrid, Marcial
Pons, 2001, p. 38.
ción social (artículo 27, CF). Por tanto, la propie-
dad urbana opera dentro de los límites y cargas im-
puestas por las normas urbanísticas en general, y por
el planeamiento urbanístico en especial. Esto es así,
ya que el plan urbanístico funciona como una norma
reglamentaria que desarrolla las determinaciones y
fines de la legislación (federal o estatal).
Además, los planes urbanísticos tienen efecto ju-
rídico una vez que se produce su publicación ofi-
cial, es decir, las determinaciones contenidas en el
plan urbanístico vinculan a todos los particulares y a
los poderes públicos. En consecuencia, para mo-
dificar las determinaciones del plan es necesario
llevar a cabo el mismo procedimiento de modifica-
ción de las normas reglamentarias municipales. En
este orden de ideas, las modificaciones introduci-
das al plan derogan las determinaciones reglamen-
tarias anteriores.
Finalmente, no hay que perder de vista que la
planeación urbana se desarrolla a través de diversos
instrumentos de planeamiento (federales, estatales,
municipales, conjuntos, etcétera). De manera que,
de acuerdo con el sistema de competencias concu-
rrentes del sistema federal mexicano, las entidades
federativas llevan a cabo su regulación específica
para cada uno de sus instrumentos de planificación.
En este sentido, como se ha expuesto, algunos pla-
nes urbanísticos estatales tienen rango de ley 184 o
rango reglamentario185 dependiendo del procedi-
miento y del órgano estatal que lleva a cabo su
aprobación.
5. Contenido de los planes
Para conseguir la ordenación del suelo, los ins-

trumentos de planeamiento contienen información
diversa que se encuentra ordenada y sistematizada
en una serie de documentos que establecen los ob-
jetivos, justificaciones y reglas a que se sujetará un
espacio físico territorial determinado. Aunque cada
uno de estos documentos contiene información es-
pecífica, están elaborados para que, en conjunto,
cumplan las metas propuestas por el planificador.
Por tanto, todos los documentos que integran cada
184 En este sentido, véase artículo 9o., fracción I, Ley de
De- sarrollo Urbano del Distrito Federal, o artículo 7o.,
fracción III, Ley de Desarrollo Urbano del Estado de
Chihuahua, entre otros.
185 En este sentido, véase artículo 10, fracción VI, Ley de
Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y
de Desarrollo Urbano del Estado de Nuevo León; artículo
8o., fracción I, Ley de Ordenamiento Territorial y
Asentamientos Humanos del Estado de Morelos; artículo 12,
fracción I, Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Chiapas,
y artículo 4o., fracción III, Ley de Desarrollo Regional y
Urbano del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, por
citar sólo algunas.
plan o programa de ordenación urbana, al formar
parte de una unidad (plan), comparten un mismo
valor normativo.
La normativa urbanística menciona los docu-
mentos que debe contener cada uno de los distintos
programas urbanísticos.186 Aunque existen algunas
diferencias entre los instrumentos de planeamiento,
es posible identificar algunos documentos que les
son comunes. Por ello, es necesario tomar, nueva-
mente, como referencia el contenido del plan muni-
cipal que se considera como instrumento clave del
sistema de ordenación urbanística (ejecución y dis-
ciplina). Cabe señalar que en algunas leyes estata-
les se señalan de manera precisa cuáles son esos
contenidos mínimos que deben tener todos los pla-
nes urbanísticos existentes en dicha entidad. Sin
embargo, algunas otras leyes únicamente hacen re-
ferencia al contenido del plan estatal de desarrollo
urbano y, en consecuencia, señalan que los demás
instrumentos de planeamiento urbanístico deben
conformarse por los mismos documentos del plan
estatal de referencia, con las diferencias obvias del
ámbito territorial a que se refieren (estatal, regio-
nal, municipal, de zona conurbada, entre otros).
186 Por ejemplo, artículo 55 del Código Urbano del Estado
de Aguascalientes; artículo 25 de la LDUCh, y artículo 43 de
la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del
Esta- do de Coahuila de Zaragoza, entre otros.
En el análisis de las leyes de urbanismo en
México se puede resumir que existen una serie de
documentos básicos —escritos y gráficos— que
deben contener los instrumentos de planeamiento
urbanístico.
Introducción: este documento escrito compren-
de los antecedentes del territorio sujeto a planea-
miento (geográficos, históricos, sociales, adminis-
trativos, ambientales, etcétera), así como el ámbito
espacial de aplicación.
Diagnóstico: en este documento se analiza la si-
tuación actual y las tendencias del área o sector;
además, estudia la situación sobre aspectos socioe-
conómicos, físicos, poblacionales, de infraestructu-
ra, equipamiento, servicios o vivienda del espacio
físico territorial a ordenar.
Objetivos: se justifican y establecen los propósi-
tos o finalidades que se pretendan alcanzar con la
ejecución del programa.
Metas: en este caso se determinan las acciones,
obras, servicios de acuerdo con los objetivos plan-
teados, ya sea a corto, mediano o largo plazo.
Estrategias: contiene los lineamientos y políti-
cas del programa, así como las alternativas para la
ejecución del mismo.
Bases financiero-programáticas: en este docu-
mento se establecen y programan los gastos que
exigirá la aplicación del diseño territorial del plan
para lograr, desde el punto de vista financiero, las
metas planteadas.
Acciones de inversión: contiene las prioridades
del gasto público y privado, de acuerdo con el diag-
nóstico y objetivos planteados.
Corresponsabilidad sectorial: determina las ac-
ciones, obras e inversiones concretas que deban rea-
lizarse, así como los responsables de su ejecución.
Normas urbanísticas: en este caso, se refiere al
conjunto de medidas, mecanismos y disposiciones
jurídicas, técnicas y administrativas a que se sujeta-
rán las acciones urbanísticas derivadas del plan.
Anexo gráfico: este documento expresa de forma
descriptiva y clara el contenido básico del plan y la
ubicación espacial de los proyectos, acciones,
obras, etcétera.
A. Introducción, diagnóstico, objetivos

y metas (motivación)
Aunque, generalmente, estos documentos se pre-

vén de forma separada, en conjunto forman una parte
trascendental del instrumento de planeamiento urba-
nístico, ya que informan de las condiciones del terri-
torio (geográficas, climáticas, topográficas, ambien-
tales, etcétera), las necesidades y alternativas de
solución de la porción de territorio sujeto a planifica-
ción, y, sobre todo, la coherente justificación del mo-
delo territorial que elige el planificador en ejercicio
de su potestad discrecional atendiendo a las
circunstancias que presenta el territorio
correspondiente.
Consecuentemente, estos documentos contienen
las razones que “justifican” y “motivan”187 el modelo
territorial elegido y, por ende, delimitan el alcance de
la discrecionalidad administrativa, ya que la vulnera-
ción de la motivación del plan urbanístico implica
una actuación arbitraria y controlable por los órganos
jurisdiccionales correspondientes. Estos documentos
integrantes del instrumento planificador ejercen su in-
fluencia sobre el resto de documentos del mismo
plan, ya que identifican claramente las necesidades y
acciones que diseñan el modelo territorial elegido,
además, aportan las razones de sus determinaciones
urbanísti- cas y, por tanto, funcionan como parámetro
del control judicial de la administración que exige
el Estado de derecho.
B. Bases financiero-programáticas y acciones

de inversión
En este caso, se trata de hacer un plan posible y

viable, es decir, que se materialice sobre el espacio
físico territorial que ordena. Por tanto, es necesario
187 Véase artículo 18, fracción I, Ley de Desarrollo Urbano

del Distrito Federal.
determinar el costo económico de la ordenación ur-
bana de la que derivan, entre otras, las inversiones
públicas y privadas, o las indemnizaciones por ex-
propiación que, necesariamente, deben ser conside-
radas en estas bases y acciones.
C. Normas urbanísticas
Este documento incide directamente en el régimen

del suelo. A grandes rasgos, las normas urbanísticas
contenidas en los planes tienen diversas determina-
ciones. En suelo edificable, tienen el carácter de nor-
mas de edificación y uso del suelo, en el que se deta-
llan el uso, volumen y condiciones de los terrenos y
construcciones.
En algunos casos, establecen las directrices so-
bre las características estéticas que deben seguir la
edificación y el entorno. En otros casos (suelo no
urbanizable), contiene las determinaciones sobre
áreas objeto de especial protección (flora, fauna,
zonas arqueológicas o culturales, entre otras), así
como las acciones para conservar, proteger y mejo-
rar estas áreas y su entorno.
D. Anexo gráfico
Al igual que los anteriores documentos del plan,

los documentos gráficos —también exigidos por el
ordenamiento urbanístico—, pretenden describir grá-
ficamente el territorio sujeto a ordenación con la fina-
lidad de ofrecer un panorama sobre la situación en
que se encuentra el territorio, como las características
físicas (extensión, perímetro, pendientes, etcétera),
naturales, tipo de aprovechamiento del suelo (fores-
tal, ganadero, industrial, entre otros), además, indica
gráficamente el lugar destinado a las diferentes clases
de suelo (urbano, urbanizable y no urbanizable).
En resumen, entre documentos escritos y gráfi-
cos se compone formalmente un plan urbanístico,
que será aplicado con las determinaciones que res-
paldan su viabilidad y aseguran su aplicación.
I. PARTICIPACIÓN CIUDADANA
La LGAH introdujo en el régimen urbanístico

mexicano la “participación social” en la materia
(artículos 48-50), de manera que las actividades ur-
banísticas no fueran exclusivas de la administra-
ción pública, sino que la participación de los parti-
culares, especialmente, en el desarrollo urbano de
los centros de población, pudiera impulsar la inver-
sión y la utilización racional del suelo urbano.
La lectura detenida del sistema urbanístico eviden-
cia una especie de “liberalización”188 del desarrollo
188 La experiencia en buena parte de los modelos compara-

dos evidencia que la liberalización del mercado del suelo no
ha sido la técnica para disminuir los altos precios de la
vivien-
urbano, ya que, ante la inoperancia e incapacidad de
las administraciones públicas (especialmente munici-
pal), para llevar a cabo inversión en equipamiento e
infraestructura urbanas, algunos grupos privados con-
dicionan a sus exclusivos intereses las inversiones y
ejecución de obras urbanas y, por ende, el futuro
crecimiento del centro de población correspondien-
te o, en otros casos, el gobierno municipal pervierte
el sistema urbanístico al “legalizar” asentamientos
irregulares para corresponder el apoyo electoral
(votos). Esta situación trae como consecuencia que,
en algunos casos, los planes municipales de ordena-
ción urbana resultan un dibujo que de ninguna ma-
nera tiene reflejo en el territorio municipal, ya que,
por un lado, se presentan los asentamientos irregu-
lares, y, por el otro, las determinaciones del plan se
modifican por la autoridad municipal correspon-
diente para satisfacer las condiciones de inversión
de algunos particulares apartándose de los linea-
mientos técnicos, estándar de calidad, sin compe-
tencia real y sin la necesaria publicidad requerida
por el ordenamiento jurídico. Ambas situaciones
fortalecen la desviación del poder, el abuso del de-
da, por el contrario, los altos precios se mantienen y, además,

se evidencian, “como directa consecuencia de las nuevas
urba- nizaciones, importantes procesos de degradación
acelerada de los tejidos urbanos existentes”. López Ramón,
Fernando, op. cit., nota 30, p. 81.
recho y el fraude de ley, sin que cualquier habitante
del centro de población tenga mecanismos jurídi-
co-administrativos eficaces para revertir esta situa-
ción ante la jurisdicción competente debido a la
problemática sobre el reconocimiento de los intere-
ses de grupo (colectivos o difusos).
Ante este panorama, es preceptivo encontrar un
equilibrio entre el interés particular y el interés gene-
ral que, dicho sea de paso, debe prevalecer en caso
de conflicto. La participación ciudadana
correctamente aplicable es un elemento que se
cohonesta con el sistema representativo, y, por
ende, incrementa la legitimidad democrática de las
decisiones públicas en materia urbanística.
La participación del ciudadano en asuntos públi-
cos ha venido a completar las carencias que presenta
el sistema representativo, de manera que sociedad y
Estado entablan una relación estrecha, de ahí que,
en la actualidad, como expone Schmidt-Assmann,
“sólo a través de la cooperación con la sociedad
puede obtener el Estado información que precisa
para llevar a cabo su función directora y de
liderazgo
...resultan necesarias fórmulas de actuación integra-
das y duraderas que permitan identificar problemas
e idear soluciones de forma conjunta”.
189 Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 39.

En este panorama, la participación se ha introdu-
cido en el ámbito jurídico-público, por lo que ha
sido necesario delimitar sus alcances, de manera
que —como se ha dicho— la participación implica
“tomar parte en la elaboración de las decisiones
formalizadas como funciones administrativas”, 189
190
o, dicho de otro modo, “significa concurrir en
el proceso de adopción de decisiones de los
poderes pú- blicos por parte de los
ciudadanos”.Ahora bien, centrando el estudio en el
sistema mexicano, hay que mencionar que, por
influencia de la CF (párrafo tercero, artículo 26), la
ley básica (federal) ha establecido las bases de la
participación ciudadana para la “aprobación” y
“modificación” del planeamiento urbanístico, ya
que menciona (ar- tículo 16 de la LGAH) que en el
procedimiento de aprobación de planes que diseñe
la regulación estatal (ley de desarrollo) deberá
permitir la participa- ción a través de aviso al
público sobre el inicio del procedimiento, así como
los plazos de audiencias públicas a los ciudadanos-
participantes.
190 Sánchez Morón, Miguel, La participación del

ciudadano en la administración pública, Madrid, CEC, 1980,
p. 103.
191 Castellà Andreu, Josep Ma., Los derechos constituciona-
les de participación política en la administración pública,
Barcelona, Cedecs, 2001, p. 39.
Algunas leyes estatales en la materia (por ejem-
plo, Veracruz y Chiapas) evidencian la falta de regu-
lación detallada en este tema, ya que en algunos ca-
sos no existe o, en otros, la normativa de desarrollo
para el procedimiento de aprobación, modificación
y control de planes es insuficiente, por lo que hace
inoperante la participación de los ciudadanos en
este ámbito. Aunado a lo anterior, la normativa
urbanísti- ca presenta un incipiente desarrollo
jurisprudencial, lo que ocasiona graves deficiencias
al sistema.
No obstante, es posible identificar que —en tér-
minos generales—191
192
la participación la lleva a cabo el ciudadano desde fuera del
aparato administrativo municipal (participación funcional), lo
que implica que el ciudadano no pasa a formar parte del órgano
jurídico-público encargado de la aprobación de los instrumentos
de planificación urbana municipal.
En consecuencia, como hemos mencionado, “esta
forma de participación mantiene la protección de
los intereses individuales pero a la vez, permite que
el uti cives proteja los intereses que, como parte de
la comunidad, se pueden ver afectados por las futu-
ras determinaciones del instrumento planificador en
elaboración”.
192 Esta precisión tiene consecuencia a la variedad de
normas urbanísticas mexicanas en la materia.
193 Jiménez Dorantes, Manuel, “Reflexiones sobre el planea-
miento urbanístico municipal y participación ciudadana”, en
Por el momento, basta mencionar que el princi-
pio de participación tiene grandes alcances en el
sistema jurídico-político, pero debe desarrollarse
con cautela en su traslado al ámbito administrativo,
ya que se puede producir la paralización del aparato
administrativo.
1. Intereses sujetos a protección
A pesar de las enormes carencias y deficiencias

de la mayor parte de regulaciones al planeamiento
urbanístico, con las disposiciones constitucionales,
doctrina especializada y las normas básicas aplica-
bles, es posible intentar analizar la fase de partici-
pación ciudadana. No hay que olvidar que esta fase
del procedimiento de aprobación y modificación
que nos ocupa tiene una indudable relevancia para
el sistema urbanístico que, seguramente, logrará
aportar elementos para revertir la negativa tenden-
cia al sistema de ordenación urbana en México.
Entre las décadas de los treinta a los setenta se
produce en México el desarrollo industrial, econó-
mico y tecnológico de la sociedad actual, lo que ha
supuesto un serio replanteamiento sobre el cumpli-
López Olvera, Alejandro y Rodríguez Lozano, Luis Gerardo

(coords.), Tendencias actuales del derecho público en
Iberoamé- rica, México, Porrúa, 2006, p. 49.
miento de las responsabilidades constitucionales
del Estado mexicano y, en consecuencia, de las ad-
ministraciones públicas. A partir de la Constitu-
ción de 1917, el Estado añadió a sus clásicos fines
(ordenación) una nueva serie de objetivos, convir-
tiéndose en prestador de servicios, garantizando un
beneficio social, promoviendo actividades priva-
das, entre otras, de manera que la ampliación de sus
funciones y actividades (fomento) ha implicado el
incremento de su relación con los ciudadanos.Esta
relación ha influido en el sistema jurídico de
diversas maneras, ya que ha ampliado los cauces de
participación del ciudadano en asuntos públicos, lo
que, sin duda, responde a la crisis del sistema repre-
sentativo sobre el que descansa prácticamente todo
el diseño democrático en México, y permite acercar
al ciudadano a la conformación de la decisión pú-
blica por medio de la denominada “democracia par-
ticipativa”.
194 Véase Torné Jiménez, José, “De la democracia a la parti-

cipación. Remodelación de las instituciones administrativas”,
Administración y Constitución, Madrid, Presidencia del Go-
bierno, 1981, p. 582.
195 El término es utilizado, entre otros, por Sánchez Morón,
quien, citando a Zampetti, aclara que “la democracia
participativa engloba a la representativa pero no supone su
destruc- ción”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p.
65. Por su parte, Castellà expresa que “el principio
participativo derivado
Una de las ideas centrales del discurso participa-
tivo consiste en que la
…participación de los administrados en los proce-

sos de decisión parece capaz no sólo de disminuir
las disfunciones organizativas y burocráticas, sino
también de obtener un nuevo consensus, una legi-
timidad nueva que permita superar la crisis del
mando autoritario, generalizada a todas las esfe-
ras; constituyéndose así la ideología participativa
en un verdadero contrapunto al desarrollo de los
sistemas burocráticos.
Si esto es así, entonces el crecimiento de la inter-
vención administrativa para la satisfacción del inte-
rés general se verá influida por la actuación del ciu-
dadano como miembro de la comunidad o uti
socius, es decir, como portador de un interés de la
comunidad en su conjunto de la que forma parte,
superando, entonces, la concepción clásica de los
intereses directos sobre los que se sostiene gran
parte del derecho positivo mexicano.
del texto constitucional lleva a defender el desarrollo, en un

sentido más democrático, tanto de las instituciones
representa- tivas como de las de democracia participativa”.
Castellà Andreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 98.
196 García de Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, To-
más Ramón, Curso de derecho administrativo II, 5a. ed., Ma-
drid, Civitas, 1998, p. 84.
Por tanto, se pretende que la participación del uti
cives en actividades de la administración debe ser
activa, por lo que resulta aconsejable que el
ciudadano deba estar preocupado por los intereses
generales de la comunidad o ciudad en la que se
desenvuelve, y tomar parte, con su opinión, en la
conformación de una mejor toma de decisiones
administrativas en los asuntos que, como miembro
de la comunidad, le afectan.Evidentemente, esta
apreciación no implica, en modo alguno, que
jurídicamente el ciudadano tenga la obligación de
participar en la conformación de las decisiones
administrativas, y que, por otro lado, debido a la
carga específica del sistema representativo en el
sistema constitucional mexicano, tampoco los
órganos públicos se vean obligados a adoptar la
postura del ciudadano, ya que, en último término,
éstos siguen siendo los únicos responsables de la
decisión administrativa, lo que cohonesta con el ré-
197 No debe olvidarse que el ciudadano individualmente

tam- bién ejerce su intervención respecto a derechos o
intereses directos, mismos que están plenamente protegidos
por el ordenamiento jurídico, intervención que se aleja del
tema de estudio. Sin embargo, lo que se pretende resaltar es
su vertiente como sujeto portador de intereses generales que,
como miembro de una comunidad, puedan verse afectados,
tenga o no intereses propios que defender y apoyar.
gimen de responsabilidades subjetivas y, especial-
mente, objetivas y directas.
Por tanto, la participación evidencia que el Esta-
do (legislador) aisladamente no define el interés
público, sino que el propio ciudadano (uti cives)
co- labora en la definición de ese interés mediante
los instrumentos participativos.
2. Intereses difusos
El concepto de participación ha tenido especial

desarrollo con la vigencia de los principios sociales
en los textos constitucionales y su necesaria conju-
gación con el sistema democrático de las socieda-
des modernas. Así, del extenso, y hasta entonces, li-
mitado grupo de intereses (individuales), se ha
producido el desarrollo de intereses que rebasan la
idea de interés directo y que se centran en la ver-
tiente colectiva del individuo.193
194
195
196
197
198
Por un lado, en los llamados intereses difusos —donde recae
el objeto de la participación en el procedimiento de elabora-
ción de planes de urbanismo—,199 el conjunto de
198 Como menciona el artículo 26 de la CF: “mediante la

par- ticipación de los diversos sectores sociales…”.
199 Además, existen los denominados intereses colectivos.
Para mostrar una comparación general, debo decir que el lla-
mado interés colectivo se refiere específicamente al interés
personas no es determinable o clasificable en una
categoría, como puede ser una comunidad de veci-
nos o un grupo de consumidores. Por el contrario,
el interés difuso se convierte en un interés que
portan todos y cada uno de los sujetos de un
conjunto inde- terminable (por ejemplo, cualquier
habitante de una cuidad).
Si bien es cierto, la CF establece las bases de
par- ticipación ciudadana en la planeación y
desarrollo del país, y en este mismo sentido,
algunas leyes federales (artículos 16, 48 y 50,
LGAH) y estatales
de una colectividad, en donde sus portadores no se pueden
confundir: son diferenciables y delimitables. Se trata —como
expresa Sánchez Morón— del “interés de un grupo más o
menos determinable de ciudadanos, perseguible de manera
unificada, por tener dicho grupo unas características y aspira-
ciones sociales comunes”. Sánchez Morón, Miguel, op. cit.,
nota 190, p. 125. El interés colectivo se refiere a una colecti-
vidad determinable, como puede ser una asociación de veci-
nos o una asociación ecologista que, aunque tienden a “iden-
tificarse o a determinarse en una organización social o centro
de referencia, o en una formación social o grupo social inter-
medio, supone no una suma de intereses individuales, sino
una cualidad de los mismos que les proporciona una fuerza
cohesiva superior”. Ibidem, p. 126. Sobre esta diferenciación
véase, Castellà Andreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, pp. 398-
404.
200 En este sentido, artículo 102 de la LDUCh, así como las
respectivas leyes orgánicas municipales de los estados de
Chiapas y Veracruz.
para el sistema urbanístico municipal, entonces, la
regulación sobre este tema está cubierta por su pro-
pio contenido normativo, ya que reconoce implíci-
tamente la existencia de intereses, no sólo indivi-
duales, sino también los colectivos y difusos200
201
que afectan al conjunto de ciudadanos. Esta apreciación
desencadena la obligación de los poderes públicos a promover y
facilitar la participación ciudadana en la adopción de decisiones.
En este orden de ideas, las disposiciones consti-
tucionales vinculan al legislador (federal y estatal),
por lo que la normatividad urbanística deberá pre-
ver los mecanismos participativos en la formula-
ción y modificación del planeamiento urbanístico
municipal, al contener las decisiones más impor-
tantes sobre el diseño urbano del territorio munici-
pal. Es decir, la ordenación urbana municipal —a
través del planeamiento— involucra intereses indi-
viduales (propietario de terrenos se encuentre afec-
tado por el instrumento a aplicar por el planifica-
201 “La distinción entre intereses difusos y colectivos nace

en Italia para proteger bienes jurídicos colectivos como el
medio ambiente, el patrimonio histórico y artístico o la tutela
de los consumidores, superando así la tradicional dicotomía
entre la categoría del interés personal y directo y la del interés
público que corresponde determinar a los poderes públicos”.
Castellà Andreu, Josep Ma., op. cit., nota 191, p. 399.
dor, contando con las defensas establecidas en la
normativa) y también los intereses de la comunidad
en general, ya que se trata de su desenvolvimiento
dentro un espacio físico territorial constituido por su
centro de población.
Ante esta evidente situación, resulta indispensa-
ble establecer los mecanismos de participación ciu-
dadana, a través de los cuales, los interesados pue-
dan expresar sus ideas y propuestas al proyecto del
plan que se aplicará en el centro de población
donde se desarrolla su vida.202 De ahí que la idea de
bienestar general se integre atendiendo a una
diversidad de intereses (públicos y privados) por
lo que debe funcionar como “idea regulativa”.
202 “Desde una vertiente objetiva, la información pública,

ge- néricamente considerada, es el trámite del procedimiento
administrativo en el que la administración requiere de los
ciudadanos la aportación de datos, puntos de vista y
propuestas que complementen los criterios tenidos en cuenta
por el órgano de- cisorio. Desde la vertiente subjetiva de los
ciudadanos, la in- formación pública consiste en el derecho a
participar en un procedimiento administrativo en curso para
hacer valer intereses sociales implicados en la resolución
administrativa”. Ibi- dem, pp. 355 y 356.
203 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p.
168. La “idea regulativa” es aquella “que mantiene viva la
conciencia de que, siempre que se ejerce un poder público
debe actuar a favor de la comunidad, del conjunto de los ciu-
dadanos…”. Ibidem, p. 167.
Este es el sentido que debe darse a la regulación
de la ley básica en materia de urbanismo en Méxi-
co, el problema radica en la legislación de desarro-
llo y normas reglamentarias, ya que no llevan a cabo
el desarrollo de los mecanismos participativos
establecidos en la ley general.
No obstante, la rudimentaria regulación en ma-
teria de participación ciudadana en planeamiento
urbanístico municipal —y dicho se de paso en
todo el sistema jurídico mexicano—203
204
excluye la posibilidad de que el interés afectado por el pla-
neamiento sea exclusivamente un interés colectivo, lo que
implicaría que sólo tienen oportunidad de participar en el
procedimiento grupos de individuos menores, determinados y
determinables, con los mismos fines (ecologistas,
constructores, em- presas inmobiliarias, etcétera), lo que
significa olvidar al resto de habitantes portadores de intereses
204 Como expone José Ovalle, “en el derecho mexicano no

se regulan en forma general las acciones colectivas, aunque sí
prevén algunas específicas, como las que corresponde a los
núcleos de población ejidal y comunal, para promover el
juicio de amparo para la defensa de sus derechos colectivos
agrarios
...y a sindicatos y patrones...”. Ovalle Favela, José, “Acciones
populares y acciones para la tutela de los intereses
colectivos”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado,
México, núm. 107, mayo-agosto de 2003,
http://www.juridicas.unam.mx/publica/
rev/boletin/cont/107/art/art6.htm.
igualmente legítimos, que no pertenecen a un
grupo o asociación, pero que, de igual manera,
pueden ver afectados sus intereses por el modelo
territorial municipal.Ahora bien, aunque, en
realidad, las asociaciones portadoras de intereses
colectivos ejercen una mayor presión social, no hay
que perder de vista que hay otros ciudadanos que
son portadores de intereses difusos afectados por
el plan urbanístico municipal. Entender que la
voluntad legislativa consistió en la protección de
determinados grupos, estaremos ante el riesgo de
una participación en la que sólo se beneficien
determinadas organizaciones con fines plenamente
identificados y que la ad- ministración pública elija
y privilegie a alguna de estas asociaciones como
legítimamente portadoras de intereses y, por tanto,
con posibilidades de participar en la formación de
toma de decisiones.Definitivamente, el interés
supraindividual que intenta garantizar la
participación ciudadana en ela- boración y
modificación de planes de urbanismo se
205 No obstante, el contenido de las normas urbanísticas me-

xicanas, está “lejos de haber creado una garantía social a
favor de los pobladores de las ciudades…”. Azuela de la
Cueva, Antonio, op. cit., nota 27, p. 35.
206 Véase Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, pp.
146-164.
encuentra en la categoría de difuso, lo que implica-
rá que la participación
…se abre, por regla general no sólo a individuos

cuyos derechos subjetivos o intereses directos
puedan verse afectados por aquéllas (típicamente a
los propietarios de terrenos), sino a cualquier per-
sona, a todo ciudadano, sin mayor cualificación
...es una participación que se puede producir sin el
intermedio de las asociaciones que se constituyan
para la defensa de intereses colectivos o de otras
organizaciones privadas o públicas.
Por lo que respecta a la forma de participación,
es evidente que el ciudadano puede hacerlo de ma-
nera individual, pero no existe impedimento para
que pueda llevar a cabo su participación en grupo.
En este sentido, es posible afirmar que se produce
una participación “abierta y subjetivamente inde-
terminada. Es decir, se reconoce la posibilidad de
que todo sujeto portador de intereses difusos o co-
lectivos, ya sea, individual o colectivo a su vez,
tome parte”205
206
207
208
en el procedimiento.
207 García de Enterría, Eduardo, “Principio y modalidades

de la participación ciudadana en la vida administrativa”, en
Gó- mez-Ferrer Morant, Rafael (coord.), Libro homenaje al
prof. José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, p. 448.
208 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 148.
En la participación funcional el ciudadano-par-
ticipante no se incorpora o pasa a formar parte del
órgano administrativo competente para elaborar,
aprobar o modificar el plan,209 sino que participa
como órgano “auxiliar”,210 de ahí que su actividad
participativa se realiza desde fuera del aparato ad-
ministrativo, y esto claramente “no supone insertar
a ciudadanos no profesionalizados en órganos
públicos, para que aporten desde dentro sus pers-
pectivas propias, sino que supone una actuación del
ciudadano desde fuera del aparato administrativo,
aunque ejercitando funciones materialmente públi-
cas, que como tales auxilian o colaboran en el desa-
rrollo de las tareas de la administración”.
209 Si esto fuese así, el tipo de participación sería una

partici- pación llamada orgánica, en la que “el ciudadano se
incorpora a órganos estrechamente tales de la administración,
que supon- dría la inserción de ciudadanos en cuanto tales
(no, pues en cuanto funcionarios o como políticos) en
órganos formalizados de entidades administrativas”. García
de Enterría, Eduardo, op. cit., nota 207, pp. 443-446.
También en García de Enterría, Eduardo y Fernández
Rodríguez, Tomás Ramón, op. cit., nota 196, pp. 86-90. El
mismo término es utilizado por Sánchez Morón, Miguel, op.
cit., nota 190, p. 168.
210 Tesis 1a. XXXVII/2001, Primera Sala, Semanario Judi-
cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XII, junio
de 2001, p. 229.
211 García de Enterría, Eduardo, op. cit., nota 207, p. 446.
Aunado a lo anterior, con la aplicación de fórmu-
las participativas,211
212
no sólo circunscribiéndose al campo del
planeamiento urbanístico, se logra la co- laboración
en asuntos públicos, y el hecho de la in- tervención
del ciudadano en actividades considera- das
materialmente públicas en un procedimiento (la
llamada participación funcional) es favorable, tanto
para la administración pública como para el propio
ciudadano. La idea central que debe desprenderse
es que la administración pública, de forma eficaz,
adopte su decisión teniendo en cuenta “la presencia
o intervención de los sujetos portadores de intere-
ses colectivos con objeto de proporcionar a la
admi- nistración, aparte de posibles técnicas, la
posibilidad de realizar una valoración preventiva
de las consecuencias políticas y sociales de sus
actos, es decir, el grado de consenso u oposición
que puede encontrar una futura decisión”.En
resumen, la participación ciudadana en el
procedimiento de elaboración de planes de urbanis-
mo funciona —primordialmente— para dotar al
plan de un “extra” de legitimidad popular, ya que la
decisión sobre el plan municipal deriva de un órga-
212 En los últimos años se han producido ligeros avances en

la protección de los intereses colectivos (lato sensu) en
materia de protección de los consumidores.
213 Sánchez Morón, Miguel, op. cit., nota 190, p. 174.
no elegido democráticamente (ayuntamiento),213
214
y, en igual medida, sirve como medio de
colaboración entre administración pública y
ciudadano.215 En otras palabras, en las sociedades
democráticas actuales no cabe ya un sistema de
planificación ur- banística impuesta, sino que
resulta indispensable fomentar la “acción
cooperativa” mediante la parti- cipación en la
formulación, promoción y control del sistema
urbanístico de las ciudades.A este panorama hay
que agregar que el sistema jurídico del urbanismo
mexicano no presenta los mecanismos suficientes
de apertura al particular en el control de las
actuaciones urbanísticas. Si bien es cierto se prevé
la participación ciudadana —como “auxiliar” de la
administración— en la formulación del
instrumentos de planeamiento, la participación se
restringe significativamente para el control de las
actuaciones urbanísticas, ya que, en términos
generales, las normas regulan de manera general
214 Artículo 115, fracción I de la CF.

215 Véase Schmidt-Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108,
pp. 115-125.
216 En México se ha venido produciendo una “combinación
de exclusión de las demandas sociales y una relación
predomi- nantemente jerárquica subordinada entre órdenes de
gobierno, que resulta adversa a los objetivos de todo tipo de
política pú- blica, en que sobresalen las políticas urbanas”.
Olivera Loza- no, Guillermo, op. cit., nota 14, p. 134.
este aspecto y en otros casos, omiten mención algu-
na.216
217
Por tanto, la afectación a los intereses difusos en el urbanismo
mexicano no encuentra cauces de defensa efectiva, en detrimento
de la participación ciudadana y de la consolidación del sistema
jurídi- co actual.
De manera que es necesario transparentar todos
los momentos del sistema urbanístico, desde la for-
mulación del plan, su ejecución y posibles modifi-
caciones por cualquier causa, así como la posibili-
dad de ejercer los mecanismos jurídicos eficaces
para controlar las decisiones que se apartan del or-
denamiento jurídico.
El Estado (lato sensu) debe recuperar sus herra-
mientas eficaces de intervención en la realidad so-
cial y económica cuando el libre mercado produce
desajustes e incide negativamente en la prevalencia
del interés social constitucionalmente protegida.
217 Al respecto se ha dicho que el sistema urbanístico mexi-

cano “está muy lejos de haber creado una garantía social a fa-
vor de los pobladores de las ciudades, ya que ni constituyen a
los grupos más necesitados en sujetos jurídicos ni les otorgan
derechos de contenido específicos”. Azuela de la Cueva,
Anto- nio, op. cit., nota 27, p. 35.
218 Como expone la SCJN, “…porque sobre el interés parti-
cular se encuentra el interés de la sociedad en que la creación
y crecimiento de los centros de población se realice en forma
ordenada y planeada para que exista un desarrollo equilibrado
Además, algunos elementos jurídicos que pue-
den favorecer a corregir los desajustes pueden con-
sistir en: a) el reforzamiento de los instrumentos ju-
rídicos para la participación del ciudadano que se
desenvuelve en la ciudad sujeta a cambios arbitra-
rios de planeamiento,218
219
b) el fortalecimiento y promoción del acceso a la
información pública en materia urbanística, c) el desarrollo del
régimen profesional de los funcionarios estatales y munici-
pales, y d) el régimen de responsabilidades tanto del Estado
(lato sensu) como de los funcionarios.
Aunque la participación ciudadana presenta
múltiples beneficios en la adopción de decisiones
públicas urbanísticas, también es cierto, que esta
herramienta debe adoptarse y comprenderse en su
justa dimensión, ya que las disposiciones jurídicas
en materia de participación ciudadana operan en
ámbitos y circunstancias específicas, de modo que,
la introducción de mecanismos participativos en el
funcionamiento de la administración pública debe
ser utilizada con prudencia y, excepcionalmente, en
y armónico…”. Tesis 2a. LVIII/2000, Pleno, Semanario Judi-

cial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. XI, junio
de 2000, p. 102.
219 El urbanismo es, sin duda, un asunto público que incide
directamente en los intereses de todos los individuos que
habitan la ciudad.
aras de permitir un funcionamiento eficiente y
eficaz del sistema administrativo, y prevenir un in-
deseable régimen de irresponsabilidad administra-
tiva.
220 Como afirma Schmitd-Assmann, “la legitimidad de las

distintas formas de acción cooperativa es tan evidente como,
por otro lado, irrenunciable resulta la responsabilidad u
obliga- ción del Estado en lo que hace a la iniciativa,
organización, moderación y garantía de las prestaciones, y a
las técnicas que le son inherentes entre las que se encuentran
la producción unilateral de normas y la ejecución forzosa”.
En definitiva, “el modelo jerárquico y el de negociación no
son por completo equiparables o intercambiables”. Schmidt-
Assmann, Eberhard, op. cit., nota 108, p. 40.
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CONSTITUCIÓN Y URBANISMO

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

2. Identificación y delimitación material.

I. La propiedad en el pensamiento liberal . 107

5. Contenido de los planes...............................................146

Por segunda vez se me brinda la oportunidad de pre-

Local, celebrados exitosamente en San Cristóbal

Hay traducción española de esta primera edición alemana,

sometimiento a los derechos fundamentales) y, complementa-

entre el derecho administrativo y el político, que

vista de Administración Pública, vol. I, núms. 100-102, ene- ro-

11 Ibidem, pp. 779 y 780.

14 Lucas Verdú, P., “El derecho constitucional como dere- cho

Constitución, contemplada sólo como documento jurídico” (p.

néuticos tradicionales, la forma de pensar lógico-positiva, et-

...el método jurídico tradicional, con la evidente incorporación

20 Éste parece ser el sentido que le da también Alzaga, en

(seguridad jurídica, principio de legalidad, inter-

22 Con expresión gráfica se dice también que la Constitu-

constituye una unidad sistemática (de la que for-

José María RODRÍGUEZ DE SANTIAGO

logo” a Troncoso Reigada, Antonio, Privatización, empresa pú-

Demográficamente, el siglo XX se caracteriza en

necesidad de educación, el deseo de superación,

1 Posada, Adolfo, El régimen municipal de la ciudad mo-

La parte medular del libro en comentario se

ca del tema del urbanismo, sino una reflexión cien-

Jorge FERNÁNDEZ RUIZ

2 Le Corbusier, Maniere de penser l’urbanisme, París, Da-

Una de las características de las sociedades avan-

ponder con mayor eficacia a las necesidades y pro-

La urbanización es una realidad social que el orde-

ción de las ciudades, fácilmente se aprecia e identi-

1 Esta es una afirmación general entre la doctrina especiali-

2 Significado: “Donde los hombres se convierten en Dio-

5 Carrasco, Pedro, “La sociedad mexicana antes de la con-

6 Véase Soustelle, Jacques, Los mayas, 4a. reimp., México,

7 Sobre el urbanismo español en América véase Chueca

8 Sobre algunos aspectos urbanos de la ciudad de México

9 Sobre la velocidad del proceso de urbanización y los con-

“de un 25% de la población urbana del mundo en 1920, hasta

II. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS NORMAS

Sin ánimo de desarrollar un análisis profundo de

16 Como menciona el Acta de Fundación de Villa Real (1528),

“tomad como punto de partir el lugar de esta hoguera, y trazad

20 Artigas, Juan B., La arquitectura de San Cristóbal de las

22 Véase la Ley de Población, del 23 de diciembre de 1947.

mente relacionados con la cultura general”. Tesis 83, Pleno,

27 Se ha dicho que esta Ley, “es la pieza central de dicho ré-

28 Artículo 4o. de la LGAH76. Por ejemplo, el Plan General

III. URBANISMO Y DERECHO

Como se ha mencionado, el derecho que regula-

30 Como afirma López Ramón, “los directos orígenes de la

IV. LA MATERIA DE URBANISMO

1. Asentamientos humanos y urbanismo

En primer lugar, hay que advertir que en el texto

2. Identificación y delimitación material.

Resulta preceptivo hacer una reflexión acerca

Publicada en la Gaceta Oficial del Estado, de 17 de abril

36 Esta diferenciación se produce en los sistemas alemán y

37 Para una lectura más amplia de este tema, remito al lector

40 Harris ha resaltado que “la vieja agenda económica —el