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Frédéric BOZO

LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE
DE LA FRANCE DEPUIS 1945

Champs histoire
Frédéric BOZO

LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE
DE LA FRANCE DEPUIS 1945

Champs histoire

© Flammarion, 2012
Dépot légal : janvier 2012

ISBN Epub : 978-2-081-28101-1

ISBN PDF Web : 978-2-081-28159-2

Le livre a été imprimé sous les références :


ISBN : 978-2-081-22958-7

Ouvrage composé et converti par Meta-systems (59100 Roubaix)


« C’est parce que nous ne sommes plus une grande puissance qu’il nous faut une grande politique, parce que, si nous n’avons pas une
grande politique, comme nous ne sommes plus une grande puissance, nous ne serons plus rien. »
Ce commentaire, recueilli auprès du général de Gaulle au soir de sa vie, résume la problématique de la politique étrangère française depuis
plus d’un demi-siècle : accorder ses ambitions de « rang » à la mesure réelle de ses possibilités. Objectivement puissance moyenne depuis
la Guerre, la France aspire à un rôle mondial. Cette réalité et ce but ne sont pas nécessairement contradictoires : la politique étrangère n’a-
t-elle pas pour mission de les réconcilier ? Ce livre en montre les constantes : la quête du « rang », mais aussi la construction européenne et
la recherche d’un ordre mondial ; la première parce que ce levier permet à la France d’espérer encore peser sur les affaires du monde, et la
seconde parce que seul un système international équilibré peut garantir ses intérêts et ceux de l’Europe. Cependant, les grands principes de
la politique étrangère française et ses modes d’action sont-ils adaptés au nouveau monde et aux réalités géopolitiques actuelles ? La
France, dans un monde multipolaire, peut-elle encore déployer une politique étrangère qui lui soit propre ?

Couverture : © Studio Flammarion

Frédéric Bozo est professeur d’histoire contemporaine à la Sorbonne nouvelle (université Paris-III). Ancien élève de
l’École normale supérieure, agrégé d’histoire et diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris, il a également
étudié à Harvard. Ses travaux portent sur l’histoire des relations internationales et de la guerre froide.
DU MÊME AUTEUR

Mitterrand, la fin de la guerre froide et l'unification allemande. De Yalta à Maastricht, Paris, Odile Jacob, 2005.
Deux Stratégies pour l'Europe. De Gaulle, les États-Unis et l'Alliance atlantique, 1958-1969, Paris, Plon, 1996.
La France et l'OTAN. De la guerre froide au nouvel ordre européen, Paris, Masson, 1991.
En collaboration
L'Amérique vraiment impériale ? (entretiens avec Stanley Hoffmann), Paris, Louis Audibert, 2003.
Direction d'ouvrages
Visions of the End of the Cold War in Europe, 1945-1990, sous la dir. de F. Bozo, M.-P. Rey, N. P. Ludlow & B. Rother, Oxford, Berghahn Books, 2012.
Europe and the End of the Cold War : A Reappraisal, sous la dir. de F. Bozo, M.-P. Rey, N. P. Ludlow et L. Nuti, Londres, Routledge, 2008.
États-Unis-Europe. Réinventer l'Alliance, sous la dir. de J. Beltran et F. Bozo, Paris, Ifri, 2001.
La France et l'OTAN 1949-1996, sous la dir. de M. Vaïsse, P. Melandri et F. Bozo, Bruxelles, Complexe, 1996.
LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE
DE LA FRANCE DEPUIS 1945
Introduction

« Et c'est un vieux pays, la France, un vieux continent comme le mien, l'Europe, qui vous le dit aujourd'hui […]. Il
croit en notre capacité à construire ensemble un monde meilleur. » Beaucoup de Français gardent en mémoire la
conclusion – lyrique pour les uns, exaltée pour les autres – du discours prononcé le 14 février 2003 devant le Conseil
de sécurité des Nations unies par le ministre des Affaires étrangères, Dominique de Villepin, à l'approche de
l'intervention militaire que les États-Unis et leurs alliés s'apprêtent à déclencher contre l'Irak de Saddam Hussein. Un
discours qui, fait exceptionnel dans cette enceinte solennelle, déclenche les applaudissements de l'assistance.
Difficile, pour les commentateurs, de ne pas déceler dans ces propos un écho – certes assourdi – de la geste
gaullienne : avait-on vu la France s'opposer ainsi frontalement à la toute-puissante Amérique depuis le discours
prononcé par Charles de Gaulle à Phnom Penh en septembre 1966, dans lequel le Général dénonçait le fourvoiement
des États-Unis dans leur guerre au Vietnam ? Cet épisode récent entre ainsi en résonance avec l'histoire longue de la
politique étrangère française, dont il signale du même coup l'un des fils rouges : l'ambition – certains diront la
prétention – de notre pays, pourtant depuis longtemps déchu de son ancien statut de grande puissance, à continuer de
tenir un « rang » mondial.
Cette ambition ou cette prétention, l'homme du 18 Juin les aura incarnées mieux que tout autre, mais aussi
théorisées : « C'est parce que nous ne sommes plus une grande puissance qu'il nous faut une grande politique, parce
que, si nous n'avons pas une grande politique, comme nous ne sommes plus une grande puissance, nous ne serons
plus rien 1. » Ce commentaire lucide, recueilli auprès du général de Gaulle au soir de sa vie, résume la problématique
de la politique étrangère française depuis plus d'un demi-siècle : réconcilier l'aspiration à un grand rôle international
avec la mesure réelle des moyens.
Cette réalité et cette ambition ne sont pas fatalement contradictoires : la politique étrangère, tout à la fois discours
et conduite des affaires internationales, n'a-t-elle pas précisément pour objectif de les réconcilier ? Ce petit livre, qui
ne se veut qu'une introduction à l'histoire de la politique étrangère française, n'a d'autre objectif que d'en cerner les
grands traits, d'en repérer les principes et d'en mettre en évidence la logique propre.
Il vise également à en montrer les constantes : la quête du « rang », certes, mais aussi, et de manière indissociable,
la poursuite de la construction européenne et la recherche d'un ordre mondial, qui en sont les deux autres fils
rouges : la première parce que seul le levier européen peut permettre à la France d'espérer encore peser sur les
affaires du monde ; et la seconde parce que seul un système international stable et équilibré peut garantir les intérêts
de la France et de l'Europe. Mais ce livre souligne, du même coup, les dilemmes ou contradictions jamais résolues
de la politique étrangère française, tiraillée entre projet national, ambition européenne, appartenance occidentale et
idéaux universalistes.
L'historien ne saurait cependant figer la réalité dans l'intemporel. Ce qui suit est donc avant tout un récit : celui
d'une dialectique tantôt favorable, tantôt défavorable entre l'ambition de la France et la réalité de ses moyens. Si de
Gaulle, parti de rien le 18 juin 1940, parvient presque miraculeusement à imposer son pays parmi les vainqueurs de
1945 et à refaire de lui une « puissance », il ne rétablit en réalité qu'un statut formel. Un statut dont la
IVe République s'est crue assurée et au nom duquel, prisonnière de ses contradictions, la France aura retardé jusqu'à
l'impuissance finale une redéfinition de son rôle international pourtant rendue inévitable, entre autres choses, par la
décolonisation. Cette redéfinition, de Gaulle la mènera à bien et pourra construire, avec la Ve République, ce qui fut
non seulement une politique de « grandeur », mais une grande politique dont l'ambition était rien de moins que la
remise en question de l'ordre des blocs et le dépassement du système de « Yalta ».
Dans un contexte international longtemps marqué par la persistance du statu quo Est-Ouest, les successeurs de De
Gaulle – de Georges Pompidou à François Mitterrand – devaient s'attacher avant tout à gérer au mieux son héritage.
Pouvaient-ils faire davantage que défendre la pertinence d'une vision à long terme que les réalités du moment
paraissaient contredire, mais qui permettait à la France de conserver une politique face à la permanence de l'ordre
établi ? Reste que la politique étrangère française se sera progressivement accoutumée à celui-ci, après avoir fait,
pendant plus de deux décennies, de la disparition de l'ordre des blocs son objectif déclaré. La France et ses
responsables ont-ils, pour cette raison, manqué leur « sortie » de la guerre froide, marquée par les révolutions de
1989, l'unification allemande et la fin de l'Union soviétique ? Beaucoup moins, nous le verrons, qu'on ne l'a dit.
En tout état de cause, la fin de « Yalta » a rebattu les cartes : à l'ère des blocs a succédé la mondialisation, tour à
tour heureuse puis dangereuse. La France, qui avait su se trouver un rôle dans la première, s'en cherche encore un
dans la seconde. La continuité avec la grande politique héritée du fondateur de la Ve République, aujourd'hui comme
naguère, apparaît certes comme un recours ou une tentation face aux incertitudes d'un système international
déstructuré et imprévisible. Mais les grands principes de la politique gaullienne et ses modes d'action sont-ils encore
adaptés au nouveau monde et aux nouvelles réalités de la puissance ? La France, dans un système multipolaire dans
lequel elle pèse, à elle seule, de moins en moins, peut-elle encore déployer une politique étrangère qui lui soit
propre ?

1 Philippe de Saint-Robert, Le Secret des jours. Une chronique sous la Ve République, Lattès, 1995, p. 131.
I

Le temps des frustrations

(1945-1958)
1

La difficile entrée en guerre froide


(1945-1950)

Selon les critères classiques de la puissance, la France, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, n'en est plus
vraiment une. Son économie s'est réduite de moitié par rapport à l'avant-guerre ; ses infrastructures sont dévastées ;
sa démographie est obérée par le coût humain du conflit ; la métropole est coupée de ses ressources coloniales ; ses
forces armées renaissent à peine. Que pèse la France face à la formidable puissance économique et militaire des
États-Unis, à la masse démographique et à la machine de guerre de l'Union soviétique, à la grandeur, fût-elle
déclinante, de l'Empire britannique ?
Surtout, la puissance française, en 1944-1945, est hypothéquée par le drame de la défaite de mai-juin 1940.
L'effondrement du pays au début du conflit mondial reste, au sortir de la guerre, la principale donnée qui détermine
le rôle de la France dans le monde, du moins du point de vue des Trois Grands, guère enclins à lui reconnaître la
place à laquelle elle prétend. Inverser cette donnée, ranger la France dans le camp des vainqueurs, lui redonner titre à
figurer parmi les grandes puissances : tel était précisément, dès le 18 juin 1940, l'objectif de Charles de Gaulle, pour
qui, pendant quatre ans, la politique aura été la participation à la guerre par d'autres moyens.
Vaine prétention ou ambition nécessaire à la France et au monde ? Vaste débat historique et politique. Quoi qu'il
en soit, la tâche que le général de Gaulle s'était fixée quatre ans plus tôt ne s'achève ni avec la libération du territoire
national à partir du printemps et de l'été 1944 (débarquement allié en Normandie en juin puis en Provence en août)
ni avec la capitulation allemande au mois de mai 1945. De toute évidence, la restauration du « rang » de la France
promet d'être une entreprise de longue haleine. Aussi la politique étrangère d'après-guerre s'inscrit-elle, logiquement,
dans la continuité de sa diplomatie du temps de guerre.

La politique gaullienne

Pour redevenir une puissance, la France doit mener une politique de puissance : telle est la ligne de De Gaulle
lorsqu'il s'installe à Paris fin août 1944, au lendemain de la libération de la capitale. Chef du gouvernement
provisoire de la République française 1 (GPRF), il dispose des principaux leviers de l'action extérieure : la
diplomatie, dont l'outil a été progressivement rétabli depuis Londres puis Alger et dont le démocrate-chrétien
Georges Bidault (nommé ministre des Affaires étrangères par de Gaulle parce qu'il représente, aux yeux des Alliés,
la résistance intérieure) est l'exécutant ; les armées, renaissantes, qui doivent contribuer à assurer le statut de la
France comme puissance victorieuse aux côtés des Trois Grands.
De fait, la première grande bataille du gouvernement provisoire est diplomatique : il s'agit, pour le GPRF,
d'obtenir sa reconnaissance internationale auprès des Alliés. C'est chose faite le 23 octobre 1944, les États-Unis, la
Grande-Bretagne et l'URSS ayant finalement surmonté leurs réticences à l'égard d'un pouvoir dont ils acceptent de
mauvais gré la légitimité, comme en témoignent les difficiles relations de De Gaulle avec Franklin D. Roosevelt et
Winston Churchill pendant les années précédentes : « Le gouvernement, ironise le Général, est satisfait qu'on veuille
bien l'appeler par son nom. » Mais le combat pour le « rang » ne s'arrête pas là : enfin reconnue en tant qu'acteur
international par les Trois Grands, la France de De Gaulle veut surtout être considérée comme le quatrième d'entre
eux. Tel est pour elle l'enjeu des grandes conférences qui, pendant l'année 1945, les verront lui reconnaître ce statut
tout en la tenant paradoxalement à l'écart de ces mêmes rencontres : à Yalta (4-11 février 1945), où, grâce à un
Churchill soucieux de voir la France maintenir, aux côtés de la Grande-Bretagne, l'équilibre face à l'URSS, les Trois
Grands lui attribuent une zone d'occupation (ZO) en Allemagne et un siège de membre permanent au Conseil de
sécurité de la future organisation des Nations unies ; et à Potsdam (17 juillet-1er août 1945), où elle obtient de siéger
au Conseil de contrôle interallié, chargé de gérer les affaires de l'Allemagne (CCI), et au Conseil des ministres des
Affaires étrangères (CMAE), chargé de l'élaboration des traités de paix avec l'ancien Reich et ses ex-alliés.
De fait, l'Allemagne est, en 1945, la préoccupation prioritaire de la politique française, le « problème central de
l'univers », dit de Gaulle. L'objectif affiché est clair : elle doit être mise hors d'état de provoquer une nouvelle
agression et ses ressources doivent contribuer au relèvement des victimes du Reich, à commencer par la France. Au-
delà de sa démilitarisation, celle-ci réclame donc une forme de démembrement économique et de morcellement
politique de l'Allemagne. Pas question, à tout le moins, d'accepter le retour à une quelconque forme de Reich
centralisé : l'Allemagne ne pourra renaître que dans une fédération très décentralisée de ses anciens États, dont
seraient détachées la Sarre, rattachée, au moins économiquement, à la France, la Ruhr, internationalisée, et la
Rhénanie, durablement occupée. La France de De Gaulle prétend donc mener à l'égard de l'Allemagne une politique
classique de coercition ou du moins de réassurance qui n'est pas sans rappeler les lendemains de la Première Guerre
mondiale. Et ce même si, dès 1945, les dirigeants français, sous couvert d'une politique d'intransigeance, sont
conscients des limites de l'approche maximaliste qu'ils affichent au sujet de la question allemande, sur laquelle ils se
montreront, dans les mois et les années à venir, capables de procéder aux adaptations nécessaires 2.
Car la France seule, en toute vraisemblance, ne peut imposer ses vues quant au sort de l'ancien Reich. Face à
l'incertitude qui prévaut à cet égard, la possibilité d'une résurgence – tout au moins dans le long terme – du danger
allemand demeure donc, au sortir de la guerre, une donnée centrale de la politique étrangère et de sécurité française.
Sceptique face à la perspective d'un engagement durable des États-Unis sur le Vieux Continent après les hostilités,
excluant une entente en bonne et due forme avec la Grande-Bretagne du fait des sérieux désaccords franco-
britanniques qui persistent au Levant (en particulier à propos de la Syrie et du Liban), de Gaulle privilégie une
classique alliance de revers avec Moscou, conclue le 10 décembre 1944 lors de son voyage en URSS. Parallèlement,
il envisage que la France, en prenant la tête d'une forme de « groupement » de l'Europe occidentale (Belgique, Pays-
Bas, Luxembourg, territoires allemands situés à l'ouest du Rhin), puisse, de concert avec l'URSS, contrôler
l'Allemagne vaincue. Un ensemble ouest-européen qui permettrait également à la France d'équilibrer la présence
soviétique à l'est du continent tout en maintenant la balance entre l'URSS et les « Anglo-Saxons ». Telle est, à
grands traits, la vision géopolitique qui inspire la diplomatie française en 1944-1945.
Lorsque de Gaulle quitte le pouvoir, en janvier 1946, le bilan de sa politique étrangère est contrasté. Puissance
tutélaire de l'Allemagne vaincue aux côtés des États-Unis, de la Grande-Bretagne et de l'URSS, membre permanent
du Conseil de sécurité des Nations unies, la France, certes, s'est assurée un statut de quatrième Grand, un résultat
inespéré au regard de la situation réelle du pays au sortir du conflit. Mais ce statut est pour l'heure surtout formel,
comme l'ont montré tout au long de l'année 1945, de Yalta à Potsdam, les importantes conférences diplomatiques
dont elle a été exclue. Surtout, si de Gaulle a su défendre le « rang » et affirmer l'indépendance du pays, il n'est
guère parvenu à imposer ses conceptions, en particulier sur la question allemande, à propos de laquelle la France se
trouve isolée dans ses revendications. Or, sur fond de guerre froide naissante, le jeu international est désormais de
plus en plus déterminé par le face-à-face soviéto-américain, dans lequel même la Grande-Bretagne, malgré son
incontestable statut de vainqueur, se trouve désormais de plus en plus marginalisée. Dès lors, l'intransigeance
gaullienne, ramenée à la réalité de la puissance française, ne peut qu'accentuer l'isolement de la France sur fond de
désagrégation de la « grande alliance » entre Occidentaux et Soviétiques, dont le maintien était naturellement dans
son intérêt. Un constat qui n'est pas étranger au retrait du Général : au-delà du retour du « système » des partis qu'il
dénonce dans le jeu politique intérieur, de Gaulle ressent les limites de sa marge de manœuvre internationale alors
que le pays, après les épreuves qu'il vient de traverser, souhaite d'abord se consacrer à sa propre reconstruction.

Après de Gaulle

De Gaulle parti, Bidault obtient la haute main sur la politique étrangère, dont il gardera la responsabilité presque
sans interruption pendant deux ans et demi. Personnage complexe, toujours fasciné, parfois humilié par le Général,
défenseur exalté de l'indépendance nationale, il entend avant tout continuer sa politique d'équilibre entre l'Est et
l'Ouest et poursuivre les mêmes objectifs affichés concernant le sort de l'Allemagne. Mais le contexte intérieur et
extérieur s'y prête de moins en moins. Si les gouvernements « tripartites » qui se succèdent après le départ de De
Gaulle (MRP, SFIO, parti communiste) affirment vouloir privilégier la continuité de la politique étrangère française,
en réalité les différents partis de la coalition divergent de plus en plus sur ses principaux aspects : question
allemande, relations avec l'URSS, rapports avec les « Anglo-Saxons ». Surtout, si la montée de l'opposition soviéto-
américaine confirme le souhait des Français de maintenir une position d'équidistance avec les deux superpuissances,
elle rend cet objectif de plus en plus difficile à atteindre. Aussi la politique étrangère française, derrière la continuité
proclamée, est-elle vouée à évoluer après le départ de De Gaulle. Si les grandes remises en question ne viennent pas
dans l'immédiat, les dirigeants français, dès 1946, les savent inévitables à terme.
C'est vrai au premier chef de la politique allemande. Face à la rivalité qui oppose Occidentaux et Soviétiques à
propos de l'Allemagne et qui s'accentue à partir de l'été 1946, la politique de la France paraît de moins en moins
crédible. C'est que les Américains et, derrière eux, les Britanniques s'engagent alors dans une politique de
relèvement rapide de la partie occidentale de l'Allemagne, que confirment le discours du secrétaire d'État américain
James Byrnes à Stuttgart (6 septembre 1946) et la création d'une « bizone » économique anglo-américaine
(2 décembre 1946). Les Français, tout en maintenant formellement une approche maximaliste, sont désormais
conscients du caractère illusoire d'un démembrement de l'Allemagne tel qu'ils le réclament depuis la fin de la
guerre : une forme de partition du pays entre l'est et l'ouest semble, dans le climat de guerre froide qui s'installe, un
aboutissement beaucoup plus probable. De fait, parmi les revendications françaises, seul le rattachement
économique de la Sarre à la France semble acceptable par Washington et Londres à la fin de 1946, pour peu que
Paris abandonne ses projets concernant la Rhénanie et surtout la Ruhr, dont l'internationalisation conduirait à
accorder à l'URSS un droit de regard sur le cœur industriel de l'Allemagne. Dès lors, si les données politiques
intérieures et le rôle du parti communiste, favorable au maintien à tout prix de l'entente avec Moscou, interdisent
encore à Bidault de s'écarter franchement de la politique allemande passée, un mouvement en direction des positions
américano-britanniques, de plus en plus ouvertement souhaité par de nombreux responsables français, est désormais
prévisible.
Un tel mouvement paraît d'ailleurs inévitable du point de vue économique, tant le pays, à bout de souffle, est
dépendant d'une aide américaine qui demeure incertaine. Certes, les accords Blum-Byrnes, signés le 28 mai 1946 à
Washington par l'ancien président du Conseil français et le secrétaire d'État américain, qui accordent à la France de
nouveaux crédits et effacent une partie de sa dette, laissent espérer un répit. Mais le résultat de cette longue et
difficile négociation, menée à Washington par le vieux leader socialiste et par Jean Monnet, est bien insuffisant. Au
reste, malgré la polémique alimentée par leur volet cinématographique, qui met fin aux quotas sur les films
américains projetés en France, dénoncé par les communistes comme une capitulation face à l'impérialisme
américain, les accords Blum-Byrnes ne se traduisent pas – ou pas encore – par un alignement sur la politique
américaine, auquel Bidault continue de s'opposer.
C'est donc plutôt avec la Grande-Bretagne travailliste que s'esquisse, en 1946, un rapprochement souhaité par les
socialistes français, qui se montrent à la fois soucieux d'équilibrer la puissance de l'URSS par un contrepoids franco-
britannique et plus accommodants sur la question allemande. Un rapprochement confirmé par Léon Blum pendant
son bref gouvernement (décembre 1946-janvier 1947) et qui aurait pu conduire par la suite à la construction d'une
Europe franco-britannique que beaucoup souhaitent, mais à l'encontre de laquelle vont les choix divergents des deux
pays. Pour l'heure, le rapprochement entre Londres et Paris débouche le 4 mars 1947 sur la signature du traité
franco-britannique de Dunkerque, dont l'objectif déclaré est de prévenir tout renouveau du danger allemand.
L'alliance bilatérale ainsi conclue parachève un triangle diplomatique Paris-Londres-Moscou qui paraît consacrer la
politique gaullienne de réassurance à l'égard de l'Allemagne et d'équidistance entre « Anglo-Saxons » et Soviétiques.
Pourtant, l'heure n'est plus à de telles constructions, fondées sur l'hypothèse du maintien de la « grande alliance » et
de l'entente entre les vainqueurs du Reich. L'année 1946 a vu progressivement se mettre en place une logique de
confrontation entre l'Est et l'Ouest face à laquelle la politique française d'indépendance à l'égard des deux camps
apparaît dès le début de 1947 comme une impasse.

La France passe à l'Ouest

Il serait caricatural de faire du printemps 1947 le moment où la France « choisit » son camp dans le conflit Est-
Ouest. Elle est en effet, par essence, une puissance occidentale : il n'y a pas, en ce sens, de « choix » français en
faveur de l'Occident. Surtout, l'entrée de la France dans la guerre froide ne procède pas d'une décision soudaine. Dès
1945-1946, la perception d'une menace soviétique plus urgente qu'une hypothétique résurgence du danger allemand
est présente, y compris dans l'entourage de De Gaulle ou chez des militaires comme le général Billotte. Mais ce n'est
qu'à partir du printemps 1947 que la politique étrangère française commence à intégrer véritablement cette donnée,
selon un cheminement complexe et qui n'a rien d'univoque. D'autant que le système institutionnel de la
IVe République (dont la Constitution a été approuvée par référendum en octobre 1946) établit un processus de
décision diffus : les principales responsabilités en politique étrangère incombent au responsable du Quai d'Orsay et
au président du Conseil, tandis que le président de la République peut exercer sur elle une certaine influence et que
le jeu parlementaire en définit les grandes orientations. Un système qui laisse par nature peu de place aux
réorientations brutales 3.
Reste que les événements du printemps 1947 vont précipiter des tendances déjà à l'œuvre depuis des mois,
conduisant au bout du compte à une évolution décisive de la posture française dans le jeu Est-Ouest. L'annonce par
le président américain Harry Truman, le 12 mars, de la doctrine d'aide aux pays menacés par le communisme
(doctrine à laquelle son nom restera attaché) confirme l'installation de la logique de guerre froide. Dans ce contexte,
lors de la conférence des ministres des Affaires étrangères de Moscou (10 mars-24 avril 1947), les Français prennent
clairement la mesure de la détérioration des relations Est-Ouest et de ses conséquences pour la France. Bidault est
particulièrement marqué par l'échec de la conférence, où il a pu constater l'impossibilité d'un accord avec l'URSS sur
la question allemande et, en particulier, l'absence de soutien soviétique aux revendications françaises, notamment en
ce qui concerne la Sarre. Désormais, c'est avec les Anglo-Américains qu'il faudra s'entendre, au prix, évidemment,
de concessions françaises. Dès lors, la question allemande, plus que jamais centrale pour les évolutions européennes,
devient tout à la fois le révélateur et le catalyseur de l'inévitable glissement de la politique française en direction des
positions américaines et britanniques.
Mais cette évolution ne peut du même coup qu'aviver les contradictions et les tensions internes de la politique
française. Ainsi, le renvoi des ministres communistes du gouvernement par le président du Conseil socialiste Paul
Ramadier, le 4 mai 1947 – outre les divergences croissantes sur les questions économiques et sociales, qui sont alors
au premier plan –, traduit des désaccords désormais insurmontables sur la politique allemande, les rapports Est-
Ouest et l'Indochine. Cette décision n'est certes pas prise sous la pression directe des États-Unis – où elle était
pourtant anticipée –, mais elle est évidemment bien accueillie à Washington ; elle ne peut en effet que confirmer
l'évolution de la politique étrangère française en direction des positions américaines 4. On le voit : la politique
étrangère se trouve plus que jamais conditionnée par la politique intérieure et, en retour, celle-ci est elle-même
largement déterminée par le contexte international. Une fois tournée la page du tripartisme, les gouvernements de
« troisième force » (SFIO, MRP, UDSR, radicaux, modérés) affrontent ainsi à la fois la dissidence communiste, qui,
pendant les grèves violentes de 1947 et 1948, fait désormais figure de véritable menace intérieure, et l'offensive
gaulliste, qui, après la création du Rassemblement du peuple français (RPF) par le général de Gaulle au printemps
1947, allie la surenchère anticommuniste et antisoviétique à la mise en cause du régime, dont le Général fustige les
institutions et le système des partis. La France s'installe dans la guerre froide et la guerre froide s'installe en France.

Les répercussions du plan Marshall

Mais c'est surtout le plan américain d'aide économique à l'Europe, annoncé par le secrétaire d'État George
Marshall, le 5 juin 1947, à l'université Harvard, qui va modifier en profondeur la donne de la politique française.
Dans l'incertitude à propos de la possibilité d'un engagement durable des États-Unis en Europe, l'adoption par
Washington d'une réponse plus musclée aux menées de Staline – qui ne pouvait que conduire, en retour, à un
durcissement soviétique – était jusqu'alors perçue, du point de vue français, comme une perspective dangereuse :
l'Europe occidentale risquait de se trouver exposée à un danger soviétique accru sans pour autant bénéficier de la
protection américaine. Or, dans la foulée de l'annonce de la doctrine Truman quelques semaines auparavant, le plan
Marshall – qui s'inscrit dans la nouvelle stratégie américaine d'« endiguement » de l'URSS – confirme que les États-
Unis sont désormais prêts à un engagement à long terme en faveur de l'Europe, tout au moins, dans un premier
temps, du point de vue économique et politique. D'où l'accueil enthousiaste du gouvernement français, qui, au
lendemain de l'annonce du plan Marshall, va prendre les devants pour préparer la réponse européenne à l'offre
américaine (conférence de Paris des 12-16 juillet 1947).
Soucieux néanmoins d'éviter que le plan Marshall ne se traduise par une coupure Est-Ouest trop brutale, les
dirigeants français, en ce début d'été 1947, sont consternés par le refus que les Soviétiques opposent à l'aide
américaine – un refus pourtant prévisible – et, surtout, par l'interdiction faite en juillet par l'URSS aux pays d'Europe
de l'Est d'en bénéficier. Dès lors, c'est impuissants qu'ils assistent au contrecoup du plan Marshall : la marche forcée
de l'URSS vers la constitution d'un bloc communiste en Europe de l'Est (conférence de Szklarska-Poreba et création
du Kominform, septembre 1947). Alors que la coupure de l'Europe apparaît désormais inévitable, la France ne peut
plus prétendre servir de pont entre l'Est et l'Ouest. Plus qu'un « choix » occidental, l'évolution de la politique –
intérieure et étrangère – française tout au long de l'année 1947 reflète la prise de conscience du caractère désormais
inéluctable de l'affrontement entre les blocs et de l'impossibilité pour le pays de se soustraire à cette réalité
géopolitique nouvelle 5.
Au lendemain d'une nouvelle conférence des quatre ministres des Affaires étrangères à Londres, qui confirme la
rupture avec les Soviétiques (25 novembre-15 décembre 1947), c'est donc dans le cadre occidental que la France
doit chercher la solution à ses problèmes. Ce constat, à partir de 1948, va conduire la politique française à des
révisions déchirantes : l'acceptation du plan Marshall traduit en effet l'irréfutable dépendance économique et donc
politique de la France, dont le relèvement – quoique orienté par les choix élaborés dans le cadre du Plan national
sous l'impulsion de Monnet – est d'abord tributaire de l'aide américaine. Cette dépendance, certes consentie et
négociée, conduit à une inévitable emprise américaine sur les décisions nationales et conditionne la formidable
transformation de l'économie, mais aussi de la société et, dans une certaine mesure, de la culture françaises.
Américanisation ou simplement modernisation ? Au-delà des polémiques politiques et des débats historiques,
l'influence américaine sur la politique française, même si elle n'est pas, loin de là, sans limites, constitue, à partir de
1947, une donnée nouvelle et fondamentale. La plupart des choix et des orientations, mais aussi des contradictions et
des frustrations de la politique étrangère de la IVe République en dériveront 6.
Tableau : aides américaines à la France 1945-juin 1951
(millions de dollars)
1945-1947 janvier 1948-juin 1948 juillet 1948-juin 1949 juillet 1949-juin 1950 juillet 1950-juin 1951 Total
1947,3 646,4 978,4 687,9 443,6 4703,6

(Source : Gérard Bossuat, La France, l'aide américaine et la construction européenne [1944-1954], op. cit., p. 860.)

C'est d'abord sur la question allemande que porte l'évolution de la politique française. Avec le plan Marshall, le
relèvement de la partie occidentale de l'Allemagne (correspondant aux zones d'occupation américaine, britannique et
française) est désormais un fait acquis. La France doit définitivement renoncer à la vision d'un ex-Reich durablement
abaissé et morcelé : mieux vaut désormais qu'elle tente d'influencer selon ses vues la création d'une entité
économique et politique, voire d'un État ouest-allemand, qui serait, à terme, l'aboutissement logique de ce processus.
De fait, les conversations franco-anglo-américaines de Londres (février-mars et avril-juin 1948) abordent entre
Occidentaux la question du sort de l'Allemagne de l'Ouest : une assemblée constituante sera réunie ; les trois zones
occidentales seront fusionnées ; la Ruhr ne sera pas détachée, mais sa production de charbon et d'acier contrôlée
dans un cadre occidental par le biais d'une Autorité internationale de la Ruhr (AIR). Il ne reste plus grand-chose des
revendications françaises initiales, à l'exception de la question sarroise, réglée entre Occidentaux.
Quoique désormais inévitable, la perspective d'un futur État ouest-allemand est pourtant, dans un premier temps
du moins, difficile à accepter pour la classe politique française. Lors du débat à l'Assemblée (11-17 juin 1948), les
décisions de Londres sont approuvées de justesse : le parti communiste, d'une part, la droite traditionnelle et les
gaullistes, d'autre part, se montrent farouchement opposés à l'abandon de la politique allemande des années 1944-
1947. Certains hauts responsables du Quai d'Orsay, comme le directeur des affaires politiques, le gaulliste Maurice
Couve de Murville, s'opposent à leur ministre Georges Bidault. Ce dernier, qui assume l'échec de la politique
antérieure et défend désormais sans ambages la nouvelle approche, en paie le prix fort : le cabinet Schuman tombe le
19 juillet ; Bidault doit abandonner le Quai d'Orsay.

Une nouvelle géopolitique européenne

À partir de 1948, la France doit prendre place dans une nouvelle géopolitique européenne, façonnée par les États-
Unis et caractérisée par le fait majeur que constitue l'inclusion dans l'ensemble économique et politique occidental
d'une Allemagne de l'Ouest en voie de création. Un ensemble dans lequel, toujours sous l'impulsion américaine,
s'esquisse déjà ce qui devient alors une donnée fondamentale de la politique française : le choix de l'unification
européenne. Celle-ci est en effet la condition que les États-Unis posent à leur engagement dans le relèvement de
l'Europe occidentale : d'où la création, en avril 1948 à Paris, de l'Organisation européenne de coopération
économique (OECE), chargée de répartir l'aide Marshall (elle deviendra l'OCDE en 1961). La France joue un rôle
important dans cette phase initiale de la construction européenne, comme en témoignent la forte présence de ses
représentants au Congrès de La Haye (7-10 mai 1948) et l'intérêt que cette perspective suscite dans de larges
secteurs de la classe politique et de l'opinion françaises. D'où, à l'été 1948, l'initiative prise par Paris de proposer la
création d'une Assemblée européenne, qui débouchera le 5 mai 1949 sur la création du Conseil de l'Europe, première
organisation politique du Vieux Continent. Résultat certes modeste, dans la mesure où les compétences de cette
institution resteront circonscrites (la défense des droits de l'homme y occupant très vite une place centrale) et son
fonctionnement strictement intergouvernemental, mais qui reflète la prise de conscience de la nécessité de la
construction européenne, moyen tout à la fois d'affirmation de la politique française et d'encadrement de l'Allemagne
renaissante.
Tableau : Répartition de l'aide américaine à l'Europe occidentale 1945-1953 (en %)
Grande-Bretagne 32,9
France 21
Allemagne occidentale 11,7
Italie 10,5
Benelux 8

(Source : Robert Frank, René Girault et Jacques Thobie, La Loi des géants [1941-1964], Masson, 1993, p. 177.)

Reste qu'en 1948-1949 la principale priorité française, sur fond d'aggravation des tensions Est-Ouest, consiste à
obtenir la confirmation de l'engagement des États-Unis dans la sécurité de l'Europe occidentale, conséquence
logique des décisions américaines du printemps 1947. Si certains responsables souhaitaient obtenir un tel
engagement dès 1945, ce n'est qu'à la fin de 1947 que Britanniques et Français prennent officiellement l'initiative.
Conformément aux conseils de Marshall, la première étape consiste à mettre sur pied, entre Européens, une alliance
militaire qui témoigne de leur volonté d'organiser par eux-mêmes, du moins dans un premier temps, leur propre
défense : telle est la condition posée par les États-Unis à leur soutien dans ce domaine. Ce sera le traité de Bruxelles,
conclu le 17 mars 1948 entre la France, la Grande-Bretagne et les trois pays du Benelux, au terme d'une négociation
menée dans l'angoisse : en effet, le mois précédent les communistes ont pris le pouvoir en Tchécoslovaquie à la
faveur du « coup de Prague ». Le danger allemand, vaguement mentionné dans le traité de Bruxelles, au contraire de
celui de Dunkerque un an plus tôt, n'en est plus la raison d'être principale : c'est bien la menace soviétique qui
l'emporte désormais clairement dans les préoccupations françaises.
Dès la signature du traité de Bruxelles, Bidault et son homologue britannique, Ernest Bevin, réclament une
alliance militaire en bonne et due forme entre l'Europe et les États-Unis. Naguère impensable au regard de la
doctrine isolationniste américaine, une telle alliance devient alors une possibilité réelle. Première grande crise Est-
Ouest, le blocus de Berlin (24 juin 1948-12 mai 1949), imposé par l'URSS dans l'espoir – vain – d'enrayer la
création de l'État ouest-allemand, est à l'arrière-plan de cette évolution décisive de la politique américaine. Dès lors,
le processus engagé au printemps 1947 avec la doctrine Truman et le plan Marshall trouve son aboutissement : le
4 avril 1949, le Pacte atlantique est signé à Washington par les États-Unis, le Canada, les cinq membres du traité de
Bruxelles, l'Italie, le Portugal, la Norvège, le Danemark et l'Islande. Souhaitée ardemment par Paris, la création de
l'Alliance atlantique est accueillie avec soulagement par les dirigeants français ; Robert Schuman, ministre des
Affaires étrangères dans le gouvernement d'Henri Queuille, y voit « ce que nous avons vainement espéré entre les
deux guerres : les États-Unis reconnaissent qu'il n'y a ni paix ni sécurité pour l'Amérique si l'Europe est en danger ».
Pourtant, la négociation du traité de Washington, commencée dès le mois de juillet 1948, n'a pas été sans
difficulté et son résultat, du point de vue français, n'est que partiellement satisfaisant. C'est que la garantie
américaine, floue dans le texte du Pacte atlantique (l'article 5 du traité de Washington ne prévoit pas d'engagement
automatique de ses membres en cas d'agression contre l'un d'entre eux), ne s'accompagne de la part des États-Unis
d'aucune mesure militaire effective en faveur de la défense de l'Europe, du moins pour l'heure ; quant à l'identité
stratégique de l'Europe de l'Ouest, thème désormais privilégié de la politique française, elle s'efface dans une
Alliance atlantique dominée par l'Amérique. Surtout, le statut de troisième « Grand » occidental que la France
revendique n'est nullement assuré au sein de l'Alliance face aux Américains et aux Britanniques, dont la « relation
spéciale » risque de la tenir à l'écart des principales responsabilités stratégiques, détenues par les « Anglo-Saxons ».
Au total, la conclusion du Pacte atlantique, voulu par la France, est certes pour elle un fait majeur, dans la mesure où
elle lui apporte la réassurance d'une alliance avec les États-Unis tout en scellant son appartenance au bloc occidental,
mais elle ouvre aussi une période de frustration : car, si l'Alliance procure à la France une certaine sécurité, elle
consacre du même coup sa dépendance à l'égard de l'Amérique 7.

De l'ambition à la résignation

Au lendemain de la création de l'Alliance atlantique, après quatre années d'une politique française surtout réactive,
l'heure va pourtant être à l'initiative. Jusqu'alors, la France avait participé à la création du système occidental non
sans réticences ni arrière-pensées, redoutant tout à la fois une rupture exagérément brutale avec l'URSS, un
engagement américain incertain et un relèvement allemand trop rapide. L'installation durable de la guerre froide
change la donne : la coupure Est-Ouest, une fois parachevé le glacis soviétique en Europe de l'Est, est devenue une
réalité incontestable, si ce n'est irréversible ; l'engagement américain en Europe semble enfin durablement assuré ;
quant à l'Allemagne, elle paraît pour longtemps divisée. Du coup, la création de la République fédérale, en mai
1949, met la France au pied du mur : faut-il s'en tenir à une politique de défiance par rapport à l'Allemagne ou
chercher à jeter les bases d'une nouvelle relation franco-allemande appelée à prendre place dans le cadre plus large
de la construction d'un ensemble ouest-européen ? Depuis la fin de 1948 au moins, la seconde option progresse au
sein de l'appareil d'État, des élites et de la classe politique françaises. Plusieurs facteurs y poussent : les inquiétudes à
l'égard de la renaissance d'un sentiment national allemand et la compréhension des enjeux à long terme de la
réconciliation franco-allemande ; l'insistance américaine à voir l'Allemagne de l'Ouest prendre toute sa place dans
l'ensemble occidental ; et la perspective de faire de la relation franco-allemande le moteur de la construction
européenne.
L'idée que la France pourrait enfin reprendre la main dans la politique occidentale au moyen d'une grande
initiative franco-allemande et européenne est donc, en 1949-1950, dans l'air du temps à Paris, Bonn ou Washington.
Deux hommes, aux profils très différents, vont cependant y contribuer plus que quiconque : Jean Monnet et Robert
Schuman, l'« inspirateur » et l'homme d'État. Le premier, commissaire au Plan, a réfléchi dès 1943, à Alger, alors
qu'il était membre du Comité français de libération nationale (CFLN), à la question de l'intégration de l'Allemagne
dans un ensemble occidental. Avec une idée-clé, qui relève chez lui d'un idéalisme obsessionnel combiné à un réel
pragmatisme : le dépassement de l'État-nation, nécessité économique et condition politique de l'unification
européenne et de l'entente franco-allemande. Quant au second, homme de l'est de la France dont l'existence a été
jusqu'alors déterminée par l'antagonisme franco-allemand, il n'est certes pas spontanément le plus favorable à
l'entreprise. Lorsqu'il succède à Bidault au Quai d'Orsay, en juillet 1948, au lendemain de la difficile ratification des
accords de Londres, il préconise encore une politique de fermeté à l'égard de l'Allemagne. Progressivement pourtant,
il se convainc, en partie sous l'influence de certains de ses collaborateurs, de la nécessité d'une approche nouvelle du
problème allemand. Avec pour interlocuteur le catholique rhénan Konrad Adenauer, devenu en septembre 1949
premier chancelier fédéral ouest-allemand, ce démocrate-chrétien lorrain devient un véritable missionnaire de la
réconciliation franco-allemande.

Du plan Schuman au plan Pleven

Les circonstances font le reste. Dès septembre 1949, le secrétaire d'État américain Dean Acheson, successeur de
Marshall, a fait savoir à Schuman que les États-Unis attendent pour le printemps suivant des propositions concrètes
afin d'assurer l'ancrage occidental de la jeune République fédérale et son intégration dans un ensemble ouest-
européen. Mais comment faire participer la RFA à l'ensemble occidental, à terme sur un pied d'égalité, tout en
s'assurant que l'Allemagne ne redeviendra pas un jour une puissance économique, donc politique, voire militaire,
incontrôlée ? La solution, qui se profile depuis quelques mois, est mise en forme en avril 1950 par Monnet et son
entourage : ce sera le projet d'une communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), qui se veut une réponse
supranationale et européenne au problème allemand. En plaçant la production de charbon et d'acier de la France et
de l'Allemagne (la proposition étant ouverte aux autres pays européens) sous une Haute Autorité commune, il s'agit
d'exclure la possibilité de voir renaître une industrie lourde au service d'une politique allemande nationaliste ou
militariste. Une proposition pour l'heure limitée à ce secteur industriel stratégique, mais qui, au-delà du « pool »
charbon-acier envisagé dans un premier temps, vise aussi, en créant des « solidarités de fait », à jeter les bases à long
terme d'une véritable fédération européenne.
L'annonce de la proposition française, préparée dans le plus grand secret, est faite par Schuman le 9 mai 1950.
Cette fois, le système institutionnel de la IVe République a bel et bien permis à la France de prendre une grande
initiative internationale : Bidault, président du Conseil, ne s'y intéresse guère, tandis que Schuman, conscient des
oppositions probables, ne l'évoque vaguement en conseil des ministres que le 3 mai (même le Quai d'Orsay, où
certains désapprouvent la nouvelle politique allemande qui s'esquisse, a été tenu à l'écart par son titulaire). Cinq ans
après la capitulation allemande, l'initiative française est à juste titre accueillie dans les grandes capitales, d'abord à
Washington et plus encore à Bonn, comme un tournant d'une importance historique : pour les relations franco-
allemandes, en premier lieu, qui sont à présent clairement engagées sur le chemin de la réconciliation et de la
coopération ; pour l'unification européenne, ensuite, qui se trouve désormais placée sur la voie de l'intégration dans
le cadre d'une véritable communauté européenne et non plus d'une simple coopération entre États européens, comme
c'était encore le cas pour l'OECE, le pacte de Bruxelles ou encore le Conseil de l'Europe.
La déclaration Schuman se transforme rapidement en réalisation concrète. Ouverte à Paris par Monnet le 20 juin
1950, la négociation européenne à laquelle elle a donné lieu a déjà presque abouti à la fin de l'année. Certes, la
conclusion de la négociation est délicate : les dirigeants de Bonn, conscients du caractère inéluctable, sur fond
d'aggravation du conflit Est-Ouest, de l'intégration de la République fédérale au bloc occidental, cherchent à
minimiser les contraintes imposées à leur industrie nationale, tandis que les Français, de leur côté, restent méfiants à
l'égard des ambitions allemandes. Pourtant, le 18 avril 1951, le traité de la CECA est signé au Quai d'Orsay par la
France, la RFA, l'Italie et les pays du Benelux. Il entrera en vigueur l'année suivante, Monnet devenant le premier
président de la Haute Autorité. Avec la déclaration Schuman, la politique étrangère de la France connaît un bref état
de grâce : au lieu de subir, elle crée le mouvement et ouvre la voie, se posant en véritable leader de la politique
européenne.
Pourtant, dès l'été 1950, la politique française est rattrapée par la guerre froide. Le déclenchement de la guerre de
Corée, le 25 juin, bouleverse en effet la donne. En Europe, l'atmosphère, comme au lendemain du coup de Prague
deux ans plus tôt, est à la psychose : l'attaque communiste en Asie ne préfigure-t-elle pas une possible agression
soviétique en Europe ? L'Allemagne de l'Ouest ne risque-t-elle pas de connaître le sort de la Corée du Sud ? Aux
États-Unis, la guerre de Corée accélère la militarisation de la stratégie d'endiguement, déjà envisagée depuis
quelques mois dans la directive NSC 68 (avril 1950), et que l'administration Truman peut désormais « vendre » au
Congrès et à l'opinion. Du coup, la question de l'engagement militaire effectif des États-Unis dans la défense du
Vieux Continent au-delà de la lettre du traité de Washington – engagement réclamé par les Européens – se pose
désormais avec acuité. Or les États-Unis émettent une condition préalable à cet engagement : dès septembre 1950,
Washington exige une contribution militaire de la RFA à la défense de l'Europe. On l'aura compris : parce qu'elle
pose la question, jusqu'alors taboue ou presque, du réarmement allemand, la détérioration du contexte Est-Ouest, à
l'été 1950, remet brutalement en question les fondamentaux du projet européen tel que Monnet et Schuman l'avaient
conçu quelques mois plus tôt.
C'est que les dirigeants français, Schuman en tête, sont pris de court par une exigence qu'ils n'ont pas su ou pas
voulu anticiper. Bien sûr, dans un contexte marqué par la détérioration des rapports Est-Ouest, ils savent qu'une
forme de contribution militaire ouest-allemande à la défense de l'Europe est, à terme, sans doute inévitable du fait de
l'aggravation du danger soviétique et des exigences américaines. Mais, pour une grande majorité des Français et
pour la plupart de la classe politique, une telle perspective, cinq ans après la fin de la guerre, reste encore
difficilement envisageable. Le plan Schuman ne visait-il pas, précisément, à éviter la remilitarisation de l'Allemagne
en empêchant celle-ci de disposer à titre national des bases industrielles nécessaires à un éventuel réarmement ? Et
ne supposait-il pas, à l'inverse, que la question militaire fût renvoyée à un terme indéfini, au stade ultime d'une
intégration européenne conçue comme nécessairement progressive ? Le risque n'est-il pas en outre de voir la RFA,
consciente de son importance au sein du dispositif de sécurité occidentale, se montrer un partenaire plus difficile et
exigeant dans la négociation encore inaboutie de la CECA ? À cela s'ajoutent les inquiétudes françaises concernant
la possible réaction de l'URSS, farouchement hostile au réarmement de la RFA : n'est-il pas préférable, dans ces
conditions, de n'envisager ce dernier qu'une fois mise sur pied une défense robuste dans le cadre de l'Alliance
atlantique ? Pour toutes ces raisons, les dirigeants français, à l'automne 1950, préféreraient sans doute laisser du
temps au temps 8.
Sous la pression des événements, ils n'ont pourtant d'autre choix que de tenter de formuler une réponse aux
demandes américaines tout en cherchant à préserver la dynamique européenne. C'est pourquoi, le 24 octobre 1950,
le président du Conseil, René Pleven, propose, à nouveau à l'instigation de Monnet, une solution européenne au
problème du réarmement allemand. Une solution imaginée sans enthousiasme, à la différence du plan Schuman,
dont le plan Pleven est, dans une certaine mesure, la transposition du domaine de la sidérurgie à celui de la défense :
il s'agit en effet de permettre, comme l'exigent les États-Unis, une contribution militaire ouest-allemande à la
défense de l'Europe occidentale mais en empêchant toute reconstitution d'une armée nationale allemande, les
contingents fournis par la RFA devant être intégrés au niveau du bataillon dans une « armée européenne » placée de
fait sous contrôle français. Ainsi la France essaie-t-elle de faire de nécessité vertu ; ne peut-elle espérer, avec le
projet d'armée européenne, réconcilier des objectifs jusqu'alors contradictoires : la garantie des États-Unis et le
contrôle de l'Allemagne, l'émergence d'une identité européenne et l'affirmation de son statut de grande puissance ?
Mais cette solution, formulée à leur corps défendant par les Français, est, dans un premier temps, difficile à faire
accepter à leurs partenaires : les Allemands y voient une discrimination inacceptable, les Américains un procédé
dilatoire. Et, si ces derniers finiront par soutenir activement le projet à l'été 1951 (Monnet ayant convaincu de ses
mérites le général américain Dwight D. Eisenhower, alors commandant suprême des forces de l'OTAN en Europe),
celui-ci va, pendant trois ans, concentrer toutes les contradictions de la IVe République et de sa politique extérieure,
et, in fine, conduire à l'une de ses crises les plus graves.

Déclaration Schuman (Paris, 9 mai 1950)


La paix mondiale ne saurait être sauvegardée sans des efforts créateurs à la mesure des dangers qui la menacent.
La contribution qu'une Europe organisée et vivante peut apporter à la civilisation est indispensable au maintien des relations pacifiques. En se faisant
depuis plus de vingt ans le champion d'une Europe unie, la France a toujours eu pour objet essentiel de servir la paix. L'Europe n'a pas été faite, nous
avons eu la guerre.
L'Europe ne se fera pas d'un coup, ni dans une construction d'ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes – créant d'abord une solidarité de
fait. Le rassemblement des nations européennes exige que l'opposition séculaire de la France et de l'Allemagne soit éliminée : l'action entreprise doit
toucher au premier chef la France et l'Allemagne.
Dans ce but, le gouvernement français propose de porter immédiatement l'action sur un point limité mais décisif :
Le gouvernement français propose de placer l'ensemble de la production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune,
dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe.
[…]
La solidarité de production qui sera ainsi nouée manifestera que toute guerre entre la France et l'Allemagne devient non seulement impensable, mais
matériellement impossible. L'établissement de cette unité puissante de production ouverte à tous les pays qui voudront y participer, aboutissant à fournir à
tous les pays qu'elle rassemblera les éléments fondamentaux de la production industrielle aux mêmes conditions, jettera les fondements réels de leur
unification économique.
[…]
Par la mise en commun de productions de base et l'institution d'une Haute Autorité nouvelle, dont les décisions lieront la France, l'Allemagne et les pays
qui y adhéreront, cette proposition réalisera les premières assises concrètes d'une Fédération européenne indispensable à la préservation de la paix.

1 On trouvera en annexe (p. 299) un tableau des responsables de la politique étrangère sous le GPRF et la IVe République (1944-1959).
2 Sur cette question, voir Geneviève Maelstaf, Que faire de l'Allemagne ? Les responsables français, le statut international de l'Allemagne et le problème de l'unité allemande
(1945-1955), ministère des Affaires étrangères, Direction des archives, coll. « Diplomatie et histoire », 1999 ; et Michael Creswell et Marc Trachtenberg, « France and the
German Question (1945-1955) », Journal of Cold War Studies, vol. 5, no 3, été 2003, p. 5-28.
3 Voir Georges-Henri Soutou, « Les dirigeants français et l'entrée en guerre froide : un processus de décision hésitant », Le Trimestre du monde, 3/1993, p. 135-149.
4 Voir Irwin Wall, L'Influence américaine sur la politique française (1945-1954), Balland, 1989, p. 94 sq.
5 Voir Serge Berstein et Pierre Milza (dir.), L'Année 1947, Presses de Sciences-po, 2000.
6 Sur tout cela, voir Gérard Bossuat, La France, l'aide américaine et la construction européenne (1944-1954), Comité pour l'histoire économique et financière de la France,
1992, 2 vol. ; Richard Kuisel, Le Miroir américain. Cinquante ans de regard français sur l'Amérique, Lattès, 1996 ; et Irwin Wall, L'Influence américaine sur la politique
française (1945-1954), op. cit.
7 Voir Frédéric Bozo, La France et l'OTAN. De la guerre froide au nouvel ordre européen, Masson, 1991 ; et Jenny Raflik, « La France et la genèse institutionnelle de
l'Alliance atlantique (1949-1952) », Relations internationales, 2008/2, no 134, p. 55-68.
8 Michael Creswell et Marc Trachtenberg, « France and the German Question (1945-1955) », art. cité.
2

L'impuissance française
(1951-1958)

Les élections législatives de juin 1951 ont confirmé la prééminence des partis qui se réclament du régime et des
grandes orientations de sa politique extérieure. Mais ce résultat, obtenu grâce au système électoral des
« apparentements » – qui vise à exclure les extrêmes du jeu –, ne reflète qu'imparfaitement la réalité politique du
pays. Près d'un électeur sur deux a accordé sa voix au RPF ou au parti communiste, qui, à partir de points de vue
opposés, contestent le régime et sa politique étrangère. En outre, les partis de gouvernement sont eux-mêmes divisés
sur les grands problèmes que représentent la poursuite de la construction européenne, qui connaît sa première grande
crise avec la Communauté européenne de défense (CED), et l'avenir de l'empire colonial, obéré par la guerre
d'Indochine (1946-1954), puis, à partir de 1954, par le conflit algérien.
Sur fond de confirmation du conflit Est-Ouest en Europe et dans le monde – conflit qui les conditionne –, ce sont
avant tout ces deux dossiers qui vont désormais peser sur la politique étrangère française. Or ils touchent l'un comme
l'autre à son principe même : la souveraineté, menacée à la fois par le projet européen et par le mouvement de
décolonisation. La France peut-elle faire face à ce qui est ressenti comme une double remise en question – sur le
Vieux Continent et outre-mer – de son rang, voire de son existence nationale ? Peut-elle accepter l'une et refuser
l'autre ? Peut-elle refuser l'une et l'autre ? Les deux sujets, avec la guerre froide pour arrière-plan, sont au reste de
plus en plus étroitement liés et nourrissent un même sentiment croissant d'impuissance internationale. C'est vrai
surtout de la décolonisation : car, si la IVe République, malgré les aléas et les crises, se montrera en définitive
capable de porter le projet européen sur fond de croissance et de modernisation, la guerre d'Algérie hypothéquera
gravement la politique extérieure de la France avant d'entraîner, au bout du compte, la fin du régime.

Entre la CED et l'Indochine

Au début des années 1950, la France se relève. La reconstruction et la modernisation sont en marche. Pourtant,
elle reste dépendante et sa politique demeure sous influence. Le plan Marshall s'achève en 1951 ; il a porté ses fruits,
mais une nouvelle forme d'assistance américaine prend le relais. Car la guerre de Corée a conduit à la militarisation
de la stratégie d'endiguement, mais aussi à la militarisation de l'aide américaine à l'Europe occidentale, dont les
États-Unis prennent en charge, pour une bonne part, le réarmement à travers le Mutual Security Act. Mais
l'assistance militaire américaine se révèle plus contraignante que ne l'avait été l'aide Marshall. Alors que la défense
de l'Europe se met en place dans le cadre de l'OTAN et que la guerre d'Indochine s'intensifie, les Américains
entendent influencer les choix nationaux en matière d'armement et d'orientations stratégiques. Or, dans le contexte
économique international créé par la guerre de Corée et la situation encore précaire de l'économie française, l'aide
américaine demeure vitale.
Tableau : Aides américaines à la France après le plan Marshall
juillet 1951-juin 1955 (millions de dollars)
1951-52 1952-53 1953-54 1954-55 Total
500 615 897 125,3 2137,3

(Source : Gérard Bossuat, La France, l'aide américaine et la construction européenne [1944-1954], op. cit., p. 860.)

Mais cette situation est difficilement acceptée par les responsables français. Elle donne parfois lieu à des
incidents ; ainsi en octobre 1952, lorsque le président du Conseil, Antoine Pinay, choisit de réagir vigoureusement à
ce qu'il considère comme une ingérence américaine à propos du budget de la Défense, bénéficiant immédiatement
d'un surcroît de popularité auprès d'une opinion publique humiliée par l'état de dépendance de la France à l'égard de
la puissance dominante. Une frustration d'autant plus réelle que le pays a le sentiment que le pire est derrière lui et
que sa situation d'assisté ne se justifie plus, la France ayant recouvré son statut de grande puissance. Or c'est là un
sentiment illusoire. Le rang mondial de la France se joue désormais dans la guerre d'Indochine, et l'aide américaine
lui est de plus en plus nécessaire pour combattre le Vietminh et ses forces armées ; quant à sa politique européenne,
elle subit également la pression croissante des États-Unis, comme en témoigne l'affaire de la CED à partir de 1951.
Dans les deux cas, l'influence américaine sur la politique française reste déterminante.
L'Indochine, d'abord. Depuis 1950, le conflit n'est plus seulement une affaire française. Certes, les Français
avaient eu le plus grand mal, entre 1946 et 1950, à convaincre les Américains de la légitimité du combat pour le
maintien du Vietnam dans l'Union française. Si Washington s'était résolu, dès 1947, à modérer ses prises de position
anticolonialistes, c'était surtout, dans un contexte d'aggravation de la guerre froide en Europe, pour ne pas ajouter
aux difficultés des dirigeants français face au risque de déstabilisation intérieure. Mais ce sont les événements qui se
produisent à la fin de la décennie en Asie orientale (victoire de Mao Zedong et proclamation de la République
populaire de Chine en octobre 1949, déclenchement de la guerre de Corée en juin 1950) qui, en transformant l'Asie
du Sud-Est en enjeu majeur de la stratégie américaine d'endiguement, changent véritablement la donne du conflit
indochinois et de l'implication des États-Unis dans celui-ci 1.
Dès le début de l'année 1950, les Français avaient demandé et obtenu une aide militaire américaine en soutien au
conflit indochinois au titre du Mutual Defense Assistance Program. Du coup, la guerre d'Indochine devient
inévitablement aussi une affaire américaine. Mais le conflit se transforme par là même en un objet d'équivoque et
bientôt de frictions entre la France, qui lutte d'abord pour le maintien de sa tutelle coloniale, et les États-Unis,
soucieux avant tout de maintenir l'Indochine dans le camp occidental sur fond d'aggravation de la guerre froide en
Asie. Or ces objectifs sont distincts, si ce n'est contradictoires : les Français acceptent mal l'intrusion américaine
dans la conduite de la guerre et l'influence croissante des États-Unis au Vietnam ; quant aux Américains, leur
politique les conduit à encourager le nationalisme vietnamien et à s'opposer au maintien du statu quo colonial auquel
la France s'accroche derrière le semblant de souveraineté accordé au Vietnam. Ces contradictions ne peuvent que
s'aggraver à mesure que s'accroît l'assistance américaine, qui, à la fin de 1952, représente déjà près de 40 % du coût
de l'effort militaire français en Indochine.
Tableau : Coût de la guerre d'Indochine et part américaine
année coût de la guerre en milliards de FF (valeur 1953) part américaine en %
1949 209 0
1950 313 17,5
1951 383 14,3
1952 568 30,8
1953 598 43,4

(Source : Gérard Bossuat, La France, l'aide américaine et la construction européenne [1944-1954], op. cit., p. 856.)

À partir de 1953, les frictions franco-américaines à propos de l'Indochine s'exacerbent avec la détérioration de la
situation sur le terrain. Les Français acceptent de plus en plus mal ce qu'ils perçoivent comme une ingérence des
États-Unis dans un conflit militaire qu'ils ne peuvent pourtant mener sans leur aide. En même temps, ils sont de
moins en moins déterminés à continuer une guerre dont l'objectif initial – le maintien d'une Indochine française –
apparaît désormais improbable et qu'ils ont le sentiment de mener pour le compte des Américains au service
d'objectifs qui ne sont pas vraiment les leurs. Quant à ces derniers, ils s'impatientent de l'immobilisme politique
qu'ils reprochent aux Français face au problème indochinois et de leur inefficacité militaire sur le terrain. Mais ils ne
sont pas prêts pour autant à envisager une intervention directe dans un conflit qu'ils jugent pourtant vital pour la
sécurité de l'Occident.

Vers l'épreuve de vérité

Dès lors, l'épreuve de vérité approche inéluctablement. Sur le terrain politique d'abord : l'armistice de Panmunjon,
qui met fin aux hostilités en Corée le 27 juillet 1953, incite les Français à rechercher une issue négociée en
Indochine, une perspective à laquelle les Américains s'opposent, y voyant le risque d'un recul occidental face aux
communistes. Le président du Conseil Joseph Laniel, devant l'impopularité de la guerre et l'aggravation de la
situation militaire, en accepte malgré tout le principe lors de la conférence des Quatre à Berlin (25 janvier-18 février
1954) : il est alors entendu que la question sera mise à l'ordre du jour de la conférence de Genève, prévue pour la fin
du mois d'avril, qui doit débattre de la question coréenne. Mais l'épreuve de vérité approche également sur le plan
militaire : les États-Unis conditionnent désormais l'augmentation de leur aide militaire en Indochine à une meilleure
conduite de la guerre par les Français. C'est l'origine du plan élaboré par le général Henri Navarre, commandant en
chef des forces françaises en Indochine, que Washington approuve et qui est mis en œuvre à l'automne 1953.
Pourtant, après de brefs succès, la situation se détériore à nouveau ; le camp français de Diên Biên Phu se trouve
encerclé et, le 13 mars 1954, le général Vo Nguyen Giap déclenche ce qui sera l'offensive finale des forces armées
du Vietminh.
Un lien est d'emblée tissé entre la guerre d'Indochine et la situation européenne. Dans la stratégie américaine
d'endiguement, la France est une pièce majeure en Extrême-Orient comme sur le Vieux Continent, mais elle ne peut
à la fois soutenir son combat en Asie du Sud-Est et contribuer significativement à la défense de l'Europe dans le
cadre de l'OTAN ; pour que la France y participe pleinement, l'assistance américaine en Indochine est donc
nécessaire. Surtout, le soutien des États-Unis est d'autant plus vital que la condition posée par les Américains à leur
propre engagement militaire en Europe – à savoir le réarmement allemand – dépend du sort des armes françaises
outre-mer : une défaite en Indochine ébranlerait la confiance des Français en eux-mêmes au point de rendre
inacceptable pour l'opinion et la classe politique le réarmement allemand, fût-il intégré dans un cadre européen.
Depuis l'été 1951, sous l'impulsion notamment des amis de Monnet, dont le diplomate Hervé Alphand, soucieux
d'inscrire le réarmement allemand dans une véritable perspective d'intégration européenne, le concept initial d'armée
européenne a laissé la place à celui de Communauté européenne de défense. Un changement de dénomination qui
reflète un glissement par rapport au projet tel qu'il avait été formulé par Pleven en octobre 1950, puis négocié entre
les Six à partir de février 1951 : désormais, la constitution de divisions allemandes (et non plus seulement de
bataillons) est envisagée ; le principe de l'égalité des droits, exigé par les Allemands, est mis en avant ; de plus, le
projet s'inscrit à présent dans le cadre d'une nouvelle communauté à part entière, la CED, qui verrait le jour
parallèlement à la CECA. Dans ces conditions, le projet est à présent soutenu sans réserve par les Américains,
initialement réticents au plan Pleven.
La négociation de la CED est longue et difficile, mais elle aboutit à la signature par les Six du traité de Paris, le
28 mai 1952. Reste que le texte en est long et touffu. Il est surtout controversé : dès le mois de février 1952, un débat
à l'Assemblée nationale avait montré combien il serait difficile de convaincre la classe politique française, encore
réservée à l'idée du réarmement allemand, d'accepter la CED. De fait, la polémique fait rage pendant plus de deux
ans, révélant puis confirmant progressivement l'impossibilité pour les gouvernements successifs d'obtenir du
Parlement la ratification d'un traité dont les dirigeants français avaient pourtant été les initiateurs – et ce malgré les
modifications et amendements demandés à leurs partenaires entre 1952 et 1954 dans l'espoir de rendre le projet
acceptable aux yeux de l'opinion et de la classe politique.
Les raisons de cet échec annoncé sont nombreuses. Intérieures, tout d'abord : certes, les responsables français, en
faisant le choix fondamental, en 1950, de la réconciliation franco-allemande et de l'intégration européenne, ont
accepté comme inéluctable le réarmement allemand ; pourtant, le pays hésite face à un projet imaginé à l'origine
pour encadrer ce dernier tout en assurant la prééminence militaire française sur l'Allemagne fédérale. Beaucoup
redoutent que, à terme, la France perde sa souveraineté et l'Allemagne assoie sa domination en Europe. La classe
politique, en outre, est divisée : au-delà de l'opposition irréductible des gaullistes et des communistes à la CED, la
ligne de partage entre « cédistes » et « anticédistes » traverse les partis de gouvernement et l'establishment politique
et militaire.
Des raisons internationales, ensuite. La mort de Staline, en mars 1953, annonce une probable diminution des
tensions Est-Ouest et atténue du même coup l'urgence perçue du réarmement allemand et donc l'intérêt de la CED.
L'attitude des États-Unis, surtout, joue à contre-emploi : la pression croissante de Washington – l'attitude américaine
prend même les allures d'une véritable croisade pour la CED à la suite de l'arrivée à la Maison-Blanche de Dwight
D. Eisenhower, en janvier 1953 – ne peut qu'alimenter les doutes de la classe politique française, qui s'interroge sur
la conformité du projet avec l'intérêt national. C'est particulièrement le cas lorsque le secrétaire d'État américain
John Foster Dulles, en décembre 1953, brandit maladroitement la menace d'une « révision déchirante » (agonizing
reappraisal) de la politique américaine en Europe en cas d'échec de la CED. Ainsi, tandis que la guerre s'enlise en
Indochine se joue un véritable psychodrame national qui, au fur et à mesure que s'éloigne la perspective de la mise
en œuvre effective de la CED, met une nouvelle fois en évidence les contradictions d'une politique extérieure qui
place désormais la France dans une double impasse, européenne et coloniale.

Les choix de Pierre Mendès France

« La cause fondamentale des maux qui accablent le pays, c'est la multiplicité et le poids des tâches qu'il entend
assumer à la fois. » Ce diagnostic, formulé par Pierre Mendès France lors de sa première tentative de former un
gouvernement, en juin 1953, est confirmé un an plus tard lorsqu'il est effectivement investi par l'Assemblée
nationale. Aussi son arrivée au pouvoir en juin 1954 signifie-t-elle avant tout la fin de quatre ans de tergiversations
et d'indécision. Pour le nouveau président du Conseil, la France n'a pas ou n'a plus les moyens d'une non-politique ;
les finances, l'Indochine, la CED : tous ces problèmes sont liés et doivent à ses yeux trouver une réponse cohérente,
traduisant enfin une réelle adéquation entre les moyens et les fins.
La politique de Mendès France apparaît en ce sens comme une tentative de redéfinition de la puissance française.
Il n'est plus possible, juge-t-il, d'entretenir la chimère d'une France qui serait demeurée une grande puissance ; le
moment est venu d'accepter qu'elle est bel et bien devenue une puissance moyenne. Le nouveau président du Conseil
(fonction qu'il cumule avec le Quai d'Orsay, où il s'installe dès son investiture, marquant ainsi l'urgence
internationale dans laquelle s'inscrit sa politique) tranche, par sa personnalité et son profil, avec ses prédécesseurs. Il
n'est, en particulier, ni un défenseur de l'héritage colonial ni un militant européiste. Bref, il n'appartient pas au
« système » que les gaullistes ne cessent de fustiger. Les orientations de son action extérieure ne peuvent donc
s'inscrire dans la stricte continuité de ce qui est devenu, au fil des ans, la politique étrangère de la IVe République.
Des orientations qui annoncent, à certains égards, celles que de Gaulle mettra en œuvre à partir de 1958.
Après la chute de Diên Biên Phu, intervenue le 7 mai 1954 au terme de près de deux mois de siège, la nécessité
s'impose de négocier directement avec le Vietminh la fin de la guerre. Une fois dissipées les dernières illusions sur
la possibilité d'une intervention américaine directe pour redresser la situation, sauver ce qui peut l'être dans la
négociation commencée au lendemain de la chute du camp retranché est la seule attitude réaliste. Or, lorsque
Mendès France arrive au pouvoir, le 17 juin, la conférence de Genève est dans l'impasse ; Bidault et Laniel, dont le
gouvernement est tombé le 12 juin, n'y ont pas suivi de ligne claire ; sur le terrain, les forces du Viet-minh
progressent. Dans ce contexte, les rapports entre Américains et Français sont toujours plus tendus : les premiers
reprochent aux seconds de vouloir brader les positions occidentales en Indochine, tandis que les seconds
soupçonnent les premiers de vouloir faire échouer la conférence de Genève sans être pour autant prêts à s'engager
militairement. Or les rapports entre Paris et Washington ne paraissent pas devoir s'améliorer avec l'arrivée du
nouveau président du Conseil, que les dirigeants américains soupçonnent de complaisance à l'égard de l'URSS et de
la Chine.
Dans ces conditions, Mendès France comprend que seule l'audace peut payer ; d'où l'ultimatum qu'il fixe lors de
son investiture, le 17 juin : si une solution négociée n'est pas intervenue d'ici au 20 juillet, annonce-t-il, il demandera
l'envoi du contingent en Indochine avant de présenter la démission de son gouvernement. Mais les principaux
acteurs ont intérêt à éviter un tel scénario : le Vietminh, avec lequel Paris négocie désormais, est militairement
affaibli malgré Diên Biên Phu ; l'URSS veut éviter l'escalade qu'impliquerait une éventuelle intervention
américaine ; la Chine, qui redoute également une telle éventualité, veut se poser en puissance responsable (Mendès
France a rencontré le Premier ministre de la République populaire, Zhou Enlai, le 23 juin à Berne) ; quant aux États-
Unis, ils ne peuvent prendre le risque d'une perte pure et simple de l'Indochine. Dès lors, l'accord intervient in
extremis le 21 juillet à Genève, aux termes d'un compromis proposé par le ministre des Affaires étrangères
soviétique, Viatcheslav Molotov : une ligne de séparation entre le nord et le sud du Vietnam est instaurée au niveau
du 17e parallèle ; les troupes françaises seront regroupées au sud, celles du Vietminh au nord ; des élections libres
auront lieu dans les deux ans, soit d'ici à 1956, dans l'ensemble du pays.
Les accords de Genève (qui reconnaissent par ailleurs l'indépendance du Cambodge et du Laos) sanctionnent la
défaite française et mettent fin à la présence de l'ancienne puissance coloniale, dont les troupes seront évacuées en
1956. Si, dans un premier temps, les Français pensaient pouvoir maintenir une certaine influence en Indochine, cet
espoir ne dure guère. Il apparaît en effet très vite que les accords de Genève ne seront pas appliqués et que les États-
Unis – qui ne les ont pas formellement signés – sont bien décidés à exercer sans partage leur leadership en Asie du
Sud-Est en faisant du régime sud-vietnamien un bastion avancé du dispositif occidental : d'où la mise sur pied par
Washington de l'Organisation du traité de l'Asie du Sud-Est (OTASE), créée en septembre 1954 à Manille et à
laquelle la France choisit de participer au nom du réalisme et de la solidarité atlantique. Les États-Unis prennent la
relève en Indochine, où la France est désormais marginalisée. Au vu de la situation dont Mendès France a hérité, le
bilan de son action, pourtant, est loin de constituer un échec. En obtenant une issue qui n'a rien d'une capitulation, il
a su terminer un conflit que ses prédécesseurs n'avaient pas été capables de conclure malgré l'opposition croissante à
la guerre. Ce faisant, il délivre le pays d'un boulet qui, depuis des années, hypothéquait son relèvement et entravait
son action internationale.

La crise de la CED
Après avoir réglé la question indochinoise, il entend dans la foulée solder définitivement l'affaire de la CED, qui
pèse tout aussi lourdement sur l'action extérieure du pays. Mendès France n'a pas de religion sur le sujet, mais il a
des doutes. Il n'est certes pas hostile à l'unification européenne, mais il tient à préserver la souveraineté française ;
anglophile, porté à la coopération avec Londres plutôt qu'avec Bonn, il souhaite en outre que la Grande-Bretagne y
soit associée. Quant à son entourage, il est partagé. Dans ce contexte difficile, le nouveau président du Conseil
souhaiterait parvenir à un consensus franco-français avant d'aborder avec ses partenaires européens un nouveau
réexamen du traité, condition sine qua non, à ses yeux, de sa ratification par le Parlement. Mais le compromis, dont
il a demandé la mise au point à deux ministres d'avis opposé, le gaulliste Pierre Koenig (Défense) et le radical
européen Maurice Bourgès-Maunoury (Industrie), se révèle impossible. D'où une crise gouvernementale qui conduit,
à la mi-août 1954, au départ du gouvernement de trois ministres gaullistes, dont Koenig et Jacques Chaban-Delmas,
tandis que les ministres pro-cédistes affichent leur réserve vis-à-vis des positions que Mendès France prétend
défendre face à ses cinq partenaires européens.
Dans ces conditions, le chef du gouvernement aborde en situation défavorable la négociation à six qui s'ouvre à
Bruxelles le 19 août 1954 pour débattre des demandes françaises. Des demandes qui, sans surprise, visent à affaiblir
le contenu supranational du traité de mai 1952 tout en renforçant les dispositions concernant le contrôle exercé sur le
réarmement allemand. Or les partenaires européens de Mendès France, encouragés en ce sens par les partisans
français de la CED, dont Robert Schuman, sont fortement prévenus contre lui. Tous jugent que la ratification du
traité est possible en l'état ; certains, tel Adenauer, croient que Mendès France, soupçonné de neutralisme tant à
Bonn qu'à Washington, veut en fait torpiller la CED pour obtenir un arrangement avec l'Est et faire échouer le
réarmement allemand. N'a-t-il pas négocié avec les Soviétiques une sortie favorable de la guerre d'Indochine en
échange de la non-ratification de la CED par Paris ? La rumeur – sans fondement – d'un tel « marchandage
planétaire » court dans les capitales occidentales depuis juillet, alimentée par une certaine droite française
antimendésiste. À tout cela s'ajoute la très forte pression américaine sur les partenaires européens de la France lors
de la conférence de Bruxelles, en dépit de l'attitude modérée des Britanniques ; Mendès France, de fait, se heurte à
un véritable front du refus. Le 22 août 1954, la conférence de Bruxelles, particulièrement éprouvante pour le
Français, se termine par un échec.
La suite des événements était sans doute inévitable. Le 30 août, l'Assemblée nationale, au terme d'un simple vote
de procédure, refuse de discuter de la ratification du traité, ce qui équivaut à enterrer définitivement la CED. Ce
faisant, la France déclenche une crise occidentale sans précédent. Le rejet de la solution européenne au problème du
réarmement allemand, qu'elle avait elle-même proposée près de quatre ans auparavant, semble en effet de nature à
compromettre la poursuite de la construction communautaire, dont la CED, succédant à la CECA, est devenue le
projet phare. Elle porte également un coup grave à l'Alliance atlantique, dont la crédibilité dépend du réarmement de
la RFA, que les États-Unis exigent comme condition de leur engagement à long terme dans la défense de l'Europe.
Le crédit euro-atlantique de la France est compromis, la relation franco-allemande est durement ébranlée, les
rapports franco-américains sont au plus bas.
Paradoxalement, la crise sera pourtant surmontée en peu de temps. Très vite, Mendès France renoue le dialogue
avec Adenauer afin de dissiper les malentendus accumulés dans les rapports franco-allemands. Ceux-ci connaissent
alors un nouveau départ, Paris et Bonn s'engageant désormais sur la voie d'une coopération politico-stratégique 2. Le
président du Conseil s'emploie dans le même temps à restaurer une relation de confiance avec Washington.
Convaincu qu'il faut à tout prix préserver l'Alliance atlantique et éviter un réarmement de la RFA négocié
bilatéralement entre Bonn et Washington, il prend une part décisive, en concertation étroite avec le secrétaire au
Foreign Office Anthony Eden, à l'élaboration de l'approche de substitution qui sera entérinée aux conférences de
Londres (28-30 septembre) puis de Paris (20-23 octobre 1954).
Le résultat – consigné dans les accords de Paris du 23 octobre 1954 – constitue une avancée majeure puisqu'il
prévoit l'adhésion de la RFA (ainsi que de l'Italie) au pacte de Bruxelles de 1948 (qui, modifié, donne naissance à
l'Union de l'Europe occidentale, UEO) et, surtout, son appartenance à l'Alliance atlantique. Après quatre ans de
tergiversations, le cadre de la défense occidentale est durablement fixé, et ce dans des termes voisins de ceux que la
France avait initialement refusés. Car Paris s'est finalement résolu à confier à l'OTAN – donc en dernière analyse
aux États-Unis – le contrôle effectif de la future puissance militaire allemande, préférant pour ce faire la garantie de
sécurité américaine et le cadre atlantique déjà existant aux incertitudes d'une défense européenne qui reste pour
l'heure virtuelle. En privilégiant pour cette dernière une UEO de nature strictement intergouvernementale – par
contraste avec une CED à tendance supranationale –, la France choisit en outre de préserver, dans le domaine
militaire, une souveraineté nationale d'autant plus névralgique que le gouvernement, au lendemain de la crise de la
CED, décide de s'orienter vers la mise au point d'une bombe atomique française (réunion du 26 décembre 1954). Au
total, le dénouement de la crise est donc favorable : la solution adoptée à l'automne 1954 marque l'achèvement du
système de sécurité euro-atlantique et la France – malgré le long psychodrame de la CED – en demeure un élément
central 3.
En dépit de la brièveté (à peine plus de sept mois) de son gouvernement, renversé le 6 février 1955, Pierre
Mendès France aura marqué la politique étrangère de la France. Certes, il a surtout soldé de vieux comptes. Mais, en
liquidant le double passif de l'Indochine et de la CED, il a jeté les bases d'une politique étrangère nouvelle, celle
d'une puissance moyenne qui s'accepte désormais comme telle. La décolonisation, une fois réglée la question
indochinoise, est en marche ; aboutissement du mouvement amorcé par Mendès France lors de son discours de
Carthage, le 31 juillet 1954, le Maroc et la Tunisie accéderont à la souveraineté en 1956. La supranationalité,
synonyme de perte de souveraineté, n'apparaît plus comme le passage obligé de la réconciliation franco-allemande et
de la construction européenne, qui restent néanmoins des objectifs majeurs de la politique française. En outre, en
plaidant pour le dialogue avec l'Est et l'URSS sur la sécurité européenne et le désarmement (discours à l'ONU,
22 novembre 1954), Mendès France a au moins entrouvert la perspective d'un dépassement de la confrontation Est-
Ouest. Quant à l'influence américaine, prix à payer pour le maintien de l'alliance avec les États-Unis, l'action de
Mendès France a montré qu'elle peut être contenue à condition que la politique française soit cohérente dans ses
objectifs et dans ses moyens. Autant d'orientations qui s'imposeront à terme : l'épisode Mendès France, parenthèse
dans la politique étrangère de la IVe République, annonce à bien des égards celle de la Ve.

Hypothèque algérienne et relance


du projet européen

Pour l'heure, cependant, la parenthèse mendésiste est bel et bien refermée. Confronté au début de l'insurrection
algérienne en novembre 1954, le gouvernement Mendès France est tombé au terme d'un débat portant sur la
politique en Afrique du Nord. À peine la guerre d'Indochine terminée, le conflit algérien vient grever la puissance
militaire et économique du pays, limitant à nouveau sa marge de manœuvre internationale et européenne. Car, si les
dirigeants français avaient obtenu la reconnaissance du caractère « occidental » du combat en Indochine, ils ne
parviendront jamais à convaincre leurs alliés américains ou européens de la légitimité du conflit algérien, pourtant
présenté par Paris comme s'inscrivant dans la lutte planétaire entre le monde libre et l'expansionnisme soviétique. Le
climat de coexistence pacifique ne se prête pas à de telles justifications, d'autant que le nationalisme algérien n'est en
vérité ni l'émanation ni l'instrument de la politique de Moscou ou du communisme international. Dans un contexte
d'irruption du tiers monde sur la scène internationale, il apparaît au contraire comme l'incarnation légitime de la lutte
des peuples pour l'autodétermination. Dès lors, en dépit des arguments juridiques mis en avant (le territoire algérien
fait partie intégrante du territoire national et il est en principe couvert par le Pacte atlantique), l'internationalisation
de la question algérienne, naturellement recherchée par le Front de libération nationale (FLN) algérien, apparaît très
tôt inévitable. Dès septembre 1955, les États afro-asiatiques demandent son inscription à l'ordre du jour de
l'assemblée générale des Nations unies, ce que la diplomatie française, le ministre Antoine Pinay en tête, ne parvient
pas à empêcher. Cette question restera, jusqu'en 1962, une préoccupation centrale : l'obsession algérienne influence
désormais dans une large mesure la politique étrangère de la France.
C'est dans ces circonstances que se joue l'un des faits majeurs de la période : la relance du projet européen, qui,
contre toute attente, prend forme moins d'un an après l'échec de la CED. L'impulsion française est certes moins
exclusive qu'en 1950 : au lendemain du vote du 30 août 1954, une initiative officielle de Paris dans le domaine
communautaire était difficilement envisageable. Les premiers rôles reviennent donc à d'autres, à commencer par les
pays du Benelux. Mais, si les gouvernements français restent en lisière, Jean Monnet joue à nouveau un rôle moteur,
notamment en poussant le ministre belge des Affaires étrangères, Paul-Henri Spaak, à prendre l'initiative. Après
avoir renoncé en février 1955 à garder la présidence de la CECA pour mieux se consacrer à la relance européenne, il
crée en octobre le comité d'action pour les États-Unis d'Europe (CAEUE). Il se trouve ainsi au carrefour de toutes
les influences qui convergent après la conférence des Six à Messine (1er-2 juin 1955) dans le sens d'un redémarrage
du projet communautaire. Le naufrage de la CED excluant le terrain politique et a fortiori celui de la défense, les
dirigeants européens entendent lui donner un caractère « technicien ». La relance se situera donc en définitive à la
fois sur le terrain sectoriel de l'énergie atomique, souhaité par les Français, et sur celui d'un marché commun
économique général, préféré par les Allemands.
Accaparé par les événements d'Afrique du Nord, le gouvernement français ne s'implique que peu dans cette
initiative européenne, laissant travailler ses experts, tel le président de la SNCF, Louis Armand, qui défend la cause
d'une communauté européenne de l'énergie atomique. Edgar Faure n'est pas véritablement un Européen résolu ;
Antoine Pinay, pourtant partisan déclaré de la construction européenne, se montre prudent face à un projet de
marché commun qui suscite des réserves dans les milieux économiques, encore largement protectionnistes. Il faut
donc attendre la constitution du gouvernement du socialiste Guy Mollet, au lendemain des élections législatives du
2 janvier 1956, pour que le gouvernement français (qui, outre le président du Conseil, compte deux Européens
convaincus, Christian Pineau et Maurice Faure) fasse à nouveau montre d'ambition européenne – et ce en dépit de
l'urgence algérienne qui, très vite, le rattrape.

Le séisme de Suez

La crise de Suez, à l'automne 1956, est précisément à la croisée des enjeux européen et algérien – d'où son
profond retentissement et ses conséquences pour la politique française, qui connaît alors un nouveau séisme dont
elle sortira fortement ébranlée 4. À l'origine de la crise : la phobie anti-Nasser qu'alimente l'obsession algérienne des
dirigeants français. Pour ces derniers, Mollet en tête, le raïs – qui, depuis qu'il a évincé son rival Néguib en 1954 se
pose en leader du panarabisme – est le principal soutien des « rebelles » algériens et la seule véritable raison de leurs
succès. Cette phobie est également répandue à Londres, où Nasser apparaît comme un danger pour le maintien de
l'influence et de la présence britanniques au Moyen-Orient, et surtout, évidemment, à Tel-Aviv, où la menace
nassérienne est perçue comme existentielle pour l'État hébreu. D'où, avant même la crise, une convergence de vues
entre la France, la Grande-Bretagne et Israël sur la chute souhaitable du « dictateur » égyptien, volontiers assimilé à
un nouveau Hitler. Une perspective rejetée à Washington, où l'on cherche encore à se concilier Nasser et le
nationalisme arabe, et où l'on croit possible de l'amener à une ligne favorable aux Occidentaux en échange de l'aide
financière et technique dont il a besoin pour la construction du barrage d'Assouan, le projet pharaonique sur lequel il
a gagé la modernisation et le développement de son pays. Jusqu'à ce que, face au refus de Nasser de choisir
clairement le camp occidental (l'Égypte a signé quelques mois plus tôt avec la Tchécoslovaquie un important accord
de livraison d'armes), l'administration américaine décide, le 19 juillet 1956, de ne pas accorder cette aide.
C'est le début d'une crise internationale majeure. Le 26 juillet, Nasser répond par la nationalisation du canal de
Suez, contrôlé par des intérêts franco-britanniques. Le geste, vécu comme un acte de libération dans le tiers monde,
est perçu comme un défi inacceptable par les Occidentaux. Mais, alors que les Américains, attentifs à ne pas
s'aliéner le monde arabe, cherchent une improbable solution négociée, les Français (l'influence de Mollet sur le
Premier ministre Eden est alors décisive) entreprennent de convaincre les Britanniques, plus réticents, de
l'opportunité d'une intervention dont ils sont prêts à leur confier le commandement. Quant aux Israéliens, ils voient
dans une épreuve de force l'occasion d'en finir avec la menace nassérienne. Or, depuis les premiers mois de 1956, les
liens entre Paris et Tel-Aviv se sont considérablement resserrés, notamment dans le domaine militaire. La France,
depuis le printemps, livre à Israël d'importantes quantités d'armement qui font d'elle le principal soutien international
de l'État hébreu.
La France occupe donc une position charnière entre la Grande-Bretagne et Israël. Sur fond de tergiversations
britanniques pendant l'été, le gouvernement français se tourne vers le gouvernement israélien. L'initiative en revient
au ministre de la Défense, Maurice Bourgès-Maunoury, pleinement d'accord avec Mollet et Pineau – même si le
Quai d'Orsay, réputé pro-arabe, est tenu à l'écart. Les Français parviennent au bout du compte à mettre au point, dans
le plus grand secret, le scénario d'une action militaire franco-britannique concertée avec les Israéliens. Ces derniers,
initialement hésitants à accepter le rôle qu'on leur propose, sont peut-être convaincus grâce à l'offre d'une
coopération nucléaire militaire que la France accepte alors d'engager avec leur pays. Arrêté lors des réunions
tripartites de Sèvres (22 et 24 octobre), ce scénario prévoit une attaque israélienne contre l'Égypte suivie d'une
intervention franco-britannique qui serait menée sous couvert d'interposition et au nom de la préservation de la
circulation dans le canal de Suez 5.
Or, si l'opération est un succès militaire, elle va très rapidement tourner au fiasco politique. Le 5 novembre, une
semaine après l'offensive israélienne, les forces franco-britanniques, malgré les pressions internationales, débarquent
ou sont parachutées dans la zone du canal. Mais l'URSS lance un ultimatum menaçant Londres et Paris de
représailles nucléaires en cas de poursuite de l'opération. Surtout, l'administration Eisenhower, mise devant le fait
accompli de l'opération par ses alliés français et britanniques en pleine période électorale, fait pression sur la livre
sterling pour contraindre le gouvernement Eden à reculer. Le 7 novembre, les Britanniques s'inclinent et mettent fin
à une opération pourtant bien menée du point de vue militaire ; les Français n'ont d'autre choix que de suivre.
La Grande-Bretagne et la France sortent pareillement humiliées de la crise de Suez. Devant la réalité nouvelle que
constituent l'irruption du tiers monde et la domination des États-Unis et de l'URSS dans les relations internationales,
elles apparaissent doublement sur le recul : en tant que puissances coloniales face au mouvement des peuples et en
tant que puissances moyennes dans un monde désormais dirigé par les superpuissances. La simultanéité de la crise
de Suez et de la répression de l'insurrection hongroise, qui menaçait d'ébranler la domination soviétique en Europe
de l'Est, ne peut que souligner cette situation tout en ternissant encore davantage l'image de la Grande-Bretagne et de
la France, jugées responsables d'avoir au moins indirectement facilité l'intervention de Moscou (les chars soviétiques
sont entrés à Budapest le 4 novembre). Mais, alors que la Grande-Bretagne, après Suez, va ajuster sa politique
étrangère et de défense dans le sens de l'alignement sur les États-Unis sous couvert d'une relance de la « special
relationship » anglo-américaine, la politique française emprunte la direction opposée. Pour les dirigeants français, la
principale leçon de la crise de Suez est en effet que Washington a « lâché » ses deux principaux alliés européens.
Les intérêts vitaux de la France et de la Grande-Bretagne, jugent-ils, ont été sacrifiés au nom des intérêts politiques
des États-Unis dans le monde arabe et au Moyen-Orient. Vu de Paris, l'Amérique entend désormais supplanter les
puissances européennes dans leur traditionnelle zone d'influence. Pis : non seulement la garantie américaine a fait
défaut à la France et à la Grande-Bretagne face aux menaces soviétiques, mais une collusion de fait s'est manifestée
entre l'URSS et les États-Unis à leur détriment.
Cette lecture de la crise de Suez, largement diffusée parmi les responsables français dans les mois qui suivent,
vient alimenter une insatisfaction ancienne et croissante de la France à l'égard de l'OTAN, que l'on juge à Paris
excessivement dominée par les États-Unis, sans pour autant qu'elle assure réellement la sécurité des Européens. Elle
renforce en outre la détermination des responsables politiques à doter le pays de l'arme atomique : prise, on l'a dit,
par Mendès France en décembre 1954, la décision est confirmée par Mollet au lendemain de Suez puis par son
successeur, Félix Gaillard, qui, en avril 1958, fixe à 1960 la première explosion nucléaire expérimentale française.
Enfin, la crise de Suez confirme aux yeux des Français qu'il est nécessaire de poursuivre le chantier de la
construction européenne. Elle conduit en effet à un resserrement des liens franco-allemands, décidé à l'automne
1956 par Mollet et Adenauer, qui partagent une même lecture de la crise et s'accordent sur la nécessité de donner à
l'Europe les moyens de peser, en particulier face aux États-Unis ; l'aboutissement de la relance amorcée à Messine
l'année précédente fait dès lors figure de priorité. Dans ce contexte, une fois définitivement levée l'hypothèque
sarroise qui empoisonnait les relations entre les deux pays (traité du 27 octobre 1956 prévoyant le rattachement
politique de la Sarre à la RFA à compter du 1er janvier 1957), le rapprochement Paris-Bonn permet effectivement de
débloquer la négociation européenne, enlisée depuis quelques mois. Le 25 mars 1957, les Six signent à Rome les
traités qui créent respectivement la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de
l'énergie atomique (EURATOM) ; moins de trois ans après l'échec de la CED, la construction européenne est à
nouveau sur les rails. Le rapprochement Paris-Bonn jette en outre les bases d'une coopération militaire et stratégique
conçue comme le moyen de rééquilibrer l'Alliance au profit des Européens, y compris dans le domaine nucléaire
militaire, où une coopération franco-germano-italienne est envisagée en secret par les derniers gouvernements de la
IVe République 6.
L'après-Suez correspond ainsi au début d'une réorientation fondamentale de la politique étrangère française. D'une
certaine manière, la IVe République s'est montrée capable d'un sursaut, comme l'illustrent le succès de la relance du
projet européen et la création de la CEE en 1957 sur fond de poursuite du « miracle » économique français. Mais le
pays reste prisonnier de l'impasse algérienne, qui hypothèque de plus en plus son action extérieure. Or la crise de
Suez n'a conduit qu'à intensifier le conflit et à accélérer une internationalisation à laquelle les dirigeants français
cherchent pourtant à s'opposer coûte que coûte, notamment dans l'enceinte de l'ONU. Dans ce contexte, les relations
entre la France et ses alliés, à commencer par les États-Unis, sont de plus en plus affectées par la dégradation de la
situation algérienne 7. C'est ce que met en évidence l'affaire de Sakiet Sidi Youssef, village tunisien bombardé le
8 février 1958 par l'aviation française à la poursuite de combattants FLN, ce qui suscite une vague de protestations
virulentes dans l'opinion publique internationale. Cette crise sera la dernière de la IVe République : la mission anglo-
américaine de bons offices (mission Murphy-Beeley), que le gouvernement Gaillard a dû accepter sous la pression
de Washington et qui hérisse une partie de l'opinion et de la classe politique, entraîne sa chute à la mi-avril. Or la
détérioration de la situation en Algérie condamne désormais un régime entré dans une phase de délitement.
L'impasse algérienne, l'impuissance diplomatique et la décomposition intérieure sont, au printemps 1958, les trois
manifestations conjuguées d'un même processus qui conduit à la faillite terminale de la IVe République, entraînant le
retour au pouvoir du général de Gaulle.
1 Voir Denise Artaud et Lawrence Kaplan (dir.), Diên Biên Phu, La Manufacture, 1989.
2 Voir Georges-Henri Soutou, L'Alliance incertaine. Les Rapports politiques et stratégiques franco-allemands (1954-1996), Fayard, 1996.
3 L'historiographie récente tend à réévaluer la politique française dans cette période : voir William I. Hitchcock, France Restored : Cold War Diplomacy and the Quest for
Leadership in Europe (1944-1954), Chapel Hill, University of North Carolina Press, 1998 ; et Michael Creswell, A Question of Balance : How France and the United States
Created Cold War Europe, Cambridge, Harvard University Press, 2006.
4 Sur cette crise, voir Maurice Vaïsse (dir.), La France et l'Opération de Suez, Addim, 1997 ; et Maurice Vaïsse, « France and the Suez Crisis », dans William Roger Louis,
Suez 1956 : The Crisis and its Consequences, Oxford, Clarendon Press, 1989.
5 Voir Georgette Elgey, « 1956 : révélations sur la crise de Suez », L'Histoire, no 202, septembre 1996, p. 88-92, et Histoire de la IVe République, vol. 4, La République des
tourmentes (1954-1959), t. II, « Malentendu et passion », Fayard, 1997, p. 11-244.
6 Georges-Henri Soutou, « Les accords de 1957 et 1958 : vers une communauté stratégique et nucléaire entre la France, l'Allemagne et l'Italie ? », Matériaux pour l'histoire de
notre temps, no 31, avril-juin 1993, p. 1-12.
7 Voir Irwin Wall, Les États-Unis et la Guerre d'Algérie, Soleb, 2006.
II

La contestation du statu quo

(1958-1969)
3

Le rétablissement du « rang »
(1958-1961)

Le 1er juin 1958, le général de Gaulle est investi chef du gouvernement par l'Assemblée, qui lui accorde les pleins
pouvoirs pour six mois sur fond de crise algérienne. En revenant aux affaires après une longue « traversée du
désert », de Gaulle affiche comme objectifs prioritaires de restaurer l'autorité de l'État et de mettre un terme à la
dégradation de la situation en Algérie. Mais, au-delà de la double urgence institutionnelle et nord-africaine, il semble
clair en France comme à l'étranger que son retour au pouvoir s'accompagnera d'une transformation profonde du rôle
international du pays : l'homme du 18 Juin ne se fait-il pas de la France – et donc de sa place dans le monde – une
« certaine idée » ? À ses yeux en tout cas, les gouvernements précédents se sont rendus coupables d'avoir mené rien
de moins qu'une politique d'« abandon » à laquelle il est décidé à mettre un terme. Bref, la fin de la IVe République
marque la faillite d'un régime mais aussi, ipso facto, d'une politique étrangère 1.
Malgré d'indéniables éléments de continuité avec certaines des grandes orientations antérieures, le retour de De
Gaulle marque donc avant tout une rupture dans ce domaine. Certes, les priorités de la politique extérieure française
vont, pendant de longs mois, rester dictées par le problème algérien, qui pèse sur l'action diplomatique. Mais le
Général indique dès le 13 juin 1958 le but qu'il assigne à celle-ci au-delà du règlement de la crise en Afrique du
Nord : reprendre sur la scène internationale « une place qui nous soit propre », y mener « une action qui soit notre
action », autrement dit, rétablir « l'indépendance » et le « rang », gravement compromis, de son point de vue, par ses
prédécesseurs. Ce qui suppose la nécessaire révision des objectifs et des priorités de la politique étrangère, mais
également une indispensable redéfinition de la puissance française.

La redéfinition de la puissance

Pour de Gaulle – il en a fait l'expérience à son corps défendant en 1944-1946 –, seul un pouvoir fort peut conduire
une politique extérieure conforme à l'intérêt national. La Constitution du 4 octobre 1958, parce qu'elle se traduit par
un rééquilibrage des pouvoirs au profit de l'exécutif, est donc aussi un acte refondateur en politique étrangère. En
assurant la prééminence institutionnelle du président de la République (nomination du Premier ministre, droit de
dissolution de l'Assemblée nationale) et en affirmant les compétences propres du chef de l'État en matière de
politique extérieure (il nomme les ambassadeurs, négocie et ratifie les traités) et de défense (chef des armées, il est
garant de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire), la nouvelle Constitution en fait le décideur
incontesté en la matière.
Certes, les institutions de la Ve République n'instaurent pas à la lettre une suprématie sans partage du président en
politique étrangère ; mais, dans les faits, la pratique va bel et bien y tendre, et ce dès le début. La personnalité du
fondateur, sa conception du pouvoir, sa « légitimité » historique sont les principaux facteurs qui contribuent à
installer ce fait coutumier ; s'y ajoutera, avec la réforme constitutionnelle de 1962 et l'élection présidentielle de 1965,
l'onction que confère la désignation du chef de l'État au suffrage universel direct. Le choix des ministres concernés
dans le gouvernement dirigé par de Gaulle en juin 1958 – le dernier de la IVe République – puis, à compter de
janvier 1959, une fois celui-ci élu président de la République, dans celui de Michel Debré, ne peut que confirmer la
prééminence présidentielle : il s'agit, notamment, de Maurice Couve de Murville aux Affaires étrangères et de Pierre
Guillaumat puis Pierre Messmer aux Armées, désignés à la fois pour leurs compétences et pour leur attachement
personnel au Général 2. Enfin, la priorité maintenue, pendant les trois premières années de la Ve République, de la
question algérienne et de ses implications diplomatiques renforce la tendance à l'établissement d'un « domaine
réservé » de fait en politique étrangère – même si cette expression, rapidement consacrée, est considérée par
beaucoup comme impropre d'un point de vue constitutionnel.
À la différence de la situation qui prévalait au sortir de la guerre, le Général peut espérer, en 1958, fonder sa
politique extérieure sur le socle d'une puissance française en voie de reconstitution. Dans deux domaines clés,
l'économie et la défense, il hérite l'œuvre de redressement, fût-elle encore inachevée, de ses prédécesseurs. Le
« miracle » économique français est, à la fin des années 1950, une réalité palpable, qui se traduit au premier chef par
une croissance soutenue. Longtemps redoutée dans les milieux patronaux, l'ouverture économique internationale du
pays s'impose avec le traité de Rome. Quant au redressement financier et monétaire, il est engagé par le plan Pinay-
Rueff dès l'automne 1958. Un plan qui vise à restaurer la crédibilité internationale de la France et à préparer le pays
au Marché commun, que le général de Gaulle – contrairement à ce que beaucoup croyaient – considère comme une
nécessité pour une industrie française qu'il juge trop frileuse et dont, après son retour au pouvoir, il souhaite une
entrée en vigueur aussi rapide que possible.
Les dirigeants de la IVe République s'étaient progressivement orientés – fût-ce en catimini et, pour certains d'entre
eux, à leur corps défendant – vers la décision de mettre au point l'arme nucléaire et d'en doter la France. De Gaulle,
héritant d'un programme nucléaire militaire déjà très avancé, estime quant à lui sans détours que la « bombe » doit
devenir la pierre angulaire d'une défense française indépendante. Dès juin 1958, il décide de mettre fin aux projets
de coopération nucléaire avec l'Allemagne et l'Italie, élaborés par les derniers gouvernements de la IVe République
et qu'il désapprouve. En juillet, il confirme la décision de procéder à une première explosion atomique
expérimentale au début de 1960. Certes, la France n'est pas encore une puissance nucléaire opérationnelle, mais de
Gaulle agit dès 1958 comme si elle l'était, anticipant sur son statut futur de membre du « club » atomique. Dans un
contexte de crises Est-Ouest (Berlin, Cuba) et de redéfinition des rapports entre Occidentaux, ce statut atomique par
anticipation sera la clé de voûte de la réorientation de la politique étrangère entreprise par le général de Gaulle dès
1958.

La levée de l'hypothèque coloniale

Mais le rétablissement du « rang » international de la France implique d'abord de mettre fin à l'hypothèque
coloniale. De retour au pouvoir, de Gaulle est convaincu du caractère irréversible de la décolonisation. En Afrique
noire, le mouvement amorcé par la IVe République est poursuivi. Instituée par la Constitution de 1958 et succédant à
la défunte Union française, la Communauté est rapidement dépassée par l'accession de ses membres à la pleine
indépendance dès 1959-1960. La politique africaine de la France relève désormais, du moins en principe, de
relations entre États souverains. En réalité, la logique des relations personnelles entre le président de la République
française et les chefs d'État africains l'emporte, tandis que la pratique de la coopération institue durablement dans les
faits, en matière de relations France-Afrique, un système post-, voire néocolonial. Étroitement contrôlée par le
secrétariat aux Affaires africaines et malgaches, que dirige à l'Élysée Jacques Foccart, et mise en œuvre par le
ministère de la Coopération, la politique africaine devient le « domaine réservé » par excellence de la politique
extérieure de la Ve République, au point d'échapper en grande partie à l'autorité du ministère des Affaires étrangères.
Si le cas algérien est plus complexe et si la réalité exacte des intentions initiales de De Gaulle restent aujourd'hui
en débat, une exigence s'impose à lui dès juin 1958 : en finir avec l'hypothèque que le conflit continue de faire peser
sur le rôle international de la France. Car le retour du Général ne met pas fin à l'internationalisation du problème
algérien, bien au contraire ; l'Algérie constitue toujours, en particulier, une pomme de discorde dans les relations
franco-américaines. Même le tournant décisif de l'autodétermination, annoncé par de Gaulle dès le 16 septembre
1959, ne fait pas disparaître les frictions de la phase précédente, la France reprochant aux États-Unis leur manque de
soutien, notamment à l'ONU. L'année 1960 est rude pour la diplomatie française aux Nations unies, où une
résolution de l'Assemblée générale proclame en décembre le droit du peuple algérien à l'indépendance. Ce n'est que
lorsqu'il devient clair, après le référendum du 8 janvier 1961, que le processus conduira bel et bien à l'indépendance,
que l'affaire algérienne cesse progressivement de peser sur le jeu diplomatique de la France. Et ce en dépit des
tentatives désespérées des partisans de l'Algérie française pour enrayer le processus (putsch d'Alger en avril 1961,
actions de l'OAS) et des longues et difficiles négociations engagées avec le FLN, qui feront traîner les choses
pendant plus d'une année encore.

La diplomatie du mémorandum
Les rapports avec les « Anglo-Saxons » viennent immédiatement après le problème algérien dans l'ordre des
priorités en 1958. Pour de Gaulle, la dégradation des relations franco-américaines est d'abord la conséquence de la
faiblesse – ou des errements – du régime précédent et de sa politique étrangère. La IVe République est à ses yeux
responsable de s'être laissé enfermer dans une logique de dépendance à l'égard des États-Unis, et ce malgré
l'ambition affichée de ses dirigeants : faire de la France, formellement, l'un des Trois Grands occidentaux, comme ils
l'avaient réclamé sans guère de succès dès la création de l'Alliance en 1949-1950. Pour le Général, le pays, surtout
depuis la crise de Suez, est politiquement marginalisé par rapport à la « relation spéciale » anglo-américaine (dont il
s'exagère d'ailleurs sans doute la portée réelle) et militairement handicapé par son intégration dans une OTAN
dominée par les Américains et leurs seconds britanniques, et où les Français n'occupent que des strapontins. Une
situation de subordination aggravée à ses yeux par l'exclusive que les États-Unis pratiquent en matière de
coopération nucléaire militaire, qu'ils refusent d'accorder à la France, alors que Londres – après une rencontre entre
Dwight D. Eisenhower et Harold Macmillan en mars 1957 – a obtenu de recevoir l'assistance de Washington dans ce
domaine au terme d'une modification (qui interviendra en 1958) du McMahon Act de 1946.
De Gaulle veut donc à la fois réaffirmer le statut de la France comme grande puissance occidentale et resserrer la
solidarité trop souvent battue en brèche entre la France et ses deux grands alliés, à commencer par les États-Unis,
avec lesquels il souhaite rétablir une relation privilégiée. Ainsi se met en place un schéma qui se reproduira par la
suite au début de chaque nouvelle présidence sous la Ve République : la recherche par le nouvel occupant de l'Élysée
– au moins dans un premier mouvement – d'un resserrement significatif des liens franco-américains. D'où le
mémorandum adressé le 17 septembre 1958 au président américain et au Premier ministre britannique, dans lequel
de Gaulle revendique l'établissement d'un système de concertation politico-militaire à trois (et non, comme on l'a dit,
d'un « directoire » tripartite formel) pour l'élaboration de la stratégie nucléaire et la gestion des crises à l'échelle
mondiale. Si la démarche s'inscrit dans une continuité avec certaines revendications françaises antérieures, elle
témoigne pourtant d'un très net changement d'approche et surtout d'ambition. Car de Gaulle, par contraste avec ses
prédécesseurs, ne conçoit pas de limiter l'action de la France au cadre de l'OTAN – à ses yeux trop étroit et
contraignant –, dont il laisse d'ailleurs entendre que la France pourrait se distancer s'il n'obtenait pas satisfaction.
Sans illusion sur ses chances réelles d'aboutir (la réponse du président Eisenhower au mémorandum est pour le
moins évasive), de Gaulle considère sans nul doute que l'objectif affiché est le bon. Toute sa diplomatie occidentale
restera donc axée, pendant sa première phase, sur cette orientation à la fois tripartite et atlantique.

Mémorandum du général de Gaulle au président Eisenhower et au Premier ministre


Macmillan (17 septembre 1958)

[…]
1. L'Alliance atlantique a été conçue et sa mise en œuvre est préparée en vue d'une zone d'action éventuelle qui ne répond plus aux réalités politiques
et stratégiques. Le monde étant ce qu'il est, on ne peut considérer comme adaptée à son objet une organisation telle que l'OTAN qui se limite à la sécurité
de l'Atlantique nord, comme si ce qui se passe, par exemple, au Moyen-Orient ou en Afrique n'intéressait pas immédiatement et directement l'Europe, et
comme si les responsabilités indivisibles de la France ne s'étendaient pas à l'Afrique, à l'océan Indien et au Pacifique, au même titre que celles de la
Grande-Bretagne et des États-Unis. D'autre part, le rayon d'action des navires et des avions et la portée des engins rendent militairement périmé un
système aussi étroit. Il est vrai qu'on avait d'abord admis que l'armement atomique, évidemment capital, resterait pour longtemps le monopole des États-
Unis, ce qui pouvait paraître justifier qu'à l'échelle mondiale les décisions concernant la défense fussent pratiquement déléguées au gouvernement de
Washington. Mais sur ce point, également, on doit reconnaître qu'un pareil fait admis au préalable ne vaut plus désormais dans la réalité.
2. La France ne saurait donc considérer que l'OTAN, sous sa forme actuelle, satisfasse aux conditions de la sécurité du monde libre et, notamment, de
la sienne propre. Il lui paraît nécessaire qu'à l'échelon politique et stratégique mondial soit instituée une organisation comprenant : les États-Unis, la
Grande-Bretagne et la France. Cette organisation aurait, d'une part, à prendre les décisions communes dans les questions politiques touchant à la sécurité
mondiale, d'autre part, à établir et, le cas échéant, à mettre en application les plans d'action stratégique, notamment en ce qui concerne l'emploi des armes
nucléaires. Il serait alors possible de prévoir et d'organiser des théâtres éventuels d'opérations subordonnés à l'organisation générale (tels que l'Afrique,
l'Atlantique, le Pacifique, l'océan Indien) qui pourraient être, le cas échéant, subdivisés en sous-théâtres.
3. Le gouvernement français considère comme indispensable une telle organisation de la sécurité. Il y subordonne dès à présent tout développement de
sa participation actuelle à l'OTAN et se propose, si cela paraissait nécessaire pour aboutir, d'invoquer la procédure de révision du traité de l'Atlantique nord,
conformément à l'article 12.
[…]

Le contexte international des années 1958-1961 se prête à cette orientation. Les crises de l'été 1958, au Proche
comme en Extrême-Orient, confortent de Gaulle dans sa démarche. En juillet, Londres et Washington, sans
consulter Paris, mènent en Jordanie et au Liban une opération militaire pour laquelle les Américains utilisent une de
leurs bases situées en France. En août, dans le détroit de Formose, les États-Unis – également sans concertation avec
leurs alliés – répondent par une escalade militaire à la reprise des hostilités entre la Chine continentale et Taïwan à
propos des îles de Quemoy et Matsu, une escalade à laquelle le « brinkmanship » (politique du bord du gouffre) mis
en œuvre par le secrétaire d'État américain John Foster Dulles donne une dimension potentiellement nucléaire. Ces
deux crises donnent à de Gaulle l'occasion de mesurer la faiblesse de la position française par rapport à ses
partenaires anglo-américains, mais aussi, du même coup, de revendiquer plus d'influence sur les décisions
occidentales – d'où le mémorandum envoyé le mois suivant.
Mais c'est surtout la seconde crise de Berlin (1958-1961) qui permet au président français de démontrer
l'importance de la solidarité entre la France, les États-Unis et la Grande-Bretagne dans une affaire qui non seulement
les concerne tous trois au titre de leurs responsabilités conjointes sur l'Allemagne et son ex-capitale, mais engage la
sécurité occidentale dans son ensemble. D'où l'attitude intraitable qu'adopte d'emblée de Gaulle face à l'ultimatum
adressé le 27 novembre 1958 par le numéro un soviétique Nikita Khrouchtchev, qui exige des Occidentaux la
transformation du statut de l'ex-capitale du Reich et l'abandon de leurs prérogatives et de leur présence militaire à
Berlin. Une intransigeance que de Gaulle maintient pendant les trois années que dure la crise et qu'illustre, lors du
sommet de Paris en mai 1960 (États-Unis, France, Royaume-Uni, Union soviétique), le soutien inconditionnel qu'il
apporte à Eisenhower face à Khrouchtchev à la suite de l'interception d'un avion espion américain U2 au-dessus de
l'URSS. En 1961, dans la dernière phase de la crise (elle culmine en août avec l'édification du Mur), il s'alarme en
revanche de l'attitude du nouveau président américain, John F. Kennedy : arrivé à la Maison-Blanche en janvier, ce
dernier oscille en effet entre la tentation de la surenchère et le souhait de dialoguer à tout prix avec l'URSS.
Au total, la cohésion occidentale, dont de Gaulle se fait le champion dans cette période de grande tension Est-
Ouest, est le plus souvent à l'épreuve. Ailleurs dans le monde, d'autres événements divisent les Occidentaux et,
notamment, Français et Américains. Outre l'affaire algérienne, déjà évoquée, ceux-ci s'opposent également à propos
de la crise du Congo (1960), où le président français déplore l'intervention de l'ONU et le manque de solidarité entre
Occidentaux, et du Laos (1961), menacé d'être entraîné dans le conflit vietnamien et dont de Gaulle préconise à
Kennedy de respecter la neutralité. Autant de situations qui confortent le général de Gaulle dans sa démarche
tripartite et son souhait d'une meilleure concertation entre Occidentaux, tout en en mesurant, dans le même temps,
les difficultés.

Les problèmes stratégiques

Les relations nucléaires entre les grands pays occidentaux, dans cette même période, confirment ce constat de
divergence. Du point de vue stratégique, d'abord : le lancement du satellite soviétique Spoutnik en octobre 1957 –
qui laisse penser que l'URSS maîtrise désormais la technologie balistique indispensable à la mise au point de
missiles intercontinentaux – aggrave les inquiétudes concernant l'avenir de la dissuasion élargie
américaine, apparues au lendemain de la crise de Suez : comment être assuré qu'auront bien lieu des représailles
nucléaires américaines contre l'URSS en cas d'agression soviétique en Europe si l'URSS est en mesure d'infliger à
son tour d'énormes destructions au territoire américain ? Aux États-Unis, de semblables interrogations conduisent
nombre d'experts et certains responsables à envisager un changement de stratégie dans le sens d'une riposte
« graduée » et, par conséquent, d'une moindre dépendance à l'égard de l'arme nucléaire en ce qui concerne la défense
de l'Europe. Une perspective inquiétante pour les Européens, qui y voient un risque d'affaiblissement de la garantie
de sécurité américaine ; l'arrivée au pouvoir, en 1961, de l'administration Kennedy, d'emblée acquise à une telle
révision stratégique, ne peut guère les rassurer.
Le maintien du consensus stratégique entre les Trois Grands occidentaux, auquel de Gaulle est attaché, est en
outre compromis par le problème de la coopération atomique. Si de Gaulle, on l'a vu, déplore que les États-Unis
refusent à la France l'assistance qu'ils consentent désormais à la Grande-Bretagne dans ce domaine, il n'entend pas
pour autant se placer en position de demandeur et il exclut toute concession s'agissant de l'indépendance de la future
force nucléaire française pour prix de l'aide éventuelle des États-Unis. Les Américains, quant à eux, craignant – au-
delà du cas français – d'encourager la prolifération nucléaire, s'en tiennent à une politique très restrictive, tout en
étant par moments tentés d'accorder une assistance limitée et conditionnelle à la France en matière nucléaire
militaire, dans l'espoir de maintenir la future « force de frappe » dans le giron de l'OTAN. Reste que les palinodies
des administrations Eisenhower et Kennedy sur ce sujet n'ont pour résultat que de confirmer aux yeux de De Gaulle
que la France est traitée en partenaire mineure par les « Anglo-Saxons », ce qui le convainc encore davantage de la
nécessité d'un effort nucléaire strictement national. Tout cela contribue à mettre en évidence les limites effectives de
la coopération entre les Trois Grands occidentaux, dont de Gaulle a fait depuis 1958 l'axe porteur de sa politique
étrangère.

Vers une autre politique


Si le Général n'avait, d'emblée, guère entretenu l'illusion que son mémorandum de septembre 1958 aboutisse
réellement, il avait néanmoins continué d'afficher son souhait de rallier les administrations Eisenhower puis
Kennedy à une formule d'organisation de l'Alliance occidentale rendue nécessaire à ses yeux par le nouveau
contexte stratégique ; d'où les relances successives de l'approche tripartite qu'il devait tenter jusqu'en 1961. Mais,
face aux maigres résultats de ces tentatives, de Gaulle – à mesure que se confirme le rétablissement international du
pays et que la perspective d'une capacité nucléaire effective se rapproche – est progressivement amené à envisager
puis à privilégier d'autres approches.
Dès mars 1959, la France commence à modifier les conditions de sa participation à l'Alliance en décidant de
replacer sous commandement strictement national la flotte de Méditerranée, jusqu'alors intégrée à l'OTAN.
Conformément à l'avertissement du mémorandum, il s'agit d'abord pour le général de Gaulle de prendre acte du
manque d'empressement des Anglo-Américains à donner suite à ses propositions tripartites, mais aussi de marquer
son hostilité de principe à l'intégration otanienne, qui prive à ses yeux la France de sa liberté d'action politique et
stratégique. Pour les mêmes raisons, il refuse le stationnement en France d'armes atomiques tactiques américaines,
sur l'emploi desquelles les États-Unis ne sont pas prêts à lui consentir le droit de regard qu'il réclame, entraînant le
redéploiement hors de l'Hexagone de 200 bombardiers de l'US Air Force. D'autres décisions suivent : refus, en 1960,
de placer la défense aérienne française dans le dispositif intégré de défense aérienne mis en place par l'OTAN ; veto,
opposé par de Gaulle à l'automne 1961, au lendemain de la crise de Berlin, à un accroissement de la présence
militaire américaine en France.
Dans le même temps, le Général jette les bases de la réforme d'ensemble de l'organisation de la défense nationale
que rend nécessaire, à ses yeux, la double perspective d'un règlement du conflit algérien et de l'entrée en service
opérationnel de la force de frappe française : « Il faut, proclame-t-il à l'École militaire le 3 novembre 1959, que la
défense de la France soit française. » La IVe République s'était dotée d'un outil militaire pléthorique orienté vers des
opérations de contre-guérilla sur les théâtres extérieurs ; la politique militaire de la Ve République reposera sur un
dispositif de défense resserré autour de la dissuasion nucléaire, permettant à la France de redevenir une grande
puissance militaire occidentale sur le théâtre européen. Les premiers jalons de cette véritable révolution stratégique,
qui bouleversent une institution militaire profondément marquée, dans son organisation mais aussi
psychologiquement et politiquement, par l'expérience des conflits coloniaux, sont posés dès 1959 (ordonnance
portant organisation générale de la défense nationale) et 1960 (loi-programme en matière militaire pour la période
1960-1965).

La relance franco-allemande

Parallèlement, de Gaulle se concentre désormais sur les rapports Paris-Bonn, amorçant ainsi un tournant
continental majeur dans la politique étrangère française. Bonn avait redouté, dans un premier temps, que le retour du
Général pût avoir une répercussion négative sur la relation franco-allemande, relancée après l'échec de la CED et,
surtout, on l'a vu, à la faveur et dans la foulée de la crise de Suez. L'entrevue Adenauer-de Gaulle à Colombey-les-
Deux-Églises le 14 septembre 1958, au cours de laquelle le Général avait assuré son partenaire de l'importance qu'il
attachait aux relations avec la RFA, avait donc fait figure d'heureuse surprise à Bonn, même si elle s'était trouvée
ternie par le mémorandum du 17 septembre. De Gaulle, en effet, n'avait pas mis Adenauer dans la confidence d'une
initiative d'une portée majeure pour l'Alliance ; une initiative, surtout, qui semblait exclure l'Allemagne du club des
grandes puissances occidentales. Mais cette affaire ne devait guère laisser de traces durables, d'autant que la
concertation à trois – d'ailleurs rejetée par Washington en grande partie pour ne pas sembler exclure Bonn de la
direction des affaires de l'Alliance – peinait à prendre corps. L'épisode tripartite de la politique française, en d'autres
termes, n'avait pas effacé les perspectives ambitieuses, quoique encore imprécises, que de Gaulle, à Colombey, avait
tracées devant Adenauer en matière de coopération franco-allemande. Surtout, l'attitude intransigeante du président
français pendant toute la durée de la crise de Berlin – c'était sans nul doute l'un de ses objectifs – avait joué un rôle
décisif pour convaincre Adenauer de la solidité de son partenaire et de l'importance de la relation Paris-Bonn pour la
sécurité de la RFA.
Il faut pourtant attendre la seconde moitié de 1960 pour que les choses aillent au-delà des ouvertures de
Colombey. Le contexte, désormais, s'y prête : d'un côté, de Gaulle, qui, à l'été 1960, effectue une dernière tentative –
qui se révélera infructueuse – pour convaincre Eisenhower des vertus du tripartisme, mesure désormais clairement
les limites d'une diplomatie jusqu'ici avant tout orientée vers les Anglo-Américains ; de l'autre, Adenauer s'inquiète
de plus en plus du manque de fermeté de ces derniers face à Khrouchtchev dans l'affaire de Berlin et ne cache plus
ses propres doutes concernant l'avenir de la garantie nucléaire américaine sur fond d'émergence de l'« équilibre de la
terreur ». Les conditions, dès lors, sont réunies pour un rapprochement franco-allemand, dont la rencontre de Gaulle-
Adenauer des 29-30 juillet 1960, à Rambouillet, jette les bases et dont l'ambition est d'ouvrir une phase nouvelle du
projet européen. Certes, les paramètres de la relance franco-allemande et européenne envisagée par de Gaulle et
Adenauer ne sont plus les mêmes que dix ans plus tôt, lorsque ce dernier s'était entendu avec Robert Schuman, au
lendemain de sa déclaration historique, jetant ainsi les bases de la CECA. Le chancelier allemand, à l'été 1960, est
évidemment conscient des très fortes réserves qu'inspire au président français le concept de supranationalité
européenne, naguère mis en avant par les pères fondateurs. Mais il en prend son parti, dans la mesure où l'objectif de
De Gaulle est bien de parachever la réconciliation entre les deux pays et, surtout, de faire de leur étroite coopération
la pierre angulaire d'une grande politique européenne.
La rencontre de l'été 1960 marque donc le point d'inflexion entre une diplomatie gaullienne mobilisée depuis deux
ans par la recherche d'une entente à trois avec les « Anglo-Saxons » et une politique qui, sur fond de mise en place
du Marché commun et de montée en puissance de l'Europe des Six, va désormais privilégier les rapports avec la
République fédérale dans un cadre européen renouvelé. Pour le président français, deux données majeures doivent
désormais caractériser le projet européen : il doit s'agir, tout d'abord, d'une « Europe des États », dans laquelle les
décisions majeures ne sauraient être prises que dans le cadre d'une coopération intergouvernementale, certes
organisée, mais respectueuse des souverainetés et qui aurait vocation, dans l'esprit de De Gaulle, à « coiffer » les
institutions communautaires existantes. Il doit s'agir, ensuite, d'une « Europe européenne », c'est-à-dire d'une entité
capable d'agir en tant que telle dans le monde du point de vue politique et militaire, autrement dit d'une Europe
indépendante, particulièrement des États-Unis, dont elle devra pallier, à terme, l'inexorable désengagement du Vieux
Continent.
La vision de De Gaulle, intergouvernementale et européenne, est donc en rupture avec celle, intégrationniste et
atlantique, d'un Monnet et, plus généralement, avec celle qui prévalait aux origines du projet européen. Cette vision,
de Gaulle réussit néanmoins à la faire accepter à Adenauer, pourtant marqué par l'expérience et les idéaux des
premières années de la construction communautaire. Reste à en convaincre les quatre autres partenaires, notamment
les « petits » pays, inquiets de voir s'affirmer une hégémonie franco-allemande au sein de l'Europe. Réuni à Paris à
son invitation les 10 et 11 février 1961, un sommet des Six aboutit à la création d'une commission chargée d'étudier
les modalités d'une union politique européenne ; elle est présidée par un diplomate gaulliste, Christian Fouchet. Dès
le 19 octobre suivant, la France propose à ses partenaires un projet de traité instituant entre les Six une entité
politique à part entière qualifiée d'« union d'États ». Le « plan Fouchet » devient ainsi la grande affaire de la
diplomatie européenne et le test du succès d'une politique gaullienne qui a désormais pris un très net tournant
franco-allemand et européen. Un tournant qui la conduira, à partir de 1962, à un véritable affrontement avec les
« Anglo-Saxons ».

1 Pour une approche d'ensemble de la politique étrangère de De Gaulle, voir Maurice Vaïsse, La Grandeur. Politique étrangère du général de Gaulle, Fayard, 1997 ; pour une
réévaluation récente, voir Christian Nuenlist, Anna Locher et Garret Martin (dir.), Globalizing de Gaulle :International Perspectives on French Foreign Policies (1958–1969),
Lanham, Scarecrow Press, 2010.
2 On trouvera en annexe (p. 302) un tableau des responsables de la politique étrangère sous la Ve République (de 1959 à nos jours).
4

Le défi à l'ordre établi


(1962-1965)

Il aura fallu quatre ans pour mettre un terme définitif au conflit algérien : signature des accords d'Évian le
18 mars ; indépendance de l'Algérie le 3 juillet 1962. Certes, la politique de la terre brûlée menée par l'OAS rendra
de fait impossible la cohabitation entre la population algérienne et une minorité européenne bientôt contrainte au
retour ; quant aux promesses de la coopération franco-algérienne après l'indépendance, que de Gaulle aurait voulue
exemplaire de nouveaux rapports nord-sud, elles buteront rapidement sur l'intransigeance de l'Algérie indépendante,
en dépit de la volonté d'accommodement du Général. Pour ce dernier, l'objectif, à l'été 1962, est néanmoins atteint :
la France se libère du « boulet » algérien ; elle a désormais les mains libres pour mener une grande politique.
D'autant que, dans la foulée du règlement algérien, de Gaulle parachève la consolidation de la Ve République et
de ses institutions. Le succès du référendum sur l'élection du président de la République au suffrage universel direct,
le 28 octobre 1962, puis les élections législatives des 18 et 25 novembre 1962, qui tournent la page de l'ancien
système des partis et donnent au gouvernement de Georges Pompidou, successeur de Michel Debré à Matignon, une
solide majorité gaulliste, assoient définitivement la Ve République sur son socle institutionnel. Ainsi renforcée, la
logique présidentielle, combinée à l'aura incontestée du chef de l'État, donne à la politique étrangère de la France des
possibilités d'affirmation sans précédent. 1962 est bien une « année décisive 1 ».
Fort de la consolidation des institutions et du rétablissement international du pays, le général de Gaulle engage la
politique étrangère française dans une phase nouvelle. Au-delà de la réaffirmation du « rang », celle-ci se caractérise
désormais par une volonté de remise en question de l'ordre établi international, d'abord au sein de l'ensemble
occidental, puis à l'échelle des rapports Est-Ouest, où de Gaulle cherche à ébranler le système des blocs. Une
politique qui va très vite mener à un affrontement, sans doute inévitable, avec la puissance dominante.

1962, l'année décisive

Décisive, l'année 1962 l'est pour la politique française comme pour l'ensemble du système international. De la
crise de Berlin, qui a culminé au lendemain de la construction du Mur en août 1961, à la crise des missiles de Cuba,
en octobre 1962, la guerre froide connaît ses moments les plus dangereux. Au sortir de cette période critique,
marquée par le risque sans précédent d'une confrontation directe entre les deux superpuissances, les règles du jeu
bipolaire se trouveront durablement confirmées. Dans ce contexte, deux questions dominent les relations entre
Occidentaux et figurent au premier rang des préoccupations gaulliennes : la question européenne et la question
nucléaire, de plus en plus étroitement liées entre elles dans la mesure où elles posent celle, fondamentale, des
relations entre l'Europe et les États-Unis.
La question européenne, d'abord. Pendant la crise de Berlin, tout au long de 1961, la politique de l'administration
américaine face à l'URSS – comme l'a illustré en particulier la rencontre entre Kennedy et Khrouchtchev à Vienne
les 3 et 4 juin – aura été marquée tour à tour par la tentation de l'escalade et la recherche de l'accommodement. Cette
donnée confirme aux yeux de De Gaulle la nécessité de construire une Europe occidentale autonome dans le
domaine politique et militaire, donc capable de peser sur les choix américains.
Tel est bien, pour lui, le principal objectif du plan Fouchet, discuté par les Six depuis l'automne 1961. Or si Bonn,
Rome et Luxembourg se montrent ouverts aux conceptions gaulliennes, la négociation bute bientôt sur les réticences
de Bruxelles et La Haye, où l'on s'inquiète d'une mise en cause, au travers du plan Fouchet, de la centralité de la
logique communautaire dans la construction européenne, ainsi que de la prééminence de l'Alliance atlantique dans la
défense de l'Europe. Malgré les concessions faites par la diplomatie française à la fin de 1961 dans ces deux
registres, les positions belge et néerlandaise – dans lesquelles de Gaulle voit une surenchère intégrationniste et
atlantiste – conduisent le président français, en janvier 1962, à durcir la sienne. Soucieux de clarifier un projet qu'il
estime dénaturé par des modifications successives, il le durcit dans le sens de ses propres conceptions : une « Europe
des États » et une Europe « européenne ». C'est l'origine du « deuxième » plan Fouchet : le caractère
intergouvernemental de la construction européenne y est réaffirmé, les liens avec l'organisation atlantique en sont
gommés.
L'objectif de De Gaulle, pourtant, n'est pas de provoquer une rupture avec ses partenaires, mais de dissiper les
ambiguïtés qui, à ses yeux, caractérisent et affaiblissent le projet d'union politique discuté par les Six. Dans les
semaines qui suivent, la diplomatie française paraît d'ailleurs ouverte à d'éventuels accommodements, notamment
sur la question de l'articulation entre la future défense européenne et le rôle de l'Alliance atlantique. Après ses
rencontres avec Adenauer en février et avec le président du Conseil italien Amintore Fanfani début avril, un
compromis paraît encore possible. Pourtant, le 17 avril 1962, les Six se séparent sur un constat d'échec. Le Belge
Paul-Henri Spaak et le Néerlandais Joseph Luns redoublent d'intransigeance sur la question communautaire. Surtout,
Bruxelles et La Haye exigent désormais que soit réglée au préalable la question de l'adhésion britannique au Marché
commun, dont Londres a présenté la demande à l'été 1961 à la suite d'un revirement historique, esquissé par
Macmillan, de la politique britannique à l'égard de l'Europe. La candidature britannique devient la grande affaire de
la construction européenne.
Pour le président français, l'échec du plan Fouchet a au moins le mérite de la clarté. Certes, de Gaulle relève la
contradiction inhérente à la position de Spaak et de Luns, qui exigent à la fois le maintien d'une Europe
communautaire à vocation supranationale et la participation d'une Grande-Bretagne pourtant farouchement hostile à
la conception intégrationniste du projet européen. Mais cette contradiction n'est qu'apparente et ne fait que
dissimuler ce qu'est, à ses yeux, la véritable motivation de pays comme la Belgique ou les Pays-Bas : s'assurer que
l'Europe occidentale demeurera en tout état de cause étroitement liée aux États-Unis, voire dépendante d'eux, ce que
garantiraient autant la participation britannique à la construction européenne (Londres restant attaché à la « relation
spéciale » avec Washington) que la réaffirmation de la logique communautaire, voire fédérale, au détriment de
l'approche intergouvernementale – seule à même, selon de Gaulle, de permettre à une Europe politique de s'affirmer
de manière autonome sur la scène internationale.
Dans ce contexte, le printemps 1962 est le moment où se dessine une opposition désormais ouverte entre la
diplomatie gaullienne et la politique américaine, de plus en plus hostile à l'« Europe européenne » souhaitée par de
Gaulle. Celle-ci, redoute-t-on à Washington, pourrait bel et bien remettre en question le statu quo au sein de
l'Alliance atlantique et, partant, la prééminence des États-Unis en Europe occidentale. Or, après l'échec du 17 avril
1962, de Gaulle hausse le ton. Le 15 mai, au cours d'une conférence de presse, il brocarde les tenants de l'Europe
supranationale et dénonce ce que sont à ses yeux leurs véritables intentions : maintenir l'Europe sous la tutelle des
États-Unis. Il provoque, ce faisant, la consternation chez les européistes : cinq membres MRP du gouvernement
Pompidou choisissent alors de démissionner pour marquer leur désapprobation. Face au durcissement opéré par de
Gaulle, les États-Unis se montrent également plus offensifs. En témoigne le discours que le président américain
prononce à Philadelphie le 4 juillet 1962, dans lequel il se fait l'avocat de la poursuite du projet communautaire (et
de la participation britannique à celui-ci), tout en appelant de ses vœux un « partenariat » étroit entre l'Europe et les
États-Unis dans le cadre d'une véritable « communauté » atlantique. L'affrontement entre la « grande ambition »
européenne de De Gaulle et le « grand dessein » de Kennedy est désormais patent.

Les questions nucléaires

Dans ce contexte, les questions nucléaires aussi divisent de plus en plus les Occidentaux. Dans un discours
prononcé à Athènes en mai 1962, le secrétaire américain à la Défense Robert McNamara expose les grandes lignes
de la nouvelle stratégie de « riposte graduée » que l'administration Kennedy, sur fond de confirmation de
l'« équilibre de la terreur », est désormais décidée à faire entériner par les alliés. Une stratégie que les Européens,
Français en tête, jugent contraire à leurs intérêts vitaux puisqu'elle tend à rehausser le « seuil » de recours à l'arme
atomique et donc à nuire à la logique même de la dissuasion. Au lendemain d'Athènes, la France, par ailleurs
maladroitement sermonnée par McNamara – tout comme la Grande-Bretagne – pour ses velléités d'indépendance
nucléaire, se retrouve en position de chef de file de l'opposition à la nouvelle stratégie américaine. La question
européenne et la question nucléaire participent désormais d'une même problématique des relations transatlantiques
dont l'enjeu est la définition d'un nouvel équilibre entre maintien du leadership – et de la garantie – des États-Unis et
affirmation des intérêts européens.
Les événements des derniers mois de 1962 vont accélérer l'évolution de cette double divergence euro-américaine.
Malgré une issue heureuse au terme d'une gestion exemplaire par Kennedy de ce qui restera comme la confrontation
soviéto-américaine la plus dangereuse de la guerre froide, la crise des missiles de Cuba, en octobre 1962, pèse
lourdement sur l'évolution des relations transatlantiques. Certes, de Gaulle n'a pas hésité à apporter solennellement le
plein soutien de la France aux États-Unis face à la menace des missiles soviétiques. Pourtant, « informé » mais non
pas « consulté » par Kennedy, il retiendra surtout que Washington n'a pas souhaité associer ses plus proches alliés à
la conduite d'une crise majeure dans laquelle leurs intérêts vitaux étaient pourtant virtuellement engagés du fait de
ses potentielles répercussions en Europe. La France, estime-t-il, doit donc persévérer dans l'affirmation d'une
indépendance nucléaire qui sera, à terme, la clé de voûte de la sécurité de l'Europe, cette dernière ne pouvant plus
inconditionnellement compter sur la garantie américaine. À Washington, on tire la conclusion inverse sur la crise de
Cuba : le danger d'une confrontation nucléaire directe avec l'URSS exige au contraire le renforcement de la
centralisation de la décision stratégique et, par conséquent, la limitation, autant que possible, de l'autonomie des
puissances nucléaires « tierces ». De fait, à la fin de 1962 et au début de 1963, le dénouement de la crise de Cuba se
traduit, au sein de l'Alliance, par un sursaut du leadership américain – un leadership qui s'apparente de plus en plus,
aux yeux de De Gaulle, à une volonté hégémonique.
À la fin de l'année 1962, le moment de vérité approche aussi en ce qui concerne les enjeux de la construction
européenne, et la crise de Cuba n'y est pas non plus étrangère. Discutée à Bruxelles, la candidature britannique au
Marché commun apparaît de plus en plus compromise. Du point de vue technique, les négociations mettent en
évidence les considérables difficultés entraînées par les liens privilégiés de la Grande-Bretagne avec le
Commonwealth, qui vont à l'encontre de l'« acquis communautaire », notamment dans le domaine agricole,
prioritaire du point de vue français. Indépendamment des considérations politiques et stratégiques, la candidature
britannique, en d'autres termes, apparaît difficilement recevable sur le plan économique. Dans le même temps, les
événements des derniers mois de 1962, surtout après la crise de Cuba, poussent au resserrement de l'entente franco-
allemande. Décidés depuis l'été à réaliser ensemble ce que le plan Fouchet devait accomplir à six, de Gaulle et
Adenauer voient tous deux dans la crise des missiles et dans l'attitude de Washington qui s'en est suivie la
démonstration du nécessaire rapprochement de leurs pays afin de jeter les bases d'une Europe politiquement et
stratégiquement autonome face aux États-Unis.
La rencontre Macmillan-Kennedy à Nassau, aux Bahamas (18-21 décembre 1962), va précipiter le moment de
vérité dans le dossier nucléaire et, par contrecoup, dans les enjeux européens. Devant le risque d'obsolescence de la
force nucléaire britannique, dont la crédibilité repose de plus en plus sur l'assistance américaine, Macmillan, à
Nassau, obtient de Kennedy la livraison de missiles américains Polaris pour équiper les sous-marins britanniques, le
missile Skybolt, qui devait équiper la Royal Air Force, ayant été abandonné par le Pentagone. Londres obtient ainsi
la garantie de maintenir, avec l'aide américaine, une force de frappe nationale. Mais cette concession, arrachée à une
administration américaine réticente à l'égard du maintien d'un « deterrent » indépendant, a un prix : la force
nucléaire britannique se trouve désormais étroitement insérée dans un dispositif contrôlé par les États-Unis. Car les
accords de Nassau se traduisent par la reprise du projet américain de force nucléaire multilatérale (MLF), formulé
pour la première fois sous Eisenhower en 1960 et dans lequel la force britannique doit prendre place. Un projet
destiné à permettre à Washington d'associer les alliés non nucléaires, et d'abord la RFA, à la décision d'emploi, tout
en plaçant – sauf circonstances exceptionnelles – les forces nucléaires britanniques (et le cas échéant françaises)
sous commandement américain : tout en rassurant les Européens sur la validité de la dissuasion élargie, la MLF, en
d'autres termes, est censée régler une fois pour toutes le problème des forces « tierces », dont Washington se défie de
plus en plus ouvertement.

Europe européenne contre communauté atlantique

Les accords de Nassau ne font que précipiter la rupture entre de Gaulle et les « Anglo-Saxons ». Certes, après la
rencontre des Bahamas, Kennedy a étendu à la France l'offre soumise à la Grande-Bretagne, semblant ainsi revenir
sur le refus américain d'aider Paris dans le domaine nucléaire. Mais, aux yeux de De Gaulle, l'offre américaine est
sans réelle valeur. L'effort nucléaire français, juge-t-il, est proche d'aboutir, en toute indépendance, à une force
opérationnelle. Les missiles Polaris ne lui seraient au demeurant d'aucune utilité en l'absence de sous-marins et de
têtes nucléaires adaptées aux missiles, que la France n'est pas en mesure pour l'instant de produire. Surtout,
l'intégration de la force française dans la MLF est exclue puisqu'elle conduirait, aux yeux de De Gaulle, à sa mise
sous tutelle américaine. Pour le Général, les accords de Nassau apportent au demeurant la confirmation de la
dépendance stratégique dans laquelle se trouve désormais le Royaume-Uni vis-à-vis des États-Unis, et ce alors
même que Macmillan, à Rambouillet quelques jours auparavant, avait assuré qu'il maintiendrait coûte que coûte
l'autonomie de la force nucléaire britannique.
Sans doute, on l'a vu, la décision de ne pas donner suite à la candidature britannique à l'entrée dans le Marché
commun s'imposait-elle par ailleurs, sauf à vider ce dernier de sa substance en accordant à Londres les larges
exemptions qu'appelait le maintien du système du Commonwealth. Nassau ne fait donc que doubler des
considérations économiques, qui concourent déjà à rejeter la candidature britannique, de considérations politiques et
stratégiques, qui vont dans le même sens : entre une force nucléaire intégrée (comme le « deterrent » britannique
après les accords de Nassau) et une force de frappe indépendante (comme la future dissuasion française), il y a,
notera ainsi Couve de Murville, « toute la différence qui existe entre une Europe atlantique et une Europe
européenne ».
Toujours est-il qu'en annonçant, dans sa conférence de presse du 14 janvier 1963, le double non de la France à la
proposition de Kennedy et à la candidature britannique, de Gaulle prend bel et bien acte du lien qui s'est
progressivement établi entre la question nucléaire et la question européenne. Ce faisant, il choisit de donner à son
double refus la dimension d'un défi sans précédent aux « Anglo-Saxons » : pour Macmillan, la défaite est à la
mesure du tournant qui avait, deux ans auparavant, conduit son gouvernement à demander l'adhésion à la
communauté européenne ; pour l'administration Kennedy surtout, il s'agit d'un revers dans sa volonté de reprise en
main des affaires de l'Alliance au lendemain de la crise de Cuba et d'une fin de non-recevoir humiliante opposée aux
efforts déployés par Washington pour mettre sur pied le « partnership » atlantique dont le président a fait son cheval
de bataille.
En France, la conférence de presse de De Gaulle, qui amplifie largement l'écho de celle du 15 mai précédent,
provoque la consternation dans les milieux atlantistes et européens. En Europe, l'onde de choc secoue les classes
politiques, notamment en Allemagne fédérale, où l'hostilité à la politique d'Adenauer, jugée trop proche des vues de
De Gaulle, se renforce jusque dans sa propre majorité. Aux États-Unis surtout, la décision du Général est ressentie
comme une véritable déclaration d'hostilité. Le double non de De Gaulle y est interprété comme rien de moins
qu'une mise en cause de la politique américaine à l'égard de l'Europe dans la forme qu'elle a prise après 1947, mais
aussi comme la volonté d'imposer une autre conception des relations transatlantiques, voire d'exclure les États-Unis
d'Europe. D'où le véritable bras de fer qui s'engage entre Paris et Washington dans les premiers mois de 1963.

Le traité de l'Élysée

Malgré la conférence de presse du 14 janvier et l'opposition croissante que suscite sa politique en RFA, Adenauer
signe avec de Gaulle, le 22 janvier 1963 à l'Élysée, le traité sur la coopération franco-allemande. Conclusion du
rapprochement engagé entre les deux pays depuis 1960, il est surtout l'aboutissement du constat d'échec du plan
Fouchet au printemps 1962. Prévoyant une étroite coopération bilatérale entre Paris et Bonn, notamment dans le
domaine militaire, le traité de l'Élysée consacre l'entente franco-allemande comme noyau dur d'une future Europe
européenne. D'où le surcroît d'inquiétude qu'il alimente aux États-Unis, où il est perçu comme un nouveau défi du
Général, dont l'ambition serait désormais d'amener la RFA à « choisir » Paris contre Washington et de constituer un
bloc franco-allemand de nature à remettre en question le leadership américain.
C'est pourquoi l'administration Kennedy entreprend, dans les premiers mois de 1963, une vaste manœuvre visant
à neutraliser la nouvelle entente franco-allemande. Le vote par le Bundestag, en mai 1963, d'un préambule à la loi de
ratification du traité de l'Élysée – un texte qui réaffirme les orientations prioritairement européistes et atlantistes de
la politique allemande – en est le premier acte : encouragée par Washington et par les « européens », dont Jean
Monnet, la majorité au pouvoir à Bonn choisit ainsi de désavouer Adenauer en vidant le traité franco-allemand de sa
substance. Dans la foulée, le président américain, en juin 1963, entreprend en République fédérale une visite
destinée à démontrer aux Allemands la primauté des relations germano-américaines. Si le succès populaire qu'il
recueille ne dépasse pas celui, considérable, qu'avait obtenu de Gaulle lors de sa visite d'État en RFA en septembre
1962, Kennedy parvient néanmoins à frapper les esprits, comme en témoigne la phrase restée célèbre (« Ich bin ein
Berliner ») qu'il prononce lors de son séjour à Berlin. Avec le remplacement d'Adenauer par son ministre de
l'Économie, le très atlantiste Ludwig Erhard, à l'automne 1963, les Américains parviennent à rétablir durablement
leur influence sur la politique allemande et, par la même occasion, à mettre au moins partiellement en échec la
politique gaullienne en faveur d'une Europe « européenne » et franco-allemande.
De Gaulle ne peut qu'en prendre acte tout en attendant des jours plus favorables. Les relations franco-allemandes,
naguère prometteuses, entrent dans une phase de relative stagnation, même si les acquis du traité de l'Élysée, dans
les années qui suivent, ne sont à aucun moment remis en question de part et d'autre 2. Mais, si Washington est bel et
bien parvenu à contrer sa politique, le Général n'est pas prêt à laisser les Américains pousser leur avantage et
imposer leur vision d'une « communauté atlantique » et, moins encore, d'une Europe atlantique, qui signifierait
l'abandon de ses ambitions européennes. D'où son attitude à l'égard de la MLF : même si de Gaulle, pour qui « le
nucléaire ne se partage pas », ne croit pas à sa réalité militaire, il juge politiquement dangereux un tel projet, qui ne
manquerait pas de consacrer la dépendance stratégique de l'Europe à l'égard des États-Unis. Il s'agit donc pour lui
d'empêcher sa réalisation et, particulièrement, de dissuader la RFA d'y participer, d'autant qu'il estime dangereux –
ne fût-ce qu'au vu de la probable réaction soviétique – qu'elle se rapproche un tant soit peu de la décision d'emploi
de l'arme nucléaire. Son attitude paie : lorsque l'administration de Lyndon B. Johnson (qui a succédé à Kennedy,
assassiné en novembre 1963) se décide à abandonner le projet à la fin de 1964, c'est en bonne part à cause de
l'opposition irréductible de la France de De Gaulle.
Même s'il n'a pas réussi, du fait de l'échec du plan Fouchet, à imposer sa propre vision de la construction
européenne, de Gaulle entend bien également contenir l'influence des tenants de la supranationalité tout en
défendant les intérêts français au sein du Marché commun. Aussi une crise communautaire se profile-t-elle dès
l'automne 1964, lorsque le Général, devant la réticence de ses partenaires à mettre sur pied la politique agricole
commune (PAC), qu'il considère comme une priorité, menace de se retirer du Marché commun, obtenant finalement
satisfaction à la fin de l'année. La crise éclate pour de bon au printemps 1965, lorsque le président de la commission,
Walter Hallstein, utilise le prétexte du nécessaire règlement financier de la PAC pour faire progresser sa vision
fédéraliste en proposant de doter la communauté de ressources budgétaires propres, idée inacceptable, voire
provocatrice, pour de Gaulle. Le 30 juin 1965, le gouvernement français prend la décision de suspendre toute
participation à l'activité communautaire. C'est la crise de la « chaise vide », que de Gaulle entend utiliser pour mettre
un terme à ce qu'il considère comme la « dérive » fédérale de la construction européenne et surtout des institutions
communautaires, même s'il ne s'agit pas pour lui de casser le Marché commun, dont il mesure parfaitement l'intérêt
que son maintien représente pour la France 3.

Vers le dépassement des blocs

Avec l'échec au moins relatif de ses ambitions franco-allemandes et européennes, les priorités internationales du
Général, à partir de 1964-1965, changent progressivement de nature. À la mise en cause de l'ordre établi occidental
succède une diplomatie gaullienne de plus en plus orientée vers la recherche du dialogue Est-Ouest et, au-delà, vers
l'affirmation du rayonnement de la France dans le tiers monde. À mesure que le pays consolide sa prospérité
économique et rétablit son prestige international, la diplomatie du général de Gaulle se donne une nouvelle grande
ambition : le dépassement des blocs. Remettre en question le statu quo Est-Ouest, desserrer les contraintes du jeu
bipolaire et soustraire l'Europe à sa double tutelle, bref dépasser « Yalta » : tels sont désormais les objectifs d'une
grande politique qui ne vise pas seulement ou étroitement à l'affirmation de la « grandeur » ou du rang de la France,
mais s'inscrit, selon l'heureuse expression de Stanley Hoffmann, dans un « révisionnisme global » qui vise à
contester les règles mêmes du système international à l'heure de la bipolarité 4.
C'est que la crise de Cuba et ses suites ont mis en évidence le risque nouveau auquel sont désormais confrontés les
Européens : celui de voir les deux superpuissances, partenaires-adversaires de l'« équilibre de la terreur », s'entendre
pour préserver leur tutelle sur le Vieux Continent au nom de l'indispensable stabilité stratégique. Le traité de
Moscou sur l'interdiction partielle des essais nucléaires, en août 1963, confirme aux yeux de De Gaulle cette
tendance de Moscou et Washington à rechercher les conditions d'un nouveau « Yalta » sur les bases de la parité
stratégique émergente entre les deux superpuissances. D'où la nécessité pour la France de prendre les devants de
l'ouverture à l'Est afin d'éviter à l'Europe les conséquences d'un tête-à-tête soviéto-américain. Or les circonstances
paraissent favorables à une telle initiative. L'éviction de Khrouchtchev, en 1964, marque la fin d'un certain
aventurisme soviétique, permettant d'entrevoir la possibilité de rapports plus stables avec l'URSS. Dans le même
temps, les démocraties populaires semblent désormais pouvoir entretenir l'espoir de s'affirmer davantage par rapport
à Moscou, comme le laisse penser la politique « d'indépendance » menée par la Roumanie de Nicolae Ceausescu.
Au total, les contraintes du système bipolaire semblent appelées à se desserrer : à partir de 1964, de Gaulle
entreprend donc d'intensifier les relations bilatérales avec les pays du bloc de l'Est, à commencer par l'URSS, où le
ministre de l'Économie Valéry Giscard d'Estaing effectue une importante visite en janvier de cette année-là. Il en
attend des débouchés nouveaux pour les exportations françaises ainsi que la possibilité pour la technologie nationale
de s'illustrer et de contribuer au rayonnement du pays. L'accord sur le système SECAM de télévision en couleur
(mars 1965), choisi par Moscou de préférence au système PAL allemand, fait à cet égard figure de modèle
prometteur 5.

Détente, entente et coopération

Mais l'ambition de De Gaulle est plus large. Son projet est fondamentalement politique : en commençant par
améliorer pragmatiquement les relations Est-Ouest, il cherche à créer les conditions de la « détente », de « l'entente »
et de la « coopération ». Une perspective ambitieuse dont le président français expose les grandes lignes le 4 février
1965 à l'occasion d'une conférence de presse tenue vingt ans jour pour jour après la conférence de Yalta, dont de
Gaulle a toujours fait – au prix d'une approximation historique – le symbole du « partage » de l'Europe. Dénonçant
la logique de confrontation sans issue qui prévaut depuis deux décennies entre les blocs, le Général propose de la
dépasser afin de mettre un terme à la division du Vieux Continent et de promouvoir l'émergence d'une Europe
indivise « de l'Atlantique à l'Oural ». Il esquisse, en outre, ce que pourrait être, dans ce cadre, une solution définitive
à la question allemande, restée à ce jour dans l'impasse par la logique même des blocs. Un processus de
rapprochement pragmatique entre les deux Allemagnes dans un cadre paneuropéen renouvelé, énonce-t-il,
permettrait, à long terme et à certaines conditions (qu'il a déjà évoquées en 1959 : renonciation complète à l'arme
nucléaire, reconnaissance des frontières, poursuite de la construction européenne, accord des pays voisins),
d'envisager le retour de l'Allemagne à une forme d'unité – qu'il qualifie de « destin naturel du peuple allemand » –
dans le contexte plus général d'un arrangement européen d'ensemble.

Conférence de presse du général de Gaulle (4 février 1965, extraits)

Il est clair qu'une paix réelle, a fortiori des rapports féconds entre l'Ouest et l'Est, ne seront pas établis tant que subsisteront les anomalies allemandes,
les inquiétudes qu'elles suscitent et les épreuves qu'elles entraînent. Il n'est pas moins évident, faute qu'on se batte pour que l'un ou l'autre impose sa
solution et sans méconnaître les raisons qu'il y a à porter sans cesse le problème devant la conscience des nations, que celui-ci ne sera pas tranché à
partir de la confrontation des idéologies et des forces des deux camps qui s'opposent aujourd'hui dans le monde. Ce qu'il faut faire ne pourra être fait, un
jour, que par l'entente et l'action conjuguée des peuples qui ont toujours été, qui sont et qui resteront principalement intéressés au sort du voisin
germanique, bref, les peuples européens. Que ceux-ci envisagent, d'abord d'examiner ensemble, ensuite de régler en commun, enfin de garantir
conjointement, la solution d'une question qui est essentiellement celle de leur continent, telle est la seule voie qui puisse faire renaître, tel est le seul lien qui
puisse maintenir une Europe en état d'équilibre, de paix et de coopération d'un bout à l'autre du territoire que lui attribue la nature.

La perspective ainsi tracée donne à la diplomatie gaullienne un nouvel et vaste horizon : celui de la contestation
d'un ordre des blocs qui n'apparaît plus, dans cette période, comme définitivement figé. Une ambition qui s'inscrit
dans la durée (de Gaulle parle « d'une génération ») et dans une logique (en finir avec le « jeu à somme nulle » entre
l'Est et l'Ouest dont l'Allemagne est l'objet). Une ambition réaliste, aussi : il s'agit de reconnaître dans la pratique – si
ce n'est dans le droit – la situation européenne et allemande actuelle pour mieux être en mesure de la dépasser un
jour. Pourtant, de Gaulle prend les Occidentaux à contre-pied par rapport à la doctrine qui prévaut jusqu'alors : sur
l'Allemagne, puisque l'approche gaullienne postule que la détente, puis l'entente et la coopération doivent être le
préalable à son éventuelle réunification, et non l'inverse ; et sur l'ensemble du problème Est-Ouest, dans la mesure
où elle remet en question la notion d'un bloc occidental et, par conséquent, la logique même de la stratégie
américaine d'endiguement. Dès lors, ce nouveau défi gaullien inquiète à Bonn, où certains soupçonnent – à tort – le
Général de vouloir en réalité pérenniser la division de l'Allemagne au moyen d'une entente entre Paris et Moscou, et
à Washington, où beaucoup – de manière tout aussi erronée – sont portés à voir dans l'arrangement paneuropéen
qu'il propose la menace d'un système de sécurité qui exclurait les États-Unis du Vieux Continent 6.
Facteur aggravant vu de Washington : de Gaulle mène de front son offensive contre l'ordre des blocs et sa charge
contre l'hégémonie américaine. Lors de la même conférence de presse, il s'en prend en effet au rôle du dollar, dont il
conteste la valeur en tant que monnaie de réserve internationale, et revendique le retour à un système monétaire
fondé sur l'étalon-or. Cet « assaut » contre l'un des symboles de la puissance américaine est ressenti comme un
nouvel affront aux États-Unis, où l'on est conscient de la justesse du diagnostic même si l'on affecte de se moquer du
remède. Car le Général appuie son raisonnement sur les considérables réserves accumulées par la Banque de France
grâce à des échanges extérieurs florissants qui contrastent fortement avec la détérioration de plus en plus nette de
l'équilibre des comptes américains. Chacun voit bien que la contestation gaullienne de l'ordre établi occidental se
fonde sur de nouveaux rapports de forces entre une France et, plus largement, une Europe en plein dynamisme et
une Amérique qui commence à entrevoir les limites de sa puissance dans le contexte d'un engagement militaire de
plus en plus coûteux au Vietnam.
En condamnant vigoureusement l'engagement américain en Asie du Sud-Est – surtout à partir de l'escalade
déclenchée par l'administration Johnson avec le bombardement du Nord-Vietnam à compter des premiers mois de
1965 –, de Gaulle ajoute une carte maîtresse au jeu diplomatique de la France dans cette partie du monde. Après
avoir, déjà sous Kennedy, mis en garde les États-Unis contre les dangers de leur implication croissante aux côtés du
Sud-Vietnam, il peut se prévaloir de la justesse désormais vérifiée de son diagnostic (et de l'expérience de la guerre
française d'Indochine) pour renouer avec une diplomatie active en Extrême-Orient. Avec la reconnaissance de la
République populaire de Chine, décidée par de Gaulle en janvier 1964, et l'établissement de relations diplomatiques
avec Pékin, la politique française en Asie ne peut être interprétée à Washington que comme un nouveau défi lancé à
l'Amérique. Pourtant, ici encore, de Gaulle ne fait que prendre acte d'une réalité géopolitique que ses prédécesseurs
(l'ouverture vers la Chine populaire avait été envisagée dès 1950) n'avaient pu reconnaître du fait du contexte de
guerre froide et, surtout, de leur dépendance à l'égard de Washington. Une réalité qui, du reste, finira par s'imposer
aussi aux Américains.
Au-delà de l'Asie, c'est dans l'ensemble du tiers monde et donc à l'échelle de la planète que de Gaulle souhaite
désormais affirmer la présence d'une France aux « mains libres », une France, dit-il, qui entend faire de « la liberté,
l'égalité et la fraternité des peuples » les fondements d'un « autre ordre » mondial : on ne saurait mieux exprimer
l'ambition proprement universaliste dans laquelle le Général place, à partir de 1964-1965, sa grande politique. Rôle
de la France à la première Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED,
printemps 1964), tournées du Général en Amérique latine, pourtant « chasse gardée » des États-Unis (printemps et
automne 1964), condamnation de l'intervention américaine à Saint-Domingue (printemps 1965) : autant d'occasions
d'affirmer cette orientation nouvelle et durable de la politique française, qui ne peut, dès lors, qu'entrer en collision
avec la puissance dominante.

1 Selon le témoignage d'Étienne Burin des Roziers, Retour aux sources. 1962, l'année décisive, Plon, 1986.
2 Voir Benedikt Schoenborn, La Mésentente apprivoisée. De Gaulle et les Allemands (1963-1969), PUF, 2007.
3 Voir Piers Ludlow, « From Words to Actions : Reinterpreting de Gaulle's European Policy », dans Christian Nuenlist, Anna Locher et Garret Martin (dir.), Globalizing de
Gaulle :International Perspectives on French Foreign Policies (1958–1969), op. cit.
4 Voir Stanley Hoffmann, « De Gaulle et le monde : la scène et la pièce », dans Essais sur la France, Seuil, 1974.
5 Voir Marie-Pierre Rey, La Tentation du rapprochement. France et URSS à l'heure de la détente, Publications de la Sorbonne, 1991.
6 Sur ces aspects, voir Frédéric Bozo, « France, “Gaullism”, and the Cold War », dans Melvyn P. Leffler et Odd A. Westad (dir.), Cambridge History of the Cold War,
Cambridge, Cambridge University Press, 2010, vol. 2.
5

L'apogée d'une grande politique


(1966-1969)

Le 19 décembre 1965, Charles de Gaulle est réélu président de la République. Un second tour de scrutin aura été
nécessaire pour le départager du candidat de la gauche, François Mitterrand, qui obtient près de 45 % des voix : le
fondateur du régime doit désormais compter avec une opposition qui trouve à s'exprimer et à se rassembler dans ce
type de consultation. Mitterrand, quant à lui, saura construire sa longue conquête du pouvoir sur la mise en
ballottage de De Gaulle. Reste que ce dernier devient le premier président de la Ve République désigné au suffrage
universel direct et que, sur fond d'une présidentialisation encore accrue du régime, sa légitimité s'en trouve
naturellement confortée. La politique étrangère gaullienne ne peut que sortir renforcée d'une élection dont elle n'a au
demeurant pas été un enjeu majeur – si l'on met à part la crise européenne, présente en arrière-plan dans les débats,
qui trouble l'opinion. Les Français, dans leur grande majorité, adhèrent, pour l'essentiel, à la politique étrangère du
Général.
Celui-ci peut, dès lors, poursuivre son entreprise de restauration du « rang ». Les circonstances sont favorables : la
France atteint, dans cette période, une sorte d'apogée de sa puissance. Puissance nucléaire militaire effective depuis
l'entrée en service opérationnel de la force de dissuasion à l'automne 1964, elle est aussi une puissance économique
de premier plan : la croissance française (5,8 % par an en moyenne sur la décennie) la place en tête des pays
industrialisés ; l'économie hexagonale s'ouvre sur l'extérieur, accroît sa compétitivité et ses exportations, intensifie
son effort de recherche scientifique et de développement technologique, modernise son appareil de production. De
Gaulle, en d'autres termes, a les moyens de la grande politique qu'il veut mener : puissance moyenne mais de rang
mondial, la France peut faire entendre une autre voix à l'échelle de la planète.

« La fin de la subordination »

Au lendemain de l'élection présidentielle, la priorité est au règlement de la crise communautaire. Au-delà de la


question de la PAC et de son financement, prétexte originel de la « chaise vide » française, l'enjeu de la crise
concerne le fonctionnement et l'évolution future du système communautaire. S'il ne s'agit pas pour de Gaulle de
mettre en cause les acquis du Marché commun – en particulier la PAC – dont la France profite, la diplomatie
française cherche bel et bien à corriger le cours de la construction européenne dans un sens plus conforme à ses
conceptions. L'objectif poursuivi par Paris est donc d'obtenir la remise en question de la généralisation, prévue à
compter du 1er janvier 1966 par les traités de Rome, du vote majoritaire pour les décisions communautaires. Or,
après six mois d'un dialogue de sourds entre la France et ses cinq partenaires, une sortie de crise se profile en janvier
1966. Paris cesserait de demander une modification des traités visant à bloquer la généralisation du vote à la
majorité, une demande inacceptable pour les Cinq ; en contrepartie, ceux-ci seraient disposés à reconnaître que, pour
les décisions les plus importantes, l'« intérêt vital » d'un État membre justifie la recherche systématique de
l'unanimité. Ainsi s'esquisse le « compromis de Luxembourg » (30 janvier 1966), simple déclaration commune des
Six qui ne modifie pas juridiquement les textes mais qui en corrige l'esprit selon les vues gaulliennes. Politiquement
du moins, la diplomatie française a atteint son but : neutraliser la logique fédérale du processus communautaire et
porter un coup d'arrêt aux prétentions de la Commission.

Le « retrait » de l'OTAN
Il était difficilement envisageable d'ouvrir une crise atlantique tant que la crise européenne n'était pas résolue. Le
compromis de Luxembourg est donc pour de Gaulle le préalable à une décision sur la question de l'OTAN, qu'il est
déterminé à prendre au lendemain de sa réélection. Depuis quelques années, la France, comme le Général l'avait
laissé entendre dans son mémorandum de septembre 1958, a progressivement diminué sa participation aux
organismes et aux commandements militaires intégrés. Devant ce qu'elle perçoit désormais comme une volonté
d'asseoir l'hégémonie américaine au sein de l'Alliance en y renforçant encore la logique d'intégration, la politique
gaullienne consiste à durcir le ton, au risque d'un isolement français croissant à l'OTAN. De même, tout au long de
1965, la question nucléaire a encore élargi le fossé entre les conceptions françaises et les conceptions américaines.
La France bloque l'adoption formelle par l'Alliance de la stratégie de riposte graduée et s'oppose à l'initiative prise
par Washington, à la suite de l'abandon de la MLF, visant à mettre en place des organes de concertation et de
planification nucléaire au sein de l'OTAN, dans lesquels Paris ne voit que des faux-semblants. Dans ce contexte, les
États-Unis s'attendent à une prochaine décision de De Gaulle sur l'OTAN. Ils ont d'ailleurs commencé à se préparer
à un retrait français éventuel grâce à des mesures de redéploiement du dispositif américain en Europe 1.
Début 1966, la situation n'est de toute évidence plus tenable. La France ne peut accepter l'évolution de l'Alliance
telle qu'elle est perçue à Paris, c'est-à-dire dans le sens d'une intégration renforcée et d'une consolidation de la
domination américaine. À l'inverse, les alliés ne peuvent lui permettre de bloquer leurs décisions. Le dénouement
paraît donc proche. De Gaulle, pourtant, entend se ménager un certain effet de surprise quant à la portée et au
moment précis de sa décision, qu'il n'évoque que vaguement lors d'une conférence de presse le 21 février. Le 7 mars,
il annonce ses intentions à Johnson : fin de l'intégration des forces françaises encore sous commandement de
l'OTAN au 1er juillet 1966 ; départ des forces étrangères stationnées en France avant le 1er avril 1967. Malgré le
caractère prévisible de la décision, elle déclenche un tollé dans le reste de l'Alliance, en premier lieu aux États-Unis,
et ce même si Johnson est décidé, quant à lui, à éviter d'envenimer les choses : traîner les pieds face à de Gaulle ne
pourrait, estime-t-il, que lui profiter. En France, la décision ne heurte pas véritablement l'opinion publique, mais elle
provoque un profond malaise dans les milieux européistes et atlantistes. Le retrait français donne lieu en avril à un
débat à l'Assemblée nationale, où est déposée une motion de censure SFIO-MRP qui est largement rejetée. Si
Mitterrand, à cette occasion, dénonce dans la politique étrangère gaullienne rien de moins qu'un « poujadisme aux
dimensions de l'univers », le parti communiste ne s'associe pas à la condamnation d'une politique qu'au fond il
approuve.
La décision de De Gaulle marque avant tout le retour de la France à une situation d'indépendance nationale qu'il a
toujours considérée comme entravée par l'intégration atlantique et qu'il juge, surtout, incompatible avec l'autonomie
de décision indispensable à une puissance nucléaire. Pourtant, contrairement au procès que lui font ses alliés (et ses
opposants), les motivations du Général dépassent la seule volonté de satisfaire l'orgueil national au moyen d'une
« politique de grandeur » : le retrait de l'OTAN s'inscrit aussi et surtout dans une grande politique qui a sa cohérence
et sa logique. La décision de De Gaulle, il faut le rappeler, est la conséquence prévisible du refus de ses partenaires
d'envisager la transformation de l'Alliance qu'il réclame depuis des années, afin, notamment, d'y faire émerger le
« fait européen ». Un refus qui le pousse désormais à prendre les devants : le retrait français permet de réaffirmer
l'objectif d'une autonomie politico-militaire ouest-européenne dont la décision gaullienne se veut en quelque sorte la
préfiguration. Mais la décision de mars 1966 est aussi la conséquence logique de la politique de dépassement du
statu quo dans laquelle la France est désormais engagée et qui passe par la contestation, au sein même de l'Alliance,
du système des blocs. Une contestation dont Paris espère qu'elle entraînera, à l'Est, une évolution du même ordre,
dans le sens du relâchement de l'emprise soviétique sur sa sphère d'influence : prise quelques semaines avant la
visite du Général en URSS, la décision sur l'OTAN, en d'autres termes, s'inscrit dans l'ambitieuse politique Est-
Ouest qu'aspire désormais à mener le président français.
Pourtant, si la décision de mars 1966 représente un tournant politique majeur, elle n'entraîne pas de véritable
rupture militaire entre la France et l'Alliance : même si elle en quitte l'organisation militaire intégrée, elle demeure
membre à part entière de celle-là. De Gaulle tient au demeurant à maintenir une collaboration étroite avec ses
principaux alliés pour la défense de l'Europe : d'où les instructions données dans ce sens au chef d'état-major des
armées, le général Charles Ailleret, chargé de négocier avec le SACEUR, le général américain Lyman Lemnitzer,
des accords qui, signés le 27 août 1967, jettent les bases d'une nouvelle relation de « coopération » militaire entre la
France et ses alliés en guise de substitut à l'« intégration ». Paradoxalement, le rôle militaire de la France – celui
d'une force de réserve pour le dispositif de l'OTAN dans la zone centre-Europe – devient à certains égards plus
important après la décision gaullienne, et ce même si la politique française tend à masquer cette réalité au nom de la
sacro-sainte indépendance (les alliés contribuent également à gommer cette réalité par leur condamnation sans appel
de la décision du Général). S'être retiré de l'intégration militaire de l'OTAN aura, en fin de compte, permis à la
France de trouver sa place dans l'Alliance et de faire d'elle un allié « satisfait » après deux décennies de
subordination et de frustrations.

Une diplomatie planétaire

Toutefois, la visite de De Gaulle en URSS (20-30 juin 1966), où il reçoit un accueil triomphal quelques semaines
après sa décision portant sur l'OTAN, alimente inévitablement, dans les capitales occidentales, les inquiétudes liées
à la portée de cette même décision : le président français ne cherche-t-il pas, désormais, à s'entendre avec l'URSS au
détriment de l'Alliance atlantique et des intérêts de sécurité occidentaux, mais aussi de l'Allemagne et de son
éventuel retour à l'unité ? Sans doute de Gaulle, désormais engagé dans une logique de défi à l'égard des États-Unis
et de ses alliés, n'est-il pas fâché d'entretenir de telles inquiétudes. Pourtant, la vision gaullienne de 1966 n'est plus
celle de 1944, inspirée par l'idée d'une « alliance de revers » franco-soviétique. Même s'il condamne, comme
Moscou, l'escalade américaine au Vietnam et plus généralement la politique des États-Unis dans le tiers monde, de
Gaulle ne cherche pas, au contraire de ce que l'on souhaiterait à Moscou, à précipiter un désengagement américain
d'Europe, quoiqu'il l'anticipe à long terme : pas question pour lui d'une politique (que d'aucuns lui prêtent) de
neutralité de fait. Quant à la question allemande, même s'il existe d'évidentes convergences entre la France et
l'URSS sur certains de ses aspects (frontières, armes nucléaires), de Gaulle, loin de passer l'unité de l'Allemagne par
pertes et profits en reconnaissant la RDA, ainsi que Moscou le demande, défend le principe de l'autodétermination
du peuple allemand face à une direction soviétique désireuse de consacrer sa division. Il existe donc des limites à
l'entente franco-soviétique et elles apparaissent nettement au moment du voyage de De Gaulle. Toujours est-il que
cette entente nouvelle est bien la pièce maîtresse de la politique gaullienne de détente, d'entente et de coopération
qui culmine dans cette période.
Après la visite de De Gaulle en URSS, cette politique passe par l'intensification de la présence de la France en
Europe de l'Est, où la diplomatie gaullienne espère renouer avec une influence française ancienne mais interrompue
par le conflit mondial et la guerre froide. En s'appuyant sur la politique de contestation au sein du bloc occidental,
elle cherche à encourager une évolution parallèle du bloc soviétique. D'où l'activité déployée à l'Est par la diplomatie
gaullienne, notamment en direction de la Pologne et de la Roumanie, où de Gaulle se rend en visite officielle
respectivement en septembre 1967 et en mai 1968.
Mais l'ambition contestatrice de De Gaulle dépasse les limites du Vieux Continent : elle s'affirme désormais dans
le tiers monde. Devenue un axe majeur de la politique française, cette variante gaullienne de l'anti-impérialisme
relève davantage d'une volonté d'équilibrer le rôle des États-Unis, tentés par « l'arrogance de la puissance » (selon
l'expression du sénateur J. William Fulbright), qu'elle ne procède de l'idéologie anti-américaine qu'on prête au
Général. Certes, la rhétorique parfois virulente qu'il manie peut, sans doute à dessein, entraîner le doute sur ses
motivations profondes : ainsi lors de son discours de Phnom Penh, le 1er septembre 1966, dans lequel de Gaulle
dénonce les illusions « meurtrières » du recours à la force au Vietnam et prédit l'échec de la machine de guerre
américaine face à l'autodétermination des peuples, dont elle ne fait qu'attiser le nationalisme. Mais, plus que la
condamnation morale de son engagement au Vietnam, c'est sans doute la prophétie de son inévitable défaite qui
heurte une Amérique désormais en proie au doute sur la justesse et l'issue de cette guerre.

La guerre des Six Jours

Les motivations de De Gaulle ne sont guère différentes quand il s'agit du Moyen-Orient au moment de la guerre
des Six Jours, en juin 1967. L'épisode, une nouvelle fois, le place dans une situation d'opposition par rapport à la
politique américaine, celle-ci faisant à ses yeux dorénavant le choix du soutien inconditionnel à Israël. S'il
déconseille aux Israéliens, à la suite du blocus du golfe d'Aqaba par Nasser, de déclencher une guerre préventive,
c'est au vu de l'analyse géopolitique qu'il porte sur le conflit : Israël, estime-t-il, n'est pas menacé, tant sa supériorité
militaire est écrasante ; une nouvelle guerre pourrait cette fois conduire à un affrontement planétaire impliquant les
États-Unis et l'URSS ; et elle ne ferait qu'aggraver le problème israélo-arabe en provoquant un nouvel exode
palestinien consécutif à la probable conquête par Israël de nouveaux territoires. Or le conflit va confirmer pour
l'essentiel cette analyse – sauf en ce qui concerne l'affrontement entre les superpuissances. D'où la ligne adoptée par
de Gaulle une fois le conflit ouvert en juin 1967 et par la suite : suspension des livraisons d'armes françaises aux
pays du « front » (autrement dit à Israël, dont la France est alors le principal fournisseur en armements), recherche
d'une solution par les quatre grandes puissances (États-Unis, France, Royaume-Uni, Union soviétique) sur la base de
la résolution 242 adoptée le 22 novembre 1967 par le Conseil de sécurité des Nations unies.
De Gaulle, depuis quelques années, avait certes commencé à modifier l'équilibre de la politique française au
Proche-Orient en cherchant à s'extraire de l'exclusivité franco-israélienne héritée de la IVe République tout en
reprenant pied dans le monde arabe après la guerre d'Algérie. Pourtant, son attitude face à la guerre des Six Jours en
1967 ne s'inscrit pas, comme on l'a beaucoup dit, dans une volonté préméditée de donner des gages aux Arabes. Elle
ne relève pas davantage d'un penchant antisioniste (et moins encore antisémite) dont certains l'accusent à la suite de
la phrase sur le « peuple d'élite, sûr de lui-même et dominateur » prononcée lors de sa conférence de presse
(27 novembre 1967). Le rééquilibrage de la politique française au Moyen-Orient, qu'il a engagé depuis quelques
années, n'implique pour lui ni un reniement des liens avec Israël ou de l'attachement français à sa sécurité ni la
recherche à n'importe quel prix de l'amitié arabe. Son attitude est plutôt dictée par sa lecture de ce troisième conflit
israélo-arabe et par l'inspiration d'ensemble de sa politique étrangère, marquée par son refus de la logique de
confrontation entre les blocs et son défi lancé aux États-Unis. Cependant, la guerre des Six Jours marque bel et bien
un tournant dans la politique de la France au Proche-Orient – un tournant que les successeurs de De Gaulle vont
accentuer dans le sens d'une véritable politique arabe, si ce n'est pro-arabe 2.
C'est sans doute en cette année 1967 que se situe l'apogée de la contestation par de Gaulle de l'ordre établi
international et de l'hégémonie américaine. En lançant en juillet, à Montréal, son « Vive le Québec libre ! », il
pousse sa querelle avec l'Amérique jusqu'à l'outrance verbale, déclenchant aux États-Unis et au Canada anglophone
une véritable fureur. Quoique sans doute spontanée, la phrase ne constitue-t-elle pas un véritable procès devant
l'histoire intenté aux « Anglo-Saxons » ? Elle marque en tout cas un tournant pour la politique gaullienne, qui doit
désormais composer avec le malaise d'une majorité ébranlée par les difficiles élections législatives de mars 1967,
après lesquelles certains membres, à l'instar de Valéry Giscard d'Estaing, commencent à dénoncer « l'exercice
solitaire du pouvoir ». Et, si l'opinion continue dans son ensemble à suivre le Général malgré son affrontement avec
l'Amérique, des doutes commencent à se faire jour sur certains aspects, comme la politique à l'égard des problèmes
du Proche-Orient. L'adhésion des Français n'est plus inconditionnelle.

Le choc de 1968

Dans la mesure où l'on peut parler de crise de la politique étrangère gaullienne, elle se situe bien en 1968. La
contestation étudiante puis la crise politique et sociale qui s'étend à l'ensemble du pays en mai traduisent en effet
chez les Français une lassitude à l'égard du primat que de Gaulle accorde à la politique extérieure. Alors que la
politique de « grandeur » contribuait jusqu'alors à une certaine cohésion nationale, cette dernière dépend désormais
d'une meilleure répartition des ressources au profit d'un corps social impatient de récolter les fruits de la croissance
et à présent moins séduit par une grande politique dont les Français ne paraissent plus avoir la volonté. Mais les
conséquences de Mai 1968 sur la politique étrangère sont surtout matérielles : la crise sociale et son dénouement
débouchent sur une crise financière et monétaire qui sape les bases de la conception de l'indépendance nationale, si
emblématique de la politique étrangère gaullienne. Symbole de cette situation nouvelle : la crise du franc, en
novembre 1968, lors de laquelle les autorités américaines en arrivent à soutenir la monnaie française sur les
marchés. On est loin de « l'assaut » contre le dollar naguère gagé sur les confortables réserves monétaires
engrangées par la Banque de France.
Si, dans ce contexte intérieur troublé, chacun peut mesurer l'amenuisement de la marge de manœuvre
internationale du pays, de Gaulle n'est pourtant pas prêt à changer de politique étrangère. Conforté par l'écrasante
majorité gaulliste qui se dégage des élections législatives des 23 et 30 juin 1968, il veut même en réaffirmer les
grandes orientations. Le remplacement inattendu du Premier ministre Georges Pompidou par Maurice Couve de
Murville signale que de Gaulle entend reprendre les affaires en main, tandis que l'arrivée au Quai d'Orsay de Michel
Debré, fidèle parmi les fidèles, traduit une volonté de poursuivre la même politique étrangère. Défenseur acharné de
l'indépendance nationale, Debré est tout désigné pour veiller aux « dérives » que de Gaulle redoute, notamment en
matière européenne et atlantique.
Mais la crise de la politique gaullienne s'inscrit également dans un contexte international qui en trace désormais
les limites, surtout dans les relations Est-Ouest. Car celles-ci, depuis quelques mois, empruntent une voie qui n'est
pas celle que souhaite de Gaulle. Certes, ses principaux partenaires occidentaux, à commencer par les Américains et
les Allemands, sont désormais convaincus – en partie grâce à sa propre politique en la matière – de la nécessité d'une
détente avec l'Est. Les premiers en attendent des retombées favorables au Vietnam et l'amorce d'un processus d'arms
control en matière stratégique, tandis que les seconds, sous l'influence de Willy Brandt, le ministre des Affaires
étrangères social-démocrate de la grande coalition désormais au pouvoir à Bonn, cherchent à poser les jalons du
dialogue avec les pays de l'Est, y compris la RDA. À bien des égards l'Ostpolitik ouest-allemande qui se profile
procède d'une même inspiration que la politique de De Gaulle.
Reste que la conversion de Washington et Bonn à la détente ne marque pas leur ralliement à la vision gaullienne
du dépassement de « Yalta ». Par contraste avec de Gaulle, les principaux partenaires occidentaux de la France
semblent avant tout désireux d'une gestion de bloc à bloc des relations Est-Ouest à l'heure de la détente. À la faveur
du « retrait » français de l'OTAN, les États-Unis parviennent à imposer leur approche du rôle de l'Alliance dans les
relations Est-Ouest : en témoigne l'adoption en décembre 1967 du « rapport Harmel » (du nom du ministre belge des
Affaires étrangères, à l'initiative du rapport), qui, en érigeant le dialogue Est-Ouest en mission essentielle de
l'OTAN, est clairement sous-tendu par une vision de la détente que de Gaulle récuse (la France ne s'y associera
d'ailleurs que du bout des lèvres). Parallèlement, la diplomatie française ne peut que constater la rapidité avec
laquelle Bonn s'oriente désormais activement vers une Ostpolitik pleinement assumée et dont une des prémisses est
la reconnaissance du rôle des alliances. De Gaulle, dès lors, peut redouter non seulement que la France perde sa
place d'interlocutrice privilégiée du camp soviétique, mais aussi que l'Ostpolitik ne contribue à figer l'ordre Est-
Ouest que la vision gaullienne prétend au contraire dépasser. Dans le même temps, la diplomatie française s'inquiète
de ce qui lui apparaît comme une précipitation allemande à reprendre position en Europe de l'Est – notamment du
point de vue économique –, au risque de déclencher un raidissement de la part d'une URSS inquiète de voir remise
en question sa tutelle sur les démocraties populaires.
Car Moscou n'est en aucune manière disposé à relâcher son emprise. De Gaulle, lors de son voyage en Pologne en
1967 et de ses discussions avec le leader communiste Władysław Gomułka, avait déjà pu mesurer les limites étroites
de la marge de manœuvre des pays de l'Est, contrairement aux espoirs qu'il avait pu nourrir quelques années
auparavant. L'invasion de la Tchécoslovaquie par les forces du pacte de Varsovie, le 21 août 1968, en apporte une
confirmation dramatique. Si le Général condamne non moins sévèrement que ses alliés occidentaux l'écrasement du
Printemps de Prague, il y voit aussi et surtout l'effet de la persistance des blocs, qu'il condamne. Pourtant,
l'événement n'interrompt que brièvement le processus de détente ; en rassurant Moscou sur sa capacité à préserver sa
sphère d'influence malgré le relâchement des tensions, la reprise en main soviétique en Tchécoslovaquie, une fois
surmonté ce que l'on qualifie rapidement de part et d'autre d'« incident de parcours », va paradoxalement confirmer
la dynamique nouvelle des relations Est-Ouest. Mais celles-ci empruntent désormais une autre voie que celle dont de
Gaulle s'est fait jusqu'ici le chantre.

Vers la normalisation ?

Les derniers mois de la présidence gaullienne sont pourtant marqués par le maintien des grandes orientations de la
politique étrangère du Général : objectif du dépassement des blocs, réaffirmé en septembre 1968 par de Gaulle, et
maintien d'une position française d'indépendance dans l'Alliance atlantique. En outre, la France se tient à l'écart du
Traité de non-prolifération nucléaire (TNP), signé en juillet 1968, dont elle dénonce le caractère discriminatoire –
tout en annonçant qu'elle en observera néanmoins les règles – et dans lequel elle décèle la tendance des
superpuissances à imposer leur loi. Pourtant, le « style » de cette politique change et les principaux partenaires
occidentaux de la France notent un souci de « normalisation » d'une diplomatie gaullienne désormais moins
tranchante. Ce sentiment est particulièrement net chez les Américains, qui – tout en étant conscients qu'ils
n'obtiendront pas un changement des orientations de la politique française – souhaitent en finir avec les
querelles franco-américaines des années passées.
De Gaulle y est prêt : d'où l'amélioration sensible des relations entre Paris et Washington dans les derniers mois
de la présidence Johnson et, surtout, au lendemain de l'élection de Richard Nixon, en novembre 1968. En visite à
Paris dès février 1969, le nouveau président américain, qui n'a jamais caché son admiration pour de Gaulle, entend
œuvrer au retour à la normale dans les relations entre les deux pays. D'un côté, les Français ont le sentiment d'avoir
dorénavant pour interlocuteur un président américain qui, avec son conseiller à la sécurité nationale Henry
Kissinger, comprend leur politique, à défaut d'en approuver tous les aspects ; de l'autre, les Américains estiment que
les Français, tout en conservant leur vues propres, notamment sur l'Alliance atlantique, ne cherchent plus comme par
le passé à les imposer aux autres alliés. Bref, les retrouvailles franco-américaines, au demeurant non dénuées d'une
certaine chaleur, se font sur la base de l'acceptation des positions mutuelles.
Pour le reste, seule la politique européenne donne lieu, dans les derniers mois de la présidence gaullienne, à une
initiative nouvelle. Désireux de relancer l'idée d'Europe politique laissée pour compte depuis l'échec du plan
Fouchet, conscient de la difficulté de fermer durablement la porte à la Grande-Bretagne après le nouveau veto qu'il a
opposé en mai 1967 à une seconde candidature britannique aux communautés européennes, que les Cinq soutenaient
pourtant activement, de Gaulle, en février 1969, sonde discrètement Londres, par l'intermédiaire de l'ambassadeur
britannique Christopher Soames, sur l'idée d'une relance européenne qui serait menée sur la base d'une entente à
quatre (France, Royaume-Uni, RFA, Italie). Mais cette tentative est torpillée par le Foreign Office, qui tient ainsi sa
« revanche » après les deux vetos opposés par de Gaulle à la candidature britannique. Mis à part cet épisode, c'est
bien au total la continuité qui caractérise les derniers mois de la diplomatie du Général. Lorsque celui-ci
démissionne, le 28 avril 1969, à la suite d'un référendum sur la régionalisation et sur les institutions, au résultat
duquel il a conditionné son destin politique, la politique étrangère de la France consiste au fond à défendre les acquis
de la grande politique gaullienne face à la persistance de l'ordre établi. Cette problématique demeurera pendant vingt
ans au cœur d'une diplomatie installée dans un statu quo qu'en même temps elle dénonce.

1 Voir Frédéric Bozo, Deux Stratégies pour l'Europe. De Gaulle, les États-Unis et l'Alliance atlantique, Plon, 1996 ; et « Chronique d'une décision annoncée : le retrait de
l'organisation militaire (1965-1967) », dans Maurice Vaïsse, Pierre Melandri et Frédéric Bozo (dir.), La France et l'OTAN (1949-1996), Bruxelles, Complexe, 1996.
2 Voir l'analyse toujours pertinente de Samy Cohen, De Gaulle, les gaullistes et Israël, Moreau, 1974.
III

La gestion de l'héritage

(1969-1981)
6

Le choix de la continuité
(1969-1974)

Le retrait volontaire du fondateur de la Ve République au printemps 1969 met un point final à une période de plus
d'un quart de siècle marquée par sa domination sur la vie nationale. En mettant un terme définitif à la « république
gaullienne », son retrait soulève du même coup des interrogations sur le devenir de l'héritage. Aucun des prétendants
possibles à sa succession ne disposant de sa stature et de son prestige historiques, le départ de De Gaulle pose en
effet la question du prolongement – ou de l'abandon éventuel – de son œuvre. Car, si l'empreinte laissée par le
Général semble profonde, sa pérennité n'est nullement acquise au moment de son retrait en 1969 ; une forme de
retour aux pratiques institutionnelles et aux orientations diplomatiques antérieures – qui résulterait de l'évolution du
jeu politique intérieur – ne peut être exclue. L'enjeu de l'élection présidentielle du printemps 1969 pour l'évolution
de la Ve République, tant du point de vue du régime que de sa politique étrangère, est donc considérable.
Très vite, pourtant, il apparaît nettement que la continuité l'emportera sur le changement. Élu président de la
République en juin 1969 face au candidat centriste Alain Poher, qui incarne à bien des égards l'ancien « système »,
Georges Pompidou, fidèle collaborateur puis Premier ministre du général de Gaulle de 1962 à 1968, se pose
clairement – malgré la distance qui s'est installée entre les deux hommes pendant la dernière année – en héritier du
Général. Écartant d'emblée toute remise en question des institutions, mais aussi des principales orientations de la
politique extérieure naguère mises en place par le fondateur de la Ve République, Pompidou en défendra les grandes
options et se révélera – par-delà les inévitables nuances et les adaptations nécessaires – comme le continuateur et
parfois même comme le défenseur intransigeant de l'œuvre du général de Gaulle.

La dynamique européenne

Certes, la politique étrangère du nouveau président, moins abrupte, plus ouverte au dialogue, contraste au moins
dans le style avec celle de son prédécesseur. Sauf vers la fin de sa vie – peut-être sous l'influence de la maladie qui
l'emportera en avril 1974 –, Pompidou ne pratique pas, par contraste avec de Gaulle, une diplomatie de rupture.
Privée du charisme et du prestige gaulliens, la diplomatie française devient plus soucieuse de convaincre que
d'affirmer. Mais le Général lui-même n'avait-il pas mis en sourdine, dès 1968, les accents les plus incisifs de sa
politique étrangère ?
Pour autant, la conception pompidolienne de la puissance et du rôle de la France dans le monde n'est pas identique
à celle de De Gaulle. Si le nouveau président est attaché à « l'indépendance », il s'en fait aussi une idée plus
pragmatique que son prédécesseur. Sans doute reprend-il à son compte l'héritage du Général en matière militaire,
notamment en poursuivant et en développant l'effort nucléaire. Mais pour Pompidou, dont la présidence coïncide
avec l'apogée et la fin des Trente Glorieuses, la poursuite d'une grande politique étrangère ne peut être gagée sur une
conception étroitement régalienne de la puissance : elle exige également le renforcement du socle économique et
social national, dont les chocs de 1968 ont montré la fragilité. La dévaluation surprise du franc, en août 1969, en est
à ses yeux une condition préalable. Alors que se disloque l'ancien ordre économique mondial et que s'affirme sur ce
terrain le jeu des rivalités internationales, son expérience et sa personnalité le porteront à privilégier ces problèmes –
sans négliger les autres, tant s'en faut.
Cela explique au moins en partie la seule inflexion qui apparaît entre de Gaulle et Pompidou : elle concerne la
politique en matière de construction européenne. Moyen parmi d'autres de l'affirmation du « rang » de la France
pour de Gaulle, elle est pour Pompidou la condition même de sa puissance, notamment face à une Allemagne dont
l'influence politique croissante, en particulier dans les relations Est-Ouest, se combine désormais au dynamisme
économique. D'où, selon Pompidou, la nécessité d'un renouveau et d'une nouvelle étape de la politique européenne.
De Gaulle, on l'a vu, avait certes déjà, dans les derniers temps de sa présidence, pris conscience de l'isolement
français croissant au sein de la communauté des Six. Mais pour Pompidou l'attitude négative de la France dans les
grands dossiers communautaires – à commencer par celui de l'adhésion britannique – n'est simplement plus tenable
dans le contexte de 1969. Élu en partie grâce à une ouverture vers les centristes, auxquels il a donné des assurances
dans ce domaine, Pompidou désigne au demeurant un gouvernement nettement proeuropéen. Avec Jacques Chaban-
Delmas à Matignon et Maurice Schumann au Quai d'Orsay, tous deux gaullistes et européistes, le premier
gouvernement de la présidence Pompidou entend mettre en œuvre une politique à la fois ambitieuse et pragmatique
de relance européenne. Une politique qui, de 1969 à 1972, apparaîtra comme un indéniable succès, ne serait-ce que
par contraste avec les blocages de la période précédente.

La relance du projet européen

Avec Pompidou, la construction européenne redevient donc une priorité, y compris dans sa dimension politique,
avec laquelle elle doit à ses yeux renouer. Comme il était prévisible, le préalable consiste, pour le nouveau président
français, à lever d'entrée de jeu le veto opposé deux fois par le général de Gaulle à la candidature britannique. La
rupture représentée par ce geste initial ne doit certes pas être exagérée : de Gaulle, constatant le poids croissant de la
RFA, ne s'était-il pas lui-même convaincu, dans les derniers temps de sa présidence, que la Grande-Bretagne devrait
tôt ou tard rejoindre la construction européenne et que celle-ci devrait, en même temps, renouer avec ses objectifs
politiques ? À l'instar du Général, Pompidou envisage au demeurant la participation britannique comme une garantie
contre une dérive supranationale du système communautaire que, tout comme son prédécesseur, il est décidé à
combattre 1.
Reste que la fin de l'opposition française à l'entrée de la Grande-Bretagne dans la CEE, naguère encore abcès de
fixation pour les Cinq, constitue bien une condition indispensable à la relance souhaitée par Pompidou. Dans la
perspective du sommet des Six à La Haye, dont il a pris l'initiative (1er-2 décembre 1969), le nouveau président
français peut dès lors faire du triptyque « achèvement, approfondissement, élargissement » le fer de lance de sa
politique européenne. Pour Pompidou, « l'achèvement » de la Communauté économique européenne est la condition
sine qua non de son éventuel élargissement : pas question d'envisager l'adhésion de nouveaux membres si l'avenir de
la politique agricole commune et de son financement, qui demeure en suspens depuis la crise de 1965-1966, n'est
pas assuré. Comme le président français l'espérait, l'ouverture européenne dont il fait preuve lui permet d'obtenir
satisfaction de la part des Cinq sur ce point : dès le 22 décembre 1969, un accord intervient sur le financement de la
PAC à compter du 1er janvier 1970. « L'achèvement » étant désormais acquis, la voie est ouverte à la négociation de
l'élargissement et de l'approfondissement de la Communauté, que Pompidou envisage comme deux processus
parallèles.
S'agissant de l'élargissement, la négociation en vue de l'adhésion du Danemark, de l'Irlande, de la Norvège et, bien
sûr, du Royaume-Uni s'ouvre à Luxembourg le 30 juin 1970. Le 18 juin, les élections ont porté au pouvoir à Londres
les conservateurs, avec à leur tête le très européen Edward Heath, dont les excellentes relations avec Pompidou vont
jouer un rôle déterminant pour faire avancer une négociation difficile, marquant un rapprochement franco-
britannique sans précédent depuis la guerre. Alors qu'au printemps 1971 les pourparlers traînent encore en longueur
– nécessaire respect de l'acquis communautaire oblige – et posent des problèmes substantiels (rôle de la livre
sterling, contribution financière britannique, exportations agricoles de la Nouvelle-Zélande), les entretiens Heath-
Pompidou des 20 et 21 mai 1971, à Paris, permettent de débloquer la situation. Le 23 juin, les négociations avec les
Quatre sont conclues à Luxembourg et le 22 janvier 1972 les quatre traités d'adhésion sont signés à Bruxelles (les
Norvégiens renonceront toutefois à l'adhésion à la suite d'un référendum). Pour Georges Pompidou, l'aboutissement
favorable de la candidature britannique et l'élargissement de la Communauté sont un succès, doublé il est vrai d'un
pari : la France renoue avec son rôle dirigeant dans la construction européenne, mais l'avenir de celle-ci dépend
désormais de l'attitude européenne de Heath et, surtout, de ses successeurs.
L'approfondissement, nécessaire pour accompagner l'élargissement, se révélera plus difficile. Dans ce domaine, le
président français n'échappe pas aux contradictions de son prédécesseur : comment vouloir une Europe forte sans
mettre en cause l'indépendance française ? Certes, Pompidou est favorable à la coopération économique et monétaire
comme levier de l'unification européenne. À La Haye, le principe d'une union économique et monétaire (UEM) est
arrêté. Pourtant, la mise en œuvre de ce projet va rapidement buter sur de sérieuses difficultés. Dès le printemps
1970, le président français, qui veut s'en tenir à la seule coopération entre États dans ce domaine, s'oppose aux
perspectives, à ses yeux trop intégrationnistes, du rapport rédigé par le Premier ministre luxembourgeois Pierre
Werner, rapport qui sera mis de côté en décembre de la même année. Surtout, la crise du dollar (dont le président
américain, Richard Nixon, suspend la convertibilité-or le 15 août 1971) et les désaccords monétaires franco-
allemands compliquent les choses. Et ce même si, après l'accord du Smithsonian Institute négocié entre Nixon et
Pompidou (Washington, 18 décembre 1971), un rapprochement franco-allemand permet l'instauration, en mars
1972, du serpent monétaire européen, première étape d'une longue marche vers l'union économique et monétaire.
Dans la dimension politique, Georges Pompidou, tout en souhaitant vivement l'émergence d'une véritable identité
européenne et d'une influence forte des pays de la Communauté sur la scène mondiale, se montre également hostile,
dans ce domaine, à toute « dérive » supranationale. Ses conceptions sont à cet égard dans la droite ligne de celles de
De Gaulle exprimées dans le plan Fouchet une dizaine d'années plus tôt : en témoigne sa proposition de renouer avec
les rencontres périodiques des ministres des Affaires étrangères, abandonnées depuis 1963. Quant à la nouvelle
coopération en matière de politique étrangère (CPE), esquissée dans le rapport rédigé par le diplomate belge Étienne
Davignon (adopté le 24 octobre 1970) et progressivement mise en œuvre par les Six puis par les Neuf, elle doit
rester, selon ses vues, à la fois extérieure aux institutions communautaires proprement dites et strictement
intergouvernementale. Un dispositif qui marque certes un progrès, mais qui met aussi en évidence la difficulté de
concilier volontarisme européen et défense de la souveraineté nationale. Toujours est-il que, tout au moins jusqu'en
1973, les pays européens – France, Allemagne et Grande-Bretagne en tête – feront bel et bien preuve, par le biais
notamment de la nouvelle CPE, d'une capacité d'affirmation collective sans précédent sur la scène internationale 2.

L'Europe et les superpuissances

Pour Pompidou comme pour de Gaulle, la nécessité de voir s'affirmer une identité européenne s'impose d'abord
dans les relations avec les superpuissances, à commencer par les États-Unis. Le facteur européen, comme dans la
période précédente, va donc jouer un rôle important dans les relations franco-américaines pendant les années 1970.
Pour l'heure, les années 1969-1972 marquent une exceptionnelle embellie franco-américaine. Celle-ci ne contredit
d'ailleurs en rien les principes de la politique de De Gaulle : amorcée dans les derniers mois de sa présidence,
l'embellie se confirme avec Pompidou à la faveur d'un contexte international favorable, marqué en particulier par
l'installation de la détente en Europe et entre les deux Grands. Nixon voit au demeurant dans le rapprochement
franco-américain un retour à une situation normale après les incompréhensions de la période passée. Il veut faire des
« relations spéciales » (selon l'expression de son conseiller pour la sécurité nationale, Henry Kissinger) qu'il souhaite
entretenir avec Pompidou, en qui il voit le porte-parole d'une Europe en quête d'affirmation internationale, un
élément central dans la redéfinition des relations transatlantiques. Une redéfinition qui s'impose tandis que se
poursuit la guerre au Vietnam et que l'implication des États-Unis en Europe est revue à la baisse.
Malgré les incidents provoqués lors de la visite de Pompidou aux États-Unis en février 1970 par des militants pro-
israéliens hostiles à sa politique arabe et surtout à la vente d'avions Mirage à la Libye, le rapprochement entre Paris
et Washington se confirme nettement dans les trois premières années de sa présidence. Sa rencontre avec Nixon et
Kissinger aux Açores (13-14 décembre 1971) en est un des temps forts. En négociant au nom des Six les modalités
de sortie de la crise monétaire ouverte par les Américains le 15 août, entérinées peu après au Smithsonian Institute,
Pompidou, quelle que soit la fragilité de l'accord, se pose effectivement en leader européen. Mais le rapprochement
franco-américain se traduit surtout de la part des États-Unis par un net changement d'attitude à l'égard de la force
nucléaire française, longtemps la principale pomme de discorde entre les deux pays avec les problèmes monétaires.
Proposée par Washington dans le plus grand secret en mai 1971, acceptée par les Français avec intérêt mais
prudence, la coopération qui se met alors en place donne satisfaction. Quoique étroitement encadrée dans la
procédure et limitée à certains domaines précis en raison de la législation américaine, l'aide des États-Unis,
consentie sans contrepartie pour l'indépendance nucléaire française, illustre l'exceptionnelle amélioration des
relations entre les deux pays – même si elle restera longtemps secrète – et traduit enfin la reconnaissance de la
France par Washington comme un partenaire stratégique majeur. N'était-ce pas, au fond, un objectif du Général 3 ?

L'héritage consolidé

La continuité s'impose aussi dans les autres domaines de la diplomatie de Pompidou, où l'héritage gaullien se
trouve également consolidé. C'est le cas dans les rapports Est-Ouest. Le président se montre soucieux de développer
les relations franco-soviétiques, qu'il considère comme indispensables au rayonnement, voire à la sécurité, de la
France. Là encore non sans quelques nuances d'approche avec son prédécesseur : Pompidou est à la fois désireux
d'aller plus loin dans le rapprochement engagé par le Général et sans doute plus méfiant à l'égard d'une URSS qui
présente désormais toutes les caractéristiques d'une superpuissance, notamment dans le domaine stratégique, où,
dans le courant des années 1970, elle atteindra la parité avec les États-Unis.
Quoi qu'il en soit, les relations franco-soviétiques s'intensifient, facilitées par la bonne entente entre Pompidou et
Leonid Brejnev – qui échangent les visites au rythme d'une par an environ. Les convergences sur certaines grandes
questions internationales (Proche-Orient, Vietnam), permettent d'étoffer le dialogue entre Paris et Moscou, en passe
de devenir une donnée structurelle d'une diplomatie française soucieuse de ne pas laisser les États-Unis et
l'Allemagne fédérale accaparer la gestion de la détente avec l'URSS. Mais, si Pompidou est prêt à donner aux
relations franco-soviétiques une portée politique plus grande que ne le fit de Gaulle, il veut aussi en marquer les
limites. Le protocole signé lors de sa visite à Moscou en octobre 1970 instaure certes une « coopération politique »
entre les deux États en prévoyant des rencontres régulières des ministres des Affaires étrangères, mais Pompidou
refuse de signer le « traité d'amitié » que propose Moscou : pas question de paraître à la remorque de la RFA, qui a
elle-même signé un important traité avec l'URSS en août 1970.
Plus fondamentalement, les deux pays n'ont pas, tant s'en faut, une conception identique de la détente. Pompidou,
par contraste avec le discours de De Gaulle, est certes sceptique sur la formule d'une Europe « de l'Atlantique à
l'Oural » dont l'affaire tchécoslovaque, en 1968, a montré les limites, et il estime que le processus de détente doit
être progressif, mais il rejette aussi toute approche qui conduirait à figer l'ordre des blocs alors que l'URSS est,
précisément, à la recherche d'une forme de consécration du statu quo européen. S'il se rallie dès octobre 1969 à la
proposition soviétique d'une conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) – qui va devenir la
grande affaire des relations Est-Ouest en Europe dans les années qui suivront –, c'est à la condition qu'y soient
abordés les questions des droits de l'homme ainsi que les échanges culturels et les contacts humains entre l'Est et
l'Ouest, susceptibles à ses yeux de contribuer à desserrer l'emprise soviétique en Europe de l'Est. En outre, alors que
Moscou accepte à partir de 1971 le principe d'une négociation sur la réduction équilibrée des forces (MBFR) entre le
Pacte de Varsovie et l'OTAN, proposée par celle-ci depuis 1968, Paris s'y oppose fermement, y voyant le risque
d'une consolidation des blocs militaires et d'une mise en cause du statut d'indépendance de la France.
Dans un contexte où la détente donne une liberté de manœuvre accrue à la République fédérale, la diplomatie
pompidolienne se trouve parfois en porte-à-faux avec elle. S'il soutient la politique à l'Est du chancelier Willy
Brandt (1969-1974) et de son conseiller Egon Bahr – politique qui contribue au mouvement général de la détente
qu'il appelle de ses vœux –, Pompidou, tout comme ses homologues américain ou britannique, surveille de près une
démarche ouest-allemande qui, à terme, pourrait conduire la RFA à relâcher son ancrage occidental, voire à entamer
une dérive vers l'Est dans l'espoir de maintenir ouverte la perspective d'une réunification. Pompidou espère donc à
tout le moins pouvoir encadrer l'Ostpolitik par le biais de la relation franco-allemande et de la construction
européenne, afin d'éviter un cavalier seul allemand à l'Est. Dans cet esprit, il est décidé à défendre les prérogatives
quadripartites sur l'Allemagne et son ex-capitale, que le Quai d'Orsay s'inquiète de voir négligées dans le traité
germano-soviétique d'août 1970 et dont la diplomatie française exige le respect dans le cadre de la négociation sur le
statut de Berlin, qui aboutit à l'accord du 3 septembre 1971 4.

Le Proche et le Moyen-Orient

Face aux enjeux du Proche et du Moyen-Orient, l'attitude de Pompidou s'inscrit pour l'essentiel dans la continuité
de la politique d'équilibre adoptée par de Gaulle ; attentif aux vues du monde arabe, il n'entend pas pour autant
rompre avec Israël. Dans un premier temps, le président français semble même prêt à un réchauffement franco-
israélien. L'affaire des « vedettes de Cherbourg » (subtilisées en décembre 1969 par les Israéliens dans le port
français) n'a qu'une portée limitée sur les relations bilatérales ; derrière un embargo officiellement maintenu, la
France continue, discrètement, de fournir à Israël des pièces détachées de Mirage. Et pourtant, dans les années qui
suivent, les rapports entre les deux pays vont se révéler de plus en plus difficiles.
C'est que la diplomatie pompidolienne conserve une approche du problème israélo-arabe qui ne satisfait guère
l'État hébreu. Pompidou, soucieux comme de Gaulle d'éviter la bipolarisation du conflit, donne sur ce sujet la
priorité à la concertation entre les Quatre Grands (États-Unis, URSS, France, Royaume-Uni), acceptée avec
réticence par Washington début 1969 et poursuivie, sans succès, jusqu'en septembre 1971. De surcroît, par contraste
avec la politique américaine, la diplomatie française met en avant la nécessité d'une solution « globale » à apporter
au problème israélo-arabe, fondée sur une interprétation stricte de la résolution 242 et le retour d'Israël aux frontières
de 1967. Enfin, Paris tente de rallier les Six à son approche dans le cadre de la nouvelle coopération politique
européenne (dont le Moyen-Orient représente, avec les relations Est-Ouest, un terrain de première importance) et
parvient à leur faire adopter un document commun en mai 1971. Un texte qui masque toutefois mal leur manque
d'unité réelle, ce qui ne peut, pour l'heure, qu'alimenter chez Pompidou un certain scepticisme quant à la possibilité
pour l'Europe de devenir un véritable acteur international, notamment au Moyen-Orient.
Parallèlement se développe sous Pompidou une « politique arabe » que de Gaulle, en son temps, n'avait
qu'esquissée et à laquelle le pousse une partie de son entourage, dont le secrétaire général de l'Élysée, Michel Jobert,
et certaines personnalités pro-arabes comme Philippe de Saint-Robert. La France consolide ses positions auprès des
États arabes du Moyen-Orient, capitalisant sur le prestige que lui a valu auprès d'eux l'attitude de De Gaulle en 1967.
Une politique orientée en particulier vers un pays qui s'est affranchi de l'influence britannique, l'Irak, dont le vice-
président Saddam Hussein se rend en visite officielle en France en juin 1972 ; la France, ce faisant, parvient à
préserver ses intérêts pétroliers malgré les nationalisations décidées par Bagdad. Elle se tourne aussi vers les États
du Golfe et notamment l'Arabie saoudite, dont le roi, Fayçal, se rend à Paris en mai 1973. Se met alors en place une
politique française alliant intérêts bien compris (approvisionnements pétroliers, ventes d'armes) et ambition d'un
grand rôle régional. Une ambition gagée sur l'idée que la France, grâce à son positionnement international
spécifique, peut offrir aux pays arabes comme l'Irak une alternative à l'alignement exclusif sur l'une des
superpuissances 5.
Enfin, le président français est convaincu de la nécessité d'une grande politique méditerranéenne qui permettrait
de renouer les liens avec le Maghreb tout en inscrivant plus concrètement la politique de coopération avec le tiers
monde dans un cadre géographique proche et essentiel. La première puissance riveraine en Méditerranée ne saurait
abandonner cet espace aux deux superpuissances : tel est le principal argument évoqué à Paris pour justifier, en
décembre 1969, la vente d'armes à la Libye, où le colonel Kadhafi s'est emparé peu auparavant du pouvoir. Mais, si
Paris fait valoir que ce pays n'appartient pas stricto sensu au « champ de bataille » proche-oriental, cette décision
provoque des réactions virulentes à l'étranger : en Israël bien sûr, mais aussi aux États-Unis, où, on l'a vu, les
protestations auxquelles Pompidou doit faire face gâtent le voyage que le président français y effectue en février
1970. Pour le reste, la politique méditerranéenne n'est qu'un demi-succès : sont certes améliorées la coopération avec
la Tunisie et surtout les relations avec le Maroc, que l'affaire Ben Barka avait compromises depuis 1965 (le roi
Hassan II se rend en visite en France en février 1970) ; en revanche, les rapports avec l'Algérie restent difficiles, à
cause notamment du contentieux pétrolier lié à la nationalisation, en 1971, des compagnies pétrolières françaises.

« L'ère des incertitudes »

Par contraste avec les trois premières années, la fin prématurée de la présidence de Georges Pompidou coïncide,
selon ses propres termes, avec le début de « l'ère des incertitudes 6 ». Le départ de Chaban-Delmas de Matignon à
l'été 1972 et son remplacement par Pierre Messmer traduisent tant une volonté de réaffirmation présidentielle qu'une
incertitude politique déjà alimentée par la maladie du président ; une incertitude que la nette victoire de la majorité
aux législatives de mars 1973 ne dissipe pas. En politique étrangère, la dernière année du septennat interrompu (le
président disparaît le 2 avril 1974) coïncide avec un net durcissement, qui résulte de l'évolution du contexte
international, mais aussi de l'équation personnelle de Pompidou. Car, si Michel Jobert, désormais à la tête du Quai
d'Orsay, incarne le retour de la politique étrangère française au style plus tranché de la période gaullienne, c'est bien
Pompidou qui, jusqu'au terme, en assume l'entière responsabilité.
L'année 1972 apparaît comme un tournant en matière européenne. La relative déception occasionnée par le
référendum du 23 avril sur l'élargissement de la Communauté (le « oui » remporte certes 68 % des suffrages
exprimés, mais l'abstention frôle 40 %, ramenant la proportion du vote positif à moins du tiers du corps électoral)
constitue d'abord un revers politique pour le président de la République. Il marque la fin d'une période de trois
années d'activisme en matière européenne pendant laquelle la Communauté constituait l'orientation majeure de la
politique étrangère française ; l'opinion publique paraît désormais moins attachée à la poursuite du processus
d'intégration, surtout s'il doit se traduire par une perte de souveraineté française. Certes, l'élargissement du Marché
commun au Danemark, à l'Irlande et à la Grande-Bretagne au 1er janvier 1973 est désormais acquis, mais la viabilité
d'une Europe à neuf reste à prouver.
Trois ans après La Haye, le sommet de Paris (19-21 octobre 1972), intensément préparé entre Paris, Bonn et
Londres, fait figure de succès : chacun y obtient satisfaction et peut se reconnaître dans les deux objectifs ambitieux
que se fixent les Neuf pour la fin de la décennie, à savoir réaliser l'union économique et monétaire et établir une
Union européenne à part entière. Pourtant, si cette dernière expression – qui fait sensation à l'issue du sommet –
paraît impliquer une avancée majeure dans la dimension politique du processus de la construction européenne, elle
en traduit surtout les incertitudes : Pompidou, quant à lui, voit dans cette formule l'avantage de l'ambiguïté sur la
forme future, fédérale ou confédérale, d'une entité européenne qu'il juge en réalité hypothétique. Mais, pour le reste,
il est difficile de trouver un accord sur les modalités du renforcement des institutions européennes, que
l'élargissement et l'approfondissement rendent pourtant nécessaire. La France s'en tient de son côté à une approche
strictement intergouvernementale, refusant tout rôle accru de la Commission ou du Parlement et s'opposant à un
rapprochement entre la nouvelle coopération politique européenne et le système communautaire.
Mais c'est surtout dans le domaine économique et monétaire que le processus européen marque le pas, sur fond de
démantèlement du système de Bretton Woods. Le peu de volonté que les Américains mettent à défendre les acquis
des accords du Smithsonian de décembre 1971 et les divergences monétaires entre Européens fragilisent rapidement
le compromis de mars 1972. La sortie de la livre du « serpent », en juin, puis de nouvelles discordances entre Paris
et Bonn à l'été repoussent d'autant la perspective de l'union économique et monétaire, pourtant réaffirmée au sommet
de Paris en octobre. La crise monétaire s'aggrave dans les mois qui suivent, conduisant en février 1973 à une
nouvelle dévaluation, puis, en mars, au flottement du dollar. Contraint de se rallier à la position allemande, qui
préconise un flottement concerté des monnaies européennes par rapport à la monnaie américaine (« le serpent sans le
tunnel »), Pompidou, soucieux de préserver l'entente entre Européens malgré les effets de la crise du dollar, mesure
combien la marge de manœuvre française est limitée par rapport à une Allemagne dont la faillite du système de
Bretton Woods met en pleine lumière la prépondérance monétaire, reflet de sa puissance économique et de sa santé
financière. En rendant plus nécessaire mais aussi plus difficile la poursuite du processus de la construction
européenne, la crise monétaire et bientôt économique mondiale place la France face à de nouveaux dilemmes.

« L'année de l'Europe »

D'autant que le processus européen, à partir de 1973, va redevenir une pomme de discorde entre les États-Unis et
leurs alliés, conduisant à une résurgence des malentendus euro-américains et à une nouvelle dégradation des
relations franco-américaines. L'arrière-plan en est une fois encore la question de l'articulation souhaitable entre
identité européenne et relation transatlantique, enjeu central de « l'année de l'Europe ». Celle-ci procède d'une
initiative américaine : une fois tournée la page du Vietnam (avec les accords de Paris de janvier 1973), les États-
Unis cherchent en effet à reprendre la main au sein d'une Alliance atlantique dont ils jugent la cohésion menacée par
la montée des rivalités commerciales et la confirmation du climat de détente Est-Ouest. Mais il s'agit aussi et surtout,
pour Nixon et Kissinger, de réaffirmer le leadership américain tout en s'assurant que l'identité européenne qui se
dessine ne remettra pas en question la communauté atlantique. D'où le discours retentissant de Kissinger, le 23 avril,
dans lequel il propose de faire de 1973 « l'année de l'Europe » et d'établir une nouvelle « charte » des relations
transatlantiques.
D'emblée, la proposition américaine est reçue avec une certaine méfiance, particulièrement à Paris. Alors que les
Européens éprouvent des difficultés à affirmer leur cohésion politique et économique, la diplomatie française voit
dans l'initiative américaine une tentative de mettre sous tutelle atlantique une identité européenne encore fragile.
D'autant que la politique américaine tend de plus en plus à l'unilatéralisme, notamment dans le domaine
économique, que le discours de Kissinger n'est pas exempt de maladresses (comme lorsqu'il se livre à une distinction
entre les intérêts « régionaux », qu'il attribue aux Européens, et ceux, « mondiaux », des États-Unis) et qu'il peut
passer pour une manœuvre de politique intérieure en pleine affaire du Watergate. Bref, « l'année de l'Europe »
s'apparente, vue de Paris, à une résurgence de la volonté américaine d'hégémonie et à une mise en cause de la
politique d'indépendance française et européenne.
D'où l'attitude de Pompidou et Jobert face à l'initiative de Nixon et Kissinger. Lors du sommet franco-américain
de Reykjavik (31 mai-1er juin 1973), dont l'ambiance est bien différente de ce qu'elle était aux Açores un an et demi
plus tôt, le président français affiche clairement ses réticences. Sceptique sur le principe d'une déclaration euro-
atlantique, il refuse le lien entre les dimensions économique et politique des relations transatlantiques (que les
Américains, sur le thème du « partage du fardeau », essaient d'établir afin d'obtenir des concessions commerciales en
échange du maintien de leur protection militaire) et il repousse à plus tard l'idée américaine d'un sommet entre les
États-Unis et les Neuf. Surtout, la diplomatie française est décidée à renverser la problématique de « l'année de
l'Europe » telle que les Américains la conçoivent : en témoignent les efforts de Jobert, pendant l'été 1973, pour
obtenir de ses partenaires une affirmation de l'identité européenne comme préalable à une redéfinition des rapports
transatlantiques. Une contre-manœuvre qui prend au dépourvu une diplomatie américaine à la fois irritée de ce
retournement de l'ordre des priorités fixées par Washington et soucieuse de ne pas envenimer une situation déjà
délicate 7.
Les relations transatlantiques ne sont pas le seul sujet de friction entre Paris et Washington. La diplomatie
française s'inquiète désormais de plus en plus de la tournure que prend la détente entre Moscou et Washington.
Pompidou et Jobert y voient la réalisation des craintes que de Gaulle nourrissait à l'égard de la double propension
américaine – contradictoire seulement en apparence – consistant, d'un côté, à se désengager de la sécurité
européenne et, de l'autre, à la cogérer avec Moscou. Un an après la signature à Moscou des accords SALT (26 mai
1972), qui entérinaient la situation de parité nucléaire et codifiaient l'équilibre de la terreur entre les superpuissances,
l'accord soviéto-américain de San Clemente sur la prévention de la guerre nucléaire (22 juin 1973) confirme à leurs
yeux cette tendance à un dialogue exclusif entre les superpuissances noué aux dépens des intérêts européens. Malgré
sa portée limitée, cet accord est pour Paris l'occasion d'une dénonciation du « condominium » que souhaiteraient
établir les deux Grands et d'une démonstration de la nécessaire affirmation stratégique de l'Europe.
Symétriquement, la détente soviéto-américaine et l'approfondissement des relations germano-soviétiques font
passer au second plan les rapports entre la France et l'URSS ; dès lors que la détente devient le maître mot des
relations Est-Ouest, ces rapports perdent leur caractère exemplaire malgré le maintien d'un contact étroit entre Paris
et Moscou. Dans cette phase d'apogée de la détente, on l'a vu, se confirme une certaine défiance de la diplomatie
française à l'égard de l'Ostpolitik de Brandt, ce qui est d'ailleurs le cas chez les autres partenaires occidentaux de
l'Allemagne, États-Unis en tête. Mais, de manière quelque peu paradoxale, la diplomatie française s'inquiète
également de la tendance excessive à l'atlantisme qu'elle croit déceler chez les dirigeants de Bonn. Bref, Paris
redoute autant un rapprochement germano-soviétique qu'un rapprochement germano-américain trop poussés, tous
deux jugés néfastes au regard de la nécessaire affirmation de l'Europe occidentale.
En vérité, la politique française n'échappe pas aux contradictions. En s'opposant à tout ce qui, dans la détente,
relève du « bloc-à-bloc » (en refusant par exemple de participer aux MBFR, entamées à Vienne en octobre 1973),
elle prend le double risque de se trouver marginalisée et d'être perçue comme défenseur du statu quo Est-Ouest alors
qu'elle continue de proclamer qu'elle veut dépasser « Yalta ». Des contradictions perceptibles dans le discours que
prononce Michel Jobert à Helsinki, le 4 juillet 1973, à l'ouverture de la CSCE, où il refuse que l'Europe devienne
« une zone spéciale, un terrain de parcours où s'équilibreraient des forces extérieures ».

Discours de Michel Jobert lors de la première phase de la CSCE (Helsinki, 4 juillet


1973, extraits)

Nous allons donc proclamer que la situation européenne, héritée de la rivalité d'autrefois, ne doit priver aucun des États réunis ici de l'égalité souveraine
et des droits qui en découlent, de l'inviolabilité de ses frontières, de la protection contre tout emploi de la force, contre toute intervention dans les affaires
intérieures. Ce ne sera pas – convenons-en – un geste très spectaculaire, car le public, mieux que nous, croit que ces principes vont de soi. Du moins ce
rappel permettra-t-il aux États de ne pas s'éloigner davantage les uns des autres et de constater que l'Europe n'est pas une zone spéciale où le droit
international n'aurait pas son plein effet.
Car l'Europe ne peut pas être cette zone spéciale, un terrain de parcours où s'équilibrent des forces extérieures, un lieu dévolu à ces rivalités. Ceux qui
peuvent le penser se trompent dans leur analyse, car tôt ou tard elle ne sera plus tolérée, dès lors que les peuples européens auront compris le danger de
leur passivité.
Plusieurs pays ont jugé bon d'engager, dans une autre capitale, une négociation sur la réduction des armements en Europe* 8. Je souhaite – sans y
croire – que ce soit dans leur intérêt, car ce n'est pas ainsi que l'on ira vers une sécurité plus réelle, plus réellement européenne et déterminée par l'Europe,
puisqu'il est évident qu'elle sera définie et contrôlée de l'extérieur.
* Allusion à la négociation MBFR.

La guerre d'octobre 1973

La guerre d'octobre 1973 au Moyen-Orient agit comme catalyseur de toutes ces tendances et conduit à un
raidissement d'ensemble de la politique française dans les derniers mois de la présidence Pompidou. « Est-ce que
tenter de remettre les pieds chez soi constitue une agression imprévue ? », demande Jobert le surlendemain de
l'attaque égypto-syrienne contre Israël. Une prise de position incisive, suscitée par Pompidou, pour qui le nouveau
conflit israélo-arabe ne fait que confirmer l'analyse formulée par de Gaulle dès 1967. Plus encore que celle des Six
Jours, la guerre du Kippour oppose la France aux États-Unis. Certes, Paris saura faire preuve de solidarité avec
Washington lorsque la crise menacera de dégénérer en affrontement avec l'URSS. Pourtant, le désaccord est profond
sur le dossier proche et moyen-oriental. Aussi, au cours des mois qui suivent, la France (mais aussi la Grande-
Bretagne) se trouve mise à l'écart des tentatives américaines destinées à régler partiellement le conflit – que la
diplomatie française n'entend d'ailleurs pas cautionner – et elle se voit exclue de la conférence de Genève en
décembre 1973. Autant de développements qui poussent les Français à essayer de s'affirmer davantage encore en
tant qu'interlocuteurs privilégiés du monde arabe face à la politique américaine, en entraînant, si possible, les
Européens dans leur sillage.
Car pour Paris la guerre du Kippour, qui a failli conduire à une confrontation entre les superpuissances, a en fin de
compte mis en évidence leur collusion. Comme lors de la crise de Cuba en 1962, les Américains, en décidant une
alerte nucléaire dans la nuit du 24 au 25 octobre 1973 pour dissuader l'URSS d'une intervention militaire directe, ont
pris des décisions aux conséquences vitales sans consulter leurs alliés. Par conséquent, la crise et ses séquelles ne
peuvent que renforcer la crainte du « condominium » et pousser les Français à jouer la carte européenne, comme en
témoigne l'adoption par les Neuf d'une déclaration commune sur le Moyen-Orient le 6 novembre 1973. L'Europe,
traitée comme une « non-personne », selon les mots de Jobert, se révèle plus que jamais nécessaire, comme il
l'affirme le 21 novembre à l'assemblée de l'UEO en évoquant la possibilité d'une défense européenne, jusqu'alors
envisagée avec scepticisme par Pompidou. Mais, si la crise conduit à une prise de conscience européenne qui trouve
son apogée lors du sommet de Copenhague (14-15 décembre 1973), où les Neuf adoptent une « déclaration
d'identité » et décident le lancement d'un « dialogue euro-arabe », elle met immédiatement en évidence la fragilité de
cette dynamique. Ainsi, Pompidou n'obtient pas de ses partenaires l'adoption du principe de sommets européens
réguliers – une idée poussée par Jean Monnet –, dont le premier devait être celui de Copenhague.
Par-dessus tout, la solidarité européenne, mise à l'épreuve par le boycott pétrolier arabe et le choc énergétique, ne
résiste pas à la pression américaine. C'est ce qu'illustre la conférence de Washington sur l'énergie (11-13 février
1974), au cours de laquelle Jobert, muni d'instructions strictes venant de Pompidou, se retrouve seul, s'estimant
« trahi » par ses partenaires européens, face à la volonté américaine de constituer un cartel de consommateurs – qui
s'apparenterait pour les Français à un bloc occidental face aux pays arabes pétroliers. Derrière la façade du dialogue
euro-arabe qui reste en réalité un vœu pieux, les Européens préfèrent la protection énergétique que leur proposent les
États-Unis. D'où, désormais, le grand scepticisme de Pompidou en matière européenne, qui confine, en 1973-1974,
au désabusement, ce qui le pousse de plus en plus ouvertement, devant la faiblesse des moyens et l'absence de
volonté des Européens, à privilégier avant tout l'intérêt français. Le flottement du franc, le 19 janvier 1974, apparaît
à cet égard emblématique de ce repli tout à la fois délibéré et inévitable sur une option nationale que paraît imposer,
dans tous les domaines, la fragmentation de l'ordre mondial – et ce alors que la construction européenne, malgré les
espoirs et les ambitions des années 1969-1972, n'apparaît pas, pour l'heure, comme une réponse viable à ces
désordres.
Cet apparent retour de la politique étrangère française à un gaullisme ombrageux s'explique autant par les
circonstances que par le refus intransigeant de Georges Pompidou, malade et sentant sa fin approcher, de tout
compromis hypothéquant l'avenir du « rang » de la France et la possibilité à long terme d'une Europe forte. Il en
résulte, au lendemain de la conférence de Washington, un affrontement franco-américain sans précédent depuis
l'apogée de la grande querelle entre de Gaulle et les États-Unis quelques années plus tôt. Un affrontement d'autant
plus dur que les relations franco-américaines s'étaient spectaculairement améliorées jusqu'en 1972-1973 et que
Pompidou pouvait, depuis lors, avoir le sentiment que les protestations de bonne volonté américaine à l'égard de la
France et de l'Europe ne se traduisaient pas réellement dans les faits. Ce sentiment est sans doute justifié dans le
domaine nucléaire, où les relations entre les deux pays marquent le pas en dépit de la proposition que Nixon avait
faite à Pompidou, à Reykjavik, d'élargir la coopération existante. À la veille de la mort du successeur de De Gaulle,
la France est à nouveau bien seule à défendre l'idée d'une Europe indépendante face aux États-Unis.

1 Voir Maurice Vaïsse, « Changement et continuité dans la politique européenne de la France », dans Association Georges Pompidou, Georges Pompidou et l'Europe,
Bruxelles, Complexe, 1995.
2 Sur ce point, voir Daniel Möckli, European Foreign Policy during the Cold War : Heath, Brandt, Pompidou and the Dream of Political Unity, Londres, I. B. Tauris, 2009.
3 Voir sur ce sujet Pierre Melandri, « Aux origines de la coopération nucléaire franco-américaine », dans Maurice Vaïsse (dir.), La France et l'Atome. Études d'histoire
nucléaire, Bruxelles, Bruylant, 1994 ; et Maurice Vaïsse, « Les “relations spéciales” franco-américaines au temps de Richard Nixon et Georges Pompidou », Relations
internationales, no 119, 2004, p. 345-362.
4 Voir Georges-Henri Soutou, « La France et l'accord quadripartite sur Berlin du 3 septembre 1971 », Revue d'histoire diplomatique, 1/2004, p. 45-73.
5 Voir David Styan, France and Iraq : Oil, Arms and French Policy in the Middle East, Londres, I. B. Tauris, 2006.
6 Voir Éric Roussel, Pompidou, Lattès, 1994.
7 Sur cet épisode, voir Pierre Melandri, « Une relation très spéciale : la France, les États-Unis et l'Année de l'Europe, 1973-1974 », dans Georges Pompidou et l'Europe,
op. cit. ; et Marc Trachtenberg, « The French Factor in U. S. Foreign Policy during the Nixon-Pompidou Period (1969–1974) », Journal of Cold War Studies, vol. 13, no 1,
hiver 2011, p. 4-59.
8 Allusion à la négociation MBFR.
7

L'éducation d'un président


(1974-1981)

L'élection de Valéry Giscard d'Estaing, en mai 1974, pose de nouveau la question de la continuité de la politique
française. Certes, le premier président non gaulliste de la Ve République est marqué par son expérience
gouvernementale sous de Gaulle et Pompidou, dont il a été le ministre de l'Économie et des Finances (1962-1966,
puis 1969-1974). Mais, en se définissant comme « libéral, centriste et européen », Giscard, qui place son élection
sous le signe du « rajeunissement » et du « changement », semble devoir se distinguer de ses prédécesseurs en
matière de politique étrangère. Le libéralisme giscardien, teinté d'un mondialisme parfois irénique, paraît éloigné du
froid réalisme qui forme le socle du gaullisme en matière de relations internationales. Le centrisme renvoie à la
IVe République plus qu'à la Ve, à Antoine Pinay plus qu'à Georges Pompidou. Enfin, la profession de foi européenne
de ce membre du Comité d'action pour les États-Unis d'Europe semble davantage le rapprocher d'un Jean Monnet
que d'un Charles de Gaulle. En somme, l'arrivée de Giscard à l'Élysée paraît annoncer un renouvellement à la tête de
l'État et, partant, dans les grandes options de la politique extérieure de la France.
Pourtant, Valéry Giscard d'Estaing – qui a promis pendant sa campagne électorale de défendre « la dignité et
l'indépendance » de la France – va, pour l'essentiel, reprendre à son compte les principales orientations de ses
prédécesseurs. Au-delà du style et de la touche personnelle qu'apportera « VGE », son action s'inscrira bel et bien
dans le cadre tracé par le fondateur de la Ve République. La mise en œuvre de la politique étrangère, au demeurant,
reflète plus que jamais une prééminence présidentielle que souligne le choix des titulaires du Quai d'Orsay, tous trois
diplomates. Ce président de la République « élu très jeune, ayant à se hausser à la dimension de ses
prédécesseurs 1 », y sera-t-il en fin de compte parvenu ? De son propre aveu en tout cas, la présidence de Valéry
Giscard d'Estaing s'apparentera, dans le domaine de la politique étrangère, à une sorte d'apprentissage, démontrant
du même coup la pérennité de l'héritage.

Les défis de l'Occident

Balisé par deux chocs pétroliers (1973 et 1979), le septennat de Valéry Giscard d'Estaing s'inscrit d'emblée dans
un contexte de crise mondiale. Lorsqu'il arrive au pouvoir au lendemain du premier choc pétrolier, l'Occident
demeure fragilisé : sur fond d'une crise énergétique dont les effets continuent de se faire sentir, la faible croissance,
la montée du chômage, l'inflation, la désagrégation du système monétaire international ou encore les tentations
protectionnistes sont autant de défis communs pour les Occidentaux. Or l'arrivée de Giscard, au printemps 1974,
coïncide avec un renouvellement à la tête des quatre grands pays occidentaux en l'espace de quelques mois : Heath
perd les élections en mars, Pompidou meurt en avril, Brandt démissionne en mai et Nixon en août, emporté par la
crise du Watergate. Dans ce contexte de crise et de changement de leadership, la diplomatie giscardienne se tourne
d'abord vers les défis du monde occidental et de son organisation.
Devant les enjeux auxquels font face les Occidentaux et qui relèvent de l'approche mondiale des problèmes qu'il
revendique, Giscard, par contraste avec l'intransigeance dont a fait preuve son prédécesseur à la fin de sa vie, donne
dès le début de sa présidence l'image d'un homme ouvert à des solutions concertées avec ses partenaires. Ses prises
de position dans les derniers mois de la présidence Pompidou le laissaient d'ailleurs présager : c'est parce qu'il le
jugeait par trop disposé au compromis que ce dernier ne l'avait pas envoyé à la conférence sur l'énergie tenue à
Washington en février 1974. Mais, si la diplomatie giscardienne se montre plus allante s'agissant de questions
comme l'énergie ou la réforme du système monétaire international, les principaux paramètres de la politique
française dans ces dossiers clés ne seront pas remis en question sous la présidence de VGE.
En matière de politique énergétique, Giscard, malgré un style plus conciliant et quelques concessions en direction
de ses partenaires occidentaux, ne met pas fondamentalement en cause la position héritée de son prédécesseur. Si la
création de l'Agence internationale de l'énergie (AIE) en novembre 1974, dans le cadre de l'OCDE, marque un
succès pour la diplomatie américaine, les États-Unis, dans ce dossier, recherchent un accommodement avec la
France. Au sommet de la Martinique (14-16 décembre 1974), le président français et son homologue américain
Gerald Ford esquissent ainsi un compromis : la France, non membre de l'Agence, accepte que la Communauté
européenne y participe, tandis que les États-Unis acceptent l'idée lancée en octobre 1974 par Giscard d'un dialogue
entre exportateurs, importateurs industrialisés et importateurs non industrialisés de pétrole. Dans le domaine
monétaire, en revanche, c'est la France qui fait l'essentiel des concessions face aux États-Unis. En témoigne le
résultat des négociations conduites pendant l'année 1975 à propos de la réforme des statuts du Fonds monétaire
international (FMI), rendue indispensable par le flottement généralisé des monnaies : si les Français étaient désireux
de maintenir la perspective d'un retour aux parités fixes, ils acceptent pourtant, de facto, la réalité des taux de change
flottants et la fin de la référence à l'or (accords de la Jamaïque, janvier 1976).
Les défis auxquels font face les Occidentaux dans cette période sont aussi de nature politique, que ce soit face aux
revendications du tiers monde ou à l'activisme nouveau de l'URSS à la « périphérie », autrement dit au-delà de
l'Europe. Dans ce contexte, les relations entre Occidentaux – les États-Unis, les pays ouest-européens et le Japon,
membre désormais de plus en plus influent du « club » – figurent au premier rang des priorités. C'est ce qui conduit
la diplomatie de Valéry Giscard d'Estaing – qui attache une grande importance aux contacts directs et personnels
entre dirigeants – à prendre une initiative majeure à cet égard lors du sommet de Rambouillet (15-17 novembre
1975), où se réunissent les chefs d'État ou de gouvernement américain, allemand, japonais, français, britannique et
italien. Même si, dans l'immédiat, cette formule nouvelle de concertation entre Occidentaux (élargie au Canada lors
du sommet de Porto Rico l'année suivante) ne permet pas d'éviter le résultat insatisfaisant de la Jamaïque, elle
marque un incontestable succès pour la diplomatie giscardienne, inaugurant les débuts d'une institution d'avenir : le
groupe des Sept (G7). Une diplomatie dont la contribution au renforcement du multilatéralisme, en particulier au
sein de l'ensemble occidental, apparaît d'ores et déjà comme l'un des thèmes forts.

Naissance du Conseil européen

La structuration de l'ensemble occidental passe par le renforcement de la construction européenne, qui constitue
d'emblée une priorité de la diplomatie giscardienne 2. Européen convaincu, VGE estime que l'Europe occidentale
doit s'affirmer comme un pôle de décision aux côtés des États-Unis et du Japon. Dans ce domaine, la continuité est
donc incontestable : comme Pompidou, Giscard voit dans la construction de l'Europe un indispensable relais de la
puissance française. Certes, il n'attache pas la même importance que son prédécesseur au rôle de la Grande-
Bretagne ; mais l'orientation européenne de cette dernière est de toute façon remise en question avec le départ de
Heath, qui met fin à l'étroite entente des dernières années entre Paris et Londres : le retour des travaillistes et leur
volonté de renégocier les termes de la participation britannique ouvrent une longue période de crise dans les
relations entre la Grande-Bretagne et la Communauté. En revanche, Giscard accorde aux relations franco-
allemandes une priorité qui ne sera jamais démentie pendant le septennat. Appuyée sur une relation personnelle très
étroite entre le président français et le nouveau chancelier allemand Helmut Schmidt – comme lui ancien ministre
des Finances –, la priorité franco-allemande se traduira dans les années suivantes par une consolidation décisive de
la relation Paris-Bonn 3.
S'agissant des conceptions institutionnelles européennes de Valéry Giscard d'Estaing, la continuité est également
très nette. S'il n'entend évidemment pas revenir sur l'acquis communautaire ni l'affaiblir, il s'en tient à la vision
intergouvernementale : pour Giscard, seuls les États et leurs dirigeants disposent de la légitimité indispensable pour
prétendre exercer le leadership européen. Or le nouveau président français est décidé à le renforcer et à le structurer :
d'où l'importance du volet institutionnel de la relance européenne engagée au sommet de Paris (9-10 décembre 1974)
sous l'impulsion de Giscard et en étroite entente avec Schmidt. Renouant avec la proposition avancée par Pompidou
à l'automne 1973, mais restée sans suite, de rencontres régulières au sommet, la conférence de Paris institue le
Conseil européen au niveau des chefs d'État et de gouvernement, renforçant sous un même « chapeau »
intergouvernemental les institutions communautaires et la pratique de la CPE. Si des concessions sont faites à
l'approche intégrationniste, elles restent limitées à l'extension du vote majoritaire au Conseil, qui ne sera guère
appliquée, et à l'élection du Parlement européen au suffrage universel, inacceptable aux yeux des gaullistes, qui la
combattent, mais dont la portée restera faible à cause de l'accroissement limité de ses prérogatives. Au total, les
décisions prises au sommet de Paris, impulsées par la diplomatie giscardienne, fixent durablement les équilibres
entre les institutions européennes, jetant les bases des développements à venir.
Au-delà du renforcement institutionnel, Giscard souhaite faire progresser l'intégration européenne dans le
domaine économique et monétaire. Face au désordre monétaire international, l'Europe, en effet, apparaît plus que
jamais comme un nécessaire môle de stabilité : le franc, qui a réintégré le « serpent » en juillet 1975, doit à nouveau
le quitter en mars 1976 sous l'effet des tensions inflationnistes. Le président français estime donc souhaitable de
renouer avec le projet d'UEM et envisage un dispositif dont l'ambition dépasserait celle du « serpent » : au-delà de la
stabilisation des changes, il s'agirait d'œuvrer à la convergence des économies européennes. Certes, les circonstances
ne sont guère favorables, au début du septennat, au vu de la situation monétaire internationale ; surtout, les
politiques économiques française et allemande divergent à cause de la politique de relance instaurée par le
gouvernement de Jacques Chirac (1974-1976). Les choses changent cependant avec l'arrivée du gouvernement Barre
(1976-1981) et la mise en place d'une politique d'austérité qui rassure les dirigeants allemands et permet d'entrevoir
une convergence entre les deux pays. L'initiative est prise par Giscard et Schmidt en avril 1978 ; le couple franco-
allemand joue un rôle décisif dans la création du Système monétaire européen (SME), qui voit le jour l'année
suivante. Le SME instaure un dispositif pragmatique qui, certes, ne constitue pas une union économique et
monétaire de plein exercice, mais qui a le mérite de remettre l'Europe sur la voie de la stabilité des changes et
d'introduire une monnaie de compte, l'ECU (European Currency Unit). Surtout, il consacre un compromis franco-
allemand qui se révélera durable : acceptation par la France de la « rigueur » ; reconnaissance par l'Allemagne de la
nécessaire solidarité monétaire 4.

La déclaration d'Ottawa

La seconde moitié de l'année 1974 coïncide avec une amélioration sensible de la relation transatlantique, que
facilitent l'arrivée d'un nouveau président à la Maison-Blanche et les changements opérés à la tête des grands pays
européens, tous désireux d'un rapprochement avec Washington. Dans les rapports franco-américains, l'arrivée de
Valéry Giscard d'Estaing inaugure une embellie, comme en témoigne le sommet de la Martinique en décembre
1974, où Giscard et Ford s'engagent dans une relation bilatérale apaisée tout en purgeant les contentieux des mois
précédents, en particulier sur les problèmes de l'énergie. Le changement de ton est également très net en ce qui
concerne les problèmes de défense et de sécurité, où se manifeste de part et d'autre une volonté de décrispation. À la
Martinique, la coopération entre la France et l'OTAN est célébrée comme « un facteur important de la sécurité en
Europe ». De surcroît, en juin 1974, l'adoption par l'Alliance atlantique de la déclaration d'Ottawa – dont la
négociation était bloquée par le raidissement des relations franco-américaines dans les derniers mois de la
présidence Pompidou – met un point final au psychodrame de « l'année de l'Europe ». Pour la première fois, la
contribution de la force nucléaire française à la défense atlantique est mise en avant. Le mois suivant, Giscard
annonce un réexamen d'ensemble de la politique militaire en mettant l'accent sur l'importance des relations franco-
américaines en matière de défense. Plus discrètement, Paris et Washington, dans cette même période, décident de
poursuivre la coopération nucléaire engagée sous Nixon et Pompidou 5.
Cette volonté de décrispation franco-américaine intervient, dans la première phase du septennat, sur fond
d'adaptation du concept de défense français. Dans le domaine conventionnel, dans lequel Giscard souhaite opérer un
rattrapage après des années principalement consacrées à l'armement nucléaire, la loi de programmation militaire
votée en 1976 insiste sur la montée en puissance des forces classiques et la solidarité entre la France et ses alliés. De
fait, dès juillet 1974, les accords Valentin-Ferber étendent la coopération France-OTAN à l'ensemble de la 1re armée
française et non plus seulement au 2e corps, comme le prévoyaient les accords Ailleret-Lemnitzer de 1967. Dans le
domaine nucléaire, des procédures de coordination éventuelle du recours à l'arme nucléaire tactique sont envisagées
dès 1975 entre le chef d'état-major des armées, le général Méry, et le SACEUR, le général Haig, tandis que le
concept français d'« ultime avertissement » nucléaire tactique fait l'objet d'une réflexion en vue de le rendre mieux
compatible avec la doctrine de l'OTAN.
Pourtant, les évolutions ainsi engagées ne remettent pas en question les grandes orientations de la politique
atlantique. Certes, la politique déclaratoire, qui intègre plus que par le passé le souci d'affirmer la solidarité de la
France avec ses alliés (à commencer par l'Allemagne), peut sembler marquer un écart de doctrine. Mais, si la notion
de « sanctuarisation élargie » introduite dans le discours officiel en 1976 et l'évocation d'une éventuelle participation
française à la « bataille de l'avant » suscitent un débat virulent, c'est d'abord à cause de la situation politique, qui,
surtout après la démission de Jacques Chirac en août et la création du RPR en décembre 1976, conduit les gaullistes
à se poser en gardiens du dogme face à un président critiqué pour son « atlantisme » putatif. Car, du point de vue
opérationnel, le resserrement de la coopération France-OTAN ne met aucunement en cause le principe de
« l'autonomie de décision » ni, bien évidemment, « la non-intégration » française, qui constitue toujours la clé de
voûte de la politique d'indépendance dans l'Alliance 6.
Les débuts du septennat giscardien coïncident au demeurant avec l'apogée de la détente, que symbolisent
l'aboutissement de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et la signature de l'Acte final d'Helsinki
(1er août 1975). D'emblée, Valéry Giscard d'Estaing recherche l'entente avec l'Union soviétique et fait de la détente
une orientation permanente de la politique étrangère française, consolidant dans ce domaine l'héritage gaullo-
pompidolien. Au reste, le nouveau président a des rapports Est-Ouest une conception très personnelle. S'étant rendu
en URSS dès 1964 en tant que ministre des Finances, Giscard est convaincu que les échanges économiques peuvent
permettre de dépasser les antagonismes politiques entre les deux blocs. Une conviction qui le porte à croire à la
possibilité de mettre un terme à la compétition idéologique entre l'Est et l'Ouest, ce qui le conduira même, lors de sa
visite en Union soviétique en octobre 1975, à déposer une gerbe sur le mausolée de Lénine, un geste qui restera
controversé par la suite.
Au vrai, Giscard se montre prêt à aller plus loin que ses prédécesseurs (plus réaliste s'agissant de De Gaulle, plus
méfiant s'agissant de Pompidou) dans l'entente franco-soviétique. Dès le sommet de Rambouillet (4-7 décembre
1974) il donne à Leonid Brejnev des gages de son attachement à l'entente avec Moscou. Il confirme au numéro un
soviétique qu'il entend établir un dialogue franco-soviétique permanent dans la continuité du protocole de 1970 (il y
aura quatre autres sommets pendant le septennat : 1975, 1977, 1979, 1980) et, s'agissant de la CSCE, il accepte le
principe d'une réunion au sommet à Helsinki, souhaitée par Moscou, entraînant à sa suite les autres Occidentaux
encore réticents. Surtout, il lui assure qu'il comprend la « préoccupation » de l'URSS à l'égard d'une défense
européenne qui constitue pourtant l'un des objectifs majeurs de la diplomatie française. Très vite, le ton est donné
par Giscard dans les relations franco-soviétiques et il ne changera guère par la suite.

La France face au Sud

Les rapports Nord-Sud constituent une dimension privilégiée de l'approche « mondiale » des problèmes
économiques et politiques que Valéry Giscard d'Estaing cherche à promouvoir. Convaincu de l'inévitable
redéfinition des rapports entre pays industrialisés et pays du tiers monde après le choc pétrolier, il juge nécessaire d'y
procéder par un dialogue institutionnalisé au sommet plutôt que par la confrontation. Héritant de la politique
d'ouverture au tiers monde engagée par ses prédécesseurs, il croit au rôle d'intermédiaire de la France entre les
tenants d'un système libéral sans contrainte et les partisans d'une approche dirigiste.
Après le lancement, en octobre 1974, de l'idée d'un dialogue tripartite sur l'énergie, Giscard s'investit
personnellement dans ce qui est devenu un projet de conférence Nord-Sud. Se ralliant au thème du nouvel ordre
économique international (NOEI) alors que ses principaux partenaires occidentaux demeurent réticents, il met à
profit l'année 1975 pour tenter de convaincre de son opportunité les principaux interlocuteurs du tiers monde (Iran,
Algérie, Maroc, Zaïre). En décembre 1975, la Conférence sur la coopération économique internationale (CCEI)
s'ouvre à Paris. Réunissant huit pays industrialisés et dix-neuf pays en voie de développement, elle porte sur
l'énergie et les questions qui s'y rattachent : matières premières, problèmes financiers, développement. Son
lancement est en lui-même un succès pour la diplomatie giscardienne. Sur le fond, pourtant, les résultats ne sont pas
au rendez-vous. Le processus lancé en 1975 débouche en juin 1977 sur une réaffirmation de principes vagues et,
surtout, sur des désaccords concrets. À partir de 1978, le dialogue Nord-Sud cesse d'être une priorité pour la
diplomatie française, malgré le thème du « trilogue » (Europe, Afrique, pays arabes) qui, lancé en 1979, fait figure
d'ersatz.
L'échec du dialogue Nord-Sud et les limites des initiatives françaises relèvent des contradictions mêmes du projet.
Si la France a pu offrir un cadre institutionnel au NOEI, elle n'a pu en définir le contenu. Face aux revendications du
tiers monde, elle reste avant tout une puissance occidentale fragilisée par la crise. Quoique plus consciente que ses
partenaires de la nécessité de parer le risque d'une fracture Nord-Sud, elle n'est guère plus préparée qu'eux à un
« grand soir » économique global. Bref, elle a une diplomatie plutôt qu'une politique Nord-Sud 7. Au demeurant, les
rapports Nord-Sud relèvent de plus en plus des relations entre la Communauté européenne et les pays en
développement. La France s'y montre active en favorisant la mise en œuvre d'un soutien aux pays pauvres de la zone
ACP par le biais d'un système de stabilisation des revenus des exportations de matières premières (accords de Lomé
en février 1975 puis de Lomé II en octobre 1979).

Le « pré carré » africain

Reste le « pré carré » africain, où l'influence française se veut exclusive. Les rapports entre Valéry Giscard
d'Estaing et l'Afrique se révéleront étroits, au point de peser sur le destin politique d'un président dont l'image restera
ternie par ses relations compromettantes avec l'« empereur » Bokassa, qu'il s'est pourtant décidé à déposer en
septembre 1979 (opération Barracuda). Mais, au-delà de la prédilection présidentielle pour le continent noir, le
septennat est emblématique de la « politique africaine » de la France, de plus en plus controversée.
Certes, Giscard s'applique, dès son arrivée à l'Élysée, à « moderniser » les relations franco-africaines : il souhaite
une politique africaine qui dépasse les contours de la seule communauté des ex-colonies francophones ; il se montre
soucieux d'institutionnaliser et de multilatéraliser cette politique grâce aux sommets annuels franco-africains ; il
supprime le secrétariat général pour les Affaires africaines et malgaches au profit du ministère de la Coopération.
Pour autant, la politique africaine demeure au cœur du « domaine réservé ». Contrôlée de l'Élysée par René Journiac
(qui fut pendant sept ans l'adjoint de Foccart) avant sa disparition accidentelle, en 1980, elle continue d'échapper
pour l'essentiel aux circuits diplomatiques traditionnels. Elle reste plus que jamais marquée par les interventions de
l'ex-puissance coloniale en fonction des enjeux stratégiques, que ce soit au profit des régimes qu'elle protège ou, tout
simplement, pour défendre ses intérêts : au Zaïre, indirectement (mise à disposition de moyens de transport au profit
d'une intervention marocaine en 1977) puis directement (intervention française à Kolwezi, 1978) ; en Mauritanie
(1977) ; ou encore au Tchad (1978 et 1980). Le septennat coïncide en effet avec une période de revalorisation
stratégique du continent noir, convoité pour ses ressources naturelles mais aussi terrain « périphérique » des rivalités
Est-Ouest que la détente, qui prévaut entre les superpuissances, tend à déplacer vers le Sud. Dans ce contexte, la
France se pose en puissance garante de la stabilité de la sphère d'influence occidentale face au risque de
déstabilisation. L'enjeu africain est au demeurant la cause principale de la brève détérioration, en 1977-1978, des
relations avec une Union soviétique qui avance ses pions en Afrique. Un enjeu qui permet à la France de mener un
jeu stratégique à son échelle, sur son terrain et à moindre coût.

Politique arabe, Proche et Moyen-Orient

Le septennat giscardien est également marqué par la confirmation de la politique arabe. Certes, les relations avec
les pays du Maghreb – fragilisées par de vieux contentieux et compliquées par l'affaire du Sahara occidental –
n'aboutissent pas aux résultats espérés malgré une visite de Giscard en Algérie (avril 1975) et en dépit de bonnes
relations avec le Maroc et la Tunisie. Mais c'est surtout au Proche et au Moyen-Orient que cette politique trouve à
s'affirmer.
Alors que rien ne paraissait l'y prédisposer, Valéry Giscard d'Estaing se révèle un défenseur de la cause
palestinienne, dont il reconnaîtra plus tard qu'il ignorait à peu près tout avant son arrivée à l'Élysée. La rencontre
entre le ministre français des Affaires étrangères, Jean Sauvagnargues, et le chef de l'Organisation de libération de la
Palestine (OLP), Yasser Arafat, le 21 octobre 1974 à Beyrouth, puis l'évocation par le président français dans sa
conférence de presse du 24 octobre d'une « patrie » palestinienne marquent en la matière une nette accentuation de la
politique française, que vient confirmer l'année suivante l'ouverture d'un bureau de l'OLP à Paris. S'en tenant à son
approche « globale » du problème israélo-arabe, bien que progresse de fait l'idée de règlement séparé, la diplomatie
française se montre réservée à l'égard des termes de la paix israélo-égyptienne signée à Washington le 26 mars 1979
à la suite des accords négociés à Camp David l'année précédente, dont elle déplore qu'ils laissent entier le problème
palestinien. Dans la continuité de la politique de Pompidou, Giscard parvient en outre à cristalliser une position
européenne commune en obtenant l'adoption d'une déclaration d'inspiration française sur le Moyen-Orient lors du
Conseil européen de Venise, le 13 juin 1980. Un texte ambitieux qui marque une nouvelle fois la différence des
Neuf par rapport à la diplomatie américaine dans cette région.
Après une légère amélioration dans les deux premières années du septennat, malgré les initiatives françaises à
l'égard du problème palestinien, les relations franco-israéliennes ne pouvaient par la suite que pâtir d'une politique
arabe ainsi affirmée et, plus largement, de la politique moyen-orientale de la France. De fait, l'accumulation des
points de friction entre les deux pays conduit, surtout après l'arrivée au pouvoir de Menahem Begin, en 1977, à une
très nette dégradation de leurs rapports. Lorsque le septennat giscardien s'achève, le tournant amorcé en 1967 par de
Gaulle a débouché sur une politique de plus en plus nettement orientée en faveur des Arabes.
La politique moyen-orientale, pendant la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, n'échappe évidemment pas à des
considérations économiques et commerciales. Après le conflit d'octobre 1973 et le premier choc pétrolier, la
recherche d'une sécurité des approvisionnements énergétiques joue un rôle accru dans la définition des positions
françaises dans la région. De même, l'attention portée aux équilibres extérieurs et à la balance commerciale pousse
les responsables français à briguer des marchés dont l'affirmation d'une politique perçue comme favorable aux
Arabes ne peut que faciliter l'obtention. Parmi les secteurs économiques grâce auxquels la France peut prétendre se
placer sur ces marchés prometteurs figurent les travaux publics, qui donnent lieu à la signature de grands contrats
d'exportation au cours de cette période. Quant au secteur de l'armement, il dépend de plus en plus de cette région,
une fois levé, en août 1974, l'embargo imposé en 1967 sur les exportations vers les pays du champ de bataille. Les
ventes d'armes de la France au Moyen-Orient contribuent en retour à consolider son industrie de défense, qui repose
désormais en grande partie, pour le développement de ses programmes, sur les exportations. L'industrie nucléaire se
montre aussi très active dans la région, en dépit des risques de prolifération, qui commencent toutefois à être pris
davantage en considération à partir de 1976 (création d'un conseil de politique nucléaire extérieure).
Au-delà de ses points d'appui traditionnels, tels la Syrie, l'Égypte ou le Liban, déchiré par la guerre civile à partir
de 1975, la France se tourne vers des pays à l'égard desquels sa diplomatie avait jusqu'alors fait preuve d'une
moindre assiduité, comme les monarchies pétrolières du Golfe (à commencer par l'Arabie saoudite, son premier
fournisseur de pétrole) et, surtout, l'Irak. La situation géopolitique, les richesses pétrolières, la volonté
modernisatrice de ce pays arabe laïque paraissent particulièrement prometteuses aux dirigeants français, tandis que
les Irakiens voient dans un partenariat avec la France post-gaulliste le moyen de pondérer l'influence soviétique.
Jacques Chirac établit alors une relation personnelle avec Saddam Hussein, qui se pose de plus en plus en homme
fort du régime : il le reçoit à Paris en 1975 et se rendra lui-même en Irak en 1974 et 1976. Outre les contrats civils et
militaires se met alors en place une étroite coopération technologique, y compris dans le domaine sensible du
nucléaire ; elle sera poursuivie par le gouvernement de Raymond Barre, aboutissant en 1980 à la livraison
controversée à Bagdad du réacteur Osirak. L'Iran, avec lequel la diplomatie giscardienne souhaite des relations
étroites, n'est pas en reste, du moins jusqu'à ce que la révolution islamique renverse le chah en 1979 : grands contrats
civils, projet de livraison de centrales nucléaires, participation financière iranienne à Eurodif (usine d'enrichissement
du Tricastin). De plus en plus le Moyen-Orient constitue un horizon privilégié pour la politique extérieure française.

La dégradation des rapports Est-Ouest

Reste que c'est sur le Vieux Continent que continuent de se situer les principaux enjeux. Or les dernières années
du septennat coïncident avec une dégradation sensible des rapports Est-Ouest, d'abord à l'échelle globale, puis en
Europe même. Cette évolution d'un contexte international jusqu'alors dominé par la détente explique pour une bonne
part les orientations que Valéry Giscard d'Estaing donne à la politique étrangère à partir de 1979. Une politique
rendue d'un certain point de vue plus « gaullienne » par la réaffirmation d'une position spécifique au sein de
l'ensemble occidental et la réactualisation du thème de l'indépendance française face à la politique des blocs.
Après une amélioration des relations franco-américaines dans la première moitié du septennat, la seconde se
caractérise par une nouvelle dégradation, surtout avec l'arrivée de l'administration de Jimmy Carter (janvier 1977),
dont les orientations et les oscillations, notamment dans le domaine Est-Ouest, inquiètent les Européens, à
commencer par les Français et les Allemands, qui partagent sur ce point des analyses très proches. Beaucoup jugent
maladroit et contre-productif l'activisme de la nouvelle administration américaine en matière de droits de l'homme,
dans lequel Giscard décèle un thème « idéologique » de nature à compromettre inutilement les relations avec
Moscou ; comme son partenaire allemand, le président français préfère en la matière une action discrète. En outre, la
politique américaine apparaît indécise sur le plan stratégique. La volonté de l'administration Carter de remettre à plat
la négociation du traité SALT II, mal reçue par Moscou, inquiète les Européens, Allemands en tête, qui redoutent de
voir compromis un processus auquel ils sont attachés. Dans le même temps, ces derniers déplorent que les
négociations stratégiques américano-soviétiques négligent la situation spécifique du théâtre européen et la menace
nouvelle des missiles à portée intermédiaire soviétiques SS 20 (discours de Schmidt à Londres en octobre 1977). Or
les revirements de Carter sur l'arme nucléaire à rayonnement renforcé, ou « bombe à neutron » – dont il avait
souhaité le déploiement, malgré les réticences de Schmidt, pour finalement y renoncer en 1978 –, ont porté un coup
à sa crédibilité.
Dans ce contexte, la politique française doit trouver un compromis délicat : elle entend à la fois œuvrer au
maintien des équilibres stratégiques tout en préservant la détente en Europe et contribuer au renforcement de la
sécurité de l'Alliance tout en conservant son autonomie. Entre une administration américaine désormais acquise au
déploiement de nouveaux systèmes d'armes et une Allemagne fédérale qui privilégie la négociation pour lever
l'hypothèque des SS 20, Giscard cherche donc à dégager une voie moyenne. Soucieux de tenir compte de la position
de son partenaire allemand, il prend l'initiative, en accord avec Schmidt, d'une rencontre au sommet des dirigeants
des quatre grandes puissances de l'Alliance, ce qui constitue une première. À la Guadeloupe (5-6 janvier 1979),
Carter, Giscard, Schmidt et le Premier ministre britannique James Callaghan parviennent à un compromis : il s'agira
de négocier avec l'URSS sur les missiles SS 20 tout en décidant de déployer, à terme, des missiles américains
Pershing II et Cruise en Europe en cas d'échec de la négociation. Un compromis dans lequel la France joue un rôle
important, mais auquel, au nom de sa position particulière dans l'Alliance, elle choisira de ne pas s'associer
formellement lors de la « double décision » prise par l'OTAN en décembre 1979.
C'est à ce moment qu'est déclenchée l'intervention soviétique en Afghanistan, qui menace de porter un coup fatal
à la détente. Le refus d'une logique de bloc, qui lui paraît de nature à exacerber les tensions, de même que sa
méfiance croissante à l'égard d'une politique américaine qu'il juge, comme Schmidt, tentée par la surenchère
expliquent dans ce contexte la décision de politique étrangère la plus controversée du septennat de Valéry Giscard
d'Estaing : sa rencontre avec Brejnev, à Varsovie, en mai 1980. Une décision très personnelle, prise contre l'avis
négatif de son ministre des Affaires étrangères Jean François-Poncet et malgré la volonté des Américains d'opposer
un front uni face à l'URSS après l'invasion de l'Afghanistan. Une décision qui procède de l'interprétation selon
laquelle l'affaire afghane serait un faux-pas de la direction soviétique, à qui une « porte de sortie » doit être
ménagée, mais aussi d'une appréciation sévère de la réaction américaine (comme l'appel à des sanctions
économiques et au boycott des Jeux olympiques de Moscou), jugée de nature à porter un coup fatal à la détente en
Europe. Pourtant, si beaucoup lui prêtent une politique d'apaisement, Giscard, en tête-à-tête avec Brejnev, affichera
une indéniable fermeté ; Schmidt, au demeurant, se rendra lui-même à Moscou peu après. Reste que, face à une
Union soviétique qui campe sur ses positions et retourne habilement à son profit la démarche de Giscard, celle-ci
apparaît fatalement entériner le fait accompli. Il en ira de même de son attitude vis-à-vis des événements en Pologne
(grèves de Gdansk à l'été 1980, montée de Solidarnosc) : face au risque croissant d'une intervention soviétique, le
président français déclarera dans les premières semaines de 1981 qu'il faut « tenir compte des réalités géographiques
et stratégiques », semblant ainsi cautionner l'ordre établi à l'Est. Fait rare, ces prises de position internationales
controversées pèseront d'un certain poids en politique intérieure, alors que commence la campagne pour l'élection
présidentielle de 1981.

L'Europe inachevée

Face à l'aggravation de la situation politique internationale, sur fond de deuxième choc pétrolier, le renforcement
de la cohésion européenne apparaît plus que jamais souhaitable. Exception faite de la mise en œuvre du SME en
1979, la dernière phase du septennat semble toutefois être le moment des virtualités plutôt que des réalisations
concrètes (si l'on met entre parenthèses l'adhésion de la Grèce à la Communauté européenne, fortement soutenue par
le président français). La déclaration de Venise, déjà mentionnée, illustre certes une convergence entre les Neuf sur
les problèmes du Moyen-Orient, mais, pour le reste, les évolutions internationales et la dégradation des rapports Est-
Ouest ne permettent guère à l'Europe de s'affirmer. Aussi, en toute fin de mandat, Valéry Giscard d'Estaing devait-il
renouer avec une réflexion sur les moyens de renforcer la personnalité internationale de la Communauté et
d'améliorer la coopération politique européenne, voire d'amorcer une coopération en matière de défense, en
préservant la marge de manœuvre des grands États, nécessaire à ses yeux.
Mais le fait marquant dans cette période est bien que le couple franco-allemand cherche à se renforcer, ce que
facilitent l'étroite entente entre Giscard et Schmidt et leur analyse commune de la situation internationale. La
convergence franco-allemande s'exprime avec force dans la déclaration commune du 5 février 1980 sur
l'Afghanistan, qui condamne l'invasion soviétique tout en appelant à la préservation de la détente en Europe. Une
convergence qui pousse désormais les deux pays à réfléchir au renforcement de leur coopération en matière de
sécurité et de défense : certes, celle-ci ne se traduira guère que par une initiative visant à construire en commun un
char de combat, qui sera au demeurant abandonnée par la suite ; c'est que les différences entre les politiques
militaires des deux pays (rôle dans l'OTAN, statut au regard de l'arme nucléaire) continuent de constituer un obstacle
à une telle coopération. On est donc encore loin d'un partenariat stratégique franco-allemand en bonne et due forme :
le temps semble avoir manqué à un président qui n'aura peut-être que trop tard mesuré l'importance et les
potentialités d'une coopération accrue dans ce domaine 8.
Toujours est-il que l'héritage laissé par Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt en matière de relations
franco-allemandes s'imposera à leurs successeurs (le second quittera le pouvoir un an et demi après le premier).
Certes, la France, dans ces années-là, n'aura pu opérer le « rattrapage » de la RFA que souhaitait ardemment
Giscard, pour lequel le maintien d'un équilibre économique entre la France et l'Allemagne constituait un objectif
primordial. Pourtant, les deux pays sont de plus en plus interdépendants et le lancement du SME en 1979 ne peut
que favoriser la convergence économique. Puissance stratégiquement indépendante, la France peut en outre valoriser
son statut international face à une Allemagne qui reste durablement divisée : la « bombe » équilibre le
deutschemark. Au total, les bases d'une coopération franco-allemande accrue ont été jetées à la fin des années 1970.
Si la période de Gaulle-Adenauer avait été celle des projets ambitieux mais non réalisés, la période Giscard-Schmidt
aura été celle de l'approfondissement pragmatique, quoique encore inachevé.
La France est « reconnue, à l'Est comme à l'Ouest, comme une puissance indépendante et responsable » : tel est le
bilan satisfait que le président sortant dresse de sa propre politique à la veille de l'élection présidentielle d'avril-mai
1981. Certes, le propos est conditionné par le contexte intérieur ; néanmoins, Valéry Giscard d'Estaing, dans les
derniers temps de son septennat, se retrouve bel et bien sur une ligne « gaullienne » : contestation des blocs,
affirmation européenne et, surtout, défense de l'indépendance nationale. Face à la montée des périls à l'Est, Giscard
choisit d'augmenter les dépenses militaires, au point que la France est alors la seule à satisfaire à l'objectif d'un
accroissement de 3 % par an du plan de défense conventionnelle à long terme de l'Alliance. On est pourtant loin des
velléités initiales de rapprochement entre la France et l'OTAN, et le septennat aboutit, bien au contraire, à conforter
la position particulière de la France dans l'Alliance.
Le même accent mis sur l'indépendance nationale se retrouve dans les propos présidentiels des derniers temps du
septennat sur la perspective de l'Europe politique, envisagée, lors d'un entretien télévisé le 27 janvier 1981, comme
« une structure assez souple pour que la voix de l'Europe ne soit pas nécessairement la plus timide », autrement dit
pour que celle de la France n'y soit pas étouffée. On le voit : tout en ayant d'abord appuyé sa politique étrangère sur
une pratique du multilatéralisme qui n'en était pas auparavant la caractéristique dominante, Giscard termine sa
présidence sur une réaffirmation incontestablement gaullienne du primat de l'indépendance.

1 Valéry Giscard d'Estaing, Le Pouvoir et la Vie, t. II, L'Affrontement, Cie 12, 1991, p. 9.
2 Sur ce sujet, voir Serge Berstein et Jean-François Sirinelli (dir.), Les Années Giscard. Valéry Giscard d'Estaing et l'Europe (1974-1981), Armand Colin, 2006.
3 Voir Michèle Weinachter, Valéry Giscard d'Estaing et l'Allemagne. Le Double Rêve inachevé, L'Harmattan, 2004 ; et Hélène Miard-Delacroix, Partenaires de choix ? Le
chancelier Helmut Schmidt et la France (1974-1982), Berne, Lang, 1993.
4 Voir Robert Frank, « Les problèmes monétaires et la création du SME », dans Serge Berstein et Jean-François Sirinelli (dir.), Les Années Giscard, op. cit.
5 Voir Valéry Giscard d'Estaing, Le Pouvoir et la Vie, t. II, op. cit., p. 183-191.
6 Voir Frédéric Bozo, La France et l'OTAN. De la guerre froide au nouvel ordre européen, op. cit., p. 109-122 ; et Pierre Melandri, « La France et l'Alliance atlantique sous
Georges Pompidou et Valéry Giscard d'Estaing », dans Maurice Vaïsse, Pierre Melandri et Frédéric Bozo (dir.), La France et l'OTAN (1949-1996), op. cit..
7 Selon Marie-Claude Smouts, « Valéry Giscard d'Estaing et le nouvel ordre économique international : une diplomatie plus qu'une politique ? », dans Samy Cohen et Marie-
Claude Smouts (dir.), La Politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1985.
8 Voir Georges-Henri Soutou, « L'anneau et les deux triangles : les rapports franco-allemands dans la politique européenne et mondiale de 1974 à 1981 », dans Serge Berstein
et Jean-François Sirinelli (dir.), Les Années Giscard, op. cit.,, et Maurice Vaïsse, « Valéry Giscard d'Estaing : de la défense de l'Europe à la défense européenne », ibid.
IV

La fin de la Guerre froide

(1981-1995)
8

Nouvelle guerre froide, nouvelle détente


(1981-1988)

La victoire de François Mitterrand à l'élection présidentielle, le 10 mai 1981, confirmée par le triomphe du Parti
socialiste aux législatives des 14 et 21 juin, est un événement majeur dans la vie politique nationale : au terme de
près d'un quart de siècle d'opposition, la gauche accède aux affaires pour la première fois depuis la fondation de la
Ve République. D'emblée, pourtant, les conséquences de l'alternance s'annoncent limitées en matière de politique
étrangère. Certes, le nouvel hôte de l'Élysée s'était posé, dans les premières années du régime, en opposant résolu au
gaullisme, tant sur le terrain des institutions que sur celui de la politique étrangère. Mais l'adversaire de De Gaulle
aux élections de 1965 a, depuis lors, parcouru un long chemin : dans sa conquête du Parti socialiste puis du pouvoir,
il s'est, dans les faits, rallié aux grandes options de ses prédécesseurs, sur fond de consolidation – tant dans la classe
politique que dans l'opinion publique – d'un véritable consensus national en matière de politique étrangère.
C'est donc une nouvelle fois la continuité qui s'impose malgré l'affichage du « changement » par le candidat
Mitterrand. Faisant sien le fonctionnement des institutions et choisissant d'exercer pleinement ses prérogatives
présidentielles en politique étrangère, le nouveau président entend « assumer l'héritage », même s'il souhaite « le
faire évoluer en douceur 1 ». Tant le contexte politique intérieur, qui lui assure, au moins jusqu'en 1986, une autorité
sans partage, que la situation internationale, qui coïncide avec la dernière phase de la guerre froide, le confortent
dans ce choix. C'est bien en continuateur du général de Gaulle que se pose, dès son premier septennat, le premier
président socialiste de la Ve République.

La France dans la « nouvelle » guerre froide

L'élection de François Mitterrand intervient sur fond de détérioration des relations Est-Ouest et d'installation d'un
climat de « nouvelle » guerre froide en Europe (SS 20, Pologne, Afghanistan). Certes, le nouveau président affiche
d'emblée, sur ce terrain, une volonté de rupture avec son prédécesseur, dont il a critiqué durement la politique à
l'égard de l'URSS, fustigeant, à l'approche des élections présidentielles, le « petit télégraphiste » porteur, au
lendemain de sa rencontre avec Brejnev à Varsovie, de la fausse nouvelle d'un début de retrait soviétique
d'Afghanistan. Reprochant à Giscard d'avoir voulu préserver la détente avec l'URSS au risque de l'apaisement – une
critique qui s'est révélée payante lors des élections –, il affiche à l'égard de l'Est une attitude de grande fermeté et
s'affirme pendant plus de deux ans comme l'allié déterminé des États-Unis face au renouveau de
l'« expansionnisme » soviétique.
À un président de centre droit attaché à l'entente avec l'URSS succède donc un président de gauche préparé au
bras de fer avec Moscou. Que le gouvernement, dirigé par le socialiste Pierre Mauroy, compte quatre ministres
communistes pour la première fois depuis 1947 le conforte peut-être dans cette intransigeance face à Moscou. Mais,
si le contexte intérieur pousse François Mitterrand à se démarquer de la politique antérieure et à mettre en évidence
sa liberté de manœuvre par rapport aux communistes (qui font d'ailleurs clairement le choix de la solidarité
gouvernementale), il y a au total entre Giscard et Mitterrand davantage de différences d'accent que de divergences
fondamentales sur la réalité du défi soviétique, l'importance de l'alliance occidentale ou les intérêts de sécurité de la
France 2.
Pendant près de trois ans, Mitterrand entend pourtant faire de la fermeté affichée face à l'URSS l'axe porteur d'une
diplomatie résolue à effectuer une « cure de désintoxication » dans les relations franco-soviétiques. Tout en prenant
soin de maintenir un contact discret avec les dirigeants de Moscou, le nouveau président décide de geler les rapports
entre la France et l'URSS au plus haut niveau, suspendant le principe des sommets réguliers adopté à l'époque de
Georges Pompidou jusqu'au rétablissement des équilibres stratégiques en Europe. Aux yeux des nouveaux dirigeants
de la diplomatie française, il s'agit là de « sevrer » la relation de trop grande proximité qui s'est nouée avec l'URSS
tout au long des années 1970.
Pour Mitterrand, la nécessaire fermeté face à Moscou implique surtout une clarification de la position française
face au défi des SS 20. Rompant avec la réserve affichée dans ce dossier par son prédécesseur, le nouveau président
– tout en rejetant bien sûr toute prise en compte des armes nucléaires françaises dans la négociation qui s'ouvre alors
entre Washington et Moscou sur les Forces nucléaires intermédiaires (FNI) – exprime haut et fort, dès son arrivée à
l'Élysée, le soutien de la France à la « double décision » de l'OTAN. Ce soutien mitterrandien ne signifie pas pour
autant que Paris s'aligne sur la position de Washington. Alors que les pourparlers FNI, ouverts à l'automne 1981,
marquent le pas, le président français défend pendant toute l'année 1982 l'idée d'un compromis entre l'improbable
« option zéro » mise en avant par Washington et l'inacceptable « gel » proposé par Moscou – deux propositions qui,
à ses yeux, témoignent du manque d'empressement des deux superpuissances à négocier sérieusement. Mais, à
mesure que la possibilité d'un tel compromis s'éloigne et qu'approche l'échéance prévue pour le déploiement des
systèmes américains fin 1983, il est amené à mettre en avant la solidarité de la France envers ses alliés, à commencer
par la République fédérale, enjeu du bras de fer politico-stratégique qui oppose l'Est et l'Ouest. C'est le sens du
discours au Bundestag le 20 janvier 1983, qui, en ce début d'une année décisive pour l'affaire des euromissiles,
marque un tournant pour la France et l'Alliance : pour la première fois depuis les années 1960, la première intervient
dans les débats militaro-stratégiques de la seconde. Prononcé à quelques semaines des élections législatives en RFA,
remportées par la coalition CDU-FDP dirigée par Helmut Kohl, le discours du Bundestag – que Mitterrand
qualifiera par la suite de plus important discours de son premier septennat – marque aussi et surtout le début d'une
longue amitié politique entre Kohl et Mitterrand et le point de départ d'une relance du partenariat stratégique franco-
allemand, partenariat qui ne cessera de s'approfondir pendant les années suivantes.

Discours de François Mitterrand devant le Bundestag (Bonn, 20 janvier 1983)

Mesdames et Messieurs, nos peuples haïssent la guerre, ils en ont trop souffert et les autres peuples d'Europe avec eux. Une idée simple gouverne la
pensée de la France : il faut que la guerre demeure impossible et que ceux qui y songeraient en soient dissuadés. Notre analyse et notre conviction, celle
de la France, sont que l'arme nucléaire, instrument de cette dissuasion, qu'on le souhaite ou qu'on le déplore, demeure la garantie de la paix, dès lors qu'il
existe l'équilibre des forces. Seul cet équilibre, au demeurant, peut conduire à de bonnes relations avec les pays de l'Est, nos voisins et partenaires
historiques Il a été la base saine de ce que l'on a appelé la détente. Il vous a permis de mettre en œuvre votre Ostpolitik. Il a rendu possibles les accords
d'Helsinki. Mais le maintien de cet équilibre implique à mes yeux que des régions entières d'Europe ne soient pas dépourvues de parade face à des armes
nucléaires spécifiquement dirigées contre elles. Quiconque ferait le pari sur le « découplage » entre le continent européen et le continent américain mettrait,
selon nous, en cause l'équilibre des forces et donc le maintien de la paix. Je pense et je dis que ce « découplage » est en soi dangereux, et je souhaite
ardemment que les négociations de Genève permettent d'écarter un danger qui pèse singulièrement sur les partenaires européens non détenteurs de
l'arme nucléaire. […]
La paix n'est possible que par la négociation. Il dépend de ceux qui négocient de préparer les chemins de l'harmonie indispensable. Il suffit que l'un des
partenaires, quand ils ne sont pas deux, s'y refuse pour que l'accord ne puisse se faire. Il faut donc que demeurent les conditions de l'équilibre nécessaire,
dans l'assurance, pour les peuples intéressés, qu'ils ne seront pas sous le poids d'une éventuelle domination extérieure.

Mitterrand et Reagan

Les relations entre François Mitterrand et le président des États-Unis Ronald Reagan, arrivé à la Maison-Blanche
en janvier 1981, sont en grande partie déterminées par le contexte de la « nouvelle » guerre froide. D'emblée,
Mitterrand entend rassurer Reagan sur la solidité de l'ancrage occidental de la France socialiste. Les inquiétudes
initiales de Washington concernant les conséquences que la présence de ministres communistes au gouvernement
aurait pu entraîner sur la politique étrangère et de sécurité de la France sont rapidement dissipées (rencontre de
Mitterrand avec le vice-président américain George H. W. Bush à l'Élysée, le 23 juin 1981). Mitterrand donne en
outre un gage de fidélité atlantique à son homologue américain en l'informant d'une vaste opération de contre-
espionnage visant l'URSS et conduite par les services de renseignement français (l'affaire « Farewell » 3). Face à la
nouvelle menace soviétique, Ronald Reagan trouve en François Mitterrand un allié déterminé dont les positions
stratégiques sont appréciées ; les deux hommes, que tout semblait séparer, sauront, dans ce contexte, établir une
relation de confiance.
De fait, la solidarité stratégique franco-américaine a rarement été aussi étroite depuis la crise de Cuba. Outre les
prises de position de François Mitterrand sur l'affaire des euromissiles, les Américains peuvent se féliciter de sa
politique de défense. S'appuyant sur le consensus existant dans ce domaine depuis le ralliement du PCF, puis du PS,
à la dissuasion nucléaire pendant les années 1970, le président est déterminé à faire fructifier cet héritage en
accordant la priorité à la dissuasion tout en poursuivant l'effort de modernisation des forces conventionnelles, qui se
traduit en 1983 par la création de la Force d'action rapide (FAR). Sans remettre en question la position particulière
de la France issue de la décision de De Gaulle – qu'à son tour il assume pleinement –, Mitterrand affiche dès les
débuts de son mandat une volonté de coopérer de façon accrue avec l'OTAN, ce qui, au printemps 1983, conduit
symboliquement la France à accueillir à Paris, pour la première fois depuis 1966, une réunion ministérielle de
l'Alliance atlantique.
Il ne s'ensuit pas pour autant, loin de là, un alignement français sur les États-Unis dans la « nouvelle » guerre
froide. Malgré l'entente stratégique entre les deux pays, les autres aspects des relations Est-Ouest constituent autant
de pommes de discorde franco-américaines et, bien souvent, euro-américaines. Aussi la France refuse-t-elle la
politique de sanctions à l'égard de l'URSS dans laquelle Washington cherche à entraîner ses alliés et dans laquelle
Paris dénonce une conception impériale du leadership américain, rejetant la logique de « guerre économique froide »
inhérente à une telle politique. Ces désaccords culminent en 1982 lorsque, au lendemain de la proclamation de la loi
martiale en Pologne (13 décembre 1981), les États-Unis redoublent d'activisme dans ce domaine. Le sommet du G7
à Versailles (dont les fastes, voulus par Mitterrand, devaient démontrer la « respectabilité » de la France socialiste
aux yeux des Occidentaux) est, en juin 1982, le théâtre d'un dur affrontement à ce sujet. Il se prolonge dans les mois
qui suivent à propos du projet de gazoduc euro-sibérien dont les Américains essaient de bloquer la construction par
des pressions sans précédent sur des Européens déterminés, Français en tête, à ne pas s'y soumettre.
Tout en s'opposant – avec un succès limité, comme l'illustre le sommet des Sept à Williamsburg en mai 1983 –
aux velléités reaganiennes de « globaliser » la nouvelle guerre froide en débordant le cadre géographique ou le
mandat des institutions existantes (OTAN, COCOM, G7), la France tente également de faire contrepoids à une
politique économique américaine dont les effets, liés aux taux d'intérêt élevés et à la surévaluation du dollar, sont
néfastes pour l'Europe et désastreux pour le monde en voie de développement. Mais la situation économique du pays
et le manque de cohésion européenne dans ce domaine privent la France de tout moyen réel d'imposer ses vues, que
ce soit dans le domaine monétaire ou dans celui des échanges Nord-Sud.
Ces derniers sont un autre sujet de friction avec la puissance impériale, qui n'apprécie guère le discours tiers-
mondiste que François Mitterrand tient à Mexico le 20 octobre, puis à la conférence Nord-Sud de Cancún les 22 et
23 octobre 1981. Surtout, Washington est particulièrement irrité, en 1981-1982, par l'attitude française dans son
« arrière-cour » : soutien politique affiché, de concert avec le Mexique, à la guérilla salvadorienne ; soutien militaire,
fût-il symbolique, au pouvoir sandiniste, la France ayant consenti au Nicaragua une modeste livraison d'armement.
Mais, dès le printemps 1982, ces querelles sont dissipées : Mitterrand ne souhaite pas envenimer ses rapports avec
les États-Unis sur un sujet qu'il juge secondaire malgré l'activisme de son ministre Claude Cheysson et de son
conseiller Régis Debray.

Nord-Sud, Afrique, Proche et Moyen-Orient

En réalité, l'approche française des problèmes Nord-Sud ne change pas fondamentalement en 1981. Au-delà d'une
rhétorique initialement plus radicale que celle de son prédécesseur, Mitterrand en reprend dans ce domaine les
grands thèmes et s'en tient à ce qu'autorise la situation économique de la France : ainsi l'aide publique au
développement, qu'il entendait porter de 0,36 % du PNB à 0,7 % à la fin de son mandat, culminera en définitive à
0,56 % en 1986 4. De même, la politique africaine, dont Mitterrand fait à son tour un domaine « réservé »
présidentiel, s'inscrit très vite dans une continuité qui surprend ceux qui espéraient le changement comme ceux qui
le redoutaient. La démission, fin 1982, du ministre de la Coopération, Jean-Pierre Cot, favorable à un
aggiornamento, consacre la victoire des seconds. Le problème du Tchad, hérité de ses prédécesseurs, est
emblématique du tribut que la politique africaine doit payer au réalisme sous la présidence de François Mitterrand :
face à l'activisme persistant de la Libye et malgré ses réticences envers une intervention militaire au Tchad, le
président français doit se résoudre à l'opération « Manta », déclenchée en août 1983 pour porter un coup d'arrêt au
menées du colonel Kadhafi au sud du 15e parallèle (sa rencontre controversée avec ce dernier, en Crète, en
novembre 1984, ne réglera rien et, en février 1986, une nouvelle opération, « Épervier », sera menée). Même
impression de continuité à l'égard du Maghreb : si Mitterrand souhaite améliorer les relations avec l'Algérie de
Chadli Bendjedid, dont il veut faire un exemple pour les rapports Nord-Sud (d'où le contrat gazier signé avec Alger,
moyennant une surcote de 25 % par rapport aux cours mondiaux sur le prix du gaz acheté par la France), il entend
maintenir un équilibre avec le Maroc de Hassan II en dépit du contentieux créé par la situation des droits de l'homme
dans ce pays.
Au Proche et au Moyen-Orient, la volonté de changement se teinte tout aussi fortement de réalisme. Portant un
jugement sévère sur la « politique arabe » passée, qui, à ses yeux, recouvrait avant tout des intérêts mercantiles,
Mitterrand, soucieux toutefois de conserver de bons rapports avec le monde arabe dont Cheysson se fait l'avocat, ne
peut faire abstraction des réalités économiques et géopolitiques. Des réalités qui le poussent à rechercher des
ouvertures vers les monarchies du Golfe (le roi Khaled d'Arabie saoudite est le premier chef d'État reçu à Paris par
Mitterrand en juin 1981, qui effectuera dans ce pays sa première visite d'État en septembre), mais aussi et surtout à
conserver l'appui militaire que la France prête à l'Irak, entré en guerre contre l'Iran en 1980 : initialement enclin à
réexaminer la politique française en matière d'exportation d'armes, en particulier au Moyen-Orient, peu porté à la
sympathie pour le régime de Bagdad, Mitterrand décide néanmoins, dès l'été 1981, de poursuivre les livraisons
d'armes françaises à ce pays (tout en refusant la reconstruction du réacteur nucléaire Osirak, détruit en juin 1981 par
un raid israélien). Encouragée par les monarchies du Golfe, qui voient dans l'Irak de Saddam Hussein un rempart
contre la menace que représente l'Iran de l'ayatollah Khomeyni au lendemain de la révolution islamique, et
bénéficiant de l'accord au moins implicite des États-Unis, la France de Mitterrand s'affirme rapidement comme un
soutien militaire décisif de Bagdad, au prix d'une forme de cobelligérance de fait (« prêt » à l'Irak, en 1983, d'avions
français Super-Étendard équipés de missiles Exocet).
L'attitude que Mitterrand adopte face au conflit israélo-arabe n'échappe pas davantage au principe de réalité. Ami
de longue date de l'État hébreu, considéré comme pro-israélien, François Mitterrand souhaite renouer des relations
étroites avec Tel-Aviv en rompant avec une politique française qu'il estime par trop déséquilibrée : d'où la visite
d'État (la première d'un président français) qu'il effectuera en Israël en mars 1982. Désireux d'encourager la paix
entre Arabes et Israéliens, fût-elle séparée ou du moins progressive, il exprime par ailleurs nettement son soutien au
processus de Camp David, par contraste avec son prédécesseur. Mais, face à l'enlisement du processus de paix et
face à l'impasse dans laquelle se trouve le problème palestinien, il est rapidement conduit à nuancer l'inflexion de la
politique française. Dès lors, le discours de la Knesset (4 mars 1982) – qui marque par le choix audacieux du lieu –
s'inscrit bien dans une certaine continuité de la doctrine française : nécessité pour les Palestiniens, à commencer par
l'OLP, de reconnaître le droit d'Israël à l'existence et à la sécurité ; nécessité pour Israël de reconnaître le droit des
Palestiniens à disposer « le moment venu » d'un État. Une prise de position, sans surprise, fort mal accueillie par le
Premier ministre israélien Menahem Begin.
S'il n'entend aucunement mettre en cause son attachement à Israël et à sa sécurité, les événements poussent
Mitterrand à s'affirmer de plus en plus comme défenseur des Palestiniens. L'opération « Paix en Galilée », menée par
Israël au Liban en juin 1982, qu'il condamne sans ambages, le conduit même à s'en faire le protecteur puisque les
forces françaises assurent l'évacuation de Yasser Arafat de Beyrouth, assiégée par l'armée israélienne (août 1982).
L'année suivante, la marine française participe à une nouvelle évacuation du leader palestinien, pris en tenaille, cette
fois, par les forces syriennes à Tripoli, au nord du Liban (décembre 1983). Ce faisant, le président français prend un
pari sur l'avenir politique du chef de l'OLP, dont il pense qu'il se révélera, le moment venu – et à condition que soit
clairement reconnu par l'OLP le droit d'Israël à la sécurité –, le partenaire indispensable d'une solution de paix
israélo-palestinienne 5.
Pourtant, au-delà de ce rôle traditionnel d'une diplomatie qui prend date, les événements mettent en évidence la
limite étroite de l'influence française au Proche et au Moyen-Orient. C'est particulièrement net au Liban avec
l'attentat du « Drakkar », dans lequel 58 soldats français de la force multinationale trouvent la mort le 23 octobre
1983, en même temps que 239 Américains, conduisant au retrait français au printemps 1984. Plus généralement, la
France se voit contrainte dès cette année-là d'adopter un profil bas dans une région fortement polarisée et où, en plus
de la désapprobation d'Israël (du fait de son soutien aux Palestiniens), elle se trouve désormais en butte à l'hostilité
déclarée de deux acteurs majeurs : l'Iran (du fait de son appui à l'Irak) et la Syrie (du fait de sa défense de la
souveraineté du Liban). La vague d'attentats terroristes que la France subira sur son territoire national dans les mois
et les années suivants ne feront que mettre en évidence le caractère limité de sa marge de manœuvre et le besoin qui
s'impose à elle de mener une politique d'équilibre au Liban et dans la région.

La France, l'Allemagne et l'Europe

À la fin de 1983 et au début de 1984, la première phase de la diplomatie mitterrandienne s'achève. Le


22 novembre 1983, le Bundestag approuve le déploiement des missiles américains prévu par la « double décision ».
Pour Mitterrand, la restauration de l'équilibre stratégique qui en résulte signifie que la France peut désormais rétablir
une relation « normale » avec Moscou, où il se rend en juin 1984. Soucieux de renouer avec la tradition des relations
franco-soviétiques et désireux comme ses prédécesseurs de rechercher à l'Est un contrepoids à la toute-puissance
américaine, le président français ne souhaite pour autant ni remettre en question la cohésion occidentale ni sacrifier
les principes : ainsi évoque-t-il le sort du dissident Andreï Sakharov lors du toast qu'il prononce le 21 juin au
Kremlin devant le numéro un soviétique Konstantin Tchernenko. Anticipant la retombée des tensions Est-Ouest, la
diplomatie française s'oriente néanmoins bel et bien, dès 1984, vers une « nouvelle détente ». C'est ce que
confirmera en octobre 1985 le succès de la visite de Mikhaïl Gorbatchev en France, premier voyage en Occident du
nouveau dirigeant soviétique. Arrivé aux affaires en mars précédent, le secrétaire général du Parti communiste
soviétique affiche à cette occasion le complet changement de style, sinon encore de substance, qu'il souhaite
imprimer à la politique extérieure de l'URSS. Quant à la venue controversée du chef de l'État polonais, le général
Jaruzelski, à Paris en décembre 1985, elle s'explique par le fait que Mitterrand entrevoit l'évolution favorable qui est
en train de s'opérer en Pologne. Cette intuition, la suite des événements la confirmera, malgré le « trouble » que
suscite sur le moment chez le Premier ministre Laurent Fabius la visite de celui qui a été l'ordonnateur de l'« état de
guerre » quelques années plus tôt.
Dans ce contexte Est-Ouest en pleine évolution, la Communauté européenne, qui, jusqu'alors, ne faisait guère
figure de priorité pour François Mitterrand, revient au premier plan. L'Europe apparaît d'autant plus comme l'horizon
nécessaire de la politique française que la logique des blocs commence enfin à se relâcher et que – on y reviendra –
persistent les désaccords franco-américains, en particulier sur le GATT et l'Initiative de défense stratégique (IDS). À
partir de 1983-1984, la construction européenne, ordonnée autour d'une relation franco-allemande étroite, devient
progressivement l'axe majeur de la politique mitterrandienne. Un choix européen qui, sur fond de changements en
URSS et de nouvelle détente à partir de 1985, s'inscrira de plus en plus dans la volonté mitterrandienne de desserrer
l'étau Est-Ouest.
Mais le choix européen de la France socialiste, à partir de 1983, procède aussi, bien sûr, de l'impératif
économique. Dès l'été 1982, les effets d'une politique de relance pratiquée par la France seule (attaques contre le
franc, croissance en panne) conduisent le gouvernement de Pierre Mauroy à amorcer le tournant de la « rigueur »
que prône le ministre de l'Économie Jacques Delors. Malgré des mesures sévères, les résultats économiques, fin
1982, restent médiocres et menacent de contraindre le franc à sortir du SME. Au printemps 1983, François
Mitterrand doit choisir entre deux politiques : l'une est défendue par Jean-Pierre Chevènement et Pierre Bérégovoy,
tous deux favorables à la modernisation de l'outil industriel grâce à des taux d'intérêt bas permettant une relance de
l'investissement, mais au prix d'un décrochage du franc par rapport au mark ; l'autre, celle de Mauroy et de Delors,
est centrée sur la défense du franc et la lutte contre l'inflation. Le 21 mars, au terme de la troisième dévaluation du
septennat, Mitterrand tranche définitivement en faveur de la seconde et du maintien du franc dans le SME. Si cette
décision met fin, à bien des égards, à « l'expérience socialiste » et sanctionne l'impossibilité d'une politique
économique à contre-courant de ses partenaires, elle marque aussi et surtout le refus d'isoler la France et constitue
l'acte fondateur d'une politique européenne qui ne sera jamais abandonnée par la suite.

Le couple franco-allemand

Le choix de mars 1983 rend possible une relance de la construction européenne jusqu'alors paralysée par le
problème de la contribution britannique. Au lendemain du Conseil européen d'Athènes (5-6 décembre 1983),
François Mitterrand, qui s'apprête à prendre, au 1er janvier 1984, la présidence semestrielle de la Communauté, juge
le moment venu pour cette relance. Il nomme ministre des Affaires européennes un de ses proches, l'avocat Roland
Dumas (qui remplacera quelques mois plus tard Cheysson aux Affaires étrangères), et entreprend une tournée des
capitales européennes. Des résultats sont obtenus au Conseil européen de Bruxelles les 19 et 20 mars 1984, mais la
détermination du Premier ministre britannique Margaret Thatcher reste entière, qui cherche à obtenir que la
contribution de son pays au budget communautaire soit revue à la baisse. Pour surmonter le blocage, le président
français est déterminé à mobiliser tous ses appuis, à commencer par le soutien que le chancelier Kohl est décidé à lui
accorder.
La solidité de l'entente franco-allemande est décisive au Conseil européen qui se tient à Fontainebleau les 25 et
26 juin 1984. N'ayant pu enfoncer un coin entre François Mitterrand et Helmut Kohl, Margaret Thatcher doit
accepter la proposition franco-allemande de règlement de la question de la contribution britannique, sauf à prendre
le risque de s'auto-exclure de la poursuite du processus communautaire. Ce dernier retrouve enfin une dynamique
forte, qui permet d'entrevoir la conclusion prochaine de la négociation sur l'élargissement à l'Espagne et au Portugal
et, surtout, d'envisager un nouvel approfondissement (comité Dooge sur l'Union européenne). C'est dans ce contexte
que Paris et Bonn tombent d'accord pour désigner Jacques Delors président de la Commission européenne au
1er janvier 1985.
Progressivement, l'Europe rompt avec l'europessimisme. Une initiative française annoncée en avril 1985 aboutit
en juillet au lancement, par dix-sept pays, du programme Eurêka, destiné à permettre à l'Europe de relever le défi
technologique de la « guerre des étoiles » reaganienne. Quant à la Communauté proprement dite (dont Eurêka
dépasse les contours), ses membres, réunis à Milan du 28 au 30 juin 1985 décident dans la foulée du rapport Dooge
remis en mars – et malgré l'opposition initiale de la Grande-Bretagne, du Danemark et de la Grèce – de convoquer
une conférence intergouvernementale, qui aboutit à la fin de l'année. Signé en février 1986 par les Douze (y compris
l'Espagne et le Portugal), l'Acte unique européen, issu de cette relance communautaire, représente pour Mitterrand
un « compromis de progrès » : si le résultat se situe en deçà de nombre d'aspirations françaises, il a le mérite de
redynamiser le processus de la construction européenne, en particulier grâce à la perspective de la mise en place d'un
marché unique d'ici à 1992, que Jacques Delors met à profit pour accélérer le mouvement.
Pourtant, dans cette période, les enjeux transatlantiques mettent de nouveau à l'épreuve la cohésion européenne.
Face à la forte pression exercée par les États-Unis sur leurs partenaires, la France se trouve parfois isolée : c'est le
cas sur le dossier de l'IDS, pour lequel Mitterrand cherche à s'opposer à la tentative américaine de faire des
Européens les simples sous-traitants technologiques d'un projet qu'il juge contraire à leur intérêt stratégique ; c'est
aussi le cas dans le dossier du GATT, où Washington exige l'ouverture d'un nouveau cycle de négociations au terme
duquel la PAC risque de se trouver remise en question. Au sommet du G7 à Bonn, en mai 1985, le président français
ne trouve guère de soutien auprès de ses partenaires, y compris auprès du chancelier Kohl, pour tenter de faire pièce
au président Reagan sur ces deux dossiers.
Mais ces difficultés avec les États-Unis sont autant de motifs supplémentaires pour rechercher une plus grande
cohésion européenne et franco-allemande, en particulier sur les grandes questions stratégiques. De fait, les années
1985-1986 sont marquées, dans ce domaine, par un effort de rapprochement entre Paris et Bonn. Envisagé dès 1982-
1983 par Mitterrand et Schmidt, puis Kohl, ce rapprochement commence à se concrétiser dans la foulée du discours
du Bundestag et du 20e anniversaire du traité de l'Élysée, à l'occasion desquels Mitterrand avait solennellement
réaffirmé la solidarité franco-allemande (l'image de Mitterrand et Kohl recueillis main dans la main à Verdun l'année
suivante avait symboliquement illustré cette réaffirmation de la solidarité franco-allemande). Il aboutit notamment,
au début de 1986, à l'engagement que prend le président de la République de consulter le chancelier en cas de
recours à l'arme nucléaire préstratégique dans l'hypothèse d'un conflit en Allemagne. S'il reste encore bien des points
d'achoppement entre les deux pays sur ces questions, la relation franco-allemande est redevenue, à la faveur d'une
entente plus étroite entre les deux hommes, le moteur des avancées européennes en matière politico-stratégique. Des
avancées dont le cadre a été posé à l'automne 1984 avec la relance de l'UEO, dont les membres se donnent pour
objectif la définition d'une identité de sécurité européenne (Rome, 26-27 octobre 1984).

Cohabitation et nouvelle détente

Les élections législatives de mars 1986, remportées par la coalition RPR-UDF, introduisent une situation politique
et institutionnelle inédite sous la Ve République. Les conséquences de la cohabitation qui se met alors en place
apparaissent particulièrement incertaines s'agissant de la diplomatie, mais aussi de la défense, où doit s'effectuer un
partage des responsabilités entre le président de la République et le gouvernement. Mais quel partage, et selon
quelles lignes ? Si l'hypothèse d'un exercice conjoint des responsabilités semble le mieux répondre à l'intérêt
national, la logique politique ne peut qu'installer une concurrence au sommet de l'État.
Cette situation donne lieu à une organisation inusitée de la prise de décision en politique étrangère. Le partage des
compétences entre François Mitterrand et le Premier ministre Jacques Chirac se traduit par la nomination aux postes
clés de personnalités appartenant à la majorité du second mais que le premier accepte au nom de leur profil
technicien : le diplomate Jean-Bernard Raimond, jusqu'alors ambassadeur à Moscou, est nommé aux Affaires
étrangères et le polytechnicien André Giraud, ancien administrateur général du CEA, à la Défense. Dans les
premiers temps du moins, le fonctionnement de ce dispositif se révélera difficile, conduisant parfois à des incidents,
à propos notamment de la non-communication à l'Élysée d'une partie de la correspondance diplomatique. Des
incidents qui deviendront cependant moins fréquents à l'usage et au fur et à mesure que s'établira une relation moins
combative entre l'Élysée et Matignon dans ces affaires – et ce même si l'on restera jusqu'au bout, de part et d'autre,
attaché à s'affirmer face à l'opinion publique comme principal pôle de décision en politique étrangère.
Reste que, malgré des moments parfois tendus, l'expérience de la cohabitation n'aura finalement pas empêché la
France de parler d'une seule voix. Certes, la période est émaillée de querelles de préséance ou de protocole entre le
président et le Premier ministre, notamment à l'occasion du sommet du G7 à Tokyo (mai 1986) ou des Conseils
européens (La Haye en juin puis Londres en décembre 1986), qui laissent perplexe et parfois amusent à l'étranger.
Mais sur les grands dossiers du moment les deux protagonistes parviennent le plus souvent à s'accorder sur le fond,
moyennant des concessions mutuelles : ainsi, Jacques Chirac fait ratifier l'Acte unique par sa majorité et renonce,
malgré ses propos antérieurs, à exiger la renégociation des conditions de l'adhésion de l'Espagne et du Portugal à la
Communauté européenne ; quant à François Mitterrand, il ne s'oppose pas à l'ouverture de l'Uruguay Round à
l'automne 1986. Dès lors, à défaut de se retrouver sur tous les dossiers, les deux protagonistes ont le souci de
s'entendre pour éviter d'étaler au grand jour des divergences dont on pourrait jouer à l'extérieur et qui affaibliraient la
position de la France dans les grandes négociations internationales ou dans les relations bilatérales.
De même, les crises internationales auxquelles la France doit faire face dans cette période invitent le plus souvent
à une convergence sur l'attitude à suivre, qui se déduit des options traditionnelles de la politique française sur
lesquelles il existe en réalité un consensus. Mitterrand et Chirac s'accordent ainsi, en avril 1986, pour refuser
l'autorisation de survol du territoire national aux avions américains en route vers la Libye, où Washington a lancé un
raid contre Kadhafi, opération dont les Français contestent l'opportunité. Si les problèmes liés au terrorisme (la
France subit en 1986 une nouvelle vague d'attentats et demeure confrontée au problème des otages retenus au Liban)
sont jalousement accaparés par le gouvernement, leur arrière-plan diplomatique, la politique française au Moyen-
Orient, ne donne pas lieu à des divergences majeures entre l'Élysée et Matignon. Ainsi, l'appui français à l'Irak est
maintenu malgré une tentative de rééquilibrage en direction de Téhéran, tentative qui tourne court en 1987 sur fond
de tensions persistantes concernant le problème des otages détenus au Liban.

La prééminence présidentielle

Le contexte international des années 1986-1988, marqué par la confirmation d'une nouvelle détente Est-Ouest et
dominé par les questions de sécurité et de défense, permet au demeurant à François Mitterrand d'affirmer nettement
la prééminence présidentielle. Dans un domaine où il se présente en garant de l'intérêt national, il s'oppose parfois
fermement au Premier ministre et surtout au ministre de la Défense. La politique militaire, sujet régalien par
excellence, en fournit une illustration. Ainsi – sans pour autant faire obstacle à la loi de programmation militaire
élaborée par le gouvernement en 1987 et que votera, du reste, le Parti socialiste –, Mitterrand bloque le
développement d'un nouveau missile nucléaire mobile, qu'il juge inacceptable pour l'opinion et surtout contraire aux
principes de la stratégie française de dissuasion.
Celle-ci devient, de fait, l'objet d'un débat feutré mais nourri dans les coulisses de la cohabitation. Devant les
velléités d'inflexion de la doctrine nucléaire française qu'il prête au gouvernement, François Mitterrand s'affirme en
gardien du dogme gaullien face à son Premier ministre gaulliste. Ce dernier doit renoncer à la perspective d'une
participation française à l'IDS, à laquelle il s'était dit ouvert avant les élections, mais que le président de la
République exclut catégoriquement. Surtout, François Mitterrand, mettant en avant la préservation du consensus
national en la matière, fait échec à la tendance, qu'il attribue à Jacques Chirac et à André Giraud, qui consisterait à
envisager une évolution de la stratégie nucléaire française en direction de la riposte graduée américaine. Sur ce
point, il menace même, au début de 1988, de prendre l'opinion à témoin.
Ce débat est au reste étroitement lié à la problématique du désarmement, qui domine désormais l'agenda
international. Au lendemain du sommet Reagan-Gorbatchev de Reykjavik (octobre 1986), la hantise du
« découplage » s'empare des principaux dirigeants européens. Le traité sur les Forces nucléaires intermédiaires signé
à Washington en décembre 1987, qui clôt le chapitre des euromissiles et ouvre véritablement celui du désarmement
nucléaire, suscite en France et en Europe des réactions mitigées. Mitterrand, pourtant, adopte une autre attitude. Face
aux réticences exprimées par le gouvernement, auquel il reproche de perdre de vue la logique d'indépendance de la
stratégie française, soucieux par ailleurs de prendre en compte l'attitude allemande, de plus en plus favorable à un
accord de désarmement nucléaire, Mitterrand, imposant ses vues à Chirac, choisit d'afficher clairement le soutien de
la France à l'option zéro.
De manière générale, le président français, à cette époque, se montre plus désireux que son Premier ministre de
jouer la carte d'une nouvelle détente avec Moscou, où il se rend à nouveau en juillet 1986. Misant sur la sincérité
réformatrice de Gorbatchev et sur ses chances de succès, la politique mitterrandienne consiste à accueillir
favorablement la relance du dialogue entre les superpuissances et à encourager une détente qui pourrait un jour
conduire au dépassement de la logique des blocs en Europe. Par contraste, le gouvernement Chirac fait preuve, du
moins jusqu'en 1987, d'une plus grande réticence face à Gorbatchev, soupçonné de poursuivre des objectifs
inchangés derrière un renouvellement de façade (le Premier ministre se rendra à son tour à Moscou en mai de cette
même année et il en reviendra avec une opinion moins défavorable du numéro un soviétique et de sa politique).
Dans ce nouveau contexte Est-Ouest, la politique française consiste également à renforcer la coopération franco-
allemande, qui fait, quant à elle, l'objet d'un consensus au sein de l'exécutif. De manière générale, le couple franco-
allemand, dans le sillage de l'Acte unique, se veut de plus en plus le moteur de la relance de l'intégration européenne,
comme en témoigne le renouveau du projet d'union économique et monétaire (mémorandum Genscher, février
1988 ; rapport Delors, avril 1989). Dans le domaine de la sécurité et de la défense également, les progrès de la
coopération franco-allemande sont mis en avant lors de l'importante manœuvre conjointe « Moineau hardi », où se
produit la FAR (septembre 1987), et à l'occasion du 25e anniversaire du traité de l'Élysée, le 22 janvier 1988, au
cours duquel le président Mitterrand et le chancelier Kohl annoncent la création d'un Conseil franco-allemand de
défense et de sécurité. Plus largement, la coopération franco-allemande paraît de plus en plus être le socle de
l'identité stratégique ouest-européenne que Paris entend promouvoir de longue date, comme le montre la « plate-
forme sur les intérêts européens en matière de sécurité » adoptée à l'initiative du gouvernement français par les
membres de l'UEO à La Haye, en octobre 1987.
François Mitterrand est réélu, contre Jacques Chirac, au second tour de la présidentielle, le 8 mai 1988, après
avoir remporté le bras de fer d'une cohabitation transformée au fil des mois en une véritable précampagne électorale.
La politique étrangère, sur laquelle il a nettement rétabli son autorité, y a contribué en permettant au président de la
République de s'affirmer face à son adversaire. En ce sens, la réélection de François Mitterrand apparaît dans ce
domaine comme le choix de la continuité et du consensus, que le président socialiste a réussi à incarner face à un
concurrent se réclamant pourtant du gaullisme. Une continuité qui met en évidence la solidité d'un héritage gaullien
que l'accélération de l'histoire va pourtant bientôt mettre à l'épreuve.

1 Hubert Védrine, Les Mondes de François Mitterrand. À l'Élysée (1981-1995), Fayard, 1996, p 89.
2 Voir « Mitterrand, la diplomatie française et la nouvelle guerre froide », dans Frédéric Bozo (dir.), Relations internationales et stratégie. De la guerre froide à la guerre
contre le terrorisme, Presses universitaires de Rennes, 2005.
3 Voir Pierre Favier et Michel Martin-Roland, La Décennie Mitterrand, t. I, Les Ruptures (1981-1984), Seuil, 1990, p. 94-99.
4 Voir Pierre Favier et Michel Martin-Roland, La Décennie Mitterrand, t. I, op. cit., p. 321-322.
5 Sur ces aspects, voir Jean-Pierre Filiu, Mitterrand et la Palestine, Fayard, 2005.
9

La fin de « Yalta »
(1988-1995)

Alors que son second septennat s'ouvre sur le double thème du consensus national et de la continuité en politique
étrangère, qu'il a mis en avant avec profit pendant la campagne présidentielle, François Mitterrand doit, un peu plus
d'un an après sa confortable réélection, faire face au plus important bouleversement international depuis l'année
1947. Quarante ans après sa difficile entrée en guerre froide, la fin de « Yalta » n'est, a priori, guère plus aisée à
gérer pour la France. Avec les révolutions est-européennes de l'automne 1989 et la chute du mur de Berlin, suivies
en octobre 1990 par la réunification allemande et en décembre 1991 par la désintégration de l'URSS, la politique
étrangère française perd les repères qui avaient été les siens pendant plus de quatre décennies : certes, la dislocation
des blocs valide la vision du dépassement de « Yalta » qui la sous-tendait depuis de Gaulle, mais elle en remet aussi
en question les grandes orientations, dans la mesure même où disparaît le contexte international qui les avait
motivées.
De fait, la diplomatie française doit renoncer à la situation confortable qu'elle occupait pendant la guerre froide,
une situation qui lui permettait de faire de la dénonciation de l'ordre bipolaire le thème central de son action tout en
profitant des avantages qu'il lui procurait à bien des égards. Est-ce à dire que la politique française aura tenté de
préserver coûte que coûte le statu quo ? Face à la prodigieuse accélération de l'histoire et aux incertitudes qu'elle
suscite, Mitterrand assume, certes, le choix de la prudence. Ce faisant, il prend le risque de projeter l'image d'une
politique tournée vers la préservation de l'ordre établi : d'où les controverses ou les polémiques qui ont longtemps
caractérisé les décisions prises à partir de 1989, souvent présentées comme autant de tentatives de freiner, voire de
s'opposer à, des évolutions pourtant inéluctables, à commencer par la réunification allemande. Pourtant, avec le recul
et l'accès aux archives, la gestion mitterrandienne de la fin de « Yalta » apparaît aujourd'hui sous un jour bien
différent : la politique française dans cette période ne peut en effet – contrairement à une légende tenace – être
réduite à une politique de défense du statu quo ; elle n'a en particulier aucunement consisté à chercher à entraver
l'unification allemande 1. En tout état de cause, Mitterrand aura bien joué le rôle d'un « passeur » entre le « monde
d'avant le Mur » et le « monde d'après le Mur » 2.

Unification allemande, unification européenne

Les bouleversements de l'automne 1989 interviennent dans un contexte français et européen euphorique. En ce
début d'un nouveau septennat, à la faveur d'une conjoncture économique prometteuse et d'une situation
internationale marquée par la confirmation de la détente et les progrès de l'idéal démocratique en Europe, la France
mitterrandienne veut se donner en modèle. Célébré avec faste en juillet sur fond de révolutions européennes, le
bicentenaire de la Révolution française est ainsi l'occasion d'une sorte de jubilé du rôle – réel ou rêvé – de la France
dans le monde. A l'occasion de la série de rencontres internationales qui se tiennent en marge des festivités, la
diplomatie française met en scène ses grandes orientations : appartenance au club des Grands occidentaux (sommet
des Sept à l'Arche de la Défense, 14-16 juillet) ; défense des pays moins développés (invitation à Paris de dirigeants
du Sud en parallèle au sommet des pays industrialisés ; initiative française sur la dette) ; détente et ouverture à l'Est
(visite en France de Mikhaïl Gorbatchev du 4 au 6 juillet ; aide à la Pologne et à la Hongrie décidée par les Sept).
La politique à l'Est est bien la priorité internationale en ce début de second septennat. Mitterrand, qui a repris, une
fois tournée la page de la cohabitation, la maîtrise sans partage de la politique étrangère, est déterminé à voir la
France recouvrer une position en pointe dans la « nouvelle » détente Est-Ouest, et ce à un moment où la diplomatie
gorbatchévienne rompt bel et bien avec les schémas anciens de la politique soviétique. Conseillé par Roland Dumas,
qui retrouve le Quai d'Orsay, le président, pariant sur le renoncement de l'URSS à la force dans sa sphère d'influence
et estimant que la France doit y reprendre son rôle historique après des années d'effacement, arrête dès l'été 1988 un
vaste programme de visites en Europe de l'Est, dont seule est exclue la Roumanie de Ceausescu, jugé infréquentable.
Après avoir reçu les dirigeants hongrois puis s'être à nouveau rendu en URSS en novembre 1988, il se rend en
décembre en Tchécoslovaquie, où il rencontre le dissident Vaclav Havel à l'ambassade de France, puis en Bulgarie
et, surtout, en juin 1989, en Pologne, désormais pleinement engagée dans la transition démocratique. Mais le tableau
de cette nouvelle et ambitieuse politique à l'Est comporte une ombre : l'absence d'une étroite concertation franco-
allemande, un temps envisagée dans la perspective d'une Ostpolitik commune dont la mise en œuvre aurait sans
doute permis d'amortir le choc de l'unification allemande.

Unification allemande…

La chute du mur de Berlin, le 9 novembre 1989, constitue, à Paris comme ailleurs, une surprise et un ébranlement
de première grandeur ; elle conduira en moins d'un an au retour de l'Allemagne à l'unité (3 octobre 1990). La
politique mitterrandienne, au lendemain de la chute du Mur, a-t-elle consisté, comme on l'a beaucoup dit et écrit, à
freiner, si ce n'est à empêcher, cet aboutissement ? Assurément non. Dès la fin du mois de juillet 1989 – alors qu'un
tel scénario relevait encore de la pure politique-fiction –, François Mitterrand avait été le premier dirigeant
international d'envergure à l'envisager ouvertement : l'unification allemande, déclarait-il alors publiquement, est
« légitime », pourvu qu'elle ne se produise pas « au forceps » mais qu'elle se réalise « pacifiquement et
démocratiquement ». Toute son attitude dans les mois qui suivront se trouvera résumée dans cette formule :
acceptation de principe de l'unification allemande, souhait de la voir menée à bien dans un cadre international et
européen 3.
Certes, l'opinion publique française se révèle spontanément plus favorable à la perspective du retour de
l'Allemagne à l'unité qu'une partie de la classe politique et médiatique, dont certains représentants apparaissent
réservés et parfois même angoissés devant ce soudain « retour de l'histoire 4 ». En homme de sa génération,
Mitterrand lui-même n'échappe pas aux interrogations, voire aux appréhensions : en atteste sa crainte, souvent
exprimée dans ces mois cruciaux, d'un « retour à 1913 », c'est-à-dire à une Europe des nationalismes ou des
irrédentismes qui serait le résultat d'un processus d'unification allemande (ou plus généralement de sortie de la
guerre froide) mal maîtrisé. De fait, l'accélération des événements, de la fin novembre 1989 (discours en dix points
de Helmut Kohl au Bundestag le 28) jusqu'à la fin janvier 1990 (feu vert à l'unification donné par Gorbatchev au
dirigeant est-allemand Hans Modrow), préoccupe – légitimement – les responsables internationaux, soucieux
d'éviter une dangereuse déstabilisation européenne. Mitterrand se montre tout particulièrement attentif aux
conséquences négatives qu'une marche forcée vers l'unité allemande – qu'il juge pour l'heure difficilement
acceptable pour l'URSS – pourrait avoir sur la poursuite de l'expérience gorbatchévienne, dans laquelle il voit depuis
des années la condition sine qua non d'une transition pacifique vers « l'après-Yalta ».
Reste qu'à aucun moment la diplomatie française n'aura tenté d'entraver l'unification allemande, que ce soit en
invoquant les droits et responsabilités des quatre puissances garantes du statut de l'Allemagne (États-Unis, France,
Grande-Bretagne, Union soviétique) ou en cherchant à renouer une alliance de revers avec l'URSS de Mikhaïl
Gorbatchev ou à ressusciter une entente cordiale avec la Grande-Bretagne de Margaret Thatcher, ouvertement
hostile, quant à elle, à l'unification – autant de procédés dont le président français mesurait parfaitement le caractère
à la fois vain et contre-productif. Mitterrand, du reste, aurait-il pris le risque de remettre en question quarante ans de
réconciliation et de coopération franco-allemandes dans l'espoir illusoire d'empêcher une unité allemande que le
général de Gaulle avait, trente ans plus tôt, désignée comme relevant du « destin naturel du peuple allemand » et
alors que lui-même n'avait cessé, depuis des mois et des années, de qualifier de légitime l'autodétermination des
Allemands ?
Certes, Mitterrand n'aura guère su « communiquer » pendant ces mois décisifs, prenant ainsi le risque d'une
incompréhension en Allemagne. S'il ne s'oppose nullement au processus, il se garde de prononcer le « grand
discours » ou de faire le « geste fort » (comme participer, au côté de Kohl, à la cérémonie d'ouverture de la porte de
Brandebourg en décembre 1989) que les Allemands – forts du souvenir de l'image de Kohl et Mitterrand main dans
la main à Verdun cinq ans plus tôt – auraient pu attendre du président français en pareille occasion. Sans doute cette
attitude est-elle calculée : dans les dernières semaines de 1989 et les premières de 1990, il s'agit pour Mitterrand de
ne pas encourager Kohl dans une fuite en avant vers cette unification « au forceps » – autrement dit imposée sans
égards pour le contexte international – dont il ne veut pas. Mais du coup il ne peut empêcher que certains actes
légitimes (sa rencontre avec Gorbatchev à Kiev le 6 décembre) quoique inopportuns (son voyage en RDA du 20 au
22 décembre) soient interprétés comme autant d'entraves qu'il tenterait de placer sur la voie de l'unité allemande.
D'où, pendant ces quelques semaines, une dégradation passagère des relations Paris-Bonn.
Toutefois, c'est bien la volonté d'encadrer le processus, et non une improbable tentative de l'entraver, qui explique
avant tout l'attitude de François Mitterrand sur cette question. Car si, pour lui, l'unification allemande est d'abord
l'affaire des Allemands eux-mêmes, la gestion de ses conséquences internationales intéresse les voisins de
l'Allemagne et, surtout, les quatre puissances. D'où le rôle de la France dans les négociations à « deux plus quatre »,
inaugurées en mars, qui aboutiront en septembre au traité portant règlement définitif concernant l'Allemagne
(Moscou, 12 septembre 1990). Fidèle à la doctrine énoncée par de Gaulle dès 1959, la diplomatie française se
concentre principalement sur la question des frontières, autrement dit la ligne Oder-Neisse, dont Mitterrand veut
obtenir des Allemands une reconnaissance sans ambages. Une demande mal ressentie par Kohl pour des raisons de
politique intérieure et qui conduit à une brève crise avec Bonn avant que le chancelier ne se range à l'exigence de
son partenaire. Pour le reste, le rôle de la France aux « deux plus quatre » est relativement secondaire. Si elle n'en
fait pas un cheval de bataille, elle souscrit à l'objectif du maintien de l'Allemagne unie dans l'Alliance atlantique,
dont les États-Unis ont fait dès décembre 1989 leur priorité ; Mitterrand contribue d'ailleurs à ce que Gorbatchev
l'accepte lors d'une visite à Moscou le 25 mai 1990. C'est l'accord définitif du numéro un soviétique, obtenu en
juillet 1990 par Kohl, qui permet d'aboutir en septembre au traité de Moscou.

… et unification européenne

C'est que la véritable priorité de Mitterrand face au retour de l'Allemagne à l'unité est ailleurs. Dans la lignée de
quatre décennies de réconciliation et de coopération avec la RFA, le président français juge naturellement que la
solution de la question allemande se trouve dans la poursuite et le renforcement de la construction européenne, une
conviction qu'il partage avec le chancelier allemand. Reste à traduire dans les faits ce qui n'était, jusqu'à la chute du
mur de Berlin, qu'une formule abstraite ou du moins une perspective de long terme. À l'automne 1989, alors que la
France détient la présidence semestrielle de la Communauté européenne, la principale préoccupation
mitterrandienne est donc de faire en sorte que la probable réunification allemande ne remette pas en question la
nécessaire poursuite de l'unification européenne : il s'agit même d'accélérer la seconde – au risque de paraître, aux
yeux des Allemands, vouloir retarder la première. La divergence de priorités entre Bonn et Paris est nette lorsque les
Douze se trouvent réunis à l'Élysée, le 18 novembre 1989, autour d'un dîner consacré aux événements en Europe de
l'Est et à la nécessaire réponse de la Communauté (assistance économique, aide à la transition démocratique), dîner
au cours duquel la question de l'unification n'est pratiquement pas abordée.
Le Conseil européen de Strasbourg (8-9 décembre 1989) se présente dès lors comme une échéance décisive. Face
aux réticences de Kohl, qui renâcle, pour des raisons de politique intérieure, à s'engager avant les élections
allemandes de décembre 1990 sur un calendrier de mise en place de l'union économique et monétaire (UEM) – dont
le projet a été relancé par Paris et Bonn en 1988 –, Mitterrand maintient la pression. Sa ténacité est payante : le
premier accepte à Strasbourg la convocation d'une conférence intergouvernementale (CIG) pour la fin de 1990,
conformément aux souhaits du second. Parallèlement, le chancelier obtient le soutien des Douze au principe de
l'unité allemande. Réunification allemande, unification européenne : sans que l'on puisse parler d'un « donnant-
donnant », le lien entre des deux est évident et il consacre quatre décennies de réconciliation et de coopération
franco-allemandes dans le cadre européen.
Certes, les vues françaises et allemandes, dans cette phase de relance européenne, ne sont pas identiques. Alors
que Paris veut avant tout hâter la mise en place de l'UEM, Bonn veut surtout accélérer le rythme de l'unification
politique. Mais, autant la première est difficile à accepter outre-Rhin, où l'on y voit surtout la fin du deutschemark,
autant la seconde suscite des réticences à Paris, où l'on se défie de l'approche fédéraliste qui prévaut
traditionnellement à Bonn. Face à l'insistance de Kohl, épaulé par Jacques Delors, Mitterrand comprend qu'il ne peut
s'opposer à une relance européenne sur le terrain institutionnel ; mais il espère éviter que l'union politique qui
accompagnera l'UEM ne prenne un tour trop intégrationniste. C'est pourquoi il souhaite privilégier le terrain de
l'affirmation collective des Douze comme acteur international, qui ne peut que se traduire par des procédures
intergouvernementales.
Un compromis se dégage au printemps 1990 (Conseils européens de Dublin I et II en avril et juin) : parallèlement
à la CIG consacrée à l'UEM, les Douze réuniront une CIG sur l'union politique. Les deux conférences seront lancées
conjointement à Rome en décembre 1990 ; les négociations progresseront tout au long de 1991 et aboutiront en
décembre à un projet de traité que les Douze entérineront dans ses grandes lignes puis signeront à Maastricht en
février 1992.
Le traité de Maastricht, qui institue l'Union européenne, marque l'aboutissement de projets lancés plus de vingt
ans auparavant : outre la future monnaie unique, les Douze se dotent d'une politique étrangère et de sécurité
commune (PESC) et renouent avec l'objectif – du moins à long terme – d'une défense européenne. Cette avancée de
la construction européenne fait figure de succès incontestable pour la diplomatie mitterrandienne : au-delà des
inévitables compromis et ambiguïtés du traité, le résultat de Maastricht apparaît conforme aux ambitions françaises.
Surtout, le traité de Maastricht marque l'aboutissement d'une dynamique franco-allemande que l'unification
allemande, malgré quelques frictions passagères, n'a pas mise en cause, mais a au contraire relancée. Pour la France
de Mitterrand, la fin de l'Europe de « Yalta » signifie d'abord et avant tout l'avènement de l'Europe de Maastricht.

Vœux de François Mitterrand aux Français, 31 décembre 1989

[…]
Chacun le sait, le changement qui s'est produit ces derniers mois dans les pays de l'Est dépasse en importance tout ce que nous avons connu depuis la
Seconde Guerre mondiale et s'inscrit sans aucun doute parmi les grands événements de l'histoire.
[…]
Mais le drame roumain nous rappelle que l'histoire est tragique et que la liberté se paie au prix de la souffrance. N'oublions pas ce qu'ont subi des
millions et des millions de femmes et d'hommes pendant une si longue nuit. Leur soudaine libération ne peut faire illusion. Ils ont devant eux beaucoup
d'obstacles à surmonter, et ils auront besoin de nous.
[…]
L'Europe, c'est évident, ne sera plus celle que nous connaissons depuis un demi-siècle. Hier dépendante des deux superpuissances, elle va, comme on
entre chez soi, rentrer dans son histoire et sa géographie. Des questions nouvelles commencent à se poser qui n'auront pas de réponse en un jour.
[…]
Ou bien la tendance à l'éclatement, à l'émiettement s'accroîtra et nous retrouverons l'Europe de 1919 – on connaît la suite –, ou bien l'Europe se
construira. Elle peut le faire en deux étapes.
D'abord grâce à une communauté des Douze, qui doit absolument renforcer ses structures, comme elle vient de le décider à Strasbourg. Je suis
persuadé qu'elle a, par sa seule existence, puissamment contribué au sursaut des peuples de l'Est en leur servant de référence et de pôle d'attraction.
La deuxième étape reste à inventer. À partir des accords d'Helsinki, je compte voir naître, dans les années 1990, une confédération européenne, au vrai
sens du terme, qui associera tous les États de notre continent dans une organisation commune et permanente d'échanges, de paix et de sécurité. Cela ne
sera évidemment possible qu'après l'instauration, dans les pays de l'Est, du pluralisme des partis, d'élections libres, d'un système représentatif et de la
liberté d'information. À la vitesse où vont les choses, nous n'en sommes peut-être pas si loin.
[…]

L'introuvable nouvel ordre mondial

Mais la place de la France dans le nouveau système international se joue aussi ailleurs qu'en Europe, conduisant à
des ajustements parfois douloureux. Avec la fin de la guerre froide et le dégel à l'Est, la démocratisation s'impose
partout comme un thème majeur, à commencer par le continent africain, où la politique française fait face à la mise
en cause des repères qui sont les siens depuis les indépendances, ce qui la conduit à des choix difficiles. S'agissant
de l'Algérie, secouée par des émeutes durement réprimées en octobre 1988,et où Mitterrand se rend en mars 1989,
Paris apporte son soutien au régime de Chadli, désormais engagé dans une prudente démocratisation (nouvelle
Constitution adoptée en février 1989). Il s'agit d'éviter tant une dérive répressive du régime qu'une prise du pouvoir
par les islamistes. Mais la voie est étroite : les islamistes ne cessent de se renforcer dans la foulée de la légalisation
du Front islamique du salut (FIS) à l'automne 1989 ; victorieux aux élections municipales de juin 1990, ils
triomphent aux élections législatives de décembre 1991, conduisant dans les premiers mois de 1992 à la déposition
de Chadli par les militaires ainsi qu'à l'annulation des élections et à l'interdiction du FIS. Le pays est désormais au
bord de la guerre civile. En Afrique noire, l'immuable « pré carré » africain n'est pas épargné par la nécessaire
réévaluation des grandes orientations de la politique étrangère française. Pourtant, au moment où la fin de l'apartheid
en Afrique du Sud et la libération de Nelson Mandela (février 1990) semblent porteurs d'un immense espoir, la
France de Mitterrand donne l'impression de n'envisager qu'à contrecœur les changements indispensables dans la
politique africaine. Si certaines de ses motivations apparaissent justifiables (le refus d'un abandon de l'Afrique, en
voie de marginalisation économique et stratégique, par une Europe absorbée par ses propres défis), il y en a
assurément de moins bonnes (la réticence à remettre en question une politique reposant depuis les indépendances sur
la défense des chefs d'État « amis » et de leurs régimes, politique dont Mitterrand s'est fait dans une large mesure le
continuateur). Malgré le tournant du sommet franco-africain de La Baule (19-21 juin 1990), lors duquel le président
français se résout à lier l'octroi de l'aide française à l'évolution des régimes dans le sens de la démocratie et de la
bonne gouvernance, les choses ne changent guère dans la pratique des relations France-Afrique ; dès l'année
suivante, lors du sommet de la francophonie à Paris (19-21 novembre 1991), Mitterrand tiendra un discours
nettement en retrait par rapport à La Baule.

La guerre du Golfe

Mais c'est surtout la guerre du Golfe, première grande crise de l'après-guerre froide – et dans une large mesure
conséquence de celle-ci –, qui apparaît comme un test de la place de la France dans le nouveau monde de « l'après-
Yalta ». L'invasion inopinée du Koweït par l'Irak de Saddam Hussein le 2 août 1990 place d'emblée la politique
française devant un dilemme 5. Membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, alliée majeure des
États-Unis, la France ne peut prendre le risque de l'atermoiement ou de l'apaisement face à l'agression caractérisée
(bientôt suivie par l'annexion) du Koweït par l'Irak ni celui de se désolidariser de la coalition mise sur pied par
Washington dès le mois de septembre. Mais ne risque-t-elle pas aussi, en prenant sa place dans l'engrenage, de
contredire sa propre politique au Moyen-Orient – dont le soutien à l'Irak de Saddam Hussein face à l'Iran de
l'ayatollah Khomeyni aura été, pendant les années 1980, une orientation majeure – et de sacrifier son indépendance
d'action en s'alignant sur les États-Unis, désormais unique superpuissance ?
Dès les premiers moments de la crise, François Mitterrand, face à ce dilemme, assume un choix clair, excluant
que la France transige avec les principes du droit international et se dérobe à ses responsabilités mondiales, risquant
au surplus de perdre son statut de grande puissance au moment où l'Allemagne se réunifie. Conscient de s'insérer
dans une « logique de guerre » que la détermination américaine oppose très vite à l'intransigeance irakienne, et que
dénoncent certains de ses proches (dont le ministre de la Défense Jean-Pierre Chevènement, qui démissionnera peu
après le début des opérations), il n'entend pas se soustraire à la solidarité occidentale. Certes, au risque de
malentendus avec Washington, Mitterrand estime, jusqu'à l'échéance de l'ultimatum fixé à Saddam Hussein par la
communauté internationale le 15 janvier 1991, devoir tout faire pour essayer d'éviter la conflagration : d'où ses
tentatives pour sortir de la crise, qu'elles soient officielles, comme son discours à l'assemblée générale des Nations
unies le 24 septembre 1990, ou officieuses, comme les contacts noués avec l'Irak par l'intermédiaire du gaulliste
Edgar Pisani. Mais ces tentatives, sur les chances desquelles Mitterrand ne nourrit du reste guère d'illusions, ne
mettent pas en cause son choix fondamental : celui de participer à la coalition, y compris si nécessaire par le recours
à la force. De fait, une fois enclenchée la phase militaire aérienne (à partir du 17 janvier 1991) puis terrestre (24-
28 février), la contribution française à l'opération Desert Storm sera pleine et entière, à la satisfaction de
Washington. Et ce même si cette contribution (une soixantaine d'avions ainsi que 12 000 hommes regroupés dans la
division Daguet), finement calibrée, est sensiblement inférieure à la contribution britannique, tant du fait de moyens
militaires plus limités que pour des raisons politiques. Mitterrand, de toute évidence, entend préserver autant que
possible la place future de la France dans le monde arabe.
Une abstention de la France dans le conflit aurait, à l'inverse, inévitablement conduit à sa marginalisation dans les
recompositions qui s'ensuivraient au Moyen-Orient : c'était là aussi une des motivations de l'engagement français.
En définitive pourtant, la participation effective de la France à Desert Storm ne devait pas lui assurer le rôle régional
que sa diplomatie revendiquait depuis longtemps. Au lendemain du conflit, les États-Unis considèrent plus que
jamais le Proche et le Moyen-Orient comme une chasse gardée politique et économique. Certes, dans les mois qui
suivent la fin des hostilités, Washington se montre enfin résolu à mettre sur les rails un véritable processus de paix
israélo-arabe, rejoignant les vues françaises sur la nécessité de régler le problème palestinien. Mais la diplomatie
française – et européenne – est quasi absente du processus lancé à la conférence de Madrid (30 octobre-2 novembre
1991), dont les États-Unis, malgré une cotutelle formelle avec l'URSS puis la Russie, se réservent le parrainage
effectif.
Ce résultat est d'autant plus décevant que la France n'a cessé, depuis de longues années, de prôner un dialogue
israélo-palestinien direct qui s'établit enfin après Madrid et qui aboutira un peu moins de deux ans plus tard aux
accords historiques d'Oslo (20 août) et de Washington (13 septembre 1993), signés par Itzhak Rabin et Yasser
Arafat. Un dialogue que sa diplomatie aura contribué à rendre possible en défendant constamment le droit des
Palestiniens à l'existence politique et en les incitant à l'indispensable reconnaissance d'Israël et de son droit à la
sécurité : François Mitterrand n'avait-t-il pas reçu Yasser Arafat à l'Élysée en mai 1989 et obtenu de lui un désormais
célèbre « c'est caduc » exprimé à propos des articles de la charte de l'OLP prévoyant la destruction d'Israël,
marquant ainsi une évolution déterminante de la position palestinienne ?
Répondant aux critiques sur la marginalisation française dans la région au lendemain de la guerre du Golfe,
Roland Dumas déclarera que la « politique arabe » de la France n'aura été qu'un « mythe », n'hésitant pas à s'en
prendre ainsi à l'un des fondamentaux de la politique étrangère post-gaullienne. Et pourtant Mitterrand, après 1981,
s'était bel et bien inscrit, au Moyen-Orient et dans le monde arabe, dans une certaine continuité avec la politique de
De Gaulle et de ses successeurs. Une politique – quelle qu'en soit l'appellation – dont les lignes de force (relation
étroite avec un pays comme l'Irak, ambition d'un rôle actif dans la résolution du conflit israélo-arabe et israélo-
palestinien) apparaissent effectivement remises en question après la guerre du Golfe – et ce même si le lancement du
processus de paix en valide aussi rétrospectivement les intuitions.
Certes, Mitterrand, qui a su gérer l'engagement français dans le conflit du point de vue de ses implications
internationales, en a aussi remarquablement maîtrisé la dimension interne : il a su convaincre de l'opportunité de
l'engagement français une opinion et une classe politique initialement réticentes. Au sortir des hostilités, il jouit donc
d'un crédit qui dissipe le souvenir d'une « communication » moins heureuse au moment de l'unification allemande.
Mais ce zénith sera de courte durée. À l'instar de George H. W. Bush ou de John Major, le surcroît de crédit
international du président est rapidement épuisé dans un contexte intérieur difficile. Surtout, la France peine à
trouver sa place dans le « nouvel ordre mondial » annoncé au lendemain du conflit par une Amérique victorieuse qui
entend maintenir son leadership.
Éclipsée au Moyen-Orient après la guerre du Golfe, la diplomatie française traverse également une passe difficile
sur le Vieux Continent, dont l'architecture est en pleine transformation. C'est le cas en particulier de l'Alliance
atlantique : celle-ci avait entamé, au sommet de Londres (5-6 juillet 1990), une mue d'après-guerre froide qui aurait
pu être l'occasion d'une remise à plat, sans doute nécessaire, de la relation entre la France et l'OTAN. Mais, si des
conversations discrètes s'étaient déroulées à ce sujet à l'automne et à l'hiver 1990 entre Paris et Washington, elles ne
devaient, en définitive, pas aboutir. Aux yeux de Mitterrand, la réforme de l'Alliance, qui se concrétise au sommet
de Rome (7-8 novembre 1991), est en effet insuffisante, voire tronquée. Jugeant l'institution atlantique
artificiellement renforcée par une Amérique soucieuse de réaffirmer son leadership et fermée à une affirmation
européenne en matière de défense et de sécurité, il estime ne pas devoir remettre en question la position particulière
de la France à l'égard de l'OTAN. Une attitude sans doute justifiée sur le fond, mais qui risque une fois encore de
confirmer l'image d'une politique française peinant à s'adapter au nouveau contexte 6.
Dans l'immédiat après-guerre froide, l'impression d'une difficile adaptation prévaut également s'agissant de la
politique française en Europe de l'Est. Certes, la France a accueilli à Paris les 19-21 novembre 1990 le sommet de la
CSCE, qui a entériné solennellement la fin de la division du Vieux Continent et ouvert le chantier de la « grande
Europe » de l'Atlantique à l'Oural naguère prophétisée par de Gaulle. Sur l'idée de Jacques Attali, elle a pris
l'initiative de créer la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) pour aider le redressement
des pays ex-communistes. Surtout, François Mitterrand a lancé l'idée, le 31 décembre 1989, d'une « confédération
européenne », cadre politique et institutionnel dans lequel l'Europe des Douze pourrait s'affirmer comme le point
d'ancrage des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), dont l'intégration en bonne et due forme dans la
Communauté n'est encore qu'une perspective éloignée. Ce projet – qui répond sans doute à un réel besoin – va
pourtant tourner à l'échec diplomatique. En excluant les États-Unis de l'initiative – et en insistant sur la participation
de l'URSS –, la diplomatie mitterrandienne braque les nouveaux dirigeants est-européens pour qui, en cette sortie de
guerre froide (et de guerre du Golfe), l'Amérique représente une référence et une garantie. Pis, la confédération
européenne est perçue par les intéressés comme une manière de les faire attendre indéfiniment dans l'antichambre de
la Communauté. Bref, la priorité donnée par la France à la construction communautaire la prive par contrecoup de
son audience à l'Est en y accentuant la perception d'une France qui s'agrippe à des positions acquises : le résultat en
est l'enlisement du projet de confédération au lendemain des « assises » qui devaient le lancer (Prague, 12-14 juin
1991).
Quant aux apparentes hésitations de Mitterrand face à la décomposition de l'URSS dans les derniers mois de
1991, elles ne contribuent pas à la réputation de la diplomatie française. Certes, l'attitude du président français au
moment du putsch avorté de Moscou (19-21 août) relève plus d'une erreur de communication que d'une faute
politique : s'il semble dans un premier élan sinon cautionner, du moins accepter comme un fait accompli, la
destitution du numéro un soviétique, son attitude s'explique avant tout par son souci de ne pas mettre en danger la
sécurité de Mikhaïl Gorbatchev et, surtout, de faire en sorte que les événements de Moscou ne compromettent ni la
stabilité internationale ni le nouveau cours des relations Est-Ouest. Reste que l'attitude de Mitterrand, une nouvelle
fois, paraît – de façon sans doute injustifiée – accréditer l'idée d'une diplomatie tournée avant tout vers la
préservation du statu quo. Il en va de même, dans les semaines qui suivent, lorsque François Mitterrand – pourtant
très proche en cela de George H. W. Bush – veut éviter un éclatement désordonné de l'URSS, au risque de paraître
miser jusqu'au bout (25 décembre 1991) sur son maintien, à contre-courant de l'histoire.
Le drame yougoslave

À partir de l'été et de l'automne 1991, le drame yougoslave devient une préoccupation et un défi majeurs : pour la
première fois depuis 1945, la guerre est de retour en Europe, mettant à mal les espoirs d'une évolution pacifique de
l'après-guerre froide – du moins dans les Balkans – et confirmant les craintes mitterrandiennes d'un « retour à
1913 ». Dès les premiers moments de la désagrégation de la Yougoslavie (déclarations d'indépendance slovène et
croate en juin 1991), le président français définit les grandes lignes de l'approche à laquelle il entend se tenir.
Contrairement à la légende tenace d'un Mitterrand inconditionnellement proserbe et défenseur du maintien coûte que
coûte de la Yougoslavie, le maintien du statu quo lui apparaît très vite irréaliste ; en revanche, la communauté
internationale doit, selon lui, encadrer le processus de séparation des républiques (comme elle avait, en sens inverse,
encadré l'unification allemande) et chercher à éviter un éclatement désordonné de la fédération. Cet objectif
implique de maintenir une position de neutralité entre les ex-républiques yougoslaves, dont il estime qu'elles
partagent la responsabilité du processus de désintégration ; en outre, l'Europe des Douze, qui ambitionne de se doter
d'une politique étrangère commune et de devenir un acteur international, doit, selon lui, jouer les premiers rôles pour
tenter de résoudre une crise dans laquelle les États-Unis, estimant que leurs intérêts vitaux ne sont pas concernés,
n'entendent pas s'impliquer directement.
Mais si les accords de Brioni, négociés sous l'égide de la Troïka européenne (7 juillet 1991), laissent un temps
espérer un répit, la crise va très vite échapper à tout contrôle. Malgré la réunion d'une conférence de la paix à La
Haye (7 septembre 1991), le conflit serbo-croate se transforme en une guerre sans merci, y compris pour les
populations civiles (siège de Vukovar, septembre-novembre) ; elle tourne rapidement à l'avantage des Serbes,
désormais en mesure d'imposer sur le terrain le projet d'une grande Serbie. Si Mitterrand, qui se refuse pourtant à
désigner ces derniers comme les uniques agresseurs, propose à ses partenaires européens la création d'une force
d'interposition, les Douze ne disposent ni des moyens militaires ni du cadre institutionnel indispensables ; de plus,
les Britanniques, alors hostiles à toute perspective d'intervention, s'y opposent. Mais ce sont surtout les dissensions
intra-européennes et en particulier franco-allemandes qui paralysent l'action des Douze. Tandis que l'Allemagne
désormais unifiée, sensible au droit à l'autodétermination mais aussi désireuse de s'affirmer sur la scène
internationale, souhaite reconnaître les indépendances slovène et croate au plus vite, la France (comme la majorité
des pays européens, à commencer par la Grande-Bretagne, mais aussi les Etats-Unis) juge ces reconnaissances
prématurées et dangereuses en l'absence de dispositions satisfaisantes quant aux frontières ou aux droits des
minorités, dont est saisie une commission d'arbitrage présidée par le Français Robert Badinter. Pourtant, Bonn ayant
pris la décision de procéder, malgré l'opposition de ses partenaires, à la reconnaissance des deux républiques à la fin
de l'année, Paris, début 1992, s'aligne, dans le but d'éviter une confrontation avec l'Allemagne au lendemain du
sommet de Maastricht.
Or, loin d'enrayer l'engrenage guerrier, comme l'espéraient les Allemands, cet épisode, qui pèse lourdement sur
les relations Paris-Bonn, ne fait sans doute qu'alimenter les tensions sur le terrain. C'est particulièrement vrai en
Bosnie-Herzégovine, république multiethnique dont l'indépendance, dans la foulée, est reconnue par les Douze
malgré le refus de la minorité serbe, soutenue par Belgrade, et où la guerre s'étend au printemps 1992. Après une
visite spectaculaire et symbolique de Mitterrand à Sarajevo assiégée, le 28 juin 1992, la France, entraînant la
Grande-Bretagne, reprend alors la tête des efforts de la communauté internationale pour venir à bout de la crise dans
le cadre de l'ONU. Les deux pays, qui partagent la même approche, sont les principaux contributeurs en Casques
bleus déployés dans l'ex-Yougoslavie. Si l'Allemagne adopte désormais un profil bas, Mitterrand, qui déclare refuser
« d'ajouter la guerre à la guerre », s'en tient à une stricte logique humanitaire et d'interposition. Sans doute la France
joue-t-elle sur le terrain diplomatique et à la tête de la Force de protection des Nations unies (FORPRONU) un rôle
conforme à ses responsabilités internationales et à son statut de membre permanent du Conseil de sécurité des
Nations unies. Mais cette approche est critiquée dans l'opinion éclairée et parmi les intellectuels, qui lui opposent
une logique d'intervention. De fait, la volonté des belligérants d'en découdre, combinée à l'inertie et aux dissensions
de la communauté internationale, marquent bel et bien les limites de l'interposition.

Vers un aggiornamento

La seconde cohabitation, au lendemain des élections législatives des 21 et 28 mars 1993, se présente très
différemment de la première du point de vue de la politique étrangère. L'équilibre politique est cette fois nettement
favorable au gouvernement d'Édouard Balladur, qui dispose d'une majorité RPF-UDR écrasante au Parlement, tandis
que le président de la République se trouve politiquement affaibli par la fin prochaine de son mandat et, dans la
dernière année surtout, par la maladie qui le mine et par les controverses sur son bilan et sur son rôle pendant la
guerre. Avec la nomination aux postes clés de personnalités de premier plan (Alain Juppé au Quai d'Orsay, François
Léotard à la Défense), le nouveau gouvernement entend, dans ces conditions, assumer pleinement les responsabilités
qu'il juge être les siennes en politique extérieure sans pour autant remettre en question les prérogatives
présidentielles, que Balladur assure vouloir respecter.
Du coup, l'expérience de 1993-1995 se révèle moins conflictuelle que celle de 1986-1988. Outre que le président
et le Premier ministre ne sont pas entre eux en situation de rivalité électorale, les principaux acteurs de la seconde
cohabitation ont tiré les leçons de la première et veulent éviter d'en reproduire les difficultés. En fait, si rivalité il y a,
elle oppose plutôt les deux futurs prétendants RPR à l'élection présidentielle de 1995, Édouard Balladur et Jacques
Chirac, resté en dehors du gouvernement. Une rivalité perceptible notamment à propos des essais nucléaires
français, dont Chirac souhaite la reprise tandis que Balladur choisit de respecter le moratoire décidé en 1992 par
Mitterrand dans la foulée de l'adhésion de la France au TNP ; ou encore dans les divergences entre Alain Juppé,
proche de Chirac, et le ministre de l'Intérieur Charles Pasqua, proche de Balladur, à propos de l'attitude à adopter
face à l'aggravation de la situation en Algérie, qui a basculé dans la guerre civile : tandis que Juppé se montre ouvert
à l'éventualité d'un dialogue avec le FIS, Pasqua défend un soutien français à la politique sécuritaire d'Alger au nom
de la lutte contre l'islamisme radical et du risque d'une immigration massive vers la France en cas de victoire les
islamistes.
Entre l'Élysée et Matignon ou le Quai d'Orsay, les divergences sont en revanche plus circonscrites. Mis à part le
problème des essais nucléaires (mais à propos duquel Balladur souhaite en définitive éviter la confrontation avec
Mitterrand), il n'y a pas, sur le fond, de dissension majeure en politique étrangère entre les deux têtes de l'exécutif.
C'est notamment le cas dans le dossier yougoslave, où les principaux paramètres de la politique française, sur fond
d'aggravation de la crise en Bosnie-Herzégovine, restent inchangés pendant la cohabitation : recherche d'une
solution politique, maintien d'une force d'interposition onusienne. Face à la dégradation de la situation sur le terrain,
Paris, sous l'impulsion d'Alain Juppé (Édouard Balladur étant prêt, quant à lui, à envisager un retrait français),
imprime, à partir du printemps 1993, une nouvelle dynamique à son action. Celle-ci se traduit notamment par la
recherche d'une meilleure concertation entre les grandes puissances (plan Juppé-Kinkel, automne 1993 ; création du
« groupe de contact » pour la Bosnie, printemps 1994) et par une plus grande détermination militaire face aux
Serbes (ultimatum de l'OTAN à propos du siège de Sarajevo en février 1994, à l'initiative de la France et des États-
Unis). Néanmoins, cette action s'effectue, pour l'essentiel, dans l'épure souhaitée par Mitterrand depuis le début de la
crise.
La situation en ex-Yougoslavie, pourtant, ne cesse de se dégrader de 1993 à 1995 : sur le terrain, d'abord, où le
dispositif onusien ne parvient pas, malgré les « zones de sécurité » et l'appui aérien de l'OTAN, à contenir la poussée
bosno-serbe ; sur le plan diplomatique, surtout, du fait, notamment, des contradictions de l'administration
américaine. Favorables, depuis l'arrivée de Bill Clinton à la Maison-Blanche, à la levée de l'embargo sur les armes à
destination des Bosniaques et à des frappes aériennes contre les Serbes de Bosnie, les États-Unis excluent pourtant
un engagement américain sur le terrain avant tout règlement de paix. De même, tout en souscrivant formellement
aux efforts de la communauté internationale, ils œuvrent en sous-main à la formation et à l'armement d'une
confédération croato-bosniaque. D'où une opposition croissante entre Washington, d'une part, et Paris et Londres,
d'autre part, dont les Casques bleus se trouvent de plus en plus exposés, au point qu'un retrait de ces derniers dans
les pires conditions n'apparaît pas impossible : à la crise yougoslave s'ajoute ainsi, à partir de la fin de 1994, une
crise transatlantique. À l'approche de l'élection présidentielle d'avril-mai 1995, le statu quo semble devenu intenable.
L'heure de vérité paraît imminente, y compris pour une politique française d'équidistance désormais arrivée au bout
de sa logique.
Un même besoin d'aggiornamento se fait sentir dans la politique africaine de la France. Envisagée dès 1992 sur
fond d'une grave détérioration de la situation financière des pays africains, la dévaluation du franc CFA apparaît de
plus en plus comme un élément clé dans la nécessaire redéfinition des relations entre la France et ses ex-colonies
africaines. Opération sensible s'il en est, dans la mesure où elle remet en question un des piliers de la
« Françafrique », elle est menée à bien en 1994 par le gouvernement Balladur en accord avec l'Élysée. Dans le
même temps, la crise rwandaise illustre de manière dramatique, sur fond d'une guerre civile qui se transforme en
génocide au lendemain de l'assassinat du président Juvénal Habyarimana, en avril 1994, le besoin d'une redéfinition
de la politique africaine de la France. Car, si l'opération humanitaire Turquoise, menée par l'armée française à partir
du Zaïre de juin à août 1994, contraste avec l'inaction de la communauté internationale, Paris fera face, dans les
mois et les années qui suivront, à l'accusation selon laquelle les responsables français ont soutenu, voire encouragé,
le clan génocidaire hutu dans son entreprise d'extermination des Tutsis. Une accusation terrible qui ne résiste pas à
l'examen, même si la France ne peut être exonérée de toute responsabilité à cause du soutien – pourtant conditionné
à l'évolution démocratique du régime et à la recherche d'un accord entre Hutus et Tutsis – qu'elle avait accordé à
Kigali au début des années 1990.

L'Europe et l'Alliance

Alors que la communauté internationale se montre impuissante en ex-Yougoslavie, la politique étrangère


française connaît, sous la cohabitation, un début d'évolution dans deux dossiers clés : l'Europe et l'Alliance. Le
référendum de septembre 1992 sur la ratification du traité de Maastricht, qui voit le « oui » – malgré l'engagement
personnel de François Mitterrand et le soutien des principales formations politiques, à l'exception du PCF et du FN –
ne l'emporter qu'à une très faible majorité, est à la fois le révélateur et le catalyseur d'un changement d'attitude de
l'opinion et de la classe politique françaises à l'égard de l'Europe. Entrée en vigueur le 1er novembre 1993, l'Union
européenne est en outre portée sur les fonts baptismaux dans un climat économique et politique dégradé qui la prive
de la dynamique et de l'esprit de Maastricht.
Un tel retour de balancier est certes récurrent après chaque étape décisive de la construction européenne. Il
marque néanmoins la fin d'une longue période mitterrandienne de la politique européenne de la France.
Indéniablement, la construction européenne demeure une priorité. Mais les doutes croissants de l'opinion, exprimés à
l'occasion du référendum, les dissensions entre Européens, notamment entre Paris et Bonn, sur l'ex-Yougoslavie et,
plus largement, sur l'action extérieure de l'Union, la crise du système monétaire européen en 1992-1993 et la difficile
conclusion de la négociation de l'Uruguay Round du GATT, dont le gouvernement Balladur exige un réexamen à
l'arraché de l'été à l'automne 1993, constituent autant d'éléments de nature à remettre en question une certaine
conception intégrationniste de l'Europe que les perspectives d'élargissement à l'Est, désormais clairement accepté par
Paris, rendent sans doute de toute façon caduque. Sur fond d'incertitudes franco-allemandes doublées d'évidentes
convergences franco-britanniques, le gouvernement Balladur en vient à affirmer une conception plus pragmatique,
mais surtout plus nationale, de la construction européenne qui n'est pas sans rappeler la période Pompidou, dont le
nouveau Premier ministre revendique l'héritage.
La politique française de sécurité et de défense connaît également une inflexion, comme en témoigne le Livre
blanc adopté en 1994. Car les divisions et l'impuissance européenne en ex-Yougoslavie, combinées à l'implication
croissante de l'OTAN dans le conflit, conduisent à réviser à la baisse les ambitions de la nouvelle Union en matière
de défense et de sécurité. Dans ce contexte, la France, naguère championne de l'autonomie stratégique européenne,
est conduite à revenir sur la conception maximaliste d'une UEO « bras armé » de l'Union européenne et à se
rapprocher du concept de « pilier européen » de l'Alliance atlantique qu'elle rejetait jusqu'alors. Dans le même temps
et pour les mêmes raisons, elle entame un rapprochement pragmatique avec l'OTAN, au sein de laquelle elle se
trouve de facto de plus en plus impliquée en ex-Yougoslavie. Revenant partiellement sur sa non-participation à
certains organes alliés, comme le comité militaire, et se ralliant, au sommet de Bruxelles de janvier 1994, au concept
de Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), la France, sans renier le dogme de la non-intégration
militaire, modifie par petites touches sa position dans l'Alliance. Finalement, si les évolutions des années 1993-1995
n'ont pas conduit à une révision déchirante de la politique étrangère française, celle-ci, à l'approche de l'élection
présidentielle de 1995, est bien engagée dans un tournant, certes négocié avec prudence mais qui laisse présager de
profonds changements.

1 Voir sur ce sujet Frédéric Bozo, Mitterrand, la fin de la guerre froide et l'unification allemande. De Yalta à Maastricht, Odile Jacob, 2005.
2 Hubert Védrine, Les Mondes de François Mitterrand. À l'Élysée (1981-1995), Fayard, 1996, p. 9.
3 Sur Mitterrand et l'unification allemande, voir Frédéric Bozo, Mitterrand, la fin de la guerre froide et l'unification allemande, op. cit., et Tilo Schabert, Mitterrand et la
réunification allemande. Une histoire secrète (1981-1995), Grasset, 2005.
4 Sur ces aspects, voir Marie-Noëlle Brand Crémieux, Les Français face à la réunification allemande, L'Harmattan, 2004.
5 Sur ce qui suit, voir Pierre Favier et Michel Martin-Roland, La Décennie Mitterrand, t. III, Les Défis (1988-1991), Seuil, 1996, p. 439-510.
6 Sur cet épisode, voir Frédéric Bozo, « Un rendez-vous manqué ? La France, les États-Unis et l'Alliance atlantique, 1990-1991 », Relations internationales, no 120, hiver
2004, p. 119-132.
V

La France face à la mondialisation

(1995-2011)
10

À la recherche d'un monde multipolaire


(1995-2007)

L'élection présidentielle de 1995 voit Jacques Chirac s'imposer à droite face à Édouard Balladur lors du premier
tour, le 23 avril, puis l'emporter confortablement face à Lionel Jospin le 7 mai. Tout en signant la fin de la seconde
cohabitation, l'arrivée de Chirac à l'Élysée met un terme à la longue période mitterrandienne et marque, après trois
septennats, le retour d'un gaulliste à la présidence. L'élection présidentielle française coïncide en outre avec
l'avènement d'une nouvelle ère des relations internationales : une fois définitivement tournée la page de la guerre
froide, la mondialisation s'impose comme le paradigme dominant. Intensification et globalisation des flux et des
échanges, montée des puissances émergentes, affirmation des États-Unis comme seule superpuissance, voire comme
hyperpuissance : autant de phénomènes qui changent radicalement une donne internationale longtemps figée par une
bipolarité injuste, mais stable et prévisible.
S'adapter à la mondialisation, avec ses opportunités mais aussi ses risques, constitue désormais un enjeu majeur
pour la France et pour sa politique étrangère. Cet enjeu, le nouveau président de la République l'aborde à partir d'une
équation personnelle mûrie au cours d'une longue carrière politique 1. Une équation qui réunit, à bien des égards, les
aspirations contradictoires des Français : pragmatique, il n'est pas prisonnier d'un dogme et se montre prêt aux
adaptations nécessaires, fût-ce au risque du reniement ; gaulliste, il souhaite – parfois au prix d'embardées –
préserver le « rang » de la France tout en poussant à l'affirmation d'une « Europe puissance » ; hanté par un possible
choc des civilisations, il se montre attaché au respect de la « diversité des cultures », quitte à faire preuve d'un
certain relativisme. Autant d'aspirations qui feront de la quête d'une mondialisation régulée et d'un monde
multipolaire la marque de fabrique du chiraquisme en politique étrangère – entraînant parfois des confrontations
avec les États-Unis, comme l'illustrera la crise irakienne en 2003.

Le volontarisme chiraquien et ses limites

Dès le lendemain de son élection, Jacques Chirac souhaite s'affirmer sur la scène internationale par des décisions
et des attitudes marquantes, rompant avec la politique passée : il souhaite renforcer le dispositif militaire en Bosnie-
Herzégovine en mai, annonce la reprise des essais nucléaires français et assume une présidence « musclée » du
Conseil européen de Cannes en juin. Volonté, pour les uns, d'en finir avec l'immobilisme supposé des dernières
années Mitterrand au moyen de décisions courageuses, tentation, pour les autres, du coup d'éclat au risque de
susciter la réprobation internationale : ces décisions de début de mandat apparaissent en tout cas comme
emblématiques de la volonté du président Chirac, fidèle à son image, d'afficher d'entrée de jeu son volontarisme en
politique étrangère. Mais, si ces décisions ou ces attitudes traduisent un style diplomatique délibérément entier et qui
contraste avec celui, en demi-teinte, de son prédécesseur, dans quelle mesure la politique du nouveau président
marquera-t-elle un véritable changement de substance ? Y aura-t-il, sur le fond, continuité ou rupture ?
La situation en Bosnie-Herzégovine, très détériorée en ce printemps 1995, fournit à Jacques Chirac une première
occasion de s'affirmer sur la scène internationale. Pour le nouveau président, l'impuissance de la communauté
internationale n'est plus acceptable. Face aux surenchères des Serbes de Bosnie, il est décidé à employer la manière
forte : d'où, fin mai, l'assaut du pont de Vrbanja, qu'il ordonne pour libérer des Casques bleus français pris en otages
par les forces bosno-serbes, un fait d'armes qui marque une rupture avec la passivité observée jusqu'alors par les
forces onusiennes. D'où, surtout, la décision de « muscler » la FORPRONU en créant une Force de réaction rapide
(FRR) franco-anglo-néerlandaise dotée d'un armement lourd. Paris ayant obtenu une résolution du Conseil de
sécurité des Nations unies à cet effet (15 juin 1995), la FRR est déployée à proximité de Sarajevo courant juillet.
Le sursaut de la communauté internationale, pourtant, ne suffit pas à enrayer la violence en Bosnie-Herzégovine.
Celle-ci atteint son apogée à partir du 7 juillet, lorsque l'enclave de Srebrenica est prise d'assaut par les forces bosno-
serbes ; peu après, l'enclave de Zepa tombe à son tour. Les Occidentaux se montrent tragiquement impuissants face à
ces événements. Or la chute de Srebrenica ouvre la voie à l'épisode le plus sanglant de la guerre : le massacre de
sang-froid de près de 8 000 civils bosniaques musulmans par les forces du général bosno-serbe Radko Mladic.
Crime de guerre sans précédent en Europe depuis 1945, cet épisode abominable pèsera longtemps sur les
consciences européennes et occidentales.
Pourtant, le durcissement opéré par la France va, dans les semaines qui suivent, agir comme un catalyseur.
Jusqu'alors réticent devant cette perspective, Bill Clinton comprend désormais que seul un engagement en force des
États-Unis peut conduire à mettre un terme au conflit dans les Balkans et à rétablir la crédibilité, sérieusement
entamée, du leadership américain et de l'efficacité otanienne. D'où l'opération « Deliberate Force », menée par
l'OTAN à partir du 30 août 1995 sous forme d'une campagne de bombardements aériens contre les positions bosno-
serbes ; combinée quelques jours plus tard à l'offensive terrestre entreprise par les forces croato-musulmanes,
entraînées et soutenues par Washington, l'opération conduira à la mi-septembre le président serbe Slobodan
Milosevic à accepter un règlement de paix, amenant les dirigeants serbes de Bosnie à lâcher prise.
Nul doute que le volontarisme chiraquien a joué un rôle dans la fin de partie en Bosnie à l'automne 1995. D'où le
dépit des diplomates français face au déroulement de la séquence qui aboutira à la conférence de Dayton (1er-
21 novembre 1995) ; car, si les accords de paix conclus dans cette base militaire de l'Ohio sous la houlette du
négociateur américain Richard Holbrooke entre les présidents bosniaque, croate et serbe reprennent en fait le schéma
de règlement élaboré pendant les mois et les années précédents par les diplomaties européennes – et en particulier
française –, ce sont les États-Unis qui, seuls, en reçoivent le crédit. Malgré le lot de consolation, concédé par
Washington, que représente la signature formelle du document à Paris le 14 décembre 1995, la France joue
désormais les seconds rôles : le remplacement, à partir du 20 décembre 1995, de la FORPRONU par l'IFOR (Force
de mise en œuvre de l'OTAN, ou Implementation force) en est l'illustration.

La « révolution stratégique » chiraquienne

Les frustrations françaises face au sursaut du leadership américain dans les Balkans, pourtant annonciatrices des
frictions à venir, n'empêchent pas un nouveau départ dans les relations entre Paris et Washington. Comme tous ses
prédécesseurs depuis de Gaulle, le nouveau président français souhaite rétablir une relation étroite avec les États-
Unis, pays avec lequel il se sent à l'aise ; d'emblée, Jacques Chirac et Bill Clinton établissent des rapports personnels
qui resteront excellents dans les années suivantes, au-delà des crises et aléas internationaux 2. La visite d'État de
Chirac aux États-Unis (31 janvier-1er février 1996) – la première d'un président français depuis celle de François
Mitterrand douze ans plus tôt – est un succès. Certes, l'occasion solennelle du discours du président français au
Congrès (1er février) est quelque peu ternie par l'absence de nombreux parlementaires désireux d'afficher leur
désapprobation devant la reprise des essais nucléaires français, dont Paris a pourtant annoncé la fin peu avant. Mais
Jacques Chirac procède à cette occasion à une annonce forte en affirmant la disponibilité de la France à retrouver
toute sa place dans l'OTAN.
Si Paris a déjà déclaré en décembre 1995 que la France reprenait sa place au sein des organes non intégrés de
l'Alliance atlantique (comité militaire, réunion des ministres de la Défense), l'annonce de son retour possible dans les
commandements intégrés de l'OTAN proprement dits revêt une signification majeure. Trente ans presque jour pour
jour après que le général de Gaulle eut signifié le retrait français, Jacques Chirac se dit ainsi prêt à revenir sur le
dogme de la « non-intégration » – geste que seul un président se réclamant du gaullisme pouvait envisager – et à
amorcer ainsi une véritable « révolution stratégique 3 ». Outre la normalisation envisagée des rapports France-
OTAN, celle-ci se traduit en effet par une série d'importantes adaptations engagées dès 1996 : réforme d'envergure
de l'outil militaire (augmentation des capacités de projection et professionnalisation des armées) ; restructuration et
européanisation des industries de défense ; nouvelle approche de la dissuasion (arrêt définitif des essais et
démantèlement des installations dans le Pacifique sud, adhésion au Traité d'interdiction complète des essais
nucléaires [TICE], suppression de la composante nucléaire terrestre et réduction des composantes océanique et
aérienne).
Pourtant, le reniement du « modèle » gaullien, que certains prêtent à Chirac dans ce domaine, n'est qu'apparent.
Car les grands objectifs de la politique française dans l'Alliance restent au fond inchangés : réaffirmation du « rang »
de la France dans l'ensemble occidental, émergence en son sein d'un acteur stratégique européen, adaptation de
l'OTAN aux réalités de l'après-guerre froide. Si rupture il y a, elle est donc de nature tactique : estimant que la
politique d'adaptation progressive des rapports France-OTAN pratiquée pendant les années Mitterrand a atteint ses
limites et qu'elle n'a pas empêché une forme de marginalisation française dans l'Alliance, le nouveau président mise
désormais sur le retour de la France au cœur du dispositif pour y retrouver une marge de manœuvre nationale et faire
émerger un « pilier européen » au sein d'une OTAN réformée. Un pari fondé sur le caractère inéluctable, à terme,
d'une révision à la baisse de l'engagement américain en Europe, une fois tournée la page de la guerre froide, et, par
conséquent, sur la mise en place d'une dynamique de transformation et d'européanisation de l'Alliance qui justifierait
la « normalisation » française.
Cette nouvelle approche paraît devoir, dans un premier temps, porter ses fruits. Le président Clinton la soutient,
tout comme les principaux dirigeants européens, au premier chef John Major et Helmut Kohl. Le conseil atlantique
de Berlin, en juin 1996, marque une étape importante : les Alliés s'accordent sur les modalités d'adaptation de
l'OTAN et sur l'émergence d'une Identité européenne de sécurité et de défense (IEDS) en son sein ; surtout, ils
mettent au point le concept des Groupes de forces interarmées multinationales (GFIM), qui doivent permettre des
opérations « hors zone » ainsi que l'utilisation par les Européens de forces « séparables mais non séparées » de celles
de l'OTAN.
Pourtant, très vite après Berlin, la dynamique commence à s'essouffler. Les réticences des militaires et des
diplomates américains, inquiets d'une possible remise en question du leadership des États-Unis dans l'OTAN,
combinées à l'approche de l'élection présidentielle de novembre aux États-Unis, conduisent Bill Clinton à se montrer
moins allant. Dans ce contexte, les discussions franco-américaines sur le nouveau partage des responsabilités
militaires au sein de l'OTAN sont difficiles ; elles s'enlisent à l'automne à propos du commandement sud
(AFSOUTH), basé à Naples, dont les Français réclament le passage sous responsabilité européenne, faisant de ce
transfert la condition du retour définitif de la France dans la structure intégrée. Malgré les avancées enregistrées
pendant les mois précédents, ce dernier semble devenu hypothétique.

L'Europe : un nouveau départ ?

Sur fond de transformation en profondeur d'une Union européenne désormais sur la voie de l'élargissement (elle
passera de quinze à vingt-sept membres au cours de ses deux mandats), l'arrivée de Jacques Chirac à l'Élysée
confirme l'évolution amorcée ces dernières années dans la politique européenne de la France. Non sans quelques
incertitudes initiales sur ce que sera l'engagement européen du nouveau président, dont les convictions dans ce
domaine ont passablement fluctué depuis le mémorable « appel de Cochin » de 1978. De fait, s'il a défendu le
« oui » lors du référendum sur le traité de Maastricht, en 1992, contre la tendance majoritaire au sein du RPR, la
tonalité de sa campagne présidentielle et sa dénonciation de la « pensée unique » pouvaient laisser augurer que le
nouveau président français, soucieux de retrouver une marge de manœuvre nationale dans le domaine économique,
chercherait du même coup à s'affranchir de l'impératif européen.
Très vite, pourtant, le principe de réalité s'impose. Si les tenants anti-maastrichtiens d'une « autre politique »
pouvaient espérer un changement de trajectoire au lendemain de l'élection présidentielle, ils sont vite déçus. Dès le
mois d'octobre 1995, Chirac amorce un net tournant dans le sens de la rigueur en matière budgétaire et sociale, dont
la motivation est le respect des critères de convergence en vue de la mise en œuvre de l'union économique et
monétaire, à laquelle le nouveau président affirme son attachement. Malgré les difficultés sociales rencontrées par le
gouvernement d'Alain Juppé (grèves de décembre 1995), cette orientation ne sera pas abandonnée, confirmant ainsi
la priorité que constitue pour la France l'achèvement du chantier de la monnaie unique européenne à l'horizon de
1999.
Si la priorité européenne est confirmée à travers l'engagement de Paris dans la mise en œuvre de l'UEM, l'arrivée
de Jacques Chirac marque néanmoins une inflexion par rapport à la période mitterrandienne. Tout en mettant
constamment en avant la nécessité d'adapter les institutions européennes dans la perspective de l'élargissement –
notamment par le biais d'une nécessaire différenciation entre groupes d'États plus ou moins avancés sur la voie de
l'intégration –, afin d'éviter un blocage ou une dilution de l'Union, Chirac, confirmant ainsi l'évolution esquissée par
Édouard Balladur, revendique une approche moins intégrationniste et plus intergouvernementale de la construction
européenne. Une approche confortée en outre par la priorité que le nouveau président accorde à la dimension
internationale et sécuritaire de l'Union : s'il se place dans la continuité de ses prédécesseurs en faisant de l'émergence
d'une « Europe puissance » un objectif majeur de sa politique, sa conception en la matière se rapproche de l'idée –
gaullienne – d'un « concert », sinon d'un « directoire », dans lequel les grands pays européens devraient, à ses yeux,
se voir reconnaître un rôle privilégié.
Mais c'est avant tout en matière d'élargissement que l'arrivée de Jacques Chirac, qui coïncide avec un tournant de
l'UE dans ce domaine, marque une inflexion de la politique française. Au 1er janvier 1995, l'Union européenne est
passée de douze à quinze membres après l'adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande ; surtout, l'ouverture
de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) apparaît désormais acquise. Or le nouveau président est
décidé à rompre avec les réticences françaises et à modifier l'image – qui s'est imposée au début des années 1990 à la
faveur notamment du projet avorté de confédération européenne – d'une France rétive à accueillir les PECO dans
l'Union. Désireux de rétablir la présence et l'influence françaises dans ces pays, comme en témoigne sa visite d'État
en Pologne en septembre 1996, il se dit favorable à l'entrée de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque
avant l'an 2000. Combinée à ses conceptions en matière de fonctionnement de l'Union, l'approche plus allante de
l'élargissement adoptée par le nouveau président dessine une nouvelle politique européenne certes marquée par le
volontarisme chiraquien, mais aussi plus plastique, voire plus opportuniste que par le passé. S'il procède ainsi à une
nécessaire adaptation de la politique française aux nouvelles réalités européennes, le risque existe de voir cette
politique épouser en réalité la ligne de plus grande pente.
Le principe de réalité s'impose aussi dans les relations franco-allemandes. Les rapports personnels du nouveau
président français avec le chancelier allemand n'ont pas, tant s'en faut, le degré d'intimité de la relation Mitterrand-
Kohl. De plus, en ce début de septennat, Paris et Bonn divergent sur certains enjeux européens importants, à
commencer par les modalités de mise en œuvre de la monnaie unique, que les Allemands souhaitent encadrer le plus
rigoureusement possible au moyen d'un « pacte de stabilité » jugé trop contraignant à Paris. Dans ce contexte, l'idée
balladurienne d'un rapprochement franco-britannique qui permettrait de mettre en avant les convergences entre Paris
et Londres, notamment en matière de défense, et d'équilibrer ainsi les relations avec l'Allemagne reste bien présente
au lendemain de l'arrivée de Chirac à l'Élysée. Rapidement, pourtant, le caractère toujours essentiel de la relation
Paris-Bonn s'impose, comme en témoigne l'adoption, en décembre 1996 au sommet de Nuremberg, d'un « concept »
franco-allemand en matière de sécurité et de défense. La France et l'Allemagne demeurent, au cœur de l'Europe, des
partenaires obligés. Reste que les données de cette relation ne sont plus les mêmes que dans la période
mitterrandienne : sur fond de « normalisation » de la politique étrangère et de sécurité de l'Allemagne réunifiée et de
révision post-guerre froide de la politique française, chacun voit bien qu'une remise à plat des rapports franco-
allemands est désormais nécessaire.

Organiser la multipolarité

Pour Jacques Chirac, l'affirmation de l'Europe sur la scène internationale doit contribuer à l'organisation d'un
monde multipolaire dont la stabilité doit reposer sur un équilibre entre grands pays ou ensembles régionaux. Il en
résulte une volonté de bâtir des relations structurées entre la France et l'Europe, d'une part, et les autres pôles ou
ensembles mondiaux, d'autre part. À commencer par les États-Unis : si le nouveau président souhaite un
rapprochement bilatéral franco-américain, l'émergence d'une relation équilibrée entre les États-Unis et l'Union
européenne en tant que telle, dans les domaines économique, mais aussi politique et stratégique, restera un objectif
constant pendant ses deux mandats.
Mais c'est dans l'établissement de relations avec les pôles de puissance émergents que le nouveau président
s'investit avant tout. Si la Russie fait encore figure en 1995 de pays en déclin, Jacques Chirac est d'emblée convaincu
de la nécessité d'établir des relations étroites avec un pays dont l'évolution conditionnera pendant longtemps la
stabilité du Vieux Continent et dont les ressources lui redonneront à terme le poids d'une grande puissance. Grâce
aux bonnes relations personnelles qu'il a nouées avec le président russe Boris Eltsine dès avant l'éclatement de
l'URSS, Chirac s'attache à raviver la relation franco-russe dans le domaine politique autant qu'économique. Surtout,
il partage avec Helmut Kohl la conviction qu'il faut éviter toute marginalisation de la Russie dans la sécurité
européenne à la faveur de l'élargissement post-guerre froide de la sphère d'influence occidentale et qu'il faut
renforcer son ancrage européen en faisant de ce pays et de l'UE les deux piliers de la « grande Europe » de
l'après-« Yalta » : en témoigne, en mai 1997, la signature de l'Acte fondateur OTAN-Russie, que Chirac souhaitait
conclure en préalable à l'élargissement de l'Alliance aux PECO.
Avec Jacques Chirac, l'Asie devient – ou redevient – un horizon de la politique étrangère française. Tant par
tropisme personnel (il ne cache pas sa passion pour les cultures et les civilisations asiatiques) que par intérêt bien
compris (la croissance très rapide des économies de la région, à commencer par la Chine), le nouveau président
souhaite voir émerger une relation structurée Europe-Asie qui fasse pendant à la relation États-Unis-Asie alors en
pleine expansion dans le cadre de l'APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) ; elle se traduira par le lancement,
lors du sommet de Bangkok, en mars 1996, à la suite d'une initiative franco-singapourienne, du « dialogue Europe-
Asie » (Asia-Europe Meeting ou ASEM, forum informel regroupant les pays de l'UE, ceux de l'ASEAN, la Chine, la
Corée du Sud et le Japon). Certes, l'émergence d'une relation structurée Europe-Asie ne se substitue pas aux
relations bilatérales entre la France et les pays asiatiques, relations que le nouveau président souhaite au contraire
raviver, tant avec le Japon, une fois apaisé le tollé déclenché dans ce pays par la reprise des essais nucléaires français
(visite d'État au Japon en novembre 1996), qu'avec la Chine, après les années de brouille qui ont suivi les
événements de Tienanmen et les ventes d'armes françaises à Taïwan (visite officielle en République populaire en
mai 1997). Reste que la France, puissance moyenne, fait de plus en plus face à un dilemme : faut-il privilégier, en
Asie, une présence avant tout nationale au risque d'une relative insignifiance – surtout économique – ou bien œuvrer
à affirmer l'Union en tant que telle, mais au risque que la parole française soit diluée dans l'ensemble européen 4 ?
Le souhait que Chirac émet d'organiser la multipolarité sur la base de relations structurées avec les grands
ensembles régionaux émergents ne se limite pas à l'Eurasie. Naguère parcourue par de Gaulle, qui s'y fit acclamer,
puis longtemps délaissée par la politique française, l'Amérique latine redevient une priorité. Chirac y effectue une
longue tournée en mars 1997, en commençant par le Brésil, considéré comme la future grande puissance du
continent sud-américain. Deux ans plus tard (juin 1999) se tiendra à Rio le premier sommet UE-Amérique latine,
résultat d'une initiative franco-espagnole ; ici encore, la nature du continuum entre influence française et affirmation
européenne est un enjeu 5.

La politique arabe de la France : le retour ?

Mais c'est sans doute en direction du monde arabe et du Moyen-Orient que se manifeste au premier chef
l'aspiration chiraquienne à organiser les relations entre grands ensemble régionaux. Pour le nouveau président, les
relations entre la France, l'Europe et le Moyen-Orient constituent un enjeu majeur dans la mondialisation : dans un
contexte de crises endémiques – à commencer par le conflit israélo-palestinien –, le président français estime
essentiel de désamorcer la logique de confrontation qui se profile dans la seconde moitié des années 1990 entre
l'Occident et le monde arabe et musulman. Or Jacques Chirac est un bon connaisseur des pays arabes, ou tout au
moins de leurs dirigeants – dont beaucoup sont immuables –, avec lesquels il entretient depuis longtemps des
relations suivies et parfois intimes, qu'il s'agisse des familles régnantes du Golfe ou d'interlocuteurs privilégiés
comme le président égyptien Hosni Moubarak ou son ami le Premier ministre libanais Rafic Hariri 6.
La dimension européenne de cette politique présente bien sûr une importance croissante. Les dirigeants français
sont conscients qu'il est nécessaire de mobiliser le poids – notamment économique – de l'UE pour espérer peser sur
les évolutions au Moyen-Orient, par exemple par le biais de l'aide accordée aux Palestiniens. Ils sont en outre
désireux de réorienter au profit de la Méditerranée, au sens large, les priorités extérieures de l'Union, qui privilégie
jusqu'alors l'action en direction des PECO. D'où le lancement à Barcelone en novembre 1995 du partenariat euro-
méditerranéen (EUROMED, ou processus de Barcelone), qui réunit l'UE et dix autres États riverains de la
Méditerranée – y compris, ce qui est un succès, Israël et ses voisins arabes, dont la Syrie – dans une coopération
pour une sécurité et une prospérité partagées. La dimension européenne, ici encore, est un prolongement de la
politique française.
Reste que l'arrivée de Jacques Chirac à l'Élysée se traduit avant tout par une réactivation de la « politique arabe »
de la France, dont le nouveau président considère qu'elle se situe au cœur de l'héritage gaullien qu'il revendique. Une
politique dont il assume pleinement les termes – on se souvient, par opposition, des propos de Roland Dumas en
1991 mettant en doute la pertinence d'une telle politique face à un monde arabe hétérogène –, comme il l'affirme
sans détours lors de son discours à l'université du Caire le 8 avril 1996, dans lequel il énonce que la politique arabe
doit désormais représenter une dimension « essentielle » de la politique étrangère française. Une politique qui le
conduit, dans les deux premières années de son septennat, à multiplier spectaculairement les visites dans ces pays.
Au-delà de l'affirmation d'une politique arabe, le nouveau président veut renforcer le rôle diplomatique de la
France et de l'Europe au Moyen-Orient. Mais le volontarisme chiraquien va rapidement buter contre les réalités :
l'essoufflement du processus de paix israélo-palestinien au lendemain de l'assassinat du Premier ministre israélien
Itzhak Rabin, en novembre 1995, et la flambée de violence qui s'ensuit. Si Chirac, dans ce contexte, affirme
d'emblée un soutien très fort aux Palestiniens et à Yasser Arafat (sommet des « bâtisseurs de paix », Charm el-
Cheikh, mars 1996), la relation entre la France et Israël se dégrade sensiblement après l'arrivée au pouvoir de
Benyamin Netanyahou, en mai 1996 : en témoignent les incidents avec les services de sécurité israéliens qui
émaillent la visite de Jacques Chirac à Jérusalem-Est en octobre, un épisode qui propulse la popularité du président
français dans le monde arabe mais qui illustre en même temps la difficulté de tenir une position équilibrée dans le
conflit israélo-palestinien ou, plus largement, israélo-arabe. Même constat lorsque la diplomatie chiraquienne
cherche à jouer un rôle dans la sortie de crise au lendemain de l'opération « Raisins de la colère » menée par l'armée
israélienne au Sud-Liban au printemps 1996 : si le ministre des Affaires étrangères Hervé de Charette connaît un
succès indéniable en obtenant, au terme de « navettes » incessantes, une cosurveillance franco-américaine du cessez-
le-feu, chacun voit combien il a fallu batailler face à Israël et aux États-Unis, réticents à voir la France s'introduire
dans le jeu.

Discours de Jacques Chirac à l'université du Caire, 8 avril 1996

[…]
La politique arabe de la France doit être une dimension essentielle de sa politique étrangère. Je souhaite lui donner un élan nouveau, dans la fidélité aux
orientations voulues par son initiateur, le général de Gaulle. « Tout nous commande, disait-il dès 1958, de reparaître au Caire, à Damas, à Amman et dans
toutes les capitales de la région comme nous sommes restés à Beyrouth : en amis et en coopérants. »
Cette vision continue de guider la politique de la France. Une politique qui repose sur quelques grands principes, inspirés par la qualité particulière de la
relation que Français et Arabes ont nouée de longue date.
[…]
Il y a d'abord, entre Français et Arabes, une connaissance mutuelle ancienne qui a nourri notre amitié séculaire et qui est aujourd'hui plus vivante que
jamais. Dès le XVIe siècle, les rois de France avaient fait place à l'enseignement de l'arabe au Collège de France. Aujourd'hui, l'Institut du monde arabe est
un grand et fort symbole du dialogue entre nos cultures. Cette réalisation, unique au monde parce qu'elle est le fruit d'un véritable partenariat, doit jouer tout
son rôle au service de notre commune ambition.
Il y a ensuite la présence en France d'une communauté musulmane de plus de quatre millions d'âmes, la première d'Europe. Je salue ici les musulmans
de France qui vivent leur foi dans la tolérance et dans l'ouverture à l'autre. Le gouvernement français entend veiller à leur plein épanouissement dans la
dignité et dans le respect des lois de notre République.
[…]
Cette grande politique arabe, la France souhaite la faire partager à l'Europe tout entière.
[…]

Face à l'hyperpuissance

Les évolutions de la fin des années 1990 confirment la difficulté que la France rencontre à peser dans un monde
de plus en plus conditionné par l'irrésistible ascension de l'Amérique. Depuis la fin de la guerre froide et la
disparition de l'URSS, les États-Unis sont devenus l'unique superpuissance. Du point de vue militaire, leurs
capacités sont inégalées, même si l'échec de leur intervention en Somalie en 1993 a pu un temps faire douter de leur
détermination à en faire usage. Du point de vue économique, l'arrivée de Bill Clinton à la Maison-Blanche cette
même année a coïncidé avec le début d'une période de croissance vigoureuse emmenée par une forte capacité
d'innovation. Les années Clinton, surtout pendant son second mandat (1997-2001), marquent ainsi l'apogée de la
puissance américaine après la guerre froide, non seulement en termes de hard power mais aussi de soft power, c'est-
à-dire de force d'attraction du « modèle » américain : c'est ce qu'illustre, en juin 1997, le sommet du G7/G8 à
Denver, véritable mise en scène, opérée par l'administration Clinton, de la toute-puissance et du leadership des États-
Unis à l'ère de la mondialisation.
Dans ce contexte, la fin de la décennie est marquée par une propension croissante des États-Unis à l'affirmation
unilatérale. Le différentiel de puissance qui prévaut désormais entre ces derniers et leurs alliés ou leurs adversaires
potentiels ne pousse guère Washington à s'embarrasser des contraintes du multilatéralisme. Le jeu de la politique
intérieure amplifie cette tendance : si Bill Clinton a été réélu en 1996 et souhaite maintenir les États-Unis sur la voie
de l'engagement multilatéral, il doit composer avec un Congrès dominé depuis 1994 par les républicains, dont
l'isolationnisme le dispute à l'unilatéralisme, comme le suggèrent l'adoption en 1996 des lois Helms-Burton et
D'Amato-Kennedy, à portée extraterritoriale (qui prévoient des sanctions contre Cuba pour la première et contre
l'Iran et la Libye pour la seconde) et le rejet du TICE en 1999. Dans ce contexte, Washington semble de plus en plus
tenté de tourner le dos aux institutions internationales, à commencer par l'ONU : c'est ce qu'illustre le lancinant
problème de la contribution financière américaine ainsi que le veto opposé par les États-Unis à la reconduction du
secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, devenu un repoussoir dans le débat politique américain et remplacé en
1997 par Kofi Annan, réputé plus proche de Washington. Une politique qui se situe à l'opposé de celle que défend
pour sa part le président français, dont la diplomatie multiplie, dans cette période, les initiatives visant à renforcer le
cadre onusien dans les domaines susceptibles de faire progresser l'idée d'une gouvernance mondiale.

La troisième cohabitation

Face à l'Amérique triomphante de Bill Clinton, la France de Jacques Chirac fait plutôt pâle figure. Comme la crise
de décembre 1995 l'a montré, l'adaptation du « modèle » français à la mondialisation économique est un processus
douloureux. Vu des États-Unis, le pays, en proie à une croissance faible et englué dans des réformes inabouties,
apparaît de plus en plus comme l'homme malade de l'Europe. Conséquence de la dissolution inopinée de
l'Assemblée nationale par Jacques Chirac et de la victoire de la gauche « plurielle » aux élections législatives des
25 mai et 1er juin 1997, la nouvelle cohabitation – qui, au contraire des deux précédentes, intervient en début de
septennat et promet donc de durer – ne contribue pas à modifier durablement cette impression défavorable. Certes, le
gouvernement de Lionel Jospin (1997-2002), qui profite d'une croissance retrouvée et paraît remettre le pays en
mouvement, parvient un temps à corriger l'image d'une France dans l'impasse face à la mondialisation. L'embellie,
pourtant, sera de courte durée : même si cette perception est sans doute excessive et entretenue par une certaine
morosité française, le pays, face aux éclatants succès américains, apparaît comme une puissance en déclin 7.
La troisième cohabitation n'a guère de répercussions sur la politique étrangère. Au contraire des deux précédentes,
elle n'inaugure pas – du moins pas immédiatement – une rivalité électorale entre le président et le Premier ministre
puisque l'horizon de l'élection présidentielle est lointain. Du reste, Lionel Jospin ne cherche pas à tout prix à
s'affirmer face à Jacques Chirac sur le terrain international, ses priorités relevant plutôt de la politique économique et
sociale. Il en résulte un fonctionnement de la cohabitation plutôt harmonieux en politique étrangère, d'autant
qu'Hubert Védrine, qui prend le Quai d'Orsay, bénéficie de l'expérience qu'il a acquise en tant que secrétaire général
de l'Élysée lors de la précédente cohabitation et parvient à établir une relation de travail confiante avec Jacques
Chirac. Ce n'est qu'à l'approche de l'élection présidentielle de 2002 que des frictions se produiront : ainsi, le
président rappelle son Premier ministre à l'ordre après sa tournée de février 2000 au Moyen-Orient, lors de laquelle
il aurait, en dénonçant les attaques du Hezbollah contre Israël, remis en question l'« équilibre » de la politique
française au Moyen-Orient, un incident qui ne prend un tel relief qu'à cause de la rivalité désormais ouverte entre les
deux têtes de l'exécutif. Une rivalité qu'illustreront, l'année suivante, les désaccords – en sourdine cette fois – entre
l'Élysée et Matignon sur la nature du soutien à apporter aux États-Unis dans la campagne militaire menée en
Afghanistan en riposte aux attentats du 11 septembre 2001.
Certaines des orientations de la politique étrangère française qui s'affirment pendant la cohabitation portent, il est
vrai, davantage la marque de Matignon que de l'Élysée : c'est le cas de la politique africaine, que le gouvernement
socialiste souhaite placer sous le signe du « ni ingérence ni indifférence » tout en inscrivant son volet militaire dans
un cadre multilatéral (programme RECAMP, ou Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix) et en
faisant évoluer le cadre institutionnel de la politique de coopération (fusion, en 1998, du ministère des Affaires
étrangères et du ministère de la Coopération). Mais il s'agit de nuances plutôt que de divergences, puisque ces
orientations confirment en réalité des évolutions amorcées depuis quelques années, notamment depuis la précédente
cohabitation 8.
Pour le reste, c'est bien la continuité qui l'emporte, ne fût-ce que parce que les données de politique intérieure
comptent peu dans les prises de position internationales de la France ; les facteurs internationaux l'emportent
nettement, à commencer par le principal d'entre eux : le rôle désormais dominant des États-Unis dans un monde
devenu « unipolaire ». Les dirigeants américains n'affirment-ils pas que l'Amérique est désormais la « nation
indispensable » ? L'expression, mal comprise, vise surtout à persuader les Américains du nécessaire maintien de leur
engagement international face aux tentations isolationnistes. Toujours est-il que, dans un contexte marqué par
l'influence dominante des États-Unis dans les affaires du monde, gérer au mieux la relation franco-américaine est le
principal défi pour les responsables de la politique étrangère française. Réaliste et soucieux de trouver le bon « mode
d'emploi », Hubert Védrine l'apprendra à ses dépens en lançant le concept d'« hyperpuissance » : si l'expression veut
simplement décrire une situation de fait avec laquelle la France doit composer, elle déclenche un tollé aux États-
Unis, où elle est interprétée comme l'expression d'un anti-américanisme typiquement français 9.

France-OTAN : l'échec
Sans surprise, c'est à propos de l'Alliance atlantique que le volontarisme chiraquien vient alors entrer en conflit
avec la réaffirmation du leadership américain. Depuis l'automne 1996, les négociations sur le retour de la France
dans la structure intégrée, on l'a vu, achoppent sur la question du commandement sud de l'OTAN. Si Paris et
Washington explorent depuis lors des formules possibles, il devient clair dans les premiers mois de 1997 qu'un
compromis est illusoire. Du côté américain, les militaires se montrent intransigeants, rejetant toute formule qui
entraînerait un affaiblissement de la structure militaire intégrée et une remise en question du leadership des États-
Unis. Du côté français, la tentative de « normalisation » de la position française dans l'OTAN commence à susciter
des critiques, tant dans l'opposition que dans la majorité. À la veille de la dissolution de l'Assemblée nationale, en
avril 1997, une issue positive paraît déjà improbable. La victoire socialiste le mois suivant et l'arrivée du
gouvernement Jospin, hostile à une « réintégration » française dans l'OTAN, ne peuvent que le confirmer ; la
tentative chiraquienne échoue, constituant un incontestable revers pour le président et sa volonté d'une « révolution
stratégique ».
L'impression d'un échec français est confirmée par les modalités de la première ouverture post-guerre froide de
l'OTAN, qui – beaucoup plus que sa réforme ou son européanisation – constitue alors la véritable priorité de
Washington. Une fois acquis le règlement de Dayton, les États-Unis sont en effet décidés à mener à bien l'entrée des
PECO dans l'Alliance, étape décisive de leur stratégie d'« élargissement » et de la promotion d'une Europe « entière
et libre ». Or, vu de Paris, l'élargissement de l'Alliance implique avant tout d'accorder des réassurances à Moscou ;
d'où les frictions franco-américaines à propos du contenu de l'Acte fondateur OTAN-Russie, dont Washington veut
minimiser la portée. Surtout, la diplomatie française redoute qu'un élargissement de l'OTAN limité à la Pologne, la
République tchèque et la Hongrie – les pays d'Europe centrale les plus avancés dans la transition économique et
démocratique, mais aussi les plus sûrs relais des États-Unis dans la région – ne conduise à renforcer encore l'emprise
américaine sur l'Alliance ; aussi Jacques Chirac souhaite-t-il inclure dans le premier élargissement deux pays du
Sud-Est européen, la Roumanie et la Slovénie. Or, malgré un plaidoyer vigoureux du président français, soutenu par
une majorité de membres de l'Alliance, dont l'Italie, Washington demeure intransigeant : si le sommet de l'Alliance à
Madrid les 8-9 juillet 1997 prévoit de réexaminer les candidatures roumaine et slovène en 1999, seuls les trois
candidats de Washington sont pour l'heure admis dans l'Alliance (ils la rejoindront effectivement au printemps
1999).
La frustration française face à l'évolution de l'Alliance atlantique après la guerre froide ne se limite pas aux
modalités de son élargissement géographique : l'élargissement de ses compétences, que les Américains promeuvent
activement à la fin des années 1990, est également perçu à Paris comme de nature à conférer à l'Alliance un rôle
hégémonique dans la sécurité européenne. De fait, soucieux de s'affranchir d'un multilatéralisme par trop
contraignant, Washington cherche de plus en plus à faire reconnaître que l'OTAN pourrait, le cas échéant, entrer en
action sans l'autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies. S'appuyant sur le précédent de la crise du Kosovo
au printemps 1999 (voir plus loin), l'administration américaine espère obtenir la consécration de ce principe dans le
« concept stratégique » que les États membres doivent adopter à l'occasion du sommet du cinquantenaire de
l'Alliance à Washington, en avril 1999. Sur fond de campagne aérienne au Kosovo, la diplomatie française doit
batailler ferme pour éviter de voir consacrée une évolution qui aurait fait de l'OTAN la « Sainte Alliance » que
François Mitterrand avait dénoncée en son temps. Si Paris obtient formellement gain de cause, la tendance de fond
demeure : une décennie après la fin de la guerre froide, l'Alliance atlantique est bel et bien devenue, à l'encontre des
conceptions françaises, l'institution de sécurité dominante en Europe.

Les crises : Balkans, Moyen-Orient

Trois ans après le dénouement de la crise bosniaque, la crise du Kosovo illustre une nouvelle fois la prééminence
des États-Unis dans la sécurité européenne. Certes, Washington semble d'abord se désintéresser de la situation dans
cette province de Serbie à majorité albanaise qui s'est vu retirer son autonomie en 1989 et où l'armée de libération du
Kosovo (UCK) mène depuis 1997 une guérilla armée face au pouvoir serbe. Une spirale de violence s'installe à
partir des premiers mois de 1998, la brutale répression menée par Belgrade contre la population albanaise faisant
resurgir le spectre du nettoyage ethnique. Dans ce contexte, les Européens, Français et Britanniques en tête, sont
décidés à prendre l'initiative : ayant tiré les leçons de leurs divisions lors de la crise bosniaque quelques années plus
tôt et désireux d'affirmer un leadership européen à la faveur de l'abstention américaine, ils espèrent imposer un
règlement lors de la conférence de Rambouillet, en février 1999, que coprésident Hubert Védrine et son homologue
britannique Robin Cook. Mais la conférence échoue : les Serbes refusent d'accepter l'autonomie de la province ainsi
que le déploiement militaire de l'OTAN exigé par les Occidentaux pour accompagner le règlement de la crise. Alors
que le problème des réfugiés kosovars qui fuient la répression serbe prend de l'ampleur et menace de tourner à la
catastrophe humanitaire, l'échec du règlement politique de la crise conduit à l'intervention de l'Alliance atlantique
sous forme d'une campagne de frappes aériennes contre la Serbie (opération « Force alliée ») à partir du 24 mars
1999.
Si l'intervention de l'OTAN est activement soutenue par les Européens – qui y voient le seul moyen de faire enfin
plier Slobodan Milosevic –, elle confirme aussi la tendance des États-Unis à l'affirmation unilatérale. Une situation
particulièrement ressentie à Paris, tant du point de vue politique que militaire : non seulement la diplomatie française
a dû se résigner – comme le souhaitait Washington au vu de la menace d'un veto brandie par la Russie – à ce que le
recours à la force soit décidé sans un mandat explicite du Conseil de sécurité, mais la France – pourtant deuxième
contributrice à l'opération « Force alliée » derrière les États-Unis – ne pèse guère face aux décisions américaines, en
particulier dans le choix des cibles des bombardements alliés. Or il faudra près de trois mois d'une campagne
aérienne de plus en plus contestée par les opinions publiques pour obtenir le retrait serbe du Kosovo et le retour de
l'ONU au centre du jeu (résolution 1244 du 10 juin 1999 affirmant l'autonomie « substantielle » du Kosovo et
prévoyant le déploiement d'une force de l'OTAN, la KFOR). Si le dénouement de la crise est, au total, conforme aux
attentes de Paris, son déroulement aura ravivé les frustrations françaises face à un leadership américain décidément
envahissant.
En cette fin des années 1990, la tendance des États-Unis à l'affirmation unilatérale se fait également sentir hors
d'Europe. Depuis le règlement de la crise bosniaque, les préoccupations de Washington – la crise du Kosovo faisant
figure d'exception – se portent de plus en plus sur le Moyen-Orient, où se concentrent les nouveaux enjeux de
sécurité : terrorisme, prolifération, énergie, conflit israélo-palestinien, etc. La question irakienne, qui se situe à la
confluence de ces enjeux, est emblématique. Depuis 1991, le pays est resté l'objet des sanctions décidées par la
communauté internationale au lendemain de l'invasion du Koweït, sanctions dont la levée est conditionnée à
l'acquittement par l'Irak de ses obligations en matière de désarmement. Or le manque flagrant de coopération et les
dissimulations du régime irakien dans ce domaine éloignent la perspective d'une levée des sanctions, mais il est
aussi de plus en plus clair que les États-Unis sont décidés à les maintenir en tout état de cause (ainsi que les zones
d'exclusion aérienne instaurées au sud et au nord du pays, points de départ de bombardements périodiques), que ce
soit pour « endiguer » la menace irakienne ou – comme les responsables américains l'indiquent ouvertement à partir
de 1998 – pour hâter la chute du régime de Saddam Hussein, devenu la bête noire de la politique américaine. Une
politique dont la diplomatie française se distancie de plus en plus nettement à partir de 1996 : considérant que les
sanctions telles qu'elles sont appliquées contribuent à la situation humanitaire catastrophique dont souffre le peuple
irakien et qu'elles ne font que consolider le régime de Saddam Hussein sans le pousser à s'acquitter de ses
obligations en matière de désarmement, Jacques Chirac affiche nettement sa différence avec les États-Unis et leur
allié britannique, une logique qui culmine au moment de la campagne de bombardements de quatre jours menée par
Washington et Londres en décembre 1998 (opération « Desert Fox »).
La question irakienne n'est pas la seule source de frustration française face à la politique américaine au Moyen-
Orient à la fin de la décennie. La question israélo-palestinienne en est une autre : le processus de paix étant dans
l'impasse, la diplomatie chiraquienne tente d'impliquer davantage la France et l'Europe dans la recherche d'une
solution au conflit, mais elle se heurte toujours à l'intransigeance israélienne et à l'exclusivisme américain. Si
l'arrivée aux affaires en Israël d'un gouvernement travailliste conduit par Ehud Barak, en juillet 1999, ouvre un
espoir, il est vite déçu, comme l'illustrent l'échec de la négociation de Camp David à l'été 2000 et le début d'une
nouvelle intifada à l'automne. Preuve de la difficulté pour elle de se trouver un rôle, la diplomatie chiraquienne se
voit reprocher par les Américains et les Israéliens – sans doute à tort – d'avoir fait échouer un accord entre Barak et
Arafat, à Paris, en octobre 2000, en poussant le second à l'intransigeance.

Les limites de l'Europe puissance

Face à l'hyperpuissance américaine, Jacques Chirac mise sur l'émergence progressive d'une Europe forte, capable
d'équilibrer la relation transatlantique et de contrebalancer les tendances unilatérales de Washington. Ce pari ne
semble pas déraisonnable : en cette fin de siècle, la construction européenne connaît d'importants succès, notamment
dans les domaines monétaire et militaire. Dans le premier, le pacte de stabilité et de croissance, adopté en juin 1997,
a mis fin aux discordances qui freinaient la mise en œuvre de l'UEM ; la monnaie unique devient une réalité au
1er janvier 1999 avec le passage à l'euro. Dans le second domaine, la déclaration franco-britannique de Saint-Malo,
en décembre 1998, ouvre la voie à une avancée importante : pour la première fois, Londres souscrit à l'objectif d'une
défense autonome dans le cadre de l'Union européenne qui est appelée à reprendre les acquis de l'UEO. Ce pas en
avant s'explique dans la mesure où Londres prend conscience que l'engagement américain est désormais incertain et
que les Européens doivent organiser leur propre capacité de défense. Le Kosovo le confirme : le lendemain de la
crise voit rapidement les Quinze mettre en œuvre le programme de Saint-Malo en décidant de donner à l'Union les
organes de décision idoines (Comité politique et de sécurité, ou COPS, état-major, comité militaire) et en la dotant
d'une force de réaction rapide de 60 000 hommes (conseils européens de Cologne et Helsinki, juin et décembre
1999). La politique européenne de sécurité et de défense (PESD), dont la France s'est longtemps fait l'avocate, est
née.
Mais, si la fin de la décennie voit ainsi l'aboutissement de projets engagés au moment du traité de Maastricht, la
dynamique européenne rencontre aussi ses limites, notamment en matière d'approfondissement. Certes, le traité
d'Amsterdam, signé en octobre 1997, a donné lieu à quelques avancées : établissement des coopérations renforcées,
élargissement du champ communautaire à de nouveaux domaines comme la politique sociale, extension du vote à la
majorité au Conseil et renforcement des prérogatives du Parlement, désignation d'un haut représentant pour la PESC.
Trois ans plus tard, cependant, l'échec est patent lors du conseil européen de Nice, sous présidence française (7-
10 décembre 2000). Alors qu'ils s'étaient fixé pour objectif d'adapter les institutions de l'Union en prévision du futur
élargissement, les Quinze ne parviennent, au terme de débats douloureux, qu'à des compromis minimaux. La
principale pierre d'achoppement concerne la pondération des voix au Conseil : alors que l'Allemagne, dix ans après
sa réunification, entend voir celle-ci modifiée pour tenir compte de son poids démographique, la France refuse tout
« décrochage ». Un résultat bancal est atteint : les grands pays conservent le même nombre de voix, mais un
« filtre » démographique permet de vérifier que toute décision du Conseil réunit au moins 62 % de la population de
l'Union ; par ailleurs, l'accroissement relatif du nombre de députés allemands au Parlement est acté. Le traité de Nice
(26 février 2001) marque incontestablement un revers : non seulement la présidence française a accouché d'un
compromis médiocre, mais la France semble désormais peiner à maintenir son influence dans la nouvelle Europe en
voie d'élargissement.
L'échec relatif de Nice témoigne également que la relation franco-allemande s'est transformée. Alors que Jacques
Chirac et Helmut Kohl avaient finalement réussi à établir une bonne relation personnelle, l'arrivée à la chancellerie
de Gerhard Schröder, à l'automne 1998, change la donne. Chirac et Schröder, dans un premier temps, travaillent
difficilement ensemble. Tenté par un rapprochement avec la Grande-Bretagne de Tony Blair, le nouveau chancelier
incarne une Allemagne désireuse de s'affirmer en Europe et dans le monde ; quant à la proximité politique entre le
gouvernement socialiste de Lionel Jospin et la coalition SPD-Verts de Schröder et du ministre des Affaires
étrangères Joschka Fischer, elle est en réalité limitée, les nouveaux dirigeants allemands se tournant davantage vers
la « troisième voie » qu'incarnent Tony Blair et Bill Clinton. En cette fin de décennie, malgré la réussite que
constituent, dans la perspective d'une Europe puissance, le lancement de l'euro et celui de la PESD, certains des
fondamentaux de la construction européenne – poursuite d'une union politique toujours plus étroite, centralité de la
relation franco-allemande – apparaissent fragilisés.

La France dans le monde


de l'après-11 Septembre

Les attentats terroristes perpétrés par Al-Qaïda le 11 septembre 2001 contre le World Trade Center à New York et
contre le Pentagone à Washington vont brusquement faire entrer le système international dans une nouvelle ère.
L'arrivée de George W. Bush à la Maison-Blanche en janvier 2001 – au terme d'un processus électoral contesté –
n'avait pas en soi marqué une rupture fondamentale ; le nouveau président – se démarquant ainsi de l'approche
résolument multilatérale de son père George H. W. Bush – avait certes affirmé sa volonté de mettre davantage en
avant l'intérêt national américain, mais tout en souhaitant limiter les engagements internationaux du pays. Pourtant,
les événements du 11 Septembre et, surtout, la réaction de l'administration Bush vont rebattre les cartes. Le monde
de l'après-11 Septembre va en effet se caractériser par une affirmation sans précédent de l'unilatéralisme américain,
ce qui, pour la puissance moyenne mais à ambition globale qu'est la France, conduit à faire des rapports avec
l'« hyperpuissance » un enjeu majeur. En témoignera le dur affrontement entre Paris et Washington à propos de la
crise irakienne en 2002-2003.
Certes, dans un premier temps, les attentats conduisent la communauté internationale à serrer les rangs derrière les
États-Unis. La France ne fait pas défaut : alors que le journal Le Monde proclame « Nous sommes tous des
Américains », la diplomatie française s'active à l'ONU, où les États-Unis se voient reconnaître le droit à la légitime
défense en réponse aux attentats (résolution 1368 du 12 septembre 2001), et à l'OTAN, où l'article 5 du traité de
Washington est invoqué pour la première fois depuis 1949. Hasard du calendrier, Jacques Chirac est à Washington
dès le 18 septembre ; premier dirigeant étranger à être reçu par George W. Bush après les attentats, il proclame la
« solidarité totale » de la France et, le lendemain, survole Ground Zero en hélicoptère avec le maire de New York.
D'emblée pourtant, la diplomatie française fait entendre une musique différente. Soucieux d'éviter une
confrontation ouverte entre l'Occident et le monde musulman, Chirac ne reprend pas à son compte la notion de
« guerre contre le terrorisme » que Bush, quant à lui, met en avant. Certes, la France participe à la riposte militaire
que les États-Unis ont engagée dès octobre 2001 contre le régime des talibans en Afghanistan (c'est l'opération
« Enduring Freedom »). Mais la participation de la France est limitée par la faiblesse relative de ses moyens et par le
manque d'empressement des Américains à s'appuyer sur leurs alliés ; à l'approche des échéances électorales de 2002,
la cohabitation complique en outre la prise de décision militaire, le gouvernement socialiste se montrant plus réservé
que le président s'agissant de l'engagement des forces françaises dans l'opération menée par Washington.
L'élection présidentielle du printemps 2002 met un terme à cinq ans de cohabitation. Après l'élimination surprise
de Lionel Jospin le 21 avril, Jacques Chirac l'emporte avec plus de 82 % des voix face à Jean-Marie Le Pen le 5 mai.
Si la présence au second tour du leader du Front national constitue un choc en politique intérieure et confirme un
malaise français larvé, le résultat de l'élection présidentielle souligne une nouvelle fois la continuité de la politique
étrangère, le président retrouvant toutes ses prérogatives après la victoire de l'UMP aux élections législatives des 9 et
16 juin et la mise en place du gouvernement de Jean-Pierre Raffarin. En témoigne la nomination au Quai d'Orsay de
Dominique de Villepin, secrétaire général de l'Élysée pendant le premier mandat et proche du président Chirac.

La crise irakienne

Si Villepin arrive au ministère des Affaires étrangères au printemps 2002 avec le souhait de consolider la relation
franco-américaine, les événements vont en décider autrement. Depuis le discours de George W. Bush sur l'état de
l'Union, en janvier 2002, dans lequel il avait évoqué « l'axe du mal » formé selon lui par la Corée du Nord, l'Iran et
l'Irak, la possibilité d'une extension de la « guerre contre le terrorisme » à ce dernier pays apparaît comme une
possibilité sérieuse. Certes, le président américain tient son jeu très fermé et répète à l'envi ne pas avoir de plan pour
envahir l'Irak ; mais il est manifeste que le traumatisme provoqué par les événements du 11 septembre 2001 aux
États-Unis a changé la donne et transformé ce qui n'était qu'une crise larvée en un conflit probable. Les soupçons
persistants concernant les programmes d'armes de destruction massive (ADM) que Bagdad aurait repris, la crainte
d'une conjonction possible entre réseaux terroristes et régimes disposant d'ADM, le souhait des
« néoconservateurs », actifs au sein de l'administration Bush, de remodeler le Moyen-Orient à partir du
« traitement » du cas irakien et, plus généralement, le souhait d'opérer une démonstration éclatante de la puissance
américaine sont autant de facteurs qui expliquent que le « changement de régime » à Bagdad – y compris, si
nécessaire, au moyen d'une intervention militaire – soit devenu l'objectif affiché de Washington.
D'emblée, Jacques Chirac juge dangereuse la perspective d'une telle opération – a fortiori si elle était décidée
unilatéralement par Washington – et estime que seule la reprise des inspections de l'ONU (suspendues après
l'opération « Desert Fox » en décembre 1998) peut aider à résoudre la crise irakienne. Aussi, lorsque George
W. Bush, sous l'influence du secrétaire d'État Colin Powell, décide d'emprunter la voie onusienne (discours du
12 septembre 2002 à New York) tout en renonçant apparemment – ou provisoirement – à une décision américaine
unilatérale, la diplomatie chiraquienne juge-t-elle opportun de jouer le jeu. S'engage alors au Conseil de sécurité une
longue et difficile négociation dans laquelle Paris et Washington sont les deux partenaires principaux ; elle aboutit le
8 novembre 2002 à la résolution 1441, votée à l'unanimité. Le résultat, comme il était prévisible, est un compromis
délicat entre le souhait français de donner ses chances aux inspections tout en préservant les prérogatives du Conseil
de sécurité et la volonté américaine d'en découdre avec l'Irak et de pouvoir décider unilatéralement, si nécessaire,
d'une intervention militaire.
Ce compromis ne devait pas tenir face à l'enchaînement des événements. Si le régime irakien, désormais acculé,
accepte le retour des inspecteurs et n'oppose pas d'entrave sérieuse à leur travail, Bagdad ne paraît pas encore
disposé, dans les dernières semaines de 2002, à mettre en œuvre la coopération « active » exigée par la communauté
internationale, et au premier chef par Washington, où le dossier irakien est, de toute évidence, instruit à charge.
Parallèlement, les États-Unis poursuivent la montée en puissance de leur dispositif militaire, laissant de plus en plus
douter qu'ils pourraient le cas échéant renoncer à une opération et laissant penser qu'en fait une décision de recourir
à la force a d'ores et déjà été prise. Dans ces conditions, la rupture franco-américaine était sans doute inévitable. Elle
intervient dans les premières semaines de 2003 : face à la détermination belliqueuse de Washington et Londres,
Paris, suivi par Berlin et Moscou, et soutenu par une très large part de la communauté internationale, réaffirme qu'il
est indispensable de laisser les inspections se dérouler. Telle est la substance du discours que Dominique de Villepin
prononce au Conseil de sécurité le 14 février 2003.
Dès lors, l'affrontement franco-américain devient des plus virulents. Si Paris estime que le recours à la force est
infondé en l'état et s'oppose en conscience à une guerre programmée en faisant obstacle au vote d'une résolution
anglo-américaine visant à l'autoriser, Washington – dans une affaire où les Américains affirment que leurs intérêts
vitaux sont engagés – considère l'attitude française comme hostile aux États-Unis et motivée avant tout par le
supposé anti-américanisme français et par le projet prêté à Jacques Chirac de bâtir un monde multipolaire afin de
créer un contrepoids à la puissance américaine. Il en résulte l'une des crises les plus graves qui aient eu lieu entre les
deux pays depuis les années 1960 ; elle se traduit par une rupture momentanée des contacts au plus haut niveau,
mais aussi par une vague de francophobie aux États-Unis délibérément entretenue par certains membres de
l'administration Bush, sur fond de fièvre patriotique. Un épisode dont le symbole le plus dérisoire restera la décision
de rebaptiser « Freedom Fries » les « French Fries » au menu de la cafétéria du Congrès à Washington 10.

De la crise à la réconciliation transatlantique

Sur le moment, l'attitude de la France, sans nul doute approuvée par la très grande majorité des gouvernements et
des opinions, est source d'un réel prestige. La popularité de Jacques Chirac est à son comble, notamment dans le
monde arabe, comme en témoigne l'accueil qu'il reçoit lors de sa visite d'État en Algérie les 2-4 mars 2003,
programmée de longue date. La diplomatie française, emmenée par un ministre des Affaires étrangères qui ne
dédaigne pas de s'inscrire – parfois au risque de la grandiloquence – dans la continuité de la légende gaullienne,
paraît revenue aux grandes heures des défis que lançait le Général à l'Amérique. Reste que l'opposition française est
sans effet sur cette guerre annoncée. Le 20 mars 2003, les États-Unis, entraînant derrière eux la Grande-Bretagne et
quelques autres pays, dont l'Australie, engagent les opérations en l'absence d'un mandat onusien explicite. Malgré
quelques difficultés, notamment à l'occasion des combats urbains autour de Bagdad, la guerre sera brève ; le 1er mai,
dans l'euphorie d'une victoire rapidement et facilement acquise, George W. Bush, sur le pont d'un porte-avions,
annonce théâtralement la fin des opérations de combat et proclame la « mission accomplie ».
L'échec de la France et de la coalition anti-guerre à empêcher l'intervention des États-Unis et de la Grande-
Bretagne, auquel viennent s'ajouter les images du triomphe de la coalition anglo-américaine, inaugure une passe
difficile pour la diplomatie française. Au-delà de l'incantation, celle-ci aura été impuissante face à la détermination
de Washington ; surtout – quelles que soient la démesure et l'arrogance des vainqueurs –, elle paraît, un temps, dans
l'erreur : n'aura-t-elle pas, en fin de compte, cherché à faire obstacle au renversement d'un régime détestable et
dangereux en défendant un statu quo régional intenable ? Ne s'est-elle pas opposée à une Amérique animée par la
défense des droits de l'homme et la volonté de démocratiser le Moyen-Orient ? À l'issue de la guerre et au lendemain
de la victoire américaine, Paris se trouve bel et bien en porte-à-faux. La relation franco-américaine restera difficile
pendant plusieurs mois, l'administration Bush se montrant bien décidée – selon l'expression prêtée à Condoleezza
Rice, conseillère pour la sécurité nationale – à « punir » la France.
Si le contact au plus haut niveau est rétabli assez rapidement (George W. Bush et Jacques Chirac se rencontrent
dès les 1er-3 juin 2003 au sommet du G8 à Évian), le retour à la normale est progressif. En juin 2004, les deux
présidents profitent des célébrations du soixantième anniversaire du débarquement en Normandie, auxquelles
participe George W. Bush, pour afficher le rétablissement d'une relation correcte, à défaut d'être cordiale. Dans
l'intervalle, la situation en Irak a changé : non seulement l'existence des armes de destruction massive, qui avait
justifié la guerre, n'a pu être établie, mais la situation sécuritaire est de plus en plus dégradée depuis l'été 2003. Dans
ce contexte, l'attitude chiraquienne apparaît rétrospectivement comme fondée, diminuant du même coup la pression
qui s'exerce sur la politique étrangère française depuis des mois. D'autant que les États-Unis cherchent désormais à
se réconcilier avec leurs alliés dans l'espoir d'impliquer la communauté internationale dans la stabilisation et la
reconstruction de l'Irak. Dès lors, la réconciliation franco-américaine entre dans une nouvelle phase, les deux pays
redécouvrant leur capacité à coopérer sur les grands dossiers internationaux : en témoigne l'adoption sous leur
impulsion conjointe, en septembre 2004, de la résolution 1559 concernant le Liban, à propos duquel Paris et
Washington convergent sur la nécessité de mettre fin à la mainmise de la Syrie.
La réélection de Bush en novembre 2004 confirme cette tendance. Conscient des conséquences calamiteuses de
l'affaire irakienne, le président américain est décidé à placer son second mandat sous le signe de la réconciliation et
du réengagement. Chirac, quant à lui, souhaite désormais le rapprochement avec les États-Unis. L'entente retrouvée
entre Paris et Washington est manifeste au lendemain de l'assassinat de Rafic Hariri, en février 2005, Français et
Américains affichant une détermination conjointe à imposer un complet retrait syrien du Liban. Elle se confirme
l'année suivante au moment de la guerre entre Israël et le Hezbollah : là encore, la coopération entre Paris et
Washington contribue à la sortie de la crise (résolution 1701 du 11 août 2006). Pour certains, la volonté
d'accommodement de Paris va même trop loin, la diplomatie française abandonnant sa spécificité dans les grands
dossiers du Moyen-Orient (conflit israélo-palestinien, problème iranien, etc.) pour faciliter le rapprochement avec
les États-Unis 11. Quoi qu'il en soit, au moment où Jacques Chirac parvient au terme de son mandat, au printemps
2007, la page irakienne a, pour l'essentiel, d'ores et déjà été tournée entre Paris et Washington 12.

L'Europe en crise

Les turbulences transatlantiques sont loin d'être sans effets sur la situation européenne, car la crise irakienne
divise profondément l'Union. Paris et Berlin, de leur côté, opèrent dans ce contexte un spectaculaire rapprochement.
Après le calamiteux traité de Nice, en 2001, Chirac et Schröder avaient décidé de relancer la concertation franco-
allemande en multipliant les rencontres informelles pour mieux surmonter leurs divergences (processus de
Blaesheim) ; au lendemain de leurs victoires électorales respectives en mai et en septembre 2002, ce processus avait
abouti – au grand dam de Londres – à un accord franco-allemand sur la PAC. La crise irakienne donne l'occasion à
Chirac et Schröder d'afficher solennellement l'entente franco-allemande retrouvée : les célébrations du quarantième
anniversaire du traité de l'Élysée, en janvier 2003, se traduisent à la fois par une très ferme prise de position
conjointe contre la guerre en Irak et par l'annonce d'une nouvelle relance de la coopération, notamment par
l'instauration d'un conseil des ministres franco-allemand. Face à cela, les partisans du soutien aux États-Unis
s'activent (la Grande-Bretagne de Tony Blair, mais aussi l'Italie de Silvio Berlusconi ou encore l'Espagne de José-
Maria Aznar), encourageant les futurs membres d'Europe centrale et orientale, Pologne en tête, à exprimer haut et
fort leur inclination pro-américaine. Mais, si Washington et Londres n'hésitent pas à jouer sur les divisions entre la
« vieille » et la « nouvelle » Europe, Paris et Berlin ne sont pas exempts de tout reproche : ainsi Jacques Chirac
tance-t-il vertement les PECO en février 2003 en leur reprochant leur prise de position atlantiste s'agissant de la crise
irakienne. Quoi qu'il en soit, la crise révèle les profondes lignes de faille qui divisent l'Union à la veille de son
élargissement à dix nouveaux membres, programmé pour le 1er mai 2004.
La crise européenne, pourtant, est rapidement surmontée, les pays membres souhaitant tourner la page de leurs
divisions. Dès l'automne 2003, les Quinze, sous l'impulsion du haut représentant pour la PESC, Javier Solana,
adoptent une « stratégie européenne de sécurité » centrée sur l'idée du « multilatéralisme efficace », se démarquant
ainsi de l'unilatéralisme américain. Surtout, la crise de 2003 n'empêche pas l'aboutissement du processus lancé par
les Quinze à Laeken en décembre 2001 : la mise au point, achevée à l'été 2003 dans le cadre d'une Convention
européenne présidée par Valéry Giscard d'Estaing, d'un projet de Traité constitutionnel européen (TCE), repris et
amendé dans le cadre d'une CIG en 2003-2004, puis signé à Rome le 24 octobre 2004. Un traité dont on espère qu'il
mettra un terme au long chantier institutionnel ouvert au moment de Maastricht et qui, à tout le moins, permet
d'oublier Nice en réglant la question de la prise de décision et celle de la pondération des voix au Conseil. Si la
France accepte désormais le « décrochage » avec l'Allemagne, le TCE, par les avancées qu'il comporte, peut être
considéré comme un succès du couple franco-allemand, qui semble retrouver toute sa centralité dans la construction
européenne.
L'embellie, pourtant, est de courte durée pour la politique européenne de la France. Ayant à l'esprit le précédent
du traité de Maastricht et la décision de Tony Blair de soumettre le traité à référendum, Jacques Chirac choisit la
même procédure en vue de sa ratification en France. Après une campagne référendaire intense, voire passionnée, le
TCE est rejeté par une très nette majorité de Français (54,68 %) le 29 mai 2005 ; ils sont suivis quelques jours plus
tard par les Néerlandais, qui s'expriment dans le même sens. Les raisons du « non » sont d'abord à rechercher dans le
dépit à l'égard d'une construction européenne dans laquelle les Français ne se reconnaissent plus. Crainte d'une perte
d'influence dans l'Union européenne, élargissement trop rapide (la perspective de la prochaine candidature de la
Turquie ayant eu un effet repoussoir), malaise par rapport à un modèle économique européen perçu comme trop
« libéral » et insuffisamment protecteur : autant de traductions d'une désaffection française à l'égard d'un projet
européen qui s'est profondément transformé depuis quinze ans et semble avoir profité à une autre vision de l'Europe
– britannique d'abord – qu'à la vision française. Quoi qu'il en soit, le résultat est une profonde crise européenne, qui
n'est pas sans rappeler la crise de la CED en 1954 et dans laquelle la responsabilité française, atténuée seulement par
le vote convergent d'un autre pays fondateur, est centrale : il n'existe aucun « plan B » et l'Union, élargie à vingt-
cinq et bientôt vingt-sept membres, se trouve par conséquent condamnée à fonctionner avec les institutions de Nice.
L'échec du référendum est également perçu comme celui, personnel, de Jacques Chirac. À bien des égards il
signale le bilan en demi-teinte de son action depuis 1995. Car, si les Français ont rejeté le TCE, c'est qu'il représente
à leurs yeux une Europe qui – contrairement au principal argument développé par Chirac en faveur du traité – ne
constitue pas un rempart efficace contre la mondialisation, voire en aggrave les effets. Le résultat du référendum, en
d'autres termes, traduit le malaise persistant du pays dans la nouvelle ère. Alors que l'ambition chiraquienne était
justement d'adapter le pays à cette dernière, il est clair, dix ans après son arrivée à l'Élysée, que l'objectif n'est pas
atteint, que ce soit objectivement (le bilan des réformes menées depuis lors est limité) ou subjectivement (la
perception de la mondialisation demeure exceptionnellement négative chez les Français). Du même coup, le résultat
du référendum ne peut qu'amplifier le sentiment de malaise national qui domine.
La nomination de Dominique de Villepin à Matignon au lendemain du référendum ne modifie pas durablement la
donne : malgré un sursaut initial, le pays retrouve rapidement une ambiance de crise et de contestation, notamment
chez les jeunes (en témoignent les émeutes dans les banlieues à l'automne 2005 ou la contestation du Contrat
première embauche au printemps 2006). Dans un tel contexte, les deux dernières années de la présidence de Jacques
Chirac sont difficiles : usure du pouvoir, état de santé du président (victime d'un accident cérébral à l'été 2005),
affaires politico-judiciaires (Clearstream), sentiment de crise généralisé. En la circonstance, la politique étrangère est
inévitablement affectée par le résultat du vote du 29 mai 2005. L'impression dominante, en France comme à
l'étranger, est désormais que le rôle international du pays et sa position dans le monde sont en déclin. L'acte de
bravoure de l'opposition à la guerre d'Irak paraît bien oublié et le capital diplomatique qu'il avait permis d'engranger,
vite dissipé.

1 Voir Pierre Péan, L'Inconnu de l'Élysée, Fayard, 2006 ; et Jacques Chirac, Mon combat pour la paix, Odile Jacob, 2007, et Mémoires, t. I, Chaque pas doit être un but, NiL,
2009.
2 Voir Gilles Delafon et Thomas Sancton, Dear Jacques, cher Bill. Au cœur de l'Élysée et de la Maison-Blanche (1995-1999), Perrin, 1999.
3 L'expression revient à Daniel Vernet, Le Monde, 8 juin 1996 ; sur ce qui suit, voir Frédéric Bozo, La France et l'Alliance depuis la fin de la guerre froide, Cahier du Centre
d'études d'histoire de la défense, no 17, 2001, www.cehd.sga.defense.gouv.fr/IMG/pdf/cahier17.pdf ; et Michael Brenner et Guillaume Parmentier, Reconcilable Differences :
U.S.-French Relations in the New Era, Washington, Brookings, 2003, p. 48 sq.
4 Voir François Godement, « Une politique française pour l'Asie-Pacifique », Politique étrangère, no 4/1995, hiver 1995-1996, p. 959-970.
5 Voir Maurice Vaïsse, La Puissance ou l'influence ? La France dans le monde depuis 1958, Fayard, 2009, p. 438 sq.
6 Sur tout cela, voir Éric Aeschimann et Christophe Boltanski, Chirac d'Arabie. Les mirages d'une politiquefrançaise, Grasset, 2006.
7 Voir Philip Gordon et Sophie Meunier, The French Challenge : Adapting to Globalization, Washington, Brookings, 2001.
8 Voir Maurice Vaïsse, La Puissance ou l'influence, op. cit., p. 336 sq.
9 Sur ces débats, voir Hubert Védrine, Les Cartes de la France à l'heure de la mondialisation, Fayard, 2000.
10 Sur la crise irakienne et les relations franco-américaines, voir Stanley Hoffmann et Frédéric Bozo, L'Amérique vraiment impériale ?, Louis Audibert, 2003 ; Philip
H. Gordon et Jeremy Shapiro, Allies at War : America, Europe, and the Crisis over Iraq, New York, McGraw-Hill, 2004 ; Henri Vernet et Thomas Cantaloube, Chirac contre
Bush. L'Autre Guerre, Lattès, 2004 ; et Leah Pisar, Orage sur l'Atlantique. La France et les États-Unis face à l'Irak, Fayard, 2010.
11 Voir Éric Aeschimann et Christophe Boltanski, Chirac d'Arabie. Les mirages d'une politiquefrançaise, op. cit., et Richard Labévière : Le Grand Retournement. Bagdad-
Beyrouth, Seuil, 2006.
12 Voir Frédéric Bozo et Guillaume Parmentier, « La France et les États-Unis entre échéances intérieures et tensions internationales. Une réconciliation limitée ? », Annuaire
français des relations internationales, 2007, p. 543-567.
Épilogue :

la rupture ?

L'élection présidentielle des 22 avril et 6 mai 2007 peut être considérée comme ayant été plus marquante que les
trois précédentes. Pour la première fois depuis 1981, le choix d'un véritable changement aura en effet été proposé au
pays. La « rupture » : tel était du moins le mot d'ordre du candidat de l'UMP, Nicolas Sarkozy, élu avec 53 % des
voix face à la candidate du Parti socialiste, Ségolène Royal. Cette rupture, il la concevait d'abord avec son
prédécesseur immédiat – dont il fut naguère un proche, mais auquel il reproche douze années d'immobilisme –, mais
aussi, et plus fondamentalement, avec un « modèle » français jugé obsolète. Certes, la transformation proposée aux
Français se situait avant tout sur le terrain économique et social, la politique étrangère n'ayant occupé qu'une place
modeste dans la campagne de 2007. Reste que si « rupture » il devait y avoir, elle ne pouvait être sans conséquence
pour le rôle de la France sur la scène internationale : ne s'agissait-il pas de transformer le pays pour lui permettre de
trouver enfin sa place dans la mondialisation et, du même coup, de regagner une influence diplomatique à la mesure
de ses ambitions ?
L'arrivée de Nicolas Sarkozy à l'Élysée n'aura certes pas été sans effet en politique étrangère. Il est peu
contestable que le nouveau président – dont l'activisme, voire l'hyperactivité, sont depuis longtemps la marque de
fabrique – aura su insuffler une nouvelle énergie et même, parfois, donner un rôle décisif à la diplomatie française.
Pour le meilleur (de réels succès) comme pour le pire (des retournements, des reniements…), la présidence Sarkozy
aura bien été, dans ce domaine aussi, une « hyperprésidence ». Pour autant, les « fondamentaux » auront-ils été
remis en question ?

Un nouveau départ

À son arrivée à l'Élysée, Nicolas Sarkozy affiche la volonté de prendre un nouveau départ en politique étrangère.
Là où Jacques Chirac s'inscrivait dans la perspective d'un monde « multipolaire », son successeur affiche la
proximité retrouvée avec les États-Unis ; au relativisme naguère assumé par le premier le second oppose une
politique étrangère « morale », orientée en particulier vers la défense des droits de l'homme (la nomination de
Bernard Kouchner au Quai d'Orsay semble confirmer cette volonté) et la lutte contre le réchauffement climatique,
dont il dit vouloir faire une priorité du quinquennat. Autant d'orientations qui semblent bel et bien annoncer une
rupture avec la politique passée.
Le nouveau président ne tarde pas à transposer à la scène internationale les conceptions et le style qui le
caractérisent sur la scène intérieure, d'où une présidentialisation accrue de la prise de décision en politique étrangère,
associée à une forte personnalisation de son action internationale. Il en résulte une centralisation prononcée du
dispositif. Celui-ci est dominé par l'Élysée, où Jean-David Levitte, jusqu'alors ambassadeur à Washington, est placé
à la tête d'une cellule diplomatique renforcée. Le nouveau président ne cachant pas son peu d'estime pour l'appareil
diplomatique, le rôle du ministère des Affaires étrangères s'en trouve réduit, une situation qui n'est pas sans rappeler
les débuts de la présidence mitterrandienne.
Cette organisation se veut au service d'une politique étrangère activiste : pour Nicolas Sarkozy, il s'agit de
redonner à la diplomatie française une pertinence que seule peuvent lui conférer des résultats concrets – et visibles.
Une conception mise en évidence lors du dénouement, en juillet 2007, de l'affaire des infirmières bulgares détenues
par la Libye, puis, en juillet 2008, lors de la libération de la Franco-Colombienne Ingrid Betancourt, prisonnière de
la guérilla des FARC. Autant de dossiers fortement médiatisés, dans lesquels le président et son entourage (y
compris son épouse Cécilia dans le premier cas) s'impliquent directement, quitte à projeter l'image d'une diplomatie
avant tout portée à enchaîner des « coups ».
Très vite après son élection, le nouveau président peut toutefois se targuer d'un résultat autrement significatif : la
relance du processus institutionnel européen. Pendant sa campagne, Nicolas Sarkozy avait évoqué son souhait de
voir adopter une version « simplifiée » du traité constitutionnel qui pourrait donner lieu à une procédure de
ratification parlementaire tout en permettant de conserver l'essentiel des avancées du TCE. Concertée avec la
chancelière allemande Angela Merkel, cette relance aboutit dès juin 2007, sous présidence allemande, à un accord à
vingt-sept en vue d'une CIG chargée de mettre au point le nouveau texte. Celui-ci est adopté à Lisbonne en
décembre et, après diverses péripéties, dont un premier référendum négatif en Irlande en 2008, il entre finalement en
vigueur en décembre 2009. Si le choix d'une ratification parlementaire est contesté, ce résultat permet de sortir
l'Union européenne de l'ornière institutionnelle et replace la France au cœur du jeu européen à peine deux ans après
l'échec de 2005.
La présidence française de l'Union européenne (PFUE), au second semestre 2008, confirme la nouvelle
dynamique de la politique française. Si elle aboutit à des résultats plus ou moins significatifs en fonction des
priorités affichées (immigration, énergie et climat, défense), elle marque surtout par la gestion des crises auxquelles
elle est confrontée. À l'été 2008, sur fond d'abstention d'une administration Bush en fin de mandat, Sarkozy
s'entremet au nom de l'Union dans le conflit russo-géorgien ; si l'accord obtenu est critiqué comme étant trop
favorable aux visées de Moscou, il constitue néanmoins une rare démonstration d'efficacité européenne. De même, à
l'automne, Sarkozy fait preuve de réactivité dans le contexte de la crise bancaire et financière consécutive à celle des
« subprimes » aux États-Unis (en témoignent le sommet de la zone euro à l'Élysée en octobre et le sommet du G20 à
Washington en novembre 2008) 1.
C'est surtout dans les relations avec les États-Unis que Nicolas Sarkozy paraît introduire une véritable rupture. Ne
cachant pas son admiration de longue date pour ce pays, le nouveau président veut tourner définitivement la page de
la crise irakienne et replacer la France au cœur de cet Occident auquel il n'hésite pas à mettre en avant son
appartenance, au risque de se voir accoler l'étiquette d'atlantiste, voire d'occidentaliste. En visite officielle à
Washington en novembre 2007, il déclare devant le Congrès : « Je veux être votre ami, votre allié, votre
partenaire. » Et d'ajouter que la France est résolue à reprendre toute sa place dans l'OTAN en revenant sur la
décision de 1966, pour peu que l'Alliance atlantique se transforme substantiellement et permette l'affirmation de
l'Europe de la défense.
Cette annonce – inopinée – concernant l'OTAN fait écho à la tentative chiraquienne douze ans plus tôt. Les
choses, cette fois, se présentent pourtant différemment. Le contexte international et atlantique a bien changé.
Surtout, Sarkozy est décidé – dans ce domaine comme dans d'autres – à aboutir là où son prédécesseur a échoué. Les
mois qui suivent le confirment. Au sommet de l'Alliance à Bucarest, les 2-4 avril 2008, il réaffirme l'objectif d'une
« normalisation » française au sein de l'organisation atlantique. Celle-ci aboutit effectivement un an plus tard, au
sommet du soixantième anniversaire de l'Alliance à Strasbourg/Kehl les 3-4 avril 2009. Paris obtient pour un général
français l'un des deux commandements suprêmes de l'OTAN (le commandant suprême pour la transformation, ou
SACT), le SACEUR restant aux mains des Américains. Plus de quarante ans après le retrait français, un président se
réclamant du gaullisme normalise la position de la France dans l'ensemble atlantique. Un retour exécuté sans drame
national malgré l'opposition de la quasi-totalité de la gauche et d'une partie de la majorité présidentielle, qui
dénoncent dans cette décision un alignement atlantiste et pro-américain et l'abandon du dogme gaullien 2.

La persistance des « fondamentaux »

Parce qu'elle aura remis en question l'un des principaux marqueurs de la continuité « gaullo-mitterrando-
chiraquienne » (le qualificatif est dû à Hubert Védrine), la normalisation France-OTAN aura, plus que toute autre
décision, symbolisé le changement de cours de la politique étrangère française sous Sarkozy. Les apparences,
pourtant, sont trompeuses : son prédécesseur n'avait-il pas tenté la même manœuvre ? Si rupture il y a, elle se situe
donc moins dans les intentions, inchangées, que dans l'exécution, réussie. Les critiques feront certes observer que la
contrepartie européenne de la « réintégration » française, présentée comme un objectif majeur, ne se sera pas
matérialisée et ils ne manqueront pas d'en déduire le caractère « atlantiste » de l'opération. Et pourtant, si la défense
européenne est aujourd'hui en souffrance, cette situation n'est plus guère imputable à l'obstruction des États-Unis ou
de leurs plus proches alliés – au contraire, Paris peut se prévaloir du plein soutien de Washington et la nouvelle
politique française a conduit les « nouveaux » Européens à lever leurs objections dans ce domaine –, mais bien à
l'apathie européenne en matière militaire en général et à l'opposition britannique en matière de défense européenne
en particulier (il est au demeurant peu probable que le traité de défense et de sécurité, signé en 2010 par Londres et
Paris, change l'une ou l'autre de ces deux données).
On peut douter que la « réintégration » française soit de nature à changer la formule « amis, alliés, pas alignés »
(également due à Védrine) qui a caractérisé les relations franco-américaines depuis de Gaulle. De la décision, en
2008, de renforcer le contingent français en Afghanistan dans des proportions plus modestes que ne le souhaitait
Washington à la mise en avant d'objectifs ambitieux en matière de régulation financière et économique
internationale dans le cadre de la présidence française du G20, en 2010-2011, en passant par son opposition résolue
à l'entrée de la Turquie dans l'Union européenne, la politique étrangère française depuis 2007 peut difficilement être
considérée comme suiviste à l'égard des États-Unis. Derrière les faux-semblants d'un alignement, la réalité est plus
banale : la présidence Sarkozy n'échappe pas au schéma récurrent depuis les débuts de la Ve République, à savoir
que tout nouvel occupant de l'Élysée recherche – du moins dans un premier temps – une relation privilégiée avec
Washington 3.
D'autres aspects de la politique étrangère menée depuis 2007 vont aussi dans le sens de la continuité, à
commencer par la politique européenne. On l'aura compris : si rupture il y a eu, c'est bien davantage avec la situation
d'impasse dans laquelle se trouvait la politique européenne française après 2005 qu'avec ses fondamentaux. C'est
vrai en matière d'approfondissement, dans laquelle la relance institutionnelle de 2007 s'inscrit dans la perspective de
l'Europe politique qui a toujours été au centre de la politique européenne de la France ; c'est vrai également en
matière d'élargissement, pour lequel Paris aura renoué sous Sarkozy avec une approche restrictive – à commencer
par la candidature turque – motivée par la nécessité de préserver la cohésion et l'identité de l'ensemble européen,
donc d'en fixer les frontières. Enfin, comme par le passé, la politique française apparaît guidée par l'idée d'une
« Europe puissance » qui doit être capable à la fois de protéger ses membres, comme en témoignent les priorités
affichées en matière d'immigration ou de défense, et d'agir sur la scène internationale, ainsi que l'a illustré en 2008 la
crise géorgienne.
Certes, la crise de l'euro, qui se prolonge depuis 2009 – et s'est considérablement aggravée ces derniers mois –, a
fait oublier les succès de 2007 et 2008. Loin de s'affirmer comme un acteur majeur sur la scène internationale,
l'Europe, en effet, se débat depuis deux ans dans une crise très profonde dont les modalités sont financières (risque
de faillite de la Grèce, de l'Irlande et du Portugal) mais dont les tenants et aboutissants sont avant tout politiques.
Vingt ans après Maastricht, la crise révèle les insuffisances et les carences – voire les faux-semblants – de
l'intégration européenne et, en particulier, le caractère insoutenable d'une union économique et monétaire dénuée
d'une réelle gouvernance économique. Reste que l'énergie déployée par le président français pour dégager une issue
à cette crise malgré les réticences de certains de ses partenaires – notamment le partenaire allemand – est le meilleur
indicateur de la continuité qui prévaut dans ce domaine. Avec, pour résultat, des avancées – certes encore timides –
dans le sens d'une gouvernance économique, telle notamment l'adoption du « pacte de compétitivité » sous
l'impulsion conjointe de Paris et de Berlin au printemps 2011.
De fait, les relations franco-allemandes, qui restent au cœur de la problématique européenne, se caractérisent aussi
par une certaine permanence. Si l'importance du « couple » franco-allemand avait été résolument affirmée au tout
début du quinquennat (avec le voyage à Berlin, le jour même de l'investiture du nouveau président, ou la relance
concertée du processus institutionnel, etc.), sa pérennité avait été mise en doute sur fond de heurt entre la
personnalité du président français et celle de la chancelière allemande, mais aussi et surtout de désaccords entre
Paris et Berlin sur des sujets majeurs – du projet français d'Union pour la Méditerranée à la réponse à apporter à la
crise financière, sans compter les habituelles divergences d'intérêts, notamment économiques ou industriels. De part
et d'autre, pourtant, c'est la volonté de démontrer la centralité maintenue de la relation franco-allemande qui l'aura
emporté depuis 2007, tant du point de vue symbolique (par la présence d'Angela Merkel aux célébrations du
11 novembre 2009 à Paris) que politique (quatre-vingt mesures adoptées en février 2010 pour relancer la relation
bilatérale). Si les différences franco-allemandes apparues à propos de la crise de l'euro renvoient à des divergences
de fond toujours non résolues – à commencer, on l'a dit, par la question de la gouvernance économique –, il faut
rappeler que de telles divergences ne datent pas d'hier et reconnaître que les dirigeants français et allemands, malgré
un contexte politique et économique très difficile, s'attachent à les surmonter dans la mesure du possible dans
l'intérêt de la construction européenne. Si l'entente franco-allemande n'est plus suffisante, elle demeure
indispensable.
La continuité, depuis 2007, l'emporte également au-delà de l'Europe. Après avoir été un temps bannie du
vocabulaire diplomatique français, l'idée d'un monde multipolaire est vite redevenue centrale. Face à la montée des
puissances émergentes et à la crise de la puissance américaine, l'expression se veut avant tout descriptive des
nouvelles réalités internationales. D'où l'importance accordée depuis 2007 par la diplomatie française au rôle du G20
dans la « gouvernance globale » : il s'agit de faire correspondre l'architecture institutionnelle internationale à ces
réalités nouvelles. Mais l'expression a également une valeur prescriptive : il s'agit bien de rechercher un équilibre
entre les grands pôles mondiaux – parmi lesquels l'Union européenne – auxquels doit revenir la responsabilité
collective de la gestion économique, politique ou stratégique de la globalisation. D'où, pour le président actuel, la
nécessité de bâtir des partenariats entre l'Europe et ces grands pôles, que ce soient les États-Unis, la Chine, la Russie,
l'Inde ou encore le Brésil, tout en permettant à la France de maintenir avec ces puissances des relations bilatérales
significatives. Une politique qui reste donc, de ce point de vue aussi, dans la droite ligne de son prédécesseur.
Contrepartie de ce qui précède : l'accent initialement placé sur les droits de l'homme par la diplomatie
sarkozyenne a été rapidement – et, pour ses critiques, cyniquement – mis en sourdine, comme en témoigne en
particulier l'évolution des relations avec la Russie ou la Chine, dans lesquelles la préoccupation humanitaire, après
les premiers accrochages avec Moscou et Pékin, aura été rapidement mise de côté. De même, en matière de politique
africaine, les intentions réformatrices initialement affichées ont-elles cédé la place à des pratiques qui continuent de
relever de la « Françafrique », comme on l'a vu par exemple à propos des relations avec le Gabon et de la succession
d'Omar Bongo en 2009. Plus que toute autre décision, la suppression du secrétariat d'État aux Droits de l'homme
aura symbolisé ce qui aura, pour ses détracteurs, constitué un véritable reniement de ses engagements par Nicolas
Sarkozy, marquant à leurs yeux le retour à une constante de la politique française : la priorité accordée à la défense
des intérêts économiques ou géopolitiques sur la défense des idéaux. Un retournement qui n'est d'ailleurs pas sans
précédents : on songe en particulier aux premières années de la présidence Mitterrand, également marquées, malgré
la revendication initiale de conceptions plus « morales » en politique étrangère, par le retour rapide de la realpolitik.
Décidée pour permettre l'aboutissement du processus électoral en Côte d'Ivoire, qui avait conduit à la reconnaissance
par la communauté internationale de la victoire d'Alassane Ouattara face à Laurent Gbagbo en 2010, l'intervention
militaire française dans ce pays au printemps 2011 corrigera d'ailleurs en partie l'image brouillée de la politique
africaine de Nicolas Sarkozy.
Plus près du Vieux Continent, l'élection présidentielle de 2007 se sera également traduite par une permanence de
la politique française. Le projet d'Union pour la Méditerranée, lancé en 2008 sous présidence française, en
témoigne : succédané du processus de Barcelone lancé en 1995, il s'inscrivait – du moins jusqu'aux bouleversements
récents – dans la longue durée de la politique méditerranéenne de la France et dans la recherche d'une politique en
direction du monde arabe, à défaut de la « politique arabe » naguère revendiquée par Jacques Chirac. Il en va de
même des relations avec Israël et des idées françaises concernant le conflit israélo-palestinien : alors que Nicolas
Sarkozy était arrivé à l'Élysée précédé d'une réputation pro-israélienne assumée – un schéma qui, ici encore, n'est
pas sans rappeler les débuts de la période mitterrandienne – , ses prises de position en la matière, que ce soit à
l'occasion du discours à la Knesset, le 23 juin 2008, ou de la guerre de Gaza, en décembre 2008-janvier 2009,
renvoient dans ce domaine à la recherche d'une position d'équilibre dont la diplomatie française ne s'est jamais
réellement départie depuis les années 1960.

Une crise de la politique étrangère française ?

Les bouleversements intervenus dans le monde arabe à partir de la fin 2010 et du début 2011 devaient pourtant
constituer un tournant conduisant à une véritable remise en question de la politique étrangère française. Comme les
autres pays occidentaux, attachés (États-Unis y compris) à un statu quo rassurant dans le monde arabe, les
soulèvements pacifiques qui se produisent alors au sud de la Méditerranée prennent en effet la France à contre-pied.
Pas plus à Paris qu'à Washington ces événements n'auront été anticipés. Surtout, dans un premier temps du moins,
c'est l'attentisme qui l'emporte dans les capitales occidentales, soucieuses de préserver la stabilité que les régimes en
place dans la région assurent depuis des décennies – le plus souvent au mépris des droits de l'homme et de la
démocratie, en particulier dans la Tunisie de Zine el-Abidine Ben Ali ou l'Égypte d'Hosni Moubarak. Un attentisme
rapidement dépassé par l'accélération des événements, qui place les responsables occidentaux en porte-à-faux. Il
s'ensuit une véritable crise de la diplomatie française : non seulement Paris donne l'impression d'avoir soutenu
jusqu'au bout le régime de Ben Ali, mais la ministre des Affaires étrangères, Michèle Alliot-Marie, doit
démissionner en février 2011 à la suite de révélations sur ses relations avec des proches du régime. Une crise qui
révèle également un malaise plus profond du Quai d'Orsay, où « l'hyper-présidence » sarkozyenne, combinée à une
dénonciation plus ancienne du manque de moyens dont souffre le ministère, alimente un véritable sentiment de
marginalisation, voire de déclassement de l'appareil diplomatique 4.
L'impression d'une crise profonde de la politique étrangère française devait, il est vrai, être assez vite corrigée.
Alain Juppé retrouve le Quai d'Orsay – où il avait laissé un très bon souvenir après son précédent passage en 1993-
1995 –, rassurant du même coup l'appareil diplomatique et amorçant un rééquilibrage de la prise de décisions au
profit du ministère des Affaires étrangères. Une phase nouvelle s'ouvre : reconnaissant que la stabilité ne peut plus
résulter du statu quo mais au contraire du bon déroulement de la transition économique et politique au sud de la
Méditerranée, la politique française – au prix d'un changement de pied pour le moins spectaculaire – s'inscrit
désormais résolument du côté du soutien aux « printemps arabes ». Surtout, la situation en Libye, où Kadhafi
s'engage en mars 2011 dans une répression sanglante, conduit la France à prendre la tête, au côté de la Grande-
Bretagne, d'une intervention militaire légitimée par un mandat du Conseil de sécurité (résolution 1973 du 17 mars
2011) mais dont la motivation humanitaire affichée s'accompagne de l'objectif implicite d'un changement de régime
à Tripoli, marquant de ce point de vue un complet changement de doctrine avec la période précédente. Naguère
encore jugé fréquentable par les Occidentaux – y compris par Sarkozy, qui l'avait reçu en grande pompe en 2007 –,
Kadhafi est désormais leur cible. Ce retournement rapide efface en grande partie le souvenir des hésitations initiales
face aux révolutions arabes et donne à la France et à la Grande-Bretagne – du fait de la réserve relative adoptée par
les États-Unis – un leadership sans précédent, depuis la crise de Suez, dans une opération militaire et humanitaire
d'envergure. Quels que soient les problèmes posés par cette initiative – à commencer par l'incertitude qui devait
demeurer durant de longs mois sur son aboutissement et les failles européennes ainsi que les incertitudes
transatlantiques qu'elle aura révélées –, il est peu contestable qu'elle aura placé la politique française au cœur du jeu
dans une crise majeure, démontrant que la France est encore en mesure de s'affirmer comme un acteur de premier
plan. Plus que jamais l'ambition du « rang » demeure.
En ce sens, et par-delà les évidentes différences de style, de personnalité ou de modus operandi qui le distinguent
de ses prédécesseurs, Nicolas Sarkozy s'inscrit donc dans l'épure de la politique étrangère française. Il a certes réussi
à projeter à nouveau sur la scène internationale l'image d'un réel activisme français qui contraste avec l'apparent
immobilisme de la fin de la présidence Chirac. Mais – exception faite de la problématique de l'intervention
humanitaire illustrée par la crise libyenne – les fondamentaux demeurent : ambition nationale et recherche d'un rôle
mondial, poursuite de la construction européenne et affirmation du leadership français au sein de l'UE, souhait d'un
système international multipolaire et équilibré et d'une mondialisation régulée.
Faut-il s'en étonner ? Sans doute non. La défense du « rang » continue de faire l'objet d'un consensus dans
l'opinion et la classe politique au-delà des clivages de politique intérieure. La poursuite d'une diplomatie active au
service d'une politique d'indépendance demeure de ce fait un objectif obligé pour tout président de la République, et
ce quelles que soient ses idées ou ses affinités personnelles. La construction européenne et son corollaire, la relation
franco-allemande, objectif constant de la politique française depuis soixante ans, continuent dans le même temps de
représenter un impératif pour une puissance moyenne dont l'influence mondiale dépend désormais du levier
européen. Quant à la volonté de construire un système international régulé et reposant sur un équilibre entre grands
pôles d'influence – transposition à l'ère de la mondialisation de la politique menée pendant toute la guerre froide –, il
serait paradoxal de l'abandonner au moment même où le déclin relatif de la puissance américaine et la montée des
puissances émergentes en confirment le bien-fondé.
Mais ce constat de permanence de la politique étrangère française, si souvent renouvelé depuis plus d'un demi-
siècle, ne cache-t-il pas de profondes et inévitables remises en question futures ? Car les transformations de l'ordre
mondial intervenues depuis la fin de la guerre froide et, plus encore, depuis les premières années du XXIe siècle
conduisent, sur fond de déplacement des pôles de puissance, à s'interroger sur la pérennité de l'héritage. D'abord
parce que la capacité de la France à demeurer un acteur international majeur ne pourra, à terme, qu'être mise en
doute par le bouleversement en cours de la hiérarchie internationale. Cinquième puissance économique mondiale,
membre du club des cinq Grands, la France a longtemps pu faire valoir les atouts d'une puissance moyenne de rang
mondial pour peser sur les affaires du monde. Qu'en sera-t-il lorsque les nations européennes seront distancées
économiquement et démographiquement par des nations émergentes qui ne reconnaissent pas la hiérarchie héritée de
la Seconde Guerre mondiale ? La France pourra-t-elle toujours compter au nombre des puissances jouant un certain
rôle dans un système dominé par cinq ou six grands pôles ?
Sans doute les réponses à ces questions sont-elles liées au levier européen qui, depuis des décennies, constitue
pour la France un multiplicateur de puissance et d'influence. D'où la seconde interrogation : la construction
européenne pourra-t-elle, demain, continuer d'offrir à la France pareil levier ? La question est aujourd'hui
dramatiquement posée : la crise de l'euro, naguère célébré comme la principale réalisation européenne, n'a-t-elle pas
révélé les limites et, du même coup, les profondes failles du processus d'intégration ? En mettant en évidence
l'absence d'un gouvernement économique, elle a, d'abord et avant tout, révélé les insuffisances de l'Europe politique.
L'unification européenne, projet central pour la France, se trouve donc aujourd'hui confrontée au défi majeur d'une
nécessaire relance de l'intégration, qui seule permettra à l'Union de relever ses défis internes (sa gouvernance et sa
viabilité économiques) et de conforter ses ambitions externes (sa pertinence comme acteur international). C'est ici
qu'intervient une dernière interrogation : quelle articulation entre politique française et politique européenne ? Le
dilemme, bien sûr, est ancien ; mais il demeurait largement académique tant que l'acteur européen en restait à l'état
d'esquisse. Si, comme il est encore permis de l'espérer, la crise actuelle débouche – à un horizon certes encore
imprévisible – sur une véritable relance du processus d'intégration, conduisant l'Europe politique à devenir enfin une
réalité au-delà de la logique strictement intergouvernementale dans laquelle elle se trouve aujourd'hui cantonnée,
alors cette question, difficile, deviendra essentielle pour l'avenir de la politique étrangère française. Mais le scénario
inverse – celui d'un délitement du projet européen et du retour à l'État-nation – peut-il être considéré comme une
hypothèse séduisante ?
Paris, septembre 2011

1 Voir le dossier consacré à la PFUE dans l'Annuaire français de relations internationales, vol. X, no 9, consultable en ligne : http://www.afri-ct.org/AFRI-volume-X-2009.
2 Voir Frédéric Bozo, « Alliance atlantique : réflexions sur la “normalisation” française », Annuaire français des relations internationales, 2010.
3 Voir Frédéric Bozo et Guillaume Parmentier, « La France et les États-Unis entre échéances intérieures et tensions internationales. Une réconciliation limitée ? », art. cité.
4 Une situation dénoncée publiquement (quoique anonymement) par un groupe de diplomates français : voir Marly, « La voix de la France a disparu dans le monde », Le
Monde, 23 février 2011. Quelques mois auparavant, deux anciens ministres des Affaires étrangères d'obédiences politiques opposées avaient déjà lancé un cri d'alarme : Alain
Juppé et Hubert Védrine, « Cessez d'affaiblir le Quai d'Orsay ! », Le Monde, 7 juillet 2010.
Remerciements

Le présent ouvrage est une version largement mise à jour et augmentée d'un petit livre paru originellement en
1997 aux éditions La Découverte dans la collection « Repères ». Je suis reconnaissant à Jean-Paul Piriou et
Christophe Prochasson de m'avoir convaincu il y a une quinzaine d'années de tenter ainsi de livrer une brève
synthèse sur ce vaste sujet.
Alors que je réfléchissais à une mise à jour, Marie-Pierre Rey m'a donné de précieux conseils. Je remercie Hélène
Fiamma de m'avoir encouragé à remettre l'ouvrage sur le métier en vue d'une parution aux éditions Flammarion dans
la collection « Champs ». Merci aussi à Pauline Kipfer et Cédric Weis d'en avoir assuré le suivi éditorial avec
professionnalisme.
Bibliographie

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– Les Derniers des géants, Albin Michel, 1972.
ULRICH-PIER (Raphaële), René Massigli, une vie de diplomate (1888-1988), Bruxelles, P. Lang, 2006.
VÉDRINE (Hubert), François Mitterrand, Gallimard, « Découvertes », 2005.
– Les Mondes de François Mitterrand. À l'Élysée (1981-1995), Fayard, 1996.
VÉDRINE (Hubert) et MOÏSI (Dominique), Les Cartes de la France à l'heure de la mondialisation, Fayard,
2000.

Sources

Déclarations officielles de politique étrangère, en ligne sur www.diplomatie.gouv.fr.


Discours et déclarations du président de la République, en ligne sur www.elysee.fr.
Documents diplomatiques français, ministère des Affaires étrangères.
Politique étrangère de la France. Textes et documents, La Documentation française.
Sigles et acronymes

ACP zone Afrique-Caraïbes-Pacifique


ADM Armes de destruction massive
AIE Agence internationale de l’énergie
AIR Agence internationale de la Ruhr
APEC Asia-Pacific Economic Cooperation
ASEM Asia-Europe Meeting
BERD Banque européenne pour la reconstruction et le développement
CAEUE Comité d’action pour les États-Unis d’Europe
CCI Conseil de contrôle interallié
CCEI Conférence sur la coopération économique internationale
CED Communauté européenne de défense
CDU Parti chrétien-démocrate (RFA)
CEE Communauté économique européenne
CECA Communauté européenne du charbon et de l’acier
CFLN Comité français de libération nationale
CIG Conférence intergouvernementale
CMAE Conseil des ministres des Affaires étrangères
CNUCED Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement
COCOM Système de contrôle des exportations de technologies sensibles
CPE Coopération politique européenne
CSCE Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe
ECU European Currency Unit
EURATOM Communauté européenne de l’énergie atomique
FARC Forces armées révolutionnaires de Colombie
FDP Parti libéral-démocrate (RFA)
FIS Front islamique du salut
FLN Front de libération nationale
FMI Fonds monétaire international
FN Front national
FORPRONU Force de protection des Nations unies (ex-Yougoslavie)
G7 Groupe des sept pays les plus industrialisés
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GFIM Groupe de forces interarmées multinationales
GPRF Gouvernement provisoire de la République française
IDS Initiative de défense stratégique
ISAF International Security and Assistance Force (force de l’OTAN en Afghanistan)
MBFR Mutual and Balanced Forces Reduction
MLF Multilateral Force
MRP Mouvement républicain populaire
NOEI Nouvel ordre économique international
OAS Organisation de l’armée secrète
OCDE Organisation de coopération et de développement économiques
OECE Organisation européenne de coopération économique
OLP Organisation de libération de la Palestine
ONU Organisation des Nations unies
OSCE Organisation pour la coopération et la sécurité en Europe
OTAN Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
OTASE Organisation du Traité de l’Asie du Sud-Est
PAC Politique agricole commune
PC Parti communiste
PECO Pays d’Europe centrale et orientale
PESC Politique étrangère et de sécurité commune
PESD Politique europénne de sécurité et de défense
PFUE Présidence française de l’Union européenne
PS Parti socialiste
RDA République démocratique allemande
RECAMP Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix
RFA République fédérale d’Allemagne
RPF Rassemblement du peuple français
RPR Rassemblement pour la République
SACEUR Supreme Allied Commander Europe (commandant suprême de l’OTAN en Europe)
SACT Supreme Allied Commander Transformation (commandant suprême de l’OTAN pour la transformation)
SALT Strategic Arms Limitation Talks
SFIO Section française de l’Internationale ouvrière
START Strategic Arms Reduction Talks
SHAPE Supreme Headquarters of Allied Powers in Europe
SME Système monétaire européen
TCE Traité constitutionnel européen
TICE Traité d’interdiction complète des essais nucléaires
TNP Traité de non-prolifération nucléaire
UCK Armée de libération du Kosovo
UDF Union pour la démocratie française
UDSR Union démocratique et socialiste de la résistance
UE Union européenne
UEM Union économique et monétaire
UEO Union de l’Europe occidentale
UMP Union pour un mouvement populaire
UPM Union pour la Méditerranée
Responsables de la politique étrangère sous le GPRF
et la IVe République

(1944-1959)

Président de la République1 Président du Conseil Ministre des Affaires étrangères


Charles de Gaulle
(juin 1944-janv. 1946)
Félix Gouin Georges Bidault
(janv. 1946-juin 1946) (sept. 1944-déc.1946)
Georges Bidault
(juin-nov. 1946)
Léon Blum Léon Blum
(déc. 1946-janv. 1947) (déc. 1946-janv. 1947)
Paul Ramadier (janv.-nov. 1947)
Georges Bidault (janv. 1947-juil. 1948) Robert Schuman
(nov. 1947-juil. 1948)
Président de la République Président du Conseil Ministre des Affaires étrangères
André Marie
(juil.-août. 1948)
Robert Schuman
(sept. 1948)
Henri Queuille
(sept. 1948-oct. 1949)
Georges Bidault
(oct. 49-juin. 1950)
Henri Queuille
Robert Schuman (juil. 1948-janv. 1953)
(juil. 1950)
René Pleven
Vincent Auriol (juil. 1950-févr. 1951)
(janv. 1947- janv. 1954) Henri Queuille
(mars 1951-juil. 1951)
René Pleven
(août 1951-janv. 1952)
Edgar Faure
(janv-févr. 1952)
Antoine Pinay
(mars-déc. 1952)
René Mayer
(janv.-mai 1953) Georges Bidault
Joseph Laniel (janv. 1953-juin 1954)
(juin 1953-juin 1954)
Président de la République Président du Conseil Ministre des Affaires étrangères
Pierre Mendès France
Pierre Mendès France (juin 1954-janv. 1955)
(juin 1954-févr. 1955) Edgard Faure
(janv. -févr. 1955)
Edgar Faure Antoine Pinay
(févr. 1955-janv. 1956) (févr. 1955-janv. 1956)
Guy Mollet
René Coty (janv. 1956-mai 1957)
(janv. 1954- janv. 1959) Maurice Bourgès Maunoury Christian Pineau
(juin-sept. 1957) (janv. 1956-mai 1958)
Félix Gaillard
(nov 1957-avril 1958)
Pierre Pflimlin René Pleven
(mai 1958) (mai 1958)
Charles de Gaulle Maurice Couve de Murville
(juin 1958-janv. 1959) (juin 1958-janv. 1959)

1 Jusqu'à l'entrée en vigueur de la Constitution de la IVe République, le chef du gouvernement est en même temps chef de l'État.
Responsables de la politique étrangère sous la Ve
République

(de 1959 à nos jours)

Président de la République Premier ministre Ministre des Affaires étrangères


Michel Debré
(janv. 1959-avr. 1962) M. Couve de Murville
Charles de Gaulle (janvier 1959-mai 1968) Georges Pompidou
(janv. 1959- avr. 1969) (avr. 1962-juil. 1968)
M. Couve de Murville Michel Debré
(juil. 1968-juin 1969) (mai 1968-juin1969)
Jacques Chaban-Delmas Maurice Schumann
Georges Pompidou (juin 1969-juil. 1972) (juin 1969-mars 1973)
(juin 1969- avr. 1974) Pierre Messmer Michel Jobert
(juil. 1972-avr. 1974) (avr. 1973-avr. 1974)
Jacques Chirac Jean Sauvagnargues
(mai 1974- août 1976) (mai 1974-août 1976)
Valéry Giscard d'Estaing Louis de Guiringaud
(mai 1974- mai 1981) Raymond Barre (août 1976- nov.1978)
(août 1976-mai 1981) Jean François-Poncet
(nov. 1978-mai 1981)
Président de la République Premier ministre Ministre des Affaires étrangères
Pierre Mauroy Claude Cheysson
(mai 1981-juil. 1984) (mai 1981-déc. 1984)
Laurent Fabius Roland Dumas
(juil. 1984-mars 1986) (déc. 1984-mars 1986)
Jacques Chirac Jean-Bernard Raimond
(mars 1986-mai 1988) (mars 1986-mai 1988)
François Mitterrand Michel Rocard
(mai 1981- mai 1995) (mai 1988-mai 1991)
Edith Cresson Roland Dumas
(mai 1991-avr. 1992) (mai 1988-mars 1993)
Pierre Bérégovoy
(avr. 1992-mars 1993)
Edouard Balladur Alain Juppé
(mars 1993-mai 1995) (mars 1993-mai 1995)
Alain Juppé Hervé de Charette
(mai 1995-juin 1997) (mai 1995- juin 1997)
Lionel Jospin Hubert Védrine
(juin 1997-mai 2002) (juin 1997-mai 2002)
Jacques Chirac Dominique de Villepin
(mai 1995- mai 2007) Jean-Pierre Raffarin (mai 2002-mars 2004)
(mai 2002-mai 2005) Michel Barnier
(mars 2004-mai 2005)
Dominique de Villepin Philippe Douste-Blazy
(mai 2005-mai 2007) (mai 2005-mai 2007)
Bernard Kouchner
(mai 2007-nov. 2010)
Nicolas Sarkozy François Fillon Michèle Alliot-Marie
(mai 2007-…) (mai 2007-…) (nov. 2010-fév. 2011)
Alain Juppé
(fév. 2011-…)
Index

ACHESON, Dean, 32
ADENAUER, Konrad, 32, 50, 51, 60, 78-80, 84, 87, 90-92
AILLERET, Charles, 106, 151
ALLIOT-MARIE, Michèle, 270, 303
ALPHAND, Hervé, 44
ANNAN, Kofi, 236
ARAFAT, Yasser, 156, 179, 205, 234, 244
ARMAND, Louis, 55
ATTALI, Jacques, 207
AZNAR, José Maria, 255

BADINTER, Robert, 210


BAHR, Egon, 129
BARAK, Ehud, 244
BALLADUR, Edouard, 211-212, 214-215, 219, 227-228, 303
BARRE, Raymond, 149-150, 302
BEGIN, Menahem, 157, 179
BENALI, Zine El-Abidine, 269-270
BEN BARKA, Mehdi, 132
BEREGOVOY, Pierre, 182, 303
BERLUSCONI, Silvio, 255
BETANCOURT, Ingrid, 261
BEVIN, Ernest, 29
BIDAULT, Georges, 14, 18-20, 22, 26-27, 29, 32, 33, 47, 299-300
BILLOTTE, Pierre, 21
BLAIR, Tony, 246-247, 255-256
BLUM, Léon, 20, 299
BOKASSA, Jean-Bedel, 155
BONGO, Omar, 268
BOURGES-MAUNOURY, Maurice, 49, 57
BOUTROS-GHALI, Boutros, 236
BRANDT, Willy, 112, 129, 137, 144
BREJNEV, Leonid, 127, 152, 161, 170
BUSH, George H. W., 174, 206, 208, 247
BUSH, George W., 247-254, 262
BYRNES, James, 19-20

CALLAGHAN, James, 161


CARTER, Jimmy, 159-161
CEAUSESCU, Nicolaï, 95, 193
CHABAN-DELMAS, Jacques, 49, 121, 132, 302
CHADLI Bendjedid, 177, 200
CHAH Mohammed Reza Pahlavi, 159
CHARETTE, Hervé de, 234, 303
CHEVENEMENT, Jean-Pierre, 182, 203
CHEYSSON, Claude, 176, 178, 183, 303
CHIRAC, Jacques, 149, 151, 158, 186-190, 212, 219-221, 223-224, 226-234, 236-237, 240, 244, 246, 248-258,
260, 269, 271, 302-303
CHURCHILL, Winston, 15
CLINTON, Bill, 213, 222-223, 225, 235-236, 247
COOK, Robin, 242
COT, Jean-Pierre, 177
COUVE de Murville, Maurice, 26, 67, 90, 111, 301-302

D'AMATO-KENNEDY (lois américaines), 236


DAVIGNON, Étienne, 125
DEBRAY, Régis, 176
DEBRE, Michel, 67, 81, 111
DELORS, Jacques, 182-184, 190, 199
DOOGE, James, 183-184
DULLES, John Foster, 45, 72
DUMAS, Roland, 183, 193, 205, 232

EDEN, Anthony, 51, 57-58


ERHARD, Ludwig, 92
EISENHOWER, Dwight D., 36, 45, 58, 71-74, 76, 79, 88
ELTSINE, Boris, 229

FABIUS, Laurent, 181, 303


FANFANI, Amintore, 84
FAURE, Edgar, 55, 300-301
FAURE, Maurice, 55
FAYÇAL (roi), 131
FERBER, Général, 151
FISCHER, Joschka, 246
FOCCART, Jacques, 69, 155
FORD, Gerald, 145, 150
FOUCHET, Christian, 80, 83-84, 87, 91, 93, 115, 125
FRANÇOIS-PONCET, Jean, 161, 302
FULBRIGHT, J. William, 108

GAILLARD, Félix, 59, 61, 301


GAULLE, Charles de, 7-9, 13-18, 21, 23, 47, 61, 65-87, 89-115, 119-122, 124-125, 128, 130-131, 137-138, 142-
143, 152, 157, 164, 169-170, 175, 191, 196-197, 205, 207, 223, 231, 233, 264, 299, 301-302
GBAGBO, Laurent, 268
GIAP, Vo Nguyen, 43
GIRAUD, André, 186, 188
GISCARD d'estaing, Valéry, 95, 110, 143-145, 147-150, 152-157, 159-165, 170-171, 256, 302
GOMUŁKA, Władysław, 113
GORBATCHEV, Mikhaïl, 189, 193, 195-197, 208
GUILLAUMAT, Pierre, 67

HABYARIMANA, Juvénal, 214


HAIG, Général Alexander, 151
HALLSTEIN, Walter, 93
HARIRI, Rafic, 232, 254
HARMEL, Pierre, 112
HASSAN II roi du Maroc, 132, 177
HAVEL, Vaclav, 193
HEATH, Edward, 123-124, 144, 147
HELMS-BURTON (loi Américaine), 236
HOFFMANN, Stanley, 94
HOLBROOKE, Richard, 222
HUSSEIN, Saddam, 7, 131, 158, 178, 202-203, 244

JARUZELSKI, Wojtech, 181


JOBERT, Michel, 131, 133, 136-141, 302
JOSPIN, Lionel, 219, 237, 239, 246, 248, 303
JOHNSON, Lyndon B., 93, 98, 104, 114
JOURNIAC, René, 155
JUPPÉ, Alain, 211-212, 226, 270, 303

KADHAFI, Mouammar, 132, 177, 187, 270-271


KENNEDY, John F., 74-76, 83, 85, 86, 88-93, 98
KHALED (roi d’Arabie saoudite), 178
KHOMEYNI, Rouholla, 178, 203
KHROUCHTCHEV, Nikita, 74, 79, 83, 95
KINKEL, Klaus, 212-213
KISSINGER, Henry, 114, 126, 135-136
KOENIG, Pierre, 49
KOHL, Helmut, 172, 183-185, 190, 195-199, 225, 228-229, 246
KOUCHNER, Bernard, 260, 303

LANIEL, Joseph, 43, 47, 300


LEMNITZER, Lyman, 106, 151
LEOTARD, François, 211
LE PEN, Jean-Marie, 249
LEVITTE, Jean-David, 260
LUNS, Joseph, 84

MACMILLAN, Harold, 71, 73, 84, 88-90


MAJOR, John, 206, 225
MANDELA, Nelson, 202
MAO (Zedong), 41
MARSHALL, George, 23-29, 32, 39-40
MAUROY, Pierre, 171, 182, 303
MCMAHON (loi Américaine), 71
MCNAMARA, Robert, 86
MENDESFRANCE, Pierre, 46-54, 59, 301
MERKEL, Angela, 261, 266
MERY, Guy, 151
MESSMER, Pierre, 67, 132, 302
MILOSEVIC, Slobodan, 222, 242
MITTERRAND, François, 9, 101, 104, 169-214, 220, 223-224, 228, 241, 268, 303
MLADIC, Radko, 221
MODROW, Hans, 195
MOLLET, Guy, 55-57, 59-60
MOLOTOV, Viatcheslav, 48
MONNET, Jean, 20, 25, 31-36, 44, 54, 80, 91, 141, 143
MOUBARAK, Hosni, 232, 269

NASSER, Gamal Abd-El, 56-57, 108


NAVARRE, Henri, 43
NEGUIB, Muhammad, 56
NETANYAHOU, Benjamin, 234
NIXON, Richard, 114, 124, 126, 127n, 135-136, 142, 144, 150

OUATTARA, Alassane, 268

PASQUA, Charles, 212


PINAY, Antoine, 40, 54, 55, 68, 143, 300-301
PINEAU, Christian, 55, 57, 301
PISANI, Edgar, 203
PLEVEN, René, 32, 36, 44, 300-301
POHER, Alain, 119
POMPIDOU, Georges, 9, 81, 85, 111, 119, 120-134, 136-138, 140-145, 147-148, 150, 152, 157, 171, 215, 302
POWELL, Colin, 250

QUEUILLE, Henri, 29, 300

RABIN, Itzhak, 205, 234


RAFFARIN, Jean-Pierre, 249, 303
RAIMOND, Jean-Bernard, 186, 303
RAMADIER, Paul, 22, 299
REAGAN, Ronald, 174, 184, 189
ROOSEVELT, Franklin D., 15
ROYAL, Ségolène, 259
RUEFF, Jacques, 68

SAINT-ROBERT, Philippe de, 131


SARKOZY, Cécilia, 261
SARKOZY, Nicolas, 259-265, 268-269, 271, 303
SCHMIDT, Helmut, 147-149, 160-161, 163-164, 185
SCHRÖDER, Gerhard, 246, 255
SCHUMAN, Robert, 27, 29, 31-37, 50, 79, 299-300
SCHUMANN, Maurice, 121, 302
SOAMES, Christopher, 115
SOLANA, Javier, 256
SPAAK, Paul-Henri, 55, 84

TCHERNENKO, Konstantin, 181


THATCHER, Margaret, 183, 195
TRUMAN, Harry, 22, 23, 29, 34

VALENTIN, François, 151


VÉDRINE, Hubert, 237, 239, 242, 263, 264, 270n, 300
VILLEPIN, Dominique de, 7, 249, 251, 257, 303

WERNER, Pierre, 124

ZHOU Enlai, 48

Flammarion
Table des matières

Introduction
I - Le temps des frustrations
1 - La difficile entrée en guerre froide
2 - L'impuissance française
II - La contestation du statu quo
3 - Le rétablissement du « rang »
4 - Le défi à l'ordre établi
5 - L'apogée d'une grande politique
III - La gestion de l'héritage
6 - Le choix de la continuité
7 - L'éducation d'un président
IV - La fin de la Guerre froide
8 - Nouvelle guerre froide, nouvelle détente
9 - La fin de « Yalta »
V - La France face à la mondialisation
10 - À la recherche d'un monde multipolaire
Épilogue : - la rupture ?
Remerciements
Bibliographie
Sigles et acronymes
Responsables de la politique étrangère sous le GPRF et la IVe République
Responsables de la politique étrangère sous la Ve République
Index

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