UN MARCO ÉTICO

EN LA PREVENCIÓN Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE FISCAL1

Jorge Arturo Chaves

1. Me han solicitado hablar de la “importancia de la ética en la economía, en los

negocios y en la gestión pública, enfocado en la importancia de la ética en el
pago de impuestos”, en relación al programa de prevención y lucha contra el
fraude fiscal que el Ministerio de Hacienda está impulsando. Se trata más que
de un tema, de múltiples interrelacionados. Trataré de concentrarme en el que
toca más directamente a este programa y desde ahí dejar sugerencias que
sirvan como motivación para seguir profundizando este aspecto que voy a
tocar y los otros interconectados.
2. Dice el premio Nobel de la economía, Amartya Sen, que mucha gente, en el
gremio de economistas en particular, son renuentes a “mezclar” la ética y la
economía, como podrían serlo a beber licor y conducir luego un automóvil.
Esto se aplica tanto para la colaboración interdisciplinaria entre la economía y
la ética, como a la relación entre la práctica económica y las motivaciones
éticas. No solo no ven como pueden amarrarse ambas perspectivas, sino que
incluso el intento de hacerlo lo entienden como contradictorio. Quizás una
excepción a esta actitud se da cuando se desciende al tema específico de la
corrupción y, quizás, al del fraude fiscal. En la medida en que se percibe
intuitivamente que ambos fenómenos rozan o entran en la esfera de
infracciones legales y comportamientos delictivos, se está más anuente a
aceptar que esto no se daría si se procediese con un comportamiento moral
adecuado. Sin embargo, Esta percepción de la conexión de la práctica
económica en materia financiera con la ética es insuficiente, como vamos a
tratar de verlo a continuación.
3. Analistas recientes han hecho ver que en la literatura de finanzas públicas el
tema de ética del impuesto casi ausente y los razonamientos y análisis que se
manejan en ese campo están anclados a una lógica económica dominada por
una clave técnica. Esto no sucede sin serias consecuencias en la posterior
forma como los ciudadanos mismos tienden a reaccionar ante los impuestos:
en la medida en que solo se resalten aspectos técnico económicos, es difícil
trascender la visión de las medidas tributarias como imposiciones
confiscatorias de algo que nos pertenece.

DOS DIMENSIONES
4. La relación entre ética y economía en este campo de los impuestos tiene dos
dimensiones que dan lugar a dos enfoques principales. Uno, es el que puede
llamarse la ética del ciudadano frente al impuesto y el otro, el que se refiere a
1
Conferencia a funcionarios del Ministerio de Hacienda y otros participantes en el foro de
lucha contra el Fraude Fiscal, INBIO, 16 de abril 2009.

1
 la ética del impuesto desde la perspectiva del Estado. Dicho de otra manera,
se trata de una ética política y de una ética personal en materia tributaria. Voy
a concentrarme en la primera, que es la que más se pasa por alto y que,
paradójicamente, en buena medida es la que determina el comportamiento
personal.

ENFOQUE ÉTICO – POLÍTICO DEL IMPUESTO

5. Para entender esta dimensión ético – política del sistema tributario lo primero
que hay que tener en cuenta es que la arquitectura fiscal no es una materia
que se define exclusivamente por argumentos técnicos, sino en su origen
mismo, por razones políticas que conllevan opciones éticas. Esto vale aplicarse
en primer lugar, a lo referente a la amplitud del Estado, de la Administración
Pública y de sus funciones; en segundo lugar al tema de la progresividad y del
carácter redistributivo de lo fiscal; y en tercer lugar, a la definición de criterios
para elegir unos u otros instrumentos de tributación y recaudación.
5.1. De hecho en cualquier actividad económica, y no solo en la materia que
tratamos, siempre está presente un elemento ético – político en la medida
en que la técnica económica misma no puede definir y no debe intentarlo,
el para qué y el al servicio de quienes se realiza dicha actividad o medida
económica asumida.
5.2. En el campo de lo fiscal existen estudios en países europeos, por ejemplo,
que muestran la diversidad en la tasas de imposición y en el carácter
progresivo ligadas a decisiones ético – políticas que no están
condicionadas por el tamaño del país o solo por razones de eficacia.
Aunque, por supuesto, siempre están presentes los análisis científico –
técnicos estos no son los determinantes en última instancia.
6. De aquí se deriva una primera serie de factores que determinan el carácter
ético – político del ámbito fiscal en general y del sistema tributario en particular.
Y como mencionamos anteriormente, este es un elemento que influye
notablemente en el comportamiento moral de los ciudadanos como
contribuyentes.
6.1. El 1er factor es el carácter democrático del sistema que, a su vez, se
relaciona comprensiblemente con el del régimen que gobierna. Se ha
mostrado históricamente que en los regímenes totalitarios donde el
impuesto es fundamentalmente coercitivo, el fraude o la evasión fiscal
aparecen a los ojos de sectores ciudadanos como un recurso legítimo. En
regímenes nominalmente democráticos pero corruptos, el impuesto es
visto como recogido con fines clientelistas o de enriquecimiento privado, y
da lugar a que se resistan a él quienes lo interpretan como contrario al bien
común. En ambos casos, donde la fiscalidad está descalificada de entrada,
es difícil, si no inútil, intentar superar el problema del fraude y la evasión,
que se muestra como tarea irrealizable, a no ser que se recurra a
funciones coercitivas de gran severidad.
6.2. En el caso de regímenes democráticos promedio, por llamarlos de alguna
manera, como el nuestro, por ejemplo, el carácter democrático del
sistema debe medirse tanto por el procedimiento de toma de
decisiones por el cual se establece, como por los contenidos

2
 objetivos del sistema y su impacto sobre las diversas capas, clases o
grupos de ciudadanos.
6.2.1. Por ejemplo, en cuanto al procedimiento para establecer los tributos,
no sería éticamente aceptable, ni políticamente eficaz, dejar la toma de
decisiones en manos de un supuesto grupo de “políticos iluminados”,
ni de un una cerrada burocracia fiscal, ni de procedimientos de
consulta o votación que solo conduzcan a lo que ha sido llamado como
“tiranía de la mayoría”. Aunque la democracia directa en ciertas formas
pueda no ser practicable, el enfoque ético político pide buscar
procedimientos democráticos de toma de decisiones, para alcanzar un
sistema impositivo que responda a las necesidades e intereses de
todos los grupos ciudadanos y no solo de unos pocos.
6.2.2. Por su parte, en cuanto a los contenidos objetivos de los impuestos,
lo democrático exige que esa respuesta a las necesidades, sea
proporcional al volumen y gravedad de estas, tanto en la definición de
los tributos como, posteriormente, en la definición del gasto público
recaudado.
6.3. Este factor del carácter democrático del sistema tributario extendido a nivel
de democracia económica, apunta a afirmar que un sistema tributario será
más ético y más eficaz en cuanto forme parte de una estrategia y una
práctica gubernamental económicas que sean ellas mismas
democráticas.

7. Un 2º factor que tiene que ver con el anterior, pero se refiere más a la
estructura de relaciones sociales del país, es el del sentido de pertenencia a
la comunidad nacional, representada por la administración pública que
gestiona el sistema impositivo y fiscal. También diversos analistas han
señalado la falta de cultura tributaria, la práctica de la evasión y el fraude, así
como el recurso a los paraísos fiscales como elementos asociados a un
debilitamiento o fragilización de sentimientos de pertenencia a una única
comunidad nacional. No se trata de una cuestión que queda reducida al nivel
de la imaginación o los sentimientos, sino que está ligada a hechos objetivos y
mesurables, tales como las prácticas económicas. En la medida en que un
estilo o “modelo” económico —como por ejemplo, el aplicado en las últimas
décadas en nuestros países— vaya generando una creciente brecha de
ingresos, oportunidades y capacidades entre sectores de población, se va
destruyendo de hecho la unidad de comunidad nacional. El mismo término
“comunidad” se va adulterando y va representando cada vez más el grupo afín
en nivel de ingreso y facilidades de vida, con el cual se mantiene solidaridad
interesada, pero no la totalidad de la ciudadanía nacional. Esta falta de sentido
de pertenencia, no cabe duda, va erosionando el cuadro de valores y de
prácticas orientadas a compartir y a apoyar a grupos menos favorecidos de la
sociedad. Con esta erosión queda afectada la cultura de la tributación.
7.1. Ilustra este fenómeno un análisis divulgado a inicios de la década pasada
en EE.UU. Se trata de un artículo publicado en The New York Times, el 20
de enero de 1991, bajo el título “The Secessión of the Successful”, escrito

3
 por el profesor de Economía Política de Harvard, Robert B. Reich.2 En
español podría traducirse como la separación, la secesión o la segregación
de los exitosos. Reich analiza la situación del quintil más alto de ingresos
de los EE.UU., que ya entonces ganaban más que los otros cuatro quintiles
juntos. Después de mostrar como estos exitosos viven cada vez más en
grupos más cerrados, separados sus barrios, condominios, “clusters” del
resto de la población del país, con sus propios servicios de educación,
hospitales, recreación y otros, pasa a señalar la manifestación de esta
secesión en el plano del debilitamiento de su sentido de pertenencia a una
única comunidad nacional y sugiere los efectos de este cambio en la
práctica tributaria. Mencionar este fenómeno agudizado en los EE.UU. bajo
las administraciones de Reagan, Bush padre y Bush hijo puede ser
ilustrativo y quizás todavía operar como unas señal de alarma para la
transformación socio – económica que experimenta nuestro propio país.
Recuérdese, de nuevo desde la perspectiva de interés que nos reúne esta
mañana, las políticas de impuestos que impulsaron los presidentes
mencionados, acompañadas de transformaciones del aparato público y de
reducción en los servicios sociales. Sobre la seria situación que esto
generó para grandes mayorías de la población de peores ingresos se
comprende también la demanda por un cambio que condujo a la elección
de Obama.
8. Aunque el tema, como dije al principio, es múltiple en los elementos que lo
integran, solo quiero por esta vez, añadir un punto más que conecta con la
referencia hecha a ese fenómeno de segregación de los exitosos. Es un
aspecto que puede llamarse “cultural”, pero que en él se juntan esas dos
dimensiones de la ética de los impuestos, la ético –política y la personal.
También en la década pasada un prestigioso y notable economista
estadounidense, de origen canadiense, John Kenneth Galbraith, escribió un
cautivador libro, tan iconoclasta como el resto de su obra, titulado “La cultura
de la satisfacción” (Ariel, 1997 7a). La idea básica de este libro es que en la
sociedad capitalista, y en todas las sociedades, los afortunados y favorecidos
por la dinámica del sistema, solo reaccionan a su satisfacción y a su
comodidad inmediatas. Esto les lleva no solo a reaccionar negativamente ante
las políticas que se orienten a algo distinto a su propia satisfacción, sino
además a no contemplar incluso su propio bienestar a largo plazo y a ser
sensibles tan solo a lo inmediato. La cultura de la satisfacción tiende, por tanto,
a tener poca o ninguna simpatía por el sistema de impuestos, en materia de
política económica a rechazar la política fiscal y a priorizar la monetaria, a
criticar duramente al Gobierno y a desacreditarlo como incompetente, ineficaz,
parasitario y amenaza a bienestar privado; a denunciar como inadecuado el
tamaño del Estado y a resaltar como negativa la notoria asimetría entre quien
paga los impuestos y quien recibe sus beneficios. Y, en el caso de los EE.UU.

2
El artículo es adaptación de un capítulo de su libro “"The Work of Nations: Preparing
Ourselves for 21st-Century Capitalism," publicado ese año por Alfred A. Knopf y que
apareció en español con el título “El trabajo de las naciones”, Buenos Aires, 1993 ed.
Vergara.

4
 al menos, a aceptar como funciones económicas públicas solamente la
Defensa, el apoyo del sistema financiero y del régimen de pensiones.
9. Pero el problema de “la cultura de la satisfacción”, no se queda ahí. Para
Galbraith esa cultura, ese modo de pensar invade a gran parte del resto de la
población, por supuesto a los medios de comunicación, a economistas teóricos
que apoyan a los “satisfechos”, a los aspirantes a puestos públicos e incluso a
miembros del poder judicial estadounidense. La prensa y la TV contribuyen a
que la visión de los satisfechos se convierta en opinión respetable e incluso en
verdad indiscutible, y de ahí se extienda a un modo de pensar generalizado.
10. No es optimista Galbraith en cuanto a cómo enfrentar, al menos en los EE.UU.,
este efecto erosionante sobre la sociedad de la “cultura de los satisfechos”. Sin
embargo, según su análisis una respuesta adecuada al problema pasaría al
menos por los siguientes pasos:
10.1. primero, convenir en que la intervención y funciones del Estado es
igualmente importante y necesaria cuando sirve a los satisfechos y cuando
sirve a los excluidos;
10.2. segundo, impulsar un cambio de política que empiece por el control
macroeconómico de la economía. La economía necesita una orientación
pública en materia de estabilidad económica, empleo y control de la
inflación, que no pueden dejarse ya al laissez faire.
10.3. Tercero, la regulación macroeconómica ineludible ejercerla mediante
presupuesto público y no por medio de política monetaria porque esto es
muy lesivo a productividad industrial e inversión a largo plazo. Ante peligro
de inflación el freno debería ser sobre el consumo privado mediante
presión fiscal, y aplazar gasto público, cuando no sea socialmente
perjudicial, y evitar elevados tipos de interés que proporcionan grandes
beneficios a los rentistas.
10.4. Cuarto, En una época de recesión económica como la que se vivía a
inicios de los 90, hay muchas razones a favor no solo de los bajos tipos de
interés sino también del aumento de gasto público (vías de
comunicación, puentes, aeropuertos, otros servicios civiles,
compensaciones por desempleo y pagos de ayuda social, para proteger a
parados y a otros afectados negativamente). Impuestos siguen teniendo
función controladora: único plan eficaz para reducir desigualdad de
rentas inherente al capitalismo es el impuesto progresivo sobre la renta.
10.5. Quinto, función reguladora responsable ante efectos negativos de
especulación.
10.6. Sexto, reconoce que todo esto choca con la cultura de la
satisfacción, pero insinúa que esta podría ser sacudida fuertemente si
quienes la comparten llegan a comprender que la situación actual de la
“subclase socialmente asistida”, —los excluidos de los beneficios del
sistema—, es el problema social más grave de la época y la amenaza más
grande a la paz y a convivencia civil a largo plazo.

11. RESUMEN Y CONCLUSIONES

1a UNA ÉTICA PERSONAL ANTE EL IMPUESTO ESTÁ MUY CONDICIONADA POR

5
UNA ÉTICA POLÍTICA DEL IMPUESTO
2a ÉSTA, A SU VEZ, POR LA PRESENCIA O AUSENCIA DE UNA DEMOCRACIA
ECONÓMICA
3a Y POR UN ESTADO QUE RECUPERA SU PAPEL DE ORIENTACIÓN DE LA
ECONOMÍA,
4ª DE DONDE SE DEDUCE QUE EL ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA
ECONÓMICA —AL MENOS EN ESTE CAMPO TRIBUTARIO— NO PUEDE SER
MERAMENTE TÉCNICO NI ECONOMICISTA. ES ÉTICO – CULTURAL EN SU
RAÍZ Y EXIGE UN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO.

Nota bibliográfica

Cortina, Adela (1999) Los ciudadanos como protagonistas. Barcelona

Chaves, Jorge Arturo (2007) La difícil definición de lo ético y lo técnico en las políticas
económicas, conferencia en aniversario de Encíclicas Populorum
Progressio y Sollicitudo rei socialis.
____ (2006) Ética y democracia. Conferencia a candidatos a puestos políticos de cantones de
la provincia de Puntarenas.
_____ (2004) La experiencia del diálogo ciudadano, Cátedra “Víctor Sanabria”, UNA, Heredia.
_____ (2002) Economic democracy, social dialogue, and ethical analysis: theory and
practice. Journal of Business Ethics, 39. Netherlands.
_____ (2002) Políticas Públicas en Perspectiva Ética, Ponencia en 1er Congreso
Iberoamericano de Ética y Filosofía, Alcalá de Henares, España.
_____ (2001) Democracia económica y reforma política, Debate en la Universidad Nacional,
Heredia.
______ (2000) Participación ciudadana en la elaboración de políticas
económicas
______ (1999) De la utopía a la política económica, Salamanca. España.
Galbraith, John Kenneth (1997), La cultura de la satisfacción, Barcelona.
Observatoire de la Finance, (2002) Review “Finance et Bien Comun”, n. 12. Ethics of Taxation
and Banking Secrecy (Varios artículos, varios autores).