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Université Paris - Dauphine

UFR de Sciences de gestion

N° attribué par b bibliothèque

THESE

Pour obtenir le grade de

DOCTEUR

Discipline : Contrôle de gestion

Présentée et soutenue publiquement

Par

Mr David BIEVRE

Le 30 mars 2005

Titre :

Analyse ethno-dynamique du processus

D’ACCULTURATION DANS L’HYPOTHESE DE

L’INTRODUCTION DU CONTROLE DE GESTION DANS

L’ADMINISTRATION PUBLIQUE :

Contribution a une approche cindynogene de

L’EXEMPLE DE LA GENDARMERIE NATIONALE

2005

CX^O
Directeur de thèse :

Mr Patrick BESSON

JURY

Mr. J. C. MOISDON, Rapporteur, Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris


Mr. N. BERLAND, Rapporteur, Université de Poitiers
Mr. M. LIU, Université Paris Dauphine
\l B U. PARIS IX DAUPHINE
B.U. j ,

016 179380 2
L’université n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses :
ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

Résumé

Si le contrôle de gestion a investi au siècle dernier une grande partie du secteur privée, force est de
constater que les administrations publiques françaises sont restées à l’écart. La réforme de l’Etat, portée
par la nouvelle Loi organique sur les lois de finances introduit une dimension liée à la performance
dans la gestion publique. Ce glissement d’une obligation de moyens vers une culture du résultat a
pourtant montré de nombreux échec ou a subi de profonds amendements parmi les diverses
expériences passées, tant en France qu’à l’étranger.
Le présent document a pour objectif d’étudier le processus d’acculturation dans la gendarmerie
nationale à l’occasion de la mise en œuvre d’un projet de contrôle de gestion construit autour d’une
solution ERP. L’analyse de ce processus doit permettre de s’interroger sur l’existence de risques
particuliers d’échecs du changement dans le secteur public. Deux sources majeures de risques d’échec
sont identifiées, les risques managinaires et les risques conflictuels, qui serviront de cadre conceptuel
aux trois hypothèses de difficultés nées de la confrontation de l’acteur au modèle de gestion, de l’acteur
face aux principes du contrôle de gestion, de l’acteur face au support technique du changement dans le
cadre de la mise en œuvre d’un ERP. Cette recherche étudie le processus d’acculturation en amont du
déploiement d’un projet et montre que les deux risques cités coexistent et obéissent à des règles
différentes. Plus la phase de déploiement se rapproche, plus les deux sources de risques fluctuent et se
précisent vers l’émergence de groupes dont l’opposition au changement est variable. Toute
l’importance de la conduite du changement est confirmée et ce bien en amont du déploiement de tels
projets notamment à travers les différentes catégories socioprofessionnelles que composent les acteurs
cibles du changement. Les risques identifiés semblent ne pas justifier une différence de gestion du
^anganemaveclesobsewationsissuesdusecteur£nv^^_^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^
Titre en anglais
Ethno-dynamics analysis of an acculturation process in the hypothesis of the introduction of
management control in the public sector administration : Contribution to a risk approach through the
Gendarmerie example.

Résumé en anglais
If the management control has invested to the last century a great part of the private sector, force is to
observe that French public sector administrations hâve remained at a distance. The reform of the
State, reach by the new organic Law on laws of finances introduces a dimension linked to the
performance in public management. This slipping of an obligation of means to a culture of results has
nevertheless shown many failures or has undergone deep amendments among the various expériences
passed, so in France that abroad. The présent document has for objective to study the process of
acculturation in the French gendarmerie to the opportunity of the implémentation of a project of
management control built around an ERP solution. The analysis of this process has to allow
wondering whether there is a particular risk existence of chess during change in the public sector. Two
major sources of risks or failure are identified, “managinating” risks and contradictory risks, that will
serve as conceptual framework to the three bom difficulty hypothèses from the confrontation of the
actor to a model of management, the actor faces to prindples of management control, and the actor
faces to the techntcal support of change in the framework of the implémentation of an ERP. This
research studies the process of an acculturation process upstream of the unfolding of a project and
watch that the two quoted risks coexist and obey different rules. More the phase of unfolding nears,
more the two sources of risks fluctuate and specify to the emergence of groups whose opposition to
the change is variable. Ail the importance of the conduct of change is confirmed and these wells
upstream of the unfolding of such projects notably through the different socioprofessional classes that
compose actors target the change. Identified risks seem not to justify a différence of change
_managemenrurith^stenunmg^3bservations in the private sector.

Discipline - Spécialité doctorale :


Contrôle de gestion
Mots clés

Contrôle de gestion, processus de maturation, risques managinaires, risques conflictuels,


_acculturafion^administta^ons publiques
Intitulé et adresse de I’UFR ou du laboratoire

CREFIGE — Université Paris Dauphine - Place du Maréchal De Lattre de Tassigny - 75775


Paris cedex 16
V

'TUfje z? 1 é
, Avants propos et remerciements

Les remerciements qui suivent empruntent à la plus grande sincérité leur

qualification.

Conscient de la chance qui m’a été donnée de bénéficier de la qualité d’un

enseignement de très haut niveau, j’aurai d’abord une pensée particulière pour

l’ensemble du corps professoral de l’université Paris Dauphine, que je salue très

respectueusement. Parmi eux, je souhaite évidemment distinguer mon Directeur de

thèse. Je remercie avec la plus grande sincérité Monsieur Patrick Besson pour la

qualité de son encadrement, sa patience et la pertinence de ses analyses. Je le remercie

également pour la confiance qu’il m’a témoignée dans le cadre de ces travaux compte

tenu du défi que nous avons souhaité relever en décidant de lancer cette recherche.

J’aurai également des mots de remerciements envers mon employeur, la

gendarmerie nationale, qui m’a permis de conduire cette étude en parallèle de la

lourde charge qu’elle m’a confiée dans le cadre du projet GESFI. En ce sens,

l’occasion m’est donnée ici de présenter ma gratitude au Colonel Carmichael,

directeur du projet GESFI.

Enfin, je remercie toute ma famille pour son soutien et tout particulièrement

mon épouse et mes enfants pour la grande patience dont ils ont fait preuve. Je saurai

à l’avenir rattraper le temps que je n’ai pas pu leur consacrer.

- 3 / 557 -
S '' ttn. „ , .
YVvl %
Sommaire

Avants propos et remerciements 3

Sommaire 4

Table des illustrations 6

Lexique & Sigles 9

Introduction 11

- De l’intégration du contrôle de gestion dans l’administration publique


23

CHAPITRE 1 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique : une


expérience contrastée 27

CHAPITRE 2 - Le pilotage du changement 47

CHAPITRE 3 - Le processus de changement, facteur explicatif du


mécanisme d’acculturation 65

CHAPITRE 4 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique : La


confrontation de l’acteur au modèle 77

CHAPITRE 5 - Les acteurs face au principes du contrôle de gestion 89

CHAPITRE 6 - Les acteurs et l’implémentation d’un progiciel de gestion


intégré : Les acteurs et la technologie 97

CHAPITRE 7 - De l’émergence de risques managinaires 105

CHAPITRE 8 - Des risques conflictuels 113

Titre II - Les enjeux de l’intégration du contrôle de gestion dans la gendarmerie


nationale 123

CHAPITRE 9 - Présentation de la gendarmerie nationale 129

CHAPITRE 10 - Le projet Contrôle de gestion de la gendarmerie (GESFI)


141

CHAPITRE 11 - Genèse du projet 157

CHAPITRE 12 - Le modèle de comptabilité de gestion 169

CHAPITRE 13 - Le système d’information d’aide à la décision (SIAD)_ 200

CHAPITRE 14 - Les acteurs du changement 215

CHAPITRE 15 - Méthodologie 231

Titre IIIL ’effet de levier de la conduite du changement 249

CHAPITRE 16 - Diagnostic de situation initiale : L’approche par la culture


organisationnelle 257

- 4 / 557 -
Sommaire

CHAPITRE 17 - Piloter le changement dans l’organisation : L’approche


par les processus 285

CHAPITRE 18 - Doutes et incertitudes 311

CHAPITRE 19 - Interrogations et scepticisme 339

CHAPITRE 20 - La concrétisation 365

CHAPITRE 21 - Synthèse du processus d’acculturation observé 393

Conclusion 415

Table des matières 421

Bibliographie 427

Index 435

Annexes 437

- 5 / 557 -
Table des illustrations

Numéro Page
figure 1. Structure de la recherche 22
figure 2. Le triangle étendu en contexte de service public (Charpentier et al.)
68

figure 3. Schéma des valeurs et croyances 73


figure 4. Risques et conduite du changement 102
figure 5. Place de la gendarmerie nationale dans la défense (en terme
d’effectifs) 132
figure 6. Place de la gendarmerie nationale dans les forces de sécurité (en
terme d’effectifs) 132
figure 7. Organisation 134
figure 8. Les quatre pôles missionnels dans l'activité totale 135
figure 9. Répartition du budget de la gendarmerie (2004) 139
figure 10. Vision organisationnelle du projet GESFI 145
figure 11. Cycle financier dans Gesfi et modules Oracle utilisé 155
figure 12. L ’objectifdu contrôle de gestion en gendarmerie 170
figure 13. Les axes d’analyse de la comptabilité de gestion 171
figure 14. L’axe « projet » de la comptabilité de gestion 176
figure 15. Les étapes de consolidation des coûts 178
figure 16. Schéma général de consolidation des coûts 182
figure 17. Illustration de l'enchaînement des comptabilités 190
figure 18. Schéma comptable inter entités (source : Thaïes IS) 191
figure 19. Cartographie des interfaces 198
figure 20. Exemple d’état décisionnel : Ecran d’accueil SL4D (Maquette) 209
figure 21. Exemple d’état décisionnel : Valorisation nationale des misions
(Maquette) 210
figure 22. Exemple d’état décisionnel : Simulation Gestion des ressources
humaines (Maquette) 211
figure 23. Exemple d’état décisionnel : Valorisation nationale des misions
(Maquette) 212
figure 24. Profils utilisateurs et processus de gestion 226
figure 25. Schéma des valeurs et croyances 241
figure 26. Explications du besoin d’un nouveau système de gestion 258
figure 27. Perception du projet par les décideurs 259
figure 28. La pyramide des difficultés 260
figure 29. les dimensions culturelles touchées par Gesfi 265
figure 30. Valeurs et croyances des décideurs 269
figure 31. Les valeurs de la gendarmerie et les zones de risque et de potentiel
272

figure 32. La gestion des conflits et différends 274


figure 33. Les strates du changement vues par les décideurs 276
figure 34. Les strates du changement vues par le groupe projet 277
figure 35. Le sentiment des acteurs cibles face à GESFI 285
figure 36. Matrice de représentation du changement 288

- 6 / 557 -
Table des illustrations

figure 37. Diagnostic du changement 290


figure 38. Cartographie du degré d’acceptation du changement 297
figure 39. Cartographie de résistance au changement (Risques managinaires)
Juin 02 313

figure 40. Représentation du changementjuin 02 317


figure 41. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 02 318
figure 42. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes /
Décideurs -juin 02 320
figure 43. AFC - Risque managinaire : Décideurs /Analystes (juin 02) 321
figure 44. Cartographie détaillée des risques managinaires Formation en
contrôle de gestion -juin 02 323
figure 45. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin
02) 324
figure 46. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » -
juin 02 325
figure 47. AFC - Risque managinaire : Poste à la DGGN (juin 02) 326
figure 48. Echelle détaillée des risques managinaires -juin 02 327
figure 49. Risque conflictuel détaillé -juin 02 329
figure 50. AFC - Risque conflictuel : Décideurs/Analystes (juin 02) 330
figure 51. AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 02)
331

figure 52. AFC - Risque conflictuel : fonction à la DG (juin 02) 332


figure 53. Représentation du changementjuin 02 334
figure 54. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 02 336
figure 55. Cartographie de résistance au changement Juin 03 340
figure 56. Représentation du changementjuin 03 344
figure 57. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 03 345
figure 58. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes /
Décideurs-juin 03 347
figure 59. AFC - Risque managinaire : Décideurs/Analystes (juin 03) 348
figure 60. Cartographie détaillée des risques managinaires Formation en
contrôle de gestion -juin 03 349
figure 61. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin
03) 350
figure 62. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » -
juin 03 352
figure 63. AFC - Risque managinaire : Poste DGGN (juin 03) 353
figure 64. Echelle détaillée des risques managinaires —juin 03 354
figure 65. Risque conflictuel détaillé -juin 03 356
figure 66. AFC - Risque conflictuel : Décideurs /Analystes (juin 03) 357
figure 67. AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 03)
358

figure 68. AFC - Risque conflictuel : fonction à la DG (juin 03) 359


figure 69. Représentation du changementjuin 03 360
figure 70. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 03 362
figure 71. Cartographie de résistance au changement Juin 04 367
figure 72. Représentation du changementjuin 04 372
figure 73. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 04 373

-7 / 557 -
Table des illustrations

figure 74. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes /


Décideurs-juin 04 375
figure 75. AFC - Risque managinaire : Décideurs /Analystes (juin 04) 376
figure 76. Cartographie détaillée des risques managinaires Formation en
contrôle de gestion -juin 04 377
figure 77. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin
04) 378
figure 78. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » -
juin 04 380
figure 79. AFC - Risque managinaire : Poste DGGN (juin 04) 381
figure 80. Echelle détaillée des risques managinaires -juin 04 382
figure 81. Risque conflictuel détaillé -juin 04 383
figure 82. AFC - Risque conflictuel : Décideurs / Analystes (juin 04) 384
figure 83. AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 04)
385

figure 84. AFC - Risque conflictuel : fonction à la DG (juin 04) 386


figure 85. Représentation du changementjuin 04 387
figure 86. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 04 389
figure 87. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Les analystes 394
figure 88. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Les décideurs 395
figure 89. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels formés
au contrôle de gestion 396
figure 90. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels non
formés au contrôle de gestion 397
figure 91. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels n ’ayant
jamais servi à la direction générale 398
figure 92. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels ayant
déjà servi à la direction générale 399
figure 93. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : les analystes 401
figure 94. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : les décideurs 402
figure 95. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : Les personnels formés
au contrôle de gestion 403
figure 96. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels non
formés au contrôle de gestion 404
figure 97. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels n ’ayant
jamais servi à la direction générale 405
figure 98. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels ayant déjà
servi à la direction générale 406
figure 99. Evolution de la représentation du changement 408
figure 100. Evolution de la cartographie du degré d’acceptation du
changement 410
figure 101. Evolution de la représentation du changement 412

- 8 / 557 -
Lexique & Sigles

CAT G - CAGN Centre administratif et Technique de la gendarmerie


CERC Centre d’Etudes et de Recherches sur les Coûts

Cindyniques Nouvelle discipline étudiant les risques et les dangers

COTOREP Commissions Techniques d’Orientarion et de


REclassement Professionnel - Ministère de l’emploi, du
travail et de la cohésion sociale

CRB Centre de responsabilité budgétaire


CSP Catégories socioprofessionnelles
DFCG Association des Directeurs financiers et contrôleurs de

gestion
DGGN Direction générale de la gendarmerie nationale

ERP Enterprise Resources Planning ; Progiciel de gestion


intégré
GD Gendarmerie Départementale
GEBUS Système de gestion budgétaire de la Police nationale
GESFI Système d’information comptable et financier de la
gendarmerie
GM Gendarmerie Mobile

GN Gendarmerie Nationale

ICR Indice de coût relatif — méthode analytique déployée en


secteur hospitalier
IRCGN Institut de recherches criminelles de la gendarmerie
nationale

LOLF Loi organique sur les lois de finances (1er août 2001)

LOPSI Loi d’orientation et de programmation sur la sécurité


intérieure

MAP
Mission d’aide au pilotage — Ministère de la Défense
NABUCO Nouvelle Application Budgétaire et Comptable

PAP
Projet annuel de performance (LOLF)
RAP
Résultat annuel de performance (LOLF)
SCAPIN
Système d’information comptable et financier de l’armée
de l’Air

SIAD Système d’information d’aide à la décision


SIGECAT
Système d’information de gestion du Commissariat de
l’Armée de Terre

SLOG - BLOG Services (ou bureaux) logistiques


SOE
Service des opérations et de l’emploi - DGGN
SRH Service des ressources humaines - DGGN
Workflow
Données de paramétrage des hiérarchies d’approbation
des éléments financiers issus des ERP

- 9 / 557 -
- 10 / 557 -
Introduction

« Rien n’est plus difficile à prendre en main, rien n’est plus délicat à

guider, rien n’est plus incertain dans ses résultats que de chercher à

promouvoir le changement, l’introduction d’un nouvel ordre des choses.

Ceci s’explique par le fait que ceux qui pourraient gagner au change en

identifient mal les bénéfices alors que ceux qui ont à yperdre en connaissent

exactement les conséquences et sont prêts à tout pour les éviter. »

Machiavel1

Les évolutions techniques et les modes de gestion permettent aux


Des
organisations d’être plus productives et plus efficaces, mais comme le souligne administrations

ABATE (2000), les administrations françaises sont restées à l’écart de ces restées à l’écart

techniques et résistent au changement : « même en présence de changements caractérisés

dans les missions confiées aux administrations, les réorganisations rendues nécessaires se

font difficilement ». Les acteurs de ces organisations perçoivent le changement comme

un risque pour leurs habitudes et leurs emplois Q.M. DOUBLET, 1988] et invoquent

comme un leitmotiv la menace qui pèserait sur la qualité du service public.

La mise en œuvre au sein d’organismes publics ou privés, de systèmes de

contrôle de gestion efficaces est pourtant fondamentale. Selon Richard I.G A T.T .en2,

(1996), dans une définition plus spécifique au secteur public que celle de R. SlMONS

(1995) ou R.N. ANTHONY (1988), « le contrôle de gestion se définit comme étant

l’organisation, les règles et les procédures utiliséespour aider à s’assurer que les programmes

publics parviennent aux résultats visés, que les ressources utilisées pour réaliser ces

programmes coïncident avec les buts et objectifs déclarés des organismes concernés, que ces

programmes soient protégés contre le gaspillage, la fraude et la mauvaise gestion et que la

prise de décision repose sur la collecte, l’archivage, le compte rendu et l’utilisation

1 l^e Prince, MACHIAVEL, Garnier Frères

2 économiste, consultant auprès de l’OCDE, ancien vice-ministre britannique des finances

-Il / 557 -
Chapitre introductif

d’informationsfiables, ces opérations s’effectuant en temps voulu». Pour la Mission d’Aide

au Pilotage du Ministère de la Défense, le contrôle de gestion dans les

administrations se définit comme un « outil de pilotage qui s’inscrit dans un

contexte stratégique plus général et préalablement défini ».

Comme le défend Peter DRUCKER (1996), l’Etat doit penser la question de


Une
son efficacité dans le cadre devenu nécessaire de la modernisation de son
modernisation

nécessaire
administration. En effet, toute organisation, entreprise ou service public, doit se

redéfinir dés lors qu’il a plus de quarante ou cinquante ans car la stratégie et les

règles de conduite initiales apparaissent obsolètes : « Si l’organisation reste figée dans

sespratiques anciennes, elle devient ingouvernable, ingérable et incontrôlable ».

Souvent, l’introduction de modèles de gestion inspirés du secteur privé génère

des craintes, des réticences ou des rejets car ces outils sont perçus par les acteurs des

organisations publiques comme des contraintes ne permettant pas de réaliser les

objectifs de service public3. Selon eux, ces résistances au changement peuvent

s’expliquer en raison de l’apport de notions incompatibles avec le sens qu’ils

donnent à leur mission telles la productivité et la rentabilité ; Ainsi donc, ce ne sont

pas les outils qui ont par ailleurs et en d’autres circonstances prouvé leur pertinence

qui sont en cause, mais bien plus la façon dont se réalise l’intégration de cet outil
Des difficultés
dans l’organisation ; c’est donc la question de la conduite du changement qui culturelles

apparaît primordiale tant la difficulté semble relever d’une problématique culturelle

entre culture d’entreprise privée d’une part et culture de service public d’autre part,

où la culture est entendue comme un mode de pensée et un système de valeurs et de

croyances [Denys CUCHE, 1996] correspondant à une «programmation collective

des esprits » telle que définie par HOFSTEDE et, selon E. SCHEIN (2002), composée

d’artifices, de valeurs et de postulats sous jacents. En fait, il s’agit d’une résistance à

une culture financière prônée par de nouveaux systèmes d’information comme on

peut le voir dans certaines entreprises privées [BESSON, 2000a],

Dans cette perspective, B. ABATE (2000) considère qu’il existe trois

approches dans la modernisation de l’Etat : une approche traditionnelle qui défend

3 C. A. VAILHEN, « De l’adaptation de méthodes privées de gestion aux services publics », 2002 in G.


CLICQUET Organisationsprivées / Organisations publiques

- 12 / 557 -
Chapitre introductif

un service public qui a vocation prioritaire à satisfaire les besoins collectifs (où tout

ce qui peut entraver ce principe doit être combattu conformément à une « approche

rousseauiste » de l’intérêt général), une approche libérale dont la thèse est la

recherche de l’économie par la réduction de la « sphère » de gestion de l’Etat car ce

dernier est considéré comme inefficace et sclérosé (paradigme libéral) et une

approche moderniste qui tend à rechercher les voies d’une adaptation de

l’administration à l’évolution de la société (courant de pensée aujourd’hui soutenu

par le concept de New Public Management). L’introduction de modèle de contrôle de

gestion n’est pas contradictoire avec la notion de service public et intègre une

dimension liée à l’efficacité, l’efficience et l’économie des moyens qui peut

réconcilier ces trois approches dans une quatrième voie : le courant managérial.

L’administration publique doit tendre vers une gestion orientée vers les
D’une
résultats. A titre d’exemple, une allocution prononcée par Monsieur le Ministre de
obligation de
l’Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales en 2003 faisait moyens à une
culture du
explicitement référence à ce changement d’orientation4 en ces termes : « [Trois axes résultat

constituent les prochaines directives dont] encourager la recherche de la performance et

développer une culture du résultat. 1m recherche de la performance, la culture du résultat ne

sont pas une forme contemporaine de technocratie. C’est d’abord la reconnaissance du

travail accompli par les meilleurs, lesquels méritent d’être mieux distingués qu’ils ne le sont

aujourd’hui. C’est aussi une obligation au regard des efforts financiers consentis par la

Nation. Sur le terrain de la recherche de la peformance c’est l’évaluation, dans chaque

unité élémentaire de la situation, la détermination des priorités, le choix des moyens à mettre

à leur service, c’est l’implication de chacun et c’est la capacité à se remettre en cause defaçon

permanente en fonction de l’évolution de la situation. ». Dans le même sens, le Directeur

Général de la gendarmerie a affirmé* * 3 l’absolue nécessité pour les décideurs de

l’institution d’introduire dans « les mœurs professionnelles, la culture du résultat... la

culture du résultat ce n’est rien d’autre qu’un pragmatisme raisonné».

4 Discours du 13 mars 2003 à l’occasion de la réunion des commandants de groupement de gendarmerie


départementale - MISILL

3 Intervention de Mr P. Mutz le 13 mars 2003 — réunion des commandants de groupement de gendarmerie


départementale - Caserne Napoléon

- 13 / 557 -
Chapitre introductif

Ainsi, cette mutation réalisable par l’apport du contrôle de gestion doit

aboutir à une gestion interne où les résultats attendus sont préalablement définis en

termes d’objectifs mesurables (ce qui lève la difficulté de la mesure de la

performance), à charge pour les gestionnaires d’atteindre ces résultats avec la

meilleure économie des moyens (gestion orientée vers la performance —performance

related management, OCDE, 1995). Ainsi, d’après B. AbaTE (2000), « on passe d’une

gestion réglementaire et bureaucratique axée sur le droit administratif et les moyens à une

gestion de la peformance axée sur les contrats et les résultats » ; cet auteur (2003) traduit

cette idée par les termes de « Modèle de rechange » dans la nouvelle gestion de

l’Etat. D’ailleurs, l’administration dans son ensemble a récemment engagé un vaste

chantier de rénovation de son système comptable et financier dont la révision de

l’ordonnance de 59 relative au lois de finances par la nouvelle loi organique du 1er

août 2001, la lettre interministérielle du 21 juin 2001 relative au développement du

contrôle de gestion dans les administrations, le document cadre «Le contrôle de

gestion dans les administrations de l’Etat : éléments de méthodologie » [Délégation

Interministérielle à la Réforme de l’Etat - juin 2002] et le projet interministériel

ACCORD témoignent d’une volonté de réforme en profondeur en commençant

par une analyse du socle budgétaire de l’Etat. Tous ces changements devront

s’accompagner d’une révision des processus avec une redéfinition des métiers et des

responsabilités mais le rapprochement avec les méthodes du secteur privé ne peut

se faire sans prise en compte des spécificités des administrations dans une démarche

progressive [M. H. GRANIER FAUQUERT6 ; 2002], La nouvelle constitution

financière que représente la LOLF sera un champ d’intervention intéressant à la

lumière des résultats de la présente recherche tant, dans le cadre de sa mise en

oeuvre pour le projet de loi de finances de 2006, elle sera susceptible de rencontrer

les mêmes enjeux, les mêmes difficultés et les mêmes risques d’échec que le terrain

d’investigation retenu.

Les changements en matière de gestion entraînent en conséquence des

changements en matière de pilotage de l’organisation où la direction par l’analyse

6 Responsable de la mission pour la modernisation financière de l’Etat (Moderfie) - intervention réalisée le 10


décembre 2002 à l’occasion d’un séminaire destiné aux décideurs de l’Etat « Comment réussir la mise en

œuvre de la LOLF conformément à ses objectifs ? » organisé par la société Oracle

- 14/557-
Chapitre introductif

des performances financières ou des indicateurs comptables apparaît ici

incompatible et surtout dénuée de toute pertinence. Aussi Peter DRUCKER (1996)

ne manque pas de souligner qu’il faut «...instaurer les principes de l’amélioration

continue, dans tous les services publics, defaçon à ce qu’elle perdure d’elle même. »

Le développement d’outils adéquats du contrôle de gestion s’accompagne

aussi des outils (notamment informatiques) qui permettent d’intégrer un système

d’information pertinent au regard des objectifs poursuivis, ce qui introduit une

dimension technologique au changement. La mise en œuvre de moyens

informatiques puissants est même incontournable lorsque les outils de gestion

doivent être déployés dans une administration d’Etat compte tenu de l’importance

du périmètre fonctionnel.

La mutation de la gestion interne des administrations publiques est

fondamentale car, comme le souligne B. AbaTE (2000) « on est là à l’intersection de la

gestion et de la politique au lieu où peut s’opérer la rationalisation des politiques

publiques ».

La mise en œuvre d’une démarche de rénovation de système de gestion


Un impératif:
constitue un événement particulièrement délicat pour une organisation. Différentes la conduite du

raisons peuvent être à l’origine des difficultés qui risquent d’être rencontrées : d’une changement

part une incompréhension ou mauvaise compréhension du projet du point de vue

technique et technologique par certains acteurs, d’autre part une crainte de

changements pouvant remettre en cause les situations acquises et modifier

l’équilibre des pouvoirs, et enfin, les difficultés d’une introduction de nouvelles

règles et modes de gestion complexes. Par exemple, 38% des entreprises françaises

privées considèrent que les résistances aux changements sont des difficultés qu’elles

ont rencontrées lors de l’examen pour une éventuelle adoption de la comptabilité de

gestion par activité7 : « selon les résultats de l’enquête, il semble difficile de sensibiliser les

membres de l’entreprise à l’intérêt du système et des données qui en résultent ».

1 BESCOS P.L.,CAUVIN E., GOSSELIN M., « La comptabilité par activités et la gestion des activités : comparaison
entre le Canada et la France », Comptabilité-Contrôle-Audit, numéro spécial, mai 2002, p 209-227

- 15 / 557 -
Chapitre introductif

Le présent document écarte de son champ d’investigation les entreprises


L'exemple de
publiques qui tendent à s’aligner sur les principes de gestion issus du secteur privé
la gendarmerie
même en l’absence, totale ou partielle, de concurrence (exemple : la SNCF). En

revanche, les administrations de services non marchands sont au centre de l’étude

avec l’exemple de la gendarmerie nationale pour éclairer les développements.

La gendarmerie nationale a débuté un programme en 1999 qui vise à

introduire des méthodes de contrôle de gestion dans l’organisation, programme qui

doit s’achever en 2004 par la mise en œuvre définitive du système articulé autour

d’une solution ERP : le projet GESFI. L’institution n’est pas une entreprise ; son

efficacité ne peut s’évaluer à travers le coût de ses produits comparés aux objectifs

d’un marché ou bien encore l’analyse de son chiffre d’affaire etc. pour ces raisons,

les possibilités d’organisation des entreprises publiques ne lui sont pas non plus

applicables : par exemple on distingue bien la différence de service qui existe entre

la Gendarmerie et La Poste, et dans ce cas les difficultés rencontrées dans la

prévision des besoins et la complexification de la modélisation de la gestion du fait

d’un éventail de métiers et d’activités considérable.

La réussite d’un tel projet qui modifie les contraintes et les devoirs des acteurs

de l’instirntion porte sur une partie technique (la mise en place d’un système

d’information et la formation des acteurs) mais surtout sur les capacités à

convaincre les différents intervenants et à susciter l’adhésion. En conséquence, il

s’agit bien en l’espèce de la question de la conduite du changement qui se trouve

posée, étape fondamentale du projet qui replace l’acteur au centre des

préoccupations [COURPASSON, 1998] et défend comme le courant institutionnaliste

deux notions dans la conduite du changement : l’accord et la confiance.

Certes, certains auteurs de la sociologie des organisations tel PERROW (1986)

ou R.M. KaNTER8 (1991) opposent le changement à la bureaucratie, à la

hiérarchisation et à la centralisation dont l’administration semble en être la figure

emblématique, mais la stabilité d’une organisation de type bureaucratique offre

Men and Women ofthe corporation, Paperback ed., 1991

- 16 / 557 -
Chapitre introductif

aussi au changement un environnement où il va pouvoir se développer, en raison de

menaces plus diffuses. [COURPASSON, 1998].

La gendarmerie est une organisation prestataire de service public. Hors les

besoins internes nécessaires à son fonctionnement, l’activité externe est

difficilement quantifiable en raison du caractère imprévisible des évènements

générateurs d’intervention, même si les statistiques apportent une réponse

appréciable.

En sus de cette première différence entre activités interne et externe, le

contrôle de gestion ne peut se résumer à un seul contrôle budgétaire, qui plus est, a

postenon, mais doit intégrer les notions d’évaluation préalable à une décision. Ainsi

apparaît un élément a priori dans le processus de décision des cadres de la

gendarmerie, élément dont la difficulté d’appréciation est amplifiée par le caractère

opérationnel de la décision à prendre.

Comme déjà évoqué supra, il existe deux obstacles majeurs dans


Ualibi
l’introduction de modèles de gestion privés : il n’y a pas en l’espèce de production
comptable ne
économique ; en conséquence l’alibi comptable ne fonctionne pas ; de même, les fonctionnepas

règles du jeu ne sont pas des règles managériales. Cependant, les contraintes du

service public ne sont pas plus complexes que celles du secteur marchand, mais

plutôt d’une autre nature car liées dans le premier cas aux impératifs d’une

administration publique : gratuité, égalité et continuité [CERC, 1994 ; T.f.vy , 2000]

comme le souligne la DFCG9 « Ainsi si la sanction économique du marché n’est pas le

levier qui oblige à rechercher la performance, le baromètre social, l’obligation d’apporter à

nos concitoyens le confort de vie auquel il est légitime qu’ils aspirent devraient guider les

projets de réforme et être à la base de la volonté de tranformer ». Ainsi, une mesure de

productivité et son partage apparaissent dans le secteur public bien plus liés à

l’évaluation de la marge de manœuvre des décideurs aux fins d’optimisation de la

relation Activité/Ressources/Résultats. Dans cette perspective, deux contraintes

semblent être à l’origine des difficultés d’introduction des principes du contrôle de

9 Association des Directeurs financiers et Contrôleurs de gestion, Services publics, «Quel modèle pour le
contrôle de gestion pour piloter les activités de services publics ? », septembre 2000

- 17 / 557 -
Chapitre introductif

gestion : la contrainte budgétaire et la contrainte de « continuité du service public »

[CERC, 1994]. Dans le même sens, il n’est pas possible d’opposer

systématiquement les deux secteurs d’activités afin de justifier d’une sensibilité

différente à divers facteurs : par exemple, l’absence de concurrence est souvent

présentée comme facteur explicatif mais cette analyse oublie que la moitié des

échanges commerciaux mondiaux se réalise en intergroupe c’est à dire en dehors du

marché. En réalité, la problématique de différentiation des secteurs semble se

concentrer sur la définition des objectifs et les systèmes de mesure.

L’introduction d’un objectif économique auprès d’objectifs opérationnels

n’est pas non plus sans soulever certaines difficultés au niveau de l’acteur du service

public. L’attention de ces derniers dans le cadre d’un projet se porte souvent sur les

aspects techniques et organisationnels, car plus aisés à évaluer, ce qui tend à négliger

les dimensions sociales, humaines et culturelles du changement [L. BARANSKI,

2001], De lors, cette introduction constitue une nouveauté technique et culturelle

que l’administration doit appréhender dans la conduite du changement tant elle

mobilise « à la fois les savoirs techniques et les savoirs organisationnels » de nombreux

acteurs [David A., 1998, p. 48]. De plus, l’intégration d’un ERP amplifie les risques

d’échec d’une part, mais également les risques de conflit [P. BESSON, 1999].

Afin d’illustrer le propos, l’exemple de la gendarmerie nationale avec

l’introduction du contrôle de gestion et de nouveaux modes de management fera

l’objet d’une présentation, ensuite un diagnostic de situation de changement sera

réalisé pour identifier les points essentiels sur lesquels l’attention des cadres de

l’instirntion devra particulièrement se porter. La conduite du changement apparaît

donc primordiale tant la survie de l’organisation peut en dépendre [RaBON, 2001],

et dans ce cadre les acteurs sont essentiels comme le reconnaît J. ARTHUIS (2003)

dans son analyse de la LOLF « Là où les bataillons sont pléthoriques, le chemin du

changement est semé d’embûches ». Dans le même sens B. AbaTE (2003), insiste sur la

nécessaire libéralisation de l’initiative des acteurs publics par une sensibilisation aux

résultats à atteindre plutôt qu’aux contraintes réglementaires.


Chapitre introductif

Nous présenterons une analyse réalisée sur des connaissances et l’expérience

acquises en gendarmerie sur plus de dix années, et sur les travaux de modélisation,

de conception et de prototypage dans les domaines de la comptabilité générale, de

gestion et du système d’information d’aide à la décision que nous avons réalisés au

sein du groupe projet GESFI. De nombreux entretiens avec les acteurs de la

Direction Générale de la Gendarmerie Nationale depuis 1999 et des campagnes de

questionnaires destinés à mesurer l’impact de la stratégie de conduite du

changement sur les quatre années précédent le déploiement ont également été

effectués pour éclairer les présents travaux de recherche. Ce dernier point de la

méthodologie fera l’objet d’un développement approfondi au titre II.

Dans un premier titre, à la suite du constat à partir duquel est construite la

question de recherche, une présentation détaillée des hypothèses sera réalisée ainsi

qu’une mise en perspective avec le corpus théorique. Ensuite, la synthèse de ces

éléments sera élaborée afin de fixer le cadre conceptuel de l’analyse.

Au titre II, les enjeux du projet contrôle de gestion du point de vue des

caractéristiques de la gendarmerie seront exposés ; de même, le fond et la forme du

changement étant consubstantiels, il nous est apparu nécessaire dans une approche

holiste de bien identifier les dimensions du changement demandé en présentant de

manière détaillée le modèle de comptabilité de gestion développé au sein du groupe

GESFI ainsi que le système d’information d’aide à la décision. Enfin, les acteurs du

changement tant au niveau du groupe projet qu’au niveau des profils utilisateurs

feront l’objet d’une description détaillée. Ainsi, dans une visée d’analyse de la totalité

sociale et avec la volonté d’inscrire cette démarche de recherche comme une

réponse au plaidoyer de CHANLAT (1998), nous avons choisi d’exposer et d’étudier

le changement à travers toutes ses dimensions : les besoins, les contenus, la forme,

l’organisation et les acteurs concernés par le projet ERP.

Enfin, le titre III développera l’analyse du processus d’acculturation en

gendarmerie en illustrant les différentes hypothèses par des cartographies et

typologies d’évaluation et de mesure, ainsi que l’étude de leurs évolutions de la

phase de conception à celle d’appropriation. Le contenu et le processus du

changement apparaissant dans les faits indissociables, la problématique fera d’abord

- 19 / 557 -
Chapitre introductif

l’objet d’une investigation par l’étude du problème particulier de la culture

organisationnelle puis par une analyse détaillée du processus de changement mis en

perspective avec la stratégie de changement retenue pour l’intégration du contrôle

de gestion.

L’ensemble de la démonstration se propose donc d’adopter la structure

suivante :

- 20 / 557 -
Chapitre introductif

Titre I — De l’intégration du contrôle de gestion dans l’administration publique

Chapitre 1
Constat
Une expérience

contrastée

Chapitre 2 Chapitre 3
Question de
Le pilotage du Le mécanisme recherche

changement d’acculturation

Chapitre 4
1m hypothèse
L’acteur face au modèle

Chapitre 5

Les acteurs face aux 2 hytpothèse


principes du contrôle de
gestion CDG

Chapitre 6
3' hypothèse
Les acteurs face à l’ERP

Chapitre 7 Chapitre 8
Ce cadre

Les risques managinaires Les risques conflictuels conceptuel

Titre II - Les enjeux de l’introduction du contrôle de gestion dans la

Chapitre 9 Chapitre 10 Chapitre 11


Ce terrain de Présentation de la Le projet contrôle de Genèse du projet
—N
recherche gendarmene *- à gestion de la gendarmerie ~wL

Ces éléments Chapitre 12 Chapitre 13 Chapitre 14


Le modèle de Le système d’information Les acteurs du
du K

changement comptabilité de gestion p d’aide à la décision ~Bà changement

Chapitre 15
Méthodologie

- 21 / 557 -
Chapitre introductif

Titre III - L’effet de levier de la conduite du changement : mesure


dynamique du processus d’acculturation

Chapitre 16 Chapitre 17
Diagnostic Diagnostic de situation Piloter le changement dans
initiai
initiale : l’approche par la l’organisation : l’approche
culture organisationnelle par les processus

Mesure du

processus
d’accultu

ration

figure 1. Structure de la recherche

- 22 / 557 -
Titre I - De l’intégration du contrôle de gestion dans

l’administration publique

« Tout passe son temps à changer.

Chaque génération successive s’imagine, bien à tort,

être parvenue au faîte et qu’elle entre dans l’âge

où les choses ne bougeront plus »

Jean D’ORMESSON

- 23 / 557 -
- 24 / 557 -
Titre I -De l’intégration du contrôle de gestion dans l’administration publique
23

CHAPITRE 1 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique :


une expérience contrastée 27
1.1 Le contrôle de gestion dans l’administration 28
1.1.1 Contribution à une approche cindynogène 28
1.1.2 Définition de l’administration publique 29
1.2 De l’intégration du contrôle de gestion dans l’administration 31
1.2.1 De l’absolue opposition... 31
1.2.2 ... à l’admission conceptuelle 33
1.3 De nombreux échecs dans l’administration 36

1.3.1 L’exemple français 36


1.3.2 L’exemple étranger 42

CHAPITRE 2 - Le pilotage du changement 47


2.1 Modèles de changement et conduite du changement 48
2.2 La communication du changement 55
2.3 Les interactions des risques et résistances 60

CHAPITRE 3 - Le processus de changement, facteur explicatif du


mécanisme d’acculturation 65
3.1 Changement et culture 66
3.2 Le processus d’acculturation au centre des risques 71

CHAPITRE 4 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique : La


confrontation de l’acteur au modèle 77
4.1 La nécessaire adaptation du modèle à son environnement 78
4.1.1 De l’influence du contrôle de gestion et du PGI sur l’organisation
78

4.1.2 De l’impact de l’environnement sur le modèle de gestion 79


4.1.3 De la nécessaire redéfinition de l’objet de contrôle 81
4.2 Transposition, adaptation et intégration des modélisations 84

CHAPITRE 5 - Les acteurs face au principes du contrôle de gestion 89


5.1 Changement, affectivité et contrôle de gestion 90
5.2 Le contexte de l’administration publique 94

CHAPITRE 6 - Les acteurs et l’implémentation d’un progiciel de gestion


intégré : Les acteurs et la technologie 97
6.1 Des tensions technologiques... 97
6.2 ... aux risques conflictuels 99

CHAPITRE 7 - De l’émergence de risques managinaires 105


7.1 Exégèse 106
7.2 Eléments constitutifs des risques managinaires 108

CHAPITRE 8 - Des risques conflictuels 113


8.1 Des risques à quatre dimensions 114
8.2 Synthèse et corrélation 117

- 25 / 557 -
Tout Fart de l'arboriculteur consiste à tirer le meilleur parti possible de
Une
son verger, quelque soit sa taille, son implantation géographique et sa situation
préparation
déterminante
climatique. Cela implique qu’il sache respecter les contraintes de ses plantations, en

particulier celles qui ont trait au climat et au sol. Ce dernier, support des végétaux

doit permettre une résistance mécanique tout en autorisant la pénétration et la

progression des racines ainsi que la circulation de l’air et de l’eau. L’ensemble de son

œuvre souffrira des contraintes générales de son environnement, le climat,

l’exposition, l’altitude et tous les autres facteurs climatiques mais aussi de ses choix

liés au mode de plantation et au travail de préparation du sol. Ainsi, avant de planter

un arbre, il est sage de choisir l’emplacement le plus adapté et de bien préparer le

terrain. Ouvrir un trou, ameublir le sol, tuteurer et praliner les racines, restent des

préparatifs indispensables à la réussite de l’entreprise.

26 / 557 -
CHAPITRE 1 - Le contrôle de

gestion dans l’administration

publique : une expérience

contrastée

Partout dans le monde, il est possible de cultiver des arbres. Il faut au

préalable apporter un soin particulier au choix de l’espèce compte tenu de

l’environnement et du résultat attendu.

Selon l’OCDE (1995, 1999), une des principales forces d’un système de

contrôle interne qui se veut efficace est d’accroître la capacité des dirigeants à

diriger. Ainsi, le système doit permettre aux cadres des administrations d’augmenter

leur autonomie décisionnelle afin comme l’indique McCRINDELL (1996) de

« constituer un moteur permettant de parvenir plus facilement aux buts et objectifs de

l’organisme ». L’augmentation de l’autonomie n’apparaît pas ici comme une demande

d’affranchissement hiérarchique qui serait également à contrario d’un contrôle


interne efficace.

Le contrôle de gestion doit être une démarche possible dans l’administration

publique. Aussi, cette thèse ambitionne-t-elle de contribuer à l’analyse de cette

problématique générale par l’étude des facteurs explicatifs d’échec. En ce sens, elle

se propose de participer à une vision cindynique du processus de maturation par

l’évaluation des dangers liés à l’intégration de modèles de gestion. En France,

comme à l’étranger, de nombreuses tentatives d’introduction ont déjà eu lieu offrant

des résultats disparates. En préalable à leurs présentations, une analyse du périmètre

analytique ainsi que du corpus sera réalisée.

- 27 / 557 -
Titre I — Chapitre 1

1.1 Le contrôle de gestion dans Vadministration

1.1.1 Contribution à une approche cindynogène

Les cindyniques sont une science émergente dont les principes établis au

début des années 90, ont été complétés par des concepts élaborés par G. Y.

Kervern10 (1995).

Cette analyse, systémique et modélisatrice, vise à une approche détaillée des

sciences du danger. Ces dernières ont pour objet la compréhension d’un événement

de risque ou de danger et sa mise en perspective avec l’environnement et le système

qui l’a généré. A l’origine, son focus se concentrait sur les risques naturels et les

risques technologiques, mais son champ d’application n’a cessé de s’accroître et

présente des domaines encore inexplorés. Aussi, son épistémologie n’apparaît-elle

pas encore stabilisée et la capacité de l’analyse cindynique à investir le champ de la

recherche organisationnelle et de la conduite du changement apparaît presque

naturelle comme d’autres disciplines l’ont déjà fait* 11.

L’intérêt d’une approche contributive à une analyse cindynique se justifie dans

la capacité de cette science à identifier les éléments de résolution de nombreux

problèmes organisationnels et relationnels. En ce sens, parce que le présent

document se propose de réaliser une recherche à travers les risques d’échecs de

l’implémentation du contrôle de gestion, il ambitionne d’apporter les premiers

éléments d’une future exploration de la problématique générale par les cindyniques.

Ainsi, le modèle conceptuel présenté en détail dans les chapitres 7 et 8, pourrait

s’insérer dans l’étude « des déficits systémiques cindynogènes » et dans les matrices

des déficits et dissonances.

10 G.Y. Kervern et P. Rubise, «L’archipel du danger» , Economies, 1991 - G.Y. Kervern, «Eléments
fondamentaux des cindyniques », Economies, 1995

11 Comme la psychologie par exemple. A. Fournier, C. Guitton, G.Y Kervern, M. Monroy «Le risque
psychologique majeur », ESKA, 1996

- 28 / 557 -
Titre I - Chapitre 1

1.1.2 Définition de l’administration publique

Les notions d’administration ou d’organisation publiques recouvrent des


Adminis
réalités pouvant laisser libre cours à des interprétations bien aléatoires. Afin de tration et

clarifier le champ exploratoire de ce document, une définition précise de ces notions organisation

est apparue nécessaire afin de fixer l’acceptation que nous avons retenue dans la

recherche présentée.

Pour Max WEBER, comme pour Henri MlNTZBERG (1992), derrière le terme

« bureaucratie » se cache une idée d’ordre collectif une domination légitime qui

trouve sa source dans la description d’un ensemble de règles et de procédures, une

organisation professionnelle et de processus. Pour WEBER, plus particulièrement, la

bureaucratie se caractérise notamment par le principe de continuité, la

prédominance de la procédure écrite, l’existence d’un corps de règles impersonnelles

et l’existence d’une hiérarchie de fonctions.

D’après F. DUPUY (1998), la bureaucratie comme forme d’organisation est au

cœur des difficultés rencontrées dans un processus de changement dans

radmimstration ; ainsi, pour lui la principale caractéristique des bureaucraties est

l’endogénéité de ses critères.

Pour R. N. ANTHONY (1988), une organisation est un groupe de personnes

travaillant ensemble en vue de la réalisation d’un ou plusieurs objectifs. Aussi,

insiste-t-il sur les trois constituants d’une organisation :

• la raison d’être d’une organisation est la réalisation d’un ou plusieurs

objectifs,

• l’acteur dans le système est le cœur de l’organisation,

• ces acteurs coopèrent en vue de la réalisation des buts de l’organisation

- 29 / 557 -
Titre I - Chapitre 7

En revanche, J.C. MOISDON (1997, p 11) indique qu’une organisation est

constituée en premier lieu d’une « combinaison » d’activités influençant la définition

de la performance dans un contexte incertain.

A T.T. A tr F. et FlRSIROTU12 considèrent que les organisations sont composées de

trois éléments liés : une structure (dans laquelle on peut distinguer entre autres les

systèmes de pouvoirs, de gestion et la technologie), la culture (avec son système de

valeurs) et les acteurs (qui développent des comportements conformes aux

interprétations qu’ils font de leur environnement).

Sur le périmètre particulier de la France, nous pouvons distinguer quatre


Périmètre du
grandes formes d’organisations rattachées au service public13 14:
service public

• les entreprises industrielles de service (SNCF, EDF etc.)

• les services sociaux

• les services publics régaliens (économie, sécurité etc.)

• les administrations locales

La première d’entre elles a la particularité d’être souvent insérées dans un

contexte concurrentiel (ou tend à l’être) et de facturer ses prestations directement à

ses clients. Ainsi, peu de choses distinguent ces organisations de leur pendant du

secteur privé. La seconde catégorie tient un rôle social de redistribution, n’a pas en

ce sens de production et laisse peu de marge de manœuvre tant le carcan

réglementaire est structurant. La dernière catégorie recouvre des réalités bien

disparates dont la recherche d’une difficulté commune s’avère une démarche

difficile. Les services publics régaliens constituent la cible de la présente recherche

car ils font l’objet de vives critiques quand à leur modes de gestion et forment un

terrain de recherche relativement uniforme et stable à partir duquel il sera le cas

12 Cités par DURIEUX et VaNDANGEON-Derumez, « la dynamique des changements stratégiques », mrkingpaper,


centre de recherche DMSP, Université Paris Dauphine.

13 Certaines associations financées sur des fonds publics pourraient également être répertoriées.

14 La DFCG distingue une typologie constituée des services publics régaliens, les services publics d’utilité sociale,
les services publics de nature commerciale et les services publics de régulation (DFCG, id°, p 14)

- 30 / 557 -
Titre I - Chapitre 1

échéant possible de tirer des enseignements susceptibles d’être diffusés dans les

administrations locales. Dans la suite du document, nous suivrons ce service public

régalien à travers les termes d’administration publique ou de secteur public non

marchand. Enfin, sous l’expression « service public », il paraît utile ici de rappeler

que se cachent quatre principes élevés au rang de lois que le contrôle de gestion ne

peut ignorer :

• Le principe d’égalité des usagers ou administrés


Les principes
du service

• Le principe de continuité du service public

• Le principe de l’adaptation continue

• Le principe de neutralité

Une fois le périmètre de recherche précisé, il nous est apparu nécessaire

d’étudier la question d’une compatibilité d’une démarche de contrôle de gestion

dans radministration publique car elle est un préalable à l’ensemble de

l’investigation.

1.2 De l’intégration du contrôle de gestion dans

l’administra don

1.2.1 De l’absolue opposition...

Selon H. BOUQUIN (1997), un modèle de contrôle de gestion ne peut voir le

jour dans une administration tant que son organisation obéit aux règles de la

bureaucratie car la recherche d’efficience et d’efficacité risque de rester vaine tant

son fonctionnement se concentre d’une part sur les moyens d’autre part sur les

règles. En se référant à H. MlNTZBERG (1997), il considère que le rôle des

-31 / 557 -
Titre I - Chapitre 1

contrôleurs est marginalisé et réduit à une certaine vision technocratique que ce soit

dans les « bureaucraties mécanistes » que dans les « bureaucraties professionnelles ».

Pour M. CROZIER (1971, 1977, 1997), une organisation bureaucratique est


Incapacité à
une organisation incapable d’évoluer en corrigeant ses erreurs. Le contrôle de
changer
gestion pourrait dès lors apparaître comme une solution mais cet auteur souligne la

place prépondérante des dysfonctionnements dans son équilibre. De plus, CROZIER

(1971, 1977, 1997) considère que leur système de fonctionnement est trop rigide

pour une adaptation sans crise aux transformations.

Pour M. GERVAIS, au contraire le contrôle de gestion est possible dans le cas

des entités prestataires de service, et présente diverses formes de contrôle comme le

contrôle par la culture, c’est à dire le renfort du système de valeur. Pourtant M.

GERVAIS reconnaît les difficultés d’une telle démarche. « N’étant responsable ni de la

règle, ni de leurs conséquences, les décideurs refusent tout naturellement de se voir engagés ».

(Capet, Causse, Meunier cités par Gervais).

Pour R.N. ANTHONY (1988), les difficultés visibles dans une démarche

d’introduction du contrôle de gestion dans l’administration publique tiennent à

plusieurs facteurs :

• Une autorité et une responsabilisation diffuse, notamment dans les

administrations centrales,

• Des mécanismes de coordination et d’organisation entre les systèmes locaux et

l’administration centrale qui amplifient la difficile mission de planification et

responsabilisation,

• Une influence plus affirmée pour les administrations publiques pour des causes

exogènes que dans les autres formes d’organisation.

D’un point de vue plus général, H. BOUQUIN (1997) reproche aux


Prééminence de
organisations sans but lucratif de ne pouvoir facilement fixer les finalités du
la règle sur les
buts
contrôle ce qui altère considérablement l’objet même du contrôle de gestion.

- 32 / 557 -
Titre 1 - Chapitre 1

Enfin, « en montrant qu’on applique les procédures, on fait croire qu’on contrôle » pi.

BOUQUIN, 1997], proposition confirmée par de nombreux travaux dans le secteur

public et qui affirme la prééminence de la règle sur les buts de l’organisation. Mais

les pressions de l’environnement ont modifié cette approche : en effet, dans un

système qui privilégie l’évaluation du respect de la règle sur les objectifs, il est

naturel d’induire de tels résultats. En revanche, l’affirmation de la prééminence de

l’obligation de résultat sur l’obligation de moyens est de nature à bousculer ces

constatations et à rendre cohérente une démarche de contrôle.

1.2.2 ... à l’admission conceptuelle

P. DRUCKER (1996) considère que si généralement les organisations ont une

bonne connaissance de ce que consomme un service et à quoi les dépenses

correspondent, elles sont en revanche incapables d’établir des liens de causalité

entre les dépenses, les activités et les résultats. Pour lui, cette analyse est de nature à

expliquer le manque de maîtrise des coûts dans certains services publics comme les

hôpitaux ou les services postaux, et ce qui est important ce ne sont pas les coûts

comme certaines analyses le laissent penser, mais « le rapport qualitéprix » du service

produit.

D’un point de vue weberien et selon certains auteurs, le système

bureaucratique est la meilleure forme d’organisation formelle. Le système parce qu’il

assure une certaine sécurité professionnelle implique que les différentes fonctions

soient remplies avec dévouement quelques soient les pressions extérieures [R. K

MERTON]. Mais aujourd’hui, il semble clair que le besoin de changement est d’abord

une question de pressions externes (Nouvelle loi organique sur les lois de finances,

meilleur contrôle par l’assemblée, obligation de s’expliquer sur ses résultats etc.) et

ce quelle que soit l’administration. Aussi, comme le souligne MERTON, les modus

operandi ayant permis de remplir avec un certain succès les différentes missions de

l’organisation publique peuvent s’avérer d’un coup inappropriés, inadéquates voire

contraire aux objectifs parce que les pressions ont modifié les conditions de leur

- 33 / 557 -
Titre I — Chapitre 1

réalisation. La justification du changement s’inscrit totalement dans cette analyse et

ce besoin de changement né des modifications de l’environnement a pour objectif

de modifier les capacités de toute organisation publique à répondre efficacement

aux demandes tant internes qu’extemes. Contrairement à l’analyse de WEBER, la

bureaucratie n’atteint pas naturellement l’efficacité.

En revanche, pour d’autres auteurs, une telle demande est possible dès lors

que l’on décline la démarche en contrôle stratégique, contrôle de gestion et contrôle

opérationnel [J. DUPUIS, 1991].

Pour cet auteur, les contrôles d’efficacité et d’efficience sont techniquement

possibles, ils demandent à être amendés voire complétés par des dimensions

supplémentaires (liens physico financiers) en particulier quand à la pertinence des

objectifs. De même J. DUPUIS (1991) considère que la démarche du contrôle de

gestion dans les organisations publiques doit s’articuler autour de quatre pôles : le

public, les objectifs, les moyens et les résultats. Cependant cet auteur propose des

méthodes analytiques qui paraissent peu adaptées à la responsabilisation des acteurs

du système (direct costing ou coût complet). De même, il omet d’analyser une

dimension pourtant fondamentale montrant ainsi les difficultés générées : les

objectifs. Dans le même sens, René DEMEESTERE considère le contrôle de gestion

possible dans les administrations publiques avec une notion de performance qui

pour lui se concentre aux points d’intersections des orientations fixées à

l’organisation publique par l’autorité politique, l’apport de valeur aux usagers et la

maîtrise des ressources allouées pour la réalisation de ses missions. Dans cette

approche, il convient de souligner qu’une démarche d’optimisation des ressources

pour augmenter la valeur est écartée (on retrouve en partie cette vision chez

J.DUPUIS, 1991). Pourtant il est fondamental de considérer le contrôle de gestion

dans l’administration publique comme une démarche qui peut ne pas être tournée

vers un objectif de diminution budgétaire. Diminuer les budgets et augmenter les

quantités et qualités des services rendues sont des utopies managériales. De même,

atteindre des objectifs fixés peut être appréhendé dans une logique différentes où ils

ne constituent pas une valeur cible mais une valeur seuil. Dans ce cas le contrôle de

gestion dans l’administration publique aura pour enjeu la détection de marges de

- 34 / 557 -
Titre I — Chapitre 1

manœuvres pour dépasser ces seuils. Ainsi, LEVY (2000) indique qu’un des premiers

objectifs des nouveaux modes de gestion est la création d’autonomie15.

DEMEESTERE considère le contrôle de gestion comme un moyen d’identifier les

problèmes et de prendre les mesures correctives. Mais en considérant la description

du contrôle de gestion faite supra la logique de performance doit s’inverser : il s’agit

d’identifier les activités fonctionnant le mieux, d’expliquer les raisons du succès et

de permettre après analyse de diffuser les méthodes. Il s’agit bien en l’espèce

d’adopter une lecture différente des chiffres [R. N. ANTHONY, 1988].

Ainsi, pour H. CHOMIENNE (2001), désormais par l’introduction des outils de


Naissance
gestion issus du secteur privé, il y a émergence d’une responsabilité managériale des d'une nouvelle

acteurs à côté de responsabilités morale et juridique. responsabilité

Du point de vue de l’Etat, l’essentiel de la « production » est une activité de

service [public] dont l’immatérialité complexifie l’évaluation. Or peu d’Etats sont en

mesure d’obtenir des informations pertinentes sur cette dimension immatérielle et

des efforts s’avèrent nécessaires pour améliorer la reddition de comptes et la

compréhension de leur impact sur la performance [Graham VlCKERY, ]. Dès lors le

contrôle de gestion apparaît non seulement possible [J. P. Rey, 1991] mais surtout

souhaitable et souhaité [A. BARTOLI, 1997] comme en témoigne le vote de la

nouvelle loi organique sur les lois de finances de 2001 réformant en profondeur
l’ordonnance de 59.

Déjà de nombreuses expériences ont été conduites en France et à l’étranger,


offrant des résultats contrastés.

15 Dans le même sens, NAULLEAU G. [CHARPENTIER et al.]

- 35 / 557 -
Titre I - Chapitre 1

1.3 De nombreux échecs dans Vadministration

1.3.1 L’exemple français

Les échecs ont été nombreux dans les tentatives d’introduction de réformes à

dominante financière ou à vocation de réorganisation dans les administrations voire

dans les entreprises publiques. A titre d’exemple, en 2000, la Direction Générale des

Impôts a du renoncer à son projet qui instaurait des indicateurs de résultats et de

performance à l’issue d’un conflit de plusieurs semaines avec les agents du Trésor et

des impôts : « ... l’administration de contrôle doit devenir une administration de services et

le contribuable un usager. Des mots qui recouvrent une véritable révolution culturelle. » [Le

Monde — 7/02/2001]. Il s’agissait bien en l’espèce d’une réorientation du service

public vers un pilotage par les résultats.

De même, on peut citer l’exemple de la SNCF dont une grève en mars 2001 a

perturbé l’ensemble du réseau ferroviaire pour s’opposer principalement à

l’adoption du projet "cap clients" qui visait à une gestion de l’entreprise par activités

et à responsabiliser la hiérarchie sur les résultats de trafic, de qualité de service et

d’équilibre économique [Le MONDE - 30/03/01 « Les syndicats en croisade contre

"cap clients"»; La TRIBUNE — 4/04/01 «Résistance syndicale au projet "cap

clients"]. Dans le même sens, l’introduction d’un modèle analytique permettant

l’évaluation de la création de valeur dans une holding de la SNCF a révélé de

sérieuses limites [NABET A. et al.] : la méthode de la valeur économique ajoutée n’a

pu être diffusée en dehors de cette holding soumise à un environnement

concurrentiel. Deux difficultés majeures se présentent aux contrôleurs de gestion de


la SNCF :

les liens étroits entre les activités de l’entreprise tant sur un plan économique

que physique, ce qui complexifie le cloisonnement de l’évaluation de la

performance à une entité donnée.

- 36 / 557 -
Titre I - Chapitre 7

Les limites de la logique financière au regard des impératifs de sécurité et de

régularité du trafic ferroviaire [NABET A. et al.]. Ce dernier point rejoint plus

particulièrement une partie de la problématique inhérente au secteur public

non marchand ; en partie seulement car nombres de métiers gérés dans un

système privé sont également contraints en premier heu par des impératifs de

sécurité comme par exemple le secteur de aéronautique.

L’exemple d’un projet ABM au sein du Centre Nucléaire de Production

d’Electricité (EDF) est également intéressant : ce projet a été arrêté au terme de 9

mois d’expérimentation16 de la méthode qui visait à une meilleure responsabilisation

des décideurs par un glissement d’une logique de consommation de moyens

humains vers une logique d’évaluation des moyens financiers consommés. Les

raisons officielles avancées font état de priorités repoussant la mise en œuvre de ce

système de contrôle après d’autres éléments jugés plus importants comme le plan

stratégique.

Dans les hôpitaux publics les annonces de tels projets génèrent régulièrement

des conflits importants en opposant d’un côté la qualité des services de soins qui

seraient en danger du fait de l’émergence de concepts comme celui de productivité.

Par exemple, le Professeur GUERIN, président d’une association de défense des

malades indiquait lors d’une grève en décembre 2000 que de nombreux malades

étaient susceptibles de présenter des chances de guérison amoindries pour des

raisons purement économiques.

A l’inverse, un modèle peut être détourné de ses objectifs initiaux afin de

servir le dessein des acteurs par une intégration trop importante : il s’agit

notamment des risques d’autonomisation des outils de gestion par l’omission des

précautions d’utilisation élaborées lors de la conception du modèle [F. ENGEL, F.

KLETZ, J.C. MOISDON, 1997, p 114-133]. Par exemple, l’implantation d’un modèle

baptisé « Indice de coût relatif » (ICR) pour le calcul des coûts hospitaliers a généré
de nombreuses critiques de la part des praticiens (sous évaluation des actes, sous

cotation des durées d’intervention etc.). L’absence de maîtrise du modèle ICR et un

16 C. Chevalier Kuszla

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Titre I - Chapitre 1

glissement progressif vers un outil de contrôle de la productivité ont entraîné une

perte de légitimité qui a conduit à l’adoption « de logiques contre intuitives et anti

économiques » [F. ENGEL et al.]

L’université, elle même s’est déjà essayée au contrôle de gestion et au

changement qu’il suppose : en 1994, une réforme, NABUCO (Nouvelle Approche

Budgétaire et Comptable) a vu le jour avec des objectifs de gestion et d’organisation

en vue de faciliter la construction budgétaire, simplifier la réglementation et enfin

réaliser un système d’information adapté. Cependant, la Cour des comptes a relevé

de nombreux retards dans sa mise en œuvre qui conduit à considérer que

l’introduction de nouveaux moyens de pilotage s’est soldée par un échec17.

Certaines administrations ont déjà débuté l’intégration du contrôle de gestion

mais l’ont limitée à un périmètre restreint : Le Ministère de l’emploi, du travail et de

la cohésion sociale est en voie de mise en production d’un nouveau système

(Olympe) en Heu et place d’ITAC18 destiné aux Commissions Techniques

d’Orientation et de REclassement Professionnel (COTOREP19). Partant du

constat, que ce Ministère dispose d’une connaissance limitée de son pubhc, a une

grande difficulté à évaluer ses activités et ses coûts de productions et peine à justifier

l’allocation de ses ressources, ce système vise à améhorer la performance des

COTOREP à travers trois axes :

• Améhorer des relations avec ses usagers, par une meilleure

connaissance de l’environnement des COTOREP,

• Permettre le pilotage de la politique pubhque par une réorientation le

cas échéant des mesures,

• Approfondir la gestion des ressources, moyens avec les objectifs.

17 A. Bartoli, « ouvrir la boîte noire de l’Université française : une condition nécessaire à son évolution ? » 2002
in G. CL1CQUET Organisationsprivées / Organisations publiques

18 Informatisation du Traitement Administratif des COTOREP

15 Commission Technique d’Orientation et de REclassement Professionnel : une centaine d’agence


départementale, pour un effectif de 1200 personnes

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Titre 1 - Chapitre 1

Cette évolution a été jugée nécessaire par l’arrivée à obsolescence de l’ancien

système, des coûts de « montée » de version trop élevés pour un périmètre restreint

et une capacité d’analyse des informations beaucoup trop limitée. Si dans ce cas, on

ne peut parler d’échec, force est de constater que quatre ans après sa mise en œuvre,

le système ITAC s’est trouvé dépassé par la demande interne et externe

d’information. On est ici dans un cas où le système n’a pas été en mesure de suivre

l’évolution de la demande dans un laps de temps réduit.

Dans le même sens, le Ministère de 1’agriculture, de l’alimentation, de la pêche


Ugitïmer le
et des affaires rurales a éprouvé le besoin dans le contexte général de la
changement
modernisation de l’Etat, d’adopter une démarche de contrôle de gestion tant au plan

central qu’aux niveaux déconcentrés dans ses directions d’affaires financières pour

la fin de l’année 2004. Cette démarche a pour objectif de structurer le dialogue de

gestion et permettre une démarche de type « benchmarking » (cf. annexe 18) pour

un exemple de tableau de bord). Enfin, le Ministère de la Culture et de la

Communication s’est également lancé dans cette évolution et note qu’une de ses

principales difficultés réside dans la nécessaire légitimité de la démarche ressentie

par les acteurs : les chargés de projet ont vu une accélération dans l’appropriation

des outils par les acteurs lorsque le projet a été clairement référencés à une loi alors

qu’elle était préalablement ressentie comme une démarche interne.

D’autres administrations encore, comme la police nationale (système

GEBUS), l’armée de l’air (système SCAPIN), le commissariat de l’armée de Terre

(SIGECATJ) ou même le Ministère de la Défense (projet fédérateur Comptabilité

Analytique Défense — grille d’analyse du tableau de bord ministériel) ont engagé

une démarche de rénovation de leurs modes de gestion mais n’ont pas été pour une

partie d’entre elles au bout de leur logique en se gardant d’aller au delà d’une simple

analyse de contrôle budgétaire avec néanmoins pour la police l’introduction d’une

approche de type benchmarking. De même l’Etat français vient d’engager, dans la

même logique que l’adoption de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de

finances le montre, une démarche de rénovation de son organisation budgétaire

2f) séminaire destiné aux décideurs de l’Etat organisé par la société Oracle « Comment réussir la mise en œuvre de
la LOLF conformément à ses objectifs ? : une gestion intégrée pour les gestionnaires centraux et
déconcentrées», décembre 2002

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Titre I - Chapitre 1

soutenue par le projet ACCORD (Application centralisée de comptabilisation,

ordonnancement et règlement de la dépense de l’Etat). Ce projet, construit

également autour d’une solution ERP, intègre déjà certains axes analytiques de la

dépense (nature, acteur, bénéficiaire, localisation de la dépense, projets et contrats

de plan) mais fixe surtout les premiers éléments nécessaires à des développements

ultérieurs du contrôle de gestion (ACCORD VI & VI bis), là où la version 2 21

ambitionne à terme de recouvrir un périmètre fonctionnel équivalent à celui de

GESFI. Le choix de ce dernier projet comme terrain de recherche nous est apparu

encore plus intéressant dans la perspective de la mise en œuvre des projets

ACCORD comme l’a clairement indiqué le rapport de synthèse de la commission

interministérielle (Inspection Générale des Finances,

Inspection Générale de l’Administration et Contrôle Général des armées) de juin 20

03 sur la définition des programmes de la Police et de la Gendarmerie dans le cadre

de la nouvelle LOLF : « Gesfi présente \...] un progrès important dans la mesure où il

prépare la mise en œuvre d’un PGI à l’échelon déconcentré. Ilpermet de mettre en œuvre un

système de rvorkflow, et d’alimenter les différentes comptabilités.^..] Gefi peut être un

moyen de rendre la gestion administrative de la gendarmerie plus efficace et de faciliter la

mise en place ultérieure d’Accord FC?. A Cettefin, un rapprochement entre l’équipe projet

de Gesfi et le SCN Accord est nécessaire [...pour faciliter] ainsi son déploiement

ultérieur». A partir de 2005, la LOLF va introduire de nouveaux principes dans la

gestion des finances publiques comme l’obligation de la mise en œuvre d’une

comptabilité patrimoniale (de type comptabilité privée) et une comptabilité de

gestion. De mêmes des éléments ont été définis pour permettre l’évaluation de

l’efficacité des missions, programmes, actions et sous actions dont les

nomenclatures sont appelées à remplacer celle par titre budgétaire actuellement en

usage. Ainsi, des notions de Projets Annuels de Performance (PAP) et de Rapports

(RAP) permettront d’établir des objectifs servant aux votes et à la justification des

budgets au premier euro (fin des mesures acquises et mesures nouvelles), puis à

l’évaluation des résultats obtenus. Pour S. MAHIEUX (2003), la LOLF doit permettre

une approche équilibrée de la performance en distinguant l’efficacité socio-

21 Des études complémentaires demandées par le Ministère de l’Economie en juin 2004, ont conduit le report de
cette version à une date ultérieure non déterminée.

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Titre I - Chapitre 1

économique, la qualité des services et la maîtrise des coûts grâce à une meilleure

gestion des moyens. Ce projet nécessite déjà la mobilisation de tous les acteurs tant

selon ALAIN Lambert (2003) trois types de changement apparaissent devoir être

distingués :

• Un changement dans le management public et la chaîne des

responsabilités,

• Un changement dans les techniques d’évaluation et de contrôle,

• Un changement dans les rapports institutionnels.

Ici encore le changement apparaît comme l’élément, enjeu majeur, susceptible

d’emporter la réussite ou l’échec du projet, car comme l’indique J. ARTHUIS (2003),

on passera d’une responsabilité de conformité à une responsabilité de la

performance afin de dépasser une gestion bureaucratique qui a atteint ses limites.

L’échec des lois de décentralisation de 1982 est également un exemple de la

difficulté de conduire le changement dans les administrations, même si dans ce cas il

ne s’agit pas d’un problème économique [M. CROZIER, 1997], Dans cette continuité,

les débats souvent passionnés autour du projet de réforme constitutionnelle relative

à la décentralisation à partir de 2002, ont confirmé une fois encore ces difficultés

[Le MONDE, Novembre 2002]. D’ailleurs, J. R. ALVENTOSA (2003) fait un parallèle

entre les efforts exigés par la LOLF et les travaux sur la décentralisation, constatant

que cette dermère « n ‘est pas en soi un levier suffisant de transformation » ; bien plus, il

constate que la partie « régalienne » de l’Etat, réformée par la LOLF, n’a pas encore

été repensée, ce qui révèle l’ampleur du chantier de changement qu’il reste à

accomplir.

Il est possible de synthétiser les difficultés rencontrées par ces démarches à

travers les éléments suivants : les difficultés semblent liées,

• A l’intégration des valeurs portées par le contrôle de gestion (DGI, SNCF,


CNPE, Flôpitaux),

• A l’application du modèle analytique,

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Titre I — Chapitre 1

O par une perte ou absence de légitimité (ICR, Ministère de la

Culture),

o par une absence de réponse aux attentes des acteurs due à un

retard dans le déploiement (ITAC)

o par une limitation des objectifs initiaux (GEBUS, SAPN,

NABUCO),

• A l’incapacité des systèmes mis en œuvre à évoluer (ITAC),

• Aux réorganisations nécessaires (LOLF)

1.3.2 L’exemple étranger

Le paradigme autour du New Public Management sur la réforme de l’Etat

s’est développé dans un premier temps dans les années 80 puis à perdurer dans les

années 90 à travers le monde et dans certains pays plus particulièrement comme la

Grande Bretagne par la création d’agences à partir de 1988 destinés à distinguer

l’élaboration des politiques publiques —du ressort du gouvernement-, de leur mise

en œuvre et de l’évaluation de leur pertinence économique [J. M. EYMERI, 2001].

Des développements similaires ont été réalisés aux Pays-Bas, en Suède, en Nouvelle

Zélande ou au Canada par exemple.

D’un point de vue général, les contrats de performance sont un des moyens

utilisés pour la réforme de l’Etat à l’étranger. En effet, comme le souligne l’OCDE

(1999), ces contrats permettent d’améliorer les critères d’efficacité, et d’efficience et

de diminuer les coûts. Les contrats s’inscrivent dans la logique de responsabilisation

des acteurs par une plus grande déconcentration des actions de l’Etat (exemples :

Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, Finlande, Nouvelle Zélande,

Norvège etc.).

Concernant l’Australie, une des difficultés a été de dépasser le stade de

l’aspect juridique des contrats pour leur donner leur véritable sens. Il s’agissait en

l’espèce d’adopter une relation avec les agences plus proches de l’esprit du

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Titre I - Chapitre 1

partenariat, aspect que les acteurs locaux ont eu des difficultés à appréhender dans

leur relation avec l’Etat.

Au Royaume Uni et en Norvège, il existe dans le même sens des documents

cadres ou lettres d’affectation qui fixent les objectifs des agences.

Au Danemark, cette démarche d’amélioration a permis à l’Etat, organisés

également autour d’agences, de réaliser des gains de performance plus importants

dans les agences soumises au régime de ces contrats que pour celles qui n’en

disposaient pas (OCDE, 1999). Ce gain d’efficience s’est accompagné d’une

amélioration du service rendu.

La Grande Bretagne, la Finlande et la Nouvelle Zélande indiquent que la

réforme de leurs administrations par l’intégration de contrats d’objectifs a

sensiblement amélioré la gestion des services publics. Ainsi pour le Danemark et la

Finlande, l’OCDE (1999) note «.que les études de cas [...] permettent de conclure que les

contrats de performance aident à canaliser l’attention sur le produit et les résultats plutôt que sur

les ressources et sur les règles » (les contrats de performances sont devenus obligatoires

au Danemark à partir de 1995, faisant suite à ces constatations).

Les contrats de performance sont également utilisés par l’Espagne mais ils ne

sont pas encore généralisés comme au Danemark.

Le Canada témoigne également des améliorations obtenues grâce aux

contrats, utilisés ici comme de véritables instruments de gestion, incluant la partie

dédiée au contrôle de gestion. Ces contrats fixent à la fois les ressources allouées

mais aussi les objectifs et les critères de mesure des résultats. Ces éléments peuvent

être aisément rapprochés de la lettre de la LOLF au niveau du suivi des missions et

programme.

La Nouvelle Zélande réforme également son service public mais en

s’attachant à modifier toutes ses dimensions : les structures, la re-définition des

responsabilités, les calculs de coûts, la fixation des objectifs et la mesure des

résultats. En règle générale, on constate que les pays qui présentent les contrats de

performance comme un succès, sont des pays qui ont engagé depuis longtemps la

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Titre I - Chapitre 1

réforme de leurs administrations publiques et une révision de leurs pratiques

budgétaires (Australie, Canada etc.).

Pour l’OCDE (1999), il ne peut y avoir de succès, si au départ le mouvement

vers une gestion de la performance ne s’est pas accompagné d’un investissement

important dans la formation des personnels, la restructuration des administrations et

la modification de la culture organisationnelle. Cependant, l’OCDE (1999) estime

que la plupart des pays utilisant les contrats de performance ne disposent pas d’une

intégration de ces contrats suffisante avec les autres instruments de gestion. Cette

insuffisance fait perdre une partie du gain d’efficacité et devrait constituer à l’avenir

un axe de progrès important.

Aux Pays-Bas, le principe des agences et l’intégration d’indicateurs de

performances n’est pas nouveau puisque les premières décisions datent de 1972 ;

Cependant, l’Inspection Générale des Finances22 (IGF) constate malgré tout la

faiblesse du système de gestion par la performance car il apparaît peu développé et

finalisé, sauf à partir des réformes de 2002 qui ont permis d’approfondir la logique

de la culture du résultat.

Les contrats de performance se sont souvent accompagnés d’un

foisonnement de rapports d’analyse qui sont venus opacifier la lecture des résultats.

Un effort de clarification et de synthèse est demandé dans de nombreux pays.

Pour la Finlande, l’IGF note qu’au delà des intentions et des structures, la

gestion de la performance manque de relais efficaces en raison de l’insuffisance de la

chaîne fonctionnelle d’audit, de contrôle et d’évaluation. De plus, la séparation de la

gestion budgétaire et des résultats obtenus fait perdre un des grands intérêts de cette

réforme.

La Flongtie a inscrit en 2000 comme une de ses priorités la modernisation de

sa gestion publique en intégrant dans ses projets les termes d’efficience, d’efficacité

et d’économie23. Ce changement est apparu nécessaire pour à l’époque préparer

22 DureauG., Guillaume H., Silvent F., "Rapport de synthèse : mission d’analyse comparative des systèmes de gestion de la
performance et de leur articulation avec le budget de l’Etat, Inspection Générale des Finances, Paris, 2000

23 Source OCDE

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Titre I - Chapitre 1

l’adhésion à l’Union européenne et la réforme s’est inscrite sur une décennie. Dans

ce cadre, ce pays a été amené à s’interroger sur la rationalisation des activités de

l’Etat, une ré-définition des responsabilités et un transfert progressif de nombreuses

tâches vers le secteur privé. L’intégration européenne est apparue dans ce cas un

véritable moteur de la réforme, apportant toute sa légitimité à la démarche. La

Hongrie a créé un Bureau du contrôle gouvernemental en 1994, chargé d’exercer un

contrôle budgétaire comme peut le faire en France la Cour des comptes, mais aussi

chargé d’évaluer la mise en œuvre et l’application des décisions publiques. Cette

dernière charge est également une fonction dévolue à la Cour des comptes mais la

LOLF s’est révélée nécessaire pour accroître ses moyens d’investigations. Le

système hongrois n’offre pas un statut unique et une réforme de la gestion des

ressources humaines a été démarrée en 1992 pour tendre vers une harmonisation :

celle-ci doit permettre un déroulé de carrière basé sur les performances. Ces

performances et celles plus générales des instituions publiques sont évaluées à

travers des normes.

Le Sénat, enfin, dans une étude24 sur la réforme de la gestion des Etats note

dans le cas de l’Allemagne, que les administrations décentralisées évoluent plus vite

vers une culture de résultat par l’adoption d’outils comme le contrôle de gestion, là

où les administrations centrales tardent à franchir le Rubicon.

D’après les observations de consultants en conduite du changement, il

apparaît que le changement en France serait perçu comme un risque, là où aux

Etats-Unis par exemple, il est plus volontiers associé à une opportunité (Mathieux

et al., 2004).

Il apparaît de l’ensemble de ces éléments qu’un vaste mouvement de réforme

de la gestion des Etats a été initié, pour certains depuis déjà de nombreuses années.

Mais, la réforme profonde des administrations régaliennes est loin d’être achevée

même si l’on peut noter dans certains pays des restructurations (notamment par la

création d’agences) susceptibles de faciliter ce mouvement. La durée de ces travaux

témoigne de l’ampleur des chantiers de la modernisation des gestions publiques.

24 disponible sur www.senat.fr

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Titre I - Chapitre 1

Si le contrôle de gestion a investi au siècle dernier le périmètre du secteur

privé, sans pour autant en couvrir l’intégralité, force est de constater que

l’admimstration publique française est restée à l’écart de ces évolutions. Quelques

expériences conduites montrent toute la difficulté de l’entreprise d’intégration

d’outils de gestion orientés vers l’amélioration continue. Mais les principes sur

lesquels reposent les finances publiques, principes dont les plus anciens datent du

XlIIe siècle, ont montré depuis de nombreuses années leurs limites : une

modernisation de ces derniers est donc appame nécessaire comme en témoigne le

vote de la nouvelle Loi organique sur les lois de finances. Dans cette perspective,

pour compléter l’introduction, on assiste à un transfert d’une obligation de moyen à

une culture du résultat, d’une gestion réglementaire à une gestion de la performance,

autrement dit, de la transformation d’une responsabilité de conformité à une

responsabilité de la performance.

Pourquoi distinguer une analyse particulière dans l’administration publique ?


Desproblèmes
Cela sigmfie-t-il que dans d’autres types d’organisations la situation pourrait être
de différences
culturelles
différente P En effet, en s’inscrivant dans la logique de G. HOFSTEDE on s’aperçoit

que les problèmes de management sont essentiellement des problèmes de

différences culturelles. Dès lors, les théories qui visent à apporter une réponse à ces

problèmes doivent évoluer vers une meilleure prise en compte des particularités

culturelles de chaque organisation et de leurs systèmes de valeurs. Aussi doivent-

elles modifier leur approche universelle, le fameux « one best way », vers une

approche spécifique et distinctive qui introduit les effets contingents de la culture

dans la recherche des solutions de management.

En préalable à l’approfondissement de l’analyse détaillée de la contingence

culturelle au chapitre 3, il paraît nécessaire de dresser un panorama de la situation

théorique au regard des modèles du changement. Le prochain chapitre présentera

également la place particulière de la communication, comme objet du changement

et l’analyse de la résistance comme levier d’intégration. En effet, l’analyse du

processus d’acculturation apparaîtra comme un point de convergence de ces


éléments.

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CHAPITRE 2 - Le pilotage du

changement

Les précautions ont été prises ; l’arbre est planté dans un environnement

préparé, il s’agit de lui apporter les soins et l’attention nécessaires pour son

enracinement, puis son épanouissement (Choix du mode de plantation, engrais,

taille, éventuellement une greffe etc.).

D’après J.C MOISDON (1997), « ...la rencontre entre l’outil et l’organisation est

régulièrement problématique et manifeste des difficultés d’insertion du premier dans la

seconde ». En référence à la problématique générale, cette analyse issue du secteur

privé semble pouvoir être étendue aux administrations.

Dés lors, la conduite du changement apparaît comme l’élément essentiel qui

relie le pilote à l’acteur cible et à l’organisation. Ce pilotage, de par la stratégie

adoptée, ne se résume pas à un processus organisationnel mais atteint également le

contenu du changement. Ce sont les interactions entre le pilotage, les processus, le

contenu, les acteurs et les structures qui vont permettre d’expliquer les facteurs de

succès ou les éléments de rejet. Le modèle de changement retenu devra s’appuyer

sur une solide et incontournable politique de communication. Par ailleurs, les

résistances rencontrées devront pouvoir être intégrées dans le processus comme

leviers du changement.

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Titre I — Chapitre 2

2.1 Modèles de changement et conduite du changement

Le changement fait l’objet d’une littérature chaque jour plus abondante, mais

il apparaît de celle-ci que de nombreuses théories participent de son analyse. A la

lecture de cette littérature, il semble possible de distinguer deux approches

complémentaires, la première plus ancienne étudie le changement par son contenu

alors que la seconde, plus récente et présentant un volume plus réduit, se concentre

sur son processus.

Dans l’analyse des processus, les théoriciens du courant du développement

organisationnel (TESSIER & TELLIER, 1973) proposent une approche systémique du

changement planifié, critiquée par PeTTIGREW en raison de son absence de

profondeur et contestée par CROZIER et FRIEDBERG (1977) sur son postulat d’une

organisation cohérente. A l’inverse, KANTER et al. (1992) observent que le

processus de changement ne peut être appréhendé comme une planification mais au

contraire comme un processus en progression continue.

Pour PETTIGREW (1985), un élément fondamental pour la réussite du

changement est la légitimation de l’action de celui qui conduit le changement (que

l’on retrouve au chapitre 1 dans l’exemple du Ministère du travail). Sur ce point,

PETTIGREW (1985) rejoint QuiNN (1980), où les pilotes du changement sont

présentés comme devant appeler l’adhésion par l’utilisation de procédés de

légitimation comme le langage ou les symboles.

PETTIGREW (1993) présente le changement comme le résultat de lutte de

pouvoirs, c'est-à-dire le résultat de la confrontation des jeux de pouvoirs dans un

processus de changement de nature politique. Mais le changement peut aussi être vu

comme un processus d’interprétation qui vise à un partage par les acteurs des

nouvelles réalités créées dans l’organisation (SIMON, 1983). Pour PETTIGREW

(1993), une véritable crise est nécessaire pour permettre le développement du

changement.

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Titre I — Chapitre 2

Pour K. WEICK (1995), « l’enactment2’ est intimement lié au changement » et

propose un modèle du changement découpé en trois phases : l’activation, la

sélection et la rétention. Cette analyse offre une approche constructiviste basée sur

la négociation.

Le courant évolutionniste (NELSON et WlNTER, 1985), dans la suite des

travaux de CYERT et Ma RC H, adopte une approche qui présente le changement

comme le fruit des confrontations des choix organisationnels routinisés.

Enfin, pour CROZIER et FRIEDBERG (1977), la dimension systémique du

processus de changement doit être privilégiée en raison des liens étroits qui

l’unissent avec le système dont il émerge et dans lequel il va s’appliquer.

Le changement présente deux axes de conséquences par rapport à

l’acteur cible : d’un côté, la mesure de l’impact du fonctionnement se déclinant entre

amélioration et rupture, de l’autre, la mesure de la profondeur de la nature du

changement.

Ainsi, en synthèse des travaux de VAN DE VEN, POOLE (1995), QuiNN (1988)

et WEICK (1995), RONDEAU propose de distinguer quatre écoles dans l’analyse des

modèles en changement organisationnel :

• L’école rationnelle considère que le changement naît d’un besoin d’adaptation

de l’organisation, considérée comme offrant une structure cohérente (cf.

critiques de CROZIER, FRIEDBERG, KANTER supra). Dans cette approche, le

changement apparaît planifié et impulsé par la direction,

• Le changement est le fruit de conflits d’intérêts pour l’école politique. Basé sur

des postulats constructivistes, ce courant offre une place importante aux jeux

de pouvoirs, à la légitimité et aux actions des groupes d’intérêts au sein des

organisations. Le changement est perçu ici comme moins prévisible et plus

chaotique (QuiNN, 1988 ;PETTIGREW, 1985),

25 Phase d’alerte et d’activation au changement par les pilotes.

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Titre I - Chapitre 2

• L’école humaniste s’inspire également des principes constructivistes mais

présente le changement comme un processus continu. La progression est

qualifiée de naturelle, en ce sens que les acteurs non dirigeants sont à l’origine

du changement,

• L’école évolutionniste, enfin, s’inscrit dans une logique systémique où les

facteurs de contingence (les sous systèmes en action) appellent à des

changements moins prévisibles des processus.

Le changement peut donc apparaître à la fois difficile et naturel, global ou

partiel, majeur ou marginal, lent ou rapide et protéiforme.

QUINN en étudiant les grandes entreprises américaines, distingue le

changement incrémental qui consiste en l’adoption d’un processus par l’acteur

conscient et proactif par petites phases successives de changement. QUINN (1988),

comme PETTIGREW (1985), KOTTER (1996) et HESKETT, donne au dirigeant un rôle

central car il lui appartient de définir ce qu’il faut changer et la manière d’y parvenir.

Le dirigeant doit ainsi procéder au diagnostic, à l’évaluation et à la sélection des

solutions qui lui sont proposées. Pour QUINN, l’engagement dans la voie du

changement ne peut débuter tant que la sensibilisation aux enjeux et le nombre de

partisans sont insuffisant ; Bâtir un réseau d’influence dans le sens du changement

souhaité doit être un préalable prioritaire géré par les dirigeants.

ANDREWS et STALICK (1994) identifient trois strates du changement

auxquelles on peut lier un niveau de difficulté dans la conduite du changement :

• la strate physique et technique, plus aisée à faire évoluer car plus concrète,

• la strate de la régulation associée aux systèmes de représentation et

méthodes de management,

• la strate des valeurs, difficile à faire évoluer car beaucoup plus floue

26 Business reengineering, the survivalguide, Yourdon Presse computing Sériés, 1994 cité par BoÉRIE et BERNARD

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Titre I - Chapitre 2

Laurence Baranski (2001) confirme cette approche en considérant que la

conduite du changement suppose de se poser en permanence deux questions afin

d’avoir un double regard sur le contenu d’une part et le processus du changement

d’autre part :

• quel est l’objectif ? il s’agit de la vision du contenu

• comment y parvenir ? il s’agit ici de la vision du processus

En fonction des travaux de LAWRENCE et LORSCH27 (1969), OUIMET et


DUFOUR (1987) proposent le tableau suivant de la justification du changement qui

permet d’affiner l’analyse précédente :

Dimensions du changement Intensité du changeme

Dans cette perspective, il existe cinq natures d’éléments susceptibles de

générer une intensité (vécue) plus ou moins importante selon l’équilibre dans

l’appartenance au domaine affectif ou domaine cognitif.

27 LAWRENCE P.R. & LORSCH J.W., Developping Organisation : Diagnosis and Actions, Reading, MA, Addison-
Westley, 1969, p.87

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Titre I - Chapitre 2

François DUPUY (1998) a constaté quand à lui la divergence grandissante

entre les méthodes de conduite changement dans les organisations publiques :

certains portent leur effort sur la dimension managériale du changement, là où

d’autres au contraire se concentrent sur les processus en tentant de les reproduire

dans le nouveau système au risque encore une fois « de confondre la règle et sa

clarté avec le fonctionnement réel qui est obtenu ». Enfin pour lui les difficultés de

changement des administrations publiques tiennent plus à la forme bureaucratique

du travail et non au caractère public de l’organisation.

CROZIER et Friedberg (1977) considèrent qu’il faut l’évolution de trois

éléments pour qu’il y ait changement : la nature du jeu des rapports sociaux, le

modèle de régulation, la forme du contrôle social. Ces deux auteurs précisent en

outre que l’élément essentiel du comportement lié à un processus de changement

est le jeu de pouvoir et d’influence de chaque acteur [CHARPENTIER et al., 1998].

Dans le même sens comme BURCHELL et HOPWOOD (cités par David G. et

Zrihen R., 1996) l’indiquent les systèmes mise en œuvre pour le contrôle

deviennent des « mécanismes autour desquels les intérêts sont négociées, les réclamations

articulées et les processus de pouvoir explicités »

Albert David (1996) considère qu’il existe quatre points de départ possibles

du processus d’introduction d’un projet d’origine managériale en distinguant d’une

part les relations et les connaissances et d’autre part le degré de précision du schéma

à son origine : détail ou cadrage.

La question de la légitimité, soulevée par QuiNN (1988), est à rapprocher de

celle du sens comme les exemples des administrations françaises au chapitre

premier sont venus l’illustrer. Ce rapprochement dans le cadre du changement a été

souligné par le sociologue D. MANDON (1990) : « dans les bouleversements actuels, le

problème posépar le changement culturel est en grande partie celui de la crise des valeurs et

de la \question du sens1 ».

La réalité s’établit autour de l’action et du sens qui lui est attaché [R. REUTER,

1991] : le pilote du changement doit garantir le sens collectif qu’il construit mais

aussi le cas échéant son évolution. De même, pour comprendre le processus de

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Titre I - Chapitre 2

construction du sens, il faut comprendre comment les acteurs agissent face au

changement [K.E. WEICK, 1995]. Pourtant, Estelle MORIN (1996) note en préface

de l’ouvrage collectif dirigé par T.C. PAUCHANT que la crise du sens est posée par la

rationalisation économique du travail car il existe un lien entre ce dernier, l’emploi,

les systèmes de performance et le sens de l’existence humaine.

De même, E. MORIN a réalisé une enquête auprès de 600 managers et

étudiants en gestion et a identifié trois dimensions pour le sens du travail pour les

managers : © le travail est une activité productive / © le travail est une activité

relationnelle / CD le travail est une activité structurante : le travail « contribue à

organiser la vie quotidienne et, par extension, l’histoire personnelle ».

Plus encore, DENT (1991) a démontré que dans une entreprise publique la

comptabilité de gestion fait sens et contribue à la naissance d’une réalité nouvelle

pour l’organisation.

Une difficulté peut apparaître quand à la motivation des acteurs pour le

changement du fait du contexte de secteur public : en effet, MITCHELL et al. (2000)

considèrent qu’il existe un risque important d’inertie face au changement car les

acteurs sont rarement appelés à bénéficier de la valeur créée par le projet. Il faut

selon eux un système d'encouragement au changement qui permette de

récompenser individuellement et collectivement les résultats positifs du changement

et la participation aux activités sous-jacentes. La voie d’un encouragement

économique au changement apparaît difficile dans l’administration à l’inverse du

secteur privé ; il convient dés lors aux responsables du projet de rechercher des

éléments de stimulation d’une autre nature. ROTH (2000) note au contraire qu’il

n’existe pas de problème de motivation car les acteurs « [...] aspirent intrinsèquement

à faire mieux». Cette approche permet de ne pas privilégier uniquement la

motivation comme guide des comportements et contribue à la prise en compte des

aspirations naturelles des acteurs. L’analyse est d’autant plus pertinente que selon les

craintes et espoirs exposés précédemment, il apparaît que le risque le plus important

Hé au changement souvent évoqué dans radministration pubHque soit celui des

attentes et aspirations là où BARNARD et SIMON considèrent qu’il y a motivation à

partir du moment où les rétributions sont supérieures aux contributions. Mais cette

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Titre I - Chapitre 2

question de la motivation pourrait être éludée si l’on accepte l’hypothèse défendue


28 „ . . . N .
par SlEVERS (1990) qui prétend que la motivation n’a d’importance qu’à partir du

moment où le sens au travail a disparu.

A. DAVID (1998) distingue quatre rôles qui peuvent être dévolus aux outils de

gestion et qui permettent de fixer le lien entre les systèmes de contrôle et le

changement. Ces rôles peuvent être synthétisés comme suit :

• Exploration du nouveau : L’outil joue un rôle de transformation des règles

organisationnelles mais aussi dans le questionnement et la transformation des

savoirs techniques,

• Conformation : Normer les comportements, au sens de les rendre conformes à

un optimum postulé par l’outil,

• Investigation du fonctionnement organisationnel : L’outil permet de révéler les

déterminants essentiels de l’organisation et d’aider les acteurs à imaginer de

nouveaux schémas d’évolution,

• Accompagnement de la mutation : L’outil joue le rôle de support d’une

construction progressive de représentations partagées.

Pour P. DRUCKER (1988), si les règles structurent le jeu, elles ne le décrivent

pas ; elles ne sont qu’un levier du changement. En effet, l’enjeu principal pour les

organisations publiques est d’agir sur les stratégies des acteurs, c’est à dire sur les

solutions qu’ils construisent, dans le contexte où on les a placés, pour répondre aux

problèmes confiés.

Enfin, pour CROZIER et FRIEDBERG (1977), il existe quatre types de source

de pouvoir dans une organisation :

celui né de la maîtrise des relations entre l’organisation et l’environnement,

28 SlEVERS B., « La motivation : un ersatz de signification » in T’individu dans l’organisation, les dimensions oubliées, sous
la direction de J.F. CHANLAT, Editions ESKA, Les presses de l’université Laval, 1990

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Titre I - Chapitre 2

celui qui est issu des règles et de leur application.

celui lié à la maîtrise des métiers,

et, celui lié à la maîtrise de l’information et de la communication.

Ainsi, la conduite du changement apparaît fondamentale dans une perspective

où l’ERP et le contrôle de gestion sont tous deux capables d’altérer les équilibres

dans les jeux de pouvoirs.

2.2 La communication du changement

Selon PERLS, psychanalyste allemand, l’avenir fait généralement l’objet d’une

approche négative par l’acteur dans une perspective de changement.

En préambule, il apparaît opportun de rappeler les sept principes de base

identifiés par G. CARTON (2001) concernant le changement au sein des

organisations :

• tout changement annoncé n’est pas nécessairement intégrable,

• l’intensité d’un changement est fonction de la valeur affective de l’acteur cible

du changement,

• la résistance au changement est un facteur de progrès et une opportunité pour

améliorer le changement,

• tout changement s’accompagne d’un sentiment de perte et de gain,

• l’intégration d’un changement est indissociable d’une évolution de l’échelle de


valeurs

• les corps sociaux et les individus s’opposent toujours aux changements qui leur
sont imposés

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Titre I - Chapitre 2

les changements réussis ne sont qu’une étape.

Dans le cas de changement prescrit, la communication est qualifiée par I.

GlORDANO de déclaratoire, c’est à dire selon un flux descendant. Elle souligne que

la communication dialogique prend une place centrale dans le processus de

changement.

Selon R. DEMEESTERE, la réussite d’une démarche de contrôle de gestion

dans les organisations publiques nécessite plusieurs conditions qui dépendent de la

volonté de la direction à insuffler une véritable culture de la performance appropriée

par les différents acteurs de l’organisation. Il faut donc :

• une gestion finalisée, des cycles de gestion bien organisés et des résultats de

gestion sanctionnés. (« il s’agit ici essentiellement de changer les

comportements »)

• une information de qualité et un contrôle interne solide

• un scénario d’introduction progressif (où l’importance de la communication est

soulignée)

I. VANDANGEON DERUMEZ (1998) a réalisé une étude empirique sur quatre

entreprises françaises en mutation dont une entreprise publique entre 1989 et 1993

(EDF) confrontée pour cette dernière à un remplacement d’une culture d’obligation

de moyens par une culture du résultat. A partir de ses observations, trois phases

dans le processus de changement ont pu être identifiées, rejoignant les conclusions

de Lewin (dégel, mouvement, regel) :

une phase de maturation où il y a une prise de conscience du besoin de

changement,

une phase de déracinement où l’importance de la communication dans le

projet de changement organisationnel est soulignée.

Une phase d’enracinement, qui correspond à l’acceptation du changement

dans l’action quotidienne.

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Titre I - Chapitre 2

La démarche de communication apparaît clairement dans la théorie comme

un processus d’accompagnement incontournable de toutes les phases du projet.

Ainsi, pour P. MEVELLEC (1996), il y a deux types d’erreur à éviter parmi lesquelles

celles portant sur la conduite du changement intégrée à une démarche de

communication (de même pour François DUPUY, 1998). Dans le même sens, J.

DUPUIS (1991) souligne l’importance d’un grand réalisme et du bon sens quand à

l’analyse des conditions d’intégration de modèles de contrôle de gestion dans les

organisations publiques.

Pour N. GlROUX et Y. GlORDANO, il existe dans un processus de

changement, deux types de communications correspondant à deux phases :

une communication fonctionnaliste (monologue) où il s’agit de

communiquer le changement et,

une communication processuelle (dialogue) qui vise à communiquer pour

changer.

Pour Baranski (2001), « Les lois de la complexité nous apprennent que les

stratégies gagnantes sont les stratégies fondées sur des relations de coopération ». Aucune

évolution dans les organisations n’est possible si l’on n’implique les hommes [H. De

CARMOY, 1999]. La conduite du changement doit parvenir à susciter l’adhésion et la

coopération des différentes parties prenantes, et pour ce faire l’adoption d’une

démarche de communication apparaît essentielle (notamment dans la construction

du sens, K.E. WEICK, 1995). Elle doit se réaliser selon trois axes :

la sensibilisation aux enjeux,

^ la compréhension des objectifs et des caractéristiques du nouveau système

l’adhésion au changement dans les métiers concernés

[D. Christian et T. Boudes,1998 ; David A., 1998, p. 49]

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Titre I — Chapitre 2

Ainsi, l’efficacité des actions dépendra principalement de la capacité de

l’organisation à communiquer de façon pertinente dans le sens du dire et de

l’écoute, c’est à dire à développer une véritable politique de communication [J.P

Kotter, 1996 ; L. Baranski, 2001].

Selon T. POLLOCK (2000), J. P. Rey (1991) et de nombreux autres auteurs, les

dirigeants qui doivent faire face à la résistance aux projets, doivent suivre des

prescriptions dans la conduite du changement parmi lesquelles on peut noter :

• l’annonce du changement dés que possible

• l’explication des raisons du changement

• l’explication des changements que cela implique au niveau individuel

• l’implication des acteurs du changement

• le rejet de toute surprise

• l’acceptation de la résistance au changement comme indicateur

d’acceptation du changement

K. WEICK (1995) considère que le contrôle et la communication favorisent le

changement organisationnel par la production de sens entre une intersubjectivité

(identité collective) et une subjectivité générique (création des modes opératoires et

de valeurs).

L’introduction du changement dans l’organisation exige beaucoup de temps,

où la moindre erreur peut au mieux ralentir le processus et au pire l’annuler (J.P

KOTTER, 1995). Ce professeur d’Harvard a identifié huit erreurs à éviter dans une

démarche de changement. Voici, en extrait, les cinq points qui sont liés à une
démarche de communication :

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Titra I - Chapitre 2

• Ne pas créer de sentiment d’urgence : pour l’auteur, il est impératif d’obtenir la

coopération active de nombreux acteurs, surtout dans la population cible du

changement.

• S’engager sans le soutien d’une équipe puissante : il s’agit d’impliquer la

direction dans la phase de changement et défendre le rôle essentiel de l’équipe

de pilotage.

• Ne pas offrir d’objectifs suffisamment clairs : « sans une vision claire, un processus de

changementpeut trèsfacilement se perdre en une liste de projets confus et incompatibles... »

• négliger le rôle d’une politique de communication : l’auteur a identifié trois

formes de communication, l’information unique, la communication intense

avec une partie des acteurs qui n’est pas atteinte par la portée de l’information

diffusée. Enfin, une communication multiforme avec certains acteurs qui

conservent un comportement paradoxal. Mais « une bonne communication suppose

que le management délivre son message au quotidien... » et « il ne faut pas oublier que la

communication s’exprime aussi en actes, et ce sont ces derniers qui pèsent en général le plus.

En effet, rien n’ébranle davantage un processus en cours que des contradictions entre le

discours et le comportement des individus lesplus en vues. »

• Tarder à faire connaître les premiers résultats (feedback)

Cette démarche de communication prend toute son importance dans la place

centrale qui lui est réservée dans une démarche de conduite de changement : pour

GILBERT et Bower (2002), la perception du changement par l’acteur comme une

menace facilite et justifie des routines défensives dans une approche misonéiste

alors qu’une perception du changement comme opportunité conduit à développer

une démarche participative. La façon dont le changement est perçu influence donc

le comportement de l’organisation et l’encadrer est une fonction fondamentale des

dirigeants (GILBERT et BOWER, 2002). E.SCHEIN (2002) va encore plus loin : tout

apprentissage organisationnel est basé sur la coercition « dans les camps de prisonniers

[en Corée], 80 % ont survécu aux ordres en restantpassifs [...] il en est généralement de

même pour les organisations. ». (traduction du présent rédacteur) Il considère qu’il y a

apprentissage organisationnel dés lors que l’anxiété liée à la survie est supérieure à

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Titre I - Chapitre 2

l’anxiété liée à l’obligation d’apprendre. Pour y parvenir, il existe deux possibilités :

augmenter la première de ces peurs ou agir pour diminuer la seconde. Cette

approche est selon SCHEIN (2002) trop souvent négligée et quand elle est prise en

compte c’est presque toujours sur l’anxiété liée à la survie que les organisations

agissent car elle est plus aisée à aborder. Dés lors, pour SCHEIN si le besoin de

changer est bien admis par l’acteur, la communication (dont les feedback) est un

bon moyen d’agir dans le sens souhaité sur les différentes peurs.

2.3 Les interactions des risques et résistances

Selon P. BESSON (1999), dans un projet PGI, on est souvent en présence de

structures conflictuelles qui combinent plusieurs types d’oppositions. Ainsi, les

interactions et l’accumulation des risques expliqueraient d’une manière générale

l’amplification du risque global d’échec. En effet, parce que les organisations sont

marquées par leur composante humaine, leur capacité d’adaptation et de

transformation est limitée par des forces d’inerties (I. VANDANGEON DERUMEZ,

1998). Dans le même sens Serge AlRAUDI considère que «le changement est dans

l’espace qui sépare les modèles d’organisation du groupe social de base, c’est à dire les sous-

systèmesfonctionnels de gestion et management et le monde vécu de l’entreprise » (le terme

entreprise étant dans le cas présent à considérer dans un sens plus général

d’organisation).

Pour MOIGEON et RAMANANTSOA, que l’unité d’analyse soit l’organisation

ou l’individu, la typologie des travaux sur l’apprentissage organisationnel montre

toute l’importance de la conduite du changement et des interactions cognitives tant

dans une finalité de recherche descriptive (LEWITT et Ma RC H par exemple, cités par

MOIGEON et al.) que dans une visée explicative (ARGYRIS, 2000). Les initiatives de

changement pour G. ROTH (2000) créent des problèmes sous-jacents d’interactions

humaines en raison des apports technologiques.

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Titre I — Chapitre 2

Bennebroek GRAVENHORST K et al. (2003) ont constaté en Hollande dans

une étude psychosociologique du changement organisationnel que les capacités de

changement existent mais ne présentent pas de prédispositions à un échec ou au

contraire au succès. Bien plus, le résultat de cette étude montre que la résistance

s’explique principalement par la gestion du processus de changement et que ce

dernier doit être adapté en fonction d’éléments contingents comme la taille et le

secteur d’activités.

Selon Alain RONDEAU, il existe quatre types de freins au changement :

• les freins politiques, liés aux jeux de pouvoirs,

• les freins rationnels, liés à l’évaluation du système par les acteurs,

• les freins humains, liés à la psychologie des acteurs,

• les freins symboliques, liés à un besoin de sens de la part des

acteurs.

Ces types de frein peuvent donc s’accumuler et concrétiser des risques liés au

changement organisationnel. OUIMET G. et DUFOUR Y. (1997) identifient cinq

causes de résistance au changement : les habitudes de vie, l’estime de soi, la peur de

l’inconnu, la sécurité économique et la nostalgie du passé.

La notion de coopération apparaît dés lors tout aussi essentielle que celle

d’adhésion comme l’indique A. David (1998) : « la progression et l’aboutissement d’un

processus de changement dépendent toujours despossibilités d’articulation entre desprojets de

connaissance et desprojets de relations et de l’acceptabilité collective de ces projets ».

G. ROTH (2000) parle quant à lui de « tragi-comédie » technologique

concernant le processus de changement : ses observations sur l’apprentissage

organisationnel lui ont permis d’identifier trois risques majeurs dans le

changement qu’il retrouve toujours à l’origine des échecs en entreprise :

• la divergence des perspectives : le nouveau système dans sa dimension

technologique n’affecte pas toutes les fonctions de l’organisation de la même

- 61 / 557 -
Titre I - Chapitre 2

façon. Ainsi, le changement demandé n’est pas uniforme, en conséquence les

enjeux ne le sont pas non plus.

• les aspirations et les attentes : l’analyse de ROTH (2000) montre en fait qu’il y a

toujours divergences entre les attentes et les aspirations des concepteurs et des

acteurs cibles du changement. En cas d’échec, tant les premiers que les

seconds sont insatisfaits par la réalisation.

• l’expérience et l’apprentissage : ROTH note que rien n’est fait dans les entreprises

qui échouent pour faciliter l’apprentissage organisationnel par l’absence

d’information en retour sur ce qui est réalisé, (idem pour E. SCHEIN, 2002)

Mais toutes les analyses n’opposent pas l’acteur au changement :

Ceux-ci sont prêts à changer s’ils sont en mesure de trouver leurs intérêts

dans les nouveaux jeux proposés. Ils pourraient même dans ce cas être tentés

d’accroître le changement de façon à maintenir ou augmenter leurs marges de

manœuvre (CROZIER et FRIEDBERG, 1971 ; SCHEIN, 2002).

Les acteurs agissent en fonction de la formation qu’ils ont reçue et sont

résistants au changement mais « la coopération, la compétition, la confiance, la

domination, l’engagement, le sens de la responsabilité trouvent tout simplement un nouveau

contexte dans lequel se redéployer. » [BESSON P., 1997].

V. PERRET (1998) propose d’approfondir l’analyse de la résistance en

montrant que les processus peuvent s’enrichir des oppositions : De nombreuses

recherches mettent en évidence l’intérêt d’une approche paradoxale des

organisations où la gestion de l’ambivalence, c’est à dire la coexistence de deux

valeurs au moins, opposées dans une unité d’espace et de temps, permet de

défendre une analyse dynamique du processus de changement. Ainsi, le processus

de changement généré dans l’institution semble avoir tout intérêt à admettre la

diversité et à la gérer là où dans une organisation publique de services non

marchands on cherche généralement à combattre les résistances.

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Titre I - Chapitre 2

Dans une analyse culturelle, R. N. ANTHONY (1988) souligne également la

tendance qu’il a constaté qu’ont les membres de l’organisation à résister au

changement, comportement important dans une démarche de contrôle de gestion.

Il distingue les pratiques ritualisées (l’application des normes du « faire ») des

abstentions tabous (application des règles du « ne pas faire »). Plus la structure est

mûre et large, plus l’évolution semble difficile (ANTHONY, 1988). En complément de

cette analyse, BOUDON R. a montré qu’un acteur peut se référencer à une idéologie

même si ces principes lui apparaissent incertains afin d’assurer le succès de sa

stratégie personnelle.

De même, en adoptant une approche constructiviste, la conduite des acteurs

est guidée par des constructions mentales. Ainsi, il existe deux réalités (P.

Watzlawick, 1988) que la conduite du changement doit considérer :

celle de premier ordre qui fixe un consensus de perception

puis celle de second ordre, construite par les individus, et pour laquelle il

n’existe pas de consensus.

Enfin, D. MANDON (1990) plaide également en faveur de l’abandon d’une

causalité verticale pour une connexion horizontale où les différentes variables

causales s’interagissent et réalisent plusieurs produits du changement.

L’ensemble de ces éléments nous permet de justifier le choix d’une analyse

par l’approfondissement des risques au plus petit dénominateur commun que

constitue l’acteur par le biais d’une stratégie de conduite du changement.

La transformation portée par le changement met en évidence des

modifications dans les idées, les valeurs et les comportements des acteurs en

atteignant à la fois les dimensions culturelles, techniques et politiques des

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Titre I — Chapitre 2

organisations. Il apparaît de la recherche, que la structure et la culture sont deux

éléments influençant la portée du changement.

Ainsi, la présentation de ce chapitre a-t-elle permis de faire apparaître

clairement le rôle central de l’acteur cible du changement dans le processus

d’intégration.

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CHAPITRE 3 - Le processus de

changement, facteur explicatif du

mécanisme d’acculturation

Le processus d’acculturation est le phénomène qui permet d’intégrer les

principes nouveaux mis en œuvre et dans une acceptation sociologique ce processus

est l’illustration des modifications de culture par l’influence d’autres, dans un

rapport de « contacts culturels ». Ainsi, pour le contrôle de gestion, non seulement

la technique va permettre d’affiner le pilotage par les managers, mais elle va

également permettre de développer une capacité d’apprentissage organisationnel

par les redéfinitions récurrentes et itératives des administrations et de leur

organigramme fonctionnel [LEVY, 2000].

Le mécanisme d’acculturation peut être mis en parallèle avec le processus de

concrétisation de SlMONDON car la conduite du changement permet le passage

d’une abstraction de l’objet « contrôle de gestion » par les acteurs à une vision

concrète puisqu’il s’agit de partir d’une organisation vierge de ce type de démarche

avec des acteurs peu sensibilisés ou concernés.

De même, la question de la cohérence des modèles apportés et des cultures

en place représente une sorte de clé de voûte du processus d’acculturation car

comme l’explique C. CHEVALIER KUSZLA (1997) à l’issue d’une recherche sur les

entreprises publiques de réseau, cette cohérence n’est pas limitée à « l’adhésion des

individus aux objectifs de l’organisation mais par l’adhésion de ces derniers à des valeurs

communes ».

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litre I - Chapitre 3

En prélude à l’étude du processus d’acculturation sous l’angle des risques

d’échec, un rappel des concepts théoriques du changement et de la culture est

proposé.

3.1 Changement et culture

Le changement est vécu dans une approche sociologique comme un

phénomène ambivalent qui lie à la fois « destruction douloureuse » et

reconstruction, manque et plénitude. Ce mouvement, explique D. MANDON (1990)

permet de comprendre pourquoi les individus attachent plus de prix à ce qui

disparaît qu’à ce qui naît. Talcott PARSONS distingue deux types de changement : le

changement d’équilibre qui s’insère dans l’organisation sociale sans atteindre la

structure et le changement structurel plus profond et donc plus difficile à modifier.

Selon J.BAECHLER, on peut distinguer quatre points d’accélération dans le

changement :

• La dérive : les changements sont faibles ou de moindre importance, cependant,

leurs accumulations conduisent à des résultats significatifs.

• L’évolution : cette forme de changement peut être appréhendée comme des

modifications régulières et progressives.

• La révolution : Il s’agit d’une évolution plus soutenue dont le rythme est altéré

par des ruptures.

• La mutation : elle traduit la mise en œuvre des programmes novateurs.

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Titre I — Chapitre 3

Ces différents éléments peuvent être présentés au regard de l’échelle

temporelle comme suit :

Mutation

Degr du

chang<t ment
_- Révolution

- Evolution

Dérive

Temps

L’intégration du contrôle de gestion dans l’administration publique génère des


Mythe et
mécanismes de résistance couplés à des développements de comportements réalité

paradoxaux et contre productifs [CHARPENTIER et al., 1998]. En effet,

1 interprétation des termes de « secteur public » et les valeurs souvent contradictoires

qui y sont consciemment ou inconsciemment associées tendent à la construction

par les acteurs de ces institutions d’une réalité presque mythique qui sert d’alibi à
une résistance.

De nombreuses analyses sont venues enrichir le triangle du contrôle de

gestion où se côtoient efficience, efficacité et pertinence. Dans le secteur public, la


présentation de CHARPENTIER et al. (1998) mérite une attention particulière, même

si cette figure pourrait parfaitement être étendue à une analyse du secteur privé :

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Titre I — Chapitre 3

La culture de

Le politique Les objectifs service publique

Les modes

d’organisation

figure 2. Te triangle étendu en contexte de service public (Charpentier et al.)

« Proposer une théorie et une méthodologie de pilotage du changement dans les


Ce processus
organisations ne peut se conclure sans que soit abordée la question de leur lien avec le d’acculturation

contexte culturel dans lequel elles ont été élaborées » (F. Dupuy, 1998)

Certains auteurs notent la difficulté qui existe à introduire et accompagner le

changement dans des organisations bureaucratiques de type « wébérien », fortement

hiérarchisées où subsistent des phénomènes de soumissions et de dépendance à

l’autorité. « Tout projet de changement se heurtera aux corollaires de la culture en place :

baronnies, non-dits, passivité... » [BARANSKI, 2001], De même P. BESSON note que

« Te propre des bureaucraties traditionnelles est d’avoir clôturé les univers

organisationnels ».

- 68 / 557 -
Titre I - Chapitre 3

Ainsi, l’influence de la culture apparaît clairement posée, notamment dans

l’axe de la performance et sur la variable d’efficacité, de même que ses relations avec

le contrôle de gestion : il s’agit en l’espèce des interactions ou conditions de fixation

des objectifs de l’organisation et des moyens de mesure de la performance et des

convergences des prestations réalisées avec les besoins des usagers. Selon

CHARPENTIER (1998), cette situation conduit à une culture du service public

complexe et même paradoxale dans certaines situations. En conséquence,

l’importance soulignée de la culture dans le modèle de contrôle de gestion permet

d’avancer la présente analyse qui tend à replacer le processus d’acculturation au

centre des préoccupations dans une démarche novatrice d’intégration d’un système.

C’est bien parce que la culture sera prête à absorber le changement que le triangle de

la figure précédente pourra se mettre en place. Il ne s’agit pas d’oublier les autres

éléments des évolutions demandées, mais de bien identifier une dimension trop

souvent négligée susceptible d’expliquer les causes de rejet.

Les recherches de ReiTTER (1991) l’ont mené à des conclusions qui

apparaissent intéressantes dans le cadre de la problématique étudiée :

• « en l’absence de toute volonté d’agir sur la culture de

l’organisation, l’identité collective, telle qu’elle est vécue par les

détenteurs de pouvoir peut avoir une très grande pesanteur »

• « la prégnance de la culture, ou de l’identité collective, n’abolit pas


l’importance de l’acteur »

• « la perlaboration et les processus d’apprentissage collectif peuvent

s’enclencher » si la pression de l’environnement et des pilotes du

changement est forte et perçue comme telle, les processus de

changement soient pertinents et que la vitesse du changement soit

admise par tous.

• « rien de tout cela ne peut se faire sans leader », « le changement

culturel est donc une affaire de pouvoir au sens le plus


psychologique du terme »

- 69 / 557 -
Titre I - Chapitre 3

Dans une acceptation sociologique, l’acculturation est définie comme un

processus modifiant les modèles culturels originaux (R. REDFIELD, R. LlNTON, M.J.

HERSKOVITS). Une condition existe obligatoirement dans le contact de cultures ou

groupes de cultures différents de manière directe et continue. A la suite des travaux

de R. BASTIDE, deux types d’acculturation ont été identifiés :

• La première est qualifiée d’acculturation matérielle lorsque les éléments

extérieurs (publics) de la culture sont modifiés mais les éléments plus

profonds restent inchangés.

• La seconde est dénommée acculturation formelle lorsque la structure de la

culture est modifiée pour donner naissance à une véritable nouvelle culture.

Enfin, d’après D. SCHNAPPER, le concept d’acculturation est à approcher des

idées d’emprunts, d’échanges et de réinterprétations : « Employer le terme

d’acculturation rappelle qu’une culture n’est jamais un donné ou un acquis, mais un

processus en continuelle élaboration et réélaboration »

Cependant, dans la présente analyse, nous avons retenu une définition de


Une définition
l’acculturation qui dépasse son acceptation sociologique car cette dernière suppose
élargie de
l’acculturation
le contact de deux cultures au moins. Or en l’espèce, certes le processus a vocation

à permettre l’émergence d’une nouvelle culture ou la modification d’une existante,

mais ce processus est ici vu comme le résultat de la confrontation d’un objet et d’un

groupe d’individus. Le processus d’acculturation se traduit dans cette analyse par la

transformation d’un périmètre culturel existant par l’intégration du contrôle de

gestion, porteur de principes, d’idées et de concepts présumés différents.

- 70 / 557 -
Titre I - Chapitre 3

3.2 Le processus d’acculturation au centre des risques

Partie mesurable de la conduite de changement, le processus d’acculturation

permet d’identifier les risques ou à l’inverse les facteurs de réussite, par l’adoption

d’une démarche qui décline ce processus à travers toutes les étapes du changement

d’un point de départ de la conception ou du constat du besoin de changement à une

fin d’appropriation. Ce processus est donc bien le point de focalisation, de

concentration des effets positifs ou négatifs et de leurs interactions. Ainsi, son suivi

apparaît pertinent dans le cadre analytique du présent document notamment

comme zone d’exploration du cadre conceptuel.

E. FRIEDBERG et M. CROZIER (1977) ont noté que la volonté de changement


Processus
se heurte à deux difficultés que constituent d’une part l’élaboration du projet de
d’apprentissage
changement qui peut être altéré par des informations biaisées, et d’autre part les

résistances au changement. Souvent, la méthode préconisée passe par la formation.

Mais elle ne semble pas suffisante : l’information et la communication comme

support de cette information sont des compléments nécessaires. Les acteurs sont

prêts à intégrer le changement s’ils identifient clairement leurs intérêts dans les

nouveaux jeux proposés. Ceux ci vont donc tenter d’influencer et d’orienter le

changement afin de garantir au minimum le maintien de leurs marges de liberté.

Ainsi, le changement n’apparaît pas comme le simple remplacement d’un système

d’action mais le résultat d’un processus collectif au cours duquel les acteurs

apprennent de nouveaux modèles relationnels, de raisonnement et de nouvelles

capacités collectives. Face à un changement, les acteurs peuvent choisir d’user de

leur marge de liberté pour lancer le processus dans un cercle vicieux régressif ou

dans un processus d’apprentissage, le résultat de ce changement sera alors plus ou

moins satisfaisant. Dans le même sens, selon CROZIER et FRIEDBERG (1977), le

changement entraîne nécessairement pour les acteurs la mise en place de nouveaux

construits collectifs car pour CHRISTIAN et BOUDES (1998), plus que la réalité c’est

le représentation de cette dernière qui fait peur.

- 71 / 557 -
Titre I - Chapitre 3

D. MANDON reconnaît que la notion de culture, dont le terme d’acculturation


Valeurs et
tire tout son sens, est intimement liée à celle de changement car pour lui elle est à la
croyances

fois actrice du changement mais aussi le résultat de ce dernier. Parmi les

nombreuses définitions de la culture dont MANDON (1990) souligne le «procès

permanent » tant cette notion est sujette à de multiples approches, celle de cet

auteur paraît bien illustrer l’acceptation que nous lui avons associée dans le présent

document : la culture est « l’ensemble organisé des expressions matérielles ou spirituelles

des rapports des hommes avec leurs semblables et leurs milieux », cette définition est à

compléter des apports de MURDOCK : la culture est apprise, sociétale, elle s’adapte

car toute culture est vivante et enfin la culture forme un tout. Dans la recherche de

l’impact du changement sur la culture d’entreprise en général, dans radministration

en particulier, il est essentiel d’analyser ses constituants, les valeurs et les croyances,

d’autant plus que l’on peut considérer quelles sont de première importance dans une

institution publique. D’ailleurs pour MANDON (1990), il n’est de vrai changement

que de changement de valeurs.

• Les valeurs sont des éléments individuels et/ou partagés qui ancrent l’action

des acteurs dans le présent et révèlent ce qui guide les choix opérationnels

actuels.

• Les croyances correspondent à ces mêmes éléments orientés vers le futur et qui

révèlent la manière dont sont imaginés les possibles de demain [d’après L.

Baranski, 2001],

En considérant la culture comme un système ouvert influencé par des

informations d’origine interne ou externe et des comportements individuels et

collectifs, on peut décliner les valeurs et les croyances en rituels, langages, normes et

représentations symboliques. Enfin, ces valeurs présentent une importance capitale

tant elles «font partie des schémas d’interprétation des acteurs de l’entreprise et, à ce titre

[ • l\ fondent les schémas de légitimation de l’action » (C. Chevalier Kuszla, 1997).

Dans la suite de ces travaux, la notion de culture organisationnelle retenue

emprunte les éléments de définition de l’anthropologie interprétative pour lesquels

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Titre 1 - Chapitre 3

les modèles possèdent trois dimensions : les organisations favorisent la création et le

maintien de normes comportementales ainsi que des usages ; les organisations sont

constituées de nombreux sous-groupes qui développent des normes de

communication et de reconnaissance ; la technologie dans les organisations ne se

résume pas à son aspect technique tant elle stimule à la fois les croyances, les savoirs
et les valeurs.

Cette analyse culturelle considère les valeurs et croyances individuelles, de groupes

et de radministration selon le schéma suivant :

figure 3. Schéma des valeurs et croyances

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Titre I - Chapitre 3

Pour Kevin McMANUS (2000), d’après ses observations sur une vingtaine

d’années, il n’y a essentiellement que trois domaines qui peuvent réellement

modifier les valeurs et croyances ou les comportements : une crise, l’occasion d’une

amélioration importante ou un changement de système. Les deux premiers

correspondent à un changement d’origine interne, mais pour le dernier, il ne peut y

avoir une évolution des valeurs et croyances qu’à la vue des résultats du nouveau

système

Le concept de culture d’entreprise est apparu aux Etats-Unis dans les années
Culture
soixante-dix et dans les années quatre-vingts en France pour développer l’attention
d’entreprise
portée au facteur humain dans la production dans un contexte de crise et de forte

concurrence. Selon le sociologue Denys CUCHE (1996), la notion de culture

d’entreprise est le moyen que les managers ont trouvé pour obtenir l’adhésion et

l’identification aux objectifs, mais c’est une définition anthropologique restrictive

. qui est retenue, celle où la culture d’entreprise est censée imposer son système de

valeurs et croyances aux membres de l’organisation. SAINSAULIEU a quand à lui

identifié quatre comportements individuels liés à l’appartenance aux catégories

socioprofessionnelles et a démontré ainsi que dans une même organisation plusieurs

cultures coexistent et s’entrecroisent (il rejoint ainsi la tradition anglo-saxonne que

TYLOR a initié). CUCHE (1996) souligne également la difficulté de définir la culture

d’une entreprise ou institution tant les travaux s’avèrent délicats et complexes car

elle est à l’intersection des micro cultures de groupe créées par les acteurs sociaux

par tout un jeu complexe d’interactions entre ces groupes. Les rituels, le langage, les

normes et les symboles font partis de la culture et correspondent à une vision

partagée dans l’organisation.

En conclusion, la culture apparaît comme une donnée résultante liée au

changement et non comme un préalable incontournable et déterminant confirmant

l’analyse de Patrick BESSON (1999) sur les ERP « Les parties prenantes [...] parce que

justement elles conçoivent l’organisation sous l’angle des référentiels de métiers, d’influence et

de valeurs, vivent le projet ERP comme une tranformation. Pour elles le changement

conduit à adopter une nouvelle culture ». Aussi cette analyse complète l’approche

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Titre I — Chapitre 3

29 • r ,
d’Edgar SCHEIN (2002) qui définit la culture comme le résultat d’un apprentissage

collectif issu d’expériences passées ou celle de Catherine CHEVALIER KUSZLA (1997)

où la culture par essence doit en permanence refléter et intégrer les changements de

l’environnement.

Le présent chapitre a eu pour objet de replacer au cœur de l’analyse, le

processus d’acculturation comme point d’intersection et de convergence des risques

liés à l’intégration. Selon la démonstration, il apparaît possible et nécessaire

d’interférer sur ces risques sous réserve de bien les identifier dans une démarche

principalement, mais non exclusivement, alimentée par la communication et la

formation.

La synthèse des trois premiers chapitres permet d’élaborer la question de

recherche du présent document :

L’intégration du contrôle de gestion s’est soldée dans l’administration

publique par de nombreux échecs à partir de modèles pourtant efficaces et

pertinents dans d’autres environnements. Dés lors, en replaçant l’acteur au

centre des préoccupations, l’interrogation suivante semble mériter une

analyse à travers le prisme particulier de la conduite du changement :

Existe-t-il des risques liés au processus d’acculturation susceptibles

d’expliquer les échecs de l’intégration du contrôle de gestion dans

l’administration publique française ?

De plus, l’ensemble de ces risques et leurs relations ne constituent pas

un environnement informationnel stable mais évoluent sans cesse au gré

des différentes étapes du processus d’acculturation. Ainsi, un suivi continu

de ces éléments fait partie intégrante d’une démarche de conduite du

29 cité par MOINGEON B. et RAMANANTSOA, « l’apprentissage organisationnel : éléments pour une discussion »,
p.300

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Titre I - Chapitre 3

changement. Et c’est par le système de valeurs que le véritable changement

va pouvoir être mesuré tant il touche la « totalité sociale »30 de l’acteur.

Nous nous proposons de tester ces hypothèses en identifiant les

risques et les interactions constitutifs de l’effet de levier de la conduite du

changement et à les évaluer au fur et à mesure du développement d’un

projet. Cette analyse du processus d’acculturation vise à contribuer à la

recherche sur la problématique générale du contrôle de gestion dans

l’administration publique.

Ainsi, la culture apparaît déterminante et finalement porteuse de risques liés à

l’intégration. Mais, la culture est aussi la synthèse de processus divers qui permet à

cette dernière d’évoluer en fonction notamment des éléments de valeurs qui lui sont

proposés. En tout état de cause, l’acteur du système demeure la préoccupation

principale dans une démarche de changement.

En conclusion, la présente recherche ne distingue pas comme MlNTZBERG et

WESTLEY (1992) l’ont fait, une dimension conceptuelle de l'organisation (dont la

culture et la structure en sont des éléments) et une dimension concrète portée

notamment par les questions de systèmes, d’acteurs et d’outils.

L’analyse clinique plus approfondie permet de s’interroger plus

particulièrement sur trois éléments du processus de changement en liaison avec la


construction culturelle :

• Le support du changement ; l’acteur face au modèle analytique déployé,

• Le contenu du changement ; Facteur face au contrôle de gestion,

• Et la technologie ; l’acteur face à l’ERP.

Ces différents éléments vont faire l’objet d’une présentation au sein des trois

prochains chapitres dont la synthèse permettra d’élaborer le cadre conceptuel.

30 Mandon D.

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CHAPITRE 4 - Le contrôle de

gestion dans l’administration

publique : La confrontation de

l’acteur au modèle

Pour reprendre l’exemple de l’arboriculteur, il s’agit à présent de s’interroger

sur les risques d’échec liés à une réaction à l’environnement : le climat, la

météorologie, la qualité du sol etc. Ce n’est donc pas l’arbre en tant que tel qui est

déterminant, c’est son enracinement.

Le présent chapitre vise à s’interroger sur les risques liés au développement de

comportements des acteurs des organisations publiques face au modèle de contrôle

de gestion [G. DAVID et R. ZRIHEN, 1996]. Les nouveaux outils de gestion ne

peuvent être limités à leur simple portée technique ; en effet, « Ils cristallisent toujours

des enjeux organisationnels et de pouvoir, liés aussi à d’autres dimensions de l’organisation,

en particulier cognitives et imaginaires. »

Dans un premier temps, la nécessaire adaptation du modèle fera l’objet d’une

présentation, ensuite un approfondissement de cette analyse sera réalisé pour

déduire une synthèse dans le cadre du secteur public non marchand, synthèse à

partir de laquelle sera élaborée la première hypothèse de recherche.

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Titre I - Chapitre 4

4.1 La nécessaire adaptation du modèle à son

environnement

La comptabilité de gestion doit être parfaitement adaptée à l’environnement

cible. On parle ici de confection sur mesure [J. KlPFER, 1992]31. Cette constatation

partagée unanimement par les chercheurs, auteurs en sciences de gestion et

praticiens’2 se comprend très bien dans le cadre des entreprises et plus généralement

des organisations relevant du secteur privé. Cependant, dans la pratique ce besoin

d’adaptation est totalement ou partiellement oublié lorsqu’il s’agit d’implémenter

des outils de contrôle de gestion dans le secteur public non marchand. On cherche

d’abord à considérer un modèle qui fonctionne dans un univers concurrentiel puis

lorsque les activités sont comparables (exemple : production de services de sécurité)

à tenter l’intégration de l’outil dans le secteur public concerné, omettant ainsi de

considérer ce dernier élément qui pourtant influence considérablement les besoins

de changement. Ainsi, le glissement du « sur mesure » vers un « prêt à porter » serait

un facteur explicatif voir déclenchant de l’échec de l’intégration du contrôle de

gestion dans l’administration publique. Le caractère hétéronome des modélisations

est ainsi clairement affirmé.

4.1.1 De l’influence du contrôle de gestion et du PGI sur

l’organisation

Le développement des nouvelles technologies de l’information et

l’accroissement des solutions informatisées pour la communication influencent

considérablement l’organisation. Bien plus, quand ces évolutions sont rapprochées

31 « Où va la comptabilité d’activité ? », table ronde de l’association dauphine compta 124, 1992, intervention de
J. Kipfer, disponible sur www.crefige.dauphine.fr

32 DFCG, id°, p22

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Titre I - Chapitre 4

au contrôle de gestion, il apparaît clairement que les systèmes de reporting ou

reddition s’en trouvent améliorés et créent de nouveaux processus de contrôle où

l’organisation hiérarchique est profondément appelée à une mutation. Ainsi, le

contrôle de gestion d’une part, et les PGI d’autre part, sont à l’origine de nouvelles

formes d’organisations avec notamment des structures transversales et une

redéfinition des attributs et fonctions de chacun des acteurs. Pour Henri Bouquin, le

contrôle de gestion est contingent car il est propre à chaque modèle économique.

Ce n’est ici pas le moindre des paradoxes que de constater que dans un sens le

contrôle de gestion est présenté comme une garantie de la structure de

l’organisation par un contrôle de la stratégie et de son évolution entre autre

financière, alors qu’il est appelé à exiger de cette organisation des modifications

majeures. Ce paradoxe, notamment dans l’administration où les structures sont

considérées comme plus stables, est évidemment à prendre en considération dans le

processus de changement.

4.1.2 De l’impact de l’environnement sur le modèle de

gestion

Il ne s’agit pas du choix d’une technique analytique dont l’adaptation est

nécessaire au type d’organisation sans que l’élément discriminant soit Hé au caractère

pubfic ou privé de l’entité. Il s’agit bien plus de retourner à la question initiale : Quel

est l’objet du contrôle de gestion ?

Le débat technique trop souvent favorisé confisque l’intérêt de la démarche


lut question
intellectuelle et de facto sa portée. Ainsi, cette technique, vecteur de la question
originelle
initiale, n’est que l’expression de la philosophie des modèles. C’est ce niveau,

premier degré de l’analyse, qui doit être fixé avec la plus grande attention tant l’écart

supposé entre secteur public et secteur privé pourrait influencer considérablement la

pertinence du modèle retenu. L’arboriculteur pourra plus aisément cultiver des

oliviers dans le bassin méditerranéen que dans les régions du pourtour de la

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Titre I — Chapitre 4

Manche. Mais selon l’objectif qu’il se sera fixé, il pourra réussir la culture des oliviers

en Bretagne. La réponse apportée par la question originelle doit permettre de

dépasser le niveau de conceptualisation des missions du secteur public pour donner

par le biais de la gestion « une dimension publique à la production d’un service » [LEVY,

2000]

Inversement, d’une manière générale, l’influence de la culture sur la

modélisation comptable a été démontrée. Par exemple, P. BESCOS 33 (2002) a étudié

la différence de la diffusion et de l’implémentation de la comptabilité de gestion par

activités entre la France et le Canada et met en lumière l’impact du facteur culturel

comme élément explicatif. Il rejoint les travaux de CHOW, SHIELDS et Wu (1999)

qui démontrent l’aspect contingent de la culture nationale dans la conception des

instruments de contrôle, à partir d’une étude portant sur des managers de culture

identique (chinoise). Selon, cette logique, il est possible de penser qu’à l’identique

l’environnement et le secteur de l’entreprise ou de l’organisation sont de nature à

modifier l’approche du modèle de gestion comme les approches culturalistes ou

sociétales [J.C. MOISDON, 1997, p 21]. Ainsi, l’hypothèse d’une adaptation de la

modélisation de la comptabilité de gestion par activités au secteur public non

marchand semble pouvoir être avancée. Dans le même sens, T. NOBRE34 et N.

BlRON (2002) soulignent que la modélisation des coûts par activités suscite dans son

application dans les hôpitaux de nombreuses critiques par son inadaptation à

l’environnement français du secteur public de la santé.

Enfin, une étude réalisée par A. BOURGUIGNON, V. MALLERET et H.

N0RREKLIT (2002) montrent qu’il est indispensable de considérer les éléments de

culture de l’organisation cible lors de l’implémentation d’instrument de gestion en

provenance d’un environnement culturel différent. Ainsi, pour confirmer

l’hypothèse d’un risque porté par l’inadaptation du modèle analytique au contexte

du secteur public, les auteurs précisent le rôle fondamental de la culture dans « la

conception, l’usage ou l’appropriation des systèmes de contrôle de gestion », « Cette

33 « La comptabilité par activités et la gestion des activités : comparaison entre le Canada et la France », P.L.
BESCOS, E. CaUVIN, M. GOSSELIN, Comptabilité-Contrôle-Audit, numéro spécial, mai 2002, p 209-227

34 « L’ABC à l’hôpital : le cas de la chirurgie infantile », T. NOBRE, N. BlRON, Finance Contrôle Strategie, volume 5,
n°2, juin 2002, P 85-105

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Titre I - Chapitre 4

compréhension des relations entre culture et contrôle de gestion est cruciale pour l’efficacité des

systèmes de contrôle, en particulierpour leur capacité à mobiliser le comportement des acteurs

dans le sens de l’intérêt organisationnel ». [A. BOURGUIGNON et al, 2002].

Cette présentation tend à démontrer que la simple transposition des

méthodes ou techniques ayant dans d’autres environnements prouvés leur

pertinence ou efficacité, est une cause d’échec de l’intégration d’une démarche de

contrôle de gestion. La définition du modèle semble donc bien former un élément

déterminant dont les conséquences et interactions avec la conduite du changement

apparaissent clairement établies. On peut même pousser ce raisonnement encore

plus loin : la modélisation en question n’est pas unique pour l’ensemble du secteur

public comme il n’existe pas un seul modèle pour l’ensemble du secteur privé. En

fait, il est possible de penser qu’il existe autant de modèle qu’il existe

d’environnements cibles. La dichotomie secteur public/secteur privé apparaît

comme un point de différenciation supplémentaire mais non exclusif et surtout

insuffisant. Ainsi, la Mission d’Aide au Pilotage (MAP35) indique en juin 2002 que

les modèles mis en place doivent être conçus en considérant les spécificités

suivantes dans le cadre du secteur public :

• les missions et finalités particulières de l’organisation,

• l’importance culturelle de la notion d’intérêt général et de service public,

• les règles de gestion particulières (finances et comptabilité publiques, nouveau

code des marchés publics, etc.).

4.1.3 De la nécessaire redéfinition de l’objet de contrôle

Comme explicité précédemment, le modèle doit s’adapter à son

environnement, ce qui pose la problématique du contenu, mais doit aussi être

35 Organisme du Ministère de la Défense

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Titre I - Chapitre 4

adapté dans ses objectifs, c’est à dire sur la philosophie même qui le soutient (cf.

Titre II - chapitre 11 pour la philosophie originale du modèle de contrôle de gestion

en gendarmerie et le chapitre 12 pour le système d’information décisionnel). Cette

dimension revient in fine à redéfinir l’objet de contrôle.

ANTHONY (1988) présente la fonction de contrôle comme un système à trois

niveaux :

le contrôle stratégique vise à fixer les buts de l’organisation, les stratégies pour

les atteindre et par voie de conséquence le processus de décisions,

le contrôle de gestion a pour objet l’application des stratégies par l’influence

des managers sur d’autres acteurs de l’organisation,

enfin, le contrôle opérationnel qui tend à s’assurer d’une exécution efficiente

et efficace des tâches dans l’organisation.

Cette distinction souligne l’importance de la stratégie avec des notions comme

l’efficacité et l’efficience. Or selon B. CHAUDEMANCHEj6, « Les différentes tentatives

de mise sous contrôle des organisations que sont les collectivités locales se sont révélées

infructueuses, avec des échecs patents ou des résultats loin des espérances placées dans les

systèmes... [car] d’une part, les spécificités des organisations à contrôler n ’ont pas été

préservées, et d’autre part, les premières réalisations de mise sous contrôle ont étéfaites par

l’adaptation rapide de solutions ayant donné «pleinement » satisfaction dans le secteur

privé»37. Il convient dés lors de redéfinir l’objet du contrôle sans pour autant trahir

la typologie d’ANTHONY (1988). J. ARTHUIS (2003) propose une approche similaire

dans le cadre de l’analyse de la nouvelle constitution financière (LOLF) : les

directeurs d’administration doivent devenir les véritables « patrons » de leurs entités,

à charge pour les ministres de définir les orientations stratégiques ; il s’ensuit

36 « De la difficulté de recourir au contrôle dans les collectivités locales, un formariage ? », B. CHAUDEMANCHE,


CREFIGE, Paris IX Dauphine, disponible sur www.crefige.dauphine.fr

37 Dans le meme sens, C. A. VAILHEN, « De l’adaptation de méthodes privées de gestion aux services publics »,
2002 in G. CLICQUET Organisationsprivées / Organisationspubliques

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Titre I - Chapitre 4

l’identification de deux types de responsabilité : l’une politique du ministre vers le

Parlement, l’autre gestionnaire des directeurs vers leur ministre.

Par exemple, il est possible de mesurer dans le cas de la gendarmerie la

« production » , d’adopter une stratégie d’ensemble, de maintenir la pertinence de

critères tels que l’efficience ou l’efficacité mais en réalisant une modification de

portage : ainsi dans cet exemple, il ne s’agit pas d’évaluer un résultat mesurable en

terme de niveau atteint et d’écart par rapport à un objectif mais de

responsabilisation des acteurs du secteur public en utilisant une méthode permettant

d’affecter les coûts sur lesquels ces derniers ont un pouvoir de décision. Dans le

même sens, outre les critères d’efficacité et d’efficience maintenus mais avec une

modification du contenu, c’est l’évolution de la gestion qui apparaît intéressante :

ainsi, un décideur aura une évaluation positive s’il améliore sa gestion et donc ses

critères d’évaluation et inversement. Dés lors, un indicateur positif ne signifiera pas

obligatoirement que l’acteur est un meilleur gestionnaire qu’un autre dans une

démarche de benchmarking. Il s’agit en l’espèce d’éviter l’écueil d’une compétition

sur une dimension financière là où la dimension opérationnelle reste prépondérante

tout en bénéficiant de l’apport du contrôle de gestion.

Déjà du point de vue de l’administration, la redéfinition de l’objet de contrôle

s’est avérée nécessaire : en effet, dans le cadre des travaux sur la LOLF, l’Etat a du

s’interroger sur le contenu et la définition du contrôle de gestion [B. ÂBATE, 2000,

2003]. Ainsi, le ministère de l’Economie et des Finances a adopté un texte en 2001

afin de limiter dés le plus haut niveau de l’administration toute interprétation

erronée : il est clairement indiqué dans le texte que le contrôle de gestion n’est pas

une forme de contrôle telle que traditionnellement appréhendée ( !) dans le secteur

public mais comme un mode de pilotage ; la gestion publique devant désormais être

vue comme un mode de management. Ces définitions ne représentent en aucune

manière une révélation ou une évolution de la discipline pour les gestionnaires du


secteur privé ; en ce sens, ce besoin de définition montre combien l’effort de

changement exigé est important. Ainsi, la redéfinition de l’objet de contrôle rejoint

les éléments de gestion des trois composantes [S. MAHIEUX, 2003] présentés au

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Titre 1 - Chapitre 4

chapitre introductif. Pour R. POLI38 (2003), s’appuyant sur les travaux de BURLAUD

et LAUFER39 (1987), le premier objectif du contrôle de gestion dans le cadre de

l’administration publique et de la recherche d’une meilleure performance est la

légitimation de l’Etat. La distinction avec le secteur public s’opère pour POLI sur

l’approche de la performance publique qui doit intégrer une vision globale de la

société ; Dans cette optique, cette recherche de performance doit :

• permettre aux services de l’administration de « garantir les droits

fondamentaux des personnes »,

• assurer la protection des usagers,

• assurer la cohérence de la satisfaction des besoins ou de

l’exploitation des ressources.

Ce serait donc une approche de la performance par le respect de valeurs politico-

sociales qui expliquerait la différence fondamentale des modèles avec le secteur

privé selon POLI.

Ainsi, pour A. NABET et G. David (2002) étudiant le cas particulier de la

SNCF, il est apparu que le contrôle de gestion vise d’abord à permettre le contrôle

d’éléments jusqu’alors insuffisamment maîtrisés, confiant dés lors aux outils une

mission de pilotage interne avant un rôle d’information envers les marchés

financiers.

4.2 Transposition, adaptation et intégration des

modélisations

D’un point de vue général, la théorie et la pratique s’accordent pour affirmer

que le contrôle de gestion doit être adapté à l’environnement et au métier qu’il se

propose de mettre « sous contrôle ».

POLI R., « Les indicateurs de performance de la dépense publique », Revue Française de Finances Publiques,
N°82, juin 2003, p 107-113

39 BURLAUD A., LAUFER 'K.JtAanagementpublic, gestion et légitimité, Dalloz, Paris, 1987

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Titre I - Chapitre 4

Une modélisation adaptée quelque soit le contexte...

« Ym mise en place d’un système de contrôle de gestion ne peut en effet consister à

transposer des outils plus ou moins inspirés de ce qui se fait ailleurs. La valeur de

l’information est déterminée par l’adéquation de sa nature, de sa périodicité, de son délai

d’obtention, aux facteurs de compétitivité de l’entreprise et aux missions confiées aux

délégataires d’autorités ». [H.BOUQUIN, 1997, p 418]

La définition des modèles analytique et organisationnel doit obéir à une

démarche d’adaptation comme le souligne P. MEVELLEC (1996) surtout quand les

outils développés portent en eux «... une modification radicale de la représentation du

fonctionnement de l’organisation ». D’ailleurs dans un tel processus, deux erreurs

semblent à éviter dans la méthode ABC, celle portant sur la conduite du

changement et celle portant sur le contenu par une maîtrise lacunaire de la

démarche par les pilotes [P.MEVELLEC, 1996]. Ainsi, l’organisation même du

contrôle de gestion fait partie intégrante de la démarche (J.DUPUIS, 1991].

P. MEVELLEC (1996) est très clair quand il parle des modèles analytiques : le

modèle de comptabilité de gestion est un modèle de représentation du

fonctionnement d’une organisation, et comme tel le point essentiel et de loin

supérieur à la technique de calcul des coûts. En effet, des modèles similaires

peuvent cacher selon lui des <r logiques d’analyse et donc d’actions » biens différentes.

D’un point de vue général, en se référant à l’école de la contingence, il existe

également un risque de rejet si l’environnement est turbulent ou si l’activité est très

spécialisée et professionnalisée [J.C MOISDON, 1997], d’où le nécessaire façonnage


précis du modèle devant être implanté.

... dés lors, une modélisation adaptée à Vadministration publique

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Titre I - Chapitre 4

Si l’on considère des précédents chapitres qu’une démarche de contrôle de

gestion est possible dans l’administration, il apparaît inévitable d’appliquer la même

logique d’adaptation du modèle. D’ailleurs, J. DUPUIS (1991) la précise bien : « une

simple transposition des méthodes du contrôle de gestion des entreprises privées serait

inadaptée compte tenu des spécificités de ces organisations car la finalité, la nature de la

production et des relations avec l’environnement et les systèmes de décisions embrassent des

réalités bien différents ». De même, les différents outils de comptabilité analytique ne

peuvent faire l’objet d’une transposition intégrale dans les organisations publiques.

Enfin, d’après J. DUPUIS (1991), les définitions de modèles doivent tenir compte des

spécificités des organisations publiques et doivent intégrer une bonne créativité dans

la recherche des solutions notamment sur le plan méthodologique.

Pour DEMEESTERE, il est nécessaire de créer une prime à la réussite ; mais

comme l’exphque P.DRUCKER (1996), cette prime peut ne pas être financière mais

apparaître en termes « d’éligibilité à l’avancement », comme cela se passe aujourd’hui

dans radministration.

Ainsi, la mesure du résultat présente une difficulté d’interprétation plus

importante en raison de l’inclusion du rôle des valeurs- service public —[J.DUPUIS,

1991]. Par exemple c’est l’impact de l’activité des organisations publiques vis à vis de

tel ou tel objectif qui paraît des plus pertinent à suivre J.DUPUIS, 1991], soulignant

l’importance du lien physico financier.

Il s’agit d’aborder les bureaucraties sous un angle différent que celui de ses

défauts et dysfonctionnements [H.BOUQUIN, 1997] car il existe une certaine

autonomie des décideurs sur laquelle il leur faut dégager des marges de manœuvre.

L’objectif en l’espèce, est plus une diffusion de culture inspirée du modèle Z.

Ainsi, les buts de l’organisation doivent rencontrer le système de valeurs.

Les objectifs doivent être diffusés de manière adéquate avec notamment une

autonomie suffisante des différents acteurs (M.GERVAIS).

- 86 / 557 -
Titre 1 — Chapitre 4

H. CHOMIENNE (2001) a constaté que trop de difficultés sont liées à

l’introduction d’outils managériaux dans des contextes d’organisations

administratives publiques où les structures existantes révélaient des incompatibilités.

A cette analyse tournée sur la compatibilité et l’adaptation du contrôle de

gestion dans un contexte d’organisations publiques, il convient de relever les

difficultés éventuelles liées à la gestion de l’immatériel : en effet, si les instruments

de pilotage ont été d’une manière générale construits dans un environnement de

contexte matérialiste, une « simple adaptation des outils existants ne paraît pas pouvoir

leur permettre de fonctionner dans un univers possédant des caractéristiques très différents »

en raison justement du caractère immatériel des prestations [C. PlERRAT et B.

Martory],

Ce chapitre a permis d’identifier un risque important d’échec hé à une

mauvaise définition ou une définition inadaptée du modèle implémentée. Les

interactions entre les éléments culturels, les acteurs et le support du changement a

permis d’élaborer la première hypothèse de la question de recherche : la

modélisation qui porte le changement semble constituer un risque susceptible

d’expliquer l’échec du contrôle de gestion dans l’administration publique.

Dans la suite de la problématique générale sur la possibilité d’intégrer un

modèle de contrôle de gestion dans l’administration publique, et dans le cadre de la

question de recherche relative aux risques d’échec, il convient à présent de

s’interroger sur la position des acteurs du secteur public face aux principes portés

par le contrôle de gestion.

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-88 / 557 -
CHAPITRE 5 - Les acteurs face au

principes du contrôle de gestion

«JA'analyse des coûts par activité permet de comprendre pourquoi la comptabilité

analytique traditionnelle n’a jamais donné de résultats satisfaisants dans le secteur des

services » [P. Drucker]

Les méthodes mises en place dans l’institution doivent tendre vers deux

objectifs :

il un système d’information de gestion cohérent nécessaire à chaque échelon,

et a fortiori, à la direction générale, pour « piloter le travail de l’organisation,

surveiller l’avancement et la qualité des activités et évaluer les résultats et le

rendement de l’organisme» [RICHARD I.G ÂLLEN, 1996]. Le rendement doit être

compris dans une l'institution à vocation de service public non comme une donnée

économique mais comme une valeur relative aux missions conduites et les résultats

obtenus, (ici encore, il semble que les nécessités d’un contrôle interne tendant vers

l'économie, l’efficience et l’efficacité achoppent contre les obligations de moyens,

souvent de résultats qui incombent aux décideurs.

ü des procédures et systèmes cohérents pour «fournir une garantie raisonnable

que les objectifs de la direction sont respectés » [Richard I.G ALLEN]

L’Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des

Finances Publiques [INTOSAI, 1992] a publié des directives générales pour servir

de base à l’élaboration de systèmes de contrôle de gestion efficaces dans les

institutions publiques. Ainsi, à côté de chapitres développant des directives sur « la

-89 / 557 -
Titre I - Chapitre 5

garantie raisonnable », « l’objectif et la vérification des contrôles », cet organisme a

souligné l’importance de l'approbation collective en élevant au niveau de règle le

principe selon lequel « l’ensemble despersonnels doit maintenir une attitude d’adhésion au

système choisi ».

Dans la suite de la problématique générale sur la possibilité d’intégrer le

contrôle de gestion dans l’admirtistration publique, il convient dans le présent

chapitre de s’interroger sur le contenu du changement susceptible d’apparaître

comme un des facteurs explicatifs des risques d’échec.

En l’espèce, le présent chapitre a pour objet d’étudier plus en détail, l’analyse

théorique liée aux principes du contrôle de gestion. Aussi, le terrain analytique en

préalable aux recherches du titre II se concentrera strictement au champ

d’investigation de ce document ; en conséquence, l’étude portera sur les risques

dans le contexte particulier des organisations publiques.

5.1 Changement, affectivité et contrôle de gestion

Le changement se distingue en deux sous parties : le changement de

comportement et le changement de croyances (K. Mc MANUS, 2000), dés lors les

formes de résistances adoptent un même schéma où les risques d’échecs peuvent se

développer. Pour Mc MANUS, ce changement naît soit d’une crise d’origine interne,

soit d’un besoin exprimé d’améliorer sa position, soit d’un changement de système.

Pour ce dernier, il est impératif selon Mc MANUS que les acteurs puissent évaluer

leur travail dans le nouveau système ainsi que les avantages qui en découlent.

La nécessité de véritablement embrasser le changement dans une démarche

qui dépasse l’acceptation (Lisa R. RABON, 2001) nécessite en corollaire d’être

capable de le mesurer et d’évaluer la position des différents acteurs. La résistance au

changement dont les risques psychoaffectifs qui l’expriment n’est pas forcément un

processus néfaste mais peut être estimée comme une réponse naturelle face à une

- 90 / 557 -
Titre I — Chapitre 5

situation inhabituelle (T. POLLOCK, 2000 ; D. AUTISSIER et F. WACHEUX, 2000),

voire une réponse utile à l’organisation (E. SCHEIN, 2002 ; ÂMIEL B. et al., 1998).

Les individus essayent de résister à tout ce qui est inhabituel et base leur

comportement sur la crainte : crainte du chômage, crainte d’un travail plus difficile,

crainte de voir leur fonction diminuée, le besoin d’un nouvel apprentissage ou

n’importe qu’elle combinaison de ces craintes (AMIEL B. et al., 1998). Aussi, la

nécessité de vendre le projet apparaît primordiale dans la réussite de la mission

[POLLOCK, 2000]. Si la crainte du chômage peut être exclue de l’expertise menée

dans ce document, les autres sources de craintes conservent en revanche toutes

leurs pertinences.

H. BOUQUIN note d’un point de vue général, l’importance de l’acteur dans la

démarche «le contrôle de gestion est condamné à l’échec si les opérationnels n’ont aucun

intérêt personnel à le voir fonctionner» (p.417), par extension cette analyse peut être

étendue aux organisations publiques.

Dans la suite des travaux d’ ARGYRIS (2000) sur l’apprentissage

organisationnel, le changement est perçu comme un embarras ou une menace avec

le développement de routines défensives organisationnelles visibles notamment

dans l’administration publique. Or ces « jeux comportementaux » porteurs de

risques psychoaffectifs conduisent à une paralysie de l’apprentissage (ETHEREDGE,

1985). Dans ces jeux, s’inscrit la théorie d’usage dont tous les individus disposent

aux fins de développement de stratégies d’évitement dans un processus de

changement. Mais, il est possible d’influencer ces routines (ARGYRIS et SCHÔN,

1978). Enfin, CHRISTIAN et BOUDES (1998) confirment cette approche, « les

comportements humains ne sont compréhensibles que comme résultat de négociation, jeux de

pouvoirs, dans un contexte d’échanges inégaux, dans un champ de relations », ainsi que

BESSON (2000a) « En voulant réduire ces autonomies informationnelles, la dynamique de

la standardisation impulsée par un projet ERP remet en cause l'équilibre despouvoirs ».

Ainsi, les risques psychoaffectifs s’insèrent dans la logique des modèles

mentaux constatés par P. M. SENGE (1994) dans des grandes firmes américaines, qui

vise à permettre aux organisations d’être « apprenantes ». En effet, ces modèles

- 91 / 557 -
Titre 1 - Chapitre 5

permettent d’expliquer les autres disciplines identifiées par SENGE, comme la

maîtrise personnelle, la construction de la vision partagée, l’apprentissage en équipe

et enfin la pensée systémique. Ainsi, clairement SENGE, présente comme point

indispensable à l’organisation apprenante le partage d’une vision et de modèles

mentaux communs par les acteurs. Dés lors, selon SENGE ce sont les modes de

pensée qui fondent ces modèles mentaux comme moyens de défense.

L’intégration du contrôle de gestion appelle à modifier les structures et à

créer de nouveaux postes susceptibles de favoriser l’émergence de risques

organisationnels. Ainsi, pour D. BESSIRE (1995), les contrôleurs veulent augmenter

leur influence d’où une place particulière à leur trouver dans l’organisation car ils

disposent en première instance d’un pouvoir étendu qui les autorise à exiger les

informations qu’ils jugent nécessaires à leur mission. Dans le même sens, C.

CHEVALIER Kuszla4" (1997) a constaté dans les entreprises de réseau publiques le

rôle accru confié aux contrôleurs de gestion impliqués dans une démarche ABM.

Selon BOUDON41 R. (1986), les comportements des acteurs sont explicables


en termes :

• de rationalité utilitariste : modèle simple où l’acteur défend ses intérêts personnels


immédiats

• de rationalité téléologique : l’acteur agit dans le cadre d’objectifs qu’il s’est fixés

même si contraires à ses objectifs immédiats

• de rationalité axiologique : un code de valeur détermine les agissements de l’acteur

qui peuvent être opposés à ses objectifs et intérêts

• de rationalité de position : ce principe se rapproche de la rationalité limitée de

SIMON, Crozier ou Friedberg (1977) où l’acteur de par sa position ou les

circonstances ne dispose pas de toutes les informations utiles à la prise de


décision

40 p 447

41 BOUDON R., L’idéologie, Fayard, Paris, 1986

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Titre I - Chapitre 5

• de détermination affective : le comportement est affecté d’une croyance

inconsciente qui pousse l’acteur à agir dans un sens ou l’autre

Pour FlOL et Sole (1999), «... le contrôle de gestion n’est pas une

jonction ou une technique ». Il s’agit de dépasser pour eux la triptyque Objectifs /

Ressources / Résultats car il est un véritable moyen de permettre la convergence

des résultats mais aussi et surtout celle des comportements (F. DUPUY, 1998).

D’ailleurs en se référant à ANTHONY (1988), le contrôle de gestion n’est il pas le

moyen d’influencer le comportement des acteurs ? (« A.u sens large, le contrôle a pour

objectif de rendre le comportement d’un personne [...] conforme à un état souhaité. »).

ANTHONY, en effet, ne manque pas de souligner le caractère fondamental des

« aspects comportementaux » dans le processus de contrôle de gestion où ce dernier

met en œuvre de nombreuses interactions avec les acteurs.

N. AUBERT et V. De Gaulejac (1991) constatent dans des grandes

entreprises anglo-saxonnes que l’émergence des concepts d’excellence après ceux

de qualité ont conduit les entreprise à analyser la psyché des individus par l’offre de

principes et attitudes auxquels les acteurs sont invités à adhérer (quelques fois même

jusqu’à « l’adhésion passionnelle ») : « adhésion se réalise par un branchement entre

l’univers socioculturel de l’entreprise et l’univers psychosocial de la personne ». Le terme

managinaire est né du rapprochement de l’émde du psyché des individus et des

valeurs et systèmes symboliques proposés par les organisations à travers le

management et l’imaginaire. Il s’agit dés lors de rapprocher l’univers socioculturel

des organisations à la dimension psychosociologique des acteurs. Le système

managinaire constitue donc une mobilisation psychique que les acteurs rapprochent

de la passion amoureuse. En ce sens, les risques managinaires peuvent être associés

à des risques psychoaffectifs tant ils touchent l’affectif profond des acteurs des

organisations.

N. AUBERT et V. DE Gaulejac (1991) identifient également le type de

managers (à rapprocher du profil de décideurs présenté infra) attachés à ces

systèmes managinaires : homo psychologicus versus homo hiérarchicus. Ce dernier

correspond plus au type d’organisation comme l’administration (qui plus est

lorsqu’elle relève d’une organisation militaire comme la gendarmerie). Or, le défi

- 93 / 557 -
Titre I - Chapitre 5

lancé par l’introduction du contrôle de gestion devrait comme cela a déjà été

constaté dans le secteur privé, conduire à l’émergence de l’homo psychologicus.

Tous ces éléments apparaissent donc de première importance dans une analyse du

processus d’acculturation dont la dimension psychosociologique s’affiche comme

déterminante.

5.2 Le contexte de Vadministration publique

R.K. MERTON considère que la bureaucratie est un terrain privilégié

où se développe une structure informelle défensive à chaque fois qu’il semble

exister une menace pour l’intégrité du groupe (J. P. Rey, 1991). Il constate par

ailleurs que les intérêts acquis justifient une opposition à un ordre nouveau qui

opère un changement par suppression, modification ou altération des avantages

relatifs : cet élément intervient en partie dans le développement par l’acteur dans

l’organisation de routines défensives, véritable constituant d’une résistance au

changement plus élaborée. D’ailleurs, G. ROTH (2000) considère d’un point de vue

général, que les initiatives de changement créent des problèmes d’interactions

humaines où les sceptiques représentent un véritable défi tant ils optent aisément

pour un mode d’expression plus clandestin et donc plus difficile à évaluer. Plus

particulièrement, ce sont les méthodes de contrôles de gestion qui seraient à la

source de ces difficultés : ainsi, ces méthodes entraîneraient par le changement

qu’elles induisent, de fortes réponses comportementales par une résistance affirmée

(P. MEVELLEC, 1996). En effet, le contrôle de gestion dans les organisations

publiques altère l’équilibre déjà instable et précaire que les différents acteurs avaient

pourtant réussi à établir, car l’un des groupes (autorité politique, gestionnaires,

techniciens etc.) semble favorisé (J. DUPUIS, 1991).

C’est donc sur l’engagement des outils de gestion qu’insiste DUPUIS arguant que

l’absence de neutralité peut à la fois conduire à une opposition mais également à une

certaine indifférence. Ce constat s’explique selon l’auteur, par la nécessaire diffusion

des responsabilités aux niveaux disposant des leviers d’action.

- 94 / 557 -
Titre I - Chapitre 5

L’introduction du contrôle de gestion dans le secteur public révèle une

démarche ambiguë : en effet, le contrôle de gestion vise à offrir plus de liberté par

l’identification de marges de manœuvre dans une organisation relevant des schémas

de la bureaucratie, là où cette forme de structure tend au contraire à diminuer ces

marges par souci d’équité tant interne qu’externe (CROZIER, 1971, 1997 ; MARCH,

Simon, R.K Merton, M. Fiol etc.). En effet, Merton, Gouldner ou Selznick

ont noté le besoin de formalisation des comportements pour les rendre conformes

aux choix de la bureaucratie en fonction de conséquences prévues ou imprévues de

l’application de règles prédéfinies. Ainsi, selon ces travaux l’intégration du contrôle

de gestion pourrait apparaître impossible en raison de conflits de buts, mais la

question de contrôle ne tourne pas invariablement autour de la seule problématique

des rapports de la bureaucratie avec l’ensemble du public. Le contrôle peut être vu

comme un moyen d’améliorer le service général rendu en admettant d’introduire

des principes de liberté au niveau des acteurs décideurs.

F. DUPUY (1998) complète cette analyse en soulignant que dans une

démarche de changement dans l’administration publique en général, il existe un

écart important entre ce que les acteurs peuvent comprendre et ce qu’ils sont prêts à

accepter car ce sont bien les enjeux du changement qui sont au cœur d’éventuelles

stratégies défensives. En effet, l’auteur constate que les administrations sont les

univers où la défense du « territoire est la plus acharnée » car ces structures sont

marquées à la fois par une organisation juridique, une conception de l’Etat

largement inspirée de la tradition wébérienne et l’absence régulière d’une véritable

culture du management. Il précise de plus « qu’appréhender les organisations

[publiques] sur un mode simple, comme constituées de la façon dont les gens travaillent,

décident, résolvent leurs problèmes, coopèrent ou non, bref, comme un ensemble de stratégies

rationnelles d’acteurs intelligents, permet ici plus qu’ailleurs de mieux comprendre et donc

mieux anticiper les difficultés rencontrées ».

Enfin dans le même sens, A. BARTOLI (1997) distingue comme frein au changement

les facteurs stratégiques, structurels, culturels et comportementaux avec les freins au

démarrage et la fragilité dans la durée.

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Titre I - Chapitre 5

A côté de la première hypothèse, qui présente les risques d’échec liés à une

mauvaise conception du modèle, le présent chapitre s’est fixé comme objectif

l’explication de la seconde hypothèse explicative portant sur les interactions entre

les acteurs et les principes du contrôle de gestion.

Selon une enquête de CLINTON et BETH en 1998, rapportée par L. LEMAIRE

(2003), la technologie dans la mise en œuvre d’un ERP est une cause d’échec même

si elle n’est pas la seule, compte tenu de l’impact des déploiements sur les fonctions

de l’entreprise. Bien plus, d’après R. ÂUSTIN et R. NOLAN (cités par LEMAIRE), le

risque le plus important est d’ordre organisationnel. Autrement dit, il s’agit d’un

risque lié à la conduite du changement dans un objet technique. Le prochain

chapitre ambitionne de démontrer les différents aspects de cette troisième

hypothèse.

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CHAPITRE 6 - Les acteurs et

l’implémentation d’un progiciel de

gestion intégré : Les acteurs et la

technologie

Une étude réalisée par Robert BENCHLEY en 2001 auprès de 433 dirigeants et

cadres supérieurs aux Etats-Unis pour la revue ChiefExecutive, révèle que pour 70%

des personnes interrogées l’amélioration de la performance individuelle passe par les

nouvelles technologies de l’information. Ainsi, ils sont 69% à considérer que la

performance individuelle doit s’accroître par l’usage d’internet ou d’intranet, 67% et

65% par des applicatifs destinés respectivement à la formation et à la gestion de la

productivité. Cette approche met en exergue l’importance de la technologie dans les

rapports humains et son impact sur les acteurs, là où il peut apparaître tentant de

privilégier les seuls aspects techniques au détriment des enjeux organisationnels

(MAHIEUX et al., 2003).

6.1 Des tensions technologiques...

La théorie et la pratique admettent l’absence de neutralité de la technologie

sur les relations avec les organisations mais ses effets sont rarement maîtrisés car ils

sont imprévisibles et déstabilisant ; Ainsi, la façon de conduire le changement

permettra d’accroître la maîtrise de ces impacts [H. CHOMIENNE, 2001],

Dans leur analyse N. AUBERT et V. De GAULEJAC (1991) indiquent également

que les technologies modernes, notamment les systèmes d’information, tendent à

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Titre I — Chapitre 6

un autre paradoxe où on assiste d’un côté à une autonomisation croissante des

individus et d’un autre côté à une concentration des pouvoirs de décision. L.

LEMAIRE (2003) confirme dans une approche plus technologique cette vision,

même si elle la nuance en indiquant que la stratégie de changement peut conduire à

des résultats différents : plus grande spécialisation ici, plus grande polyvalence là.

P. BESSON (1997) souligne que trois raisons peuvent justifier une résistance

au changement et induire un comportement des acteurs incompatible avec le projet

en question :

• un déficit de savoir

• un déficit de pouvoir

• un déficit de volonté

Ainsi par rapport à l’outil, l’individu donne par l’utilisation qui en est faite

toute sa valeur à la technologie. En ce sens, W. J. ORLIKOWSKI s’inspirant des

travaux D’ARGYRIS et SCHÔN distingue la technologie d’adhésion (ce qui est installé)

et la technologie d’usage (ce qui est utilisé). Lynn MARKUS note par ailleurs l’écart

entre le rythme d’évolution des technologies et la variété des réactions des

personnels dans les organisations dont nombre de facteurs parmi lesquels le

manque de communication ou les changements hiérarchiques, est de nature à

conduire ici aussi à l’apathie, voir même à l’hostilité.

L’informatique dans le secteur public bouleverse non seulement les

organisations administratives mais aussi le rôle de chacun (H. CHOMIENNE, 2001)

car le recours aux ERP nécessite des réorganisations profondes et les services liés à

la fonction administrative sont les premiers touchés (B. GUMB, 1999).

Mais les travaux les plus importants sur ces risques organisationnels ont été

conduits par P. BESSON : « dans de nombreuses entreprises marquées par la domination

des cultures techniques, la réticence vis à vis de la culture financière véhiculée par les projets

ERP est une source très importante de conflit. Les acteurs n’acceptentpas la domination de

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Titre I — Chapitre 6

la culture financière avec son corollaire, le durcissement des critères de création de valeur »

(Besson, 2000a).

Ainsi, l’apport des technologies de traitement de l’information est susceptible

de justifier l’émergence de risques conflictuels dans les organisations publiques.

6.2 ... aux risques conflictuels

P. BESSON (1999) a identifié quatre formes de conflits dans un projet ERP

dont les champs d’action permettent de les distinguer :

• les conflits de mode opératoire portent sur la définition et la façon jugée la

meilleure par les acteurs cibles du nouveau système de réaliser un ensemble de

tâches

• les conflits de métiers portent sur les compétences jugées nécessaires par les

acteurs pour agir dans le nouveau système

• les conflits d’influence portent sur la répartition du pouvoir entre les acteurs

dans le cadre du nouveau système

• les conflits de but, enfin, portent sur les objectifs de l’organisation et sur les

modalités de création de valeur.

Selon P. Besson, les échecs constatés dans la mise en œuvre des ERP

s’expliqueraient par une prise en compte défaillante de trois éléments

fondamentaux : les processus (transformation), le changement

(désapprentissage/apprentissage) et le projet, (conduite et organisation).

L’analyse de D. CHAPUT42 (2001) sur la réforme de l’Etat et son entrée dans

la société de l’information complète la vision de P. BESSON : en effet, blocages et

résistances voient le jour en raison selon lui d’un bouleversement de l’organisation

42 « Réforme de l’Etat : l’administration s’offre un lifting électronique », D. CHAPUT, Le monde informatique, n°


916,16 novembre 2001

- 99 / 557 -
Titre I — Chapitre 6

du travail par l’introduction d’une technologie de l’information, qui nécessite

d’apprendre à gérer de nouvelles relations et à modifier les méthodes de travail.

Mais, selon P. SCHNABELE de la Délégation Interministérielle à la Réforme de l’Etat

(cité par CHAPUT), ce n’est pas la structure bureaucratique qui résiste au changement

car d’après lui « les technologies sont [au contraire] un moyen de contourner ceproblème ».

Pour B. GUMB (1999) enfin, il existe trois risques pour le contrôle de gestion

instrumenté par un ERP :

• le risque d’un mirage d’une meilleure fiabilité des informations gérées dans

l’ERP,

• le risque d’une dérive informatique

• et bien sûr, les risques organisationnels en termes de conduite du

changement mais aussi en termes de réactualisation des processus de

l’organisation (Business process reengineering)

Plus récemment, les interrogations face aux technologies ERP se sont

accentuées : L. LEMAIRE (2003) par exemple présente la mise en œuvre d’un ERP

comme un véritable défi technologique et organisationnel. Ce déploiement

nécessitera la révision des processus, quelques fois des organisations, presque

toujours il touche à la question des jeux de pouvoirs. LEMAIRE fait par ailleurs la

différence entre les petites et moyennes organisations et les très grandes : elle

considère le passage aux PGI plus aisé dans la seconde. En fait, ce n’est pas la taille

qui prévaut mais l’expérience acquise lors des différentes migrations de systèmes

d’information. Il apparaît clairement dans son analyse que les PGI entraînent un

décloisonnement des fonctions et une plus grande interdépendance des fonctions.

Elle reconnaît enfin que l’ensemble de ces éléments est susceptible de générer des

« tensions conflictuelles » où la stratégie de changement appelle des choix déterminants

pour la réussite de l’implantation.

L’ERP et plus généralement les moyens informatiques, rejoignent les risques

individuels en ce sens que comme l’indiquent A. BRON et V. De GAULEJAC43

(1995), l’informatique porte des principes d’adhésion et d’identification aux valeurs

43 Ta gourmandise du tapir,; éditions Desclée de Brouwer, Paris , 1995

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Titre I — Chapitre 6

des organisations : « la machine doitparticiper aux rêves du management», affirmation à

laquelle MOISDON (1997) fait écho suite à ses observations au Ministère du travail :

Mais à quoi rêvent les logiciels ?

Il apparaît de l’ensemble des éléments présentés dans les cinq premiers

chapitres que la présente recherche s’inscrit dans une démarche interprétative où

volontairement l’accent est porté sur le sujet (l’acteur) plutôt que l’objet (la

structure), tant en l’espèce dans le cadre de l’administration régalienne, les différents

éléments du changement semblent converger vers les individus de ces structures.

D’ailleurs, en ce sens cette recherche s’appuie sur les dimensions du changement

identifiées par E. ENRIQUEZ44 (1971), à savoir, quatre critères fondamentaux pour

décrire le changement : les jeux de pouvoirs, le modèle soutenant le changement

ainsi que l’identification des individus cibles du changement à ce modèle, le discours

notamment social admis dans l’environnement interne, la portée psychologique du

changement vue par les acteurs.

Le changement dans l’administration publique lié à l’intégration d’un modèle

de contrôle de gestion se heurte à trois sources de difficultés majeures dont les Deux types de
risques
risques se démultiplient par le jeu d’un effet de levier né de leurs interactions : il

existe un risque lié à la définition du modèle de gestion dans son environnement

cible et un risque Hé au rejet des principes du contrôle de gestion par les individus

de l’organisation. Une troisième dimension vient accroître les risques Hés à cet effet

de levier si l’intégration se construit autour d’une solution ERP. La méconnaissance

de ces risques et l’adoption d’un schéma de conduite du changement incompatible

sont de nature à expHquer les échecs d’outils qui dans le secteur privé ont pourtant

conduit au succès. En effet, l’intégration du contrôle de gestion dans le secteur

pubfic peut être appréhendée comme une problématique de conduite du

changement basée sur une pyramide dont les faces sont respectivement une

44 Enriquez E., « Structure et changement », Colloque national de Cannes des 26,27,28 mars 1971 « La maîtrise
de la croissance dans l’entreprise », 20 p (Eléments rapportés par C. Chevalier KUSZLA)

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Titre I - Chapitre 6

définition adaptée du modèle de contrôle de gestion, les risques liés à l’intégration

d’un ERP et enfin les risques liés au développement des principes du contrôle de

gestion (cf. figure 5 ci-après). Ainsi, une mauvaise gestion, définition ou conception

d’un de ces éléments au moins tend à fragiliser les fondations de cette figure

pyramidale et par voie de conséquence à compromettre les chances de réussite du

changement.

Des risques
évolutifs

Intégration du
Succès
projet

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O
O
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B.

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a.
o
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Ainsi, les trois hypothèses relatives à la question de recherche présentée supra


ont fait l’objet d’une étude détaillée.

• Hypothèse 1 : il existe un risque lié au modèle implémenté (chapitre 4)

-102 / 557
Titre I - Chapitre 6

• Hypothèse 2 : il existe un risque lié à la confrontation de l’acteur aux

principes portés par le contrôle de gestion (chapitre 5)

• Hypothèse 3 : il existe un risque lié à la confrontation de l’acteur à la

technologie support du contrôle de gestion, (chapitre 6)

Ces hypothèses seront testées au titre III en adoptant le schéma d’analyse

soutenu par le cadre conceptuel. Les deux prochains chapitres sont destinés à

l’explication de ce cadre conceptuel.

En effet, le présent document a pour ambition de démontrer que les

principes du contrôle de gestion sont possibles dans l’administration publique sous

réserve de respecter deux conditions : une maîtrise des risques conflictuels et une

maîtrise des risques managinaires. La conduite du changement dans l’administration

publique pour un projet majeur d’intégration d’une démarche de contrôle de gestion

se veut un révélateur de la stratégie de changement et par voie de conséquence

l’élément central conduisant à la réussite ou à l’échec.

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CHAPITRE 7 - De l’émergence de

risques managinaires

La thèse soutenue dans le présent document est construite à travers trois

hypothèses d’interactions. Ces hypothèses sont testées à travers un cadre conceptuel

qui identifie des risques de deux natures complémentaires :

les risques managinaires qui se proposent d’analyser les risques de rejet du

changement en raison du développement de stratégies individuelles ou de

groupe vis à vis d’une démarche financière soutenue par l’intégration du

contrôle de gestion et/ou une mauvaise définition du modèle analytique,

d’une part,

les risques conflictuels qui tendent à évaluer les difficultés nées du

développement de stratégies par des acteurs de l’organisation en réponse

à l’implémentation d’un progiciel de gestion intégré (PGI), d’autre part.

Ces dangers s’inscrivent dans la continuité ou les habitudes des modèles de pensée

examinés par R. T. PASCALE qui selon lui altèrent la compréhension du changement


chez l’individu.

Dans un premier temps, l’exégèse des risques psychoaffectifs sera présentée ;

ensuite les éléments constitutifs des différents axes d’analyse de ces risques seront
détaillés.

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Titre I - Chapitre 7

7.1 Exégèse

Les acteurs sont susceptibles de développer des routines défensives liées aux

réactions et comportements que ces acteurs sont appelés à présenter en réponse à

une nouveauté dans leur environnement le plus proche : le contrôle de gestion.

Ce sont des risques psychoaffectifs car ils relèvent d’une analyse de la biologie

des comportements des acteurs d’une organisation publique face au contrôle de

gestion. Bien plus, comme l’indique R. ZRIHEN (1997) parce que l’imaginaire et

l’inconscient forment une dimension cachée de l’organisation et que la présente

analyse ambitionne de tester à la fois les processus psychiques et sociaux des acteurs

(N. AUBERT & V. De Gaulejac, 1991), ces risques psychoaffectifs ont été qualifiés

ici de « managinaires ». Ainsi selon l’analyse de N. AUBERT et V. De GAULEJAC

complétée par celle de ZRIHEN, il existe deux niveaux de réalité différents :

• Celui des individus avec leurs psychés qui reposent largement sur le

désir et les mécanismes de défense

• Et celui de l’organisation avec tous ses dispositifs organisationnels

tendus vers des critères d’efficacité et d’efficience.

Cet élément s’inscrit bien comme l’indique ZRIHEN dans des dispositifs

organisationnels et sociaux qui fondent l’organisation et les développements

psychiques des acteurs de cette organisation.

AUBERT N. et V. DE Gaulejac constatent le paradoxe dans les organisations

entre d’une part, la recherche continuelle de l’excellence par ces mêmes

organisations et les aspirations des individus qui y travaillent. Ce paradoxe conduit à

des tensions entre le processus psychique de chacun des acteurs et les structures

sociales. Dans l’ambition de la présente thèse, il s’agit de bien rapprocher dans le

cadre particulier de l’administration publique, ces éléments psychiques avec les

nouveaux attendus dans ces entités que le contrôle de gestion introduit. Ainsi, cette

quête de l’excellence dont certaines valeurs apparaissent en décalage avec celles

- 106 / 557 -
Titre I — Chapitre 7

d’ordre culturel que les acteurs partagent est de nature à influencer

considérablement la perception inconsciente de l’effort de changement. En l’espèce,

il s’agit bien de mesurer l’impact de l’introduction du contrôle de gestion sur le

rapprochement des principes de management et des valeurs portées par l’imaginaire.

L’imaginaire, les valeurs culturelles partagées ou non, le sens sont tous des domaines

de l’inconscient individuel et collectif qui à la vue des deux premières hypothèses

sont susceptibles d’expliquer un échec de l’enracinement. Le terrain d’analyse

apparaît des plus intéressant que l’on se situe en amont des difficultés constatées

dans les entreprises privées, en ce sens que l’administration régalienne est encore

dans un environnement interne où la hiérarchie et les structures offrent une stabilité

rassurante. A l’opposé, la quête de l’excellence est apparue pour AUBERT et De

GAULEJAC comme un facteur explicatif des mutations continues difficiles à

contrôler. Ces auteurs ajoutent que l’instabilité conduit à l’éclatement des groupes

d’identification culturelle amenant eux mêmes à un système de représentations

complexes (identités sociales et individuelles), dont la valeur commune (vue ici

comme le plus grand commun dénominateur) est l’identification à l’organisation.

Par voie de conséquence, elle atteint chaque acteur sur son identité

organisationnelle.

La description du système managinaire où le management est lié à

l’imaginaire en raison de l’atteinte du psyché de l’individu est apparue adaptée à la

qualification dans ce document des risques du cadre conceptuel qui vise aux tests

des deux premières hypothèses ; en effet comme l’indiquent AUBERT et De

GAULEJAC, « le rapport au travail se déplace du niveau socio-économique au niveau psycbo

idéologique ». Dans l’administration, il semble bien que ce rapport au travail soit déjà

inscrit dans sa seconde acceptation : il s’agirait donc bien d’un changement porteur

d’un risque psychoaffectif.

En effet, cette approche de convergence entre psychologie et social prend

toute son importance quand le changement est vu sous « le double apect du vide et de

l’appel\ du manque et de la plénitude » (D. Mandon, 1990)

Les réactions liées à l’introduction du contrôle de gestion présentent diverses

formes liées d’une part au modèle dans son ensemble, mais aussi à ses composantes

- 107 / 557 -
Titre I - Chapitre 7

comme la mesure de la performance souvent ressentie comme une menace à la

stabilité et aux objectifs conscients et inconscients. Ensuite ces réactions peuvent se

décliner d’une part par une opposition frontale au modèle, mais aussi par une

opposition à « la face cachée » de son implantation que constituent par exemple la

modification des jeux de pouvoirs et de leurs équilibres et les divergences d’intérêts

dans des organisations fortement hiérarchisées.

G. ORANGE45 (2002) s’interroge sur un management qu’il qualifie d’affectif

dans la direction d’affaires de services non marchands. Il définit le management

affectif comme l’adoption volontaire par les acteurs d’une organisation, de

comportements nécessaires à l’amélioration du fonctionnement de cette dernière.

Loin d’être animé par des intentions désintéressées, ce management affectif permet

de favoriser une démarche de changement dans l’organisation.

Les premiers risques ou dangers portés par les deux premières hypothèses

sont qualifiés de managinaires en ce sens, qu’ils relèvent d’un processus mental

personnel, conscient ou inconscient de la part des acteurs et susceptibles de générer

une situation favorable au changement à l’opposé de contraintes défensives.

7.2 Eléments constitutifs des risques managinaires

L’analyse des textes et ouvrages de la bibliographie de chercheurs et

consultants référencés dans ce document a permis d’élaborer des axes d’analyses et

de construire infine une cartographie de synthèse des routines défensives à partir de

laquelle sept risques managinaires ont été identifiés.

Ainsi, les axes suivants sont apparus en mesure d’expliquer et d’évaluer le

niveau de ces risques (les indicateurs permettant leur évaluations sont détaillés dans

le chapitre dédié à la présentation méthodologique) tant au niveau individuel qu’à

celui des groupes :

45 G. ORANGE, u L’affectif au service du non marchand public et privé», 2002 in G. CLICQUET Organisations privées /
Organisations publiques

- 108 / 557
Titre I - Chapitre 7

Affectivité

L’axe affectif vise à identifier la profondeur affective du changement. Il s’agit


Risques cognitifs
donc de mesurer un risque psychoaffectif représentatif de l’impact personnel

ressenti par les acteurs dans le cadre de leur propre changement. Il s’agit en l’espèce

de mesurer l’effort personnel du changement demandé. Plus l’effort exigé sera

conséquent, plus le chemin de l’intégration sera long, car les possibilités de

désorientation seront plus nombreuses. Il est aisé de comprendre que la tendance à

un refus ou au développement de mesures de défense sera favorisée par un point

d’arrivée lointain.

Désintérêt

Il s’agit ici de mesurer la perception de l’intérêt que suscite la démarche de


Risques de
contrôle de gestion chez l’acteur. Cet axe est associé au risque de désengagement désengagement

par défaut d’adhésion à la démarche générale. Il s’agit ici de déterminer le risque le

plus clair à identifier où l’acteur s’oppose au contenu du changement.

Information

L’information vise à évaluer la qualité du message reçu par les acteurs (dans le
Risque de
sens de sa représentation). En effet, la qualité de ces messages et surtout son rationalité limitée

intégration par les acteurs cibles influence considérablement le processus

d’acculturation. Un défaut d’information ou une mauvaise intégration participe au

risque d’altération de la compréhension de la démarche, qualifié ici de risque de


rationalité limitée.

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Titre I - Chapitre 7

Compréhension

Ce point permet d’identifier les risques d’incompréhension, c’est à dire de


Risque
mauvaise perception par les acteurs cibles de la portée du changement demandé. d !incompréhension

Ainsi, l’identification par ces acteurs d’un objectif différent voire divergent de

l’objectif du projet est susceptible de conduire à une trajectoire du changement

inadaptée ou contre-productive. En effet, l’appréciation par l’acteur d’une certaine

réalité, la sienne, comparée à celle plus générale des projets, est susceptible

d’encourager un trouble conséquent où l’objectif à atteindre et le moyen d’y

parvenir apparaissent décalés par rapport aux attendus initiaux. Ainsi, même si dans

l’absolu, une conciliation des objectifs apparaît possible, un défaut de cap peut

conduire à des résultats opposés.

Implication

Cet axe a pour objet d’évaluer les risques de démotivation en mesurant le


Risque de
degré d’implication des acteurs. En effet, on peut légitimement considérer que plus démotivation

l’acteur se sentira intégré dans le périmètre du changement, plus il développera des

comportements susceptibles de faciliter une démarche d’acculturation. Dés lors, il

sera possible de classer les acteurs, et d’adapter la stratégie de changement, en

fonction du caractère participatif ou plutôt attentiste de l’acteur.

Perception

Risque de
déconsidération

L’indicateur de perception vise à évaluer la qualité des échanges entre les

acteurs cibles et le groupe projet, source de l’information. Cet élément est suivi par

- 110/ 557-
Titre I - Chapitre 7

le biais des risques de déconsidération. Il convient de favoriser ces échanges car ils

consolident l’appartenance de l’acteur et concrétisent son attachement à l’aventure

du changement demandé.

Rejet

Enfin, dernier axe d’analyse des risques managinaires, le rejet a pour objet
Risque
d’analyser les positions individuelles de chaque acteur et les effets de groupe par d’affrontements

rapport au changement vu par le filtre de la réalité de second ordre. Ce rejet conduit

aux risques d’affrontements.

Ces différents axes vont permettre d’identifier une aire du risque managinaire

dont le détail est fourni notamment dans le chapitre 14.

Synthèse des risques managinaires

Plus l’aire du risque managinaire augmente et plus le risque s’accroît. C’est

l’évolution relative de la surface de ce risque qui permettra de dégager les

enseignements les plus constructifs, plutôt qu’une vision absolue. Ces risques

comme le soutient la seconde hypothèse génèrent des interactions et augmentent les

risques généraux d’échec du changement par un effet de levier lorsque la

construction de la démarche de contrôle de gestion est réalisée autour d’un progiciel

de gestion intégré.

Enfin, une moyenne permet d’identifier une situation globale où l’évolution

de cet indicateur apparaît très intéressant notamment dans sa confrontation aux

différentes catégories socioprofessionnelles identifiées.

- 111 / 557 -
Titre I - Chapitre 7

Dans la suite des risques présentés précédemment et constituant une partie

du cadre conceptuel de test des hypothèses, des risques liés à la technologie ont été

identifiés. Les risques conflictuels représentent des dangers nés de l’implémentation

d’un projet ERP dans une organisation, projet vu comme support de changement

pour le contrôle de gestion. Ainsi, l’acteur ne développe pas de stratégies par

rapport aux principes de gestion mais déploie des comportements ou sentiments

porteurs de risques vis à vis de l’outil (G. ROTH, 2000). Il s’agit dés lors d’identifier

les risques du contenant après les risques du contenu.

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CHAPITRE 8 - Des risques

conflictuels

Eléments complémentaires du cadre conceptuel lié à la troisième hypothèse,

les risques conflictuels sont susceptibles d’expliquer seuls ou par leur interactions

avec les autres sources de difficultés présentées précédemment, l’échec de

l’introduction du contrôle de gestion dans l’administration. En effet, comme l’écrit

Mandon (1990), « si la technologie fait partie de l’infrastructure sociale, elle fait aussi

partie de la culture ».

En testant l’approche des acteurs du secteur public non marchand face au

contrôle de gestion, et l’adaptation du modèle à son environnement, des risques

conflictuels apparaissent pour expliquer le rejet de la démarche analytique par

rapport à l’outil vecteur du contrôle de gestion, lorsque la solution est construite

autour d’un progiciel de gestion intégré, comme le confirme la DFCG « En effet,

l’arrivée de cette gamme de produits [les PGI] a pour conséquence de remettre en cause les

habitudes de travail et de faire apparaître de nouvelles exigences dans le management. Ee

développement de tels outils doit nécessairement s’accompagner d’une démarche d’adaptation

particulièrement organisée et structurée. Elle conditionne le succès des projets d’implantation

de progiciels de gestion ». Ainsi, cette difficulté a pu être identifiée dans le secteur

privé ; il apparaît qu’elle est dès lors susceptible d’apparaître dans l’administration.

D’ailleurs, certains faits plaident déjà en faveur de l’existence de ces risques.

- 113 / 557-
Titre 1 - Chapitre 8

Par exemple des craintes issues de Pimplémentation d’un PGI se retrouvent


Des relations
dans les difficultés de la mise en œuvre de la facture numérique (D’ERECEVILLE H., souvent

2003) en termes de changement organisationnel. En effet, cette dématérialisation difficiles avec la


technologie
peut entraîner de profondes réorganisations notamment des services administratifs.

De plus dans cette démarche de changement, la dématérialisation s’accompagne

d’une modification du « régime des responsabilités et donc des pouvoirs dans les flux

comptables ». Dans le même sens, le déploiement du projet ACCORD (VI)

(PERESSINI C., 2003) sur le périmètre pilote du Ministère de l’Intérieur a entraîné

une révision des procédures et une réorganisation de certains services par

l’allègement des chaînes de traitement de l’exécution de la dépense et par la fusion

de certaines fonctions. Enfin, les métiers comme dans le projet GESFI pour les

comptables des deniers ont été appelés à évoluer notamment pour les

gestionnaires : « l’arrivée de l’outil conduit aussi à se poser des questions sur le rôle des

différents acteurs » (PERESSINI C.).

D’ailleurs, des retours d’expérience dans le secteur privé ont montré que des

déploiements massifs ou par basculement avaient généré des traumatismes et

s’étaient parfois avérés contre-productifs46. Aussi ces organisations adoptent elles

des stratégies plus prudentes face aux PGI comme le choix de Peoplesoft de re

baptiser le PGI en « Progiciel de Gestion Intégrable » en témoigne.

8.1 Des risques à quatre dimensions

Afin de construire le cadre conceptuel du présent document sur cette seconde

source de risques, les travaux de P. BESSON (1999) ont été mis à profit pour

identifier quatre dimensions pour l’évaluation de ces difficultés. Selon P. BESSON,

des erreurs stratégiques dans les modes d’implantation des PGI contribuent aux

risques d’échec de leur mise en œuvre. En effet, les conséquences organisationnelles

sont importantes et dépassent de loin le simple aspect technique pourtant trop

46 « 01 informatique », n°1715, - 14 mars 2003, ROBERGET O., p 30

- 114/ 557-
Titre I — Chapitre 8

souvent favorisé, que l’on retrouve dans l’opposition « perspective technologique »

versus « perspective informationnelle ».

Ainsi, P. BESSON (1999) a identifié quatre formes de conflits dans un projet

PGI dont les champs d’action permettent de les distinguer :

les conflits de mode opératoire

Intégration
Ces conflits portent sur la définition et la façon jugée la meilleure par les
technique
acteurs cibles du nouveau système de réaliser un ensemble de tâches. Dans le cadre

conceptuel, il s’agit de bien appréhender la méthode que les acteurs souhaiteraient

voir développée, pour atteindre à travers la vision qu’ils ont du projet, l’intégration

technique du PGI.

les conflits de métiers

Il s’agit d’évaluer les compétences jugées nécessaires par les acteurs pour agir
Spécialisation
dans le nouveau système. Dés lors, il s’agit de s’intéresser à l’évenmelle spécialisation

des filières de métiers que pourrait exiger l’acteur lorsque l’on rapproche le progiciel

de la démarche de contrôle de gestion.

les conflits d'influence

Ces conflits portent sur la répartition du pouvoir entre les acteurs dans le
'Répartition des
cadre du nouveau système intégré. Il s’agit en l’espèce de mesurer les sentiments des
pouvoirs
acteurs face à la modification de l’équilibre des pouvoirs liée au rapprochement

d’une part du PGI, d’autre part de la démarche de contrôle de gestion. En effet,

comme le souligne P. BESSON, la mise en œuvre d’un PGI s’accompagne de

nombreux changements dans « la hiérarchie des métiers, les fonctions et les rôles »

et d’une déstabilisation de l’ordre social.

- 115 / 557-
Titre I - Chapitre S

les conflits de but

Enfin, le quatrième risque conflictuel porte sur les objectifs de l’organisation


Objectifs et
et sur les modalités de création de valeur. Ce point est d’autant plus important que création de

valeurs
le présent document s’intéresse au terrain de l’administration publique. Ainsi, on

peut ici plus aisément comprendre la priorité qui est donnée à « la valeur d’usage »

sur « la valeur d’échange ». La légitimation de cette dernière appellerait un

changement dans les administrations pour tendre vers des organisations

contributives. Ce dernier aspect est qualifié de révolutionnaire par P. BESSON.

Ce conflit prend toute son importance dans l’administration car il s’agit

d’organisations où il y a peu de pressions externes de la concurrence ou de l’Etat,

pris dans une acceptation d’actionnaire : <sA.u fond, le conflit de but est un conflit

d’ouverture économique... » [P. BESSON, 1999]

L’ensemble de ces axes sera utilisé afin de construire la mesure du risque

conflictuel global.

Ces conflits sont rarement présents sous une forme pure mais au contraire

combinée. Ces combinaisons apparaissent pertinentes dans une visée explicative des

risques conflictuels. En effet, elles permettent d’identifier les problématiques

soulevées à travers ce que Patrick BESSON a identifié comme des questions de

travail et de gouvernance.

uestions de travail

Cet axe d’analyse permet de rapprocher les conflits de mode opératoires et les

conflits de métiers. Selon les observations de P. BESSON, ces risques sont faibles à

l’origine d’un projet, puis tendent à augmenter corrélativement à l’avancée du projet.

Ces observations seront testées sur le terrain particulier de l’administration. Ainsi,

les conflits de mode opératoire et les conflits de métiers correspondent plutôt à des

« structures cristallisées autour de la question de travail » avec une population d’acteurs

considérée comme représentative des professionnels (ouvriers, techniciens etc.).

- 116 / 557-
Titre I - Chapitre S

uestions de gouvernance

Ce conflit associe les risques conflictuels de but et ceux d’influence. Dans

cette perspective, les observations de P. BESSON seront rapprochées des mesures

réalisées dans le projet GESFI : Cette question aiguë en début de projet, s’intensifie-

t-elle avec le développement du projet ? L’environnement de l’admimstration

publique est il de nature à modifier ce constat étudié en entreprise ? L’absence

d’expérience de déploiement de PGI dans l’administration permet il malgré tout

d’anticiper cette question parmi les décideurs ? Les deux autres formes de conflits,

d’influence et de but correspondent plutôt à « des structures cristallisées autour de la

question de gouvernance » et concernent les structures supérieures du pilotage dont la

direction.

Mais, il apparaît difficile de construire un profil type des risques conflictuels

en raison de l’existence d’un profil propre à chaque projet ERP (BESSON).

8.2 Synthèse et corrélation

Le rapprochement des risques managinaires et des risques conflictuels permet

de dresser en final un bilan général de situation. Pour constituer ce bilan, deux axes

synthétiques ont été retenus : la cartographie de représentation du changement et

celle de mesure de l’évolution du degré d’acceptation du changement.

Cartographie de représentation du changement

Cet axe ambitionne d’identifier par le biais d’une grille d’évaluation les

positions de chacun des acteurs en termes de rythme du changement ressenti et

d’intensité (c’est à dire de profondeur) du changement que les acteurs estiment.

Cette cartographie porte le double intérêt, d’une part d’établir un bilan de situation,

- 117 / 557 -
Titre I - Chapitre 8

d'autre part d’évaluer les glissements de position, et par voie de conséquence les

éventuels renforcement de routines défensives.

Cartographie de révolution du degré d'acceptation du


changement

En l’espèce, il s’agit d’obtenir en fin de cycle analytique, une classification des

acteurs en fonction de l’évaluation de leur degré d’acceptation confronté aux

groupes homogènes qui peuvent se former dans l’organisation. En effet, il est admis

que l’effet de masse dans une organisation joue un rôle démultiplicateur ou

amplificateur des réactions et comportements individuels. Il est apparu pertinent de

bien évaluer cet effet dans une grille de classification. Comme pour la cartographie

précédente, les évolutions de position seront systématiquement évaluées.

Ainsi, les hypothèses présentées s’inscrivent-elles dans une approche

psychosociologique car comme l’indique R. ZRIHEN (1997), elle permet de

considérer à la fois l’approche individuelle/psychologique et sociale/organisation.

Bien plus, pour C. CHEVALIER KUSZLA (1997), l’introduction de la dimension fiée

aux individus à côté de l’objet de contrôle, touche indubitablement au domaine des

pratiques sociales. Le présent document a bien pour objet de s’interroger sur les

aspects conscients et inconscients des individus et des groupes dans l’organisation

face à trois hypothèses. Dans ce sens, le schéma suivant permet de résumer

l’approche proposée et permet d’éclairer les choix d’hypothèses :

- 118 / 557 -
Titre I - Chapitre 8

Axes d’analyse

Risques Risques
managinaires conflictuels

Ainsi l’approche psychologique permet de couvrir à la fois les axes d’analyse

individuelle et collective et la portée de l’analyse entre le conscient et l’inconscient

des différents acteurs. Les deux risques identifiés permettent de discriminer cette

analyse en fonction des hypothèses retenues.

Parce qu’il s’inscrit entre autres dans une approche sociologique et dans une

démarche d’intervention , ce document emprunte certains de leurs moyens comme

la recherche action, qui fera l’objet d’une présentation détaillée au chapitre dédié à la

méthodologie. Ainsi, dans la logique de la méthode citée supra, le caractère

interdisciplinaire de cette thèse, nous a conduit à l’adoption d’une démarche

volontairement multi-paradigmatique.

C. CHEVALIER KUSZLA (1997) admet l’existence de plusieurs angles

d’approche de la problématique du changement en matière de contrôle : les

éléments déclenchant du changement, les stratégies déployées, le rythme du

changement ou les périmètres couverts sont autant d’exemples des possibilités

offertes pour une analyse. Dans cette perspective, nous avons choisi de nous

intéresser tout particulièrement au processus d’acculturation dans la conduite du

- 119 / 557-
Titre I - Chapitre 8

changement en retenant son contenu et son contexte (Titre II) puis son processus

interne de construction (Titre III).

Il apparaît de l’ensemble des chapitres précédents que la démarche de

recherche employée dans ce document s’appuie sur le paradigme du changement

culturel partagé par de nombreux auteurs et que l’on peut schématiser selon

REITTER (1991) comme suit (avec les renvois aux chapitres concernés) :

Sentiments Intérêts

Externe (titre ni) Processus


(chapitre 17)

Source : R. Reitter, Cultures d’entreprise, vuibert, 1991 , p. 58

Le prochain titre se propose de présenter le terrain d’investigation et les

dimensions concrètes du changement. Nous avons choisi d’adopter une démarche

anthropologique et systémique qui donne tout son sens au terrain, soutenue par une

observation dans un contexte de totalité sociale qui permet comme l’indique D.

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Titre 1 - Chapitre 8

MaNDON, « de décrire avec minutie et de décrypter les différents visages du

changement social» et in fine de tenter de répondre aux dimensions critiques au

pilotage d‘un changement majeur que constituent les cinq vecteurs de recherche (A.

Rondeau47, 2002) suivant : le contenu du changement, les conditions du

changement, le processus du changement, les acteurs du changement et enfin les

effets du changement.

47 « Pour une compréhension systémique d’une transformation organisationnelle », Centre d’Etudes en


Transformation des Organistions, HEC Montréal, Septembre 2002

- 121 / 557 -
- 122 / 557 -
Titre II - Les enjeux de l’intégration

du contrôle de gestion dans la

gendarmerie nationale

« Ce n’est pas l’espèce la plus forte qui survit,

ni la plus intelligente. C’est celle qui s’adapte

le mieux au changement »

C. Darwin (cité par H. De Carmoy)

- 123 / 557 -
- 124 / 557 -
Titre II - Les enjeux de l'intégration du contrôle de gestion dans la
gendarmerie nationale 123

CHAPITRE 9 - Présentation de la gendarmerie nationale 129


9.1 Effectifs 131

9.2 Organisation 133


9.3 Missions et activités 135

9.4 Structure budgétaire 138

CHAPITRE 10 - Le projet Contrôle de gestion de la gendarmerie


(GESFI) 141
10.1 Les objectifs du nouveau système 141
10.2 Les visions fonctionnelle, organisationnelle et technique du projet
142

10.3 Le choix de la méthode ABC 146

10.4 L’Enterprise Resource Planning : la solution Oracle application 153

CHAPITRE 11 - Genèse du projet 157


11.1 Processus originel 157
11.2 Les objectifs initiaux 158
11.3 Chronologie de déroulement du projet 162

CHAPITRE 12 - Le modèle de comptabilité de gestion 169


12.1 Philosophie du modèle de comptabilité de gestion de la gendarmerie
169

12.2 Les axes d’analyse 171


12.3 Les processus et principes de calcul 177
12.4 Le déversement des coûts 181

12.5 Les ressources considérées 189

12.6 Solution technique 195


12.7 Cartographie des interfaces 197

CHAPITRE 13 - Le système d’information d’aide à la décision (SIAD)_ 200


13.1 Types d’état du SIAD 201
13.2 Les indicateurs 202

13.3 Les dimensions 203

13.4 Analyse multidimensionnelle 206


13.5 Destinataires des états 207

CHAPITRE 14 - Les acteurs du changement 215


14.1 Généralités 215

14.2 Les profils utilisateurs 217


14.3 La chaîne fonctionnelle du contrôle de gestion 221

CHAPITRE 15 - Méthodologie 231


15.1 Recherche - action ou action recherche ? 232

15.2 Une analyse dynamique 238


15.3 Les cartographies 243

- 125 / 557 -
Titre II

L’adhésion des cadres de la gendarmerie au système qui est proposé est

essentielle : HAVENS (1996 ; Ancien contrôleur adjoint de la Cour des comptes des

Etats-Unis) note que les contrôles internes très bien élaborés ne sont efficaces que

si les personnels satisfont aux besoins du système et si la direction de l’organisme

réagit aux dysfonctionnement. L’importance du système d’information interne

prend ici toute sa mesure. De même, la proposition précédente prend soin

d’expliquer que les méthodes mises en places ne doivent pas être considérées

comme des contraintes par les personnels mais au contraire reposer sur l’adhésion

de l’ensemble des décideurs de l'institution.

La gendarmerie nationale a engagé en 1999 un programme de modernisation

de son système d’informations financières et comptables : le projet GESFI. Ce

projet a été déployé début 2004 (Gesfi 1.0) pour la partie de la comptabilité

budgétaire puis sera complété en 2005 de la partie dédiée à l’aide à la décision et au

contrôle de gestion (Gesfi 1.1). Ce projet s’est fixé comme objectif d’uniformiser et

simplifier les modes de gestion, d’introduire des méthodes d’évaluation et de

contrôle de gestion et enfin, d’intégrer des systèmes de management nouveaux pour

l’instirntion. GESFI s’articule autour d’un ERP et intègre quatre domaines

fonctionnels ordonnés de la comptabilité publique au système d’information d’aide

à la décision via une comptabilité générale et une comptabilité de gestion. Aussi,

dans le contexte de la gendarmerie, le contrôle de gestion couvre tous les domaines

fonctionnels à l’exception de la comptabilité budgétaire.

Afin de mieux appréhender la problématique du contrôle de gestion dans la

gendarmerie, il doit être procédé à une présentation succincte de l’instimtion, de ses

missions et activités, de son organisation et de son budget (Chapitre 9). De même,

le projet GESFI (Chapitres 10 & 11), le modèle de comptabilité de gestion

(Chapitre 12) et le système d’information d’aide à la décision (S.I.A.D - Chapitre

13), au cœur même du changement demandé, ainsi enfin que les acteurs du

changement (Chapitre 14) feront l’objet d’une présentation particulière. Le

rapprochement de la situation présentée avec les objectifs fixés par le projet

permettra de comprendre le système de contrôle de gestion qui est préconisé et ses

originalités comparés à d’autres systèmes dans d’autres administrations (systèmes

- 126 / 557 -
Titre II

GIBUS et SCAPIN par exemple), ainsi que son intégration avec les principes portés

par la Loi organique du 1er août 2001 (LOLF).

Le présent titre doit permettre d’évaluer à la suite de la présentation du

schéma méthodologique (chapitre 15), le bilan initial de situation de changement en

adoptant deux angles d’approches :

• L’approche par la culture organisationnelle (chapitre 16)

• L’approche par les processus de changement (chapitre 17)

Les éléments obtenus permettront de fixer le point initial de l’analyse du

processus de changement à travers les différentes étapes du projet (Titre III).

- 127 / 557 -
128 / 557
CHAPITRE 9 - Présentation de la

gendarmerie nationale

La gendarmerie nationale est une force militaire à part entière qui compte

aujourd’hui près de 100 000 personnels. Depuis 2002 et la Loi d’orientation et de

programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), elle est rattachée

organiquement au ministre de la Défense mais le ministre de l’Intérieur, de la

Sécurité Intérieure et des Libertés Locales est responsable de son emploi sans

préjudice des compétences de l’autorité judiciaire au plan local (par exemple quand

au contrôle de l’action des officiers de police judiciaire définis dans le code de

procédure pénale). Elle assure en premier lieu des tâches civiles dans le cadre de la

sécurité intérieure et assoie son efficacité de l’emploi combiné de forces territoriales

réalisant un quadrillage serré du territoire et de forces mobiles ou spécialisées.

Pouvant apparaître comme une structure particulière, voire archaïque, par son

statut et ses modes de fonctionnement (structure de type mécaniste avec une longue

chaîne de commandement — [BURNS & STALKER]), elle applique depuis longtemps

des principes de management que des entreprises redécouvrent aujourd’hui

comme : l’écoute du client, l’implication des collaborateurs, la réactivité et l’éthique

dans l’action.

Système complexe, la gendarmerie est confrontée à un ensemble de

demandes qui peuvent parfois s’opposer et qui tendent à modifier ses modus

operandi. Plus particulièrement les besoins et évolutions suivants peuvent être

distingués :

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Titre II - Chapitre 9

• accroissement du besoin de sécurité, d’assistance et de

réglementation de la population française,

• extension de phénomènes démographiques,

• recentrage sur le cœur de métier : la protection, l’intervention,

• évolution de la procédure pénale,

• besoins en effectifs de professionnels face à l’intelligence criminelle,

• réduction du budget de la Défense,

• fin de la conscription et recomposition de l’outil militaire,

• besoin d’amélioration des conditions de travail,

• extension du champ d’action à l’intemational, notamment l’Europe.

• réorganisation de l’emploi en liaison avec la LOPSI

Dans ce contexte, la gendarmerie nationale entend rationaliser son


Ut!

fonctionnement interne pour tirer le meilleur parti de ses ressources et environnement en

pleine mutation
argumenter ses besoins face aux sollicitations. Il s’agit ici d’un changement

qui trouve son origine dans un besoin d’adaptation à l’environnement :

comme une entreprise doit s’adapter à sa clientèle, la gendarmerie doit offrir

un éventail de services en concordance avec les besoins évolutifs de la

population. Ces modifications, dans un contexte budgétaire contraint,

obligent à redéfinir en interne une logique d’organisation, et plus

particulièrement les systèmes de gestion et modes de management.

Si l’approche financière est aujourd’hui affaire de spécialistes, le projet GESFI

se propose de l’étendre raisonnablement et de la structurer pour en faire un levier au

profit de tous les décideurs.

- 130 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

9.1 Effectifs

En terme d’effectif, le format de la gendarmerie nationale s’établit en 2004 de

la manière suivante :

Militaires d’active

Officiers (militaires de carrière ou sous contrat) 4270

SoUS-officiers (Engagés volontaires sous contrat)


81800

Personnels civils 2000

Volontaires (gendarmes adjoints) 15800

Effectif total 103870

Avec en 2004, un effectif budgétaire global de 103870 postes (section

gendarmerie et hors section), la gendarmerie nationale dispose d’un potentiel

d’action conséquent pour assurer la protection du territoire dans un contexte

militaire et œuvrer dans le cadre de la sécurité intérieure.

Il convient de noter qu’à terme la réserve gendarmerie comptera environ 50

000 hommes pour mener essentiellement des missions de défense opérationnelle du

territoire mais également renforcer les unités territoriales dans une situation de pré
crise.

Aux fins de comparaisons, ci-dessous deux graphiques des effectifs ; le

premier présentant la gendarmerie dans sa dimension militaire à côté des autres

armes et le second dans sa dimension civile à côté de la police nationale.

- 131 / 557-
Titre II - Chapitre 9

figure 5. Place de la gendarmerie nationale dam la défense (en terme d’effectifs)

(Source : Direction Générale de la gendarmerie nationale - 2004)

Gendarmerie

40%

Police nationale

60%

figure 6. Place de la gendarmerie nationale dans lesforces de sécurité (en terme d’effectifs)
(Source : Direction Générale de la gendarmerie nationale - 2004)

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Titre II - Chapitre 9

9.2 Organisation

Liée strictement à l’organisation administrative de la France, l’organisation de


Une structure de

la gendarmerie se caractérise par un maillage fort et tend vers une structure de type type matriciel

matriciel. Ainsi, la combinaison d’une responsabilité territoriale et de filières

verticales tend à se développer. Le commandement territorial, dimension

horizontale, est en phase avec l’événement et la montée en puissance de la réalité

régionale. De manière orthogonale, les filières verticales axées sur un métier ont

vocation à coordonner et amplifier le potentiel d’action dans les domaines

opérationnels pointus (investigations criminelles, maintien de l’ordre,

intervention,...) et les fonctions de soutien: formation, télécommunications et

informatique, gestion des ressources humaines, entretien des matériels,

administration,...

• Organisation territoriale

Le schéma suivant représente l’organisation structurelle et territoriale de la

gendarmerie :

- 133 / 557 -
Titre H - Chapitre 9

1 1
DIRECTION GENERALE DE LA Centre technique de la
MINISTRE DE LA DEFENSE —
GENDARMERIE NATIONALE gendarmerie nationale

ï \ , Centre administratif de la
gendarmerie nationale

Région militaire
de défense

Général

commandant la 7 Centres administratifs


Zone de défense circonscription 7 Régions de gendarmerie territoriaux de la

militaire de
(commandées par des Généraux) gendarmerie
défense

(commandées 22 Légions de 7 Légions de


Commissaires résidents
Région par des Colonels) gendarmerie gendarmerie
départementale mobile

28
(Commandés par des

97 Groupements Groupements Lieutenants-colonels)


Délégué militaire
Département de gendarmerie de
départemental
départementale gendarmerie
mobile

, ' .
Commandant
397 Compagnies 128
Arrondissement d'Armes
de gendarmerie Escadrons
(éventuellement)

3637 Brigades de
Canton
gendarmerie

(Ministère de la défense I-* Gendarmerie)

figure 7. Organisation

L’articulation des unités est décrite au travers d’une nomenclature qui


comprend six niveaux hiérarchiques et plus de 10 000 occurrences. Deux

subdivisions d’armes se distinguent : la gendarmerie départementale (environ 50.000

hommes) et la gendarmerie mobile (environ 16.000 hommes). En gendarmerie


départementale l’unité de base est la brigade territoriale à l’effectif variant sauf

exception de 6 à 25 personnels. En gendarmerie mobile, l’élément de base est


l’escadron avec un effectif de l’ordre de 120 hommes.

Le dispositif territorial agit d’initiative ou sur sollicitations des magistrats (le


procureur de la république, les juges d’instruction) ou des préfets pour tout ce qui
relève de l’ordre public.

- 134 / 557 -
Titre II — Chapitre 9

La direction générale (D.G.G.N) est un organisme qui définit la doctrine,

assure la coordination des actions, le management général et rinformation des

différentes autorités gouvernementales.

9.3 Missions et activités

Force militaire à part entière, la gendarmerie nationale assume

principalement des missions de police. Cependant, avec son organisation et ses

modes d’actions, elle assure une continuité dans la gestion de la crise : du

temps de paix à l’état de guerre.

Service public dédié à la sécurité, son activité se répartit selon deux types : le

missionnel (76% de l’activité) et le soutien (24%). On peut distinguer quatre pôles

de missions :

5,36%

O Défense civile

Police judiciaire
Défense militaire

55,88% Concours aux ministères

Source : D.G.G.N -2003

figure 8. Les quatre pôles missionnels dans l'activité totale

Ainsi, la gendarmerie traite sans discontinuité des situations qui relèvent de la


sécurité intérieure, de la défense civile et de la défense militaire.

- 135 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

• La défense civile a pour objet le maintien de l’ordre public, la protection

matérielle et morale des personnes et la sauvegarde des installations et ressources

d’intérêt général. Les menaces et risques qui font appel à des mesures de défense

civile se répartissent en trois groupes :

- ingérence : terrorisme, prolifération nucléaire, agression informatique sur les

organes centraux ou les marchés financiers, troubles majeurs de l’ordre public, ...

- technologique : catastrophe nucléaire, pollution généralisée des ressources

en eau potable, émission massive de gaz toxique, ...

- naturel : séisme, inondations majeures, incendies ...

Ces risques nécessitent la réalisation continue de nombreuses missions :

mission de renseignement, mission de surveillance du territoire, mission de maintien

de l’ordre, mission de protection de certains équipements ou installations sensibles

et mission de protection des populations.

• La police judiciaire a pour objet de prévenir les infractions à la loi, de les

constater et d’en rechercher les auteurs pour les remettre à l’autorité judiciaire.

• La défense militaire est l’ensemble des mesures et dispositions de nature

militaire dont la préparation et la conduite sont confiées aux chefs militaires et qui

sont destinées à préserver, en liaison avec les autres formes de la défense, les intérêts

essentiels de la nation.

• Le concours aux ministères permet à des services de l’Etat qui n’ont pas

la représentation territoriale ou la force coercitive des militaires de la gendarmerie de

- 136 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

faire effectuer des tâches purement administratives (remise de pièces, perte de

documents administratifs, ...) ou en marge de la mission fondamentale de sécurité

(reconduite à la frontière, escortes de fonds,...). Ainsi est assuré le prolongement du

service public. Cette partie est en progression et nécessite d’être valorisée

financièrement.

La sécurité intérieure a pour objet, en tout temps et en toutes circonstances,

de faire face aux menaces et aux risques de diverses natures qui, bien que ne

relevant pas des mesures de défense nationale, justifient l’intervention de l’Etat pour

le libre exercice des droits et libertés, la sécurité des personnes et des biens, le libre

développement des activités et la protection de l’environnement, du potentiel

scientifique et économique, du patrimoine culturel. Complétant la défense, elle

correspond à la mise en œuvre d’une réponse globale et interministérielle aux

risques et menaces dont la prise en considération est rendue indispensable ou

nécessaire pour la sécurité du pays, tant dans une perspective nationale que dans le

cadre de la construction européenne.

Ainsi, les missions qui relèvent de la sécurité intérieure se répartissent entre

les pôles police judiciaire et défense civile.

Dans ce cadre, la gestion des menaces et risques est vaste et se décline de la

manière suivante : lutte contre la délinquance (prévention et la répression des actes

commis en infraction aux dispositions du code pénal), sécurité des personnes et des

biens (opérations de secours en montagne, information des usagers, surveillance des

biens, assistance ou intervention réduite), maîtrise quotidienne des risques liés aux

activités humaines licites (activité industrielle, circulation routière, utilisation des

ressources naturelles, etc.), maîtrise des troubles à l’ordre public (revendications

économiques ou sociales, manifestations festives, violences urbaines, etc.), maîtrise

des flux migratoires (situation irrégulière au regard du séjour ou du travail, etc.).

La gendarmerie nationale assure de façon permanente des missions relevant

de la sécurité intérieure auxquelles elle consacre plus de 90 % de son activité.

- 137 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

La légion de gendarmerie en est un des éléments principaux notamment du

point de vue de l’organisation des unités, de la gestion des ressources humaines et

de la définition du budget de fonctionnement.

La compréhension de l’organisation, des missions, modes d’action et

activités de l’institution permet d’appréhender la démarche suivie dans

l’introduction du contrôle de gestion notamment pour un projet qui a opté

pour une méthode de type ABC/ABM.

9.4 Structure budgétaire

Le budget de la gendarmerie nationale pour l’année 2004 est de 6,042

milliards d’euros. Il est réparti entre des dépenses d’investissement (Titre V -

2,41%), des dépenses de fonctionnement (Titre III - 9,29 %) et des dépenses de

personnels (Titre II — 88,29%) (Loi de Finances initiale 2004 au format LOLF). La

LOPSI est venue compléter les ressources budgétaires de la police et de la

gendarmerie de 2003 à 2007 de 5,6 milliards d’euros.

Budgets prévisionnels moyens de la gendarmerie pour le plan quinquennal :

4,477 ME contre 3,927 ME en 2002 (hors mesures urgentes de la LOPSI).

- 138 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

Cotisations et
Rémunérations
contributions
48,32%
sociales 38,28%

Prestations socia

et allocations

Dépenses pour diverses 1,20%


Dépenses de
immobilisations
fonctionnement
corporelles de l'Etat
9,29%
2,41%

figure 9. Répartition du budget de la gendarmerie (2004)

Il convient de noter le poids considérable des rémunérations et charges


Une majorité de
sociales (RCS), partie sur laquelle la variation budgétaire s’effectue par chargesfixes

l’intermédiaire des postes autorisés. En revanche, cette valeur met en évidence

l’intérêt du management du temps de travail des personnels pour tirer le

meilleurparti de cette ressource.

Dans cette optique, à partir d’un nouvel outil de gestion, fiable et

performant, la gendarmerie nationale entend rapprocher les informations

financières et celles relatives à son activité pour améliorer sa performance.

Elle souhaite également démontrer que cette performance est acquise au


meilleur coût.

- 139 / 557 -
Titre II - Chapitre 9

La LOPSI de juillet 2002 est venue confirmer ce nécessaire besoin d’une

meilleure vision sur l’exécution de la dépense budgétaire et de son lien avec les

résultats. La LOPSI a pour objectif la construction d’une nouvelle organisation de la

sécurité intérieure et la fourniture aux services de sécurité d’un cadre juridique

rénové et de moyens accrus. Dés lors, le rapprochement pour emploi des unités de

la gendarmerie et de la police accentue la démarche de justification des ressources

consommées et la comparaison qui en résulte. Enfin, la Loi de programmation

prévoit d’associer les maires à la lutte contre l’insécurité à côté des préfets et

procureurs de la république par la réception au sein de conseils locaux d’indicateurs

de délinquance par les services de sécurité ainsi que des moyens mis en œuvre par

ces services.

Enfin, dans le cadre de la nouvelle LOLF, l’ensemble de ces besoins a été

confirmé notamment dans l’optique de la préparation budgétaire par la gestion du

triptyque moyens/objectifs/résultats.

A l’issue de cette présentation de l’organisation, il apparaît nécessaire

d’approfondir la connaissance du terrain de recherche par l’exposition du projet de

changement dans sa dimension disciplinaire : le contrôle de gestion.

- 140 / 557 -
CHAPITRE 10 - Le projet Contrôle

de gestion de la gendarmerie

(GESFI)

Ce chapitre a pour objectif de présenter en détail les éléments liés au contrôle

de gestion du projet GESFI. Ces éléments permettront d’expliquer la profondeur

du changement demandé et de comprendre la profondeur du changement ressenti

par les acteurs.

Les objectifs du système seront présentés dans un premier temps. Ensuite, les

visions fonctionnelles et techniques seront exposées ainsi que le choix de la

méthode de comptabilité de gestion implémentée. Enfin, le processus général

d’exécution de la dépense au regard de la solution ERP retenue sera décrit.

10.1 Les objectifs du nouveau système

Au travers du projet GESFI la gendarmerie nationale a souhaité se doter d’un

outil global, homogène et communicant destiné à améliorer sa gestion financière.

Il gère en un seul système les processus de la comptabilité publique, de la

comptabilité générale, de la comptabilité analytique et de l’aide à la décision de

gestion au profit de près de 2000 utilisateurs situés en métropole et outre-mer.

Deux objectifs principaux caractérisent le projet GESFI :

• moderniser et rationaliser la gestion budgétaire au sein de la gendarmerie,

- 141 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

• établir la relation ressources — prestations pour perfectionner le

management interne et renforcer la dimension capacitaire dans le dialogue

budgétaire.

Le système GESFI doit participer indirectement à l’amélioration de

l’accomplissement des missions et des conditions de travail. Appelé à communiquer

avec des systèmes du ministère de la Défense et de la direction générale de la

comptabilité publique, il permet à la gendarmerie de conserver son unité de gestion

financière tout en assurant un potentiel d’échange et de coopération.

S’adressant à une population de gestionnaires, d’experts, de décideurs et

d’analystes répartis entre les services de la direction générale et le niveau du

groupement, il s’appuie sur les dernières technologies de l’information et de la

communication. Le projet est majeur par les enjeux et les risques, l’investissement et

les efforts à consentir. L’ensemble de l’encadrement a été progressivement

sensibilisé pour que le projet réussisse et s’intégre dans le dispositif de la

gendarmerie (cf. Chapitre 14). Il constitue une modernisation nécessaire tant pour

accompagner les réorganisations internes que pour répondre aux contraintes

externes qui s’imposent. GESFI est un outil destiné à maîtriser la complexité vers

laquelle la gendarmerie évolue sans cesse.

10.2 Les visions fonctionnelle, organisationnelle et

technique du projet

Les objectifs du projet peuvent être appréhendés à travers les visions

fonctionnelle, organisationnelle et technique.

- 142 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

10.2.1 Vision fonctionnelle

Il s’agissait de construire un système d’information financier unique par

opposition à l’éclatement des données dans de multiples bases hétérogènes qui ne

communiquaient pas entre elles.

Les données financières sont issues des processus de la comptabilité publique


Système centralisé
mis en œuvre dans les administrations de l’Etat. A partir d’un site unique de

stockage et de traitement des données, les utilisateurs de la gendarmerie doivent

mettre en œuvre les différentes procédures de leur ressort. Le site unique permet la

cohérence, une accessibilité contrôlée au travers de filtres, une consolidation

immédiate et l’association avec les autres systèmes d’information.

Pour ce qui relève de la comptabilité publique le processus général part de la

planification à moyen terme puis de la construction du budget annuel. S’ensuivent

les opérations de mise en place des crédits, puis d’exécution de la dépense avec

notamment l’intégration d’un processus achat conforme aux règles du code des

marchés publics et enfin les mécanismes de règlement de la dette où le trésorier

payeur général intervient comme acteur externe principal. Le cycle s’achève avec les

opérations de contrôle budgétaire pour suivre tout au long de l’année la situation de

trésorerie et la régularité de toutes les opérations comptables. Ce mécanisme

constitue la base de tout le système financier et un préalable incontournable.

La cible fonctionnelle principale de GESFI réside dans l’établissement d’une


Cible principale et
comptabilité de gestion. S’appuyant principalement sur des comptabilités nouveauté : la

comptabilité de
analytiques, elle doit être vue comme un outil d’aide à la gestion de l’organisation et gestion

au management de l’institution. La comptabilité de gestion a fusionné des éléments

provenant de différents systèmes d’informations internes ou externes. Son

périmètre est appelé à s’étendre. Dans le cadre de GESFI, il s’agit d’en établir les

bases principales sur des objectifs atteignables mais dont la complexité n’est pas

neutre : établir les coûts des centres d’analyse, des activités et des missions de la

gendarmerie en s’appuyant sur un modèle analytique. Cette couche fonctionnelle

était à créer de toutes pièces et il n’existait pas de culture et d’existant dans ce

domaine au sein de la gendarmerie.

- 143 / 557 -
Titre II — Chapitre 10

GESFI doit offrir une palette d’outils d’aide à la décision en matière

financière. Le tableau de bord adapté au profil de l’utilisateur en est l’élément

principal. Selon les métiers, d’autres outils doivent être construits pour permettre

des simulations, des audits, des analyses d’écarts et des bilans. La corrélation avec les

autres systèmes d’informations de gestion est généralement mise en œuvre par des

experts, les analyses et études qui en résulteront seront mises à disposition de

décideurs qui, par ce biais, intégreront une vision économique dans leur

commandement et leurs décisions.

10.2.2 Vision organisationnelle

GESFI irrigue l’organisation actuelle de la gendarmerie à quatre niveaux où

sont répartis les différentes catégories de fonctions financières et les acteurs propres

à la gendarmerie.

- 144 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

Direction générale (1) :

Gouverneur de crédits (1)

Gestionnaires de crédits (4)

Personne responsable des marchés (PRM)

• Décideurs - Contrôle interne

Régions (7)

Centres administratifs territoriaux

GESFI • Ordonnateurs secondaires

Centres de responsabilité budgétaire

PRM

Décideurs opérationnels - Contrôle interne

Légion et corps (56)

• Centres de responsabilité budgétaire

Décideurs dans le domaine des soutiens

Groupement de gendarmerie départementale (97)

Décideurs opérationnels

figure 10. Vision organisationnelle duprojet GESFI

Sur cette organisation par niveaux hiérarchiques se répartissent quatre

catégories d’utilisateurs : les experts (10 personnes), les analystes financiers (100

personnels), les décideurs (500) et les gestionnaires (1400). Ces catégories d’acteurs

seront présentées dans le chapitre 14.

-145 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

L’autre dimension organisationnelle est la capacité à dialoguer avec des

systèmes externes à la gendarmerie soit au sein du ministère de la Défense (projet

Comptabilité Analytique Défense48), soit avec des organismes du ministère des

Finances (Projet ACCORD avec un ERP). GESFI est un système coopératif au

sens où il doit répondre aux besoins de gestion financière à tous les niveaux de la

gendarmerie en assurant une cohérence et une homogénéité et satisfaire en même

temps les besoins d’alimentation des autres systèmes.

10.2.3 Vision technique

Elle tend vers une architecture épurée. Un site d’exploitation unique où les

fonctions de stockage et de traitement des données sont regroupées. Des utilisateurs

qui (sauf exception) accèdent à partir d’un poste bureautique standard à l’application

dans un univers internet/intranet au travers d’un navigateur. La liaison utilisateurs /

site central s’effectue via le réseau intranet de la gendarmerie. Les organismes de la

gendarmerie situés outre-mer seront également raccordés à l’intranet.

10.3 Le choix de la méthode ABC

Au regard de la présentation réalisée sur les activités et l’organisation de la

gendarmerie, le choix d’une méthode de type ABC liée à un ERP apparaît

intéressant : La comptabilité de gestion telle que décrite ci-dessus vise à apporter un

niveau de connaissance pertinent des coûts des différentes composantes de la

gendarmerie, de ses missions et d’éclairer la prise de décision de ses cadres dans un

but de pilotage de la performance, rejoignant ainsi les propositions de B. ABATE

48 Ce projet a été suspendu en 2003 en raison des travaux de la LOLF et d’ACCORD 2. Cependant, le projet
Gesfi l’avait pris en compte au moment de la conception de son système.

- 146 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

(2000) sur la gestion publique par les résultats et les performances. En ce sens, cette

méthode doit fournir aux décideurs de la gendarmerie, les informations permettant

d’apprécier avec justesse et rapidité les demandes des différents interlocuteurs de

l’institution.

Le contrôle de gestion mis en place doit permettre à la gendarmerie de

chiffrer les ressources nécessaires à l’accomplissement des missions en intégrant les

charges de sollicitations (ex : niveaux de délinquance...) pour l’étabhssement des

budgets, puis après l’exécution de ce dernier de démontrer que les ressources

allouées ont été utilisées de façon efficiente et efficace. Cette présentation rejoint les

définitions du contrôle de gestion du Pr. R. ANTHONY de 1965 et de 1988 ou de R.

SlMONS en 1995, car des directives en matière de choix de prestations seront

régulièrement transmises par la direction générale aux différents échelons de

décisions.

La comptabilité de gestion vue comme instrument de pilotage de la

performance peut se décliner en trois niveaux : stratégique, opérationnel et opérant.

On retrouve ici la typologie de R. ANTHONY, strategy, management et operations car

lui même s‘est inspiré de l’organisation militaire.

Le contrôle de gestion doit permettre la connaissance des coûts de quatre

objets principaux :

• les unités

• les missions (ce sont les services réalisés)

• les activités (ce sont les actions accomplies pour réaliser les missions)

• les projets (aide à la décision)

Les définitions suivantes ont été retenues (extrait du cahier des charges M3) :

P Les unités : Il s’agit des entités élémentaires de l’organisation de la gendarmerie. Elles

réalisent l’essentiel de l’activité de l’institution. Connaître leur coûtpermettra :

- 147 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

d’infléchir la mécanique de construction du budget

de déterminer si l’organisation est adaptée

de pouvoir comprendre les différences de coût entre zones


géographiques

P Les activités : il s’agit de l’ensemble des actions accomplies pour lefonctionnement de

la gendarmerie etpour la réalisation des missions. En connaître le coûtpermet de s’assurer du bien

fondé de l’organisation structurelle dans l’accomplissement des missions. Cette connaissance participe

également au travail de dimensionnement budgétaire.

P Les missions : il s’agit des services que la gendarmerie rend aux institutions ou aux

citoyens. En connaître le coût servira plusieurs objectifs : il s’agira en particulier

d’optimiser l’allocation des ressources,

* de négocier avec les autorités de tutelle lors de la construction du budget,

* de justifier l’activité déployée et les engagements financiers qui en ont découlé.

P Les projets49 : Il s’agit de déterminer le coût de prestations particulières ou de

programmes à fort enjeu et haute visibilité. Il en est ainsi des grands programmes

d’équipement ou de la réalisation de système d’information, de prestations à refacturer ou de

prestations missionnelles de grande envergure (marée noire, accident d’avion, enquête

judiciaire à retentissement médiatique national...). L intérêt principal de ce concept est de

donner la possibilité aux différents échelons de commandement d’évaluer précisément les

coûts de certaines prestations, soit dans le but de les refacturer ou de faire prendre

connaissance à une autorité extérieure du coût du service rendu par la gendarmerie, soit

dans un but de négociation budgétaire au plus haut niveau

La méthode de comptabilité de gestion ABC (activity based costing) s’attache à

démontrer que les produits consomment des activités, qui elles même consomment

des ressources. Elle repose sur trois concepts :

49 Cet objet de coût sera rebaptisé « Evènement » dans la phase de rédaction du modèle analytique car porteur de
confusion dans son appréciation.

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Titre II — Chapitre 10

• le concept d’activité : l'activité est la plus petite unité paramétrable de

l'organisation, ou un ensemble de tâches homogènes du point de vue des

coûts et performances.

• le concept de processus : le processus est un ensemble d'activités qui

interagissent en vue de produire un élément unique. Il permet de dépasser la

simple idée de découpage du concept d’activité pour s'intéresser aux liens

entre les activités et juger de leurs performances d'ensemble.

• le concept de causalité : cette notion permet d'orienter le système vers la

mesure et le pilotage d'un coût de revient.

La relation entre les concepts est aussi importante que les concepts eux-

mêmes. Ainsi l'activité confrontée à la causalité produit la problématique de

l'inducteur.

L’intérêt de la méthode ABC appliquée au système gendarmerie est d’aider à

déterminer ce que sont les produits (missions), et d’en établir le coût avec la part de

chaque activité ayant permis leur réalisation.

Le calcul des coûts ne doit pas être considéré comme une fin en soi, mais

comme un instrument du management. L’objectif n’est plus d’influencer le niveau

des coûts, mais de permettre d’agir sur les activités qui causent les coûts.

En conséquence, cette démarche doit permettre de gérer la consommation


Identifier les
des ressources par rapport aux activités et missions, de re-facturer certaines marges de
manœuvres

prestations dans le cadre de conventions (ex : tour de France cycliste), d’informer financières

les autorités extérieures du coût du service rendu et enfin, d’introduire un dialogue

budgétaire basé sur la capacité de production d’un service en fonction d’une

organisation et de ressources. Plus généralement, il s’agit en contrôle de

gestion d’identifier des marges de manœuvre financières afin de ré orienter

et influencer le niveau d’activité et de prestation de l’institution (cette

originalité est détaillée au prochain chapitre).

Ainsi, l’usage de la méthode ABC apparaît adapté : les produits consomment

des activités qui consomment des ressources. Les produits pour la gendarmerie sont

- 149 / 557 -
Titre II — Chapitre 10

ses missions de service public ; les activités sont les actions réalisées par les

personnels afin d’accomplir leurs missions (on distingue trois types d’activités :

activités opérationnelles, activités non opérationnelles et activités de direction et de

conception). Ainsi deux axes analytiques seront utilisés : un axe mission des unités

opérationnelles (gendarmerie départementale, mobile, spécialisée et garde

républicaine), un axe « activités » pour ce qui ne correspond pas à la définition d’une

mission mais y contribue. Le modèle de comptabilité de gestion a été rédigé dans le

sens de la responsabilisation des acteurs de l'institution aussi ce dernier s’est

employé à ne faire supporter à chaque niveau décisionnel que les coûts sur lesquels

les acteurs disposent d’un levier d’action (La question à laquelle répond le modèle

est fondamentale dans la compréhension des nécessités de conduite du

changement). Ce dernier point sera détaillé dans la présentation du modèle au

chapitre 12.

L’introduction d’un système de contrôle de gestion est indissociable de la

mise en œuvre d’un nouveau système d’information. Ce dernier concerne un

périmètre d’environ 2000 utilisateurs : les experts, les analystes financiers, les

décideurs et les gestionnaires. De plus, la gendarmerie a décidé d’articuler son

organisation en quatre niveaux de consolidation50 :

© NCI : DGGN

© NC2 : 7 régions de gendarmerie

® NC3 : Légions de gendarmerie départementale (GD), mobile (GM) et

garde républicaine (GR)

© NC4 : Groupements GD et GM

50 Les termes « niveau de consolidation » (NC) ont été préférés à « centres de responsabilité », initialement
retenus en raison d’un risque de confusion avec la comptabilité publique

- 150 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

En croisant le processus type budgétaire du modèle SLOAN-BROWN et la

typologie d’ÂNTHONY, le Pr. H. BOUQUIN (1994) propose trois sous processus

dans un tableau complété ici par les caractéristiques du projet GESFI et les niveaux

d’intervention des acteurs :

- 151 / 557 -
DGGN

Régions
Légions

Strategie

Finalisation

Pilotage

5ost-

éyâluation

Simulation

Audit financier

Analyse d’écarts
Prévisions budgétaires
Bilans de gestion
Titre II — Chapitre 10

En multipliant les inducteurs, l’ABC permet une modélisation plus réaliste

des lois de comportement des coûts. D permet par ailleurs d’éviter certaines

répartitions en cascade. Une difficulté habituellement relevée dans cette méthode est

la définition des inducteurs et leur maintenance : en l’espèce, la gendarmerie dispose

de statistiques précises de suivi d’activité depuis plusieurs années grâce notamment à

un système informatisé centralisé (Bureautique brigade 2000 —BB2000- et

Bureautique Gendarmerie Mobile - BGM-). Cette difficulté est donc écartée.

Le choix d’une gestion analytique en ABC doit conduire à l’adoption d’une

démarche ABM qui raisonne par activités et s’attache à déterminer la cause des

coûts.

10.4 L’Enterprise Resources Planning : la solution Oracle

application

La gendarmerie a choisi comme ERP la solution ORACLE et la sous couche

dédiée au secteur public OPSF. Les modules suivants ont été acquis : Achats

intranet (Oracle internet procurement) achats/commande (Purchased Order),

foumisseur/règlement (Account Payables), gestion des stocks (Inventory Control),

gestion des actifs immobilisés (Fixed Asset). L’ensemble de ces modules

communique bien sur avec la base comptable centralisatrice (General Ledger). Pour

la partie dédiée à la préparation budgétaire, l’application Oracle Financial Analyser a

été retenue31.

51 Les éléments retenus pour l’infocentre décisionnel seront présentés au chapitre 13.
- 154 / 557 -
Titre II - Chapitre 10

L’enjeu de l’introduction d’un système de contrôle de gestion en gendarmerie

est important tant il est une étape fondamentale de la modernisation de

l’administration.

L’arrivée de ces modèles de gestion dans l’institution peut être appréhendée

comme la conséquence d’un diagnostic des besoins tels que présentés en début de

ce titre, mais également comme source du changement dans le sens de DAVID A.

constituant ainsi selon cet auteur une nouveauté tant technique que culturelle.

Dans la présentation détaillée du projet, il est apparu intéressant de consacrer

un développement à la genèse de celui-ci, car dans l’évocation de son origine, il est

possible de détecter les premiers éléments nécessaires à la compréhension du

processus global de maturation.

52 La représentation ne prend pas en compte les interfaces avec les autres systèmes de la gendarmerie, (cf.
Chapitre 12)

- 155 / 557 -
156 / 557
CHAPITRE 11 - Genèse du projet

Au cours de l’année 1998, la nécessité de moderniser le système

d’information financier de l’ensemble de l’institution s’est affirmée. Une étude

préalable menée en interne a permis de clarifier les objectifs d’une telle entreprise.

11.1 Processus originel

Dés 1998, le Service des Plans et Moyens53 de la direction de la gendarmerie a


Des systèmes
dressé le constat d’un besoin de modernisation des applications de gestion. En effet, obso/ètes

les raccordements à NSL et NDL (applications financières du Ministère de la

Défense) ont fait apparaître clairement l’obsolescence du système financier. De plus,

le manque d’homogénéité des outils a été mis en lumière ainsi que la faiblesse de la

capacité d’analyse des coûts dont les comptes organiques sont un exemple. Dans le

même sens, les capacités d’audit étaient considérablement amoindries. Après

l’examen des solutions possibles, l’orientation vers une solution PGI est retenue fin

1999. Les choix initiaux sont alors arrêtés :

• Du point de vue technique

système central

architecture intranet/internet

53 Appellation et fonction équivalente à une direction administrative et financière

- 157 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

trouver un PGI couvrant au moins 80% de la comptabilité budgétaire en

standard.

• En termes de réalisation

recours à un intégrateur

appui d’une assistance à maîtrise d’ouvrage

• en termes d’acquisition et d’intégration

appel d’offre sur performance

choix du PGI précédant celui de l’intégrateur

Ces choix ont été ensuite enrichis de huit objectifs incontournables.

11.2 Les objectifs initiaux

1 - Rénover et fusionner l’ensemble des applications informatiques de

la comptabilité budgétaire notamment celles qui sont obsolètes ou

inadaptées aux besoins actuels de la gendarmerie.

Les applications informatiques du domaine, développées par la sous direction

des télécommunications et de l’informatique, fonctionnaient sur des technologies

anciennes et une architecture éclatée. Les systèmes étaient isolés et n’avaient pas

évolué au rythme des besoins des utilisateurs et de la technologie. Pour ces raisons,

de multiples applications locales développées dans un environnement bureautique

avaient vu le jour. Il s’ensuivait une parcellisation de l’information, une charge de

travail considérable et surtout une perte de cohérence préjudiciable à

l’administration. Cette situation a généré également des difficultés grandissantes

pour intégrer les évolutions fonctionnelles (comptabilité spéciale des

investissements, Euro, comptabilité analytique, lien AP-CP...) ou assurer la


maintenance.

- 158 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

GESFI induit le remplacement de la majorité des applications informatiques

du domaine financier, certaines ont été intégrées ou adaptées. Les applications

développées localement ont été appelées à disparaître pour des raisons de cohérence

sans pour autant exclure la possibilité de travailler sur des extractions de données de

GESFI. Cette rénovation s’est accompagnée d’un important chantier de révision et

de mise en cohérence de la réglementation interne à la gendarmerie et qui sous-tend

l’exécution des processus.

2 - Se donner le moyen d’utiliser au mieux les ressources afin de

permettre à la gendarmerie de mettre en œuvre les directives

gouvernementales dans le domaine de la sécurité intérieure et de répondre

aux attentes de la population en matière de protection.

La gendarmerie nationale a été amenée à se préoccuper de plus en plus de la

relation entre les ressources qui lui sont allouées et le service qui est attendu d’elle.

Les contraintes budgétaires, les constats de concurrence, l’exigence de transparence

dans l’usage des fonds publics et les attentes des citoyens ou des institutions

conduisent à aller au delà de la simple gestion comptable de la dépense. Il faut

pouvoir justifier de l’emploi des ressources mais également disposer d’un outil

d’évaluation des moyens nécessaires au service demandé. Sans pour autant devenir

une entreprise commerciale, l’institution doit être capable de définir le prix de

revient de ses prestations. Ce faisant, elle doit acquérir la capacité de tirer le meilleur

parti des fonds dont elle dispose.

3 - Accompagner le développement du contrôle de gestion et renforcer

la qualité du contrôle interne et de régularité.

Cet objectif s’inscrit dans la logique du précédent. Il vise à responsabiliser les

cadres dans le management de leurs ressources et notamment le temps du

personnel. Ce temps représente au travers des RCS plus de 73 % du budget de la

- 159 / 557-
Titre II - Chapitre 11

gendarmerie. L’utiliser rationnellement, c’est amplifier la capacité d’action de la

gendarmerie et valoriser le professionnalisme des personnels.

Le développement du contrôle de gestion dans l’institution poursuit l’objectif

d’infléchir progressivement la mécanique budgétaire au travers du dialogue de

gestion. L’établissement du budget est essentiellement centralisé et déresponsabilise

en partie les échelons hiérarchiques dans la recherche de performance par rapport

au service.

La capacité à tracer les événements financiers est de nature à améliorer

notablement l’exercice du contrôle de régularité.

4 - Evaluer au travers du prisme financier les missions, les activités et

les structures de la gendarmerie pour disposer d’une aide aux choix

d’organisation et à la « négociation » avec les partenaires ou les donneurs

d’ordres (externalisation, transfert de missions, réorganisation du maillage

ou du service,....).

La connaissance des coûts permet d’aborder les problèmes de réorganisation

avec une dimension économique qui éclaire la décision. Elle offre également la

possibilité de pouvoir alerter un partenaire ou un donneur d’ordres sur l’impact

financier d’une mesure qu’il sollicite ou prescrit. Le spectre des missions de la

gendarmerie a tendance à s’élargir au détriment de la mission fondamentale de

sécurité pour laquelle le budget est en théorie calibré. Le transfert de charges

provenant des autres administrations doit pouvoir être évalué de façon à abonder en

conséquence le budget de la gendarmerie ou à remettre en cause la prestation.

5 - Alléger l’ensemble des tâches de gestion financière (achats et

comptabilités) pour réorienter les personnels vers des fonctions plus


valorisantes.

- 160 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

La surcharge administrative dans la gestion financière se traduit par une

redondance de saisies, de traitements intermédiaires et de production de documents

utiles à la circulation de rinformation. Ces tâches aujourd’hui incontournables

absorbent le potentiel des personnels qui pourrait être utilisé de meilleure manière.

6 - Accompagner les opérations de réorganisation.

Par son architecture technique, sa puissance de traitement et ses possibilités

de communication, GESFI donne la pleine mesure aux nouvelles organisations de

type matriciel qui pourraient voir le jour, notamment dans le domaine du soutien.

GESFI permet notamment de redonner au commandant de légion une pleine

visibilité sur son domaine financier et l’ensemble de ses ressources tout en

amplifiant la capacité de travail des centres administratifs territoriaux de la

gendarmerie et de l’ordonnateur secondaire.

7 - Etre au rendez-vous des évolutions majeures : projet ACCORD et

comptabilité analytique défense54.

GESFI est appelé à échanger des informations avec le système ACCORD

destiné à coordonner l’information financière pour l’ensemble des ministères. Avec

le projet COMPTABILITE ANALYTIQUE DEFENSE, le ministère a lancé une démarche

pour enrichir son système d’informations d’un outil lui permettant de mieux

connaître les coûts dans une approche transversale. GESFI l’alimente en données

analytiques.

8 - Etablir la première étape de la modernisation de l’ensemble du

système informatique de gestion de la gendarmerie.

La modernisation de l’ensemble du système de gestion est à l’ordre du jour.

Pour différentes raisons cette entreprise n’a pu être lancée dans sa globalité. Le

sous-système financier en constitue la pierre angulaire. Ainsi l’intégration de GESFI

54 Ce projet a été suspendu en 2003 par le Ministère de la Défense

- 161 / 557 -
Titre II — Chapitre 11

dans l’articulation des autres systèmes d’information constitue un volet important

du projet, voire une difficulté.

11.3 Chronologie de déroulement du projet

La chronologie de déroulement du projet peut être appréhendée en deux

temps : une phase préalable qui a conduit au choix de l’intégrateur et de l’ERP, puis

une phase de conception de la solution.

11.3.1 Phase préalable de sélection

Situation contractuelle Calendrier

Travaux préparatoires

Etudes internes de besoins et faisabilité. ^ 1998 / Septembre 2001

Rédaction des cahiers des charges.

Bilan comité de direction : « Le projet est ^ juin 01

considéré comme essentiel pour la

gendarmerie. Cependant, il modifiera

les méthodes de travail et une

préparation à ces changements doit

être entamée. »

Etude projet de SI pour la gestion du ^ juin 01

patrimoine immobilier en gendarmerie

Appel d’offres sur performances selon le code ^ juillet 00 pour assis, à


maîtrise d’ouvrage,
des marchés publics.
octobre 01 pour assis, à
maîtrise d’oeuvre

O Notification du marché ERP :

Société oracle
^ 29 novembre 00

- 162/557-
Titre II - Chapitre 11

o Commission d’appel sur

performances : audition de la

société THALES > 25 avril 01

o Commission d’appel sur

performances : audition de la

société BULL

o Commission d’appel sur > 26 avril 01

performances : audition de la

société SOPRA-IBM

o Choix de l’assistance à maîtrise


> 3 mai 01

d’œuvre : THALES IS

o notification de l’assistance à
^ 28 juin 01
maîtrise d’ouvrage : Société

SEMA.

Audition et choix définitifs des candidats pour


Ir- 28 juin 01
l’assistance à maîtrise d’œuvre

(AMOE) et l’assistance à maîtrise

d’ouvrage (AMOA).

Etude des autres systèmes d’information et


organisation du groupe projet

Echanges avec projet ERP à la Direction de la r- décembre 99

Construction Navale

> juin 01
Réunion de coordination projet ACCORD

(présence équipe Gesfi)

^ juillet 01
Bilan enquête par groupe projet des autres SI
1 f• i i r

- 163 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

financiers du Ministère de la Défense

Organisation et constitution du groupe projet


^ juillet 01
Gesfi

Une information générale sur Gesfi est


> juillet 01
diffusée de la DGGN jusqu’au niveau

Légion : présentation des enjeux et

objectifs, architecture du système,

conduite du projet et implication de la

gendarmerie.

Formation

Site de Rochefort retenu comme centre de 'r janvier 01

formation Gesfi

Formation de la future équipe projet


y Août & septembre 2001
fonctionnelle de la GN sur les modules

de l’ERP Oracle.

Désignation des utilisateurs clés et formateurs


^ juillet 01
relais

Formation équipe projet technique


Septembre à novembre
2001

11.3.2 Travaux de conception de la solution fonctionnelle

L’organisation du projet d’un point de vue fonctionnel s’est développée selon

la chronologie suivante :

- 164/557-
Titre II - Chapitre 11

Calendrier

Tranche ferme

Basculement de l’ensemble du projet sur un


^ Octobre 2001 à Janvier
plateau de développement
2002

* Conceptions générale et détaillée.

Expression des besoins de la gendarmerie.

Rédaction du modèle de comptabilité de

gestion et du système d’information

d’aide à la décision.

Analyses générales des profils utilisateurs et

du périmètre pilote.

Tranche conditionnelle 1

- réalisation d’un prototype V0 (80% du projet


budgétaire)

Prototypage des processus de la comptabilité ^ Février à août 02


budgétaire puis phase de recettes (prototypage)

Définition et prototypage des schémas


> Septembre à Octobre
d’écritures de la comptabilité générale.
02 (Recettes)

Tests de certains traitements de la

comptabilité de gestion.

Maquettage d’états sélectionnés pour les tests

de logiciel (Business object,

Discoverer, Oracle Financial

Analyser).

Analyse détaillée des profils utilisateurs.

Analyse détaillée du périmètre pilote et de la

futur organisation du contrôle de

- 165 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

gestion en gendarmerie.

Premier éléments de formation et de

politique de conduite du changement.

Tranche conditionnelle 2

Test de VO sur périmètre pilote > Janvier 03 à Mai 03

Préparation de VI (protypage des 20% > Février 03 à juillet 03


restants)

Prototypage de la comptabilité de gestion > Février 03 à juillet 03

Recettes

> Août 03 à janvier 04


Préparation du déploiement
> Août 03 à novembre 03

Travaux de reprises des données


V Août 03 à Avril 04

Plans de formation (hors plan de formation


continue) > Septembre 03 à Janvier
04

Tranche conditionnelle 3

Basculement en production du système V à partir de février 04


GESFI opérationnel : GESFI 1.0
(périmètre budgétaire et comptabilité de
gestion) dont arrêt des applications
anciennes

Chargement des données de reprise > Décembre 03 — janvier


04

Développements complémentaires en
comptabilité de gestion et premiers
livrables « aide à la décision » pour > janvier 04 & février 04
réaliser GESFI 1.1 (infocentre et 15
états)
Tranche conditionnelle 4

Travaux complémentaires de spécifications > mars à juin 04


détaillées, puis de recette des éléments
complémentaires du SIAD

Extension en production de GESFI >2005

opérationnel sur le périmètre décisionnel

- 166 / 557 -
Titre II - Chapitre 11

Tranche conditionnelle 5

Changement de version logicielle > 2005

Transfert de compétences > 2005

Les différents éléments initiaux du projet ont été présentés, il convient dés

lors dans cette approche descriptive du contenu et du contenant de la

transformation de s’intéresser dans le détail au modèle analytique, au système

décisionnel et enfin aux acteurs cibles du changement. L’ensemble de ces données

permettra d’obtenir une cartographie exhaustive des conditions du changement et

d’éclairer les analyses du diagnostic initial comme de l’évolution du processus

d’acculturation.

- 167 / 557 -
CHAPITRE 12 - Le modèle de

comptabilité de gestion

Ce chapitre a pour objet de présenter le modèle de « Comptabilité de

gestion » retenu par la gendarmerie. La bonne compréhension de ce modèle permet

de mieux appréhender la profondeur du changement et l’impact qu’il est susceptible

d’avoir sur les futurs utilisateurs. Surtout sa conception à la vue de la thèse présentée

constitue un pan entier des risques d’échec liés à l’intégration du contrôle de gestion

dans l’institution. De même, il appelle une réorganisation des responsabilités

financières en gendarmerie et une réorganisation de la DGGN en vue de

l’intégration d’un pôle d’experts chargés du contrôle de gestion. Enfin, dans une

démarche d’intervention, cet outil de gestion participe de la question de recherche

par la découverte et l’explication progressive de l’organisation (MOISDON, 1997).

Le modèle de la comptabilité de gestion fera l’objet d’une présentation de son

périmètre fonctionnel et des axes d’analyses. Les principes de calcul et les ressources

considérées seront ensuite exposés. Par ailleurs, en annexe figure en détail la

nomenclature des activités et missions définie dans le modèle de comptabilité de

gestion. Mais en premier lieu, il convient de présenter la philosophie générale du

modèle afin de bien en appréhender l’originalité.

12.1 Philosophie du modèle de comptabilité de gestion de

la gendarmerie

Le contrôle de gestion dans le service public embrasse une problématique

différente de celle développée dans les systèmes comptables privés. En effet, il est

fondamental de bien comprendre l’objectif ultime du modèle de comptabilité de

- 169 / 557 -
Titre II - Chapitre 12

gestion de la gendarmerie tant il prend une place prépondérante dans la conduite du

changement et permet d’écarter des risques liés à sa mauvaise définition notamment

par l’implémentation en intégralité de développements issus du secteur privé.

En l’espèce, le modèle n’a pas pour objet final de maximiser un profit, ni

même de minimiser les coûts. Au contraire, il s’agit de détecter et d’identifier des

marges de manœuvres financières puis de réallouer les ressources dégagées vers

l’augmentation de la prestation de service public. Ainsi, on s’éloigne

considérablement d’une interaction des risques liés à une mauvaise interprétation du

modèle par les acteurs, en évitant d’associer au terme « contrôle » toute idée de

vérification de régularité, de conformité ou de sanction par l’évaluation des

acteurs55. Dés lors, le rôle de conseil en gestion est un rôle affirmé de la future

chaîne fonctionnelle du contrôle de gestion. De plus ce modèle rejoint une des

préoccupations des contrôleurs de gestion du le secteur public^6 comme du secteur

privé.

Contrôle de gestion « traditionnel » Contrôle de gestion « Gendarmerie »


'

MAX (profit) dans un environnement MAX (Service public) < Budget

concurrentiel

figure 12.L’objectifdu contrôle de gestion en gendarmerie

55 La gestion publique associe déjà le terme de contrôle à bon nombre de procédures administratives augmentant
par voie de conséquence le risque d’une mauvaise interprétation (contrôle juridictionnel, contrôle général des
armées, contrôle financier, contrôle des marchés, contrôle comptable, contrôle hiérarchique, contrôle
politique).

56 comme l’ont expliqué A. NaBET et G. David (2002) (§ 3.1.3)

- 170 / 557-
Titre II - Chapitre 12

12.2 Les axes d’analyse

Afin de définir des niveaux de restitutions, des axes d’analyse ont été identifiés avec
leurs attributs.

Organisation

Ressources
Activités

ressources

figure 13. Les axes d’analyse de la comptabilité de gestion

12.2.1 L’organisation

Les unités jusqu’au niveau brigade ou escadron sont considérées et toutes les

unités de soutien, direction et commandement sont reprises en filière de métiers. Le

lien avec la base « organisation » est étroit, d’autant plus qu’y figure entres autre le
tableau des effectifs autorisés des unités.

Cet axe est par ailleurs décomposé en attributs permettant le croisement des

restitutions du système décisionnel. Les attributs se présentent comme suit :

- 171 / 557 -
Titre U - Chapitre 12

12.2.1.1 - Type d’unité

Ce sont des regroupements d’unités identifiées dans la base organisation dont

les occurrences sont nombreuses :

Par exemple :

• Section de recherches

• Peloton de surveillance et d’intervention (PSIG)

• PSIG Montagne

• Escadron GM

• Escadron départemental de sécurité routière

• Brigade territoriale

• Brigade de recherches

• Brigade de prévention de la délinquance juvénile

• Brigade motorisée (hors GM)

• Brigade départementale de renseignement judiciaire

• Brigade nautique

• Brigade de gendarmerie des transports aériens

• Brigade de gendarmerie maritime

• Compagnie GD etc.

12.2.1.2 - Zone d’implantation

De même, les zones identifiées dans la base organisation seront reprises comme
attribut.

Exemple :
• Rurale

• Périurbaine (de type 1, 2 & 3 selon la sensibilité)

• Urbaine

- 172 / 557 -
Titre U — Chapitre 12

12.2.1.3 - Zone d’exercice

Cet attribut distingue les unités implantées en « zone gendarmerie nationale » et

celles en « zone police nationale ».

12.2.1.4 - Nature d’unité

La nature d’unité permet d’identifier les coûts en fonction des unités qui en sont à

l’origine :

• Les unités opérationnelles

• Les unités de soutien ou commandement

• Les unités spécialisées

12.2.1.5 - Ueu d’implantation

Cet attribut vise à identifier le département ou le pays d’implantation des unités par

leur numéro de département ou de pays.

12.2.1.6 - Centre de responsabilité

Ce dernier attribut est nécessaire pour identifier le centre de responsabilité

budgétaire de rattachement de chaque unité et permettre les consolidations et les

comparaisons inter unités.

Remarques :
ri le découpage au plus fin des unités de soutien et direction permet
d’alimenter directement des activités concernant les filières suivantes :

• filière affaires immobilières

• filière informatique et télécommunication

• filière automobile

• filière matériels

• filière ressources humaines

• filière financière

12.2.2 Les zones géographiques

- 173 / 557-
Titre II - Chapitre 12

Il s’agit de la zone bénéficiaire de la prestation. Le niveau d’analyse le plus fin

est le département.

Le suivi de cet axe ne peut être réalisé que par les unités opérationnelles par le

biais d’une saisie dans un champ supplémentaire au moment de l’entrée des

activités.

Pour la gendarmerie départementale, il est possible dans la plupart des cas

d’établir un lien direct entre les unités saisissant dans BB2000 et la zone d’exercice

des activités. Cependant, certaines unités saisissant dans BB2000 doivent néanmoins

renseigner le champ supplémentaire du fait du caractère interdépartemental de leur

zone de compétence (exemple : les sections de recherches).

Pour les unités opérationnelles saisissant sous BGM, la création d’un nouveau

champ à renseigner s’est avérée nécessaire (l’accès à cette information par une autre

source serait incomplète à cause des interventions GM qui ne sont pas forcément

réalisées en unité constituée. Exemple : équipes légères d’intervention, peloton en

renfort, ...) ou par le croisement avec un autre applicatif (exemple : ARAMIS)

12.2.3 Les activités

Un référentiel des activités a été élaboré par le groupe projet GESFI. Celui-ci

est présenté sous différents aspects en annexe.

Pour la partie des activités saisies sous BB2000 et BGM, l’objectif prioritaire a

été de ne pas générer de modifications majeures du travail quotidien de saisie de

l’activité par les utilisateurs des unités.

Cependant, des évolutions dans la nomenclature des « natures de services » se

sont révélées indispensables, par exemple la distinction entre « contrôle alcoolémie

d’initiative » et « contrôle alcoolémie sur demande de l’autorité administrative »,

pour répondre aux besoins de pilotage de l’instirntion.

- 174 / 557 -
Titre II - Chapitre 12

Par ailleurs, les regroupements des activités ont évolué sur deux niveaux, les

familles et sous-familles d’activités (confère annexe).

12.2.4 Les missions

Les missions sont analysées suivants deux regroupements différents

d’activités : les métiers et les missions (confère annexe). Dans les missions, on

distingue les « concours ministères » des autres missions, pour déterminer les coûts

maîtrisables des coûts imposés à la gendarmerie.

Un regroupement différent des activités est également proposé sur des

familles de missions (confère annexe). Celles-ci se différencient des missions en ne

faisant plus apparaître les « concours ministères » dont les activités sont re-ventilées.

On connaît ainsi le coût global de la « sécurité réseau routier », coûts maîtrisables et

coût imposés. Ce regroupement, outre l’intérêt de sa connaissance en gendarmerie,

est demandé par le projet Comptabilité Analytique Défense57.

57 Rappel : ce projet a été suspendu en 2003 par le Ministère de da Défense

- 175 / 557 -
Titre II - Chapitre 12

12.2.5 Les évènements

La définition de l’axe projet est présentée dans le schéma suivant.

Projets internes Projets internes Evénements Missions

sans périmètre identifiés particuliers permanentes

Escortes Banque
Exemples : la mobilité le projet GESFI Le naufrage de l’Erika
de France

figure 14. L’axe «projet » de la comptabilité de gestion

Les missions particulières ont nécessité la modification de BB2000 et BGM

pour que des champs supplémentaires « projets » puissent être alimentés par les

heures/gendarmes afin de faciliter les déversements de coûts. A chaque projet

correspond un numéro national unique, activé et désactivé sur décision de la

DGGN. Les projets peuvent être pluriannuels.

12.2.6 La nature de ressources

Il s’agit de distinguer les ressources selon les écritures et les faits générateurs :

budgétées, réalisées ou engagées58.

58 La sous couche OPSF appliquée à Oracle Application permet d’obtenir un disponible à l’engagement
conforme à la gestion publique : Disponible = Budget - engagé - réalisé

- 176 / 557 -
Titre II - Chapitre 12

Deux entités ont été créées dans l’ERP Oracle : une dédiée à la comptabilité

budgétaire et la comptabilité générale, l’autre à la comptabilité de gestion (Transferts

des données via le système global de consolidation - GCS). L’intégration d’un plan

comptable de l’Etat est devenue indispensable (projet ACCORD ...) pour la mise

en œuvre d’une comptabilité d’exercice.

L’ensemble des ressources considérées en comptabilité de gestion provient

des écritures réelles (type « R » dans l’ERP) générées par la phase de liquidation des

factures et par la comptabilisation de certaines écritures de comptabilité générale

(écritures supplétives). La nomenclature d’exécution budgétaire est liée au plan

comptable de l’Etat, lui-même inspiré du PCG 99. Les écritures de retraitement

analytique sont passées dans l’entité budgétaire et préfixées par un 9 à l’exception

des écritures de prestations croisées qui sont passées dans l’entité de gestion (cf.

figures 16 & 17).

12.3 Les processus et principes de calcul

12.3.1 Les étapes du calcul et de la consolidation des coûts

La comptabilité de gestion vise à fournir les informations analytiques

déclinées sur quatre catégories de coût :

• Frais de personnel (rémunérations et charges sociales)

• Frais d’infrastructure

• Frais d’équipement

• Frais de fonctionnement (hors RCS)

Pour ce faire, le modèle est construit à travers quatre étapes :

- 177 / 557 -
Titre II — Chapitre 12

Comptabilité budgétaire

1 étape 4

Comptabilité générale

>

Applicatifs externes Applications de suivi de l'activité


(ORG, ...) (BB2000, BGM, ...)

figure 15. Les étapes de consolidation des coûts

12.3.1.1 - Etape 1 : consolidation des coûts directs des unités

A ce niveau, sont réalisés les retraitements nécessaires à savoir la prise en

compte de charges supplétives (par exemple, les amortissements des subventions) et

le retrait des charges non incorporables par rapport aux écritures de la comptabilité

générale.

Les coûts directs sont compris ici comme les coûts propres que les unités

ont engagés pour elles mêmes mais aussi les budgets engagés par d’autres

entités pour leur compte (suivis par le biais du segment « unité consommatrice »

de la clé comptable flexible du PGI)

Les prestations croisées significatives sont prises en compte à cette étape par

la saisie d’une pièce comptable.

12.3.1.2 - Etape 2 : calcul du coût des activités

Le modèle distingue les activités en fonction des unités qui les réalisent, le

traitement comptable étant différent. On distingue :

- 178/ 557-
Titre II — Chapitre 12

les activités des unités opérationnelles,

les activités des unités de soutien et des unités de direction et

commandement

les activités des écoles

1. Les unités opérationnelles voient leurs coûts directs affectés à des

activités au prorata des heures déclarées et enregistrées par le système de

mesure de l’activité (BB2000 ou BGM).

2. Les unités de soutien, de direction et de commandement sont

ventilées de manière à pouvoir affecter l’intégralité de leur emploi à une

filière de métier.

Par exemple, dans une légion de gendarmerie départementale : on descend

jusqu’au niveau section des affaires immobilières et on distingue donc

comme unité à part entière en comptabilité de gestion : « Légion de

gendarmerie départementale (LGD) - Service logistique (SLOG) - Service

des affaires immobilières (SAI) », la légion étant une valeur parent

permettant de regrouper tous ses services. Les coûts de l’unité de soutien

« LGD — SLOG — SAI » est ensuite affecté à l’activité « filière affaires

immobilières ».

3. En croisant, les unités de type « écoles » avec les activités, il est

possible d’obtenir les coûts de la formation pour une unité donnée

(exemple : « école de Montluçon » / « formation initiale SOG »).

Les activités (comme les missions) sont consolidées du niveau NC4

(groupement) au niveau NCI (gendarmerie nationale) en passant par les niveaux

NC3 (légion) et NC2 (région de gendarmerie).

Chaque niveau de consolidation ne supporte que les coûts dont il est


Responsabiliser à
responsable, sans déversement des coûts des unités directement rattachées à travers les données

contrôlées
un niveau de consolidation supérieur. Il s’agit de responsabiliser les acteurs

de l’institution uniquement sur les ressources sur lesquelles, ils disposent


d’un pouvoir de décision et d’un levier d’action.

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Titre II — Chapitre 12

12.3.1.3 - Etape 3 : calcul du coût des missions

Les activités missionnelles concourent directement à la réalisation des

missions, il n’y a donc pas lieu d’établir de clé de répartition. L’affectation des

activités missionnelles est directe. En revanche, les autres activités doivent être

réparties selon des règles qui diffèrent d’une activité à l’autre.

Par exemple, le coût de l’activité « instruction officier police judiciaire » peut

être imputé à la mission « police judiciaire » de façon directe. Par contre, le coût de

l’activité « formation initiale officiers hors officiers sous contrat » doit être réparti

sur l’ensemble des missions.

Les reversements de coût d’activité sur les missions a lieu également des

niveaux NC4 à NCI.

Certaines formations sont reversées directement sur l’unité bénéficiaire

unique. Il s’agit des formations pour lesquelles les unités disposent d’un pouvoir de

proposition (exemple : légions).

12.3.2 Etape 4 : calcul du coût des évènements

Les règles suivantes s’appliquent suivant la catégorie du projet.

• Les projets internes sans périmètre : ils sont difficilement chiffrables

directement sous GESFI car plusieurs services y participent et il n’existe pas

de suivi d’activité (de type BB2000). Ils doivent être valorisés par des

requêtes ad hoc dans le système d’information d’aide à la décision.

• Les projets internes identifiés : ils sont valorisés en suivant la règle de calcul

de coût des unités (exemple : projet GESFI) à la condition qu’une unité les

concernant soit effectivement créée en organisation.

• Les événements particuliers : les unités opérationnelles doivent saisir cette

mission particulière dans leurs applications respectives (BB2000 ou BGM).

La saisie du projet se fait en parallèle de la saisie de l’activité.

Par exemple : en plus de la saisie de l’activité « enquête judiciaire », le

militaire saisit le projet « Marion » si tel est le cas. La saisie se fait sur un

code projet de 3 chiffres.

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Titre II — Chapitre 12

• Les missions permanentes : certaines missions particulières sont

permanentes mais sont comptabilisées dans le segment de la clé comptable

dédié aux calculs de projets. Ainsi, on pourra valoriser des missions de type

Commissariat à l'Energie Atomique, EDF, Institut St Louis, Centre

National Etudes Spatiales et Banque de France (cette liste pourra évoluer au

gré des besoins de gestion). La procédure sera la même que pour les

événements particuliers.

Les coûts des événements particuliers sont suivis sur deux lignes :

• le coût complet : il est obtenu par le déversement des coûts directs des

unités selon leurs déclarations d’activités.

• le surcoût spécifique : il correspond aux frais particuliers engagés comme la

location de chambres d’hôtel pour des unités déplacées.

12.4 Le déversement des coûts

Les unités opérationnelles voient leurs coûts répartis selon leurs déclarations

statistiques sous BB2000 ou BGM, les activités missionnelles se déversant pour la

plupart à 100% sur une mission (exemple : l’activité « accident du travail » est

déversée dans la mission « enquête judiciaire »).

A l’inverse, les unités de soutien, de structure et de commandement ont leurs

coûts affectés en totalité à une activité (sauf les écoles) et sont ensuite déversée

selon une clé de répartition sur les missions.

On distingue :

• les activités opérationnelles

• les activités de soutien

• les activités de direction et conception

Ainsi, on obtient le schéma général suivant :

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Unités Activités
Prorata des heures gendarmes
opérationnelles opérationnelles

Unités de

soutien,
Déversement seloii clé cl
de structure et
Activités de
commandement
Affectation directe par le jeu soutien
des unités

Formation

Ecoles rorata des effectifs formés


reparütioi

figure 16. Schéma général de consolidation des coûts

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Titre II - Chapitre 12

12.4.1 Indisponibilité et imputation rationnelle

La structure des coûts est essentiellement constituée de charges fixes ; de plus,

les heures gendarmes qui sont les inducteurs de coûts des activités subissent les

variations liées aux effectifs indisponibles. Il en ressort une double nécessité d’une

part du suivi du coût de rindisponibilité, d’autre part de corrections des charges

fixes imputées aux activités. Ce problème ne concerne que les unités opérationnelles

(car les autres unités voient la totalité de leur coût affecté à une seule activité).

12.4.1.1 - Les coûts de l’indisponibilité

Les coûts des personnels indisponibles sont déversés dans le coût des unités ;

mais il ne faut pas que cette sous activité influence le coût horaire des activités dans

une surestimation lié au rapport entre les effectifs indisponibles unité (EIU) et

l’effectif réalisé de l’unité (EU). Pour ce faire, les activités suivantes sont introduites

dans la nomenclature des activités (uniquement sous GESFI) :

Indisponibilité repos

Indisponibilité permission

Indisponibilité malade

Indisponibilité autres

Le coût d’une activité est alors égal à : CTL x [h/g a, / h/gT]x [(EU-EIU) /

EU]

(Coût total de l’unité — CT[: / Heures gendarmes de l’activité = h/g a, /

Heures gendarmes totales = h/g T)

Les activités d’indisponibilité sont respectivement calculées de la manière

suivantes : CTL, x [EIU; / EU] où ElUi représente chaque occurrence (repos,

permissions, etc.).

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Titre II - Chapitre 12

12.4.1.2 - L’imputation rationnelle avec référence glissée

La neutralisation de l’évolution des charges fixes à court terme nécessite de

définir un niveau normal d’activité. Ce dernier peut être constitué par la moyenne

mensuelle nationale des h/g par gendarme de l’année passée ou bien par un calcul

de régression linéaire ou polynomiale (h/g md) par unité opérationnelle (calcul

automatique sans retraitement par la comptabilisation d’une pièce statistique

répétitive) ou par toute autre méthode.

Dés lors, on obtient pour chaque unité un coefficient d’imputation rationnelle

(CIR), calculé de la manière suivante :

CIR = h/gTx[l/(EDUxh/gind)]

En conséquence, les formules du paragraphe précédent doivent être

modifiées de la manière suivante :

Coût d’une activité : CT/, x [h/g a, / h/g T] x [(EU-EIU) / EU] x CIR

Ainsi, on obtient pour une unité opérationnelle la liste des activités suivantes :

Activités Formules

Activité 1 ... CTy x [h/g a, / h/g T] x [(EU-EIU) / EU] x C[R


Activité 2 ... CTl, x [h/g a2 / h/g T] x [(EU-EIU) / EU] x C]R
Activité 3 ... CTjj x [h/g a, / h/g T] x [(EU-EIU) / EU] x CIR

Indisponibilité des repos CTl. x [EIUr / EU]


Indisponibilité permission CTU x [EIUp / EU]
Indisponibilité malade CT0 x [EIUm / EU]
Indisponibilité autres CTu x [EIUa / EU]
Ecart d’imputation rationnelle CT,, - Ej1 Ca;
Total coût de l’unité CT,,

Ces calculs sont effectués mensuellement en prenant comme référence les m

derniers mois.

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Titre II - Chapitre 12

Nota : théoriquement, le coefficient d’imputation rationnelle ne devrait être

appliqué qu’aux charges fixes, or dans la présentation, il est calculé sur toutes les

natures de coût. Un calcul plus précis serait fastidieux par unité (en entreprise, le

nombre de centres d’analyse n’est pas de près de 5000 occurrences...) et comme les

charges fixes présentent la majeure partie des coûts, la solution ci-dessus conserve

toute sa pertinence.

12.4.2 Le GSIGN

Le Groupe spécial d’intervention de la gendarmerie nationale (GSIGN) est

composé de l’escadron parachutiste d’intervention (EPIGN), du groupe

d’intervention (GIGN) et du groupe de sécurité de la présidence de la république

(GSPR). Cette unité ne saisissait pas ses activités dans un applicatif car la

consolidation des missions au niveau national ne présentait pas d’intérêt compte

tenu du caractère unique de cette unité. Cependant, les besoins du contrôle de

gestion sont venus modifiés cette approche, et cette unité est appelé désormais à

saisir son activité comme les autres unités opérationnelles de la gendarmerie avec un

référentiel adapté à ses spécificité et un lien direct pour la remontée des données

vers le PGI. Cependant, certaines missions relevant du plus haut niveau de

classification du secret défense, l’axe géographique sera le cas échéant renseigné

d’une valeur globale. Il est à noter que la demande de saisie d’activité au GSIGN

s’est faite en concertation avec ce dernier et ses acteurs ont été associés à la

définition du référentiel. La démarche du contrôle de gestion et ses implications sur

la modification de la gestion de cette unité ont reçu de la part des chefs d’unité du
GSIGN un accueil favorable notamment en raison de la réflexion commune avec

les concepteurs du modèle de contrôle de gestion. Cette donnée s’inscrit

évidemment dans une logique de conduite de changement.

12.4.3 L’IRCGN

L’Institut de Recherches Criminelles de la gendarmerie (IRCGN) ne dispose

pas de logiciels de suivi de son activité. Une proposition de mise en place du suivi

- 185/557-
Titre II - Chapitre 12

de l’activité et d’aide à la facturation des expertises a été rédigée par le groupe projet

GESFI.

12.4.3.1 - Les enjeux

Il était indispensable d’intégrer les activités de l’IRCGN dans la comptabilité

analytique GESFI. Les coûts de police scientifique et technique de l’IRCGN

doivent être répartis par activités pour permettre la juste valorisation des activités et

des missions de la gendarmerie.

Ce suivi de l’activité permet :

1. De connaître les coûts de l’IRCGN par activités et natures analytiques.

2. D’intégrer les coûts de l’IRCGN dans la comptabilité analytique de la

gendarmerie, avec des coûts non négligeables de police judiciaire et de

formation.

3. De connaître les coûts d’événements particuliers suivis dans l’axe Projet

GESFI, où les coûts d’activité de l’IRCGN sont importants (exemple :

affaire Diana).

4. De connaître les coûts des unités IRCGN : une unité est un service

possédant un code unité dans la base ORG. Cette connaissance des coûts

par départements IRCGN permettra l’aide à la facturation par les mémoires

de fiais : confère infra.

12.4.3.2 - Solutions techniques etfonctionnelles

L’IRCGN renseigne son activité dans BB2000 dans un référentiel également

adapté à ses activités d’investigation et de recherches scientifiques.

Seuls les départements des trois divisions (A, B et C) doivent saisir. Les autres

services ayant un code unité dans la base ORG voient leur coût affecté directement

à une activité.

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Titre II — Chapitre 12

Concrètement, la procédure consistera à renseigner mensuellement, les heures

effectuées, par département des divisions A, B et C, pour chaque activité définie

dans une nomenclature commune.

Des restitutions permettant le suivi analytique des coûts de l’IRCGN sont

produites par le système d’information d’aide à la décision GESFI comme pour

toute autre unité de la gendarmerie nationale.

Remarque : l’IRCGN doit renseigner en parallèle du suivi de son activité, comme

toute autre unitépointant sur une application de suivi de l’activité (BB2000 ou BGM), les

heures de prestation réalisées dans le cadre d’un projet sur demande de la DGGN

(exemple : renseigner les heures effectuées dans le cadre de l’affaire Diana).

12.4.3.3 - Ces expertises IRCGN

Le calcul des coûts liés à une expertise particulière réalisée par des spécialistes

de l’IRCGN pour le compte d’un organisme extérieur en vue de l’élaboration d’un

mémoire de frais est hors périmètre comptabilité de gestion GESFI.

Tout comme GESFI n’a pas vocation à identifier le coût de chaque enquête

judiciaire de façon individuelle (à l’exception de quelques grandes enquêtes

judiciaires à retentissement national dont la DGGN souhaite connaître le coût,

affaire « Marion » par exemple, à travers l’axe Projet de GESFI), la comptabilité de

gestion GESFI ne peut dans son architecture identifier le coût de chaque expertise

de l’IRCGN compte tenu de sa volumétrie.

Cependant, le groupe projet GESFI a proposé la mise en place d’une aide à la

facturation des expertises de l’IRCGN dans une application développée

spécialement pour cette problématique et faciliter les échanges avec le PGI et sa

partie « système d’information d’aide à la décision » notamment.

La procédure est la suivante :

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Titre II - Chapitre 12

1. Saisie pour chaque expertise facturée d’une « fiche de suivi horaire et de

consommation » dans l’applicatif.

Pour chaque expertise que l’IRCGN souhaitera valoriser, cette fiche devra

être renseignée par département en terme d’heures de prestation, d’heures

d’utilisation de type de machines dites lourdes, et de consommables utilisés.

2. Chaque dossier devant faire l’objet d’un mémoire de fiais pourra être

sauvegardé (pour faciliter les mises à jour).

3. En sélectionnant un dossier dans l’état « mémoire de fiais IRCGN », le coût

de l’expertise est calculé automatiquement :

• les informations de coût par départements étant calculées dans la

comptabilité de gestion GESFI,

• les informations quantitatives ayant été saisies dans la fiche de suivi

horaire et de consommation.

12.4.4 Les sections aériennes

Ces unités saisissaient déjà des statistiques d’activités mais ces dernières

restaient centralisées au niveau du GCFAG (Groupe de commandement des

formations aériennes), elles n’étaient pas reprises dans la base nationale de

statistique d’activité BNSA.

Afin de suivre leur activité en comptabilité, il faut que les statistiques

remontent par BB2000 pour suivre les domaines « vols d’entraînement », « vols

techniques », « police de la circulation routière », « police judiciaire », « maintien de


l’ordre »...

Outre l’intérêt opérationnel, les coûts engendrés par les activités des sections

aériennes ne sont pas négligeables, ils doivent donc être répartis avec rigueur sur les

différentes activités de gendarmerie par le biais d’une saisie dans un référentiel

BB2000 adapté.

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Titre II — Chapitre 12

12.5 Les ressources considérées

12.5.1 Le suivi des comptabilités

Pour faciliter le suivi de la comptabilité dans un logiciel unique à l’ensemble

de l’organisation, une nomenclature d’exécution commune s’est révélée nécessaire.

Les coûts non supportés par le budget de la gendarmerie ne sont pas

intégrés (exemple : les rémunérations et charges sociales des personnels

civils), de même que les prestations croisées hors gendarmerie car les

différents acteurs de l’institution ne disposent pas de levier d’action sur ces

ressources et n’en n’assument pas financièrement sur leurs budgets les

conséquences de leur emploi.

Les deux schémas suivants présentent de façon synthétique le suivi des

comptabilités GESFI.

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Titre II - Chapitre 12

Règles des finances publiques I Règles du PCE (PCG) \ Règles fixées par modèle

Entité GL Budgétaire l Entité GL Compta de gestion

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Titre II - Chapitre 12

figure 18. Schéma comptable inter entités (source : Thaïes IS)

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Titre II - Chapitre 12

12.5.2 Les amortissements

Les infrastructures sont traitées sous GESFI dans le module FA en liaison

avec le référentiel des affaires immobilières et celui de l’inventaire des matériels. Les

amortissements doivent impérativement être reliés à l’unité bénéficiaire en

distinguant la part logement de celle des locaux de service pour l’immobilier et

l’umté utilisatrice pour le matériel.

Le coût des infrastructures informatiques communes est déversé sur

l’ensemble des unités consommatrices.

12.5.2.1 - Titre VI

Les subventions versées pour la construction de caserne sont amorties

comme une immobilisation. Ainsi, en comptabilité de gestion, le coût du logement

subventionné correspond à la somme des loyers versés avec le montant des

amortissements constatés auquel il faut ajouter à partir de la nomenclature

d’exécution la ligne des frais d’entretien immobilier (en distinguant la part logement

de la part des locaux de service et technique —LST- et en répartissant, le cas échéant

entre différentes unités pour les infrastructures communes).

Coût des logements subventionnés (LS) = Loyers LS + Amortissements (LS/part

Logement) + Entretien immobilier (LS/part logement)

Coût LST = Loyers (part LST) + Amortissements (part LST) + entretien

(part LST)

Pour mémoire : le coût du locatif non subventionné est égal aux loyers versés
et aux frais d’entretien.

Pour la prise en compte des amortissements du titre VI, les subventions sont

amorties sur 9 ans, la durée du bail certaine.

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Titre II — Chapitre 12

12.5.2.2 - Titre V

Le coût de l’infrastructure domaniale est constitué des amortissements et des

frais d’entretien. La nomenclature doit donc différencier en 34-06, les frais

imputables aux logements subventionnés, non subventionnés et aux infrastructures

domaniales. Pour les calculs, il faut connaître les dates d’acquisition, le cas échéant

d’aliénation, la date de mise en service, l’unité ou les unités bénéficiaires et les clés

de répartition entre unités grâce aux liens avec les bases des « affaires

immobilières », de gestion des charges d’occupation (Gestchar) et de suivi et gestion

des baux (Gesdoy).

12.5.3 Evaluation et variations de stock

Les biens faisant l’objet d’un suivi en stock physique (Bureau matériels) sont

considérés à leur sortie de stock par le jeu de l’écriture utilisant la clé comptable.

Ainsi, il est possible d’affecter directement à l’unité bénéficiaire la partie du stock

consommée valorisée au coût unitaire moyen pondéré ou à un coût

d’amortissement. Dés lors, les lignes d’achats (comptes 6 de la comptabilité générale

uniquement) sont considérées en provenance de l’exécuté budgétaire comme non

incorporables et aucune variation de stock ne doit être calculée (pour la comptabilité

de gestion).

Les stocks (au sens de l’inventaire réglementaire des matériels) sont évalués

dans le module FA (Fixed assets) pour les biens immobilisés (dotations aux

amortissements) ou IC (Inventory control) pour les autres biens, par magasin , soit

au CUMP, soit à la valeur historique (pour les biens immobilisés). Les

renseignements financiers sont transmis directement par les autres modules de

GESFI, en particulier ceux dédiés aux achats et aux fournisseurs ; les

renseignements sur les mouvements physiques, en quantité et entre unités, sont

quant à eux obtenus à partir des applicatifs de gestion des matériels.

Les écarts d’inventaire sont le cas échéant imputés à l’unité gestionnaire. Il est

possible également (décision de gestion) de considérer un coût de stockage en

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Titre II — Chapitre 12

appliquant un taux forfaitaire aux stocks dont le taux de rotation sera considéré

comme représentatif d’une gestion non optimisée. Ce coût sera appliqué aux unités

ou services à l’origine des achats (écritures supplétives de type 9 —des états

permettent d’obtenir le taux de rotation des stocks par magasins et d’en déduire un

boni ou mali de gestion selon un taux cible et le taux moyen).

Enfin, des écritures de dotations aux provisions peuvent constater la

dépréciation de certains stocks de biens non immobilisés (écritures supplétives en

comptabilité générale).

Les mécanismes complexes de suivi des stocks financiers entre la comptabilité

des matériels, la comptabilité générale et de gestion nécessitent d’être administrés

par les spécialistes du contrôle de gestion de l’administration centrale (afin de bien

différencier par exemple les stocks de matériels, des actifs circulants de la

comptabilité générale)

12.5.4 Les points particuliers

Les sorties de stocks sont imputées aux unités consommatrices. Il n’est pas

possible de suivre un compte de variation par unité. En revanche, il est possible

d’en obtenir un au niveau national. Ce schéma n’est utile que pour les achats stockés

non immobilisés. La comptabilité des matériels fixe des seuils59 pour caractériser les

biens consommables qui sont différents d’autres seuils fixés par le PCG 99 pour les

immobilisations. La solution proposée dans le modèle de comptabilité de gestion

présente trois catégories : de 0 à 150 €, les biens sont réputés consommés dés leur

acquisition ; de 150 à 400 €, les biens sont comptabilisés en charge au moment de

leur sortie de stock ; au delà de 400 €, les biens durables sont amortis. Les biens

consommés à leur première utilisation suivent la règle appliquée entre 0 et 150 €,

quelque soit leur valeur réelle individuelle (exemple : kit d’analyse génétique à usage

unique d’une valeur de 1524 €). Ces seuils méritent une attention particulière pour

59 La mise en œuvre de la comptabilité de gestion a ici permis de faire évoluer la réglementation en fixant de
nouveaux seuils plus cohérents à une vision financière mais aussi logistique.

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Titre II - Chapitre 12

d’une part conserver un état patrimonial cohérent et d’autre part simplifier le suivi

des matériels immobilisés ou stockés.

12.6 Solution technique

12.6.1 Clé comptable

L’entité de comptabilité de gestion, dont la clé comptable est présentée ci-

dessous, est distincte de l’entité budgétaire.

Segment Observations

Unité consommatrice Numéro d’unité qui consomme la ressource.


Ce segment partage le même jeu de valeur que celui de la comptabilité
budgétaire.
Zone géographique Localisation des activités ou des missions de l’unité opérationnelle :
département, pays.
Activité
Il s’agit de l’ensemble des actions accomplies pour le fonctionnement de la
gendarmerie et pour la réalisation des missions.
Evènement
Permet de suivre, à travers la saisie de l’activité des unités opérationnelles,
des évènements ou actions à caractère exceptionnel et significatif.
Mission
4 grands niveaux de mission : police judiciaire, concours ministères,
défense civile, défense militaire.
Compte Segment plan comptable de l’Etat.
Chapitre-article-paragraphe Ce segment partage le même jeu de valeur que celui de la comptabilité
budgétaire (nomenclature budgétaire)
Ligne-sous-ligne Ce segment partage le même jeu de valeur que celui de la comptabilité
budgétaire.
Unité budgétaire Unité disposant du budget qui a été consommé
Equilibre Segment technique d’équilibre obligatoire.
Réserve 1 Segment de réserve.
Réserve 2 Segment de réserve.

Une copie d’écran, exemple de clé comptable affichée dans l’ERP est

présentée ci-dessous :

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litre II — Chapitre 12

Manuelle 1047 12-NOV-2003 18:11:36

NOV4J3 12-11-2003

saiisatiorï des activités (roi

Combinaisons

j î£l ËS HBotederéce... | @]Doaimentl -... | ^jhttp://stc093... j g'Orade Applic... 11 ggOratle Appli.. iâïsrsë

- 196 / 557 -
Titre II - Chapitre 12

12.7 Cartographie des interfaces

La cartographie des interfaces, élaborée par la société THALES IS, est

présentée infra. Elle a pour objet de situer le système de la comptabilité de gestion

GESFI vis-à-vis de l’ensemble du système d’information de la gendarmerie.

Le modèle peut alimenter le cas échéant par interfaces des applicatifs

particuliers, comme le projet CASTING (Comptabilité Analytique du Service des

Télécommunication et de l’Informatique) de la SDTI.

Toutes les restitutions comptables (situation budgétaire, balance, grand livre

...) sont accessibles par les gestionnaires dans l’entité GL du progiciel.

En revanche, les restitutions des informations calculées en comptabilité de

gestion sont enrichies d’informations non financières et accessibles dans un

infocentre dédié au système d’information d’aide à la décision (exemple : coûts des

missions, des ressources humaines ...).

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Serveur d'interfaces er de Référentiels BSIG - GESFI - V 21

figure 19. Cartographie des interfaces

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Titre II - Chapitre 12

Le présent chapitre présente dans le détail le modèle de comptabilité de

gestion. Ce modèle dans ses principaux développements a été validé par l’ensemble

des réponses aux demandes d’avis du groupe projet GESFI. Ce dernier a souhaité

tout au long de sa conception associer à sa réflexion un éventail important d’acteurs

de l’institution tant au plan central qu’au niveau décentralisé. Ainsi, ce modèle

apparaît original dans les objectifs qu’il s’est fixés, et influence par voie de

conséquence le changement demandé.

Le projet de comptabilité de gestion est un véritable défi tant il s’agit en

l’espèce de construire un modèle pour une organisation de près de 100 000

personnes sur une nomenclature de « succursales » de plus de 10 000 occurrences

dont les produits se déclinent sur environ 300 activités tant sur le territoire national

qu’à l’étranger.

Enfin, le besoin de maintien d’un lien d’audit entre des systèmes comptables

qui obéissent à des règles particulières car pourvus d’objectifs d’information

différents nécessite un suivi par des spécialistes de l’administration centrale.

Dans le même sens, il apparaît opportun de présenter les restitutions du

système décisionnel qui s’inscrit comme la définition des profils utilisateurs et la

définition de la chaîne fonctionnelle gendarmerie dans le périmètre plus général du

modèle de comptabilité de gestion constituant un des pans de la pyramide des

risques liés au changement.

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CHAPITRE 13 - Le système

d’information d’aide à la décision

(SIAD)

Le projet GESFI vise à moderniser le système d’information comptable et

financière de la gendarmerie nationale par la mise en œuvre d’un progiciel de

gestion unique pour toute l’organisation. Le projet fonctionnel regroupe quatre sous

projets dont les objectifs et les contraintes sont différents :

• la comptabilité budgétaire : intégration dans le progiciel des processus de la


comptabilité publique,
• la comptabilité générale : déduite de l’exécuté budgétaire
• la comptabilité de gestion : évaluation des coûts sur différents objets
d’analyse,
• aide à la décision : pilotage de l’organisation et de ses composantes par une
meilleure connaissance des coûts.

Les deux derniers éléments sont liés et nécessitent une étude particulière tant

ces dimensions n’étaient pas ou peu développées dans l’organisation.

Pour faire suite à la présentation détaillée du modèle de comptabilité de

gestion du précédent chapitre, la présente partie se propose d’analyser le système

d’information dédié à l’univers décisionnel. Ce dernier est constitué d’éléments

statiques (les restitutions et indicateurs), d’éléments dynamiques (les simulations) et

se décline sur les niveaux de responsabilité recensés dans le projet GESFI : les

groupements (NC4), les légions (NC3), les régions (NC2) et l’ensemble de la

gendarmerie nationale (NCI).

Au demeurant, le périmètre du SIAD se limitait au moment du déploiement

au contenu de ce document, mais il a pu et pourra être complété autant que de

besoins au gré des nécessités d’analyse (par le biais de requêtes par exemple) sous

réserve que les éléments (notamment la granularité) aient été définis dans le modèle

de comptabilité de gestion.

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Titre II - Chapitre 13

En effet, 1’alimentation du SIAD se fait à partir des éléments de la

comptabilité de gestion et d’éléments non financiers d’autres applications (lien

physico financier), dès lors l’évolution de la finesse d’analyse caractérisée par la

définition de segments dans une clé comptable informatique est limitée (deux

segments de réserve).

Enfin, les études « métiers » pour lesquelles les résultats de la comptabilité de

gestion issues du progiciel de gestion intégré ne sont pas exploités (exemple : le taux

d’occupation des logements dans une emprise) sont exclus du périmètre décisionnel

« GESFI » , en revanche leurs résultats peuvent utilement compléter les restitutions

du SIAD.

Le SIAD est constitué d’une part de documents communs à l’ensemble des

décideurs et experts de la gendarmerie afin d’avoir un référentiel et développer un

langage financier commun (irrigation de l’organisation), et d’autre part de

documents spécifiques au management de certaines filières de métier.

Les restitutions du SIAD se déclinent sur l’ensemble de la chaîne

fonctionnelle du contrôle de gestion en gendarmerie mais également à travers

l’organisation.

13.1 Types d’état du SIAD

Un état est une restitution ou un outil de simulation du système d’information

décisionnel. GESFI identifie 4 types d’états.

Les bilans

Un bilan permet d’effectuer une synthèse et un suivi des ressources

consommées sur une ou plusieurs périodes. La plupart des bilans sont des états

standard traités sous Oracle Application en comptabilité budgétaire. Pour

l’utilisateur GESFI, la différence entre les bilans de comptabilité budgétaire et les

états d’aide à la décision doit être transparente.

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Titre II — Chapitre 13

Les tableaux de bord

Un tableau de bord présente des indicateurs complexes. Il doit permettre une

lecture rapide, être lu d’un bref coup d’œil. Les tableaux de bord sont utilisés pour

attirer l’attention sur une valeur particulière.

Les tableaux d’analyse

Un tableau d’analyse est un état qui présente des mesures d’activité simple. Il

oblige à une lecture linéaire de l’information pour en tirer une analyse.

Les simulations

Une simulation est une méthode de mesure utilisée pour anticiper, prévoir le

niveau et l’évolution de l’activité de la gendarmerie. Ils sont destinés à assister les

experts dans leur arbitrage en permettant de mesurer les impacts d’hypothèses ayant

une incidence financière.

13.2 Les indicateurs

Un indicateur est une information numérique qui est utilisée pour évaluer

l’activité de la gendarmerie.

• Un indicateur peut être élémentaire ou calculé.

• Un indicateur peut être simple ou complexe.

13.2.1 Indicateur élémentaire, indicateur calculé

Un indicateur élémentaire est une information brute du système décisionnel

qui ne peut pas être décomposée. Un indicateur calculé est le résultat d’un calcul

effectué sur des indicateurs élémentaires. Exemple : le coût total est un indicateur

élémentaire, le coût moyen est un indicateur calculé.

- 202 / 557 -
Titre II — Chapitre 13

13.2.2 Indicateur simple, indicateur complexe

Un indicateur simple est une information de base de suivi et d’analyse de

l’activité. Un indicateur complexe est un clignotant qui permet d’établir des

prévisions d’évolution. Les indicateurs complexes apparaissent essentiellement dans

les restitutions de type tableau de bord pour lesquelles l’utilisateur a besoin d’avoir

une lecture synoptique. Exemple : le coût moyen est un indicateur simple, un ratio

d’efficience est un indicateur complexe.

13.3 Les dimensions

Chacune des grandeurs nécessaires à l’analyse de l’activité de la gendarmerie

nationale traitées dans le système d’informations d’aide à la décision représente une

dimension. Les indicateurs (confère supra) retenus pour évaluer l’activité sont

croisées, organisées sur les dimensions (Exemple : une dimension toujours présente est

la période.)

Chaque dimension présente un ensemble d’attributs répartis et organisés tel

que chaque attribut se trouve subordonné à celui qu’il suit. Cet ensemble d’attributs

représente la hiérarchie de la dimension.

Exemple : la hiérarchie de la dimension temps est : année — trimestre — mois.

Un niveau est une marque renvoyant à un élément d’une hiérarchie. Un

niveau donné représente un niveau d’agrégation, de consolidation d’une mesure

d’activité. Le niveau le plus bas est le niveau de granularité le plus fin sur lequel peut
être suivie une mesure d’activité.

Exemple : le niveau le plusjin de la hiérarchie de la période est le mois.

• Période

- 203 / 557 -
Titre II — Chapitre 13

Correspond à la période sur laquelle on souhaite analyser les informations :

année — trimestre - mois.

• Ressources budgétaires

Correspond à la nomenclature budgétaire : chapitre — article — paragraphe —

lignes — sous-lignes.

• Ressources analytiques

Correspond à la nomenclature analytique de la comptabilité de gestion : frais

de personnel — frais d’équipement — frais d’infrastructure — frais de fonctionnement.

• Unités

Correspond à toutes les unités identifiées par un code unité dans la base

organisation.

• Centre de responsabilité

Correspond au centre de responsabilité de rattachement (NCI à NC4) ou au

centre de responsabilité budgétaire (CRB).

• Nature d’unité

Identifie les unrtés opérationnelles, les unités de soutien ou commandement,

les unités spéciales.

• Type d’unité

Ce sont des regroupements d’unités identifiés dans la base organisation

(données susceptibles d’évolution en fonction des analyses du modèle de

comptabilité de gestion)

• Zone d’implantation

Ce sont les zones identifiées dans la base organisation.

Exemple : * Rurale * Périurbaine * Urbaine

• Zone d’exercice

- 204 / 557 -
Titre JT — Chapitre 13

* Zone gendarmerie * Zone police

• Lieu d’implantation

Donne le numéro de département ou pays.

• Géographie

Identifie la zone bénéficiaire de la prestation de la gendarmerie, jusqu’au

département.

• Activités

(cf. détail en annexe)

• Missions

(cf. détail en annexe)

• Evènements

Missions particulières dont la gendarmerie nationale souhaite suivre les coûts :

Erika, tempête 1999 ...

• Grades

Correspond à la hiérarchie des grades.

• Statut du personnel

Identifie les statuts : gendarmerie — CSTAG — volontaire.

• Subdivision d’arme

Identifie la gendarmerie départementale et la gendarmerie mobile à partir du


niveau légion.

• Tableau des effectifs autorisés

Donne le tableau des effectifs autorisés.

- 205 / 557 -
Titre II - Chapitre /J

13.4 Analyse multidimensionnelle

Les bilans, tableaux d’analyse et tableaux de bords peuvent être des états

dynamiques ou des états figés.

Un état dynamique part d’un état de base qui présente l’information selon un

modèle prédéfini. L’utilisateur peut ensuite librement changer les dimensions et/ou

les niveaux de consolidation (drill down) sur les dimensions présentées. On parle

alors d’analyse multidimensionnelle.

Un tableau figé est un état tel qu’il est impossible à l’utilisateur de modifier sa

structure. Il peut simplement rafraîchir les données et imprimer le tableau.

Les états sont complétés lorsque cela est nécessaire d’une représentation

visuelle des données : des graphiques comme des courbes, histogrammes,

camemberts ...

- 206 / 557 -
Titre II — Chapitre 13

13.5 Destinataires des états

Les acteurs concernés par le pilotage et les états d’aide à la décision sont situés

à tous les niveaux hiérarchiques de l’institution : tous les bureaux de la direction

générale mais également les niveaux décentralisés jusqu’aux groupements.

Les acteurs ont un rôle différent selon la nature du pilotage qui les concerne :

pilotage stratégique, contrôle de gestion ou management opérationnel. Selon leur

rôle respectif dans le pilotage, les acteurs sont concernés par des états d’aide à la

décision différents.

Cependant les mêmes états peuvent être utilisés à tous les niveaux

hiérarchiques grâce à la définition des droits d’accès et des sécurités par types

d’utilisateur.

Ainsi un tableau de bord du type du numéro « 1 : valorisation nationale des

missions » (confère infra), qui présente les coûts des missions de la gendarmerie

rapportés aux heures gendarme, est un état standard utile pour tous les décideurs de

la gendarmerie. La direction générale peut faire le choix :

• soit de donner une visibilité sur les données nationales à tous les décideurs,

même ceux qui ont une compétence locale, par exemple un commandant de

légion.

• soit de limiter les informations contenues dans cet état aux données d’une

région pour la légion considérée par exemple.

GESFI est disponible jusqu’au niveau groupement, mais les données du

SIAD pourront être sélectionnées pour une compagnie particulière (même pour une

unité particulière) : le groupement peut alors décider de fournir à ces différentes

unités subordonnées l’information qu’il juge utile, sous forme Excel par exemple.

- 207 / 557 -
Titre II - Chapitre 13

Les états décisionnels ont été déclinés en fonction de leur destination par

bureaux et échelons (cf. annexe pour quelques exemples de tableaux).

Le récapitulatif suivant regroupe l’ensemble des états décisionnels dont le

besoin a été exprimé au groupe projet GESFI par les utilisateurs du SIAD. Le

récapitulatif donne pour chaque état l’ensemble de leurs caractéristiques :

Type d’état

Caractéristiques (fréquence, dynamique/figé, saisie manuelle)

Indicateurs élémentaires

Indicateurs calculés

Dimensions concernées

Remarque : un code couleur a été associé aux types d’indicateur.


• Blancpour les indicateurs élémentaires
• Grisfoncépour les indicateurs calculés
• Gris clairpour les saisies

Enfin, ces représentations ne font pas obstacle à des analyses dans le cube

multidimensionnel de OFA en fonction des dimensions créées en comptabilité de

gestion et des besoins spécifiques de simulation des futurs experts.

- 208 / 557 -
Titre II - Chapitre 13

Répartition des H/G

ve pj

Consommations de ressources

ve

10%
Légion de
gendarmerie
départementale
de Bretagne
Période : Février 2002
20%

Missions,

Effectif disponible unité : 80 % fi


(pi*
Activités

Efficacité opérationnelle à
Missions Coût horaire
H/G par jour Moyenne nat périmètre

+
3,5 h 35 6 'fr T
Police judiciaire
1 h 17,3 6 s)
-

Défense civile

Défense militaire 1 h 106 J. -


i
Concours ministériels 2 h
25 6 J, + eu)
Veille 1,5 h 156
_
1-

RHt) C 9 h
...

Divers^) C

figure 20. Exemple d’état décisionnel : Ecran d’accueil SIAD (Maquette)

- 209 / 557 -
Titre II - Chapitre 13

état 1

VALORISATION NATIONALE DES MISSIONS

Effectif apparent Effectif disponible Effectif Unité EffectifTEA Effectif

.
disponible
/TEA
N-l

N 1 404 300,00 1 404 300,00 2 278 061,25 1 404 300,00 1,00

Evolution
1,00

'
Métiers Heures Heures GendN Evol EOPC Coût Coût TotalN Evol Ecart/ Ecart / Efficience Economie Efficacité
'

'

GendN-1 TotalN-1 ;;S Quantité coût

Autre mission Valeur Non Significative 71 à faire 71


176 620,00 -959 919,18 71 a

concours aux ministères concours divers ministères 80 000,00 1 272 000,00 71 à faire *1 »
5 280,00 498 823,71 0,98 0,07 #DIV/0

concours ministère de l'Intérieur 40 000,00 216 000,00 * à faire 4 400,00 *


57 830,73 0,48 0,11 * #DIV/0
vr

concours ministère des Affaires Etrangères 40 000,00 246 000,00 à faire 4 960,00 235 850,79 * 0,64 0,12 * * #DIV/0

Défense Choie maintien et rétablissement de l'ordre 120 000,00 788 000,00 71 à faire 5 640,00 96 003,33 0,26 0,05 a )l #DIV/0

sécurité publique générale 40 000,00 386 000,00 71 à faire 5 300,00 404 620,77 « 1,15 0,13 * a #DIV/0

sécurité réseau routier 71 à faire 71


4 420,00 70 939,68 *

Défense militaire contrôle et surveillance de l'arme nucléaire 71 à faire


160 000,00 1 194 000,00 6 360,00 444 333,90 a». 0,26 0,04 * #DlV/0

préparation des réserves 120 000,00 1 348 000,00 71 à faire 5 400,00 235 462,29 : * ,1: 0,4ô 0,05 *1 s» #DIV/0

Police judiciaire enquête judiciaire 80 000,00 472 000,00 71 à faire 6 020,00 131 188,05 0,37 0,08 » il #DJV/0

exécution police judiciaire 71 à faire 5 760,00 249 133,50 ai 71

figure 21. Exemple d’état décisionnel : Valorisation nationale des misions (Maquette)

- 210 / 557 -
Titre II - Chapitre 1}

état 46
SIMULATION DE L'EVOLUTION DE LA RESSOURCE ANALYTIQUE DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Coeffi
Variation Mesures cient Budget
STATUT : Gendarme CSTAG
cxr?,s CT réalisé
des coûts nouvelles de revalo simulé
risation

Effectif 0 0

GRADES Variation 0

... . ‘ . '
Effectif théorique c 0
. , . .. . -, * . : ,.- ; ;. : " , ,. - .. . ;

Général 0 0 c 0,00
0,00]
Colonel
'

...

Brigadier J. s . ' , ,...,

Total grade - coût total 0 0 0 0 171 000 0,00


I

FRAIS DE PERSONNEL 0,00 .

OOO
u,vu 3 038,Où) 0,00 0,00 0,00

112,Oo]
- --

FRAIS D'INFRASTRUCTURE 0,00 0,00 112,00

FRAIS D'EQUIPEMENT 0,00 196,00j 196,00

FRAIS DE
0,00 1 886,911 1 886,91
FONCTIONNEMENT

saisie des mutations

500 000,Oo|
500
COUT DE DEMENAGEMENT IS
000,00
(intérêt du service)
COUT DE LA

RECONVERSION ' . - - n« - ;. ' '


1 111,ool 1 111,00

COUT ADMINISTRATIF DE
„ ' . - • - 3 " ‘
2 222,00 2 222,00
RECRUTEMENT . - ... . ' , .

COUT DE LA FILIERE RH 1 026,Où] 1 026,00

COUT DE LA FORMATION
0,00
INITIALE

Total Budget Gestion des RH 0,00 0,00 0,00 509 591,9l| 0,00 0,00 0,99 5063,91

figure 22. Exemple d’état décisionnel : Simulation Gestion des ressources humaines (Maquette)

-211 / 557 -
Titre II — Chapitre 13

Etat 62

PERFORMANCE DETAILLEE DE GESTION

Efficience
Police judiciaire

Représenter graphiquement l'évolution d'une


Objectif
année sur l'autre de la performance

Profils décideurs, analyste financier et expert


Veille , Défense civile
Type d'état tableau de bord

Efficacité
Police judiciaire

Concours ministeriels Défense mililaire

Economie
Police judiciaire

Veille < Défense civile

Veille , Défense civile

Concours ministériels Défense militaire

Concours ministériels Défense militaire

figure 23. Exemple d’état décisionnel : Performance détaillée de gestion (Maquette)

-212/557-
Titre II — Chapitre 13

« Ainsi bien qu’aujourd’hui les systèmes informatiques soient essentiellement des

systèmes de contrôle de tâches, leur utilisation la plus importante se situe probablement en

contrôle de gestion » R.N. Anthony

Pour faire suite aux présentations détaillées du modèle de comptabilité de

gestion, du système décisionnel, il convient désormais d’analyse la situation de

changement au niveau de la définition des profils utilisateurs et de la chaîne

fonctionnelle du contrôle de gestion en gendarmerie.

-213 /557-
-214/557-
14 CHAPITRE 14 - Les acteurs du

changement

L’introduction d’un système de contrôle de gestion dans Finstitution est

susceptible de créer une véritable rupture, c’est à dire un « changement révolution »

certes avec des apports techniques voir des transformations structurelles mais ce

changement pourrait être principalement à dominante culturelle par l’évolution des

savoirs, savoir être, savoir-faire, attitudes, comportements et habitudes des

différents acteurs.

Le changement qui porte entre autre une dimension technique particulière

dans le secteur public comme les deux chapitres précédents en témoignent, n’a de

sens que s’il est décliné sur l’ensemble d’une chaîne fonctionnelle. La définition des

membres de cette dernière et de leurs attributions constituent un fois encore un

point fondamental du projet tant les acteurs concernés représentent un trait d’union

entre le contrôle de gestion transverse à l’organisation et la structure opérationnelle

de celle-ci. Ainsi, le présent chapitre se propose d’identifier cette chaîne

fonctionnelle et de définir les profils utilisateurs qui sont à la fois cible et vecteur du

changement dans une acceptation de diffusion et de relais de la pensée managériale

soutenue par le modèle comptable proposé.

14.1 Généralités

La gendarmerie nationale fonde l’essentiel de son action sur ses

personnels. Soldats de la loi, 23 000 d’entre eux ont la qualification d’officier de

police judiciaire (autorise la réalisation de certains actes juridiques au regard du code

de procédure pénale) et environ 25 000 celle d’agent de police judiciaire. La

gendarmerie est majoritairement constituée de sous-officiers qui se destinent à une

-215 / 557 -
Titre II - Chapitre 14

carrière longue à l’issue d’une formation initiale en école d’une année et complétée

par la formation continue et des stages spécifiques.

De nombreuses voies de recrutement alimentent le corps des officiers, mais

50% de ces derniers sont issus du recrutement interne. A noter que le taux

d’encadrement supérieur est faible puisque la gendarmerie ne compte pas plus d’une

trentaine de généraux en activité.

Choisissant son métier par conviction, le gendarme cherche à être reconnu

comme un professionnel et le démontre dans bien des cas. L’éventail des missions à

assurer et l’isolement l’ont conduit à être plutôt polyvalent. Le degré de technicité

aujourd’hui nécessaire pour instrumenter, renverse cette tendance : les personnels

doivent se spécialiser tant dans les domaines opérationnels que dans ceux du

soutien.

L’esprit qui l’anime est toujours une réalité même s’il ne s’exprime pas de

manière voyante. Il permet de s’engager dans l’action et parfois de se sublimer

jusqu’au sacrifice. Il transparaît dans le logo de l’institution : « Gendarmerie, force

humaine » et dans sa devise « pour l’Honneur, le Droit et la République ». Le

gendarme est en phase avec son temps en recherchant un équilibre entre ses vies

personnelle et professionnelle.

La présentation des objectifs réalisée ci-dessus permet d’identifier les

conséquences du projet sur le comportement des acteurs, en termes ...

• d’apprentissage organisationnel pour rutilisation d’un nouveau

système,

• de responsabilisation des acteurs aux budgets,

• d’introduction de la performance de gestionnaire dans l’évaluation

des performances générales individuelles,

• de développement de nouveaux modes de management (choix

d’extemaliser, de transférer des missions etc.)

• d’allègement des tâches administratives et de réorientation du

personnel vers des fonctions plus valorisantes

-216 /557-
Titre II — Chapitre 14

L’action des militaires de la gendarmerie est essentiellement basée sur les

relations humaines. Dés lors, si les moyens matériels sont importants, la clé de

voûte de l'organisation reste l’homme vu comme une ressource essentielle et

administré en conséquence en introduisant une dimension économique. Le projet

GESFI a vocation à intégrer des principes de management pour mieux gérer le

couple activités/ressources tout en valorisant le personnel.

L’influence d’un tel projet sur le personnel de la gendarmerie est indubitable

tant il est novateur dans les domaines de l’organisation, les pratiques de gestion et le

recours aux nouvelles technologies.

14.2 Les profils utilisateurs

Dans la conception initiale du cahier des charges pour l’appel d’offres, trois

catégories d’utilisateurs avaient été définies : les experts, les décideurs et les

gestionnaires. Cependant, la rédaction du modèle, les besoins de restitution du

S.I.A.D, les capacités techniques des solutions informatiques retenues et les

nécessités de formation ont conduit l’équipe projet à redéfinir les profils utilisateurs

et à les confronter à une chaîne fonctionnelle « contrôle de gestion ». De plus, un

risque de confusion des profils entre les acteurs de la comptabilité publique et ceux

du contrôle de gestion a été identifié et une distinction a été réalisée.

En effet, la problématique des profils utilisateurs SIAD est différente de celle

des profils utilisateurs de la comptabilité budgétaire. Cette dernière s’appuie sur des

processus formalisés liés à différents métiers existants (logisticien, comptable ...).

Les utilisateurs du S.I.A.D n’existaient pas en gendarmerie. Une chaîne

fonctionnelle d’utilisateurs a du donc être élaborée, validée et formée, selon

différents profils.

Seuls les utilisateurs concernés par les restitutions et les simulations

décisionnelles ont été considérés ; les gestionnaires, quels que soient leur profil et

-217 / 557-
Titre II - Chapitre 14

leur niveau de responsabilité (exemple : chef CATG) ne sont pas concernés par les

restitutions décisionnelles.

De même, des restitutions purement « métier » ont été exclues du champ

d’analyse du S.I.A.D. Les états qui n’intègrent pas de dimension décisionnelle,

comme les restitutions budgétaires ou comptables, sont disponibles directement par

le menu des états standard ou par le FSG (Financial Statement Generator) dans les

entités concernées par les utilisateurs.

Trois profils décisionnels sont définis :

• experts,

• analystes financiers

• décideurs

14.2.1 Les experts

Les experts représentent les personnels en charge du contrôle de gestion en


Animation de la

gendarmerie. Ils exploitent les outils du contrôle de gestion pour définir des chaîne

fonctionnelle
objectifs de gestion et d’activités. Ils doivent insuffler les changements dans les

méthodes de gestion pour instaurer le management par objectifs et traduisent en

termes financiers les axes d’effort du commandement central, contrôle l’application

des décisions et la réalisation des objectifs. Ils maîtrisent les aspects de la

comptabilité budgétaire, de la comptabilité générale, de la comptabilité de gestion et

des systèmes d’information d’aide à la décision financière dans les domaines

logistiques, financiers et opérationnels.

Les experts apportent les éléments d’informations et d’analyses nécessaires au

pilotage stratégique de l’institution.

Les contrôleurs de gestion de la gendarmerie s’appuient sur un système

d’information intégré (GESFI, Base nationale des statistiques d'activités, Base de la

solde budgétaire, Base de gestion automatisée déconcentrée ...) et sur une chaîne

-218/ 557-
Titre II - Chapitre 14

fonctionnelle déconcentrée (les analystes financiers et décideurs : confère infra).

Leurs analyses doivent servir à la direction générale à fixer les grandes orientations

d’activité et de gestion de la gendarmerie nationale.

14.2.2 Les analystes financiers

Les analystes financiers représentent les personnels en charge de travaux de


Exploitation du
préparation et de répartition budgétaire et d’analyses financières à leur niveau de système
d’information
responsabilité. En s’appuyant sur les données de la comptabilité budgétaire et de la

comptabilité de gestion, ils devront dans le futur construire leur budget pour

atteindre des objectifs d’activité fixés par les décideurs. Ils s’appuieront sur des

données financières à l’occasion du dialogue budgétaire avec leur autorité de tutelle.

A leur niveau de responsabilités, les analystes financiers sont en mesure

d’interpréter les éléments de leur budget ou de celui des formations qui leur sont

subordonnées. Cette interprétation doit pouvoir croiser une analyse par nature et

une analyse par destination de la dépense. Ils sont en charge du contrôle de gestion

(cf. figure suivante).

14.2.3 Les décideurs

Les décideurs sont les titulaires de commandement dont la prise de décision


Aide à la déàsion

intègre la dimension financière, ou l’intégrera demain avec l’extension du contrôle

de gestion. Chefs de bureaux ou responsables opérationnels dont les décisions

peuvent avoir des impacts financiers, ils doivent avoir accès à certaines informations

analytiques et décisionnelles, mais de façon retraitées permettant une lecture

synoptique. Ils sont chargés du contrôle opérationnel et bénéficient des conseils des

analystes financiers.

Les décideurs représentent les titulaires de commandement et leurs adjoints

depuis le groupement jusqu’au niveaux les plus élevés de la direction générale : les

chefs de services et de bureaux à la direction générale (Service des opérations et de

-219 /557-
Titre II - Chapitre 14

l'emploi et Service des ressources humaines), en état-major et également les

responsables opérationnels jusqu’au niveau groupement.

14.2.4 Les gestionnaires

Plus de 1400 gestionnaires sont chargés d’alimenter le système


Alimentation du
d’information. Maîtrisant l’outil informatique, ils utilisent le système de manière
S.I.

intensive et sont demandeurs en termes de pertinence, de performances, de

simplicité et d’ergonomie. Ils souhaitent une modernisation du système

d’information et sont prêts à admettre des modifications dans l’organisation du

travail à condition que la charge de travail soit à la mesure des gains en qualité et en

service rendu. Ce profil est hors périmètre « contrôle de gestion » et concerne

exclusivement la dimension « comptabilité publique ».

14.2.5 Récapitulatif

EXPERTS ANALYSTES FINANCIERS DECIDEURS


‘ ’

Personnels chargés de travaux de Chefs de bureaux ou

DEFINITIONS
Futurs contrôleurs de gestion préparation budgétaire, de responsables opérationnels
de la gendarmerie. répartition budgétaire et dont les décisions peuvent
d’analyses financières. avoir des impacts financiers.
NOMBRE » 10 134 297

CDT et SOE

LGD - SLOG Régions


DGGN - LGM - CDT et
Cabinet du DG SOE
PROFILS TYPES bureaux BLOG BOEC LGD
'
(et Inspection technique) SRH
gestionnaires Régions - et LGM
' C . : 'v'"
'

BLOG CDT GGD

. ; ’ - . et GGM

ACCES AUX DONNEES intégral intégral restreint intégral restreint

BO BO
BO
OUTILS DECISIONNELS OFA :pour les CRB, même poste
* Discoverer

O FA
que le gestionnaire de la
cellule budget
-

fonctionnelle technique fonctionnelle fonctionnelle


i IlSiæip ifi’fei technique technique

/ • : '

formation
initiation BO
formation approfondie
FORMATION compréhensio navigation
et OFA (pour
approfondie aux outils formation au n des dans
les simulations
au contrôle de BO, restitutions l’infocentre
management
Discoverer et
en préparation
'
gestion décisionnelles décisionnel
OFA
budgétaire)

- 220 / 557 -
Titre II - Chapitre 14

14.3 La chaîne fonctionnelle du contrôle de gestion

Il s’agissait ici de traduire au sein de l’organisation, l’ensemble des orientations

prises dans le cadre du développement du contrôle de gestion.

Le terme contrôle de gestion est souvent associé à celui de vérification de la

gestion (notamment dans l’administration). Limiter le terme de contrôle à un

processus de vérification-sanction conduit à réduire considérablement le champ de

cette discipline. Le terme contrôle de gestion doit être entendu au sens de maîtrise

du management stratégique, pour mieux traduire la complexité de ce domaine de

gestion.

La philosophie du modèle de contrôle de gestion qui a présidé à l’élaboration

de cette organisation répond au double objectif de piloter efficacement

l’institution au niveau central et de responsabiliser les décideurs de la

gendarmerie sur la problématique financière. Dans cette perspective, il est

appam nécessaire de confier aux différents profils utilisateurs des fonctions liées à

l’admimstration du système, à son animation et enfin à son utilisation. Les

explications qui président à ce choix sont exposées ci-après.

Très rapidement, la problématique du contrôle de gestion est apparu

différente selon le niveau d’intervention. Par conséquent il a été nécessaire de

distinguer :

• Le plan central

• Le niveau décentralisé

De même, la réflexion conduite sur les fonctions des contrôleurs a permis

d’identifier trois profils :

- 221 / 557 -
Titre II — Chapitre 14

• Il est nécessaire d’avoir au niveau central un « grand chef d’orchestre » de

la fonction contrôle de gestion, afin de pouvoir le cas échéant réfléchir

aux évolutions du système ainsi qu’à celles des modèles comptables et

enfin garantir pour l’ensemble de l’instimtion une doctrine homogène.

L’impact de ces modifications éventuelles étant pour l’ensemble de la

gendarmerie, il a été nécessaire d’identifier un responsable pour cette

fonction (cette responsabilité n’est pas exclusive).

• Il est nécessaire de disposer d’animateurs de la chaîne contrôle, capables

d’auditer le fonctionnement du système et de s’assurer de la cohérence de

la construction en continu des coûts de l’institution, tant au plan central

qu’au plan décentralisé. Les animateurs sont chargés du conseil et de la

rédaction du rapport annuel de gestion (bilan de gestion, réalisation,

conseil ...) au profit des analystes financiers et des décideurs.

• Enfin, il convient de bien identifier la chaîne des utilisateurs dont les vues

et les responsabilités dépendent de leur situation dans l’organisation et qui

ont pour fonction l’exploitation et l’audit des résultats (et le cas échéant le

conseil en gestion).

Dés lors, trois fonctions ont été définies :

• L’administration système

• L’animation

• L’utilisation

- 222 / 557 -
Titre II - Chapitre 14

14.3.1 Fonction administration système

La fonction d’administration système couvre d’une part le domaine

fonctionnel et d’autre part le domaine technique. Ce dernier domaine est hors

problématique de ce document.

Fonction Administration système

AT ^
Niveau
J
Plan central Niveau décentralisé
d’intervention
C :
:

Domaine

fonctionnel Comptabilité budgétaire Contrôle de gestion i

. ...
v:
i
"

Profil utilisateur V
Experts

14.3.2 Fonction animation

Animation
Fonction

AC
Plan central Niveau d(‘centralisé
Niveau
d intervention

Domaine
fonctionnel Comptabilité budgétaire Contrôle de gestion

O O V
Budgétaires60 Experts Analystes financiers (CRB)
Profil utilisateur Analystes financiers

(DGGN)
• '*

60 le profil budgétaire n’est pas détaillé dans ce document. La comptabilité budgétaire est traitée ici
uniquement pour la positionner par rapport au contrôle de gestion.

- 223 / 557 -
Titre II - Chapitre 14

14.3.3 Fonction utilisation

Utilisation
Fonction

Niveau
d’intervention Plan central Niveau d éc entralisé

Domaine
fonctionnel
Comptabilité budgétaire Contrôle de gestion

^ { 7

Budgétaires46 Experts Analys te s financiers (CRB)

Analystes financiers (DGGN) Décide u rs (CRB)


Profil utilisateur
Décideurs (DGGN) Budgé ta ires46

Budgétaires46

Il est apparu important de conserver au niveau central la fonction

d’administrateur du système (dans sa dimension fonctionnelle) car il est le garant

d’un système comptable homogène. De plus, il n’est pas souhaitable que cette

fonction soit délocalisée pour des questions de garantie de l’audit comptable

(certains pourraient avoir accès à la fois à la configuration du système, aux écritures,

aux pièces comptables, voir aux valeurs...) et de règles de sécurité.

La fonction d’administration système confiée aux seuls experts permet

également de positionner et d’assurer la cohérence des différents domaines

fonctionnels de la comptabilité budgétaire et du contrôle de gestion.

Les experts en tant qu’administrateur système doivent être tenus informés de

tous projets de modification des systèmes d’information existants en gendarmerie

Il est apparu souhaitable qu’un service « contrôle stratégique » soit placé au

cabinet du directeur général armé de la totalité des experts avec les fonctions

224 / 557 -
Titre II — Chapitre 14

présentées ci-dessus. Ce service sera chargé de la cohérence de la stratégie de

l’organisation conformément à la présentation de la figure précédente et en liaison

avec les différents services de l’institution et plus particulièrement : le Service

Opération et Emplois, le Service des Ressources Humaines et le Service des Plans et

Moyens.

Il n’est pas souhaitable qu’à l’intérieur de ce service, il y ait un découpage de

responsabilité par titre budgétaire. En effet, dans une acceptation stratégique de la

vision contrôle, l’ensemble des acteurs de ce service doit avoir une analyse

transverse sur la totalité de leur domaine d’expertise. Dans ce sens, la cohérence de

la comptabilité générale et le cas échéant son audit doivent être vérifiés par les

experts en liaison avec les analystes financiers délocalisés, chargés à leur niveau de

l’audit de leurs comptes de responsabilité. En effet, la comptabilité générale est le

point d’entrée de la comptabilité de gestion, et c’est à ce service de concevoir

certaines restitutions (notamment pour l’information externe).

14.3.4 Intervention des profils utilisateurs dans le processus

de gestion

Les différents profils présentés pour la constitution de la chaîne fonctionnelle

du contrôle de gestion ont un niveau d’intervention conforme au schéma suivant.

- 225 / 557 -
Titre II - Chapitre 14

figure 24. Profils utilisateurs etprocessus de gestion

La diffusion du contrôle de gestion est réalisée en l’espèce selon des

développements qui permettent de ne pas réserver l’exclusivité de cette démarche à

la direction générale. Au contraire, il s’agit d’éluder les risques de confiscation et de

faciliter l’enracinement de la logique jusqu’au niveau le plus fin des décideurs. En

cela, cette démarche déroge à la logique développée dans certains groupes comme la

SNCF (A. NABET et G. DAVID, 2002) où les contrôleurs de gestion ne sont pas

exclusivement les représentants de la direction générale. L’ensemble de ces

considérations n’est pas sans impact sur la conduite du changement et le processus


de maturation.

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Titre II - Chapitre 14

Selon le Colonel BraCHET, rintroduction des méthodes du contrôle de

gestion se heurte avant tout à des mécanismes traditionnels, à une réticence au

changement assez forte mais aussi à des difficultés organisationnelles, mais en

revanche elle bénéficie d’une aspiration à la déconcentration de la responsabilité. En

combinant, la matrice présentée dans la partie précédente, on peut affiner cette

dernière avec le niveau d’intervention des acteurs de l’institution et ainsi identifier

les zones d’incidences en termes d’introduction des nouveaux modèles de

management :

- 227 / 557 -
DGGN
Pour le Colonel 13 RACKET, « Le déploiement de GESFI sous-entend une action

complémentaire essentielle : une conduite du changement. Il ne s’agit pas seulement pour le

personnel d’appliquer une procédure mais d’être également convaincu de son intérêt.

L’introduction de principes de gestion du monde de l’entreprise crée une inquiétude parmi le

personnel qui redoute les effets de la recherche de la productivité par rapport à l’esprit de

service public. La conduite du changement a pour objet la sensibilisation aux enjeux, la

compréhension des objectifs et des caractéristiques du nouveau système et enfin l’adhésion au

changement dans les métiers concernés. ». La sensibilisation du groupe projet à la

problématique du changement apparaît clairement mais comme le reconnaît le

Colonel, « Les éléments de résistance au changementpeuvent être nombreux ».

Ces éléments de résistance vont maintenant faire l’objet d’une analyse

obtenue grâce à des entretiens, des questionnaires-sondages réalisés auprès du

groupe projet et de certains acteurs. Ainsi, une vision pertinente du processus de

maturation sera obtenue en réalisant un diagnostic de changement et en confrontant

les perceptions de celui-ci induit par GESFI.

La fixation de l’environnement était nécessaire pour éclairer les particularités

d’une part d’une administration publique, et d’autre part de 1’institution militaire. Il

convient désormais de s’intéresser à l’acteur au centre des préoccupations dans la

conduite du changement.

- 229 / 557 -
- 230 / 557 -
1I5
1 W
CHAPITRE 15 - Méthodologie

L’analyse dynamique soutenant le présent document s’est élaborée en suivant

au plus près l’action au quotidien du groupe projet GESFI du démarrage des

travaux de cadrage fonctionnel et de conception générale en septembre 2001

jusqu’au déploiement du système et son achèvement en 2004 à travers toutes les

étapes contractuelles de la construction de la solution GESFI.

Outre la parfaite connaissance du champ d’investigation et afin de bien

appréhender l’évolution de la conception, il est appam primordial d’avoir une

maîtrise du métier de la gendarmerie afin de décrypter et d’interpréter plus aisément

les résultats au regard de la culture du système étudié ; comme il n’y a pas de bon

contrôleur de gestion sans connaissance du métier et de l’environnement, objets

d’une « mise sous contrôle », il est donc clairement apparu que la démarche de

recherche serait viciée en l’absence de connaissance précise du terrain. Dans le

même sens, la sensibilisation approfondie à l’esprit de l’institution et aux mentalités

des acteurs de l’organisation était de nature à faciliter l’éclairage des déclarations,

réponses et comportements.

C. MlDLER (1991) a réalisé une distinction entre deux courants de recherche,


Vision explicative
l’un à vocation normative qui s’appuie essentiellement sur les modèles de du changement

changement, l’autre à vocation explicative par l’étude des enjeux et des résistances

au changement. C’est clairement dans cette seconde acceptation que se situe, la

recherche présentée dans le présent document en raison de sa démonstration que le

changement est issu des interactions des stratégies d’acteurs, des jeux de pouvoirs et
des zones d’incertitude.

Dans une première partie, la méthodologie liée au terrain de recherche sera

présentée. La partie suivante aura pour objet l’explication détaillée de la démarche

de recherche au regard de la problématique étudiée et des analyses statistiques.

- 231 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

15.1 Recherche - action ou action recherche ?

« Pas de recherche sans action, pas d’action sans recherche » [LEWIN cité par R.

Barbier].

Une intégration à la fois dans la démarche de la gendarmerie et dans l’esprit


Intégration globale
général de l’institution a été réalisée. D’abord par une connaissance métier issue et transverse

d’une expérience de terrain de plus de dix années dans diverses unités

opérationnelles de la gendarmerie. Ensuite par l’exercice de fonctions au sein du

groupe projet GESFI dés septembre 2001 avec dans un premier temps la charge de

la conception et la mise en œuvre d’une comptabilité générale, du contrôle de

gestion et du système d’information d’aide à la décision puis par la suite la direction

de l’équipe de conception et réalisation de la solution fonctionnelle. Depuis

septembre 2001, il s’agit donc d’une immersion totale dans le champ exploratoire.

Cette dernière a permis de faciliter les échanges avec les différents acteurs de

l’institution et ce à de nombreux niveaux de responsabilité, ainsi que la diffusion des

questionnaires d’enquête pour l’évaluation du processus de changement. Ainsi, les

difficultés que pourraient rencontrer des chercheurs extérieurs face à des retenus et

des non dits d’acteurs militaires peu enclins à s’ouvrir à un individu « n’appartenant

pas au groupe », ont pu être éludées.

Quotidiennement, au fait des heurts, malheurs, joies et satisfactions du

groupe projet GESFI, cette intégration a facilité un suivi détaillé de l’évolution du

changement (« prêter du sens »). Ainsi, cette recherche s’inscrit intégralement dans

la logique de la recherche action où son auteur apparaît comme un auteur de sa

pratique et de son discours [R. BARBIER] : « [Le chercheur] se doit de connaître leurs

possibilités imaginaires [des acteurs] en fonction de leur culture propre et de proposer des

dispositions d’enquête pertinentes ». En l’espèce, il s’agit d’une observation participante

complète par une implication totale. Cette démarche constructiviste a permis de

s interroger sur les problèmes et d’obtenir plus facilement les éléments de réponses

des acteurs, ce qui comme le souligne M. LlU (1997) est primordial en ce sens que

- 232 / 557 -
Titre II — Chapitre 15

de l’exactitude et de la précision des réponses des acteurs dépendra la formulation

du problème à résoudre. Ainsi, selon M. LlU quatre éléments fondent l’originalité de

la recherche action :

• une rencontre entre une intention de recherche et une volonté de

changement

• le double objectif de résoudre le problème identifié et faire avancer

les connaissances

• un travail conjoint d’apprentissage mutuel

• un cadre éthique négocié et accepté de tous les acteurs.

En l’espèce, les relations entre chercheur et acteurs de l’institution ont

été réelles et continues, cependant, en raison du rôle de concepteur du

modèle de gestion, il y a eu confusion des profils d’acteurs ayant un

problème à résoudre et de celui de chercheur, ces deux profils ayant à

faire face aux autres acteurs, ceux au centre de la cible du changement.

Pour ces raisons, la démarche de recherche action apparaît dépassée par

la pratique, même si ses paradigmes restent valables, où l’on pourrait

parler dans ce cas d’action recherche soulignant la profondeur de

l’immersion du chercheur. Cette immersion a permis aux acteurs cibles

d’oublier le profil de chercheur de l’auteur du présent document et

d’éviter l’intégration d’un biais dans les réponses. En conséquence, il

semble que les conditions aient été réunies pour une situation de

recherche action proche de l’intersection des axes tels que définis par

M. LlU (1997 -p 195) sur le rôle des chercheurs dans la phase

d’introduction.

15.1.1 Modes d’investigation

Cette observation a permis la réalisation et la direction d’entretiens formels et


Entretien,
informels (les plus nombreux et presque au quotidien), conservée par des prises de observations et

enquêtes
notes ainsi que la réalisation de quatre campagnes de questionnaires. De plus des

relations via le serveur de messagerie intranet de la gendarmerie ont été ici encore

facilitées notamment par l’appartenance de l’auteur de ce document à l’instimtion.

- 233 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

Cette dimension s’est révélée très importante car le réseau intranet a permis

d’atteindre à la fois les différents services et profils d’acteurs touchés par le

changement et ce sur l’ensemble des sites géographiques en France (annexe 10).

Cependant, l’orientation des questionnaires vers la recherche a été

volontairement confondue par son auteur et présentée comme un besoin du groupe

projet GESFI afin de s’assurer d’une part de réponses soulagées de retenues dues à

l’exploitation des résultats, et d’autre part un taux de réponse le plus élevé possible.

Ainsi, la moyenne de ce dernier s’est élevée sur les quatre expéditions à 58 %.

L’anonymat s’est également révélé une garantie nécessaire aux acteurs de cette

institution militaire. Il a pu être réalisé par une programmation en visual basic dans

la base de messagerie qui donnait d’une part l’identité des personnes ayant répondu

et séparément les réponses aux questionnaires.

15.1.2 La méthode

En plus de échanges présentés ci-dessus, un traitement statistique a été réalisé

sur les questionnaires envoyés pour mesurer de manière dynamique l’évolution du

processus de maturation à chaque stade considéré comme significatif dans le

changement demandé :

• Mesure du bilan initial avant toute démarche de contrôle de

gestion : Juin 01

• Mesure post-modélisation : juin 02

• Mesure post-prototypage (l’intégration) : juin 03

• Mesure pré-déploiement (l’appropriation) : juin 04

Chacune de ces étapes est apparue pertinente en ce sens qu’elle illustrait

un point d’avancée important de la construction du modèle analytique


et qu’elle était accompagnée par des évènements de communication ou

de formation permettant la diffusion du processus d’implémentation.

- 234 / 557 -
Titre II — Chapitre 15

Les questionnaires ont été construits afin de couvrir l’ensemble des

hypothèses et ont été constants dans leur contenu pour garantir la cohérence de la

mesure. Seul le premier envoi a été réalisé en version papier en raison d’un nombre

de questions ouvertes et fermées relativement important (bilan initial), les autres

envois comportant une vingtaine de questions fermées (évolution de la maturation).

Comme décrit au chapitre 14, la démarche de contrôle de gestion touche trois


Décideurs et

catégories d’acteurs. Les experts, qui ne sont pas encore totalement désignés et dont analystes, cibles de
la recherche
le rôle décrit est différent de celui des décideurs, sont des spécialistes convaincus

pour chacun dans leur domaine respectif (informatique, gestion, ressources

humaines) et appartenant de fait à la catégorie des proactifs dans ce projet. En

conséquence, l’étude de terrain les concernant n’est pas apparue pertinente au

regard de la problématique et ont donc été écartés du champ d’investigation. Dans

le même sens, les gestionnaires n’apparaissent pas comme acteurs du contrôle de

gestion dans le descriptif exposé, même s’ils sont concernés par le changement à un

autre titre et ont donc été également retirés de l’analyse. En effet, la réussite de la

mise en œuvre du contrôle de gestion ne peut être obtenue sans une réussite de

changement d’une part sur les décideurs, d’autre part sur les analystes financiers.

Ces deux dermères catégories apparaissant comme le facteur clé de succès, elles ont

été la cible des questionnaires. De plus, compte tenu de l’organisation de la

gendarmerie et des processus budgétaires en place, il est apparu que les

commandants de Légion ainsi que les acteurs de la direction générale étaient le point

de focalisation de l’effet majeur du changement. Autrement dit, échouer la mise en

œuvre du contrôle de gestion sur l’un ou l’autre de ces deux niveaux aurait entraîné

de facto l’échec de toute la démarche. Dés lors, les questionnaires ont visé tous les

décideurs et tous les analystes financiers de la direction générale et des Légions sur
toute la France.

Les officiers de gendarmerie suivants ont ainsi été sollicités par le


questionnaire :

• Les Généraux et Colonels, directeurs du Service des ressources humaines, de la

Sous-direction du personnel, de la Sous-direction du recrutement et de la

- 235 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

formation, du Service des plans et moyens, de la Sous-direction de la

logistique et de la Sous-direction des télécommunications et de l’informatique

à la Direction Générale de la Gendarmerie Nationale à Paris,

• Les Généraux, commandants les régions de Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille,

Metz, Paris et Rennes,

• Les Colonels commandants les Légions de Gendarmerie Départementale,

d’Aquitaine, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Limousin, Nord-Pas-de-Calais,

Picardie, Rhône-Alpes, Auvergne, Provence Alpes Côte d’Azur, Languedoc-

Roussillon, Corse, Lorraine, Alsace, Champagne-Ardenne, Bourgogne,

Franche-Comté, Ile de France, Bretagne, Flaute-Normandie, Basse-

Normandie, Pays de la Loire, Centre,

• Le Colonel, commandant la Garde Républicaine à Paris,

• Les Colonels, commandants les sept Légions de Gendarmerie Mobile de

Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris et Rennes,

• Les Colonels et Lieutenants-colonels, commandants les Centres Administratifs

et Techniques de la Gendarmerie à Lille, Dijon, Lyon, Marseille, Bordeaux,

Orléans, Metz et le Centre Administratif (CAGN) au Blanc,

• Les Capitaines et Chefs d’ Escadron chef des bureaux logistiques et des

bureaux organisation-évaluation-contrôle des Légions de gendarmerie

départementale.

Pour ce qui est du groupe projet, le questionnaire (annexe 2) est venu

compléter les entretiens conduits notamment avec le Colonel BRACHET, directeur

du projet depuis son origine jusqu’en septembre 2001, puis du Colonel

CARMICHAEL, considérés ici comme représentatifs de l’ensemble des militaires

engagés sous leurs ordres dans la conduite de GESFI.

L’étude s’est donc concentrée sur les décideurs et analystes financiers de la

direction générale jusqu’aux légions couvrant l’ensemble du territoire national

métropolitain. En reprenant les graphiques précédents, la sollicitation s’établit


comme suit :

- 236 / 557 -
Titre II — Chapitre 15

ARTICULATION DE LA GENDARMERIE

DIRECTION GENERALE DE LA Centre technique de la

GENDARMERIE NATIONALE gendarmerie nationale

Centre administratif de la

gendarmerie nationale

Région militaire
de défense

Général

commandant la 7 Centres administratifs

Zone de défense circonscription 7 Régions de gendarmerie territoriaux de la

militaire de gendarmerie
défense

22 Légions de 7 Légions de
Commissaires résidents
Région gendarmerie gendarmerie
départementale mobile

28

97 Groupements Groupements
Délégué militaire
Département de gendarmerie de
départemental
départementale gendarmerie
mobile

Commandant
397 Compagnies 128
Arrondissement d'Armes
de gendarmerie Escadrons
(éventuellement)

3637 Brigades de
Canton
gendarmerie

Stratégie Gestion Opération


Finalisation

Pilotage

Post-

z évaluation

- 237 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

15.2 Une analyse dynamique

L’analyse s’est inscrite dans une démarche dynamique par une étude initiale

du terrain vierge de tout processus de changement lié au contrôle de gestion, puis

par l’étude de l’évolution des positions des acteurs au regard des cartographies

construites en vue de tester les hypothèses du présent document.

15.2.1 Bilan initial (chapitres 16 & 17)

Avec le projet GESFI, la gendarmerie s’inscrit dans un vaste mouvement de

modernisation de ses processus de gestion financière et de management avec

l’introduction d’un pilotage de ses activités qui considère une dimension

économique, à côté d’une dimension technique qu’elle maîtrise déjà, mais également

avec l’arrivée de nouvelles technologies (par exemple, la mise en œuvre d’un ERP).

En conséquence, l’environnement de l’institution se modifie et il apparaît nécessaire

de mettre en œuvre les moyens de réussir le changement dans cette démarche

tournée vers l’amélioration des performances.

Le changement réalisé dans la gendarmerie s’inscrit bien en l’espèce, comme

l’indique COURPASSON (1998), dans un « projet pragmatique » qui tend à élaborer de

nouvelles règles en sus de celles déjà existantes. De même, il apparaît intéressant de

s’interroger dans le cas d’une institution militaire sur la façon de conduire le

changement, c’est à dire sur les médiateurs de la contrainte du changement

[COURPASSON, 1998].

Un questionnaire-sondage (questions ouvertes ou fermées), dont un


Lui réalité de

exemplaire figure en annexe 1, a été élaboré à destination du groupe GESFI et à second ordre

destination des décideurs. Ainsi, il est apparu souhaitable dans le cadre de la

problématique soulevée de réaliser un diagnostic de situation parmi certains

décideurs en mesurant les craintes et les attentes de ces derniers, de procéder à une

comparaison des perceptions du projet avec celles du groupe GESFI et enfin de

- 238 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

mesurer les premiers effets de la politique de conduite du changement mise en

œuvre par la direction. De plus cette analyse empirique hypothético-déductive a été

orientée dans le sens de la perception qu’ont les acteurs de la situation de

changement ; aussi, il convient d’interpréter les résultats non comme un bilan d’une

situation mais comme un tableau dressant la réalité comme un construit social,

approche défendue notamment par WATZLAWICK (1998) et sa réalité de second

ordre.

Il est appam primordial de disposer de données non altérées par le processus

analysé. Ainsi, avant le début des travaux du groupe projet GESFI, un bilan a été

établi à partir du questionnaire qui visait à fixer les éléments de départ pour la

mesure des évolutions de cartographie. Les résultats de cette étape sont présentés en

détail aux chapitres 16 & 17 selon la logique de démonstration suivante :

Dans un premier temps, il s’est agit de réaliser une analyse liée à la

problématique générale à travers une approche par la culture organisationnelle en

s’interrogeant sur les explications des besoins du contrôle de gestion par les

décideurs, la perception qu’ils ont des éléments de ce projet, les craintes et les

espoirs qui peuvent naître de la démarche, puis en étudiant les constituants

axiologique de la dimension culturelle à travers les valeurs et croyances des acteurs.

La mesure de la flexibilité de l’organisation et de ses acteurs ainsi que l’étude des

strates du changement ont ensuite complété cette analyse.

Dans un second temps, le bilan initial a été complété par une approche par les

processus du changement où l’analyse s’est consacrée cette fois à la position des

acteurs face au projet, la représentation du changement qu’ils ont, un diagnostic du

processus de changement et des éléments constitutifs d’acceptation ou de résistance

pour aboutir à une cartographie du degré d’acceptation du changement.

Dés lors, l’étude de l’écart entre la situation réelle et la situation attendue n’en

sera que plus aisée et semble-t-il plus pertinente dans une démarche de recherche.

- 239 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

Pour la première campagne de statistiques, 57 officiers généraux et supérieurs

ont été sollicités et le taux de réponse s’est élevé à 72 % se répartissant par origine

comme suit :

NC1 • Direction Générale 100 % (par rapport aux services sollicités)

(par rapport à tous les


NC2 • Régions 29 %
commandements i i France

NC3 • Légions G.D. 70 % >


métropolitaine)

NC3 • Légions G.M. 71 %

Les réponses se répartissent régulièrement sur l’ensemble de la métropole

écartant ainsi l’introduction d’un biais éventuel lié à la géographie dans l’analyse

culturelle.

D’après les travaux de D. BOERI et S. BERNARD (1998), une grille d’analyse

permettant d’identifier le poids de certaines valeurs pour les décideurs a été

élaborée. Ainsi, ces acteurs ont été invités à considérer vingt valeurs et à indiquer si

pour eux, elles sont très adaptées, adaptées, peu adaptées ou pas adaptées du tout au

contexte culturel de la gendarmerie. Les réponses ont été ensuite respectivement

affectées d’une valeur +2, +1,-1 ou —2.

Il apparaît du titre I que l’analyse culturelle proposée ici considère les valeurs et

croyances individuelles, de groupes et de l’institution selon le schéma

suivant appliqué au contexte de la gendarmerie et au projet GESFI :

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Titre II - Chapitre 15

Ainsi, l’analyse présentée se propose d’étudier la culture des décideurs de niveau

NCI à NC3 dans la culture générale de l’institution afin d’en déduire les premiers

éléments de réponse à la problématique générale : le contexte culturel de

l’administration française, en l’espèce de la gendarmerie nationale est il de nature à

empêcher l’intégration d’un outil de gestion par la performance ? (Chapitres 16 et

17).

- 241 / 557 -
*
Titre II - Chapitre 15

15.2.2 Evolution comparative

L’analyse dynamique conduite sur le processus de maturation s’est réalisée

selon deux axes.

• en premier lieu, les comparaisons ont été réalisées sur l’ensemble de

la population examinée et ce à chaque étape identifiée dans le

processus. Pour ce faire l’analyse a d’abord porté sur un bilan initial,

sorte d’état des lieux, afin d’obtenir par comparaison les éléments

organisationnels appelés à évoluer puis sur les étapes présentées en

début de chapitre. Une synthèse générale a ensuite pu être rédigée.

En effet, l’étape de la post-modélisation est apparue intéressante car

elle a été le premier contact concret de certains acteurs avec la

démarche de contrôle de gestion (pour la phase de construction du

modèle) et pour l’ensemble, elle a été l’occasion des premières

informations sur les tenants du projet GESFI. La seconde phase

d’intégration est marquée par l’achèvement de la phase de

prototypage de la comptabilité de gestion et la confrontation au

modèle dans les cursus de formation. La dernière étape concrétise

le déploiement sur l’ensemble de la gendarmerie du modèle

analytique et du système d’information d’aide à la décision, son

exploitation et ses premiers résultats. Ainsi, ces différentes étapes

soulignent également un effet crescendo dans la confrontation du

modèle de gestion avec les acteurs en charge de le faire vivre et de

l’utiliser.

• De plus, des catégories socioprofessionnelles ont été définies afin

d’affiner l’interprétation des données. Il est apparu intéressant

d’analyser les informations collectées à travers six profils opposés


deux à deux :

- 242 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

Les analystes financiers et les décideurs, car les premiers sont

soumis à travers leur fonction à une problématique financière et

les seconds sont avant le changement d’abord confrontés à une

problématique opérationnelle,

Les personnels occupant ou ayant occupé un poste à la direction

générale, à ceux n’y ayant jamais servi, car la vision de

l’organisation à la direction permet d’embrasser plus largement les

contraintes et besoins de l’organisation ; inversement, les seconds

reprochent souvent aux premiers une vision trop centralisée de

l’organisation qui omet de s’intéresser à leurs difficultés,

Les personnels ayant suivi une formation de quelque niveau que

ce soit en contrôle de gestion et ceux n’ayant aucune connaissance

du domaine, car il semble que le changement soit plus aisé chez

ceux qui possèdent des connaissances dans la discipline au cœur

du processus de changement.

L’ensemble de ces catégories socioprofessionnelles a été rapproché des

cartographies construites pour permettre le test des hypothèses.

15.3 Les cartographies

15.3.1 Les risques managinaires

Les risques managinaires ont permis la réalisation d’une cartographie polaire

qui évalue sur chaque axe les dimensions répertoriées au chapitre 5. Celles-ci ont été

évaluées à travers les questions 1 à 7 sur une échelle en pourcentage. Plus ce dernier

est élevé, plus la sensibilité des acteurs est importante pour la dimension donnée.

C’est ainsi la surface générale du graphique polaire qui détermine le niveau de risque

managinaire : quand la surface tend à augmenter, le risque s’accroît.

- 243 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

Le risque global managinaire est obtenu par la moyenne des résultats des

risques individuels.

Pour l’ensemble des résultats sur les deux familles de risques, les profils

suivants ont été associés à l’échelle de risque :

Echelle de risques Profils liés Niveau de risque

[0 ;10%] Excellent Intégrateurs Risque maîtrisé

] 10% ;25%] Bon Progressistes

]25% ;50%] Moyen Attentistes Risque important

]50% ;75%] Mauvais Résistants

]75% ;100%] Très mauvais Abolitionnistes Risque identifié

L’analyse a été ensuite détaillée par catégorie socioprofessionnelles et enrichi

d’analyses factorielles de correspondances afin d’identifier les rapprochements de

valeurs de ces catégories.

15.3.2 Les risques conflictuels

Il s’agit ici des quatre dimensions identifiées dans le chapitre 6 à savoir les

conflits de modes opératoires, les conflits de métiers, les conflits d’influence et les

conflits de but.

• Le conflit de mode opératoire est évalué sur une échelle à 300 associée à

des groupes de risques (question lia choix multiple - cf. annexe 1) puis

converti en pourcentage selon l’échelle des risques présentée supra :

[100 ; 130 [ le risque est considéré comme élevé : Abolitionnistes

[130 ; 150 [ le risque est important : Résistants

[150 ; 200 [ le risque est moyen : Attentistes

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Titre II — Chapitre 15

[200 ; 300 [ le risque est faible : Progressistes

[300] le risque est considéré comme inexistant : Intégrateurs

• le conflit de métier est obtenu grâce à la réponse à la question 12 qui

permet une évaluation en pourcentage (plus le risque est élevé, plus ce chiffre

est important)

• le conflit d’influence est obtenu selon les mêmes modalités à partir de la

question 13,

• enfin, le conflit de but obéit aux mêmes caractéristiques de classement que

les analyses précédentes à l’issue de l’exploitation de la combinaison des

questions 14 & 15.

Le risque conflictuel global est obtenu par la moyenne des résultats sur

chaque dimension du conflit.

Comme pour les risques managinaires, une étude détaillée par catégorie

socioprofessionnelle a été conduite avec en complément des analyses factorielles de

15.3.3 La synthèse des risques

Deux cartographies sont venues compléter l’évaluation des risques et tendent

en relation avec ces derniers à souligner l’évolution de la représentation du

changement et l’évolution du degré d’acceptation de celui-ci. Ainsi, il sera possible

dans la synthèse générale de confronter l’évolution du risque à l’évolution du

processus de maturation ainsi qu’aux données exogènes au modèle susceptibles de

l’influencer comme la politique de communication et de formation. En effet, ces

derniers seront identifiés au gré de l’avancement du projet pour permettre une

évaluation de leur impact sur les risques managinaires et conflictuels eux-mêmes

influençant le processus global de changement.

- 245 / 557 -
Titre II - Chapitre 15

• Cartographie de représentation du changement

Cette cartographie permet de croiser le rythme de l’évolution ressenti par les

acteurs avec l’intensité du changement et de situer l’ensemble de la population

sondée par rapport aux situations extrêmes de changement en termes d’illusion, de

destruction, d’érosion ou de stabilisation. Une fois encore convient il de préciser

qu’il ne s’agit pas ici de mesurer ce qui est mais d’évaluer ce qui est ressenti.

Illusion Destruction

i W'

Pression Régression Révolution

TLRaerpènidst
a>

E
B Tension Evolution Régénération
>.
DU

Progression Régulation Infiltration

Stabilisation Mineure Forte Très forte Erosion

Intensité vécue

• Cartographie de l’évolution du degré d’acceptation du changement

D’après les travaux de G.D Carton, cette cartographie permet d’évaluer le degré

d’acceptation du changement en croisant le pourcentage obtenu sur une question à

dix propositions sur quatre choix possibles avec l’ensemble de la population. Ce

résultat permet un classement sur neuf catégories : les opposants, les abolitionnistes,

- 246 / 557 -
Titre 77 - Chapitre 15

les résistants, les sceptiques, les attentistes, les supporters, les progressistes, les

partisans et les intégrateurs.

Dans la suite du figuratif de conclusion du titre I, les acteurs, le contexte de

l’action et l’action de changement ont été détaillé dans ce second titre. Le titre III va

tester les trois hypothèses à partir d’un bilan initial de situation et pendant trois

années au préalable du déploiement du projet GESFI. Le prochain titre permettra

d’identifier la stratégie de changement, les éléments de culture existants, les

sentiments et les intérêts des acteurs, le contenu de l’action de changement et enfin

le processus de cette dernière. Cet ensemble sera enrichi d’une analyse

socioprofessionnelle.

- 247 / 557 -
248 / 557
Titre III L’effet de levier de la

conduite du changement

« Le vrai changement est culturel où il n’est pas »

D. Mandon (1990).

- 249 / 557 -
Titre IIIL ’effet de levier de la conduite du changement 249
Calendrier de déroulement du projet 253

CHAPITRE 16 - Diagnostic de situation initiale : L’approche par la


culture organisationnelle 257
16.1 Eléments axiologiques 264
16.2 Identification des valeurs de la gendarmerie selon les décideurs 267
16.3 La gestion des conflits et différends 273
16.4 Les strates du changement 276

CHAPITRE 17 - Piloter le changement dans l’organisation : L’approche


par les processus 285
17.1 Représentation et intégration du changement 286
17.1.1 Matrice de représentation du changement 287
17.1.2 Diagnostic du processus de changement 290
17.2 Acceptation et résistance au changement 292
17.2.1 L’adhésion et la coopération par la communication 292
17.2.2 Le poids des règles : un frein à la dynamique du changement ?
293

17.2.3 La résistance au changement 295


17.2.4 Degré d’acceptation du changement demandé 296
17.2.5 La rationalité des acteurs et les jeux de pouvoirs 299
17.3 Les outils de gestion, vecteurs du changement organisationnel ? 301
17.3.1 La question de sens au travail et la motivation 301
17.3.2 Les outils de gestion vecteurs de changement 303
17.3.3 La problématique de la mesure de la performance et de la
convergence des buts 304
17.3.4 Les points de départ d’un processus d’introduction d’un projet
306

CHAPITRE 18 - Doutes et incertitudes 311


18.1 Les risques managinaires 312
18.2 Les risques conflictuels 314
18.3 Synthèse 317
18.4 Analyse détaillée par catégorie socio-professionnelle 319
18.4.1 Risques managinaires 320
18.4.2 Risques conflictuels 329
18.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement 334

CHAPITRE 19 - Interrogations et scepticisme 339


19.1 Les risques managinaires 339
19.2 Les risques conflictuels 341
19.3 Synthèse 344
19.4 Analyse détaillée par catégorie socioprofessionnelle 346
19.4.1 Risques managinaires 346
19.4.2 Risques conflictuels 356
19.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement 360

CHAPITRE 20 - La concrétisation 365

-251 / 557 -
20.1 Les risques managinaires 366
20.2 Les risques conflictuels 369
20.3 Synthèse 372
20.4 Analyse détaillée par catégorie socioprofessionnelle 374
20.4.1 Risques managinaires 374
20.4.2 Risques conflictuels 383
20.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement 387

CHAPITRE 21 - Synthèse du processus d’acculturation observé 393


21.1 Evolution des risques managinaires 393
21.2 Evolution des risques conflictuels 401
21.3 Evolution de la représentation du changement 408

- 252 / 557 -
Le rapprochement du déroulement du projet et les actions menées dans le

cadre de la conduite du changement avec l’évolution de la situation sur chacun des

risques est susceptible de permettre d’identifier les facteurs clés de succès ou les

éléments porteurs d’échecs afin d’établir le cas échéant une cartographie de l’effet de

levier des actions de changement. L’ensemble de cette analyse sera approfondi à

travers les tests menés sur différents profils liés à la formation, au type d’acteur

concerné et sur l’emploi occupé.

Dans un premier temps, un calendrier de déroulement du projet sera

présenté, enrichi des actions de conduite du changement clairement identifiées.

Ensuite, la situation originale à l’orée des travaux de prototypage et de modélisation

du système analytique et décisionnel du projet GESFI sera exposée afin de fixer le

cadre initial à partir duquel sera évalué le processus d’acculturation. Les résultats des

différentes cartographies sur trois années seront mis en perspective pour permettre

de déduire une synthèse de l’ensemble du processus de conduite du changement sur

le projet contrôle de gestion. Les hypothèses seront testées dans cette partie tant sur

leurs caractéristiques que sur leur évolution.

Calendrier de déroulement du projet

Le tableau infra s’attache à identifier la situation au regard de l’avancée du

projet d’un point de vue contractuel dans le domaine fonctionnel d’une part et des

actions de changement d’autre part. Il exclut l’analyse liée à la comptabilité publique

et la comptabilité générale qui sont hors problématique du présent document.

- 253 / 557 -
Situation contractuelle Calendrier Actions de changement Profils atteints

Travaux préparatoires
rédaction du cahier Premiers travaux en

des charges contrôle de gestion par


appel d’offres l’équipe projet (effectif
dépouillement, réduit) : définition d’un
désignation du 1997 / 2001 besoin général en
candidat comptabilité de gestion et
en aide à la décision
signature du
contrat

Juin/Juillet 01 1er Sondage


Tranche ferme

conception ^ Octobre 2001 à Définition détaillée par le


générale détaillée Janvier 2001 groupe projet du modèle,
de l’applicatif de ses objets et des
principes de son
alimentation.

Le modèle a fait l’objet - Décideurs de

d’une validation par l’administration

l’ensemble des services de centrale

ressources humaines,

organisation et emploi et - Experts


des plans et moyens de la
Direction. De même, le
cabinet du directeur a été

amené à valider ces

travaux.

Pour l’aide à la décision,


deux commandants de

Légion, plusieurs chefs de - Décideurs

bureau logistique, un
officier supérieur de
l’inspection technique ont
été consultés en plus des
services cités supra.

Travaux sur l’alimentation - Décideurs

par les systèmes externes


du modèle analytique - Décideurs

décentralisés

Octobre 2001 > Première communication

sur le contrôle de gestion


au séminaire des

commandants de Légion

- 254 / 557 -
Juin 02 ^ T Sondage

Tranche conditionnelle 1

réalisation d’un

prototype VO (80% du
projet budgétaire)

-Phase de ^ Février à août 02

prototypage

-Phase de recettes ^ Septembre à

Présentation détaillée du Analystes


Octobre 02 'r projet GESFI au financiers

séminaire des chefs de

bureau logistique sur


l’ensemble des domaines

fonctionnels

Tranche conditionnelle 2

Lancement du site - Tous profils


Test de V0 sur ^ Janvier 03 à Mai 03 intranet GESFI

périmètre pilote

Préparation de VI ^ Février 03 à juillet 03


(protypage des
20% restants)

Prototypage de la ^ Février 03 à juillet 03


comptabilité de
gestion Juin 03 r* 3e Sondage

Recettes y Août 03 à janvier 04

Préparation du ^ Août 03 à novembre

déploiement 03

Travaux de ^ Août 03 à Avril 04

reprises des
données

Plans de formation
Septembre 03 à
(hors plan de Janvier 04
formation

continue)
Tranche conditionnelle 3

'r à partir de février 04


Basculement en

production du

- 255 / 557 -
système GESFI ^ Décembre 03 -

opérationnel : janvier 04
GESFI 1.0

(périmètre
budgétaire)
* Développements Séminaires des chefs de Analystes
'r janvier 04 & février
complémentaires 04 CATG financiers

en comptabilité de
gestion et aide à la
décision pour
réaliser GESFI 1.1

Tranche conditionnelle 4 Accompagnement au


changement sur site Tous profils
Travaux ^ mars à juin 04 (périmètre budgétaire) par
complémentaires équipe GESFI (Fév. A
de spécifications Mai 04)
détaillées, puis de
recette des

éléments

complémentaires Juin 04 r’
duSIAD

En prévision :
Extension en

production de 4e Sondage
GESFI

opérationnel sur le
périmètre
décisionnel

- 256 / 557 -
CHAPITRE 16 - Diagnostic de

16 situation initiale : L’approche par la

culture organisationnelle

Le présent chapitre et le suivant visent à dresser une cartographie de la

situation initiale avant le début de la phase de modélisation. A ce stade, les acteurs

de l’institution n’ont, pour les mieux informés d’entre eux, qu’une vision parcellaire

du projet GESFI (partie relative à la comptabilité budgétaire). La construction du

modèle n’a pas encore eu lieu et les acteurs n’ont pour la plupart aucune

connaissance en contrôle de gestion, pour les autres il s’agit d’une discipline qu’ils

n’ont jamais pu mettre en pratique. Ainsi, ce chapitre et le suivant vont permettre de

réaliser d’une part, un bilan initial de la situation précédent les mécanismes de

changement au regard de la problématique générale et d’autre part, d’évaluer le cas

échéant les premiers éléments cindynogènes.

En premier Heu, il semble intéressant d’étudier la compréhension générale

qu’ont du projet GESFI, les décideurs de la gendarmerie (plusieurs réponses


possibles) :

^ pour 40 % d’entre eux, il s’agit d’un besoin de management


d’origine interne,

pour 27 %, ce projet est sous-tendu par une question de

contrainte budgétaire,

r- pour 22 %, GESFI a pour justification une simphfication des

procédures budgétaires,

- 257 / 557 -
Titre III — Chapitre 16

>• et pour 10 %, il s’agit d’une autre raison à savoir, une plus

grande transparence dans l’utilisation des fonds publics, une

aide à la négociation avec les autorités d’emploi, un besoin de

connaissance des coûts pour une meilleure gestion des

ressources, un besoin de modernisation ou un besoin d’un

modèle d’aide à la décision.

Il est donc important de comprendre que le projet est vu par la majorité

comme un besoin d’origine interne et non comme une contrainte ou une obligation

imposée par l’extérieur de l’institution. Cette dimension est importante puisqu’elle

modifiera, le cas échéant, la nature des résistances au changement : en effet, il

apparaît difficile aux acteurs d’invoquer l’absence de besoin d’une telle démarche

dans la gendarmerie. De plus, elle facilite le processus d’adhésion au changement car

une partie des acteurs a bien appréhendé les nécessités qui y sont liées.

Selon les décideurs, le besoin d'un nouveau système de


gestion s'explique par...

... une

simplification ... une autre


des
raison
procédures
11%
budgétaires
22%

... un besoin
... une
de
question de
management
contrainte
interne
budgétaire
40%
27%

figure 26. Explications du besoin d’un nouveau système de gestion

- 258 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

De même, 84 % des acteurs ont une approche positive de GESFI et

perçoivent ce dernier comme une bonne chose, là où 8 % considèrent qu’il s’agit

d’un mal nécessaire, 5 % d’une réforme de plus et enfin 3 % d’une contrainte

supplémentaire. Ici encore, il est très intéressant de noter qu’à l’origine du projet, les

acteurs ont en grande majorité une position favorable que l’on peut assimiler à un

capital confiance envers le groupe projet, capital que ce dernier va devoir faire

fructifier. Ces chiffres permettent au premier abord de considérer que la politique

de communication pourra dépasser rapidement une visée explicative.

Les décideurs perçoivent le projet plutôt comme...

84%

figure 27. "Perception du projetpar les décideurs

Il ressort du rapprochement des réponses avec les objectifs du projet

présentés au chapitre 10 que le projet GESFI est bien appréhendé par les acteurs et

qu’ils en ont plutôt une vision positive (répondre à un besoin d’amélioration ou de

progression) et moins négative (répondre à un besoin de contrôle, d’encadrement).

Enfin, les acteurs s’estiment impliqués dans le projet à 66 % ce qui montre

leur intérêt pour le projet mais aussi l’attention particulière qu’ils porteront aux

résultats du changement.

- 259 / 557 -
Titre 7ZJ - Chapitre 16

• les craintes et les espoirs

Il a été demandé aux acteurs d’indiquer selon eux qu’elle(s) difficulté(s)

risquai(en)t de rencontrer le projet GESFI dans sa dimension contrôle de gestion et

de classer ces difficultés par ordre d’importance :

La pyramide des difficultés infra identifie les problèmes tels qu’ils sont perçus

par les acteurs dans l’ordre de leur importance (les réponses ont été pondérées en

fonction du rang de classement indiqué par les acteurs — les chiffres en gris

correspondent aux résultats issus du groupe projet - annexe 6).

— 100 %

Du plus
important...

Problème de <

' --P. 33 %
> '

26,2 %

Problème d’interprétation du
cept de contrôle de gestion
17 %
fsll
23,3 %

18 %
Problème de compétence et de formation
21%

24 %
Problème de relations de pouvoirs 14,1 %

13,6 % 8 %
Problème technique

Problème juridique (ordonnance de 59) 1,2 %


Problème de peur de la nouveauté et d'inertie de certains personnels
0 0,6 %
*

...Au moii

significatif
figure 28. La pyramide des difficultés

- 260 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Apparemment, la culture se présente pour eux comme un obstacle majeur à

l’intégration du contrôle de gestion en gendarmerie, ce qui tend à confirmer l’intérêt

de l’approche culturelle des risques dans la problématique générale (2/3 des

décideurs ont cité cette difficulté). Cette réponse qui est le fruit de l’approche

collective de la réalité peut influencer l’attention des dirigeants dans le cadre de la

conduite du changement en la plaçant au centre des préoccupations. Il convient de

ne pas négliger non plus d’autres dimensions classées peu après comme la difficulté

liée à l’interprétation du concept de contrôle de gestion. En effet, dans le secteur

public, il existe une grande tendance à réduire le contrôle de gestion à un rôle de

contrôle de régularité et de conformité dans le cadre des textes de références en

matière de finances publiques. Or en l’espèce, il conviendra d’avoir une approche

explicative de cette dimension importante pour que le concept soit perçu comme un

outil d’aide au management plutôt qu’un outil de surveillance. Dans le même sens,

les acteurs classent en troisième position les problèmes de compétence et

formation : cette réponse doit être ici interprétée comme une demande forte issue

d’un besoin de formation de la part des décideurs (cité par les deux tiers de ces

derniers). La modification des jeux de pouvoirs apparaît également comme une

source de crainte significative (citée par 52 % des sondés) et fera l’objet d’un

développement particulier au paragraphe 17.2. Les mêmes préoccupations

apparaissent dans le groupe projet, avec cependant l’expression d’une grande crainte

vis à vis de la culture de l’organisation, et l’arrivée en seconde position de craintes

liées à la modification des jeux de pouvoirs.

Des craintes sont ressenties également sur l’utilisation des résultats par la

hiérarchie (illustre également les modes de régulation et le système de contrôle

social de CROZIER et FRIEDBERG (1977) au paragraphe 17 .2 Acceptation et résistance

au changement). Ainsi, selon un commandant de Légion de gendarmerie

départementale « il existe une inconnue majeure sur l’interprétation et l’exploitation qui

seront faîtes des données fourmes par le système aux différents échelons de la chaîne de

commandement. L’expérience sur la mise en œuvre du contrôle de gestion au sein de

l’institution est à cet égard ymptomatique et de nature à susciter des craintes ». De plus, ce

Colonel présente son approche de GESFI sous deux aspects contradictoires :

- 261 / 557
Titre III - Chapitre 16

un sentiment plutôt objectif se traduisant par une adhésion sans réserve au

principe même du changement justifié par la nécessité de doter la gendarmerie d’un

outil de gestion et d’analyse financière très affinés,

^1 un sentiment d’essence plutôt subjective tenant au fait que l’information

actuellement détenue n’étant que parcellaire, une certaine prudence s’impose en

attendant de pouvoir juger sur pièces le futur système et l’exploitation qui en sera

faîte.

En conséquence, il se reconnaît comme favorable au changement «... non par

principe mais parce que cela répond effectivement à un besoin pressant, ce quijustifiera une

adhésion totale lorsque viendra la phase d’expérimentation. A. contrario, non à un

sentiment d’implication faute d’avoir été associé de près et faute d’une information plus

complète et non à un optimisme béat [...] par une attitude prudente en attendant les

conclusions de l’expérimentation. »

D’autres entretiens ou notes des acteurs dans le questionnaire révèlent

certains espoirs ou craintes qui peuvent être synthétisés comme suit :

- la reconnaissance de l’apport de l’outil s’il parvient à libérer les opérationnels

de terrain de tâches administratives ; à l’inverse, d’autres craignent de voir ces tâches

s’accroître (donc augmentation des contraintes)

-l’impact sur les effectifs doit permettre un redéploiement des ressources

-on doit obtenir une économie des moyens grâce à l’unicité d’une base de

données

-GESFI doit augmenter les capacités de décisions et l’autonomie des

décideurs

-GESFI doit tendre à une meilleure responsabilisation des opérationnels

engagés sur le couple moyen/résultat

- 262 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

-certains personnels craignent qu’il s’agisse d’une réforme de plus

(actuellement de nombreuses réformes sont en cours et ont provoqué pour

certaines de vives réactions)

-Les décideurs attendent que GESFI limite le nombre d’indicateurs et opte

pour un système souple (répondre aux besoins et ne pas en créer de nouveaux)

-une gène peut apparaître chez quelques acteurs en conséquence d’une grande

transparence du système basé sur une base de données unique car ils appréhendent

la mise en évidence de dysfonctionnements... D’autres encore, craignent d‘être

jugés sur des données pour lesquelles ils ne disposent pas d’une maîtrise totale.

-Certains personnels considèrent que le système peut aboutir à un biais dans

le sens où des acteurs peuvent être tentés d’affecter leur temps à des missions ou

activités en fonctions des objectifs attendus en terme de performance budgétaire.

-Enfin, et comme on peut s’y attendre, «l’introduction de principes de

gestion du monde de l’entreprise crée une inquiétude parmi le personnel qui redoute

les effets de la recherche de la productivité par rapport à l’esprit de service public ».

Pour 61 % des décideurs, le projet est de nature à engager le devenir de la

gendarmerie, consacrant ainsi l’importance affective qu’ils y attachent. De

même, l’intérêt pour l’institution est bien compris puisqu’à l’unanimité ils

considèrent le projet utile. Il convient néanmoins de garder une attitude prudente

tant les déclarations d’intention peuvent parfois s’avérer éphémères.

Le besoin des outils de gestion proposés par GESFI étant clairement compris

et admis par les acteurs, il s’agit maintenant d’étudier avec plus de détail, les

composantes de la culture de la gendarmerie en s’intéressant dans un premier

temps, aux éléments axiologiques, puis à la gestion des conflits et différends et enfin

aux strates du changement. Cette analyse doit permettre de tester l’adéquation du

système culturel dans le contexte du service public avec une démarche de contrôle

de gestion telle que sous-tendue par la problématique générale et ses trois

hypothèses.

- 263 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

16.1 Eléments axiologiques

« Dans de nombreuses entreprises marquées par la domination des cultures

techniques, la réticence vis-à-vis de la culturefinancière véhiculée par lesprojets ERP est me

source très importante de confit. Des acteurs n'acceptent pas la domination de la culture

financière avec son corollaire, le durcissement des critères de création de valeur ». A partir,

de cette constatation de Patrick BESSON (2000a), il apparaît intéressant de cerner la

dimension culturelle de la gendarmerie par rapport à un projet de contrôle de

gestion dans le cadre de notre problématique.

Les décideurs et le groupe projet ont été invités par le biais du questionnaire à

définir en quelques mots la culture de la gendarmerie. Ainsi, par ces résultats il est

possible d’élaborer les contours culturels de l’institution :

La gendarmerie s’inscrit au centre d’un triangle dont les sommets sont les

autorités administratives, judiciaires et sa propre hiérarchie où la culture apparaît sur

deux dimensions complémentaires : une dimension militaire, à laquelle les acteurs

sont attachés, et une dimension civile. Fière de ses traditions, son premier soucis est

le facteur humain tant au niveau de ses propres ressources dont elle souligne la

disponibilité, l’engagement et le professionnalisme, que vis à vis du public par le

respect de la personne. Forte d’un esprit de cohésion et d’appartenance importante,

elle a démontré à maintes reprises ses capacités d’adaptation aux évènements. En

revanche, il lui est reproché une culture ne laissant que peu de place à l'imagination

et procédurière, une certaine aversion pour le changement de fond et un culte

parfois prononcé pour l’habitude et la routine. Ces dernières lignes, permettent

indubitablement de classer la gendarmerie dans la catégorie des organisations

mécanistes. Or l’un des défis de GESFI réside dans une volonté de redéfinir les

responsabilités.

Dans la suite des éléments présentés aux chapitre 3 et 15, il est rappelé que le

choix de l’analyse de la culture de l’organisation à travers ses valeurs et ses croyances

- 264 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

a été réalisé, et ce en considérant une dimension comportementale individuelle et

collective. Les valeurs et croyances ont été appréciées à travers les rituels, langages,

normes et représentations symboliques.

Dés lors, dans la continuité des réponses fournies dans la pyramide des

difficultés à l’alinéa sur les craintes et espoirs, le graphique suivant peut être établi à

partir des réponses fournies par les acteurs afin de révéler les points particuliers

qu’ils pensent voir évoluer et ainsi identifier le ou les points clés de leur culture

touché(s) par le changement issu de GESFI :

Le graphe suivant présente les modifications culturelles qui sont attendues par

les décideurs en fonction de l’origine de la modification et de la cible du

changement :

Origines de l’information (culturelle)

Individuel

25%
32%
57%

Externe
o
Interne
Comprte ns
43 % 34%
9%

Collectif

41 % 59 %

figure 29. les dimensions culturelles touchéespar Gesfi

- 265 / 557 -
Titre III — Chapitre 16

(Les points noirs correspondent aux réponses des acteurs, les points gris à la moyenne des

réponses du groupe projet GESFI.)

• Quadrant individuelIexterne : cette partie correspond à l’ensemble des

valeurs, croyances, rituels, normes, langages et symboles proposés par

la gendarmerie (origine externe) à la personne (on retrouve notamment

dans cette partie tous les éléments de tradition tendant à un partage de

valeurs communes fédérateurs ; exemple : les cérémonies militaires, le

salut, etc.)

• Quadrant individuel/interne : il s’agit de toutes les habitudes suivies, le

langage utilisé, les normes considérées comme intangibles et les

symboles affichés par l’individu par rapport à son environnement.

• Quadrant externe/collectifici ce sont les valeurs, croyances, rituels,

langages, normes et symboles proposés par la gendarmerie considérée

comme l’amalgame des situations individuelles à destination des

groupes le constituant.

• Quadrant interne/ collectif-, ce sont les valeurs, croyances, rituels, langages,

normes et symboles affichés ou imposés aux groupes internes par les

individus les composants.

Trois quadrants apparaissent plus touchés par GESFI : en effet, les décideurs
Culture collective

pensent que la culture collective de l’organisation va évoluer et modifier en et Relations de

pouvoirs
conséquence son influence sur la culture individuelle ; que cette culture va nécessiter

une évolution des besoins et motivations individuels par l’altération des habitudes ;

et enfin, que les jeux de pouvoirs vont également être redéfinis. En revanche, le

quadrant collectif/externe qui touche aux mythes et paradigmes, c’est à dire aux

dimensions de la culture les plus profondément ancrées, n’est pas ressenti comme

devant évoluer. Ainsi, dans le graphique l’axe individuel et la partie interne de l’axe

des informations (91 %) apparaissent tant pour les acteurs que pour le groupe projet

comme les dimensions de la culture appelées à évoluer.

Aussi, les besoins et motivations individuels ressortent comme la clé de voûte

d’un système culturel qui considère d’une part la culture collective de l'institution

- 266 / 557 -
Titre 777 - Chapitre 16

d’autre part les relations de pouvoirs. Ces remarques viennent confirmer

l’exploitation des réponses réalisée en première partie de ce chapitre.

Le graphe réalisé à partir des données du questionnaire permet de confirmer

le postulat de la problématique de départ selon lequel la difficulté n’est pas liée à

l’outil de gestion introduit mais bien au modèle d’implémentation de ce dernier dans

une perspective de conduite du changement.

Il convient maintenant après l’identification des dimensions culturelles

touchées par la démarche de contrôle de gestion GESFI, d’identifier précisément les

éléments de valeurs appelés à évoluer.

16.2 Identification des valeurs de la gendarmerie selon les

décideurs

Les travaux de D. BOERI et S. BERNARD (1998) présentés au chapitre 15

(méthodologie), ont été mis à profit pour identifier le poids de certaines valeurs

pour les décideurs à partir d’une grille d’analyse. Les résultats ont permis d’établir la

cartographie de la figure suivante.

• Un dégradé du blanc au gris accompagne le passage des valences positives aux

valences négatives,

- 267 / 557 -
Titre III — Chapitre 16

• deux courbes permettent d’évaluer le pourcentage de la population en fonction

de la valence attribuée par chacun des acteurs (effet de pondération — échelle à

droite)

• les lignes pointillées verticales correspondent aux lignes de rupture dans la

distribution (Zones I à V)

- 268 / 557 -
100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

- 269 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

En abscisse sont encerclées les valeurs correspondant à une dimension

culturelle collective, celles restantes à une dimension individuelle. On remarque en

premier lieu que ce graphique consacre les valeurs individuelles, car la première

donnée collective apparaît seulement en dixième position. Par ailleurs, il confirme le

résultat de l’étude précédente sur l’importance de l’impact culturel attendu sur le

quadrant individuel/interne de GESFI. Ainsi, on peut noter le décalage existant

entre le discours officiel des acteurs (défense des valeurs collectives) et leur véritable

sensibilité en matière culturelle. Il semble illusoire de vouloir porter une attention

particulière dans la conduite du changement sur les valeurs qu’ils présentent

volontiers en concordance avec la position générale de l’institution alors que leur

sensibilité est accme sur d’autres points : en effet, il est impensable pour eux

d’intégrer un changement qui toucherait par exemple à l’honnêteté (si ce n’est pour

les renforcer, mais ils n’expriment pas de réel besoin dans ce sens faisant diminuer

ainsi les risques liés à l’absence de changement), la conscience professionnelle, la

déontologie ou la rigueur. Inversement, si les valeurs collectives sont portées au

deuxième plan, il existe très clairement un déficit important (valences négatives)

dans les domaines de la reconnaissance, de l’anticipation, de la liberté d’expression

et surtout du plaisir. La reconnaissance correspond aux relations ressenties dans

l’institution par rapport à la hiérarchie mais également et essentiellement à l’extérieur

vers l’ensemble du public d’une part et vers les différentes autorités politiques,

administratives et judiciaires d’autre part. La valeur de plaisir est liée au système

mécaniste qui enlève toute place à l’imaginatif en raison de contraintes de toutes

natures vécues dans l’ensemble comme un système sclérosant. Enfin, l’anticipation

est clairement la conséquence d’une structure trop rigide où la communication

écrite est préférée et les temps de prises de décisions (non opérationnelles) trop

longs.

Les valeurs de la zone I sont nettement partagées par l’ensemble des

décideurs qui leurs attribuent une valeur positive. Il s’agit ici des valeurs,

exclusivement individuelles, qui sont considérées comme faisant partie du socle de

référence de la culture en gendarmerie. Une première rupture intervient avec la

valeur « esprit d’équipe » en zone II : il s’agit de valeurs moins partagées et dont la

portée est moindre, et en conséquence le degré d’affectivité plus faible. La zone III

- 270 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

voit l’opinion des décideurs s’équilibrer dans la population autour d’un degré

d’affectivité très faible (valeurs adaptées et peu adaptées). En revanche, la zone IV

souligne clairement un besoin par la majorité des décideurs et leur sensibilité est

élevée dans un sens positif si un changement est susceptible de les faire évoluer

dans leur sens. Enfin, « le plaisir » constitue très nettement un groupe à part (zone

V) où la grande majorité des décideurs attribue des valences négatives ou très

négatives. On peut noter ici un écart de pondération important : en effet, pour un

tiers des acteurs, le plaisir est associé à une valence positive, alors que le résultat

global est très négatif ; ceci tend à montrer qu’il existe une partition très nette de la

population sut cette valeur. Il serait dangereux de conduire un changement qui

tendrait à amplifier un tel déficit. Dés lors, il apparaît possible de fixer les limites du

changement et donc les risques d’échec et les potentiels de succès par rapport au

classement des valeurs représentant la sensibilité des décideurs :

271 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Affectivité élevée :

Risque d’échec lié à une diminution des


valeurs par le projet
Affectivité moyenne :
Risque d’échec et potentiel de succès
limités

Ü I J

Affectivité élevée :

Potentiel de succès lié à l’augmentation des


valeurs par le projet

figure 31. Les valeurs de la gendarmerie et les qones de risque et de potentiel

- 272 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Les objectifs assignés au projet GESFI n’interfèrent en aucune manière sur

les valeurs les plus importantes et proposent au contraire de les consolider (plus

grande transparence, plus grande autonomie de décision, rigueur et expertise

augmentées). De plus, le projet pourrait répondre au moins partiellement au besoin

de reconnaissance par la hiérarchie sous réserve d’intégrer cette problématique dans

sa nouvelle définition du management. En revanche, le projet ne semble pas de

nature à améliorer le déficit de la zone V, ni à l’augmenter.

Ainsi, la culture de la gendarmerie, qu’elle soit consciente (figure 29)

ou non (figure 30) ne semble pas s’opposer à l’intégration d’un outil de

contrôle de gestion. Dés lors, sur cette dimension, la substance même des

hypothèses dans la problématique générale de compatibilité d’une démarche de

comptabilité de gestion avec l’activité du secteur public semble justifiée. En

revanche, de nombreux indicateurs confirment que le caractère mécaniste de

l’organisation est susceptible de créer une certaine inertie au changement, ce qui

vient modifier considérablement la perception de la difficulté par les décideurs où la

pyramide à la lumière de ces résultats semble s’inverser (figure 28).

Selon certains auteurs, la gestion des conflits est un élément révélateur des

capacités de changement d’une organisation : plus rapidement sont gérés les

différends, plus flexible est réputée l’organisation. Compte tenu des difficultés

identifiées précédemment, il apparaît pertinent de poursuivre l’investigation dans ce

sens.

16.3 La gestion des conflits et différends

A partir du principe précédent et des données collectées à partir du

questionnaire, il est proposé de vérifier la flexibilité, en terme de changement, de la

gendarmerie et de distinguer le cas échéant les points particuliers sur lesquelles

devra se porter l’attention du groupe projet. Ainsi, après avoir évalué les capacités

d’adaptation individuelles, c’est sur l’ensemble du corps social (décideurs et

analystes) que l’étude est conduite.

- 273 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Grande latitude d’action

iGmesédtoan dDiféernsd

l’erreur

figure 32. La gestion des conflits et différend.s61

La figure précédente présente les résultats (annexe 3) en termes de flexibilité

de la gendarmerie. Il a été demandé aux décideurs d’évaluer leurs sentiments face à

quatre propositions sur une échelle de 1 à 10 (10 étant le niveau le plus élevée) :

61 D’après les travaux de G.D. CARTON

- 274 / 557 -
Titre III- Chapitre 16

vous disposez d’une forte autonomie d’action,

les différends dans l’exercice de vos fonctions sont

gérés de manière immédiate

vous avez un fort sentiment de droit à l’erreur

vous exprimez un fort sentiment d’appartenance à la


gendarmerie

Pour les trois premières propositions, les résultats apparaissent d’un bon
Culture

niveau en terme de flexibilité (indice moyen de 6 ou 7 sur 10). En revanche, le droit indépendante de
l’outil

à l’erreur présente un point faible important (à noter selon les travaux de CARTON

qu’il ne s’agit pas d’une exclusivité de la gendarmerie ni même du secteur public).

Ainsi, les trois premières propositions doivent servir de leviers d’action et la

dernière de critère de priorité. Le sentiment de « grande latitude d’action » peut être

amélioré encore par le projet GESFI et la fin d’une impression de cloisonnement

par l’intégration d’un outil commun. De même, en rejoignant le discours tenu

précédemment sur l’autonomie et les jeux de pouvoirs, une action est possible sur la

délégation de pouvoirs conformément aux objectifs de management. Le sentiment

d’appartenance est également fort comme on peut s’y attendre dans une institution

militaire (même si les résultats de la figure 30 sont venus atténuer cette perspective).

D’après CARTON, le sentiment de droit à l’erreur nécessite un management

particulier où il convient de s’intéresser à la dimension d’apprentissage de

l’organisation, c’est à dire à comprendre les erreurs pour ne pas les renouveler,

plutôt que de chercher à savoir quel en est l’auteur. Dans ce dernier cas, il existe une

difficulté culturelle à l’introduction de nouveaux systèmes qui empêche une certaine

créativité d’une part, et entraîne le refus de l’inconnu d’autre part. Le processus de

changement devra impérativement en tenir compte. L’hypothèse d’une difficulté

culturelle non liée à l’outil se confirme ; à l’inverse, certaines dimensions culturelles

montrent un attachement à la stabilité et le rejet de l’inconnu.

Pour continuer les recherches dans cette voie, il semble intéressant d’étudier

les strates du changement touchés par le projet GESFI afin le cas échéant

d’identifier les points dans ce changement qui sont susceptibles d’offrir une

résistance importante.

- 275 / 557 -
Titre 777 — Chapitre 16

16.4 Les strates du changement

Comme déjà évoqués, les croyances et les valeurs de chacun jouent un rôle

dans le processus de changement. Pour faire suite à l’analyse d’ANDREWS et

STALICK présentée au second chapitre, les acteurs et le groupe projet ont été invités

à se prononcer sur les différentes strates du changement en liaison avec la

perception qu’en ont les acteurs, et à les classer dans l’ordre de leur importance. Les

figures suivantes présentent les résultats de cette étude :

Du plus concret au
moins concret
Strate bfosiaue et techniaue

3 Les technologies La structure de, en —


U..' Ly ' ,r l’organisation
3

évoluer
Strate de la régulation

Le système de 9 Lcj système de 2 Méthodes de


reconnaissance
1 T
mesure
. . ‘
management 1

>

• . -

.... ;V ^V||
Strate des valeurs —

-ra

-
a

4 7
1
%
Système de Les croyances 1 §
pouvoir 1 individuelles
.

3
Çî%gi 5

':0È ' „ ^ L <'* t ' • 1 - ' / - :


1 ntt

figure 33. Les strates du changement vuespar les décideurs

- 21G / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Du plus concret au Strate thvsiaue et techniaue


moins concret
CJ

2 Les technologies 6 La structure de


Les processus
l’organisation

Ph

évoluer
Strate de la régulation

Le système de 9 4 Méthodes de
reconnaissance
management

Strate des valeurs

Ucutaedc
Système de Les croyances
5 3 individuelles
pouvoir

figure 34. Les strates du changement vuespar le groupe projet

Pour la construction du tableau, les réponses ont été pondérées par un

coefficient permettant de révéler l’importance que les acteurs ont accordée à telles

ou telles dimensions dans les strates (annexe 4). La numérotation des éléments est

réalisée à partir de la strate apparaissant dans les réponses comme la plus important.

La description du projet réalisée au chapitre 10 permet d’établir à ce stade de

la recherche, le tableau de synthèse suivant concernant l’impact sur les strates de

l’organisation :

- 277 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

Les processus Les technologies Les structures de

l’organisation

GESFI doit modifier les Le projet nécessite Adaptation des structures à


habitudes de travail et les l’implémentation d’un ERP la DGGN afin d’intégrer
processus grâce à une et la formation des un service de contrôle

centralisation de l’ensemble personnels en conséquence stratégique et de gestion


des données dans une base

unique

Systèmes de Système de mesure Méthode de

reconnaissance management

Par la redéfinition de la Le projet introduit une Le nouveau système


mesure de la performance démarche de contrôle de propose un nouveau mode
individuelle, le système de gestion de type ABC et une de management par les
reconnaissance est modifié nouvelle mesure de la activités

performance

Culture de l’organisation Système de pouvoirs Les croyances


individuelles

Le contrôle de gestion Les situations acquises Comme démontré dans

favorise la modification évoluent et l’émergence de cette partie, GESFI est de


d’une culture tendue vers la nouvelles catégories nature à obtenir en

notion de service public comme les experts ainsi que conséquence du


la redéfinition des critères changement une
de performance modifient modification de certaines

l’équilibre des pouvoirs valeurs individuelles

Les deux précédentes figures présentent les méthodes de management

comme la première dimension à être modifiée. Il s’agit de comprendre ici que pour

les décideurs leur attente dans ce domaine est importante et devra être considérée

par le groupe projet (le résultat permet de voir qu’ils en ont parfaitement

conscience). Les systèmes de mesure arrivent en second pour les décideurs

attribuant à la strate de la régulation la première place en terme de changement. En

revanche pour eux, le système de reconnaissance ne sera pas appelé à évoluer : en

fait, il convient de se rappeler qu’il y a de la part des décideurs une attente

concernant la définition de la mesure de la performance (cf. paragraphe — Craintes

et espoirs) et qu’en l’état actuel du projet ils ne sont pas suffisamment informés.

Cette donnée est à surveiller de près dans le pilotage du changement organisationnel

car elle est susceptible d’évoluer rapidement et de consolider une résistance au

- 278 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

changement liée à la strate de la régulation. Inversement, la figure 31a montré qu’il

existait un potentiel de succès sur cette valeur que le groupe projet doit exploiter.

Par contre, il peut sembler étonnant que le groupe projet ait répondu de la même

manière. En effet, comment considérer d’un côté qu’il va y avoir une plus grande

autonomie décisionnelle sans contrepoids en terme de mesure de la performance ?

On semble être ici face à un problème délicat qui restait encore flou au moment de

l’émde dans le concept final du projet mais le système d’information d’aide à la

décision (S.I.A.D) semble avoir déterminé des critères et indicateurs qui permettent

une approche originale de la mesure de la performance.

En revanche, à l’inverse des acteurs, le groupe projet a bien conscience des

modifications du système de pouvoirs que GESFI va entraîner. Ce résultat affine la

préoccupation affichée par les acteurs dans la figure 28 en montrant que s’ils

pensent que cette donnée sera touchée par le changement, elle ne devrait pas l’être

de manière importante.

D’après les réponses des acteurs, il est possible de considérer que la strate des

valeurs ne sera que peu sollicitée par le changement. Ainsi, comme le groupe projet,

ils considèrent que les croyances individuelles ne vont pas évoluer du fait de

GESFI. Ce résultat confirme que la culture n’est pas susceptible de

représenter un obstacle préalable à l’introduction d’un outil du contrôle de

gestion.

De plus, à 90 % les décideurs reconnaissent que les concepts véhiculés par le

contrôle de gestion sont adaptés à la notion de service public. Ainsi, dans leur

grande majorité ils pensent que les deux notions ne sont pas incompatibles pour les

raisons suivantes :

• le service public comme n’importe qu’elle organisation doit savoir

mesurer sa performance afin de l’améliorer,

• le contrôle de gestion doit permettre une meilleure pertinence dans

l’engagement des deniers publics,

• le contrôle de gestion va permettre d’optimiser les ressources

financières,

- 279 / 557 -
Titre UI - Chapitre 16

• le contrôle de gestion va permettre un meilleur pilotage de

l’organisation pour chacun des acteurs à leur niveau de décision,

• GESFI va introduire une démarche qualité par la gestion de

l’efficacité des services, un choix des activités, en bref apporter une

aide à la décision

• Des entreprises privées de service ont adopté depuis longtemps une

démarche de contrôle de gestion, il n’y a pas de raison pour que la

même logique ne puisse s’appliquer dans le service public (sous

réserve, selon les décideurs, de quelques points parmi lesquels une

différenciation des systèmes décisionnels),

• GESFI doit permettre d’augmenter la rapidité de réaction d’un

point de vue managérial ce qui va dans le sens de l’amélioration du

service public,

• Le contrôle de gestion rapproche les acteurs par la mise en œuvre

de procédures claires et identiques et l’adoption d’indicateurs

individuels uniformes,

• Comme dans les organisations privées, les budgets du secteur

public sont contraints,

• GESFI doit permettre d’économiser en effectif de soutien en

faveur des personnels d’intervention,

• Le projet va permettre un allègement des tâches administratives et

l’élimination de redondances,

On retrouve dans ces explications une grande partie des objectifs fixés à

GESFI, ce qui tend à montrer que les acteurs de l’institution disposent d’une bonne

compréhension du projet. Inversement, certains décideurs pensent que les notions

sont incompatibles :

- 280 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

en raison de l’absence de marchés et de concurrence, il

n’y a pas de sanction extérieure ce qui fait perdre une


grande partie de l’intérêt du contrôle de gestion,

les décideurs n’ont pas la plénitude des prérogatives


d’un chef d’entreprise,

les indicateurs de performances du privé ne sont pas


cohérents avec l’intérêt collectif défendu par la notion
de service public,

le contrôle de gestion est trop pointilleux par rapport à


un certain besoin de flexibilité financière,

l’organisation matricielle (liaisons fonctionnelles et


transversales de soutien et d’opérations) va à l’encontre
de l’organisation hiérarchique (dans l’armée, la fonction
prime le grade, ce qui tend à modifier les relations de
pouvoir)

D’après les observations de Kevin McMANUS (2000) présentées au chapitre 3,


La culture

il est possible de déduire les éléments suivants : la culture comme ensemble de n’apparaît pas un
obstacle
valeurs et croyances n’est pas de nature à empêcher le changement car le

changement culturel n’apparaît pas comme un préalable à l’introduction de

nouveaux systèmes mais bien plus comme une conséquence. Ainsi, il

semble que cela ne soit pas à la culture de s’adapter pour admettre une

démarche de contrôle de gestion, mais bien au contraire au modèle de

contrôle de gestion de s'ajuster à son environnement comme le présente la

première hypothèse de ce document. C’est donc bien au modèle qu’incombe

la nécessité de s’adapter pour s’intégrer, puis à la culture de se modifier afin

de bénéficier de ce nouvel apport. La non inversion de la charge du

changement apparaît dés lors fondamentale afin d’éluder le risque de rejet.

Ainsi, le contrôle de gestion comme le souligne CHARPENTIER modifie les

représentations culturelles. Cette analyse est confirmée par la présentation

sociologique de la culture de D. MANDON où la culture est à la fois « actrice

mais aussiproduit du changement ».

Pour confirmer, la présentation précédente, le knowlegde management dessine

un lien clair entre l’évolution de l’organisation comme système liant le management

stratégique, les systèmes et technologies de l’information et les transformations des

- 281 / 557 -
Titre III — Chapitre 16

savoirs, de la culture et de l’identité ainsi que des processus « collaboratifs ». Dans le

cas du projet GESFI, le système d’information est représenté par l’ERP Oracle, la

technologie par le réseau intranet et le management stratégique par l’introduction

d’une comptabilité de gestion par activités. Ainsi, les évolutions de processus et de

culture liées à ces trois dimensions sont des conséquences du changement vues

comme des ajustements mutuels.

De même, il convient de s’intéresser aux dimensions de l’organisation

touchées par GESFI, en notant que généralement un changement appelle des

modifications d’une voire deux de ces dimensions. Or en reprenant les travaux de

A. DAVID sur les rôles des outils de gestion (chapitre 2), nous constatons une des

particularités du projet tant toutes les dimensions sont concernées :

• un rôle d’exploration du nouveau : le projet GESFI modifie les

règles de l’organisation en introduisant une logique économique mais

également en modifiant l’approche de l’évaluation de la performance

individuelle et collective,

• un rôle de conformation : la démarche de contrôle de gestion

tend à modifier les comportements en intégrant une logique de

recherche de l’efficience, efficacité et économie financière,

• un rôle d’investigation du fonctionnement organisationnel :

les nombreux objectifs de GESFI témoignent de la volonté de faire

évoluer l’organisation ; ainsi en admettant une analyse des décideurs

vers le choix d’une politique à mener au regard de certaines activités de

soutien, l’outil de gestion permet aux acteurs d’agir sur les déterminants

de l’organisation,

• un rôle d’accompagnement de la mutation : GESFI et le

contrôle de gestion tendent à modifier comme présenté dans ce

chapitre certaines valeurs et croyances ainsi qu’à faire évoluer le sens

collectif vers de nouveaux horizons.

Georges ROTH confirme cette analyse en constatant «[qu’] aujourd'hui, la

technologie de l’information devient un outil quifacilite et soutient l'apprentissage »

- 282 / 557 -
Titre III - Chapitre 16

En ce sens, dans l’administration publique, et en particulier en gendarmerie, il

apparaît une fois encore que ces outils avec ces rôles ne divergent pas de ceux qui

leur sont attribués dans le secteur privé en qu’en conséquence l’échec éventuel de

leur intégration n’est pas lié non plus à une mauvaise définition de leurs objectifs

dans le secteur public. Cependant, il convient de garder à l’esprit cette remarque

d’un commandant d’un Centre Administratif et Technique « Tout en conservant ses

traditions, son maillage et ses principes d’action, la gendarmerie se doit d’intégrer des

méthodes modernes de management. Toutefois, il nefautpas oublier qu’un service public n’a

pas à être apprécié selon des critères de rentabilité ou de moindre coût mais sur le plan de

son influence et de son efficacité. Il importe donc de tendre à une optimisation en privilégiant

la qualité ».

Les enseignements qui peuvent être déduits de cette analyse permettent

d’éclairer la problématique soulevée : il existe en gendarmerie une culture de

l’organisation qui lui est propre comme il existe une culture d’entreprise propre à

chaque organisation, entreprise et administration. La culture générale de la

gendarmerie nationale et des acteurs du projet GESFI ne permet pas d’identifier des

points de résistance tels qu’ils soient infranchissables et portant en eux les germes

de l’échec. La notion de service public, souvent avancée comme argument pour

contrecarrer une tentative d’introduction de système de contrôle de gestion apparaît

clairement dans le discours des décideurs mais ces derniers n’en font pas une notion

incompatible avec le projet GESFI.

En conséquence, il apparaît de l’exemple de la gendarmerie nationale

que le point de rupture dans l’introduction d’un modèle de contrôle de

gestion dans l’administration ne soit pas lié à la culture de l’organisation, ni

- 283 / 557 -
Titre III - Chapitre 16
62
à l’outil , ni même encore à la définition de ses rôles. Dés lors, de l’approche

culturelle du changement organisationnel, il apparaît intéressant d’approfondir

l’analyse des risques d’échec par une étude des processus de changement. En effet,

si la culture n’est pas incompatible avec des outils de gestion par la performance,

alors la difficulté du changement provient-elle peut être des processus : le prochain

chapitre se propose d’étudier, à partir des questionnaires et sondages initiaux, la

représentation du processus de changement afin d’identifier les points clés du

pilotage, facteurs le cas échéant de réussite ou d’échec. Cette étude permettra de

fixer le point de départ de l’analyse du processus de maturation.

Le contexte de l’action de changement et son contenu ont fait l’objet d’une

présentation tout au long du titre II du présent document dans ses dimensions et

relations avec la stratégie, la structure et l’environnement ; ensuite le chapitre 16

s’est concentré sur l’analyse de la culture et sur l’étude des décideurs. Il reste à

poursuivre les investigations en se focalisant sur le dernier pan de l’action de

changement, c’est à dire les processus afin d’obtenir un bilan initial, avant

changement, des plus exhaustif en liaison avec les trois hypothèses identifiées.

62 P. BESSON note notamment que si la technologie des ERP relève d’une certaine complexité, « l’outil n’est pas
la cause essentielle des échecs » (1999)

- 284 / 557 -
17 CHAPITRE 17 - Piloter le

changement dans Porganisation :

L’approche par les processus

Le questionnaire de juin 2001 a permis de classer les acteurs en trois

catégories pour lesquelles le pilotage du changement devra être différent et adapté.

La position de ceux-ci, d’après leurs déclarations, s’établit comme suit :

Proactifs Indécis Opposants

figure 35. Le sentiment des acteurs ciblesface à GESFI

Les acteurs, comme déjà évoqué à travers d’autres résultats en première partie

du chapitre 16, ont une approche globale de GESFI très positive. On peut en

déduire une attente importante en terme de possibilités du nouveau système.

- 285 / 557 -
Titre El - Chapitre 17

Cependant, il est très intéressant de bénéficier d’un tel capital à l’orée de la phase de

changement.

Pour compléter cette approche, les décideurs ont été interrogés sur le

sentiment qu’ils ont vis à vis de GESFI :

• 94 % d’entre eux y voient une opportunité d’apprentissage et de

progression,

• 65 % se prononcent pour l’application des principes prévus par le

projet car ils y voient une avancée formidable,

• ils sont ensuite 12,5 % à exprimer des craintes sur un possible

déséquilibre de l'institution par GESFI, 9 % à indiquer qu’ils

appliqueront les principes du projet car ils n’ont pas d’autre

alternative et 3 % à considérer qu’il y a un risque majeur pour la

gendarmerie.

Cette statistique confirme l’approche positive de la majorité des décideurs

mais il convient d’affiner les recherches pour identifier les différents points liés aux

valences négatives.

17.1 Représentation et intégration du changement

Dans le cadre des investigations menées sur la problématique du contrôle de

gestion dans le secteur public, il est intéressant d’analyser la position des décideurs

dans la représentation qu’ils ont du changement. En effet, le processus suivi devra

prendre en compte ces situations. Pour ce faire, une matrice de représentation du

changement et une grille de diagnostic vont être utilisées.

- 286 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

17.1.1 Matrice de représentation du changement

38 % des décideurs se prononcent pour un changement rapide s’inscrivant

dans une véritable rupture avec les processus anciens (qui peut être rapproché de la

vision de CHANDLER qui analyse le changement comme un phénomène dynamique

avec des crises courtes et intenses — [GODELIER E., 1998]) et 62 % souhaitent au

contraire un processus lent, par paliers avec une progression continue (qui

correspond cette fois à la vision de PETTIGREW, 1985). Ce partage des

représentations lève une difficulté dans le pilotage du changement où le risque est

dans le premier cas d’oublier une partie importante des acteurs dans le changement

et dans l’autre d’engendrer une perte d’intention de certains décideurs. Dans les

deux cas, compte tenu des pourcentages, c’est le risque d’échec de la conduite du

changement et donc du projet dans sa globalité qui est en vue. Il est à noter que le

groupe projet se prononce à l’unanimité pour une démarche lente et progressive.

Aussi, il est possible de confirmer avec les statistiques du paragraphe précédent,

qu’il existe bien une difficulté liée au processus et non au contenu du projet GESFI.

Les données subjectives de rythme du changement et d’intensité vécue sont


Ni révolution, ni

susceptibles d’éclairer la situation initiale du groupe des acteurs cibles en terme de illusion

changement : Il ne s’agit plus ici de s’intéresser à la façon dont les décideurs

souhaiteraient voir se réaliser le changement par GESFI, mais d’analyser selon leurs

réponses la façon dont ils le perçoivent.

- 287 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

m§ü§
i

<U

"S
‘EL Pression Régression Révolution

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<u
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5,5 %

s . * «P *, 1 ,

Rythme
’:*• ’ ' i?* *’ ’
Tension . Evolution Régénération

Rapide -> h,-.'---.4'-'. , :

5,5 %

(lesparties sont
grisées enfonction
despourcentages
Infiltration figurant dans
Progression Régulation
chaque spne)
Lent
8% 19%
• ;.

Mineure Forte Très forte

Intensité vécue

figure 36. Matrice de représentation du changement

Le groupe projet s’équilibre dans une position entre régression, évolution et

régénération, ce qui tend à montrer un décalage de perception avec les décideurs et

est de nature à influencer le processus de changement : c’est l’appréciation

subjective du changement par les décideurs qui doit être considérée et non la

perception du groupe projet chargé de conduire le changement.

On note sur le graphique une position centrale marquée (62 %) et l’absence

d’une perception révolutionnaire : ce constat infirme l’hypothèse selon laquelle le

contrôle de gestion entraîne dans l’administration, et plus particulièrement en

- 288 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

gendarmerie, une révolution culturelle et confirme en conséquence les

enseignements du chapitre 16.

63 f • *
Il est intéressant de remarquer que contrairement aux observations réalisées

dans les administrations et les grands corps sur le changement en général, on ne

peut parler de changement par érosion en raison notamment de l’absence totale de

résultat dans la case « infiltration ».

Plus de 86 % des décideurs considèrent l’intensité du changement comme

forte : la majeure partie d’entre eux vivent cette modification comme une évolution

et 19 % des décideurs comme une régulation, c’est à dire un ajustement des

comportements en fonction du nouveau système. 8 % des décideurs perçoivent le

changement comme une simple progression. En fait, l’ensemble de la matrice

s’éloigne très nettement de rillusion, c’est à dire le sentiment d’évoluer alors que la

situation est en réalité stable et de la destruction où tous les repères sont modifiés à

un rythme vécu trop important. Il semble qu’il faille privilégier une démarche de

conduite du changement lente, continue et par paliers, à défaut il serait possible de

voir une partie importante des positions « évolution » glisser vers la « destruction »

(62 % des décideurs se prononcent pour un changement lent).

Ce qui importe dans le pilotage du changement, est de parvenir à une

harmonisation des rythmes et intensités perçus, notamment par une politique de

communication et de formation adaptée. Il faudra de plus porter une attention

particulière aux 5,5 % d’acteurs qui vivent le changement comme une régression (ce

pourcentage est à rapprocher de celui du paragraphe précédent, correspond à une

valence négative du changement), mais 89 % se situent dans une position favorable

à la conduite du changement (Progression, Evolution, Régulation).

Cette matrice sera réutilisée à chacune des campagnes de sondage afin de

détecter d’éventuels changements de positions (Chapitres 18 à 21).

63 G.D. Carton p.25

- 289 / 557 -
Titre III — Chapitre 17

17.1.2 Diagnostic du processus de changement

Il a été demandé aux décideurs d’évaluer sur une échelle subjective de 1 à 10

l’importance qu’ils accordent au projet GESFI, la surprise, la valeur affective et le

prix (en terme d’effort individuel) que représente pour eux le changement demandé.

Ainsi, il a été possible de classer les décideurs en quatre catégories pour lesquelles

l’intégration est probable, pénible, difficile, voire quasiment impossible avec une

forte probabilité de « révolte » de décompensation forte et de résignation longue.

Pour les décideurs, l'intégration de GESFI apparaît...

...très ...pénible ...difficile ...quasi-


probable impossible

figure 37. Diagnostic du changement

Ce résultat apporte un éclairage différent du graphe précédent et relativise ses

résultats : en effet, la position centrale « évolution » peut être considérée comme une

position d’attente des décideurs à ce stade du projet, position appelée à évoluer. Ce

résultat est cohérent avec les propos d’un commandant de Légion exposés dans le

précédent chapitre. La figure ci-dessus révèle que la situation de changement ne se

présente pas d’une manière aussi favorable que les premiers résultats pouvaient le

laisser croire. Ainsi, l’importance de la conduite du changement au regard de notre

problématique apparaît clairement : un risque évident d’échec est lié au processus de

maturation qui est susceptible de faire évoluer les positions dans toutes les

- 290 / 557 -
Titre 111 - Chapitre 17

directions, les positions d’origine étant des positions d’attente avant un choix des

acteurs. On a vu précédemment que les décideurs avaient une bonne vision du

contenu du changement même s’ils n’en perçoivent pas tous les aspects ; en

conséquence, les évolutions de position ne vont pas se faire en fonction de l’aspect

culturel mais bien en fonction du processus de changement tant dans son contenu

(par exemple la politique de communication et d’explication) que dans son rythme

et son intensité.

Il est à noter par ailleurs que plus de 9 % des sondés se classent d’ores et déjà

dans une situation d’intégration quasi-impossible qui les placent dans une des

premières positions des cinq étapes64 du changement individuel : le refus de


comprendre ou la résistance (à noter qu’il n’existe pas pour l’instant de décideur qui

se déclare « opposant » au projet).

En reprenant l’analyse de OUIMET et DUFOUR (1997, cf. § 2.4), il apparaît des

réponses au questionnaire initial que des modifications des missions de

l’organisation dans le contenu du changement peuvent être écartées. A l’inverse, il

est possible de comprendre que les quatre dernières dimensions, les objectifs,

l’organisation, les outils et les méthodes du travail sont appelées à évoluer par le

projet GESFI. Aussi l’intégration du changement doit considérer tant la dimension

affective, la plus difficile à gérer, que la dimension cognitive, plus aisée à modifier.

Cette analyse permet de justifier la seconde hypothèse relative aux risques

managinaires mais également la troisième relative aux risques conflictuels.

Le changement initialement perçu comme un changement révolutionnaire par

la redéfinition de la culture de l’organisation apparaît finalement comme un

changement évolution dont la conduite ne doit pas se focaliser exclusivement sur la

mutation culturelle. Au contraire, il convient de s’interroger dans cette démarche de

recherche des causes d’échec de l’intégration d’outils du contrôle de gestion dans

une administration, sur les éléments autres que la culture que le processus de

64 les cinq étapes sont : le refus de comprendre, la résistance, la décompensation, la résignation et l’intégration

-291 / 557 -
Titre El - Chapitre 17

changement est susceptible de stimuler et qui sont de nature à modifier les positions

des décideurs dans la grille de l’intégration.

17.2 Acceptation et résistance au changement

La présente sous partie et la suivante font référence aux éléments d’Alain

RONDEAU (chapitre 2), pour guider l’analyse proposée du processus de changement

en gendarmerie.

17.2.1 L’adhésion et la coopération par la communication

L’introduction d’un nouveau modèle de gestion nécessite la coopération de

nombreux acteurs à différents niveaux, parmi lesquels ceux de le Direction

Générale, du groupe projet GESFI, des responsables des systèmes informatiques et

des utilisateurs opérationnels (rejoint la présentation de la notion de coopération de

A. David - § 2.3).

53 % des décideurs considèrent l’information reçue sur le projet GESFI

comme insuffisante, mais claire (69 %) et accessible (73 %). En fait ce résultat est

cohérent, puisque suite à l’analyse technique, le processus de changement et

d’information vient seulement d’être initié. En revanche il sera intéressant de

consulter l’évolution de cette dimension jusqu’à l’achèvement du projet en 2004

pour évaluer l’efficacité de la politique de communication.

Ce qui importe c’est ce que le récepteur retient : l’effort de communication

qui va devoir être réalisé est conséquent ; en effet, les décideurs considèrent à 68 %

qu’ils n’appréhendent pas correctement les différents aspects du projet mais en

comprennent bien l’objet.

- 292 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

La gendarmerie et plus particulièrement le groupe chargé du pilotage du

projet GESFI, doivent intégrer ce processus. L’annonce du changement se réalise

progressivement par une communication à l’occasion de séminaires de

commandement où tous les acteurs d’un certain niveau sont réunis ensembles

(comme c’est le cas des décideurs de niveau NC3 —cf. chapitre 12- avec le séminaire

annuel des commandants de Légion) et par la diffusion d’articles très courts qui

fixent les premiers éléments de GESFI. Cependant, la communication s’avère

encore insuffisante comme indiqué dans le questionnaire et les décideurs de niveau

4 n’ont pas encore été sollicités. Le contenu de la communication englobe

l’intégralité des trois premiers points évoqués ci-dessus, mais on peut estimer que

pour le dernier d’entre eux il ne s’agit que d’une vision parcellaire tant à ce stade du

projet, il apparaît délicat d’appréhender l’intégralité de l’évolution nécessaire des

comportements au niveau individuel. L’implication des décideurs apparaît difficile

car le projet qui nécessite un volet technique important a déjà été réalisé et il

conviendrait d’associer les acteurs à la réalisation du produit fini, c’est à dire à les

faire participer à l’évolution du système par la prise en compte de leurs remarques

tel que pratiqué sur le volet « comptabilité publique » du projet avec la désignation

d’utilisateurs clés.

17.2.2 Le poids des règles : un frein à la dynamique du

changement ?

D’après 70 % des décideurs, les règles et les valeurs en gendarmerie ne sont

pas de nature à freiner la dynamique du changement, alors que pour le groupe

projet ces règles apparaissent comme une difficulté importante. Il est possible de

synthétiser les choix des décideurs comme suit :

293 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

- conscience professionnelle, disponibilité, discipline, rigueur, engagement et

sens de l’anticipation au quotidien doivent permettre une certaine dynamique et

susciter l’innovation,

- la dynamique du changement est liée à la volonté des personnels et non aux

règles,

- la gendarmerie a déjà prouvé ses capacités à évoluer dans d’autres domaines

que le contrôle de gestion (comme la professionnalisation des armées),

- le contrôle de gestion est de nature à consolider les valeurs de la

gendarmerie (rigueur etc.)

Certains décideurs, au contraire, notent que la culture de l’organisation est

trop marquée par un manque d’audace et d’imagination du fait de l’existence de

règles trop contraignantes, lourdes, complexes et manquant d’uniformité.

D’autres auteurs considèrent que les organisations marquées par une forte

culture technocratique et fonctionnant sur un mode hiérarchique

« ordre/obéissance » ont par nature une faible capacité à intégrer le changement par

le manque de créativité des décideurs. La gendarmerie, institution militaire, peut

assurément se classer dans la catégorie décrite, cependant, l’expérience de terrain

montre que la capacité d’évolution n’est nullement entravée par les modes

d’organisation car la décision finale élaborée sous la forme d’ordres ou de directives

s’enrichit d’une participation collective à un dessein particulier où chacun peut

s’exprimer et exprimer son opinion en amont du processus décisionnel. La forme

bureaucratique n’est pas incompatible, tout au moins en gendarmerie, avec une

certaine gestion des ressources humaines où l’écoute, l’échange et la collaboration

sont considérés comme essentiels. Dans le même sens, on peut rejeter les analyses

qui prétendent rendre synonymes rigueur et discipline avec rigidité et inflexibilité. La

réalité du terrain d’après une dizaine d’année d’expérience apporte un démenti à des

analyses parfois trop hâtives et marquées par des apriori.

- 294 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

17.2.3 La résistance au changement

Le changement peut porter sur la stratégie, les structures, les techniques, les

pratiques ou les personnes ou toute combinaison de celles-ci. En l’espèce, la

profondeur du changement demandé en gendarmerie est ici clairement visible tant

toutes ces dimensions sont sollicitées : la stratégie par l’arrivée de la dimension

économique, les structures avec l’apparition des contrôleurs de gestion et la plus

grande autonomie et responsabilité de certains acteurs (comme les commandants de

Légion), les techniques bien sûr avec la mise en œuvre de l’ERP, les pratiques avec

l’évolution des informations traitées (comme le rattachement des consommations

aux unités consommatrices dont un segment est dédié dans la définition de clé

comptable flexible) et enfin les personnes avec les évolutions profondes de

compétences et de connaissances nécessaires.

En l’espèce, les résistances liées à la sécurité économique peuvent être

écartées ; en revanche, toutes les autres causes semblent pouvoir être considérées

dans l’analyse des résistance et l’adaptation du processus d’évolution. Dans le cas du

projet GESFI, le déficit de savoir apparaît chez certains décideurs même si comme

déjà exposé préalablement, en règle générale ils disposent d’une bonne

compréhension de l’outil, des enjeux et objectifs du nouveau programme. Le déficit

de volonté apparaît plus diffus mais existe bien puisque l’on relève dans les

questions ouvertes des divergences d’intérêts chez certains acteurs, de niveau NC3

notamment (niveau de consolidation —cf. Chapitre 12-), qui expriment leur crainte

quand à l’existence d’un système qui apporte une vision claire, immédiate et

accessible par la hiérarchie d’une situation financière pour laquelle ils engagent leurs

responsabilités. Quand au déficit de pouvoir en l’état de l’avancée du projet au

moment du sondage, il paraît difficile de bien l’identifier mais rappelons ici que 34

% ne se sentent pas impliqués et 27 % pensent que leurs remarques ne sont ou ne

seront pas prises en compte. Dans ce cadre, ces déficits sont susceptibles d’entraîner

des risques de vigilance et des risques de comportements : le processus de pilotage

du changement devra en conséquence porter une attention particulière à ces

- 295 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

difficultés. Le processus de changement généré dans rinstitution semble avoir tout

intérêt à admettre la diversité et à la gérer là où dans une organisation publique de

services non marchands on cherche généralement à combattre les résistances.

65
17.2.4 Degré d’acceptation du changement demandé

Les décideurs ont été interrogés sur le sentiment qu’ils éprouvent face à dix

propositions concernant le projet GESFI. Les réponses fournies correspondaient à

quatre possibilités (pas d’accord, plutôt pas d’accord, plutôt d’accord et tout à fait

d’accord) et ont permis l’élaboration de la cartographie suivante qui tient compte à

la fois de l’acceptation du changement et du pourcentage de population

représentée :

65 D’après les travaux de G.D. CARTON

- 296 / 557 -
Titre 111 - Chapitre 17

Participants

—©— juil-01

figure 38. Cartographie du degré d’acceptation du changement

Cette analyse permet d’adapter la communication et de cerner les actions à

entreprendre pour tendre vers l’intégration.

L’hypothèse d’une position d’attente de la majeure partie des décideurs est

clairement confirmée, nuançant ainsi le résultat de la figure 39. On note cependant

une tendance vers la droite du graphe, élément présentant le degré de perception

d’une manière favorable à la conduite du changement. Cependant, les positions

d’opposants (qui n’apparaissaient pas dans la figure 38) et de sceptiques sont près

des limites de leurs zones respectives, ce qui révèle un potentiel d’évolution de ces

groupes. L’analyse, proposition par proposition, sur l’ensemble des questionnaires

permet d’identifier les points de résistance et d’acceptation :

- 297 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

• points d’acceptation : (à partir du plus important)

- « je chercherais à convaincre les sceptiques de rutilité de ce changement »

- « ce changement représente une formidable opportunité pour la

gendarmerie »

- « ce changement est utile à notre mission de service public »

- « ce changement est utile à tous et chacun »

- « ce changement présente beaucoup plus d’avantages que d’inconvénients »

• points de résistance : (à partir du plus important)

- « ce changement ne peut que réussir »

- « ce changement est passionnant »

- « la pertinence de ce changement pour assurer la réussite de la gendarmerie

est évidente »

- « l’adoption du changement améliorera notre prestation »

- « la DGGN s’implique pour que réussisse ce projet »

Certaines réponses peuvent apparaître contradictoires, cependant on peut

observer qu’au contraire elles illustrent parfaitement le double sentiment favorable

et défavorable qui entraîne une position d’attente chez les décideurs. De ce fait, la

résistance au changement à l’origine du processus apparaît faible, mais l’ambivalence

des réponses montre le risque d’un basculement des positions (d’autant plus que les

attentistes ne sont pas loin sur le graphique de la position de résistants). Ainsi, au

début du processus, le groupe projet bénéficie d’une position favorable. Il convient

ici de rappeler que les réponses correspondent à une perception de la réalité par les

- 298 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

décideurs et non aux faits : la politique de communication n’en est que plus

importante.

On peut observer que la proposition « ce changement ne peut que réussir »


Le service public
recueille très largement le plus de suffrages négatifs. Encore une fois, ce résultat n’est pas
incompatible avec
confirme que les réticences ne sont pas liées à l’outil du contrôle de gestion mais au le contrôle de

gestion
processus de pilotage du changement (certains décideurs notent par exemple une

tendance à l’inertie et au refus du changement par pur principe chez certains

acteurs). Enfin, on peut également remarquer que les principes du projet sont

globalement compris et acceptés : en effet, le rapprochement de la notion de service

public avec le projet GESFI est bien admis par l’ensemble des décideurs (cette

proposition sur l’ensemble de la population sondée n’a jamais obtenue de suffrage

négatif), ce qui confirme que le rejet du contrôle de gestion par des justifications de

service public est sans objet. Comme on pouvait s’y attendre ou tout du moins

l’espérer, le groupe projet se situe dans la zone des partisans.

17.2.5 La rationalité des acteurs et les jeux de pouvoirs

56,5 % des décideurs considèrent qu’une des difficultés que risque de

rencontrer la mise en œuvre de GESFI est un problème de relations de pouvoirs et

ils sont la moitié à le considérer comme l’un des deux problèmes les plus

importants.

Cette perspective est intéressante à considérer d’autant plus que la rationalité

des acteurs et en conséquence la volonté d’adhérer au projet dépendent des jeux de

pouvoirs dont il ne faut pas perdre de vue l’importance dans la conduite du

changement dans cette institution militaire. En effet, pour chaque niveau de

décideur, le projet GESFI induit la mise en oeuvre d’une nouvelle dimension dans

le management à côté de celles liées aux ressources humaines et à la capacité

opérationnelle qui par effet de comparaison est de nature à modifier l’évaluation de

la performance qui est faite de chacun. Dés lors, les jeux de pouvoirs entre acteurs

de même niveau risquent d’être modifiés. De même, en créant une catégorie

- 299 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

d’experts, on introduit dans le système de nouveaux acteurs susceptibles de modifier

les équilibres ou déséquilibres de pouvoirs. Ainsi, D. BESSIRE (1995) précise le

pouvoir des contrôleurs de gestion qui peuvent être rapprochés du rôle des experts :

« Le contrôle de gestion est en lui-même un système d’information et son responsable dispose

donc a priori dans ce domaine d’un pouvoir important, safonction l’autorisant à demander

les informations qu’iljuge utiles à sa mission ».

Un des risques auxquels ces jeux de pouvoirs peuvent conduire, est la

modification des comportements vers une routine défensive dont ARGYRIS (§ 5.1) a

montré les effets néfastes sur l’apprentissage organisationnel et donc les capacités de

changement. Ce problème apparaît dés lors un enjeu majeur dans le processus de

maturation d’autant plus que cette menace peu perceptible à l’origine a tendance à

croître au fur et à mesure de l’avancée du changement.

Nous retrouvons bien à travers les résultats empiriques, la perception qu’ont

les acteurs de l’évolution des jeux de pouvoirs et des changements sur les formes de

régulation et de contrôle social (évaluation individuelle notamment sur une

dimension économique à côté de la capacité opérationnelle). Ces résultats sont à

rapprocher des observations de CROZIER et FRIEDBERG (1977) (§ 2.1). Ici encore

les décideurs ont identifié cet élément comme un des plus touchés par le

changement, ce qui pourrait amener à considérer qu’un des points clés de la réussite

du changement serait lié à l’évolution des jeux de pouvoir bien plus qu’à la

dimension culturelle : la stabilité serait dés lors liée à des jeux de pouvoirs clairement

identifiés, fixes et admis de tous comme partie prenante des règles constituant

l’équilibre de l’organisation ; à l’inverse, le changement pourrait représenté un risque

de déséquilibre, la perte des repères relatifs à ces règles et la modification de zones

d’incertitude comme l’ont montré CROZIER et FRIEDBERG.

Ainsi, l’hypothèse d’échecs liés à des risques managinaires apparaît un

représenter un angle d’analyse intéressant.

Si la culture n’apparaît pas comme un obstacle majeur à l’intégration de

GESFI, il convient de ne pas omettre que ce projet va l’influencer et la remodeler.

- 300 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

17.3 Les outils de gestion, vecteurs du changement

organisationnel ?

Le chapitre 16 a permis d’écarter les difficultés liées à la culture de

l’organisation ; or si cette culture doit être la cible de la conduite du changement au

niveau des individus elle doit permettre de pérenniser le changement. « La culture se

présente souvent comme un facteur de cohésion et de performance favorisant l’adhésion et la

mobilisation» [Baranski, 2001].

17.3.1 La question de sens au travail et la motivation

L’introduction d’outils portant une démarche économique dans un contexte

opérationnel n’est pas susceptible de modifier le sens général que donne les

décideurs à leur action comme ils l’indiquent à 67 % (le groupe projet a une

approche identique).

Le contexte du projet GESFI est de nature à poser des problèmes de sens aux

décideurs puisqu’il va vers une rationalisation économique et une redéfinition des

activités des décideurs, une nouvelle gestion de l’évaluation de la performance

individuelle, l’intégration de nouvelles technologies de l’information et une

modification de la culture (E. MORIN § 2.1). Mais l’impact de ces innovations sur les

décideurs est à relativiser en fonction des valeurs modifiées : en effet, ce qui fait

sens au regard des acteurs de niveaux NCI à NC3, c’est la mission de service public

sous-tendue par le caractère opérationnel des activités : actions de prévention, de

secours, d’assistance, d’enquête etc. Or en l’espèce, le projet GESFI ne demande

pas l’abandon ne serait-ce que partiel de ces priorités mais au contraire souhaite les

renforcer en permettant aux décideurs de recentrer leurs activités sur les missions

essentielles et en adoptant une démarche de management par l’efficacité et

- 301 / 557 -
Titre Jll - Chapitre 17

l’efficience pour les autres tâches notamment celles de soutien très consommatrices

en ressources de toute nature et qui tendent à détourner la gendarmerie de son

action principale (voir «les objectifs du projet», chapitre 10). L’enjeu de la

communication est ici clairement visible [C. BARNARD] même s’il conviendra de ne

pas confondre la construction du sens avec l’interprétation de la réalité [K.E.

WEICK, 1995]. Les outils de gestion introduits dans l'institution apparaissent vouloir

consolider et renforcer la question du sens au travail pour les décideurs, confirmant

ainsi les résultats obtenus. En effet, GESFI ne remet pas en cause le sentiment de

clarté, d’ordre et de rationalité que Karl E. WEICK (1995) désigne comme un but

important de la construction du sens. Mais, cette dernière dans ce projet peut être

appréhendée dans une seconde dimension, non plus celle de l’outil, mais celle de

l’utilisation du système : en effet, il existait à l’origine un flou conséquent quand à la

finalité individuelle de GESFI. Les objectifs de l’organisation sont bien définis et

compris, mais il n’y avait que trop peu d’informations concernant la définition du

reporting, des tableaux de bord et de la mesure de la performance individuelle. On

perçoit bien cette difficulté à travers l’analyse des réponses des décideurs qui

révèlent par leur position attentiste la différence qu’ils font entre les objectifs de

l’outil et les conséquences individuelles. On est là, à un point clé où le risque de


a • • • 66 •
perte de sens apparaît important, car comme l’indique Mc CASKEY cité par K.E.

WEICK dans sa description des douze caractéristiques de situations de changement

ambiguës : « Goals are unclear, or multiple and conflicting » et « Rôles are vague,

responsabilities are unclear».

On peut ici illustrer les résultats de MORIN E. (§ 2.1) avec les données

recueillies dans le projet GESFI :

CD le travail est une activité productive : dans le projet GESFI, les décideurs

vont voir leurs responsabilités s’accroître. Ainsi, ils vont pouvoir créer de la valeur

(en terme de service au public et de réalisation des missions) tout en se réalisant. Les

66 Mc CASKEY, The executive challenge : Managing change and ambiguity, 1982

- 302 / 557 -
Titre TU — Chapitre 17

prises de décisions de ces acteurs leur permettent d’exprimer leur sens des

responsabilités et leur autonomie.

© le travail est une activité relationnelle : comme le slogan de l'institution le

rappelle « Gendarmerie, une force humaine », le point fondamental de l’action se

concentre autours des relations humaines. Le projet GESFI ne remet pas en cause

ce point et tend au contraire à l’approfondir : entre décideurs, expert et

gestionnaires se dessinent de nouvelles relations en complément de celles issues de

l’accomplissement des activités habituelles.

® le travail est une activité structurante : Une fois encore, GESFI ne pèse pas

sur cette dimension.

Ainsi, parce que GESFI respecte les dimensions du sens au travail et tend à

les renforcer, cette quête du sens peut s’avérer un atout dans le processus de

pilotage du changement sous réserve des conséquences individuelles.

Comme évoqué, ci-dessus il semble qu’il n’y ait pas en l’espèce de problème

de motivation ou de définition du sens de la mission (à distinguer de la construction

du sens individuel qui est porteur d’un risque majeur). Le lien apparaît ici clairement

avec les éléments de changement culturels présentés au titre I (ROTH, BARNARD et

Simon-§ 2.1)

17.3.2 Les outils de gestion vecteurs de changement

Le contrôle de gestion est défini comme un moyen d’influencer les membres

d’une organisation vers une stratégie, mais également comme un vecteur de

changement plutôt que de stabilité [ANTHONY R.N, DAVID A., BESSON P. (1997),

SIMON H.A] : ainsi, par l’évolution de cette définition, il est possible de compléter

une approche normative du rôle des outils avec une approche interactive bien en

vue dans le cas de GESFI. L’étude sur la rationalité des acteurs, où les outils de

gestion sont présentés comme des instruments de stabilisation, de contrôle des

- 303 / 557 -
Titre Fil - Chapitre 17

comportements et de contrôle des processus, est complétée par une interprétation

de la rationalité commune autour d’une interaction identifiée et où ces outils sont

perçus comme des vecteurs de changement permettant des dispositifs plus souples

et plus flexibles.

17.3.3 La problématique de la mesure de la performance et

de la convergence des buts

Le projet GESFI semble suivre la tendance révélée par Tétude de BENCHLEY

(2001, Chapitre 6) car la recherche de l’amélioration de la performance, individuelle,

collective, opérationnelle ou financière s’articule autour des nouvelles technologies

de l’information, un réseau intranet et l’implémentation d’un ERP. Les dimensions

liées à la formation n’ont évidemment pas été négligées puisque un centre de

formation a été activé à Rochefort, une documentation de référence et un support

destiné aux utilisateurs doivent être réalisés et enfin, un Centre de Compétences a

été mis en place afin d’assister les personnels en difficulté.

Il est intéressant de relever la modification dans l’approche de la convergence

des buts que le projet GESFI induit. En reprenant la grille d’analyse proposée par

Michel FlOL (1991), il est possible de constater que le projet contrôle de gestion

dans le contexte de la gendarmerie conduit à une approche particulière où l’on peut

distinguer les analyses organique et culturelle.

- 304 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

Les critères de

convergences des buts j


dans l’organisation

Approche Approche sociale ou

économique ou culturelle

organique

Efficacité Efficacité économique Efficacité sociale

Mesure l’atteinte des objectifs Mesure l’engagement collectif

opérationnels dérivés des buts des membres envers les

généraux de l'organisation valeurs de l’organisation

" -V.
—s
Efficience
f Efficience (^Efficience sociale^
Mesure la capacité de
^économiquei s'
l’organisation à améliorer le
Mesure la capacité de
rapport entre contributions et
l’organisation à améliorer le
rétributions de façon à satisfaire
rapport entre intrants et extrants
les individus
en ternies financiers

(source : M. Fiol (1991), p.498)

L’analyse du projet GESFI et les réponses au questionnaire permettent

d’identifier les critères de convergence des buts sollicités ou à solliciter : en effet, la

dimension économique du contrôle de gestion est indubitable dans le nouveau

système proposé et cette dimension va être intégrée à l’évaluation générale et

individuelle de la performance. Mais si les valeurs ne sont pas mises en cause pour

ce qui est de l’engagement collectif, le critère d’efficience sociale est au contraire

déterminant notamment pour sa capacité à motiver les membres de l’organisation.

Ainsi, cette dernière dimension plus floue que celles de l’approche économique ne

devra pas être négligée dans la conduite du changement avec les difficultés déjà

évoquées ci-dessus par l’analyse de ROTH, notamment sur l’efficience sociale et la

motivation.

- 305 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

De même, l’analyse des constituants de la culture des décideurs montre que la

gendarmerie peut être classée dans ce que M. FlOL appelle le modèle IV de la

convergence des buts, c’est à dire la maîtrise ou le contrôle de l’identité de

l’organisation par les valeurs. Or la difficulté du changement voulu par GESFI

réside dans l’intégration à côté du système actuel d’un modèle de maîtrise ou de

contrôle de la gestion par les résultats.

L’ensemble de ces constatations plaide en faveur des enseignements tirés au

chapitre 16 sur l’infirmation d’un problème culturel, mais confirme en revanche

l’intérêt d’une approche du changement par le processus de maturation et identifie

clairement des risques managinaires et conflictuels.

17.3.4 Les points de départ d’un processus d’introduction

d’un projet

La particularité du projet GESFI comme nous l’avons vu tout au long de ce

développement est marquée à la fois par une dimension relationnelle (par exemple,

les jeux de pouvoirs) et une dimension sur les connaissances (par exemple, le

contrôle de gestion en général et la comptabilité de gestion par activités en

particulier). Cependant, les orientations et les choix de la DGGN sont clairement

définis, les procédures pour y parvenir le sont dans le détail (ERP, ABC, définitions

des objectifs, ...) mais en revanche les systèmes d’évaluation de la performance ne

faisaient l’objet à l’origine que d’un cadrage de même que les principes du contrôle

de gestion. En conséquence, contrairement à l’étude de DAVID qui montre qu’il n’y

a qu’un point d’entrée par projet (même s’il existe des étapes évolutives), on peut

constater que GESFI appelle un processus particulier de pilotage du changement du

fait de l’existence de trois points de départ possible. Il semble ici inopportun d’en

- 306 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

choisir un au détriment des autres, mais au contraire de construire un processus

permettant de les concilier. En effet, on peut craindre l’existence d’un système de

vase communicant des risques qui transférerait aux points d’entrée négligés une

partie des risques d’échec. Ainsi, en reprenant le graphique d’Albert David (§ 2.1), il

est possible de représenter les départs possibles du processus d’introduction du

projet GESFI de la manière suivante :

Détail

D’après cette représentation, le processus de pilotage du changement pourra

s’inspirer selon DAVID à la fois d’un modèle politique, d’un modèle gestionnaire et

d’un modèle technocratique (A. DAVID reconnaît la possibilité de la coexistence de

plusieurs modèles pour un projet de changement).

- 307 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

Les observations du présent chapitre permettent d’établir les enseignements

suivants :

Le caractère fondamental et particulier du processus de changement est

confirmé, consacrant ainsi la prédominance de la forme sur le contenu. Les

concepts véhiculés par le contrôle de gestion n’apparaissent pas comme

déterminants. En effet, l’approche de GESFI par les décideurs est positive mais le

pilotage du changement est de nature à modifier cette position plutôt d’attente.

Le changement induit par l’adoption d’une démarche de contrôle de gestion

n’est pas vécu comme une révolution, mais généralement comme une évolution,

dédramatisant ainsi la portée du changement demandé.

La notion de service public n’est pas considérée comme incompatible avec

une démarche de gestion par la performance.

Les résultats infirment les modes de changement habituellement attribués à

l’administration qui la rapprochent d’une position d’« Erosion » telle que décrite

précédemment. Cependant, le changement lié à un outil de gestion touche à la fois

les dimensions cognitive et affective des différents acteurs confirmant la pertinence

des hypothèses relatives aux risques managinaires et aux risques conflictuels.

La politique de communication apparaît fondamentale dans le processus tant

pour convaincre, rechercher l’adhésion que pour garantir le sens collectif et

individuel.

Le poids des règles n’est pas perçu comme un frein à la dynamique du

changement car comme d’autres données, les acteurs considèrent que ces règles

peuvent être appelées à évoluer. C’est la volonté des individus qui est l’élément clé.

La résistance au changement n’apparaît pas comme un élément déterminant à

ce stade du projet : elle n’est pas à l’origine d’une dimension telle que le changement

ne puisse se réaliser mais elle est susceptible de s’opposer au processus de

maturation de manière grandissante au fur et à mesure de l’avancée des travaux. Il

- 308 / 557 -
Titre III - Chapitre 17

est nécessaire de se doter d’un outil de mesure régulière de son intensité afin

d’évaluer l’efficacité et la pertinence du modèle de pilotage choisi.

Deux points apparaissent fondamentaux car susceptibles à eux seuls de

conduire à l’échec :

- les jeux de pouvoirs, dont la redéfinition est susceptible de modifier

l’équilibre perçu par les acteurs,

- le sens au travail, qui recouvre ici deux dimensions : la première, collective,

concernant la définition des missions qui semble être consolidée par la démarche du

contrôle de gestion ; la seconde, individuelle, peut en revanche être altérée par les

objectifs individuels, la mesure de la performance et le contrôle hiérarchique dont la

portée devra être définie rapidement avec justesse et précision en liaison avec

l’attente des acteurs.

Enfin, le processus de changement dans radministration dans le cadre du

contrôle de gestion devra considérer deux éléments particuliers : la convergence des

buts, car les outils de gestion touchent à la fois l’efficacité économique et les

efficiences économique et sociale ; les points d’entrée du processus, car à l’inverse

de constatations réalisées dans le secteur privé, il existe plusieurs entrées possibles et

le processus devra privilégier le modèle politique, le modèle gestionnaire et le

modèle technocratique.

Les chapitres 16 et 17 ont permis de dresser un bilan initial de la situation des

acteurs cibles avant la mise en œuvre d’une politique de conduite du changement.

Ils ont permis de plus de confirmer la pertinence d’une analyse par le processus du

changement en justifiant l’intérêt de l’étude du processus d’acculturation par les

trois hypothèses contributives à la problématique générale. Le prochain titre se

propose de tester ces dernières dans leur cadre conceptuel respectifs, les risques

managinaires et conflictuels, tout au long de l’avancée du processus de maturation

jusqu’à l’achèvement du projet.

- 309 / 557 -
CHAPITRE 18 - Doutes et

00 incertitudes

Le présent chapitre vise à établir à partir des données collectées par le

questionnaire présenté au chapitre 15, un tableau de bord du changement afin

d’identifier le cas échéant les risques liés au projet GESFI. Les commandants de

Légions de gendarmerie départementale, leur chef logistique et leur chef de bureau

organisation emploi et contrôle ont été interrogés en ce sens qu’ils constituent

l’« effet majeur » du projet, c’est à dire la partie de la population sur laquelle un

échec de l’intégration de la démarche GESFI entraînerait de facto un échec global

du projet.

Les tableaux qui suivent ont été réalisés à partir des données de juin 2002 par

comparaison aux résultats de juillet 2001.

Il est rappelé que l’analyse s’articule autour de trois dimensions :

les risques managinaires : il s’agit des risques liés au développement de la


filière financière en général et du contrôle de gestion en particulier en
gendarmerie,
les risques conflictuels : ils visent à identifier les points de difficulté de
l’intégration d’une démarche PGI dans l'institution
l’intégration du changement : il s’agit en l’espèce de suivre l’intégration de
l’évolution du projet et d’identifier les besoins éventuels en communication
notamment par l’étude des résistances.

Dans la suite du document, les codes couleurs suivants ont été associés aux
résultats :

Echelle de risque Résultats Profils liés Risque

0 à 10 % Excellent Intégrateurs Risque maîtrisé


11% à 25% bon Progressistes
26% à 50% Risques importants

51% à 75%!
76% à 100%| Risques identifiés

-311 / 557 -
Titre III — Chapitre 18

18.1 Les risques managinaires

L’exploitation des résultats de 2002 a permis de dresser la cartographie de

résistance au changement sur les risques managinaires (cf. figure 40 page suivante).

Rappel : Plus l’aire diminue, plus l’acceptation du changement est engagée et

moins la résistance est importante et c’est son évolution qui permet d’évaluer la

pertinence des actions de conduite du changement sur les risques managinaires.

Le graphe montre clairement que la situation se détériore sur les risques

managinaires par un glissement d’une position d’attente vers une position de

résistance sans toutefois l’atteindre (41%). L’intérêt pour le projet est confirmé et les

risques d’affrontements par un rejet du changement sont faibles. Cependant, les

niveaux d’affectivité, de compréhension et d’information autour du projet GESFI et

sa démarche de contrôle de gestion révèlent une attente forte de la part des

utilisateurs du nouveau système qu’une démarche de communication devrait

pouvoir satisfaire. A défaut, le glissement constaté est susceptible de favoriser le

développement de routines défensives. Il est intéressant de constater que deux

années avant le déploiement du projet, les éléments de risque sont déjà présents et

ont débuté un phénomène de croissance. A ce stade du projet, il est vrai que le

niveau de communication et d’explication apparaît très faibles. Cet élément plaide

en faveur d’une prise en compte de la conduite du changement le plus tôt possible

car tout terrain perdu devra ultérieurement faire l’objet d’une reconquête.

-312 / 557 -
Echelle de risques
managinaires

Affectivité

cognitif)

Rejet Désintérêt
(Risque
d’affrontements) (Risque de désengagement)

Perception Information 2002

(Risque de (Risque de
déconsidération) rationalité limitée)

Implication Compréhension

(Risque de démotivation) (Risque d’incompréhension)

juin-02 juil-01

figure 39. Cartographie de résistance au changement (Risques managinaires) Juin 02

-313 / 557 -
18.2 Les risques conflictuels

Les risques conflictuels sont analysés sur quatre axes dont la synthèse indique le

risque conflictuel global :

• Conflit de mode opératoire (façon dont il faudrait s’y prendre pour réaliser

l’intégration de l’ERP et la démarche de changement) : 222

• Conflit de métiers (spécialisation des filières de métiers par rapport au

contrôle de gestion dans l’ERP)

28,57%
Risque de conflit =
Intégrateurs

- 314 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

• Conflit d’influence (façon dont est vécue la modification de l’équilibre des

pouvoirs en intégrant l’ERP et une démarche de contrôle de gestion)

• Conflit de but (sentiments sur la modification des buts de l’organisation dans

une démarche de contrôle de gestion et par rapport à l’ERP)

Risque de conflit =

Abolitionnistes

Résistants

Risque conflictuel global


44,03 %

Intégrateurs
Titre III - Chapitre 18

Les risques de conflits d’influence et de but sont élevés et révèlent une

situation où les questions de structures cristalisées autour de la problématique du

travail sont importantes. Cette situation confirme que les postes de direction et le

management supérieur sont les plus touchés par le changement ; ils doivent être

privilégiés dans une démarche de communication liée au contrôle de gestion et à

l’ERP.

Le risque conflictuel global laisse apparaître une position d’« attentistes », mais
Desjeux de
les conflits sont clairement séparés sur deux positions opposées : il existe peu de pouvoirs à
l’origine de
rejet sur la démarche et les questions de métiers. Cependant, la question générale de craintes

modification des jeux de pouvoirs est très clairement à l’origine d’une inquiétude

des cadres de la gendarmerie concernés par le projet Gesfi. Ce résultat est d’autant

plus intéressant que les travaux de l’inévitable ré-organisation n’ont pas encore

débuté. Les mêmes interrogations , mais dans une moindre mesure, apparaissent sur

l’évolution des buts de l’organisation.

Le risque conflictuel global est élevé et converge vers les mêmes résultats que

les risques managinaires.

-316 / 557-
Titre III - Chapitre 18

18.3 Synthèse

Cartographie de représentation du changement

W f' X Zis:; Y. Y y Y j Y

Pression Régression Révolution

0% 5,5 % o%
. C : ï

0% 3,57 % 17,86 %

Tension Evolution Régénération

0% 5,5 %

7,14 7,14 %

(en petite police, les


résultats 2001 ; les

fonds sont grisés

Régulation Infiltration proportionnellement


aux résultats 2002)
19% 0%

14,29% 3,57 %
tfpaWSlSiBI

Mineure Forte Très forte

~ Intensité vécue

figure 40. Représentation du changementjuin 02

L’évolution de la communication et de la « non communication » sur le volet

ERP et contrôle de gestion du projet conduit à constater l’explosion de la position

centrale « évolution » (présentée précédemment comme un capital confiance à faire

fructifier) au profit des positions de « progression », « tension » et « révolution ». La

situation initiale portée sur une position d’attente est en train de se diffuser et l’on

perçoit la création d’un écart important dans la perception du changement ainsi que

la constitution de clans (les « pour » et les « contre »). Une fois encore cette

situation est de nature à favoriser l’émergence de résistances au changement par le


développement d’une position misonéiste.

- 317 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

• Cartographie de l’évolution du degré d’acceptation du changement

figure 41. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 02

- 318 / 557 -
Ce graphe confirme les résultats précédents : la position d’attente diminue au profit
Unprocessus de
des catégories latérales affirmant ainsi un risque de confrontation de blocs aux division des

acteurs en groupes
positions antagonistes. On constate cependant, une augmentation significative de la opposés a débuté

position des « partisans » et la disparition des « opposants » au profit des sceptiques.

Mais la tendance générale de l’ensemble est un glissement vers la gauche de l’axe des

abscisses révélant ainsi que pour chacune des catégories le degré d’acceptation est

plus faible.

La perception du changement est en train de diviser les acteurs du

changement en deux blocs distincts sur l’intégration de l’ERP et de la démarche de

contrôle de gestion.

Ainsi, d’un point de vue général, la situation se dégrade par rapport à la

situation initiale et les risques managinaires et conflictuels plaident en faveur d’une

politique de communication interne plus développée. Les constituants des différents

risques sont toutefois clairement identifiés :

'f' Absence d’explications,

^ Défaut d’information,

^ Faiblesse de la communication,

Interrogations sur la réorganisation,

a* Inquiétude sur la modification des jeux de pouvoirs.

18.4 Analyse détaillée par catégorie socioprofessionnelle

Les données recueillies ont permis de parfaire l’analyse sur trois dimensions

complémentaires : Le profil (analyste financier ou décideur) déduit de la fonction,

l’expérience du sondé (a ou non déjà exercé une fonction à l’administration

centrale), la formation (a ou non déjà suivi une formation en contrôle de gestion).

-319 / 557-
Titre III - Chapitre 18

Cette analyse complémentaire doit permettre d’établir le portrait type de

Facteur en fonction des résultats de la figure précédente. Pour y parvenir, les

cartographies présentées ont été enrichies par des analyses factorielles de

correspondances.

18.4.1 Risques managinaires

• Décideurs / Analystes financiers

Affectivité

Perception

-Total juin 02 —Analystes 1 •Décideurs

figure 42. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes / Décideurs —juin

02

- 320 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

obligation

déséquilibre

figure 43. AFC - Risque managinaire : Décideurs / Analystes (juin 02)

- 321 / 557 -
Les résultats indiquent que les décideurs présentent un risque managinaire
Un besoin

plus élevés que les analystes à l’exception de la dimension liée à la perception, sans d’information
affirmé
toutefois avoir pour cette dernière un écart important. En revanche, deux

dimensions distinguent ces deux profils même si elles affichent une tendance

similaire : l’information et l’affectivité. Un besoin d’information plus marqué existe

chez les décideurs et la dimension affective du changement est particulièrement

sollicitée par le projet. Le risque cognitif indique que les décideurs devraient être la

première cible de la démarche de communication. D’un point de vue plus détaillé,

les décideurs considèrent que le peu d’information qui leur parvient est complexe et

ne leur permet pas d’appréhender correctement le périmètre du projet.

L’information est également considérée comme floue et insuffisante. Ainsi, plus que

la quantité d’information à transmettre, il s’agit de différencier le message selon la

cible et de faire un véritable effort de simplification de son contenu. Une

communication plus technique semble devoir être réservée aux analystes. Par

ailleurs, on peut noter une convergence des profils sur la dimension

« Compréhension » et donc l’expression d’un véritable besoin d’explications.

- 322 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

• Formation en contrôle de gestion / Pas de formation

Affectivité

Perception

-—Total juin 02 1 Pas de formation •Formation

figure 44. Cartographie détaillée des risques managinaires formation en contrôle de gestion —

juin 02

- 323 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

non affectivité

information complexe Bonne perception information suffisante


Formation iCDG
mauvaise appréhension information claire
-opportunité d'apprentiss
information floue bonne apréhension
avancée formidable
information insuffisante
pas de formation GDG information accessible

impliqué

mauvaise perception

risaue majeur

Libellés hors fenêtre 2

figure 45. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin 02)

- 324 / 557 -
Cette analyse présente une relative convergence des profils à l’exception des

risques de déconsidération (perception) et d’affrontements (rejet) pour lesquels les

acteurs ayant été formés au contrôle de gestion éprouvent des difficultés

supérieures. A l’inverse, le risque cognitif est plus élevé parmi les personnels sans

formation. L’information demeure un souci partagé, là où les acteurs voient dans le

projet une opportunité d’apprentissage et une avancée formidable. Cependant, si les

informations complexe, floue et insuffisante restent des valeurs associées, le besoin

apparaît plus marqué dans la catégorie des personnels formés au contrôle de gestion

(notamment concernant la complexité du message).

• Acteurs servant ou ayant déjà servi à la direction

Affectivité

Perception

-Total juin 02 • Pas de Poste DG * Poste DG

figure 46. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » —juin 02

- 325 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

figure 47.AFC - Risque managinain : Poste à la DGGN (juin 02)

- 326 / 557
Concernant l’opposition des profils d’acteurs ayant ou non occupé un poste

à la direction générale, l’analyse apparaît plus complexe. Il existe une relative

convergence des résultats, cependant il convient de remarquer :

• Que le risque lié à la compréhension est très élevé dans la catégorie

« pas de poste à la DG » et que cette dernière renvoie des chiffres

supérieurs dans l’implication, la perception et l’affectivité,

• Qu’il existe une véritable divergence sur le rejet où la catégorie des

acteurs « DG » présente un risque nettement supérieur,

• Que les acteurs de type « DG » ont le risque de rationalité limitée le

plus élevé.

L’affectivité est plus marquée dans la catégorie « Pas de poste à la DG » :

l’effort personnel semble plus important et comme indiqué au chapitre 3, cet

élément est la marque d’une intégration plus longue.

Enfin, il convient de noter qu’à l’inverse des autres catégories

socioprofessionnelles, l’analyse ne permet pas de conclure sur le contenu et la

qualité de l’information et de la communication.

• Echelle de risque managinaire (synthèse):

Analystes (34,2%) Décideurs (46,6%)

Poste DGGN (36,9%) Formation (43,2%)

Formation (non — 37,9%) Poste DGGN (non - 43,1%)

figure 48. Hchelle détaillée des risques managinaires —juin 02

- 327 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

Une distinction très nette apparaît entre les profils d’analystes financiers et les

décideurs. Les premiers d’entre eux sont déjà intégrés dans une démarche

financière, certes limitée à la comptabilité publique, mais l’habitude d’une culture du

chiffre semble diminuer les craintes présentées par les décideurs à l’exception de la

dimension « perception » pour laquelle ces profils semblent vouloir être davantage

associé à la démarche. La capacité des analystes à évoluer vers le contrôle de gestion

est par ailleurs très marquée notamment sur l’indicateur de rejet. A l’inverse tous les

résultats des décideurs montrent de sérieux risques managinaires très nettement au

dessus des résultats sur l’ensemble de la population sondée (+ 13,6% en moyenne)

sauf pour l’indicateur de « perception » qui à l’inverse des analystes apparaît assez

faible ; ainsi, les décideurs expriment de nombreuses craintes face à l’intégration du

contrôle de gestion dans la gendarmerie et ne souhaitent pas être trop associés aux

travaux de conception. L’intérêt de la communication notamment lors du séminaire

annuel des commandants de Légion apparaît par conséquent des plus pertinents
mais semble insuffisant.

Les acteurs occupant ou ayant déjà occupés un poste à la direction générale

présentent un intérêt plus prononcé pour la démarche de contrôle de gestion. Ayant

été confronté pour la plupart aux problématiques financières interarmes ou

interministérielles, aux négociations budgétaires, pour certains d’entre eux à des

arbitrages stratégiques liés aux ressources ou à l’absence de ressources ainsi qu’aux

besoins de données pour le management général, ces personnels sont plus disposés

à accueillir le contrôle de gestion car ils sont en partie déjà convaincus. Cependant,

ils restent attentifs à la méthode et surtout au modèle de comptabilité de gestion.

Cette analyse confirme l’intérêt de l’hypothèse liée au modèle analytique.

Inversement, et ce résultat peut apparaître curieux, les personnels ayant reçu


Un résultat

une formation en contrôle de gestion (de toute nature et toute durée) sont très inattendu pour les
personnelsformés
attentistes et semblent s’interroger sur l’intégration d’outils analytiques.

Généralement, face à l’inconnu les acteurs développent des stratégies de défense ou

protection face au changement, or ici, les résultats montrent qu’au contraire ces

routines sont développées bien plus volontiers par les acteurs ayant eu accès à des

- 328 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

formations en contrôle de gestion. Ils ne souhaitent pas être associés à la démarche

de conception, ne sont pas favorables au changement tout en reconnaissant leur

manque d’information concernant le projet GESFI. Ce point est d’autant plus

intéressant, qu’une démarche de conduite du changement se focalise a priori sur les

acteurs les moins formés en vue d’adopter une stratégie de conviction.

D’un point de vue général, une nette distinction apparaît sur les trois

dimensions socioprofessionnelles ; ainsi, ce sont les décideurs, les acteurs ayant reçu

une formation en contrôle de gestion et les personnels n’ayant jamais occupé de

poste à l’administration centrale qui augmentent le risque managinaire, alors que les

analystes financiers, les personnels sans formation particulière en gestion et ceux qui

occupe ou ont occupé un poste à la direction générale tendent à diminuer ces

mêmes risques.

18.4.2 Risques conflictuels

Total Juin 02 Analystes Décideurs Poste DG Poste DG Formation Formation

(oui) (non) (oui) (non)


Conflit de mode

opératoire
Conflit de métiers

Conflit d’influence
'61,54%
Conflit de but
44,26% 41,11%
I otal
44,03°/ 39,26%

figure 49. Risque conflictuel détaillé—juin 02

- 329 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

décident r

pas de conflit d'influence

uniformisation des procédures

pas de conflit de métiers

opérationnel non prio

- _ dimension fin an c ièi


~ülfTîënslôn opérationnelle

conflit de métierkepen ; er les procédures

analystes
conflit d'influence

opérationnel prioritaire

Libellés hors fenêtre 1

figure 50. AFC - Risque conflictuel : Décideurs / Analystes (juin 02)


- 330 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

procédures actuelles

opérationne prioritaire

pas de conflit de métiers

Formation

pas de conflit d'influence

repenser les procédures


dimension financière

conflit d'influence
uniformisation des proc édures

dimension opérationnelle

conflit de métiers

opérationnel non prioritaire

pas de formation

figure 51. AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 02)

- 331 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

pas de conflit d'influence

opérationnel non prioritaire

pas de conflit de métiers

uniformisation des procédures dimension opérationnelle

dimens tort-financière
repénser les procédures
conflit de métiers

conflit d'influence

pas DGGN

opérationnel prioritaire

Libellés hors fenêtre 1

figure 52.AFC - Risque conflictuel :fonction à la DG (juin 02)

- 332 / 557 -
A l’opposé des risques managinaires, les risques conflictuels montrent une

certaine homogénéité des comportements des différents profils comme sur les

conflits de métiers. Ainsi, si les risques managinaires appellent une analyse détaillée

par profil afin d’adopter une stratégie de changement adéquate, les risques

conflictuels tendent à montrer qu’ils nécessitent un traitement plus global.

Cependant, ces résultats doivent être tempérés : en effet, le risque de conflit de

mode opératoire apparaît plus important pour les personnels ayant eu un poste à la

DGGN (ces derniers ont une vision plus générale des différents aspects de la

gendarmerie sur une dimension donc plus stratégique), ainsi que les décideurs :

chacun d’eux semble plus favorable à une uniformisation de procédures plutôt qu’à

une réécriture . Par ailleurs, les conflits d’influence sont très élevés pour chacun des

profils même s’ils apparaissent légèrement inférieurs pour les acteurs n’ayant pas

suivi une formation en contrôle de gestion. Ce sont en fait les conflits de but qui

offrent la plus grande disparité avec un risque faible pour les personnels ayant

occupé un poste à la DGGN et fort pour les personnels ayant toujours servis au

niveau décentralisé et ceux n’ayant jamais été formés. De même, une forte

opposition existe sur l’importance du caractère opérationnel des missions et sa

primauté : une fracture est clairement apparue sur cette dimension.

- 333 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

18.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement

• Cartographie de représentation du changement par profil

Ü1»m iii§§i
Pression Régression Révolution

i i
0% 3,57 % 17,86% 4- Total

0% 7,69% 7,69% 4- Analystes

’rl
0% 0% 26,67% Décideurs
' p,
ci
u 0% 6,25% 25% 4- Formation oui

'U
u 0% 0% 4- Formation non
8,33%
H
0% 0% 20% 4- Poste DG (oui)

0% 5,56% 4- Poste DG (non)


16,67%

Tension Evolution Régénération


0
7,14% 21,43% 7,14% 4- Total
E
JZ
7,69% 15,38% 7,69% 4- Analystes

CC 4- Décideurs
6,67% 26,67% 6,67%
TT3

TL 6,25% 18,75% 12,50% 4- Formation oui

£ 8,33% 25% 0% 4- Formation non

0% 40% 10% 4- Poste DG (oui)

11,11% 11,11% 5,56% 4- Poste DG (non)

Progression Régulation Infiltration

25% 14,29 % 3,57 % 4- Total

30,77% 15,38% 7,69% 4- Analystes

20% 13,33% 0% ^ Décideurs

18,75% 12,50% 0% 4- Formation oui


S
1—1
33,33% 16,67% 8,33% 4- Formation non

20% 10% 0% 4- Poste DG (oui)

27,78% 16,67% 5,56% 4- Poste DG (non)

Mineure Forte
ÊÊM. Très forte
1111111
Intensité vécue ^

Min / Max de chaque case - la flèche () indique pour chaque catégorie CSP la valeur maximale

figure 53. Représentation du changementjuin 02

Les maximum de chaque profil marquent clairement la séparation des profils et de

leurs opposés : Ainsi, en phase de progression se distinguent les analystes financiers,

- 334 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

les personnels non formés et n’ayant jamais servi à la direction (par exemple pour

ces derniers, 58% considèrent le rythme lent). L’ensemble des profils s’inscrit sur

une diagonale d’une position de progression à celle de révolution, mais les

ventilations de profils dans chaque catégorie ne doivent cependant pas être

négligées comme le montre la situation des analystes.

La représentation du changement que se font les acteurs, présente donc

plutôt les décideurs et ceux ayant eu une formation en contrôle de gestion dans un

rythme très rapide et une intensité forte, les « postes à la DG » dans une position

centrale d'équilibre et les trois autres catégories dans une intensité et un rythme du

changement moins marqués.

• cartographie du degré d’acceptation du changement

- 335 / 557 -
Titre III - Chapitre 18

Participants

Total Analystes ~~~~ûr Décideurs — -X — Formation (oui)

HZ Poste DG (oui) • Formation (non) h-— Poste DG (non)

figure 54. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 02

- 336 / 557 -
Cette synthèse présente des détails de profils plus disparates. Ainsi, les

décideurs dont le risque a été précédemment présenté comme plus élevé apparaît ici

en position d’attente. C’est donc une population cible de la conduite du changement

en raison de la diffusion possible de la position d’attente liée aux risques. A l’inverse,

les analystes présentent une position plus consolidée malgré un pourcentage en

position de sceptique. La situation inattendue sur la formation est confirmée : le

degré d’acceptation est très favorable pour les acteurs n’ayant jamais suivi de

formation en contrôle de gestion alors que la position est plus étendue et diffuse sur

le profil opposé. L’étude sur les profils liés à un emploi à la direction générale

montre des risques élevés mais également qu’il existe un capital confiance qui est

maintenu à un haut niveau en l’état actuel de l’avancement du projet. Pour cette

raison, ils constituent également une cible privilégiée d’une stratégie de conduite du

changement au même titre que les personnels ayant été formés au contrôle de

gestion.

L’ensemble des résultats a montré d’une part que les risques managinaires et

conflictuels étaient bien réels mais qu’ils obéissaient à des règles différentes qui

nécessitent dans un cas une analyse par profil, d’autre part que ces profils suivent

des positions très différenciées face aux risques et qu’il convient d’adopter une

démarche de conduite du changement adaptée. Ainsi, si l’on construit une cible

(synthétique) de cette démarche, il est possible d’identifier trois positions :

Total Juin 02 Analystes Décideurs Poste DG Poste DG Formation Formation


(oui) (non) (oui) (non)
Risque
41% 34,26% 46,64% 36,98% 43,17% 43,27% 37,85%
managinaire * kf •
Risque conflictuel
44,03% 39,26% ' 47,01% *' 47,75% 41,21% : 45,60% î 42,45%

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Analystes Poste à la DG Décideurs

Pas de formation Formation au


Pas de poste à la
en contrôle de gestion DG
contrôle de gestion

- 337 / 557 -
Titre III — Chapitre 18

Dans l’analyse du processus d’acculturation, les mêmes éléments seront

évalués et comparés pour une campagne de questionnaire réalisée une année plus

tard en 2003.

- 338 / 557 -
CHAPITRE 19 - Interrogations et

scepticisme

Cette étape correspond à la diffusion du modèle et à la phase de prototypage de la

comptabilité de gestion. L’étude suivante a été réalisée sur les résultats de 2003, soit sept mois

avant le déploiement de la partie « comptabilité budgétaire » du projet GESFI

Il est rappelé que comme dans les précédents chapitres, les résultats s’articulent autour de
trois dimensions :

les risques managinaires : il s’agit des risques liés au développement de la filière


financière en général et du contrôle de gestion en particulier en gendarmerie,
les risques conflictuels : ils visent à identifier les points de difficulté de l’intégration
d’une démarche PGI dans 1’institution

l’intégration du changement : il s’agit en l’espèce de suivre l’intégration de l’évolution


du projet et d’identifier les besoins éventuels en communication notamment par
l’analyse des résistances.

De même qu’au précédent chapitre, les codes couleurs suivants ont été associés aux résultats :

Echelle de risaue Résultats Profils liés Risaue

0 à 10 % Excellent Intégrateurs Risque maîtrisé

Risques importants

Risques identifiés

19.1 Les risques managinaires

Les données de 2001 à 2003 ont été comparées afin d’établir la cartographie de résistance au
changement sur les risques managinaires et d’en déduire une aire du risque :

- 339 / 557 -
Echelle de risques
managinaires

Affectivité

Perception

juin-03 juin-02 Djuil-01

figure 55. Cartographie de résistance au changementJuin 03

- 340 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

Rappel : Plus l’aire diminue, plus l’acceptation du changement est engagée et

moins la résistance est importante et c’est son évolution qui permet d’évaluer la

pertinence des actions de conduite du changement.

Le risque managinaire global continue de se détériorer. Les trois dimensions

déjà identifiées dans les campagnes de questionnaires précédentes comme porteurs

de risques majeurs sont confirmées. Bien plus, elles expliquent la quasi-totalité de la

dégradation (49%). La position d’attentiste sur l’échelle des risques managinaires est

en voie d’être quittée par l’ensemble de la population cible pour une position de

résistance. L’opposition au changement semble dés lors se renforcer. Dans le détail,

cette situation s’explique en grande partie par une position « abolitionniste » sur

l’affectivité, l’information et la compréhension. Par ailleurs, on peut noter que si le

rejet reste dans des proportions acceptables, il s’inscrit néanmoins dans une

tendance haussière. Une pression importante est en train d’augmenter par le

rapprochement au niveau des acteurs entre une concrétisation du projet et l’absence

d’information utile pour ces derniers.

19.2 Les risques conflictuels

• Conflit de mode opératoire (façon dont il faudrait s’y prendre pour réaliser

l’intégration de l’ERP et la démarche de changement) : 219

Risque de conflit =

- 341 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

• Conflit de métiers (spécialisation des filières de métiers par rapport au

contrôle de gestion dans l’ERP)

Risque de conflit =

• Conflit d’influence (façon dont est vécue la modification de l’équilibre des

pouvoirs en intégrant l’ERP et une démarche de contrôle de gestion)

• Conflit de but (sentiments sur la modification des buts de l’organisation dans

une démarche de contrôle de gestion et par rapport à l’ERP)


Titre III - Chapitre 19

Risque conflictuel global :

Intégrateurs

Les risques conflictuels présentent une légère dégradation. Mais surtout,


Dégradation des
l‘écart entre d’une part les conflits de mode opératoire et les conflits de métiers, et questions de
gouvernance
d’autre part les conflits d’influence et de but ne cesse de se creuser. Les premiers

offraient déjà une situation favorable, et pour une des dimensions les résultats

s’améliorent encore. Les seconds, en revanche, déjà peu favorable à un processus

de changement, se sont nettement détériorés ; ainsi, les conflits de but et d’influence

ont tous deux changé de catégorie.

- 343 / 557 -
Titre III — Chapitre 19

19.3 Synthèse

Cartographie de représentation du changement

Pression Régression Révolution


V

• rH
0% 5,5 % o%
eu
03
U
0 % 3,57% 17,86%
'V
U

H 0% 1,92% 3,85%

, '

'' U ...U
Tension Régénération

0% 5,5%
,

7,14 % 7,14 %

0% 7,69%
(les résultats de
2003 sont affichés
en gras ; dans
Infiltration l’ordre, lespremiers
v" - V chiffres sont relatifs à
0% 2001, les seconds à
.

2002; lesfonds sont


3,57 %
'

grisés en proportion
ÉIÉ?i
des résultats)
-U ‘v"-'-' s »U\ f W; * * '< *'

Mineure Forte Très forte

Intensité vécue

figure 56. Représentation du changementjuin 03

L’ensemble de la cartographie du changement révèle une intensité vécue de plus en

plus forte et donc trahit une pression ressentie par les acteurs comme de plus en

plus importante. A l’inverse, peu d’entre eux ressentent cette pression du

changement comme étant liée à un rythme trop soutenu. Une fois de plus, les

positions « pression » et « révolution » ne sont que faiblement atteints par la


représentation du changement que se font les acteurs cibles. Une consolidation des

positions en fonction de l’abscisse apparaît logique à ce stade du projet tant en


fonction de son évolution, l’effort personnel demandé à chacun des acteurs se

précise.

- 344 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

• Cartographie de l’évolution du degré d’acceptation du changement


Participants

figure 57. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 03

- 345 / 557 -
Titre H! — Chapitre 19

Les données de 2003 affirment le retour d’une position d’opposant et la

diminution significative des positions de supporters et partisans. Ainsi, on assiste ici

à une séparation en deux parties distinctes avec une situation favorable moins

marquées. La position des sceptiques est en passe de devenir la première catégorie

avant même celle des attentistes qui continue de se diffuser. Le degré d’acceptation

du changement apparaît donc lui aussi se dégrader.

19.4 Analyse détaillée par catégorie socioprofessionnelle

Comme en 2002, l’analyse par catégorie socioprofessionnelle a été conduite

en distinguant : les décideurs des analystes, les personnels formés au contrôle de

gestion et ceux qui ne le sont pas et enfin les personnels servant ou ayant déjà servi

à la direction générale. Comme au chapitre précédent, ces éléments doivent

permettre de déduire la position de chacune des catégories dans la perspective du

changement et des hypothèses défendues dans le présent document.

19.4.1 Risques managinaires

• Décideurs / Analystes financiers

- 346 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

Affectivité

Perception

-Total juin 03 —Œ—Analystes •Décideurs

figure 58. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes / Décideurs —juin

03

A l’inverse des constatations de 2002, les analystes pèsent le plus sur la

dégradation des résultats notamment sur l’information et l’affectivité. La demande

d’information reste donc soutenue (« compréhension » élevée pour chacun des deux

groupes). Cette information est jugée complexe à la fois pour les analystes et les

décideurs. Un effort de simplification du message s’avère nécessaire et est attendu

par les acteurs.

- 347 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

non affectivité

information suffisante

information claire

Décideur

pas impliqué obligation déséquilibre

mauvaise perception
in{ormartlonvca(infpP(/Kï.pp1
po funfté d'apprentissage
risque majeur

Bonne perception
information acctH&liB!^

information floue
information insuffisante

Analyste

avancée formidable

bonne appréhension

Libellés hors fenêtre 1

figure 59. AFC - Risque managinaire : Décideurs / Analystes (juin 03)

- 348 / 557 -
Titre III — Chapitre 19

• Formation en contrôle de gestion / Pas de formation

Affectivité

Perception

-Total juin 03 Pas deformation -Formation

figure 60. Cartographie détaillée des risques managinaires Formation en contrôle de gestion —juin 03

- 349 / 557 -
Titre III — Chapitre 19

figure 61. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin 03)

- 350 / 557 -
Titre III — Chapitre 19

L’absence de formation en contrôle de gestion apparaît désormais comme


Un déficit de
une difficulté de l’intégration du changement plus le projet se déroule. Si la forte connaissances à

combler
dégradation de la compréhension est visible dans les deux catégories

socioprofessionnelles, le besoin d’information (peut être pour combler un déficit de

connaissances) est plus marquée chez les acteurs sans formation. Là encore les

éléments du projet se précisent et chaque acteur est confrontée à une réalité du

changement plus détaillée et donc nécessitant un effort de changement plus

important. Cependant, comme en 2002, la séparation des deux groupe est

nettement moins marquée que pour les autres catégories socioprofessionnelles. A

l’inverse, les deux groupes confirment leur approche, à savoir que le projet

représente une « avancée formidable » pour les personnels non formés et une

« opportunité d’apprentissage » pour les autres. Les personnels formés au contrôle

de gestion confirment que l’information est estimée trop complexe alors qu’elle

apparaît plutôt floue et insuffisante pour les acteurs non formés.

• Acteurs servant ou ayant déjà servi à la direction

- 351 / 557 -
Titra H! — Chapitn 19

-Total juin 03 Pas de Poste DG —JK—Poste DG

figure 62. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » —juin 03

- 352 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

bonne appréhension

pas de poste DGGN

avancée formidable

Affectivité

information floue

information insuffisante

Impliqué
information complexe Bonne perception

accessible
mauvaise perception
oppor unité d'apprentiss^^013*100
pas impliq UC rie ni ur mauvaise appréhension
quoeblB?JS on

déséquilibre
information claire
Poste DGGN

information suffisante

non affectivité

sans intérêt

figure 63. AFC - Risque managinaire : Poste DGGN (juin 03)

- 353 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

Les résultats de 2003 confirment ceux de 2002, avec en plus une dégradation

sur la compréhension et l’affectivité. La situation de F « information » se détériore

également mais essentiellement pour les personnels n’ayant jamais servi à la

direction générale. Cette dernière catégorie apparaît sur l’ensemble comme la moins

favorable au processus de changement. Ainsi, il semble que si cette catégorie

reconnaît un intérêt fort pour le projet, elle appelle de ses vœux une information

simplifiée, plus abondante et plus claire.

Echelle de risque :

Décideurs (45,25%) — Formation (non — 53,57%)

Poste DGGN (46,5%) — — Analystes (52,76%)

Formation (46,48%) —J Poste DGGN (non - 51,43%)

figure 64. Echelle détaillée des risques managinaires —juin 03

Sur l’échelle des risques managinaires, la dégradation de la situation est aussi

visible. Cependant, cette situation recouvre des réalités différentes :

• Les positions des analystes et décideurs se sont inversées : plus qu’un

changement des décideurs, cette inversion est principalement due à

l’effondrement de la situation des analystes,

- 354 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

• La position de résistance recueille désormais trois catégories : les

analystes, les personnels non formés et les personnels n’ayant jamais

servi à l’administration centrale,

• Une inversion de position a également eu lieu entre les personnels

formés et les « non formés » ; c’est pour cette dernière que la

dégradation est la plus sensible.

Le besoin d’information et de communication créé un déficit de

connaissances et par voie de conséquence un risque managinaire plus élevé dans les

catégories habituellement privées d’informations de type stratégique.

- 355 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

19.4.2 Risques conflictuels

Total Juin 03 Analystes Décideurs Poste DG Formation Formation

non, (non)
Conflit de mode

opératoire
Conflit de métiers
24,07% 17,24% I 23,53% 25%
Conflit d’influence

Conflit de but

Total

figure 65. Risque conflictuel détaillé —juin 03

L’homogénéité des risques conflictuels constatée en 2002 est confirmée. Les

conflits d’influence et de but révèlent des difficultés à venir dans la conduite du

changement tant qu’une communication plus efficace et appropriée ne sera pas mise

en œuvre. Les conflits de modes opératoires et métiers sont stables et plutôt

favorables alors que les deux autres se dégradent considérablement. La position des

analystes s’est fortement détériorée ; les mêmes éléments apparaissent pour les

personnels non formés au contrôle de gestion ainsi que les personnels n’ayant

jamais opérés à la direction générale. Sur ces éléments, les résultats des risques

conflictuels et managinaires convergent. L’inversion entre les analystes et les

décideurs est très nette, y compris dans le détail des réponses comme l’indique

l’analyse factorielle concernant les procédures. Ces éléments sont la marque d’une
situation instable.

- 356 / 557 -
Titre III — Chapitre 19

procédures actuelles

unifor nisation des procédures

opérationnel prioritaire

analystes

pas de conflit d'influence

pas de conflit de métiers

dimension opératrormettc-
dimension financière

repenser les procédures

opérationnel non prioritaire

décideurs

figure 66.AFC - Risque conflictuel: Décideurs / Analystes (juin 03)

- 357 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

procédures actuelles

uniformis ation des procédures

pas de formation

dimension opérationnelle
opérationnel prioritaire

conflit de métiers

eonfttt-d'ifvftuenei

pas de conflit d'influence


dimension financière

repenser les procédures

opérationnel non prioritaire

pas de conflit de métiers


Formation

figure 67. AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 03)
- 358 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

procédures actuelles

unifornisation des procédures

dimension opérationnelle
opérationnel prioritaire

pas de conflit d'influence

pas DGGN

pas de conflit de métiers

conflit de métiers

conflit d’influence

repenser les procédures


dimension financière

DGGN
opérationnel non prioritaire

figure 68.AFC - Risque conflictuel:fonction à la DG (juin 03)

- 359 / 557 -
Titre 111 — Chapitre 19

19.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement

Cartographie de représentation du changement par profil

mmut lllllllll^l
Pression Régression Révolution

0% 1,92% 3,85% «- Total

0% 0% 0% <- Analystes

rs 0% 4,17% 8,33% Décideurs


CL,
ci
u 0% 0% 6,25% < Formation oui

'U
0% 5% 0% Formation non
H
0% 4,35% 4,35% Poste DG (oui)

0% 0% 3,45% F Poste DG (non)

Tension Evolution Régénération


<L>
0% 28,85% 7,69% « Total
E
sz
0% 21,43% 3,57% < Analystes

06 <- Décideurs
0% 37,50% 12,50%

'a, 0% 21,88% 12,50% 4- Formation oui

0% 40% 0% Formation non

0% 13,04% f Poste DG (oui)


30,43%

0% 3,45% Poste DG (non)


27,59%

Progression Régulation Infiltration

23,08% 23,08% 11,54% f Total

32,14% 28,57% 14,29% f Analystes

12,50% 16,67% 8,33% Décideurs

a 18,75% 25% 15,63% Formation oui


30% 20% 5% Formation non

17,39% 21,74% 8,70% < Poste DG (oui)

27,59% 24,14% 13,79% <- Poste DG (non)

Mineure Forte Très forte

W
§|||l!|f
Intensité vécue

Min / Max de chaque case - la flèche () indique pour chaque catégorie CSP la valeur maximale

figure 69. Représentation du changementjuin 03

- 360 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

Le glissement général des positions de révolution et régression est confirmée par la

situation des décideurs, formation (non), poste DG (oui) et poste DG (non). On

retrouve une forte proportion de la population étudiée en «progression» et

« régulation » où les analystes apparaissent une fois de plus les plus nombreux. La

position des décideurs et des personnels formés se resserre sur la case « évolution ».

L’intensité vécue du changement semble plus prégnante pour les personnels non

formés et n’ayant jamais servi à la direction. Ces résultats plaident en faveur d’une

dédramatisation du changement (pas de révolution) mais pour un accompagnement

soutenu par une communication et une information efficace.

• Cartographie du degré d’acceptation du changement


Titre III - Chapitre 19

Participants

- 362 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

La dernière figure montre que les décideurs se sont ... décidés. On peut
Apparition de
constater le même effondrement de la position « attentiste » pour les postes DG troupes d’intérêts

(oui). A un an de la mise en production du projet, il apparaît encore tôt pour que les

catégories se prononcent ; pourtant des clans sont en train de se former bien en

amont du déploiement en raison d’un défaut marqué de communication et

d’information. Le groupe projet s’il communique et informe semble présenter un

message en décalage avec les attentes des acteurs. Il manque ainsi sa cible et semble

prendre, à son insu, le risque d’une conduite du changement déficiente. D’un point

de vue général, on s’aperçoit que les convaincus le sont encore plus, mais qu’ils sont

moins nombreux. Le phénomène inverse est constaté chez les opposants et les

sceptiques.

Ainsi, la position d’attentiste, qu’une démarche de changement devait faire

fructifier, a amorcé une phase de diffusion vers une position défavorable au

changement. Les différentes positions sont déjà bien marquées et risquent de se

consolider au gré de l’avancement du projet et de l’arrivée de son échéance.

Les risques conflictuels et managinaires ont encore montré des

comportements différents : le premier est plus homogène à travers les catégories

socioprofessionnelles mais oppose les risque deux à deux ; le second fluctue en

fonction des profils. Les deux sont en tout état de cause bien présents et justifient

les hypothèses retenues. Une synthèse des risques permet de dresser une vision

synthétique des positions de chacun :

Total Juin 03 Analystes Décideurs Poste DG Formation Formation

(oui) non, non

Risque
49% ' 45,25% 46,5%
managinaire 1 U. . ? :
Risque conflictuel 48,79% 1 lÜÜ’’ 1 fÉlÉf: | W^ÉÉM

- 363 / 557 -
Titre III - Chapitre 19

2002

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Analystes Poste à la DG Décideurs

Pas de formation Pas de poste à la Formation au

en contrôle de gestion DG contrôle de gestion

2003

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Décideurs Pas de poste à la


Poste à la DG DG

Formation au Analystes
contrôle de gestion Pas de formation

en contrôle de gestion

La comparaison des résultats des catégories indique clairement que les

analystes et les personnels non formés au contrôle de gestion constituent l’essentiel

du terrain perdu sur le capital présenté comme un capital confiance. La stratégie de

changement défendue par le projet GESFI n’a pas à ce stade du projet atteint ses

objectifs. Le capital semble se consommer.

- 364 / 557 -
CHAPITRE 20 - La concrétisation

Les phases de conception et de construction se sont achevées. L’analyse infra

porte sur la campagne statistique 2004.

En juin, date du sondage, le projet a atteint un stade particulier : en effet,

parmi les domaines couverts par le périmètre du projet GESFI, la partie dédiée à la

comptabilité budgétaire a fait l’objet d’un déploiement depuis plusieurs mois. Une

partie des acteurs concernés par le contrôle de gestion se trouve directement

confrontée au projet, alors que l’autre partie dispose dans son environnement

proche de personnels agissant dans l’outil. Pour l’ensemble, la phase statistique

intervient donc après le déploiement budgétaire qui a permis de concrétiser une

partie du projet. Par ailleurs, la comptabilité de gestion et le système décisionnel

sont dans une phase de tests de fiabilité des données et n’a donc pas à ce titre fait

l’objet d’une communication officielle des résultats, ni évidemment d’un

déploiement. Dans l’analyse qui suit, il sera intéressant de s’interroger sur les

impacts de la concrétisation sur les différents risques et notamment ceux relatifs aux

risques conflictuels.

Déjà, nous avons pu noter une remontée très significative du taux de réponse

au-delà des 60%. Alors que nous nous attendions à une baisse de ce dernier pour

cette quatrième campagne de sondage, cet engouement sur un périmètre qui n’a pas
été modifié semble révélateur :

d’un besoin accru de communication et d’échange,

de l’impact du processus de concrétisation,

de l’existence de craintes issues de l’expérience du déploiement budgétaire.

- 365 / 557 -
A ce stade, le projet GESFI vient d’entrer dans l’espace de réalité des acteurs

concernés.

Il est rappelé que comme dans les précédents chapitres, les résultats s’articulent
autour de trois dimensions :

les risques managinaires : ce sont des risques liés au développement de la


filière financière en général et du contrôle de gestion en particulier en
gendarmerie,
les risques conflictuels : ils visent à identifier les points de difficulté de
l’intégration d’une démarche PGI dans l’institution
l’intégration du changement : il s’agit en l’espèce de suivre l’intégration de
l’évolution du projet et d’identifier les besoins éventuels en communication
notamment par l’analyse des résistances.

De même que dans les précédents chapitres, les résultats sont associés à la grille de
lecture suivante :

Echelle de risaue Résultats Profils liés Risque

0 à 10 % Excellent Intégrateurs Risque maîtrisé


11% à 25%bon Progressistes
26% à 50%'Moyen Attentâtes Risques importants
51 '/ a 1 5,o

76% à 100%niiïî||HI Risques identifiés

20.1 Les risques managinaires

Conformément aux éléments du cadre conceptuel présentés au titre 1, la

comparaison des données de 2002, 2003 et 2004 à l’issue du bilan initial de 2001 a

permis de déduire la cartographie de résistance au changement sur les risques

managinaires et d’établir comme suit une aire du risque :

- 366 / 557 -
Echelle de risques
managinaires

Affectivité

Perception

juin-03 Djuin-02 Djuil-01 Djuin-04

figure 71. Cartographie de résistance au changement juin 04

- 367 / 557 -
Rappel : Plus l’aire diminue, plus l’acceptation du changement est engagée et

moins la résistance est importante et c’est son évolution qui permet d’évaluer la

pertinence des actions de conduite du changement.

Alors que sur les trois dernières années, la tendance était marquée par une

nette dégradation qui laissait penser que la situation moyenne « attentistes » allait

être quittée, 2004 marque au contraire un recul significatif du risque managinaire.

L’affectivité, portant le risque cognitif, maintient sa position

« abolitionniste » ; à l’inverse, le résultat de la dimension liée au risque de

désengagement (désintérêt) est confirmée d’année en année. En revanche, la

situation a beaucoup évolué sur les autres dimensions :

• L’information (liée au risque de rationalité limité) reste élevée mais marque

pour la première fois une tendance baissière,

• Bien plus, le risque d’incompréhension accuse une diminution importante,

obtenant son résultat le plus faible sur les quatre années,

• Dans la même tendance, le risque de démotivation est le plus bas constaté,

• La perception, enfin, marque également un recul significatif,

• A l’opposé, le rejet est la seule dimension dont le résultat à la hausse est le plus

élevé des quatre campagnes de sondage.

- 368 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

On peut penser que le déploiement d’une partie de la solution intégrée a

permis de combler, au moins partiellement le besoin d’information. Cependant, il

semble que le terrain gagné sur les quatre dimensions ait pour contrepartie un

renforcement des positions individuelles et de groupe sur les risques

d’affrontement. L’affectivité toujours élevée, montre des résultats peu sensibles aux

évolutions du projet.

20.2 Les risques conflictuels

• Conflit de mode opératoire (façon dont il faudrait s’y prendre pour réaliser

l’intégration de l’ERP et la démarche de changement) : 197

- 369 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

• Conflit de métiers (spécialisation des filières de métiers par rapport au

contrôle de gestion dans PERP)

Risque de conflit =

• Conflit d’influence (façon dont est vécue la modification de l’équilibre des

pouvoirs en intégrant PERP et une démarche de contrôle de gestion)


Intégrateurs

Risque de conflit =

• Conflit de but (sentiments sur la modification des buts de l’organisation dans

une démarche de contrôle de gestion et par rapport à PERP)

Risque de conflit =

Progressistes

Attentistes

- 370 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

Risque conflictuel global :

Intégrateurs

Comme indiqué les précédentes années, le risque conflictuel est un risque


ha concrétisation

beaucoup plus stable que le risque managinaire. Les conflits de mode opératoire et conduit à un

rapprochement des
de métiers présentent des écarts de résultat qui se maintiennent élevés avec ceux des questions de
travail et de
conflits d’influence et de buts. Dans le détail, nous notons une stabilité des résultats
gouvernance

des conflits de métiers et de conflit de buts. Alors que les conflits d’influence

évoluent favorablement (changement de catégorie « abolitionniste » vers

« résistant »), les conflits de modes opératoires présentent des résultats en légère

dégradation. Ainsi, la phase de concrétisation semble modifier la composition du

risque conflictuel global sans en modifier la portée générale. Cette modification se

traduit par un rapprochement des questions de travail vers celles de gouvernance.

Cependant, ces dernières continuent de montrer une sensibilité importante.

- 371 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

20.3 Synthèse

Cartographie de représentation du changement

mu
i

Pression Régression Révolution

’S-t 0 % - 0 % - 0 % 5,5%-3,57%-1,92% 0 % -17,86 % - 3,85%


ci
*—i

C/3
'<u

H 0% 3,28 % 16,39 %
- '

; tes résultats de

2004 sont affichés

Rythme
en gras ; dans
Tension Evolution Régénération l’ordre, lespremiers
chiffres sont relatifs à
0% - 7,14 % - 0% 62%-21,43%-28,85% 5,5 % - 7,14 % - 7,69%

Rapide
2001, les seconds à
2002 et les

1,64% 32,79 % 16,39 % troisièmes à 2003.

I ' ' • '


( lesfonds sontgrisés
en proportion des
résultats 2004)

Progression Régulation Infiltration

8 % - 25 % - 23,08% 19%-14,29%-23,08% 0%-3,57%-11,54%

Lent 8,20 % 14,75 % 6,56 %

Mineure Forte Très forte


ÎÉÜIIHH W
WÊÊÊË
Intensité vécue

figure 72. Représentation du changementjuin 04

Les résultats de 2004 confirment le glissement de la population vers la droite de

l’axe des abscisses conformément aux observations de tendance des années

précédentes. L’intensité est vécue comme étant de plus en plus forte et le rythme

ressenti s’accélère. 2004 marque la consolidation de la position centrale « évolution »

ainsi que le retour des résultats dans la catégorie « révolution » et « régénération ».

Ici la phase de concrétisation de l’outil est marquée par un effort personnel encore

plus intense de chacun des acteurs.

- 372 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

• Cartographie de l’évolution du degré d’acceptation du changement


Participants

figure 73. Cartographie du degré d’acceptation du changementjuin 04

- 373 / 557 -
La cartographie de l’évolution du degré d’acceptation du changement indique
ha diffusion du
que la position centrale « attentiste » continue de se diffuser. Ce stade du projet « capital
confiance »
permet d’apprécier une diminution des « opposants » et des « sceptiques » et une bénéficie d’abord
aux supporters
augmentation des « supporters ». Le niveau des partisans dans la population se

maintient, mais leurs résultats dans l’axe des acceptations montrent qu’ils sont

encore plus convaincus. La tendance 2004 s’inscrit dans la logique des constatations

de 2003. Cependant les craintes de voir la position des sceptiques devenir la

première catégorie ne se sont pas confirmées car la diffusion a d’abord bénéficié à la

catégorie des supporters.

20.4 Analyse détaillée par catégorie socioprofessionnelle

Dans la continuité des analyses des années précédentes, la position de

chacune des catégories socioprofessionnelles dans la perspective du changement et

des hypothèses défendues dans le présent document a fait l’objet d’une analyse
détaillée.

20.4.1 Risques managinaires

• Décideurs / Analystes financiers


Titre III - Chapitre 20

Affectivité

-—Total juin 04 —«—Analystes —*—Décideurs

figure 74. Cartographie détaillée des risques managinaires Analystes / Décideurs —juin
04

Comme en 2003, les analystes pèsent le plus sur la dégradation des résultats
Une demande

mais les écarts avec les décideurs se sont partiellement estompés. La demande d'information
toujours très élevée
d’information se maintient à un niveau élevé. Un effort de simplification reste une

attente forte des acteurs. On note toutefois la position ambiguë des décideurs

proches à la fois d’une perception favorable (avancée formidable) et très

défavorable (risque majeur). Cette catégorie semble partagée entre espoirs et


dramatisation.

- 375 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

pas impliqué

obligation

information suffisante
information accessible

information claire Analyste

mauvaise perception

bonne appréhension

Affectivité non affectivité

mauvaise appréhension

Bonne perception déséquilibre


opportunité d1apprentissag< information floue
Impliqué
information complexe
avancée formidable
information insuffisante

Décideur

risque majeur

Libellés hors fenêtre 1

figure 75. AFC - Risque managinaire : Décideurs / Analystes (juin 04)


- 376 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

• Formation en contrôle de gestion / Pas de formation

Affectivité

Perception

-—Total juin 04 —*—Pas de formation —^—Formation

figure 76. Cartographie détaillée des risques managinaires Yormation en contrôle de gestion —juin 04

- 377 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

pas impliqué

obligation

information suffisante

information accessible

information claire
mauvaise perception
pas de formation CDG

bonne appréhension
s-appr étrensforr -

non affectivité

Bonne perception F.rŒn^fié


information floue
Impliqué information complexe

avancée formidable information insuffisante

risque majeur

Libellés hors fenêtre 1

figure 77. AFC - Risque managinaire : Formation en contrôle de gestion (juin 04)

- 378 / 557 -
Les tendances de 2003 sont confirmées : l’absence de formation en contrôle

de gestion apparaît comme une difficulté de l’intégration du changement. Le besoin

d’information (peut être pour combler un déficit de connaissances) est plus

marquée encore qu’en 2003 chez les acteurs sans formation. Là encore les éléments

du projet se concrétisent et chaque acteur est confronté à une réalité du changement

plus précise. L’effort de changement est plus important. La tendance à un écart

réduit entre les catégories socioprofessionnelles est confirmée sur les risques

managinaires.

Cependant, les résultats de 2004 suite au déploiement partiel montrent des

catégories socioprofessionnelles qui se distinguent nettement : ainsi, là où les

personnels formés ont montré les années passées des difficultés à se placer dans la

phase de changement, la concrétisation semble les rassurer. En effet, cette catégorie

a une bonne perception du projet, se sent impliquée et considère que c’est une

opportunité d’apprentissage et une avancée formidable. A ce stade, seulement le

bénéfice d’une formation en contrôle de gestion semble intéressant dans la

perspective du changement. Le contenu des résistances s’est donc considérablement

distingué sur la formation au contrôle de gestion.

- 379 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

• Acteurs servant ou ayant déjà servi à la direction

Affectivité

Perception

-—Total juin 04 Pas de Poste DG * Poste DG

figure 78. Cartographie détaillée des risques managinaires « Poste DGGN » -juin 04

- 380 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

pas impliqué
obligation

information accessible
information suffisante
information claire

mauvaise perception P85 de Poste OGGN

bonne appréhension

Affectivité

mauvaise appréhension

Bonne perception
affecifl/iféma,ion floue opportunité d'a oprentissage
non
Impliqué
vue information complexe

information insuffisante
pAvtn5JSi!i°,midab"

déséquilibre

Libellés hors fenêtre


risque majeur

figure 79.AFC - Risque managinaire : Poste DGGN (juin 04)


- 381 / 557 -
L’opposition entre personnels ayant servis à la DGGN et les autres est

marquée comme les années précédentes. Mais dans le détail, les personnels ayant

servis à la DGGN adoptent une tendance plus conforme aux autres catégories, là

où ils se distinguaient sur la dimension « compréhension ». Cette catégorie se

présente désormais avec le risque managinaire le plus faible.

Echelle de risque :

Poste DGGN (40,31%) — Poste DGGN (non - 46,21%)

Décideurs (41,28%) — Analystes (44,78%)

Formation (43,25%) Formation (non - 43,63%)

figure 80. Echelle détaillée des risques managinaires —juin 04

Les positions apparaissent désormais stabilisées et les conclusions de 2003

sont confirmées. A l’exception de la catégorie « poste DGGN (non)», l’amélioration

de la situation des risques managinaires bénéficie à toutes les catégories.

• La position plus favorable des décideurs est confirmée ; les résultats des

analystes se sont par ailleurs nettement améliorés,

• Alors que trois catégories socioprofessionnelles avaient glissé en 2003 vers une

position de résistance, désormais toutes les catégories sont revenues en

position « attentiste »,

• Les oppositions de 2003 sont toutes confirmées avec notamment un

rapprochement entre personnels formés au contrôle de gestion et ceux qui ne

- 382 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

le sont pas. L’analyse factorielle montre que les constituants du risque révèlent

une position difficile pour les personnels non formés.

20.4.2 Risques conflictuels

Analystes Décideurs Poste DG Formation Formation

(non) non,

Conflit de mode

opératoire
Conflit de métiers

Conflit d’influence

Conflit de but
52,71%
Total
48,30%

figure 81. Risque conflictuel détaillé —juin 04

L’homogénéité des risques conflictuels constatée les précédentes années est

partiellement confirmée. Les conflits d’influence et de buts restent très élevés et

homogènes ; à l’inverse les conflits de modes opératoires et de métiers sont plus

disparates.

La dégradation des conflits d’intérêts et de buts est moins marquée là où les

conflits de métiers et les conflits de modes opératoires apparaissent plus stables,

même si un glissement de cette dernière catégorie est apparu.

La position défavorable des analystes, des personnels non formés et n’ayant

jamais servi à la DGGN se confirme sur les risques conflictuels comme cela a été

constaté sur les risques managinaires.

- 383 / 557 -
Titre 111 - Chapitre 20

dimension opérationnelle

op ^rationnel non prioritaire

conflit d'influence

conflit de métiers

repenser les procédures

analystes décideurs

dimension financière

uniformisation des procédures

pas de conflit de métiers

pas de conflit d'influence

opérationnel prioritaire

Libellés hors fenêtre 1

figure 82.AFC - Risque conflictuel : Décideurs / Analystes (juin 04)


- 384 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

opérationnel p ioritaire

uni ormisation des procédures


Forma lion

dimension financière

conflit de métiers
conflit d'influence

pas de conflit d'influence


repenser les procédures

pas de confEt de métiers pas formation

opérationnel non prioritaire

dimension opérationnelle

Libellés hors fenêtre 1

figure 83.AFC - Risque conflictuel : Formation en contrôle de gestion (juin 04)


- 385 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

opérationnel prioritaire

uniformisation des procédures


as de conflit de métiers

dimension inancière

pçgas de conflit d'influence

conflit d'infl
con YlSTfi? métiers
pas DGGN
repenser les procédures

opérationnel non prioritaire

dimens ion opérationnelle

Libellés hors fenêtre 1

figure 84.AFC - Risque conflictuel:fonction à la DG (juin 04)


- 386 / 557 -
20.4.3 Evolution du degré d’acceptation du changement

Cartographie de représentation du changement par profil

inüü
Pression Régression Révolution

i
0% 3,28% 16,39% F- Total

0% 2,70% 16,22% F- Analystes

0% 4,17% 16,67% f Décideurs


£L
5-1 0% 0% 13,16% F> Formation oui

'(G
U 0% 8,70% 21,74% F’ Formation non
H
0% 3,45% 20,69% F- Poste DG (oui)

0% 3,13% 12,50% F Poste DG (non)

Tension Evolution Régénération


(D
1,64% 32,79% 16,39% F- Total
E
SI
2,70% 24,32% 13,51% F- Analystes
%
ai 0% F- Décideurs
<ü 45,83% 20,83%

• y-i

eu
0% 21,05% F- Formation oui
34,21%
& 4,35% 8,70% F- Formation non
30,43%
0% 20,69% F- Poste DG (oui)
41,38%
3,13% 12,50% F- Poste DG (non)
25%

Progression Régulation Infiltration

8,20% 14,75% 6,56% F- Total

8,11% 24,32% 8,11% F Analystes

8,33% 0% 4,17% F- Décideurs

a 7,89% 18,42% 5,26% F- Formation oui


<v
2
8,70% 8,70% 8,70% F- Formation non

10,34% 0% 3,45% F- Poste DG (oui)

6,25% 28,73% 9,38% F- Poste DG (non)


m 1
Mineure Forte Très forte
V///////////////A
Intensité vécue

Min / Max de chaque case - la flèche () indique pour chaque catégorie CSP la valeur maximale

figure 85. 'Représentation du changementjuin 04

- 387 / 557 -
Titre III - Chapitre 20

La position générale « évolution » est confirmée pour les décideurs, les

personnels formés au contrôle de gestion et ceux qui ne le sont pas, ainsi que les

personnels ayant servi à la direction générale. Les analystes se partagent entre

« évolution » et « régulation » où ils sont rejoints par les personnels n’ayant pas servi

à la direction.

Dans la représentation du changement, les personnels non formés au

contrôle de gestion présentent la situation la plus défavorable, même si les autres

catégories disposent de résultats similaires dans la case « révolution ».

Une fois de plus, ces résultats s’inscrivent dans une logique de

dédramatisation du changement où la communication et l’information sont des

dimensions incontournables car les positions « évolution » et « régénération » sont

les plus importantes.

• Cartographie du degré d’acceptation du changement


Titre III - Chapitre 20

Participants

- 389 / 557 -
Titre III — Chapitre 20

Les décideurs et les personnels non formés au contrôle de gestion montrent


Les oppositions
les résultats « attentiste » les plus faibles, mais ces deux catégories se sont diffusées sont de plus en

de manière uniforme. La catégorie des personnels n’ayant jamais servi à la direction

présente des résultats défavorables car si le potentiel de croissance (position

« attentiste ») reste élevé, la situation des « sceptiques » atteint déjà un niveau

important, de même que pour les analystes. Les personnels ayant servi à la direction

sont à l’image des résultats généraux où la consommation du capital confiance se

diffuse de part et d’autre de la position d’attente, montrant une division de plus en

plus nette des différents groupes aux positions antagonistes. Cette catégorie

présente également des résultats d’opposition les plus élevés.

Les risques conflictuels et managinaires tendent désormais vers des résultats

comparables : ils varient en fonction des profils et les oppositions des catégories

socioprofessionnelles deux à deux sont plus marquées. Les risques sont toujours

présents à travers l’analyse des hypothèses retenues. La synthèse des risques permet

de dresser le tableau récapitulatif suivant :

Totaljwn 02 Analystes Poste DG Formation Formation

non, non

Risque
managinaire
Risque conflictuel

Total Juin 03 Analystes Formation Formation

(non) non,

Risque .... 49%


managinaire .

Risque conflictuel 48,79% 49J)3% 1

Total Juin 04 Analystes Décideurs Poste DG Poste DG Formation Formation

(oui) (non) (oui) (non)


Risque 43% 44,78%
managinaire 41,28% j 46,21 43,25%
.
'43,63%
« 7 7 V I
Risque conflictuel 48,30% i 49,32% 42,39% % è;0 49,36%' J 45,47% • 51,51%

- 390 / 557 -
Titre m - Chapitre 20

2002

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Analystes Poste à la DG Décideurs

Pas de formation Pas de poste à la Formation au

en contrôle de gestion DG contrôle de gestion

2003

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Poste à la DG Pas de poste à la


Décideurs DG

Formation au Analystes
contrôle de gestion Pas de formation

en contrôle de gestion

2004

Position la moins défavorable Position mixte Position la plus défavorable

Décideurs Poste à la DG Pas de poste à la


Formation au DG

contrôle de gestion Analystes


Pas de formation

en contrôle de gestion

Les sous catégories de la population présentant avant 2004 le plus de

difficultés sont ici confirmées (Personnels n’ayant jamais servi à la direction / les

analystes / les personnels jamais formés au contrôle de gestion). La séparation en

deux clans est nettement plus marquée et confirme les tendances des années

précédentes.

- 391 / 557
392 / 557
CHAPITRE 21 - Synthèse du

processus d’acculturation observé

A l’issue des campagnes de sondages de 2001 à 2004, de l’analyse de leur

résultats et évolution d’une année sur l’autre, ce chapitre a pour objectif de procéder

à une synthèse récapitulative des évènements constatés.

L’évolution des positions, trace du processus d’acculturation, sera examinée

successivement à travers les résultats des risques managinaires, des risques

conflictuels et des représentations du changement.

Aussi, si les trois derniers chapitres ont conduit à une analyse comparative des

résultats généraux et des résultats des différentes catégories socioprofessionnelles, le

présent chapitre a pour objectif de réaliser la synthèse de l’évolution du processus

d’acculturation à travers la situation de chaque catégorie dans les différents risques


identifiés.

21.1 Evolution des risques managinaires

- 393 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Analystes Années

Données 2002 2003

Affectivité 53 85,71

Désintérêt 0 3,57

Information 46,15 85,71

Compréhension 69 89,29

Implication 23 42,86

2002 2003 2004

Perception 41 40,74

Rejet 7,69 21,43

figure 87. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Les analystes

- 394 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Décideurs Années

Données 2002 2003 2004

Affectivité 80 73,08

Désintérêt

Information 71,3 61,54

Compréhension 80 88,46

Implication 40 26,92

Perception 28,57 36

Rejet 26,66 30,77

figure 88. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Les décideurs

- 395 / 557 -
Titir III - Chapitre 21

Formation CDG Années

Données 2002 2003 2004

Affectivité 62,5 82,35 81,58

Désintérêt

Information 62,5 67,65 67,65

Compréhension 75 88,24 57,89

Implication 31,25 29,41 21,05

Perception 46,67 31,25 35,14

Rejet 25 26,47 39,47

figure 89. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnelsformés au


contrôle de gestion

- 396 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

de Formation Années

Données 2002 2003

Affectivité 75 75

Désintérêt

Information 54,5 85

Compréhension 75 90

Implication 33,33 45

Perception 18,8 50

figure 90. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : 'Personnels nonfiormés au


contrôle de gestion

- 397 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Pas de poste DG Années

Données 2002

Affectivité 72,2

Désintérêt

Information 55,55

Compréhension 83,3

Implication 38,89

Perception 41,18

Rejet 11,12

figure 91. Evolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels n 'ayantjamais


servi à la direction générale

- 398 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Poste DG Années

Données 2002

Affectivité 60

Désintérêt 0

Information 66,66

Compréhension 60

Implication 20

Perception 22,22

Rejet 30

figure 92. évolution des risques managinaires 2002/2004 : Personnels ayant déjà servi
à la direction générale

- 399 / 557 -
Titrv III — Chapitre 21

Les risques managinaires ont montré dés 2001 une tendance à la hausse avec

dégradation des résultats. Néanmoins 2004 présente des résultats en rupture avec les

constatations précédentes faisant suite à un début de concrétisation du changement

demandé.

Cet élément montre bien l’importance de la communication. Cependant cette

dernière semble ne plus devoir être maintenue sur une seule visée informative mais

devrait rapidement adopter une portée démonstrative.

Ces constations semblent devoir être nuancées à travers l’analyse des

catégories socioprofessionnelles. Ces dernières peuvent être classées en deux

groupes :

• Les analystes, les personnels non formés au contrôle de gestion et les

personnels n’ayant jamais servi à la direction générale

Ces catégories présentent des résultats conformes aux observations générales.


Interactions des

Si toutes les dimensions affichent des résultats en baisse importante en 2004 après la risques

hausse de 2003, le « Rejet » poursuit sa croissance. Le rejet porte le risque

d’affrontement et a pour objet d’analyser les positions individuelles de chaque

acteur et les effets de groupe dans le cadre de la réalité de second ordre. Ce résultat

montre que la concrétisation qui n’a eu lieu que sur un aspect technique

(déploiement du domaine budgétaire) a eu pour effet une croissance de la réalité de

second ordre. Le risque managinaire est le cadre d’analyse du changement lié à

l’introduction du contrôle de gestion à travers la définition du modèle analytique

retenu et les principes portés par cette discipline. Dés lors, l’impact constaté de la

concrétisation technique indique que les risques managinaires et conflictuels

interagissent.

• Les décideurs, les personnels formés au contrôle de gestion et les

personnels ayant déjà servi à la direction générale

- 400 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Ces catégories rejoignent les conclusions supra sur la dimension des rejets.
Une

Cependant, elles se distinguent des résultats généraux sur l’affectivité et communication

surplusieurs axes
l’information. La concrétisation technique a eu pour effet d’accroître l’anxiété sur les

capacités à intégrer le changement : un message précis et adapté s’impose. Nous

pouvons déduire de ces éléments que la communication doit impérativement être

adaptée à la population cible. Il ne doit donc pas y avoir une communication mais

des communications.

21.2 Evolution des risques conflictuels

Analystes Années

Données 2002 2003 2004

50%

Conflit de mode 40%

18,00% 46,00% 62,00% J0%

opératoire 20%
; 'h h*"-, ; h'f//

Conflit de
30%
30,77% 17,86% 13,89%
métiers
20%

Conflit
61,54% 82,14% 70,27%
d'influence

Conflit de but 46,75% 50,13% 51,13%

figure 93. Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : les analystes

- 401 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Décideurs Années

Données 2002 2003 2004

70.00%

60,00%

50,00%

Conflit de mode 40,00%

52,50% 27,00% 18,50% 30.00%


I
opératoire 20,00%

10,00%

2002 2003

60,00%

40,00%

Conflit de
30,00%
26,67% 30,77% 33,33%
métiers
20,00%

10,00%

2002 2003 2004

Conflit
66,67% 73,08% 58,33%
d'influence

2002 2003 2004

Conflit de but 42,22% 55,62% 59,38%

figure 94. évolution des risques conflictuels 2002/2004 : les décideurs

- 402 / 557 -
Tilre III — Chapitre 21

Formation Années

Données 2002 2003 2004

70,00%

(0,00%

60,00%

Conflit de mode 40,00%

41,00% 33,00% 42,00% 30,00%

opératoire 20,00%

10,00%

2002 2003 2004

Conflit de
31,25% 23,53% 23,68%
métiers

2002 2003 2004

Conflit
68,75% 79,41% 60,53%
d'influence

2002 2003 2004

Conflit de but 41,41% 48,62% 55,68%

figure 95. 'Evolution des risques conflictuels 2002/2004 : Les personnelsformés au


contrôle de gestion

- 403 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Pas de formation Années

Données 2002 2003 2004

70,00%

60,00%

60,00%

Conflit de mode 40,00%

36,50% 45,50% 61,00% 30,00%

opératoire 20,00%

10,00%

2002 2003 2004

60,00%

40,00%

Conflit de
30,00%
25,00% 25,00% 18,18%
métiers
20,00%

10,00%

2002 2003 2004

Conflit
58,33% 75,00% 73,91%
d'influence

2002 2003 2004

Conflit de but 50,00% 60,00% 52,96%

figure 96. évolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels nonformés au


contrôle de gestion

- 404 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Pas de Poste DG Années

Données 2002 2003 2004

70.00%

60,00%

60,00%

Conflit de mode 40,00%

23,50% 42,50% 69,50% 30,00%

opératoire 20,00% •

10,00%

46,00%

Conflit de
27,78% 17,24% 6,25% 26,00%

métiers
16,00% •

20 02 2003 20

Conflit
61,11% 82,76% 65,63%
d'influence

Conflit de but 52,47% 55,05% 56,05%

figure 97. Hvolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels n 'ayantjamais


servi à la direction générale

- 405 / 557 -
Titre III — Chapitre 21

Poste DG Années

Données 2002 2003 2004

Conflit de mode
63,00% 35,50% 28,50%
opératoire

Conflit de
30,00% 32,00% 39,29%
métiers

Conflit
70,00% 72,00% 65,52%
d'influence

Conflit de but 28,00% 50,72% 52,71%

figure 98. évolution des risques conflictuels 2002/2004 : Personnels ayant déjà servi à
la direction générale

Les risques conflictuels sont apparus au fil des campagnes statistiques comme
Une sensibilité

des risques relativement stables. Les questions de gouvernance, à travers les conflits accrue aux

questions de
d’influence et de buts, ont montré de la part des différents acteurs la plus grande
gouvernances

sensibilité.

Les résultats des analystes restent conformes aux observations générales.

Nous constatons également dans ce risque, une fracture avec le profil associé, les

décideurs. Ces derniers présentent un conflit de mode opératoire en baisse et au


contraire un conflit de métier à la hausse. Les résultats en valeurs absolues de ces

- 406 / 557 -
Titre III — Chapitre 21

deux catégories montrent également des approches très différentes. Ansi, la phase

de concrétisation technique a eu ici pour effet de diviser les positions des deux

catégories sur les questions de travail. Il apparaît donc que les questions de

gouvernance, plus sensibles, présentent une convergence de résultat, là où les

questions de travail sont au contraire discriminantes dans ces deux catégories

socioprofessionnelles.

A l’inverse, la comparaison des résultats des personnels formés ou non au

contrôle de gestion permet d’observer des tendances opposées sur les questions de

gouvernances. Cependant, les résultats sont à nuancer car les valeurs absolues

montrent des chiffres comparables. Ainsi, la séparation de ces deux catégories dans

les risques managinaires apparaît bien plus marquée. Ces résultats confirment la

portée de la formation mais ils montrent également ses limites : en effet, la

dimension technique semble insuffisamment abordée.

Comme pour les analystes et les décideurs, la séparation des profils de

personnels ayant servi ou non à la direction générale est marquée tant en tendance

qu’en valeur absolue sur les questions de travail, alors qu’il y a homogénéité des

résultats sur les questions de gouvernance. Nous observons également des

tendances opposées entre les conflits de mode opératoire et les conflits de métier.

Ce dernier est particulièrement favorable chez les personnels n’ayant jamais servi à

la direction. Pour les autres, un besoin de spécialisation des filières de métier

apparaît de plus en plus comme une évidence.

- 407 / 557 -
Titre III — Chapitre 21

21.3 Evolution de la représentation du changement

Cartographie de représentation du changement par profil

figure 99. üvolution de la représentation du changement

- 408 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Les flèches indiquent l’évolution des positions maximales de chaque catégorie


Dédramatiser k

de 2002 à 2004. Ces catégories présentent des trajectoires différentes mais des changement

points d’arrivée comparables. Un cycle semble s’observer sur ces trois années, cycle

dont la concrétisation a eu pour conséquence la confirmation de la dédramatisation

du changement demandé. En effet, toutes les catégories montrent des résultats en

dermères années soit dans la position « évolution » soit dans la position

« régulation » ; Aucun changement n’apparaît ici insurmontable et ce constat au fil

des années ne s’est jamais démenti.

- 409 / 557 -
Titre III - Chapitre 21

Participants

-410/557 -
Titre III - Chapitre 21

La figure précédente indique que la position « attentistes » a souvent servi soit

de relais, soit de point d’arrivée. Nous avons vu dans les chapitres supra

l’importance de ce constat dans la perspective du changement, vu ici comme « un

capital à faire fructifier ».

Deux catégories se distinguent par leurs résultats défavorables : les personnels

n’ayant jamais servi à la direction générale et les personnels jamais formés au

contrôle de gestion. Pour cette dernière catégorie plus particulièrement, l’analyse est

encore complexifiée par l’observation d’une part égale de sceptique et de

supporters. Il semble qu’une certaine curiosité anime en partie l’action des acteurs

en lieu et place des routines défensives préventives attendues.

L’importance de la position « attentistes » montre qu’à la veille du

déploiement définitif de la partie contrôle de gestion, rien n’est encore joué car le

changement n’a pas été suffisamment pris en compte en amont du projet. En ce

sens, ces résultats rejoignent ceux de BENNEBROEK GraYEN HO RST K et al. (2003)

constatés dans le secteur privé à l’étranger.

Le tableau suivant a été élaboré à partir des synthèses de résultats des années

2002 à 2004. Ces classements annuels comparent à travers les risques managinaires

et les risques conflictuels, les résultats de chacune des catégories

socioprofessionnelles aux résultats globaux. Ainsi par exemple une catégorie qui

participe à la hausse des deux risques apparaît dans la position la plus défavorable.

-411 / 557 -
Titre J37 — Chapitre 21

Evolution du classement des synthèses de position par catégories

socioprofessionnelles

Position la moins Position la plus


Position mixte
défavorable défavorable

Analystes 03/ 04

onno 0

Décideurs 2003 2002

t>nru

Formation 2002

au contrôle O 0 1
^—
de gestion

Pas de 03/ 04
formation en
onrv? ^ w
contrôle de

gestion
Poste à la 02/03/04
DG

c
Pas de poste 2002 03/04
à la DG

£
figure 101. évolution de la représentation du changement

Cette figure permet d’observer que sur les trois années, de la phase

d’initialisation du projet à celle de concrétisation en passant par la conception, il

apparaît :

- 412 / 557 -
Titre III — Chapitre 21

Que les analystes et les décideurs affichent des trajectoires opposées,

affirmant l’opposition des profils,

Que les positions « formés au contrôle de gestion » et « non formés au

contrôle de gestion » ont au contraire des différences moins

marquées, mais l’avantage reste en faveur des personnels formés,

Enfin, que les positions des personnels ayant ou non servi à la direction

sont différentes avec une avance pour les personnels ayant servi à la

direction. Cependant, ces deux catégories ont des structures

d’évolution similaires, en ce sens qu’un seul mouvement a été

constaté en trois ans. L’impact du changement apparaît donc plus

difficile à gérer car les positions semblent bien ancrées.

Sur les quatre années d’analyse, les risques managinaires et conflictuels ont

bien été identifiés mais ont montré des évolutions distinctes en fonction des

catégories socioprofessionnelles. Ainsi, les risques managinaires sont plus évolutifs

mais plus uniformes sur les catégories. En revanche, les risques conflictuels sont

plus stables mais montrent des résultats plus marqués entre catégories

socioprofessionnelles.

La conduite du changement apparaît donc devoir être gérée à travers deux

dimensions complémentaires :

• Le risque mesuré : risque conflictuel et risque managinaire

• La cible du changement : l’acteur cible et sa catégorie socioprofessionnelle

d’appartenance

- 413 / 557 -
414 / 557
Conclusion

Peter DRUCKER (1996) considère qu’il faut réinventer l’Etat par la

restructuration, la redéfinition de ses objectifs et la gestion des activités. Mais il note

le poids du contexte qui conduit à présenter ces changements comme

révolutionnaires là où dans n’importe qu’elle autre organisation ils constituent une

simple évolution presque naturelle et en tout état de cause non extraordinaire. Pour

cet auteur à partir du contexte américain, l’échec des réformes étatiques relève d’une

question de méthode dans le changement. De même, il considère que le résultat

essentiel à attendre en repensant l’Etat est « le changement de mentalité que cela doit

entraîner ». Si les activités publiques étaient traditionnellement classées en fonction

des bonnes intentions qu’elles présentaient, « désormais on les jugera au résultat ».

Dans le même sens, D. GENELOT67 estime qu’un des défis majeurs à relever pour

permettre au système étatique d’évoluer est de changer de paradigme (le

positivisme) et les références des systèmes de pensées car « tous les systèmes issus de

cette philosophie ont échoués. Im logique d’invention doit au contraire se substituer à celle de

planification, la logique de processus à celle de cible.-».

L’outil de gestion apparaît ici selon l’analyse de DAVID (1998) à la fois source,

support et conséquence du changement : source, tant il est à l’origine de la

modification des valeurs et croyances des acteurs, support car il va permettre une

modification du management des décideurs, et conséquence tant l’évolution des

structures de l’organisation (opération/soutien) et les contraintes budgétaires

appellent un changement des règles de gestion. Le lien entre le changement

organisationnel et les outils de gestion dans une conception moderne du rôle de ces

outils est ici confirmé [DAVID A.] De même, force est de constater que ces outils

« interrogent à lafois les savoirs techniques et les savoirs organisationnels » [A. David]

67 « Comment piloter le changement dans l’administration ? », journée d’étude de la DIRE ; intervention de D.


Genelot « Les éléments de contexte du changement de l’administration ».

-415/557-
Conclusion

Selon RABON (2001), la plupart des experts s’accordent à défendre l’idée que

le changement est devenu si important dans le cadre des activités managériales que

la vitesse de prise de décision est devenu fondamentale même en l’absence

d’informations suffisantes.

De même, d’après H. De CARMOY (1999), la différence essentielle entre


Le changement,
secteurs public et privé est l’absence de concurrence pour le premier alors que pour une question
commune au

le second la compétition pousse continuellement les entreprises à évoluer. En fait, le secteurprivé et à


l’administration
problème de la capacité à changer n’est pas une exclusivité du secteur public comme

en témoigne l’abondante littérature sur le sujet. De plus, on peut considérer qu’il

existe une concurrence dans ce secteur même si elle prend une forme particulière :

concurrence sur les missions, compétitions sur les négociations budgétaires etc....

enfin, il existe également une pression venant de l’intérieur comme la partie sur le

sens au travail l’illustre.

Les résultats de la recherche effectuée dans le contexte de la gendarmerie

permettent d’identifier plusieurs points fondamentaux susceptibles d’expliquer

l’échec de l’introduction d’outils de contrôle de gestion dans l’administration :

- la culture n’est pas un obstacle à l’intégration d’un tel système, cependant

elle est appelée à évoluer,

- la pertinence des outils du contrôle de gestion n’est pas remise en cause par

les activités de services non marchands produites par l’administration,

- il n’ y a pas d’erreur dans la définition et l’adaptation de ces outils dans le

secteur public qui modifieraient leur essence même,

- le point essentiel semble le processus de conduite du changement qui doit

considérer à la fois les différents points d’entrée avec différents modes de gestion de

l’évolution et la (re)défimtion du sens dans sa dimension individuelle, accepter la

résistance au changement comme un élément bénéfique plutôt qu’une preuve de

-416/557-
Conclusion

dysfonctionnement du système et encourager l’adhésion et la recherche de

motivation en mettant à profit une politique de communication adaptée.

Parmi les risques d’échec identifiés par BESSON P. (1999) liés à l’implantation

d’un système ERP, on peut considérer que la forme à laquelle est la plus exposée

l’instirntion est la « fracture » par un conflit de métier ou de mode opératoire. En

effet, par la définition des rôles des acteurs, experts et décideurs notamment, il est

possible que l’ERP soit approprié par les premiers avec un risque de perte

d’intentionnalité des seconds. Cette fois, le processus de changement et surtout de

communication devra s’orienter principalement vers les experts afin d’écarter cette

menace.

En conséquence, l’ensemble de la recherche menée tout au long de ce


Pas de

document conduit à apporter une réponse négative à la problématique posée : changement


« révolution »
l’introduction d’outils du contrôle financiers pour mesurer la performance dans les

administrations publiques françaises ne constitue pas pour ces dernières un

changement révolution ; la culture des organisations n’apparaît pas comme la

principale résistance au changement, ni même la principale cause d’échec. Les

principes des outils ne sont pas en cause dans les rejets éventuels de la part des

acteurs de l’organisation et ne sont pas incompatibles avec la notion de service

public. En revanche le processus, c’est à dire la stratégie de changement apparaît

clairement comme source possible de l’échec.

Le projet GESFI engage à la fois plusieurs défis : celui du développement

d’une démarche de contrôle de gestion, celui de l’intégration d’un ERP et enfin celui

du développement d’un nouveau style de management par une nouvelle approche

de la performance.

L’ensemble de ces innovations pourrait apparaître indigeste, cependant

compte tenu de l’analyse développée tout au long du présent document, l’absence

-417 / 557-
Conclusion

de préalable, de référentiel ou de modèle préexistant pourrait s’avérer in fine un

atout déterminant dans le processus de conduite du changement.

Enfin, il existe un risque important quand à l’usage des résultats du contrôle

de gestion et qui a fait l’objet dans ce document d’une présentation particulière sur

la philosophie du modèle développé : « Tout l’enjeu étant bien que les responsables

publics apprennent à gérer le contrôle de gestion d’unefaçon qui soitpragmatique et souple,

et non pas révérencielle etfétichisée. Sinon, on risquerait de retomber de plus belle, dans la

plus traditionnelle bureaucratie ! » (J.M EYMERI, 2001)

La recherche réalisée pourra être étendue aux trois autres formes de services

publics tels que présentés au premier chapitre, car comme le souligne BENGHOZI

P.J6R , les distinctions méritent d’être relativisées en raison de problèmes communs

« redéfinition des missions, mise en œuvre d’une action publique décloisonnée, nécessité de

disposer des règles du jeu claires et explicites, impossibilités de concevoir et évaluer l’action

publique sans prendre en compte les extemalités et la globalité des services. »

Dans le même sens que les éléments présentés dans ce document ont voulu le

montrer, au centre des préoccupations liées à la mise en œuvre à la nouvelle

constitution financière de l’Etat se retrouvent :

• la culture

• les acteurs

• les jeux de pouvoirs

• les réorganisations nécessaires

la culture

Au delà de la définition des critères de performance, les mentalités, les traditions, les

valeurs et l’expérience des acteurs de la gestion publique doivent être considérées

68 « Administrer ou gérer les services publics », Benghozi P. J, p 215-247 in [Levy, 2000]

-418 / 557 -
Conclusion

[M. Bouvier, 2003]. Il s’agit de favoriser l’émergence d’un nouveau sens commun.

Ainsi pour S. MAHIEUX (2003), la LOLF est d’abord un changement de culture et

d’état d’esprit.

Les acteurs

Les métiers vont être renouvelés, d’une part par l’évolution des missions, d’autre

part par l’utilisation de nouveaux outils portés par une culture de la performance

mais la réforme ne peut réussir qu’avec l’adhésion de ces acteurs [F. MORDACQ,

2003]. Sophie MAHIEUX (2003) considère que la LOLF est un véritable défi au

changement qui nécessitera une réforme profonde du rôle des acteurs. En ce sens,

J.R. ÂLVENTOSA (2003) indique que si les outils informatiques et comptables sont

nécessaires, ce ne sont pas eux qui réforment l’Etat : en effet, la culture doit être

appréhendée d’abord dans une approche de l’acteur cible.

Jeux de pouvoirs

M. BOUVIER note aussi que l’un des enjeux majeurs de la LOLF réside dans sa

capacité à réguler « un jeu complexe de pouvoirs »

Réorganisation

Pour J. ARTHUIS (2003), la recherche de la performance représente un véritable

changement culturel qui devra impérativement être associé à un changement

structurel ; Ce dernier est identifié également par D. MIGAUD69, le rapporteur de la

proposition de Loi organique, comme une échéance importante. Ainsi pour lui la

responsabilité du gestionnaire à laquelle doit conduire l’approche par la

performance « commence dans la recherche de la meilleure organisation possible »,

autrement dit par les meilleurs modes d’organisation et de fonctionnement des

services [F. MORDACQ, 2003].

MIGAUD D., « Mise en œuvre de la LOLF : les évolutions dans les relations entre l’exécutif et le législatif »,
Revue Française de Finances Publiques, N°82, juin 2003, p 27-35

-419/557-
Conclusion

Ainsi, les concepteurs de la LOLF vont rapidement être confrontés aux


La LOLF

mêmes difficultés qui ont été identifiées dans le présent document. Dés lors, pour prochain enjeu
majeur lié à un
Pierre SEGUIN70 (2003), améliorer la gestion publique « c’est développer le contrôle de changement
profond
gestion en tant que mode de management » et pour P. SUET71 « la qualité de la

comptabilité analytique et peut être autant celle des systèmes d’information est la clé de la

réussite » ; En l’espèce, Il apparaît de la thèse défendue, qu’une limitation à cette

approche par l’omission des risques managinaires et conflictuels présenterait un

risque majeur d’échec de l’ensemble de la réforme de l’Etat.

70 SEGUIN P., « La LOLF et la modernisation de la gestion publique », Revue Française de Finances Publiques, N°82,
juin 2003, p 47-52

71 SUET P., « Après la réforme de la LOLF. Un nouveau partage des responsabilités », Revue Française de Finances
Publiques, N°82, juin 2003, p 53-58

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Table des matières

Avants propos et remerciements 3

Sommaire 4

Table des illustrations 6

Lexique & Sigles 9

Introduction 11

Titre I-De Tintégration du contrôle de gestion dans Tadministration publique 23

CHAPITRE 1 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique : une


expérience contrastée 27
1.1 Le contrôle de gestion dans l’administration 28
1.1.1 Contribution à une approche cindynogène 28
1.1.2 Définition de l’administration publique 29
1.2 De l’intégration du contrôle de gestion dans l’administration 31
1.2.1 De l’absolue opposition... 31
1.2.2 ... à l’admission conceptuelle 33
1.3 De nombreux échecs dans l’administration 36

1.3.1 L’exemple français 36


1.3.2 L’exemple étranger 42

CHAPITRE 2 - Le pilotage du changement 47


2.1 Modèles de changement et conduite du changement 48
2.2 La communication du changement 55
2.3 Les interactions des risques et résistances 60

CHAPITRE 3 - Le processus de changement, facteur explicatif du mécanisme


d’acculturation 65
3.1 Changement et culture 66
3.2 Le processus d’acculturation au centre des risques 71

CHAPITRE 4 - Le contrôle de gestion dans l’administration publique : La


confrontation de l’acteur au modèle 77
4.1 La nécessaire adaptation du modèle à son environnement 78
4.1.1 De l’influence du contrôle de gestion et du PGI sur l’organisation 78
4.1.2 De l’impact de l