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I. Béguin, P. Bluteau
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Droits et devoirs de l’élu municipal

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et intercommunal

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Depuis trente ans, la décentralisation s’est accompagnée de la reconnaissance
progressive de droits au bénéfice des élus locaux. Foin de démagogie, ce « statut

Droits et devoirs
de l’élu » n’est pas un catalogue de privilèges, mais une condition de notre

Droits et devoirs de l’élu municipal et intercommunal


démocratie locale : en accordant le droit à la formation, à des indemnités de
fonction, à des autorisations d’absence, à la suspension du contrat de travail ou

de l’élu municipal
à la protection fonctionnelle, la loi favorise l’égal accès de tous aux mandats. Et
en garantissant aux élus le droit à l’information sur les questions en discussion, le
droit à l’expression à l’oral comme à l’écrit ou le droit de disposer de moyens
matériels, la loi permet à l’opposition d’exercer son rôle de contre-pouvoir. Cet

et intercommunal
ouvrage présente aux élus leurs droits dans tous ces domaines, en incluant ceux
qui ont été reconnus par le juge administratif.
Mais la décentralisation s’est également accompagnée de contraintes et de
nouvelles responsabilités pour les élus. Ce guide traite donc aussi des obligations
qui pèsent sur eux, qu’ils soient maires ou simples conseillers municipaux.
Enfin, la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice de leur mandat
par les élus locaux, dite loi « Gourault-Sueur », ainsi que la loi portant nouvelle
organisation territoriale de République, dite loi « NOTRe », viennent toutes deux
apporter des modifications importantes, qui sont intégrées dans l’ouvrage. Isabelle Béguin
Philippe Bluteau
Titulaire du DEA Droit de l’environnement et du DESS Contentieux de
droit public de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Isabelle Béguin
est avocat au barreau de Paris depuis février 2003. Elle intervient au
quotidien en droit public local et a développé une expertise particulière
en matière de statut des personnels et des élus.

Diplômé de Sciences Po Paris (1997, section service public) et titulaire


du DESS de juriste territorial de l’université Paris 2 Panthéon-Assas,
Philippe Bluteau est avocat au barreau de Paris depuis janvier 2006.
Il intervient au quotidien en droit public local, en droit électoral et en
droit pénal pour les collectivités, leurs élus et leurs agents.

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63


978-2-8186-0890-6
www.territorial.fr [ISBN : ]
Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com
Droits et devoirs
de l'élu municipal
et intercommunal
Isabelle Béguin
et
Philippe Bluteau
Avocats au barreau de Paris

Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 291 - Juillet 2015


Groupe Territorial
CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63
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La lecture de cet ouvrage ne peut en aucun cas dispenser le lecteur
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l’auteur de l’écrit, particu- interdite sans autorisation
lièrement dans le domaine du Centre français d’exploi-
de l’édition technique, le tation du droit de copie
développement massif du (CFC, 20 rue des Grands-
photocopillage. Augustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron


ISBN : 978-2-8186-0890-6
ISBN version numérique : 978-2-8186-0891-3
Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Août 2015
Dépôt légal à parution
Sommaire

Avertissement au lecteur......................................................................................................... p. 7
Préface : Statut de l’élu local, la fin d’un tabou........................................................ p. 9

Partie 1
Les garanties statutaires des élus locaux
I•L
 a conciliation du mandat
et d’une activité professionnelle.........................................................................p. 13
A - La suspension temporaire d’activité........................................................................................p. 13
1. L’élu salarié de droit privé................................................................................................................p. 13
2. L’élu fonctionnaire titulaire..............................................................................................................p. 15
3. L’élu agent non titulaire de droit public....................................................................................p. 18
B - Facilités et protection accordées aux élus
qui conservent une activité professionnelle.........................................................................p. 18
1. Le dégagement de temps pour l’exercice du mandat........................................................p. 18
2. Le statut de salarié protégé au bénéfice de certains élus salariés de droit privé.....p. 21
3. Conservation du bénéfice d’un concours de la fonction publique territoriale
pendant l’exercice d’un mandat..................................................................................................p. 22

II • Les droits financiers...........................................................................................................p. 23


3
A - L’indemnité de fonction....................................................................................................................p. 23
1. Nature de l’indemnité.......................................................................................................................p. 23

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


2. Conditions du versement de l’indemnité de fonction........................................................p. 24
3. La détermination du montant des indemnités de fonction..............................................p. 27
4. Le cumul d’indemnités ....................................................................................................................p. 32
B - Les remboursements de frais.........................................................................................................p. 33
1. Remboursement de frais exposés dans le cadre d’un mandat spécial.........................p. 33
2. Remboursement de frais exposés dans le cadre de réunions
hors du territoire de la commune................................................................................................p. 34
3. Remboursement des frais de garde d’enfants et d’assistance aux personnes..........p. 35
4. Dépenses exceptionnelles d’assistance et de secours des maires et adjoints............p. 36
5. Indemnités du maire pour frais de représentation...............................................................p. 36

III • La protection sociale.......................................................................................................p. 37


A - La Sécurité sociale des élus............................................................................................................p. 37
1. L’affiliation obligatoire de tous les élus à la Sécurité sociale.............................................p. 37
2. Les conditions d’assujettissement aux cotisations sociales ...............................................p. 37
3. Les droits aux prestations.................................................................................................................p. 38

Sommaire
B - La retraite des élus...............................................................................................................................p. 39
1. La retraite complémentaire obligatoire : l’Ircantec...............................................................p. 39
2. La retraite par rente : une retraite facultative.........................................................................p. 40
3. Le régime général de base de la Sécurité sociale..................................................................p. 40

IV • La protection fonctionnelle des élus locaux....................................p. 40


A - Les élus concernés................................................................................................................................p. 41
B - Les cas d’ouverture de la protection........................................................................................p. 43
1. L’élu condamné civilement.............................................................................................................p. 43
2. L’élu victime d’attaques....................................................................................................................p. 43
3. L’élu poursuivi pénalement.............................................................................................................p. 45
4. L’objet de la protection.....................................................................................................................p. 46

V • Les droits à la formation.............................................................................................p. 46


A - Le droit à des actions de formation.........................................................................................p. 46
B - Le droit au congé de formation pour les salariés et agents publics...................p. 48
C - Le droit individuel à la formation (DIF)................................................................................p. 48
D - La compensation de la perte de rémunération subie
par les salariés et agents publics...............................................................................................p. 49
VI • Les garanties postmandat.......................................................................................p. 49
A - L’allocation différentielle de fin de mandat........................................................................p. 49
B - Les facilités de réinsertion dans le monde du travail....................................................p. 50
4 1. Stage de remise à niveau, formation professionnelle et bilan de compétences......p. 50
2. Validation des acquis de l’expérience.........................................................................................p. 51
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Partie 2
Les droits politiques
I • Le droit à l’information..................................................................................................p. 56
A - La représentation dans les commissions...............................................................................p. 56
B - La convocation aux séances..........................................................................................................p. 58
C - L a communication des informations sur les points à l’ordre du jour................p. 59
D - La note de synthèse............................................................................................................................p. 60
E - Les missions d’information et d’évaluation.........................................................................p. 61
F - Le droit à la confidentialité des correspondances...........................................................p. 62
II • Le droit à des moyens matériels ......................................................................p. 63

A - Les moyens d’accès à l’information.........................................................................................p. 63


B - Le local de réunion..............................................................................................................................p. 64
C - L e matériel de bureau.......................................................................................................................p. 65

Sommaire
III • Les droits d’expression.................................................................................................p. 66
A - L’expression orale.................................................................................................................................p. 66
1. La publicité des séances....................................................................................................................p. 66
2. Le droit d’exprimer son opinion pendant la séance............................................................p. 67
3. Le contrôle du recours au huis clos.............................................................................................p. 68
4. Le scrutin public...................................................................................................................................p. 68
5. Les questions orales............................................................................................................................p. 69
6. Le droit de siéger côte à côte........................................................................................................p. 69
B - L’expression écrite.................................................................................................................................p. 69
1. Le principe du droit aux tribunes libres.....................................................................................p. 69
2. Les bénéficiaires du droit aux tribunes libres..........................................................................p. 70
3. Les supports concernés.....................................................................................................................p. 71
4. La portée pratique du droit d’expression.................................................................................p. 71

Partie 3
Les devoirs
I • Les obligations............................................................................................................................p. 74
A - La tenue des bureaux de vote......................................................................................................p. 74
1. La présidence des bureaux de vote.............................................................................................p. 74
2. La fonction d’assesseur d’un bureau de vote..........................................................................p. 75
B - Les obligations déclaratives...........................................................................................................p. 76 5
II • Les sanctions administratives................................................................................p. 78
A - La démission d’office..........................................................................................................................p. 78

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


1. La démission d’office pour inéligibilité ou incompatibilité................................................p. 78
2. La démission d’office pour manquement aux obligations................................................p. 79
B - La suspension et la révocation....................................................................................................p. 80
C - Le blâme.....................................................................................................................................................p. 81

Annexe
La charte de l’élu local..............................................................................................................p. 84

Sommaire
Avertissement au lecteur
Une proposition de loi « visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur
mandat », dite « Gourault-Sueur » (du nom de ses deux signataires origi-
nels), est en cours de discussion au Parlement et sera vraisemblablement
adoptée dans les mois à venir, sans que sa date d’adoption définitive n’ait
toutefois été arrêtée.
 
Dans ces conditions et afin de permettre, à la fois, une utilisation immédiate
de cet ouvrage et l’anticipation des changements susceptibles d’advenir,
il a été fait le choix :
- de consacrer cet ouvrage au droit actuellement en vigueur, sans intégrer
les dispositions de la proposition de loi ;
- de placer le texte de cette proposition de loi en annexe, telle qu’elle résulte
des premières étapes de la discussion parlementaire, en commentant ses
dispositions pour permettre à chacun d’en saisir la portée.
 

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Avertissement
Préface
Statut de l’élu local, la fin d’un tabou
L’Association des petites villes de France a toujours été particulièrement
sensible à la question des conditions d’exercice des mandats locaux. Depuis
la publication de son livre blanc sur cette question en 2001, qui avançait
de multiples propositions de réformes, l’APVF a constamment plaidé pour
que des garanties statutaires et des droits nouveaux soient ouverts aux élus
municipaux et, désormais, intercommunaux, non pas pour rendre plus
agréable le déroulement de leur mandat, mais pour leur permettre d’exercer
effectivement leurs missions et pour tendre à l’égalité des chances devant
l’accès au mandat, qui constitue un impératif démocratique.
 
Car si Montaigne pouvait écrire au xvie siècle que la fonction de maire était
« une charge qui doit sembler d’autant plus belle qu’elle n’a ni loyer, ni gain
autre que l’honneur de son exécution » (Essais, III, X), le mythe originel ne
correspond plus à ce qu’est devenu, un demi-siècle plus tard, l’exercice
d’un mandat local, qui requiert tout à la fois, désormais, technicité et
disponibilité et qui est susceptible d’engager la responsabilité personnelle
de son titulaire.
 
Aujourd’hui, nous sommes heureux de constater que les esprits ont évo-
lué sur cette question. La nécessité de consacrer un véritable « statut de 9
l’élu » fait désormais consensus. Après le livre blanc de l’APVF en 2001, la
loi dite « démocratie de proximité » en 2002 a comporté de substantiels

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


progrès. Dans les mois qui viennent, la proposition de loi initiée par les
sénateurs Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur pourrait consacrer de
nouvelles avancées pour les élus. L’APVF soutient cette initiative et appelle
à l’adoption rapide de ce texte.
 
Mais quelles que soient les réformes réalisées par le Parlement en la matière,
elles resteront lettre morte si les principaux intéressés, les élus locaux,
ne sont pas correctement informés de leurs droits et leurs devoirs. C’est
le mérite des auteurs de cet ouvrage, Me Isabelle Béguin et Me Philippe
Bluteau, avocats au barreau de Paris, qui connaissent bien les difficultés de
notre action au quotidien, d’avoir su en présenter les contours, de manière
pédagogique et synthétique, tout en plongeant leur plume dans le dernier
état du droit, y compris les dernières évolutions révélées par la jurispru-
dence. C’est l’objet d’une association comme l’APVF que de contribuer,

Préface
non seulement à la réflexion commune, mais également à cette diffusion
de l’information.
 
Je ne doute pas que cet ouvrage s’imposera comme un compagnon pré-
cieux des élus de petites villes.
 

Olivier DUSSOPT
Député de l’Ardèche, maire d’Annonay, président de l’APVF
 

10
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Préface
 
Partie 1

statutaires
Les garanties

des élus locaux

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


11
Il est traditionnellement admis que la fonction élective n’est pas un métier,
en raison du fait que les représentants du peuple agissent pour le bien
public, avec désintéressement.
 
Cependant, il n’était pas acceptable que les élus, sur qui pèse une respon-
sabilité importante en raison de la technicité croissante de l’action locale,
exercent leurs mandats sans aucune garantie.
 
Par conséquent, sans parler de véritable statut qui renvoie trop à la profes-
sionnalisation du mandat, le Code général des collectivités territoriales n’en
accorde pas moins aux élus locaux de véritables droits individuels pour leur
permettre d’exercer au mieux leurs missions d’intérêt général.
 
Ces garanties sont exposées, pour les élus communaux, aux articles
L.2123-1 à L.2123-35.
 
Ces articles sont, sauf dispositions particulières propres, applicables aux
membres des communautés d’agglomération, communautés urbaines
et métropoles par renvoi effectué par les articles L.5216-4, L.5215-16 et
L.5217-7 du même code.
 
Concernant les communautés de communes, la situation est plus délicate.
12 Les articles L.5214-8 et L.5211-14 du CGCT ne renvoient qu’à des articles
limitativement énumérés.
 
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


I•L
 a conciliation du mandat
et d’une activité professionnelle
Tout élu peut choisir de mener de front son activité professionnelle et son
mandat électif ou de mettre entre parenthèses sa carrière professionnelle
pour se consacrer exclusivement à sa fonction élective locale.
 
Dans tous les cas, il bénéficiera de garanties pour l’aider à assumer son
choix.

A - La suspension temporaire d’activité


L’élu peut choisir de mettre temporairement un terme à son activité pro-
fessionnelle, pour se consacrer exclusivement à l’exercice de son (ou ses)
mandat(s).
 
Sa situation diffère alors selon qu’il est salarié de droit privé ou agent public.

1. L’élu salarié de droit privé


En vertu des dispositions combinées des articles L.2123-9 du CGCT,
L.5214-18 et L.3142-60 du Code du travail, les maires, les présidents des
communautés de communes, communautés d’agglomération, communau-
13
tés urbaines et métropoles, les adjoints au maire des communes de plus
de 10 000 habitants, les vice-présidents des communautés de communes
de plus de 10 000 habitants1, des communautés d’agglomération, des

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


communautés urbaines2 et des métropoles3 peuvent bénéficier, s’ils le
souhaitent, d’une suspension de plein droit de leur contrat de travail, à
condition toutefois qu’ils justifient d’une ancienneté minimale d’une année
chez leur employeur à la date de leur entrée en fonction.
 
L’élu salarié qui remplit les conditions pour bénéficier d’une suspension de
droit de son contrat de travail doit en faire la demande à son employeur
par lettre recommandée avec avis de réception. La suspension prend alors
effet quinze jours après la réception du courrier par l’employeur.

1 L.5214-8 du CGCT.
2 L.5215-16 du CGCT.
3 L.5217-7 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Dans les autres cas, l’employeur est libre d’accorder ou non une suspension
du contrat.
 
Pendant la durée de la suspension du contrat de travail, le salarié n’est
pas rémunéré et n’acquiert pas de droits à congés payés ni d’ancienneté.
 
Cependant, le temps passé au titre du mandat local est assimilé à une durée
d’activité pour l’octroi du congé de bilan de compétences et du congé de
formation4 à l’issue du mandat.
 
À l’expiration de son mandat, y compris après un premier renouvellement,
l’élu retrouve son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d’une
rémunération équivalente, dans les deux mois suivant la date à laquelle il a
avisé son employeur de son intention de reprendre cet emploi. Il bénéficie
alors de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant
l’exercice de son mandat.
 
Lorsque la fin du mandat survient au cours ou à l’issue du troisième mandat
consécutif, le salarié bénéficie simplement d’une priorité de réembauche
pendant un an. En cas de réemploi, il bénéficiera de tous les avantages
qu’il avait acquis au moment de son départ.
 
14 Dans tous les cas, la demande de réemploi doit être adressée à l’employeur
au plus tard dans les deux mois qui suivent l’expiration du mandat.
 
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

En outre, s’il le demande, le salarié bénéficie :


- d’un stage de remise à niveau en cas de changement de techniques, de
méthodes de travail utilisées dans l’entreprise ou d’évolution du poste
de travail5 ;
- d’une formation professionnelle ;
- d’un bilan de compétences.

4 L.2123-11-1 du CGCT.
5 L.2123-11 du CGCT et L.3142-61 du Code du travail.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


2. L’élu fonctionnaire titulaire

a) Le détachement
Tout fonctionnaire de l’une des trois fonctions publiques peut demander
à être détaché pour remplir sa fonction élective.
 
En vertu de l’article L.2123-10 du CGCT, le détachement est accordé
de droit s’il s’agit d’un mandat de maire, de président de communauté
de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine et
métropole, d’adjoint au maire des communes de plus de 10 000 habi-
tants, de vice-président de communauté de communes de plus de 10 000
habitants6, de communauté d’agglomération, de communauté urbaine7
et de métropole8.
Dans les autres cas, il est accordé sous réserve des nécessités du service9.
 
Le fonctionnaire détaché ne perçoit plus aucune rémunération mais conti-
nue à bénéficier, dans son corps ou cadre d’emplois d’origine, de ses droits
à l’avancement et à la retraite.
 
La cotisation salariale calculée par application du taux en vigueur dans
le régime spécial de retraite sur la base du traitement indiciaire brut fait
l’objet d’un précompte sur l’indemnité perçue en qualité d’élu. En revanche, 15
aucune cotisation patronale n’est due pour le risque vieillesse10.
 

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Pour les autres risques (maladie, maternité, invalidité et décès, accident du
travail et allocations familiales), l’administration d’origine du fonctionnaire
détaché demeure redevable des cotisations patronales d’assurance maladie,
maternité, invalidité et décès et d’allocations familiales assises sur le traite-
ment indiciaire brut (circulaire interministérielle n° DSS/5B/DGCL/2013/1
93 du 14 mai 2013 relative à l’affiliation au régime général de Sécurité
sociale des titulaires de mandats locaux ainsi qu’à l’assujettissement des

6 L.5214-8 du CGCT.
7 L.5215-16 du CGCT.
8 L.5217-7 du CGCT.
9 Article 14 bis de la loi n° 83-634.
10 Article 5 du décret n° 2007-1796 du 19 décembre 2007 et article 5 du décret n° 2007-173
du 7 février 2007.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


indemnités de fonction qui leur sont versées – http://www.sante.gouv.fr/
fichiers/bo/2013/13-06/ste_20130006_0000_0049.pdf).
 
Au terme de leur mandat, les fonctionnaires élus sont réintégrés selon les
conditions de droit commun. Il n’existe aucune disposition propre aux
fonctionnaires détachés pour l’exercice de fonctions publiques électives, ce
qui ne va pas sans difficultés en cas de fin anticipée du mandat.
 
Ainsi, à l’expiration normale du détachement, les fonctionnaires territoriaux
sont réintégrés à la première vacance ou création d’emploi dans un emploi
correspondant à leur grade. À défaut, ils sont maintenus en surnombre
pendant un an dans leur collectivité d’origine, puis pris en charge par le
Centre national de la fonction publique territoriale ou le centre de gestion
selon leur grade11.
 
Les fonctionnaires de l’État sont quant à eux réintégrés immédiatement et
au besoin en surnombre dans leur corps d’origine12. Ils bénéficient d’une
priorité pour retrouver le poste qu’ils occupaient avant leur détachement13.
 
Enfin, les fonctionnaires hospitaliers sont réintégrés sur un poste vacant
correspondant à leur grade. Cependant, s’il n’existe pas d’emploi vacant, ils
sont placés en disponibilité d’office14. Pendant un an, l’autorité administrative
16 compétente de l’État doit leur proposer au moins trois emplois vacants corres-
pondant à leur grade dans le département siège de leur établissement d’origine
pour les personnels d’exécution et dans la région pour les autres. À noter
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

toutefois qu’en ce qui concerne les personnels de direction, les ingénieurs, les
pharmaciens résidents, les directeurs des soins et les psychologues, les propo-
sitions sont faites dans l’ensemble des établissements énumérés à l’article 2 de
la loi du 9 janvier 1986 à la diligence du ministre chargé de la Santé.
 
L’hypothèse où l’élu viendrait à cesser d’exercer son mandat de manière
anticipée apparaît défavorable au fonctionnaire.
 

11 Article 67 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.


12 Article 22 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de
certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition, à l’intégration et à
la cessation définitive de fonctions.
13 Article 23 du décret précité.
14 Article 56 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Traditionnellement, la fin du détachement peut être prononcée avant son
terme normal, soit à la demande de l’organisme d’accueil, soit à la demande
du fonctionnaire lui-même. Dans la première hypothèse, si le fonctionnaire
ne peut pas être réintégré immédiatement dans son administration d’ori-
gine, il continue à être rémunéré par l’organisme d’accueil jusqu’à ce qu’il
soit réintégré, à la première vacance15. Il n’est donc pas possible d’assimiler
la fin anticipée du mandat à une remise du fonctionnaire à la disposition de
son administration d’accueil car cela impliquerait que la collectivité ou l’EPCI
continue de lui verser des indemnités de fonction, ce qui est inconcevable.
 
Dans la seconde hypothèse, qui doit donc être retenue, le fonctionnaire
qui ne peut pas être réintégré immédiatement dans son administration
d’origine cesse d’être rémunéré et est placé en disponibilité d’office16.
 
Conseil
Pour pallier cette situation, il semble envisageable de faire coïncider,
dans l’arrêté de détachement, le terme normal de celui-ci avec la fin du
mandat tout en prévoyant, au besoin, une date butoir.
 

b) La mise en disponibilité


Bien que cela présente moins d’intérêt que le détachement, le fonctionnaire
investi d’une fonction élective peut demander à être placé en disponibilité. 17
Dans cette position, sa carrière professionnelle est mise entre parenthèses :
il cesse de bénéficier de ses droits à l’avancement et à la retraite.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


 
La mise en disponibilité est accordée de droit, pendant la durée de leur
mandat et sur leur demande, aux fonctionnaires territoriaux ou de l’État
qui exercent un mandat d’élu local17.
 

15 Article 24 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985, article 67 de la loi n° 84-53 du 26 janvier


1984 et article 54 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.
16 Article 18 du décret n° 88-976 du 13 octobre 1988 relatif au régime particulier de certaines
positions des fonctionnaires hospitaliers, à l’intégration et à certaines modalités de mise
à disposition ; article 10 du décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de
détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territo-
riaux et à l’intégration. Et article 24 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au
régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l’État, à la mise à disposition,
à l’intégration et à la cessation définitive de fonctions.
17 Article 47 du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de
certaines positions des fonctionnaires de l’État ; article 24 du décret n° 86-68, 5e alinéa.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Aucune disposition spécifique n’est prévue pour les fonctionnaires hospita-
liers : seule leur est ouverte la possibilité de solliciter une mise en disponibi-
lité pour convenances personnelles selon les conditions de droit commun.

3. L’élu agent non titulaire de droit public


Les décrets applicables aux agents non titulaires ne les autorisent à béné-
ficier d’un congé sans traitement pour la durée de leur mandat que s’ils
sont appelés à exercer les fonctions de membre du gouvernement ou à
remplir un mandat de membre de l’Assemblée nationale ou du Sénat ou
du Parlement européen. Ils ne visent pas l’exercice d’un mandat local.
 
Toutefois, l’article L.3142-64 du Code du travail auquel il est renvoyé par
le CGCT pour les fonctions électives énumérées au point A.1 précise que
les dispositions du Code du travail relatives à la suspension du contrat du
salarié qui justifie d’un an d’ancienneté s’appliquent « aux agents non titu-
laires de l’État, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics
ainsi qu’aux personnels des entreprises publiques, sauf s’ils bénéficient de
dispositions plus favorables ».
 
Il convient donc d’en déduire que les agents non titulaires de l’État, des
collectivités territoriales et des établissements hospitaliers peuvent bénéficier
de la suspension de leur contrat de travail dans les mêmes conditions que
18 les salariés de droit privé.

B - Facilités et protection accordées aux élus


« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

qui conservent une activité professionnelle

1. Le dégagement de temps pour l’exercice du mandat

a) Les autorisations d’absence


Toute personne qui emploie un élu membre d’un conseil municipal, d’un
conseil de communauté d’agglomération, d’un conseil de communauté
urbaine et d’un conseil de métropole doit lui accorder des autorisations
d’absence afin qu’il puisse se rendre et assister aux réunions des organismes
dans lesquels il siège18.
 

18 L.2123-1, L.5215-16, L.5216-4 et L.5217-7 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Sont ainsi visées les réunions :
- des séances plénières des assemblées délibérantes ;
- des commissions dont il est membre et qui ont été instituées par délibé-
ration de l’assemblée délibérante ;
- des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où il a été
désigné pour représenter la collectivité ou l’EPCI.
 
L’élu doit prévenir son employeur par écrit au plus tôt, dès qu’il a connais-
sance de la date de la réunion à laquelle il doit se rendre, en lui précisant
la durée de son absence.
 
Si l’élu a la qualité d’agent public, il bénéficiera, si elles lui sont plus favo-
rables, des dispositions prévues en matière d’autorisation d’absence.

b) Les crédits d’heures


Si les élus peuvent être autorisés à s’absenter pour se rendre aux réunions
dans lesquelles ils siègent en qualité d’élu municipal ou intercommunal,
ils peuvent également bénéficier de temps pour préparer ces réunions et
administrer la commune ou l’établissement.
 
Sont ici concernés, comme pour les autorisations d’absence, les membres
des conseils municipaux, d’agglomération, de communautés urbaines, de
métropoles, mais également les membres de conseils de communautés 19
de communes.
 

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Ce temps est accordé sous forme de forfait trimestriel de crédit d’heures,
variable en fonction de la strate démographique de la commune et des
fonctions électives, conformément aux articles L.2123-2 et R.2123-5 du
CGCT :
 
Nombre Maire Adjoint et Conseiller
d’habitants conseiller délégué
< 3 500 105 h 00 52 h 30 7 h 00 (à compter
du 1er janvier 2016)
De 3 500 à 9 999 105 h 00 52 h 30 10 h 30
De 10 000 à 29 999 140 h 00 105 h 00 21 h 00
De 30 000 à 99 999 140 h 00 140 h 00 35 h 00
> 100 000 140 h 00 140 h 00 52 h 30
 

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Pour l’application de ces dispositions aux élus intercommunaux, le pré-
sident, les vice-présidents et les membres de l’organe délibérant sont
assimilés respectivement au maire, aux adjoints au maire et aux conseillers
municipaux d’une commune dont la population serait égale à celle de
l’ensemble des communes composant l’EPCI19.
 
Par ailleurs, ces crédits de temps peuvent être majorés, dans la limite de
30 % par élu, par délibération du conseil municipal dans les communes :
- chefs-lieux de département, d’arrondissement et de canton ;
- sinistrées ;
- classées stations de tourisme ;
- dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté à la suite
de la mise en route de travaux publics d’intérêt national tels que les
travaux d’électrification ;
- qui, au cours de l’un au moins des trois exercices précédents, ont été
attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale.
 
Lorsque l’élu travaille à temps partiel, le crédit d’heures est réduit propor-
tionnellement.
 
Si un adjoint ou un élu est amené à suppléer l’exécutif empêché, il peut alors
bénéficier du crédit d’heures normalement accordé à l’exécutif pendant la
20 durée de cette suppléance.
 
Pour bénéficier de ses crédits d’heures, l’élu doit en faire la demande à son
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

employeur, par écrit, au moins trois jours à l’avance, en précisant la date


et la durée de l’absence envisagée ainsi que la durée du crédit d’heures à
laquelle il a encore droit au titre du trimestre en cours.
 
L’employeur, qui est tenu d’accorder aux titulaires de mandats munici-
paux l’autorisation d’utiliser le crédit d’heures prévu par la loi, ne peut pas
contrôler l’usage qui en est fait dès lors que le forfait n’est pas dépassé.20
 

19 R.5211-3 du CGCT.
20 Cass. soc., 16 avril 2008, n° 06-44793.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Cas particulier des élus enseignants
 
Compte tenu des nécessités du service public de l’enseignement, le crédit
d’heures des enseignants élus doit être réparti entre le temps de service
effectué en présence des élèves et le temps complémentaire de service (1).
 
(1) Article R.2123-6 du CGCT.
 

c) Dispositions communes et temps d’absence maximal


Le temps d’absence accordé au titre des autorisations d’absence ou du
crédit d’heures est assimilé à du travail effectif pour le calcul de l’ancien-
neté, des droits à congés payés21 et des droits aux prestations sociales22.
En revanche, l’employeur n’est pas tenu de le rémunérer.
 
L’élu qui subit une perte de revenus et qui ne perçoit pas d’indemnité de
fonction peut obtenir une compensation financière de la part de la com-
mune ou de l’organisme auprès duquel il la représente23. Elle est limitée à
72 heures annuelles, lesquelles ne peuvent excéder 1,5 fois le Smic horaire.
 
Les temps d’absence cumulés ne peuvent pas dépasser la moitié de la durée
légale du travail pour une année civile, soit 803 h 30.
  21
L’employeur ne peut pas imposer à l’élu qui doit s’absenter pour son
mandat électif des changements d’horaires ou de durée du travail.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Naturellement, les absences fréquentes de l’élu ne peuvent pas justifier un
licenciement ou une sanction disciplinaire quelle qu’elle soit et ne doivent
pas entrer en considération pour l’octroi d’avantages sociaux, la fixation
de la rémunération, l’avancement, etc.

2. Le statut de salarié protégé au bénéfice


de certains élus salariés de droit privé
La loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 a complété l’article L.2123-9 du
CGCT pour accorder le statut de salarié protégé, au sens du livre IV de
la deuxième partie du Code du travail, aux élus qui auraient pu deman-

21 L.2123-7 du CGCT.
22 L.2123-25 du CGCT.
23 L.2123-3 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


der la suspension de leur contrat de travail mais qui ont fait le choix de
concilier leur mandat avec leur activité professionnelle. Il s’agit donc des
maires, présidents d’EPCI, adjoints aux maires des communes de plus de
10 000 habitants et vice-présidents ayant reçu délégation dans les EPCI de
plus de 10 000 habitants.
 
Le statut de salarié protégé implique notamment qu’ils ne pourront pas
être licenciés sans l’accord préalable de l’inspecteur du travail qui contrôlera
le motif du licenciement.
 
Cette mesure vise à encourager les élus à demander à bénéficier de leurs
droits d’absence, sans crainte de sanction professionnelle déguisée en
retour.

3. Conservation du bénéfice d’un concours de la fonction


publique territoriale pendant l’exercice d’un mandat
En vertu de l’article 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant sta-
tut de la fonction publique territoriale, les candidats reçus à un concours
de la fonction publique territoriale ont le droit d’être inscrits sur une liste
d’aptitude pendant trois ans.
L’inscription sur cette liste ne vaut pas recrutement mais leur permet d’être
recrutés.
22
Si, après trois ans d’inscription sur la liste d’aptitude, le lauréat n’a pas
trouvé d’emploi, il perd le bénéfice de son concours.
 
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

En 2015, animé par le souci de favoriser la réintégration professionnelle


des élus locaux à l’issue de leur mandat, le législateur est venu compléter
l’article 44 du statut de la fonction publique territoriale pour prévoir la
suspension du décompte de cette période de trois ans pendant toute la
durée du mandat.
 

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


II • Les droits financiers
Si l’article L.2123-17 du CGCT dispose que « les fonctions de maire, d’adjoint
et de conseiller municipal sont gratuites », le législateur a tempéré ce principe
du bénévolat en accordant à certains élus des indemnités de fonction, qui
ne sauraient se confondre avec le remboursement des frais engagés pour
l’exécution du mandat, garanti par ailleurs.

A - L’indemnité de fonction

1. Nature de l’indemnité
Comme le rappelle la circulaire du 15 avril 1992 relative aux condi-
tions d’exercice des mandats locaux (http://www.legifrance.gouv.
fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000357745), l’indemnité de
fonction « ne présente le caractère ni d’un salaire ni d’un traitement,
ni d’une rémunération quelconque ».
 
Comme toute indemnité, elle a pour objet d’assurer une réparation for-
faitaire du préjudice subi du fait de la réduction des activités personnelles,
voire professionnelles, et de couvrir les frais courants inhérents au mandat.
 
Par conséquent, l’indemnité de fonction peut notamment se cumuler avec 23
des revenus tirés d’une activité professionnelle, des allocations de retour à
l’emploi ou encore d’une pension de retraite24.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


 
Néanmoins, le régime de l’indemnité de fonction se rapproche sous certains
aspects d’un salaire ou d’un traitement.
 
Tout d’abord, l’indemnité de fonction est soumise à l’impôt sur le revenu.
L’impôt, qui est par principe prélevé à la source, est calculé sur la base du
montant net de l’indemnité, minorée de la fraction représentative de frais
d’emploi. Cette fraction est égale au montant maximal de l’indemnité suscep-
tible d’être allouée à un maire d’une commune de moins de 500 habitants25.
 

24 L.161-22-8 du Code de la Sécurité sociale.


25 204-0 bis du CGI.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


L’indemnité de fonction est également assujettie à la contribution sociale
généralisée (CSG)26, à la contribution pour le remboursement de la dette
sociale (CRDS) et à l’Ircantec (voir chapitre III-B-1).
 
Sous certaines conditions, l’indemnité est assujettie aux cotisations sociales
(voir chapitre III-A-2 de la présente partie). Dans ce cas, si les autres condi-
tions sont remplies, l’indemnité doit également supporter les cotisations et
contributions pour le financement du Fonds national d’aide au logement
et pour le versement des transports en commun.27
 
Enfin, l’indemnité de fonction peut être saisie, mais seulement pour la partie
qui excède la fraction représentative des frais d’emploi, de même que seule
cette partie peut être prise en considération pour le calcul des ressources
ouvrant droit à une prestation sociale28.

2. Conditions du versement de l’indemnité de fonction

a) Le principe : l’exercice effectif des fonctions

> La fonction exécutive


Le versement d’une indemnité de fonction est toujours subordonné à
« l’exercice effectif des fonctions »29.
24
 
Il est donc interdit de verser une indemnité de fonction à un exécutif qui,
dans les faits, a cessé d’exercer son mandat. Ainsi le Conseil d’État a-t-il jugé
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

qu’un maire ayant disparu de sa commune pour échapper à l’exécution


d’un mandat d’amener décerné contre lui et n’y ayant plus reparu avant
sa démission ne pouvait être considéré comme ayant exercé effectivement
ses fonctions et ne pouvait, par suite, prétendre au versement d’indemnités
de fonction, même s’il était resté en relations avec les adjoints auxquels il
avait donné délégation30.
 

26 L.136-2 du Code de la Sécurité sociale.


27 Civ. 2e, 6 décembre 2006, n° 05-13617.
28 Article L.1621-1 du CGCT.
29 L.2123-23, L.2123-24, L.2123-24-1 du CGCT.
30 CE, 28 février 1997, Commune du Port, n° 167483.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


On notera que dans le cas où le maire est durablement empêché, l’adjoint
ou le conseiller qui le remplace dans la plénitude de ses fonctions peut per-
cevoir, après délibération du conseil municipal, l’indemnité normalement
attribuée au maire31.
> La délégation de l’exécutif
Les adjoints au maire, vice-présidents et membres de l’assemblée délibé-
rante ne pourront percevoir d’indemnités que s’ils bénéficient de déléga-
tions de l’exécutif32.
 
Cependant, encore faut-il que la délégation porte « sur des attributions
effectives, identifiées de façon suffisamment précise pour permettre d’en appré-
cier la consistance »33. Dans un arrêt du 21 juillet 2006, le Conseil d’État
a jugé que des délégations se bornant à charger leurs titulaires de suivre
les réalisations municipales dans différents quartiers de la ville étaient trop
imprécises, s’agissant de la nature et des limites des fonctions déléguées,
pour justifier l’attribution d’indemnités de fonction.
 
Dans la mesure où l’indemnité de fonction est subordonnée au seul exer-
cice effectif d’une délégation, elle ne peut être supprimée ou son montant
modulé en considération de la personne de l’élu ou de la manière de remplir
son mandat34. En revanche, l’exécutif peut, à tout moment, mettre fin aux
délégations qu’il a consenties et donc au versement des indemnités de 25
fonction correspondantes, sous réserve que sa décision ne soit pas inspirée
par des motifs étrangers à la bonne marche de l’administration communale

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


ou intercommunale.
 
De la même manière, le fait que le champ de la délégation vienne à être
réduit en cours de mandat sans que la délégation ne soit complètement
abrogée ne justifie pas la suppression de l’indemnité.
 

31 L.2123-24-1-IV du CGCT.
32 CE, 29 avril 1988, Commune d’Aix-en-Provence, n° 81371 ; CE, 11 octobre 1991, Ribaute,
n° 92741.
33 CE, 21 juillet 2006, Commune de Boulogne-sur-Mer, n° 279504.
34 CAA Bordeaux, 7 mai 2007, Commune de Brion, n° 04BX01466 ; CE, 16 mai 2001,
Commune de Plouguernevel, n° 242963 : « la mésentente d’un adjoint avec le maire ne
peut suffire à justifier qu’il soit privé de l’indemnité ».

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


En revanche, son montant pourrait être réduit si une délibération du conseil
municipal avait prévu une modulation du montant de l’indemnité en raison
de l’importance quantitative des fonctions effectivement exercées35. Les
critères retenus dans la délibération devraient être suffisamment précis et
objectifs pour savoir de quelle catégorie chaque élu relève, en fonction des
délégations qui lui sont accordées.
 
La cour administrative d’appel de Douai a, par exemple, considéré que les
délégations de fonctions et les délégations de signature étaient de « nature
juridique différente » et que cette circonstance autorisait l’assemblée délibé-
rante à fixer des montants différents36.
> L e mandat de conseiller
S’agissant enfin des simples conseillers, l’exercice effectif des fonctions
s’entend de la participation aux séances de l’assemblée délibérante.

b) Les exceptions : maintien de l’indemnité en l’absence d’exercice


effectif des fonctions
Il existe deux exceptions au principe selon lequel les indemnités de fonction
doivent être versées en contrepartie de l’exercice effectif des fonctions,
pendant de la règle du service fait pour les fonctionnaires.
 
26 En premier lieu, en cas de maladie, maternité, paternité ou accident, les
indemnités de fonction sont en principe maintenues pendant la durée de
l’arrêt de travail. Néanmoins, leur montant sera diminué, au-delà de quinze
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

jours d’arrêt, des indemnités journalières versées par un régime de Sécurité


sociale si l’élu en perçoit37.
 
En deuxième lieu, l’article L.2123-24-V du CGCT prévoit que dans les com-
munes d’au moins 20 000 habitants, lorsqu’un adjoint a interrompu toute
activité professionnelle pour exercer son mandat et que le maire lui retire les
délégations de fonctions qu’il lui avait accordées, la commune continue de lui
verser, pendant trois mois au maximum, l’indemnité de fonction qu’il percevait
avant le retrait de la délégation s’il ne retrouve pas d’activité professionnelle.

35 TA Amiens, 25 février 1993, Hoinant et autres, n° 921488.


36 CAA Douai, 29 novembre 2011, Commune de Noyon, n° 10DA01567.
37 L.2123-25-1 et D.2123-23-1 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


3. La détermination du montant des indemnités
de fonction
Le versement des indemnités de fonction constitue une dépense obligatoire
pour la collectivité ou l’EPCI.
 
Jusqu’au 1er janvier 2016, le Code général des collectivités territoriales
prévoit, pour chaque catégorie d’élus, exécutifs compris, un montant
maximum d’indemnités de fonction qui diffère selon la nature de la col-
lectivité ou de l’établissement et le nombre d’habitants recensés. Celui-ci
est exprimé, non en valeur absolue, mais en pourcentage de l’indice brut
1015 de la fonction publique.
Il revient à l’assemblée délibérante de la commune ou de l’EPCI, dans les
trois mois de son installation, de déterminer librement, dans le respect du
plafond légal, le montant des indemnités de fonction à verser à l’ensemble
de ses élus.
 
À compter du 1er janvier 2016, la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 visant
à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat, a réservé un trai-
tement particulier aux indemnités de fonction des maires.
Désormais, la loi fixe elle-même le montant de l’indemnité due au maire,
lequel est toujours exprimé en pourcentage de l’indice brut 1015. Le conseil
municipal n’a, en principe, plus de compétence en la matière. 27
Il existe toutefois une exception pour les communes de plus de 1 000 habi-
tants : si le maire demande expressément à bénéficier d’une indemnité

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


inférieure à celle fixée à l’article L.2123-23 du CGCT, le conseil municipal
doit alors en déterminer le montant.
 
Les maires des communes de moins de 1 000 habitants ne peuvent pas
renoncer au montant de l’indemnité de fonction fixé par le barème légal.
 
La rupture est nette, ici, avec l’idée chevaleresque mais surannée d’une
fonction bénévole qui prévalait sous la plume de Montaigne, décrivant la
fonction de maire comme « une charge qui doit sembler d’autant plus belle
qu’elle n’a ni loyer ni gain autre que l’honneur de son exécution » (Essais, III, X).
 

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Montant de l’indemnité de fonction des maires
TAUX MAXIMAL
POPULATION (habitants)
en % de l’indice 1015
Moins de 500 17
De 500 à 999 31
De 1 000 à 3 499 43
De 3 500 à 9 999 55
De 10 000 à 19 999 65
De 20 000 à 49 999 90
De 50 000 à 99 999 110
100 000 et plus 145
 
S’agissant des autres catégories d’élus, exécutifs des EPCI, conseillers muni-
cipaux et communautaires, leurs indemnités de fonction restent votées par
l’assemblée délibérante de chaque collectivité dans la limite du maximum
autorisé.
 
Montant de l’indemnité de fonction : communes
Population Adjoints au Conseillers avec Conseillers
maire (en % de délégation
l’indice 1015)
Mois de 500 6,6 % Indemnité prélevée Indemnité de
28 sur l’enveloppe 6 % maximum
De 500 à 999 8,25 %
indemnitaire globale prélevée sur
De 1 000 à 3 499 16,5 % l’enveloppe
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

De 3 500 à 9 999 22 % indemnitaire


globale
De 10.00 à 19 999 27,5 %
De 20 000 à 49 999 33 %
De 50 000 à 99 999 44 %
De 100 000 à 200 000 66 %

Plus de 200 000 72,5 %


 

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Montant de l’indemnité de fonction : communautés de communes
Population Président Vice-président Conseiller
(en % de (en % de l’indice communautaire
l’indice 1015) 1015)
Moins de 500 12,75 % 4,95 % Indemnité de
De 500 à 999 23,25 % 6,19 % 6 % maximum
prélevée sur
De 1 000 à 3 499 32,25 % 12,37 % l’enveloppe
De 3 500 à 9 999 41,25 % 16,50 % indemnitaire
globale (à
De 10 000 à 19 999 48,75 % 20,63 %
compter du
De 20 000 à 49 999 67,50 % 24,73 % 1er janvier 2016)
De 50 000 à 99 999 82,49 % 33,00 %
De 100 000 à 199 999 108,75 % 49,50 %
Plus de 200 000 108,75 % 54,37 %
 
Communautés d’agglomération
Population Président Vice- Conseiller Conseiller
président communautaire communautaire
avec délégation sans délégation
De 20 000 90 % 33 % Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 49 999 maximum prélevée maximum prélevée
sur l’enveloppe sur l’enveloppe
indemnitaire globale indemnitaire globale
De 50 000 110 % 44 % Indemnité de 6 % Indemnité de 6 % 29
à 99 999 maximum prélevée maximum prélevée
sur l’enveloppe sur l’enveloppe

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


indemnitaire globale indemnitaire globale
De 100 000 145 % 66 % Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 199 999 maximum prélevée maximum dans la
sur l’enveloppe limite d’une enveloppe
indemnitaire globale des conseillers
communautaires
De 200 000 145 % 72,50 % Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 399 999 maximum prélevée maximum dans la
sur l’enveloppe limite de l’enveloppe
indemnitaire globale indemnitaire propre
aux conseillers
communautaires
Plus de 145 % 72,50 % Indemnité de 28 % Indemnité de 28 %
400 000 maximum prélevée maximum dans la
sur l’enveloppe limite de l’enveloppe
indemnitaire globale indemnitaire propre
aux conseillers
communautaires
 
Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux
L’enveloppe indemnitaire globale à ne pas dépasser est déterminée en
additionnant l’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions de
président et les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions
de vice-président. Le nombre de vice-présidents pris en compte pour le
calcul de l’enveloppe correspond :
- soit à 20 % maximum de l’effectif de l’organe délibérant calculé, hors
« accord local », dans la limite de quinze vice-présidents ;
- soit au nombre de vice-présidents en fonction, si ce nombre est inférieur.
 
L’enveloppe indemnitaire propre aux conseillers communautaires est
déterminée en additionnant les indemnités maximales susceptibles d’être
allouées aux conseillers communautaires, l’effectif de ceux-ci ne tenant pas
compte de l’« accord local ».
 
« L’accord local » correspond au mécanisme exposé à l’article L.5211‑6‑1/I-2°
du CGCT.
 
Communautés urbaines
Population Président Vice- Conseiller Conseiller
président avec délégation sans délégation
De 20 000 Indemnité Indemnité Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 49 999 de 90 % de 33 % maximum prélevée maximum prélevée
maximum maximum sur l’enveloppe sur l’enveloppe
30 indemnitaire globale indemnitaire globale
De 50 000 Indemnité Indemnité Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 99 999 de 110 % de 44 % maximum prélevée maximum prélevée
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

maximum maximum sur l’enveloppe sur l’enveloppe


indemnitaire globale indemnitaire globale
De 100 000 Indemnité Indemnité Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 199 999 de 145 % de 66 % maximum prélevée maximum
maximum maximum sur l’enveloppe
indemnitaire globale
de 200 000 Indemnité Indemnité Indemnité de 6 % Indemnité de 6 %
à 399 999 de 145 % de 72,50 % maximum prélevée maximum
maximum maximum sur l’enveloppe
indemnitaire globale
Plus de Indemnité Indemnité Indemnité de 28 % Indemnité de 28 %
400 000 de 145 % de 145 % maximum prélevée maximum
maximum maximum sur l’enveloppe
indemnitaire globale
 

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


L’enveloppe indemnitaire globale à ne pas dépasser est déterminée en
additionnant l’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions de
président et les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions
de vice-président. Le nombre de vice-présidents pris en compte pour le
calcul de l’enveloppe correspond :
- soit à 20 % maximum de l’effectif de l’organe délibérant calculé, hors
« accord local », dans la limite de quinze vice-présidents ;
- soit au nombre de vice-présidents en fonction, si ce nombre est inférieur.
 
Métropoles
Président Vice-président Conseiller Conseiller
avec délégation sans délégation
Indemnité de 145 % Indemnité de Indemnité de 28 % Indemnité de 28 %
maximum 72,50 % maximum maximum prélevée maximum
sur l’enveloppe
indemnitaire globale
 
L’enveloppe indemnitaire globale à ne pas dépasser est déterminée en
additionnant l’indemnité maximale pour l’exercice effectif des fonctions de
président et les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions
de vice-président. Le nombre de vice-présidents pris en compte pour le
calcul de l’enveloppe correspond :
- soit à 20 % maximum de l’effectif de l’organe délibérant calculé, hors
« accord local », dans la limite de vingt vice-présidents ; 31
- soit au nombre de vice-présidents en fonction, si ce nombre est inférieur.
 

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Toute délibération fixant les indemnités des élus doit obligatoirement être
accompagnée d’un tableau récapitulant l’ensemble des indemnités allouées
aux membres de l’assemblée.

a) Le dépassement des plafonds


À condition que les crédits nécessaires soient prélevés sur l’enveloppe
indemnitaire globale, les adjoints au maire peuvent percevoir des indem-
nités dépassant le barème de droit commun38. Dans ce cas toutefois,
l’indemnité versée à l’adjoint ne peut jamais dépasser l’indemnité maximale
susceptible d’être allouée au maire de la commune.
 

38 L.2123-24-II du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


De la même manière, l’indemnité versée à un vice-président d’EPCI peut
dépasser le montant de l’indemnité maximale prévue par voie réglementaire
à la double condition qu’elle demeure inférieure à l’indemnité maximale
susceptible d’être allouée au président et que le montant total des indem-
nités versées n’excède pas l’enveloppe indemnitaire globale39.

b) La majoration
Pour tenir compte de certaines situations particulières entraînant un surcroît
de travail pour les élus municipaux à l’exception des simples conseillers
municipaux des communes de moins de 100 000 habitants, le législateur a
autorisé les conseils municipaux de cinq catégories de communes à majorer
les indemnités de fonction prévues par les textes. Il s’agit des communes
chefs-lieux de département et d’arrondissement ainsi que des communes
sièges du bureau centralisateur du canton ou qui avaient la qualité de
chef-lieu de canton avant la modification des limites territoriales des can-
tons prévue en application de la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative
à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et
des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, des
communes sinistrées, des communes classées stations de tourisme, des
communes dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté
à la suite de la mise en route de travaux publics d’intérêt national, enfin des
communes qui, au cours de l’un au moins des trois exercices précédents,
32 ont été attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion
sociale40.
 
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Les majorations sont enfermées dans des proportions variables exposées à


l’article R.2123-23 du CGCT.

4. Le cumul d’indemnités


L’élu municipal ou intercommunal titulaire d’autres mandats électoraux
ou qui siège à ce titre au conseil d’administration d’un établissement
public local, du CNFPT, au conseil d’administration ou au conseil de sur-
veillance d’une société d’économie mixte locale ou qui préside une telle
société ne peut percevoir, pour l’ensemble de ses fonctions, un montant
total de rémunérations et d’indemnités de fonction supérieur à une fois

39 L.5211-12 alinéa 3 du CGCT.


40 L.2123-22 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


et demie le montant de l’indemnité parlementaire41. Celle-ci étant fixée
à 5 514,68 euros depuis le 1er juillet 2010, les indemnités cumulées ne
doivent donc pas dépasser 8 272,02 euros par mois. Ce plafond s’entend
déduction faite des cotisations sociales obligatoires.
 
En cas de dépassement, la part écrêtée est reversée au budget de la
personne publique au sein de laquelle l’élu exerce le plus récemment un
mandat ou une fonction : depuis mars 2014, elle ne peut plus être reversée
à d’autres élus locaux.

B - Les remboursements de frais

1. Remboursement de frais exposés dans le cadre


d’un mandat spécial
Certains élus peuvent se voir confier, par une délibération très précise de
l’assemblée délibérante42, une mission spéciale ne relevant pas de l’exercice
courant de leurs fonctions et limitée qui les oblige à se déplacer en dehors
du territoire communal. La mission doit naturellement présenter un intérêt
communal ou intercommunal43.
 
Dans ce cas, en vertu des articles L.2123-18 et L.5211-14 du CGCT, ils
ont droit au versement d’indemnités journalières destinées à rembourser 33
forfaitairement leurs frais de repas et de nuitée selon les règles issues du
décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des
personnels civils de l’État et au remboursement des frais de transport sur
présentation d’un état de frais.
 
Les autres dépenses peuvent être remboursées sur présentation d’un état de
frais et après délibération du conseil. S’agissant des frais de garde d’enfants
ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin
d’une aide personnelle à leur domicile, le remboursement ne peut excéder,
par heure, le montant horaire du salaire minimum de croissance44.

41 L.2123-20 et L.5211-12 du CGCT.


42 CE, 11 janvier 2006, n° 265326.
43 CAA Nantes, 21 décembre 2012, n° 11NT00366.
44 L.2123-18 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


2. Remboursement de frais exposés dans le cadre
de réunions hors du territoire de la commune

a) Pour les conseillers municipaux


Les conseillers municipaux qui doivent se rendre en dehors du territoire
pour assister aux réunions des instances ou organismes où ils représentent
leur commune ès qualités45 peuvent bénéficier d’un remboursement des
frais de transport et de séjour.
 
La prise en charge de ces frais est assurée dans les conditions définies par
le décret fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occa-
sionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État46.
 
Lorsqu’ils sont en situation de handicap, les élus peuvent demander le
remboursement des frais spécifiques de déplacement, d’accompagnement
et d’aide technique qu’ils ont engagés pour prendre part aux séances du
conseil dont ils sont membres et aux réunions des commissions et des
instances dont ils font partie ès qualités, où qu’elles aient lieu47.
 
La prise en charge de ces frais spécifiques est assurée sur présentation
d’un état de frais et dans la limite, par mois, du montant de la fraction des
34 indemnités de fonction représentatives des frais d’emploi telle que définie
à l’article 204-0 bis du Code général des impôts.

b) Pour les conseillers intercommunaux


« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Seuls les membres des conseils ou comités des EPCI ne percevant pas
d’indemnité de fonction peuvent se voir rembourser les frais qu’ils ont
exposés à l’occasion des réunions de ces conseils ou comités, du bureau,
des commissions instituées par délibération dont ils sont membres, des
comités consultatifs prévus par l’article L.5211-49-4, de la commission
consultative prévue par l’article L.1413-1 et des organes délibérants ou
des bureaux des organismes lorsque la réunion a lieu dans une commune
autre que la leur48.
 

45 L.2123-18-1 du CGCT.
46 R.2123-22-2 du CGCT.
47 L.2123-18-1 du CGCT.
48 L.5211-13 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Dans ce cas, c’est à l’organisme qui organise la réunion qu’il revient de
prendre en charge la dépense, conformément aux règles applicables à la
fonction publique d’État.
 
Remarque
Les articles L.2123-18-1 et L.5211-13-1 du CGCT prévoient désormais
que l’organe délibérant peut décider de mettre à disposition de ses
membres un véhicule lorsque l’exercice du mandat ou des fonctions le justifie.

3. Remboursement des frais de garde d’enfants


et d’assistance aux personnes
Jusqu’à présent, seuls les membres des conseils municipaux, des commu-
nautés d’agglomération, des communautés urbaines et des métropoles
qui ne percevaient pas d’indemnités de fonction pouvaient bénéficier d’un
remboursement, sur présentation d’un état de frais et après délibération
du conseil municipal, des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux per-
sonnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide person-
nelle à leur domicile qu’ils engageaient en raison de leur participation aux
séances plénières du conseil, des commissions dont ils étaient membres et
des réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes
où ils avaient été désignés pour représenter la commune ou l’EPCI.
 
Ce remboursement ne pouvait excéder, par heure, le montant horaire du 35
salaire minimum de croissance.49

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


À compter du 1er janvier 2016, ce dispositif, dont les modalités restent
inchangées, sera étendu à tous les élus y compris aux conseillers des
communautés de communes, qu’ils perçoivent ou non une indemnité de
fonction.
 
À côté de cette mesure générale demeure un dispositif propre aux élus
ayant cessé leur activité professionnelle et utilisant le chèque emploi service
universel (CESU). Les maires, les présidents d’EPCI, les adjoints aux maires
des communes de plus de 20 000 habitants et vice-président des EPCI de
plus de 20 000 habitants50 qui ont interrompu leur activité professionnelle

49 L.2123-18-2 du CGCT.
50 Alors que la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015 a abaissé à 10 000 habitants le seuil
permettant aux adjoints aux maires et aux vice-présidents d’EPCI de cesser leur activité
professionnelle, elle n’a pas modifié l’article L.2123-18-4.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


pour l’exercice de leur mandat et qui utilisent le CESU pour assurer la
rémunération des salariés chargés de la garde des enfants, de l’assistance
aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide
personnelle à leur domicile peuvent bénéficier d’une aide financière si
celle-ci est prévue par délibération51.
 
Le montant maximum de l’aide est de 1 830 euros52 par année civile et ne
peut, en tout état de cause, pas excéder le coût effectivement supporté
par l’élu.

4. Dépenses exceptionnelles d’assistance et de secours


des maires et adjoints
Les dépenses exceptionnelles d’assistance et de secours engagées en cas
d’urgence par le maire ou un adjoint sur leurs deniers personnels peuvent
leur être remboursées par la commune sur justificatifs, après délibération
du conseil municipal53.

5. Indemnités du maire pour frais de représentation


Les maires et présidents des communautés d’agglomération, communautés
urbaines et métropoles peuvent bénéficier de frais de représentation dans
les conditions fixées par délibération du conseil54.
36  
Il s’agit d’allocations non imposables destinées à couvrir des frais inhérents
à la fonction de maire.
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

51 L.2123-18-4 et D.2123-22-4 du CGCT.


52 D.129-31 du Code du travail.
53 L.2123-18-3 du CGCT.
54 L.2123-19 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


III • La protection sociale

A - La Sécurité sociale des élus

1. L’affiliation obligatoire de tous les élus à la Sécurité


sociale
Depuis le 1er janvier 2013, tous les élus des communes et des EPCI sont
affiliés au régime général de Sécurité sociale de leur lieu de résidence pour
l’ensemble des risques assurance maladie, invalidité, décès, assurance
vieillesse, allocations familiales, accidents du travail et maladies profession-
nelles55, à l’exception des fonctionnaires détachés qui restent régis par les
règles spéciales de leur statut.
Néanmoins, tous les élus ne cotisent pas, et pas de la même manière.

2. Les conditions d’assujettissement aux cotisations


sociales
Lorsque l’ensemble des indemnités de fonction brutes d’un élu dépasse
50 % du plafond annuel de la Sécurité sociale56, elles sont assujetties, dès
le premier euro, aux cotisations et contributions sociales57.
  37
Ne sont prises en compte que les indemnités perçues pour l’exercice de
mandats dans les collectivités territoriales (communes, départements,

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


régions) et les EPCI, à l’exception de celles versées pour des fonctions
exercées dans des syndicats mixtes, des OPH, des SDIS…
 
Comme le rappelle la Cnav dans une circulaire du 11 avril 2014 (n° 2014‑32
http://www.legislation.cnav.fr/Pages/texte.aspx?Nom=circulaire_
cnav_2014_032_11042014#4), le fait que les élus soient en activité (y
compris les fonctionnaires), au chômage ou encore à la retraite ne les
dispense pas du versement de cotisations, dès lors que le montant total

55 Article L.382-31 du Code de la Sécurité sociale issu de l’article 18 de la loi n° 2012-1404


du 17 décembre 2012 de financement de la Sécurité sociale pour 2013 auquel renvoie
l’article L.2123-25-2 du CGCT.
56 D.382-34 du Code de la Sécurité sociale.
57 L.382-31 du Code de la Sécurité sociale.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


des indemnités de fonction du fait du ou des mandats électifs est supérieur
au seuil d’assujettissement.
 
Lorsque l’ensemble des indemnités de fonction brutes d’un élu est inférieur
à 50 % du plafond annuel de la Sécurité sociale, en principe, seules les
contributions de CSG et de CRDS sont dues.
 
Mais, par dérogation, les indemnités de fonction des maires, adjoints au
maire des communes de plus de 10 000 habitants, membres du conseil
d’une communauté de communes, d’une communauté d’agglomération
ou d’une communauté urbaine58 qui ont cessé toute activité profession-
nelle pour l’exercice de leur mandat et qui ne relèvent plus, à titre obliga-
toire, d’un régime de Sécurité sociale, sont soumises à cotisations, même
lorsqu’elles sont inférieures à la moitié du plafond annuel de la Sécurité
sociale.
 
Il est à noter que le lien entre la cessation d’activité et l’exercice du mandat
est présumé dès lors que la cessation d’activité fait suite à l’exercice du
mandat. Aucune condition de délai entre le début de l’exercice du mandat
et la cessation de l’activité n’est requise.
 
Montant à retenir pour 2015
38  
Le plafond annuel de la Sécurité sociale a été fixé à 38 040 euros au titre de
l’année 2014. La somme à retenir pour l’assujettissement des indemnités de
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

fonction aux cotisations sociales est donc de 19 020 euros annuels.


 

3. Les droits aux prestations


Tous les élus, qu’ils cotisent ou non, ont droit aux prestations en nature du
risque maladie, maternité, accident du travail et maladies professionnelles,
aux prestations de la branche famille (ex. : prestation d’accueil du jeune
enfant, allocation de rentrée scolaire…) et au minimum vieillesse.
 
En revanche, seuls les élus qui versent des cotisations se constituent des
droits en matière de retraite, d’indemnités journalières, d’assurance décès, de
pension d’invalidité [circulaire interministérielle n° DSS/5B/DGCL/2013/1 93

58 Les élus des métropoles ne sont pas expressément visés à ce jour.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


du 14 mai 2013 relative à l’affiliation au régime général de Sécurité sociale
des titulaires de mandats locaux ainsi qu’à l’assujettissement des indemnités
de fonction qui leur sont versées (BO Santé – Protection sociale – Solidarité
n° 2013/6 du 15 juillet 2013) – http://www.legislation.cnav.fr/Documents/
circulaire_ministerielle_2013_193_14052013.pdf].
 
L’accident subi dans l’exercice des fonctions
 
En vertu des articles L.2123-31 et L.2123-33 du CGCT rendus applicables aux
EPCI, communes et EPCI sont responsables des accidents survenus à leurs
élus dans l’exercice de leurs fonctions. Depuis l’entrée en vigueur de la loi
du 17 décembre 2012 de financement de la Sécurité sociale pour 2013, ils
n’ont plus à prendre en charge les frais médicaux engendrés par l’accident.
Ils doivent simplement maintenir les indemnités de fonction, le cas échéant
sous déduction des indemnités journalières versées par le régime de protection
sociale, si l’élu est dans l’incapacité d’exercer ses fonctions au-delà de quinze
jours (D.2123-23-1). En outre, si l’élu le demande, ils pourront être amenés
à l’indemniser pour différents chefs de préjudice (esthétique, moral, souf-
france…) selon les règles de droit commun de la responsabilité administrative.
 

B - La retraite des élus


Les élus locaux bénéficient de trois niveaux de retraite qui peuvent, selon 39
les cas, se cumuler.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


1. La retraite complémentaire obligatoire : l’Ircantec
En vertu de l’article L.2123-28 du CGCT, tous les élus qui perçoivent une
indemnité de fonction cotisent pour leur retraite complémentaire à l’Ircan-
tec, quel qu’en soit le montant et alors même qu’ils ont atteint l’âge de
65 ans59.
 
Les règles applicables pour la détermination des cotisations sont celles
issues du décret n° 70-1277 du 23 décembre 1970 portant création d’un
régime de retraites complémentaire des assurances sociales en faveur des
agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, étant entendu
qu’en cas de cumul de mandats, les différentes indemnités doivent être
additionnées pour déterminer la tranche dans laquelle se situe l’élu.

59 D.2123-26 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


2. La retraite par rente : une retraite facultative
Depuis le 1er janvier 2013, tous les élus locaux qui perçoivent une indemnité
de fonction peuvent, s’ils le souhaitent, adhérer à un régime de retraite
par rente.
 
Ils choisissent librement le taux de leur cotisation, dans la limite de 8 %60,
sachant que la commune doit verser la même cotisation, la constitution
de la rente incombant pour moitié à l’élu et pour moitié à la commune61.
 
Deux organismes ont reçu un agrément ministériel : le Fonds de pension
des élus locaux (Fonpel) et la Caisse autonome de retraite des élus locaux
(Carel).

3. Le régime général de base de la Sécurité sociale


Comme exposé précédemment (chapitre II-A), les élus locaux qui per-
çoivent des indemnités de fonction pour un montant total brut cumulé
supérieur à la moitié du plafond annuel de la Sécurité sociale et certains
élus qui ont cessé leur activité professionnelle versent des cotisations sur
leur indemnité de fonction et acquièrent ainsi des droits à pension au titre
du régime général dans les conditions de droit commun.
 
40

IV • L
 a protection fonctionnelle
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

des élus locaux


Si les fonctionnaires bénéficient d’une protection fonctionnelle à l’occasion
de leurs fonctions en raison des critiques auxquelles ils peuvent être expo-
sés et des risques qu’ils encourent, les élus locaux bénéficient aujourd’hui
d’une protection fonctionnelle similaire, affirmée aux articles L.2123-34 et
L.2123-35 du CGCT.

60 R.2123-24 du CGCT.
61 L.2123-27 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


A - Les élus concernés
L’article L.2123-34 du CGCT, introduit par la loi Fauchon du 10 juillet
2000, pose le principe du droit à la protection des élus locaux en cas de
poursuites pénales en ces termes :
 
Article L.2123-34 du CGCT
« La commune est tenue d’accorder sa protection au maire, à l’élu muni-
cipal le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l’un de ces élus ayant
cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de
faits qui n’ont pas le caractère de faute détachable de l’exercice de ses fonctions.
Lorsque le maire ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation agit
en qualité d’agent de l’État, il bénéficie, de la part de l’État, de la protection prévue
par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires. »
 
L’article L.2123-35 du CGCT, relatif à l’élu victime, précise quant à lui que :
 
Article L.2123-35 du CGCT
« Le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation
bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection organisée par
la commune conformément aux règles fixées par le Code pénal, les lois spéciales et le
présent code.
La commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou
ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient
être victimes à l’occasion ou du fait de leurs fonctions et de réparer, le cas échéant, le 41
préjudice qui en est résulté. »
 

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Compte tenu des renvois opérés par le CGCT, la protection vise également
les présidents, vice-présidents ou conseillers ayant reçu une délégation, des
communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, à
l’exclusion des élus des communautés de communes.
 
Si, avant l’adoption de la loi, le juge administratif avait pu dégager un prin-
cipe général du droit, celui-ci a également été réaffirmé postérieurement.
 
Ainsi, dans un arrêt du 28 juin 2011, le Conseil d’État a précisé que :
 
Conseil d’État, 8 juin 2011, n° 312700
« (…) lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses
fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des
condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle
détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas
où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces,
violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet ; que ce prin-
cipe général du droit a d’ailleurs été expressément réaffirmé par la loi, notamment en ce
qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires par l’article 11 de la loi du
13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, et par les articles
L.2123‑34, L.2123-35, L.3123-28, L.3123-29, L.4135-28 et L.4135-29 du Code géné-
ral des collectivités territoriales, s’agissant des exécutifs des collectivités territoriales ; que
cette protection s’applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs
fonctions ».
 
La haute juridiction a entendu donner une acception large au terme
« d’agent public » en faisant application du principe au président élu
d’un organisme consulaire. Depuis lors, il a été admis que la protection
fonctionnelle pouvait être accordée au président d’un OPAC62 ou encore
au président d’un CCAS63.
 
Eu égard à l’existence d’un principe général du droit applicable même sans
texte, il semblerait que tous les élus, même lorsqu’ils n’ont pas reçu délégation
de l’exécutif, puissent bénéficier de la protection fonctionnelle. Seule la jurispru-
dence ultérieure permettra toutefois de confirmer ou non cette interprétation.

B - Les cas d’ouverture de la protection

42 1. L’élu condamné civilement


C’est en 1971 que le Conseil d’État a jugé pour la première fois que l’obli-
gation pour la collectivité de couvrir les condamnations civiles prononcées
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

contre un agent public poursuivi par un tiers pour une faute de service
n’ayant pas le caractère de faute personnelle détachable de l’exercice des
fonctions, s’appliquait également aux élus64.
 
Trois hypothèses doivent être distinguées65 :
- si le dommage pour lequel l’élu a été condamné civilement trouve son
origine exclusivement dans une faute de service, la commune ou l’EPCI
est tenu de couvrir intégralement l’intéressé des condamnations civiles
prononcées contre lui ;

62 CAA Nancy, 4 août 2011, n° 10NC00924.


63 CE, 5 avril 2013, n° 349115.
64 CE, 5 mai 1971, Sieur Gillet, n° 79494.
65 CAA Douai, 3 mars 2011, n° 09DA00486.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


- si le dommage provient exclusivement d’une faute personnelle détachable
de l’exercice des fonctions, l’élu qui l’a commise ne peut au contraire,
quel que soit le lien entre cette faute et le service, obtenir la garantie de
l’administration ;
- si une faute personnelle a, dans la réalisation du dommage, conjugué ses
effets avec ceux d’une faute de service distincte, la collectivité territoriale n’est
tenue de couvrir l’élu que pour la part imputable à cette faute de service.
 
À titre d’exemple, le maire qui a signé des attestations de bonne exécution
de stage de formation d’agents communaux afin que la commune obtienne
des subventions, alors qu’il ne pouvait pas ignorer qu’elles étaient fausses,
ne peut demander la prise en charge des condamnations civiles pronon-
cées contre lui. Eu égard à leur gravité, à leur caractère intentionnel et à
la nature des fonctions exercées, ces agissements devaient être regardés
comme constitutifs d’une faute personnelle66.

2. L’élu victime d’attaques


Il résulte des travaux parlementaires ayant permis l’adoption des deux pre-
miers alinéas de l’article L.2123-35 du CGCT précités « que le législateur a,
par ces dispositions, clairement entendu étendre aux élus locaux la protection
assurée aux fonctionnaires par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires, aux termes duquel la collectivité
publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, 43
voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes
à l’occasion de leurs fonctions ; que la rédaction proposée par la commission

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


des lois du Sénat, selon les propos mêmes de son rapporteur, a eu pour objectif
d’éviter les « divergences d’appréciation entre ce qui est applicable aux élus et
ce qui est applicable aux fonctionnaires », et d’assurer une vraie protection
des élus locaux « victimes de violences, outrages ou d’autres malédictions du
même ordre » »67. Par conséquent, la liste de l’article L.2123-35 n’est pas
limitative et la protection est due aux élus à raison de toutes les menaces
ou attaques dont ils feraient l’objet à l’occasion ou du fait de leurs fonctions
(ex. : plainte en diffamation68).
 

66 CE, 5 avril 2013, n° 349115.


67 CAA Marseille, 3 février 2011, Suzanne, n° 09MA01028 ; CAA Marseille, 6 décembre 2013,
Cne de Saint-Brès, n° 12MA00390 ; CAA Bordeaux, 6 mai 2014, Girardin, n° 12BX03112.
68 CAA Marseille, 3 février 2011, Suzanne, n° 09MA01028.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Si l’attaque est caractérisée, la protection ne peut être refusée que pour
des motifs d’intérêt général69.
 
À ce jour, l’intérêt général n’a été retenu qu’une seule fois, à propos de
l’ancien directeur central des renseignements généraux dont les carnets de
notes avaient été diffusés dans la presse. Il estimait que les commentaires de
presse qui accompagnaient ces révélations étaient injurieux, outrageants et
diffamatoires à son égard et sollicitait le bénéfice de la protection. Celle-ci
lui a été refusée au motif que l’État ne pouvait pas couvrir de son autorité
les agissements d’un directeur central des renseignements généraux ayant
recueilli sur des personnalités publiques des informations sans lien avec
les missions de service public dont il avait la responsabilité, et gravement
attentatoires à l’intimité de la vie privée de ces personnes70.
 
Protection de la famille
 
La protection due pour les attaques subies en raison de l’exercice du mandat
a été étendue aux conjoints, enfants et ascendants directs des élus par la loi
n° 2003-239 du 18 mars 2003.
 

3. L’élu poursuivi pénalement


44
La protection de la commune ou de l’EPCI peut être accordée à l’un de ses
élus lorsque celui-ci fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

commis en lien avec son mandat, à condition toutefois qu’ils n’aient pas
le caractère de faute détachable de l’exercice des fonctions.
 
Comme l’a rappelé le Conseil d’État à propos des fonctionnaires, la seule
qualification pénale des faits, alléguée ou retenue dans le cadre d’une pro-
cédure pénale, ne suffit pas à elle seule à établir que les faits sont constitutifs
d’une faute personnelle71.
 
Les faits pour lesquels l’élu est poursuivi s’apprécient au cas par cas, au
regard de la gravité de la faute, des préoccupations qui animaient l’élu au
moment de sa commission, de son comportement…

69 CAA Marseille, 6 décembre 2013, Cne de Saint-Brès, n° 12MA00390.


70 CE, 20 avril 2011, Bertrand, n° 332255.
71 CE, 14 novembre 2007, n° 296698.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


 
À titre d’exemple, la protection fonctionnelle a pu être accordée au maire
pourtant condamné pénalement pour diffamation envers le réalisateur
d’un reportage tourné sur le territoire de sa commune au motif que « les
propos ayant donné lieu aux poursuites en cause ont été tenus par le maire
dans l’exercice de ses fonctions municipales, à la mairie, dans l’intention de
défendre les intérêts et l’image de sa commune, la réputation de ses administrés
et la communauté éducative ; qu’ils ne révèlent aucune intention personnelle
de nuire au réalisateur »72.
 
En revanche, le maire qui a eu une altercation violente avec un journaliste
au point que celui-ci se retrouve en incapacité de travail temporaire et
que sa caméra soit dégradée doit être regardé, en raison d’un excès de
comportement, comme ayant commis une faute personnelle n’ouvrant
pas droit à la protection73.

4. L’objet de la protection
L’élu qui souhaite bénéficier de la protection fonctionnelle doit adresser une
demande circonstanciée à l’exécutif afin qu’il l’inscrive à l’ordre du jour de
la prochaine réunion de l’assemblée délibérante, celle-ci étant seule com-
pétente pour apprécier si les conditions exposées ci-avant sont réunies74.
 
La protection due à l’élu victime de menaces, d’attaques, de voies de fait 45
ou encore poursuivi pénalement pour des faits commis dans l’exercice
de ses fonctions peut prendre différentes formes. Ainsi que la rappelle le

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


Conseil d’État, l’administration a un devoir de protection par tout moyen
approprié75.
 
Généralement, la protection passe par la prise en charge de tout ou partie
des frais d’avocat exposés par l’élu dans le cadre des procédures judiciaires
et, le cas échéant, des condamnations prononcées contre lui.
 
Elle peut également prendre la forme d’actions de soutien public.
 

72 CAA Versailles, 11 décembre 2008, n° 06VE02776.


73 CAA Nancy, 23 juin 2005, n° 03NC00748.
74 CAA Versailles, 20 décembre 2012, n° 11VE02556.
75 CE, 18 mars 1994, Rimasson, n° 92.410.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


À noter également que la collectivité peut se porter partie civile devant
le juge pénal, à condition toutefois que l’action publique ait été mise en
mouvement par l’élu ou par le ministère public76.

V • Les droits à la formation


Les différentes mesures prévues en matière de formation des élus locaux
répondent à un double objectif : les aider à remplir au mieux leur mandat,
alors que les règles applicables à la gestion publique sont changeantes et
complexes et que le risque pénal est omniprésent, et favoriser leur réinser-
tion professionnelle à l’issue de leur mandat.

A - Le droit à des actions de formation


En vertu de l’article L.2123-12 du CGCT auquel renvoient les dispositions
relatives aux EPCI, tous les élus municipaux et intercommunaux « ont droit
à une formation adaptée à leurs fonctions ».
 
Dans les trois mois suivant son renouvellement, chaque assemblée déli-
bérante statue sur l’exercice du droit à la formation de ses membres et
46 détermine les orientations et les crédits ouverts à ce titre.
 
Alors qu’il existait jusqu’à présent un plafond des dépenses, il existera, à
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

compter du 1er janvier 2016, également un plancher. Auparavant, en l’ab-


sence de minimum imposé par la loi, le juge administratif vérifiait toutefois
que l’enveloppe retenue n’était pas dérisoire (par exemple, un montant de
1 688 € pour 27 élus est manifestement insuffisant77).
 
Ainsi, le montant prévisionnel des dépenses de formation (qui incluent
les frais de déplacement, de séjour et d’enseignement) ne pourra pas être
inférieur à 2 % du montant maximal des indemnités de fonction suscep-
tibles d’être légalement allouées aux élus. Le montant réel des dépenses
ne pourra toujours pas, quant à lui, dépasser 20 % de ce montant, comme
cela est actuellement le cas.
 

76 Cass. crim., 10 mai 2005, n° 04-84633.


77 TA Toulouse, 2 octobre 2009, n° 0604435, AJDA 2009, p. 2245.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Il est à noter que les crédits qui n’auront pas été consommés à la clô-
ture de l’exercice au titre duquel ils ont été inscrits seront affectés en
totalité au budget de l’exercice suivant, et ce, jusqu’à l’année du renou-
vellement de l’assemblée délibérante.
 
Une action de formation, qui constitue une dépense obligatoire, ne peut
être refusée que si elle n’est pas dispensée par l’un des organismes ayant
reçu un agrément délivré par le ministre de l’Intérieur, si elle est inadaptée
aux fonctions de conseiller, si elle est trop coûteuse ou si elle n’entre pas
dans les crédits et orientations votés par le conseil.
 
Tout autre motif lié à l’existence de formations similaires dispensées par
des organismes agréés à un coût inférieur, à l’organisation prochaine d’une
formation générale à l’intention de tous les élus ou à l’absence de neutralité
politique de l’organisme de formation serait entaché d’erreur de droit78.
 
Par ailleurs, le droit à la formation pour l’exercice du mandat se mue,
pour certains élus, en un devoir. Dans les communes et EPCI de plus de
3 500 habitants, une formation sera obligatoirement dispensée aux élus
ayant reçu délégation au cours de leur première année de mandat. Cette
obligation, introduite par la loi n° 2015-366 du 31 mars 2015, entre en
vigueur à compter du 1er janvier 2016.
 
Chaque année, un tableau récapitulant les actions de formation des élus 47
financées par la collectivité doit être débattu en séance et annexé au
compte administratif.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


 
Remarque
Une commune peut transférer la compétence formation des élus à
l’EPCI dont elle est membre79. Les frais de formation, qui constituent
une dépense obligatoire, sont alors pris en charge par le budget de l’EPCI.

78 
CAA Bordeaux, 9 novembre 2010, n° 10BX00364 ; TA Caen, 23 décembre 2009,
n° 0900297, AJDA 2010, p. 973 ; TA Nancy, 31 août 2004, n° 0201600-0300687.
79 L.2123-14-1 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


B - L e droit au congé de formation pour les salariés
et agents publics
Tout élu qui a par ailleurs conservé son activité professionnelle peut bénéfi-
cier d’un congé de formation fixé à 18 jours pour la durée de son mandat,
et ce quel que soit le nombre de mandats qu’il détient.
 
Il doit présenter sa demande par écrit à son employeur, 30 jours à l’avance,
en précisant la date et la durée de l’absence envisagée à ce titre, ainsi que
la désignation de l’organisme responsable du stage ou de la session.
 
Faute de réponse 15 jours avant le début de la formation, le congé est
réputé accepté.
L’employeur ne peut refuser un congé que s’il invoque des difficultés impor-
tantes liées à l’absence de son employé et après avis du comité d’entreprise
ou des délégués du personnel s’il s’agit d’un employeur privé. S’il s’agit
d’un employeur public, il devra communiquer à la plus proche CAP les
raisons du refus opposé au fonctionnaire.
 
Si le salarié ou le fonctionnaire réitère sa demande 4 mois après avoir essuyé
un refus, le congé ne pourra pas lui être refusé.

48 C - Le droit individuel à la formation (DIF)


La loi du 31 mars 2015 ouvre aux élus locaux un « droit individuel à la
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

formation » qui se distingue, par son objet, du droit à la formation d’ores


et déjà prévu par le code et qui se trouve, par ailleurs, conforté par la
même loi.
 
À partir du 1er janvier 2016, tout membre d’un conseil municipal ou
communautaire acquerra un droit individuel à la formation à hauteur de
20 heures par an, pendant toute la durée de son mandat.
L’élu pourra utiliser librement ce droit individuel à la formation, étant précisé
que les actions de formation pourront n’avoir aucun lien avec l’exercice du
mandat80. L’intention du législateur était de permettre aux élus de bénéficier
d’actions de formation en vue d’acquérir des compétences nécessaires à
leur réinsertion professionnelle à l’issue de leur mandat.

80 Article L.2123-12-1 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Le financement des actions de formation suivies dans le cadre du DIF sera
mutualisé : une cotisation obligatoire, dont le taux ne pourra être inférieur
à 1 %, sera prélevée sur les indemnités de fonction par un organisme
collecteur national.
Un décret en Conseil d’État doit venir préciser les modalités de mise en
œuvre de ce nouveau droit.
 

D - L a compensation de la perte de rémunération


subie par les salariés et agents publics
Si l’élu justifie avoir subi une diminution de revenus du fait de l’exercice de
son droit à formation, il pourra percevoir une indemnité compensatrice,
dans la limite de 18 jours pour la durée du mandat et d’une fois et demie
la valeur horaire du Smic par heure81.

VI • Les garanties postmandat

A - L’allocation différentielle de fin de mandat


49
A partir du 1er janvier 2016, au moment du renouvellement général des
assemblées, tout maire d’une commune de 1 000 habitants au moins, tout

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


président d’EPCI, tout adjoint au maire d’une commune de 10 000 habi-
tants au moins ayant reçu délégation ou tout vice-président d’un EPCI de
même taille ayant reçu délégation sera en droit de percevoir une alloca-
tion différentielle de fin de mandat s’il avait cessé d’exercer toute activité
professionnelle pour exercer son mandat et s’il est inscrit sur la liste des
demandeurs d’emplois auprès de Pôle Emploi ou s’il a retrouvé un emploi lui
procurant des revenus inférieurs aux indemnités de fonction qu’il percevait
dans l’exercice de son dernier mandat82.
 
Auparavant, les adjoints et vice-présidents ne bénéficiaient de cette mesure
que si leur collectivité ou établissement comptait plus de 20 000 habitants.
 

81 L.2123-14 du CGCT.
82 L.2123-11-2 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


La finalité de cette allocation est d’assurer une source de revenus temporaire
aux élus qui ont interrompu leur activité professionnelle pour l’exercice de
leur mandat et qui ne retrouvent pas d’emploi à l’issue de celui-ci. Car,
n’ayant pas cotisé pendant leur mandat, ils ne sont pas en droit de percevoir
les allocations-chômage.
 
L’indemnité, qui sera versée par la Caisse des dépôts et consignations,
sera dégressive sur la durée de perception, que la loi du 31 mars 2015 a
doublée, de six mois à un an.
Pendant les 6 premiers mois, l’indemnité sera égale à 80 % de la diffé-
rence entre le montant de l’indemnité brute mensuelle, avant retenue à
la source de l’imposition, que l’intéressé percevait pour l’exercice de ses
fonctions électives, et l’ensemble des ressources perçues au titre des revenus
du travail, des revenus de substitution ou des indemnités liées à d’autres
mandats électifs.
À partir du 7e mois et jusqu’au 12e mois, elle sera égale à 40 % de cette
somme.
 
La demande d’allocation devra être adressée à la Caisse des dépôts et
consignations au plus tard cinq mois après l’issue du mandat83.

B - L es facilités de réinsertion dans le monde


50 du travail
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

1. Stage de remise à niveau, formation professionnelle


et bilan de compétences
Les maires et présidents d’EPCI, les adjoints au maire et vice-présidents
de communes et d’EPCI de plus de 10 000 habitants qui avaient cessé
temporairement d’exercer leur activité professionnelle pour se consacrer à
l’exercice de leur mandat sont en droit de demander à leur employeur à
bénéficier d’un stage de remise à niveau lorsqu’ils réintègrent leurs fonctions
à l’issue de leur mandat pour s’adapter à l’évolution de leur poste de travail
ou des technologies utilisées84.
 

83 R.2123-11-4 du CGCT.
84 L.2123-11 du CGCT.

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


Ils ont également droit à une formation professionnelle et à un bilan de
compétences, étant entendu que le temps passé au titre du mandat local
est assimilé aux durées d’activités exigées pour l’accès au congé individuel
de formation et au bilan de compétences.

2. Validation des acquis de l’expérience


Enfin, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation profes-
sionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale et la loi n° 2015-366
du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux,
de leur mandat ont modifié les articles L.613-3 et L.335-5 du Code de
l’éducation pour permettre la prise en compte de l’exercice d’un mandat
électoral local ou d’une fonction élective locale pour l’accès à la validation
professionnelle de l’expérience et l’appréciation des connaissances et apti-
tudes de l’intéressé. Ce ne sont plus uniquement les mandats municipaux,
départementaux et régionaux qui sont pris en compte.
 

51

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Partie 1 : Les garanties statutaires des élus locaux


 
Partie 2
Les droits politiques

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


53
Le débat est la condition, au niveau national comme au niveau local,
d’un exercice démocratique du pouvoir. C’est la raison pour laquelle la loi
apporte des garanties à ceux qui entendraient porter une voix divergente
de celle des édiles en charge de la gestion publique.
 
Ces garanties relèvent des deux catégories traditionnellement dégagées
lorsque sont en cause des libertés publiques : des droits-libertés (ou
« droit de… »), tels que le droit d’expression en séance, supposant que la
puissance publique s’abstienne de réprimer certains comportements ; des
droits-créances (ou « droit à… »), tels que le droit à disposer d’un local de
réunion pour préparer les séances.
 
Avant de décrire ces droits et leurs limites, trois remarques liminaires
s’imposent.
 
En premier lieu, il convient de définir ce qu’est l’opposition, car le Code
général des collectivités territoriales ouvre un certain nombre de droits aux
« conseillers n’appartenant pas à la majorité » (dont le droit d’être représen-
tés dans les commissions municipales, le droit à un local de réunion ou à
un espace d’expression dans les bulletins d’information de la commune).
 
Le juge administratif a donc dû définir cette notion de « conseillers n’appar-
54 tenant pas à la majorité municipale » pour assurer l’application des garanties
légales. Il s’agit de tout élu (quelle que soit la liste sur laquelle il s’est pré-
senté au moment de l’élection municipale) qui « exprime publiquement sa
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

volonté, par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet


particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition »85. Ainsi, quelle
que soit la liste sur laquelle il a été candidat en mars 2014, un conseiller
sera considéré comme un élu d’opposition dès lors qu’il aura fait connaître,
publiquement (par une conférence de presse, un article de blog, ou une
déclaration en séance du conseil municipal), son opposition pérenne à la
municipalité en place.
 
En deuxième lieu, sur le plan cette fois de la procédure, dès lors que la loi
prévoit expressément un droit au bénéfice de l’opposition, tout refus de
la part du maire serait susceptible de donner lieu à une annulation par le
juge administratif pour excès de pouvoir.
 

85 CAA Versailles, 13 décembre 2007, n° 06VE00383.

Partie 2 : Les droits politiques


De surcroît, le juge pourrait assortir son annulation d’une injonction de
mettre à disposition de l’opposition les moyens réclamés, éventuellement
sous astreinte par jour de retard. Surtout, les élus dont les droits seraient
méconnus disposent de la possibilité d’assortir leur requête en annulation
d’une requête en référé : souvent un référé suspension, tranché en une
quinzaine de jours, dans certains cas même un référé-liberté, tranché en
48 heures. Sur le plan de la responsabilité personnelle, tout risque de
condamnation pénale pour discrimination ne peut pas être totalement
écarté, dans la mesure où l’article L.225-1 du Code pénal définit une dis-
crimination comme « toute distinction opérée entre les personnes physiques à
raison (…) de leurs opinions politiques » et où l’article 432-7 du même code
prévoit que la discrimination commise par un maire est punie de cinq ans
d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende lorsqu’elle consiste « à
refuser le bénéfice d’un droit accordé par la loi ».
 
Enfin, les établissements publics de coopération intercommunale appliquent,
par renvoi de l’article L.5211-1 du CGCT, les mêmes règles de protection
des droits des élus que les communes : ces établissements sont soumis
aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s’ils
comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus ; ils sont
soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants
dans le cas contraire. À l’intérieur des EPCI, les groupes d’élus peuvent tou-
jours se constituer, de fait, mais ils ne disposent d’une existence juridique et 55
des droits afférents que dans les métropoles86, les communautés urbaines
de plus de 100 000 habitants87 et les communautés d’agglomération

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


dont la population est supérieure à ce même seuil88. Dans ces trois cas, les
groupes de délégués se constituent par la remise au président de l’EPCI
d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de
ceux-ci et de leur représentant.
 
Attention
Le tribunal administratif de Versailles a jugé qu’une communauté
d’agglomération ne pouvait pas légalement exiger que les groupes
d’élus formés en son sein regroupent des délégués d’au moins deux communes
différentes89.
 

86 L.5217-8 du CGCT.
87 L.5215-18 du CGCT.
88 L.5216-4-2 du CGCT.
89 TA Versailles, 29 juin 2012, Vigier, n° 1001516.

Partie 2 : Les droits politiques


I • Le droit à l’information
Pour réduire l’asymétrie entre élus de la majorité (souvent associés en
amont des projets) et élus de l’opposition, la loi garantit à tout conseiller
municipal et communautaire un droit à l’accès aux informations nécessaires
à la préparation des séances et à la discussion des points à l’ordre du jour.

A - La représentation dans les commissions


Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des dif-
férentes commissions, y compris les commissions d’appel d’offres, doit
respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre
l’expression pluraliste des élus au sein de l’assemblée communale90.
 
Des commissions thématiques peuvent, en effet, être librement créées par
le conseil municipal, au cours de chaque séance, pour étudier les questions
soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un de ses
membres. Dès que les membres sont désignés, le maire est tenu de convo-
quer la commission dans les huit jours, voire à plus bref délai si la majorité
des membres qui la composent le demande. Dans cette première réunion,
les commissions désignent un vice-président qui peut les convoquer et les
présider si le maire est absent ou empêché. Si ce vice-président appartien-
dra, quasi systématiquement, à la majorité municipale, rien n’empêche de
56
décider du contraire, par souci d’afficher un esprit « d’ouverture ».
 
En tout état de cause, dans les communes de plus de 1 000 habitants, la
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

représentation de l’opposition est garantie, même si l’application de la


stricte méthode de répartition à la proportionnelle aboutirait à l’en exclure.
 
En effet, le Conseil d’État a jugé que l’expression du pluralisme des élus au
sein de l’assemblée communale est garantie, pour les commissions muni-
cipales thématiques (autres que la commission d’appel d’offres), « par la
représentation proportionnelle des différentes tendances du conseil municipal,
telles qu’elles existent à la date de formation de chacune des commissions,
sous réserve que chaque tendance, quel que soit le nombre des élus qui la
composent, ait la possibilité d’y être représentée »91. 
 

90 L.2121-22 du CGCT.
91 CE, 26 septembre 2012, Commune de Martigues, n° 345568.

Partie 2 : Les droits politiques


Dans cet arrêt, le juge précise que « les dispositions de l’article L.2121-22
du Code général des collectivités territoriales imposent, pour les commissions
que forme le conseil municipal et dont il détermine librement le nombre de
membres, que soit recherchée, dans le respect du principe de représentation
proportionnelle, une pondération qui reflète fidèlement la composition de l’as-
semblée municipale et qui assure à chacune des tendances représentées en son
sein la possibilité d’avoir au moins un représentant dans chaque commission,
sans que les différentes tendances ne bénéficient nécessairement toujours d’un
nombre de représentants strictement proportionnel au nombre de conseillers
municipaux qui les composent ».
 
En revanche, la création de ce type de commissions municipales théma-
tiques permanentes est facultative, à la différence des commissions d’appel
d’offres, des commissions pour l’accessibilité aux personnes handicapées
dans les communes de plus de 5 000 habitants ou encore des commissions
consultatives des services publics locaux dans les communes de plus de
10 000 habitants, dont la mise en place est, elle, obligatoire. Ainsi, l’article
L.2121-22 du Code général des collectivités territoriales indique que le
conseil municipal « peut former » des « commissions chargées d’étudier les
questions soumises au conseil soit par l’administration, soit à l’initiative d’un
de ses membres ». Les termes « peut former » prouvent sans conteste qu’il
s’agit là seulement d’une faculté pour le conseil municipal. Le Conseil
d’État a confirmé ce point, en indiquant que le conseil municipal « peut, 57
sans y être tenu par les dispositions de l’article L.2121-22 du Code général des
collectivités territoriales, instituer en son sein » de telles commissions92. De

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


surcroît, dans l’hypothèse où le conseil municipal aurait décidé la création
de telles commissions, il peut librement fixer la durée de leur mandat,
sans que cette durée corresponde nécessairement à celle du mandat de
conseiller municipal.
 
Attention
Les dispositions de l’article L.2121-22 du CGCT ne sont pas applicables
dans le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle, en application de l’article
L.2541-1 du même code.
 

92 CE, 18 mars 2005, D., n° 262961.

Partie 2 : Les droits politiques


B - La convocation aux séances
Au titre de leur droit à l’information, dans toutes les collectivités, les élus
doivent être prévenus, plusieurs jours à l’avance, de la réunion du conseil
ainsi que de son ordre du jour. Ce délai de convocation est fixé à trois jours
francs dans les communes de moins de 3 500 habitants et à cinq jours
francs dans les autres.
 
Ce délai « franc » signifie qu’il commence à courir le lendemain du jour où
la convocation est envoyée aux conseillers et n’expire que le lendemain du
jour où les trois (ou cinq) jours sont passés. Pour une séance le 25 du mois,
la convocation doit être expédiée au plus tard le 21 (dans une commune
d’au moins 3 500 habitants) ou le 19 (dans les autres). Tous les jours doivent
être comptés, qu’il s’agisse d’un samedi, d’un dimanche ou d’un jour férié.
 
Certes, en cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire, mais il est
toujours au moins égal à un jour franc et le maire doit en rendre compte
dès l’ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur
l’urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à
l’ordre du jour d’une séance ultérieure.
 
Enfin, la convocation doit être adressée au domicile de l’élu, sauf si celui-ci a
58 fait expressément savoir qu’il acceptait que les convocations lui parviennent
en mairie. Depuis la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République, dite « NOTRe » (article 84), la convocation est adressée
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

« par écrit au domicile des conseillers municipaux ou, s’ils en font la demande,
envoyée à une autre adresse ou transmise de manière dématérialisée »93. La
légalité d’un envoi par e-mail avec l’accord de l’élu n’était pas complète-
ment assurée jusque-là, la loi ne faisant référence qu’à un envoi par écrit
« sous quelque forme que ce soit ». Avant l’intervention de cette disposition,
le Conseil d’État avait jugé illégale la délibération prise au cours d’une
séance pour laquelle les convocations ont été adressées, non au domicile
des membres du conseil, mais à la mairie94.
 

93 L.2121-10 du CGCT.
94 CE, 6 octobre 1995, Centre interdépartemental de gestion des personnels des communes
de la petite couronne de la région Île-de-France, n° 95347.

Partie 2 : Les droits politiques


Attention
Si le syndicat intercommunal ou l’établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre comprend au moins une commune de
3 500 habitants ou plus, toute convocation à une séance de l’organe délibérant doit
être expédiée aux élus cinq jours francs au moins avant celui de la réunion. Si au-
cune commune membre n’atteint 3 500 habitants, le délai est seulement de trois
jours. Dans les deux cas, ce n’est qu’en cas d’urgence que le délai peut être abrégé
par le président de l’EPCI, sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc.

C - L a communication des informations


sur les points à l’ordre du jour
Dans toutes les collectivités, même dans les communes de moins de
3 500 habitants, pour lesquelles la note de synthèse n’est pas requise par
les textes, les conseillers disposent du droit de se faire communiquer, s’ils
en font la demande, les documents nécessaires à leur information sur les
projets en discussion.
 
L’article L.2121-13 du Code général des collectivités locales énonce, en
effet, le principe général selon lequel « tout membre du conseil municipal a
le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune
qui font l’objet d’une délibération ».
 
Ainsi, le maire qui a attendu l’ouverture du conseil municipal pour communi- 59
quer aux élus les documents permettant l’étude du budget communal a violé
le droit de ces derniers et la délibération du conseil municipal est annulée95.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


 
Plus épineuse est la question de la communication de documents protégés
par un secret professionnel, tels qu’une consultation rédigée par un avocat
à l’intention de la commune. Dans une décision insatisfaisante car laissant
les maires en proie à l’insécurité juridique, le Conseil d’État a considéré
que « lorsqu’un membre du conseil municipal demande la communication de
documents faisant partie de la correspondance échangée entre l’avocat de la
commune et son exécutif ou des consultations juridiques rédigées par cet avocat
pour le compte de la commune, il appartient au maire sous le contrôle du juge,
d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la
commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal, d’autre part,
eu égard à la nature de ce document, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt
général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette commu-

95 CE, 8 juin 1994, Commune de Ville-en-Vermois, n° 136526.

Partie 2 : Les droits politiques


nication selon des modalités appropriées »96. Les « motifs d’intérêt général »
justifiant un refus de communication constituent un critère bien peu sûr
(compte tenu du contrôle que le juge exercera sur cette qualification)
pour les maires. La protection de la vie privée en fait à coup sûr partie,
mais seule la jurisprudence future permettra de mieux cerner la portée de
l’obligation du maire.
 
Ainsi, en tout état de cause, les élus ont le droit de disposer de tous les
documents leur permettant d’apprécier les motivations du projet, le juge
censurant les refus de transmission trahissant la volonté du maire de dissi-
muler certaines informations.

D - La note de synthèse


En prolongement de ce droit de préparer les réunions du conseil dans des
conditions satisfaisantes, la loi a prévu, mais seulement dans les communes
de 3 500 habitants et plus, que chaque élu, à titre individuel, doit recevoir,
avec la convocation au conseil municipal, une note explicative de synthèse
sur les affaires qui seront soumises à délibération97. À défaut et même si
l’absence de note de synthèse relève d’un problème matériel, les délibéra-
tions qui seront prises par le conseil municipal seront entachées d’illégalité98.
 
60 Non seulement la note de synthèse doit être jointe à la convocation, mais
elle doit être suffisamment complète, sur le plan qualitatif, pour assurer
l’information des conseillers.
 
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Cette qualité de la note est soumise au contrôle du juge administratif qui


fait parfois montre d’un haut degré d’exigence. Ainsi, le juge a annulé la
révision d’un plan d’occupation des sols au seul motif que la note parvenue
aux conseillers « ne comportait aucune explication relative aux motifs et aux
choix qui ont conduit à ladite révision », alors même qu’elle énumérait « les
actes de la procédure de révision, le détail des propositions du commissaire
enquêteur, les rectifications demandées par la commune, ainsi que les observa-
tions formulées lors de l’enquête et qui ont été écartées tant par le commissaire
enquêteur que par la commune »99.
 

96 CE, 27 mai 2005, Commune d’Yvetot, n° 265494.


97 L.2121-12 du CGCT.
98 CE, 30 avril 1997, Commune de Sérignan, n° 158730.
99 CE, 6 octobre 2006, Commune de Rueil-Malmaison, n° 270931.

Partie 2 : Les droits politiques


De plus, si la délibération concerne un contrat de service public, le projet
de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa
demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal, dans les
conditions fixées par le règlement intérieur.

E - Les missions d’information et d’évaluation


Dans les communes de 50 000 habitants et plus (ou dans les EPCI regrou-
pant, sur leur territoire, au moins 50 000 habitants), la loi du 27 février 2002
relative à la démocratie de proximité a introduit le droit pour l’opposition (à
la condition toutefois qu’elle rassemble au moins un sixième des membres
du conseil municipal) d’inscrire à l’ordre du jour du conseil la question de
la création d’une mission d’information et d’évaluation chargée de recueillir
des éléments d’information sur une question d’intérêt communal ou de
procéder à l’évaluation d’un service public communal100.
 
Afin d’éviter que l’exercice des droits de l’opposition aboutisse à une obs-
truction du travail de délibération, la loi interdit néanmoins à un même
conseiller municipal de s’associer à une telle demande plus d’une fois par
an. Parallèlement, pour éviter que les travaux de ces missions n’interfèrent
avec les campagnes électorales, aucune mission ne peut être créée à par-
tir du 1er janvier de l’année civile qui précède l’année du renouvellement
général des conseils municipaux. Le détail des règles de fonctionnement 61
de ces missions est obligatoirement prévu au règlement intérieur du conseil
municipal qui fixe au moins les règles de présentation et d’examen de la
demande de constitution de la mission, les modalités de sa composition

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


(dans le respect du principe de la représentation proportionnelle), sa durée
(qui ne peut excéder six mois à compter de la date de la délibération qui
l’a créée), ainsi que les conditions dans lesquelles elle remet son rapport
aux membres du conseil municipal.
 
Attention
Pour la création d’une mission d’information et d’évaluation, le seuil de
50 000 habitants se rapporte exceptionnellement à la population totale
de l’EPCI (et non pas à la population de la commune la plus importante).

100 L.2121-22-1 du CGCT.

Partie 2 : Les droits politiques


F - Le droit à la confidentialité des correspondances
L’information destinée aux élus peut parfois leur être réservée, à titre confi-
dentiel. C’est pourquoi le juge administratif a reconnu le droit des élus de
voir respectée la confidentialité de leur correspondance.
 
Ainsi, la note par laquelle un directeur général des services a fait savoir
au service du courrier que «  sur instructions de M. le député maire,
l’ensemble des courriers adressés aux adjoints au maire ainsi qu’à
[certains] conseillers municipaux (…) doit être ouvert et enregistré ».
Ce fut l’occasion pour le Conseil d’État de reconnaître la qualité de
« liberté fondamentale » à ce droit.
 
Dans l’arrêt « Lionel V. » du 9 avril 2004 (req. n° 263759), le Conseil d’État
juge que « le secret des correspondances et la liberté d’exercice de leurs man-
dats par les élus locaux ont le caractère de liberté fondamentale ».
 
Or, en l’espèce, le Conseil d’État a constaté que la note du DGS avait pour
conséquence que tous les plis adressés aux intéressés soient systémati-
quement ouverts, sans qu’il soit fait de distinction entre les différentes
catégories de courriers que peuvent recevoir ces élus, sans que les destina-
taires de ces courriers aient donné leur accord préalable et sans qu’aucune
62 circonstance particulière ne le justifie. Dans ces conditions, le juge a relevé
l’existence d’une « atteinte grave et manifestement illégale au secret des
correspondances et à la liberté d’exercice de leurs mandats par les élus muni-
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

cipaux », à laquelle, compte tenu des conséquences qu’elle entraînait en


permanence, il était urgent de mettre fin.
 
Par suite, sur le fondement de l’article L.521-2 du Code de justice admi-
nistrative, instituant le « référé-liberté », le juge administratif ordonne la
suspension de l’exécution de la note du directeur général des services et
enjoint au maire de cette commune de donner à ses services toutes instruc-
tions pour qu’il soit immédiatement mis fin à l’application de cette note.
 

Partie 2 : Les droits politiques


II • Le droit à des moyens matériels
Les moyens matériels mis à disposition des élus municipaux et intercom-
munaux sont très restreints. Dans la plupart des communes, ils se limitent
à un local de réunion, les autres biens et services étant laissés à la discrétion
de la municipalité.

A - Les moyens d’accès à l’information


La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a
créé de nouveaux articles dans le CGCT (dont l’article L.2121-13-1 appli-
cable aux communes et aux EPCI) posant le principe général selon lequel
chaque collectivité « assure la diffusion de l’information auprès de ses membres
élus par les moyens matériels qu’elle juge les plus appropriés ». Puisque, par
ailleurs, les articles (par ex., l’article L.2121-13 du CGCT) qui posent le
principe du droit des élus d’être informés n’imposent ni n’interdisent aucun
mode de diffusion de l’information, le législateur a entendu confirmer
expressément la marge de manœuvre de la collectivité en la matière.
 
Les nouveaux articles précisent qu’« afin de permettre l’échange d’informa-
tions sur les affaires relevant de ses compétences », la collectivité « peut, dans
les conditions définies par son assemblée délibérante, mettre à disposition de
ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécom-
63
munications nécessaires ».
 
L’articulation des deux phrases doit être bien comprise : constatant que « les

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


moyens informatiques de télécommunications sont déjà fréquemment utilisés »,
le rapporteur du texte au Sénat a considéré qu’il n’était « sans doute pas
inutile de prévoir dans la loi que leur utilisation peut être exclusive de tout autre
mode de diffusion de l’information dès lors que la collectivité a doté chaque élu
local du matériel nécessaire ». Si l’on suit l’interprétation du Sénat, dès lors
que des ordinateurs, un logiciel de messagerie et une connexion Internet
ont été fournis à chaque élu, la collectivité serait autorisée à transmettre les
informations demandées par un élu d’opposition par la voie informatique
sans être contrainte d’en utiliser un autre.

Partie 2 : Les droits politiques


B - Le local de réunion
Alors que la mise à disposition du matériel informatique n’est que facul-
tative, il en va différemment en ce qui concerne le local de réunion, dont
la mise à disposition est un droit en vertu de l’article L.2121-27 du Code
général des collectivités territoriales.
 
Quatre cas doivent être distingués, selon la taille de la commune :
- dans les communes de moins de 3 500 habitants, les élus n’ont aucun
droit à un local gratuit pour organiser leurs réunions de travail ;
- dans les communes comprises entre 3 500 et 10 000 habitants, les
conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale et qui en font la
demande peuvent disposer sans frais du prêt d’un local commun, mais
cette mise à disposition doit être compatible avec l’exécution des services
publics, et peut donc n’être que temporaire. Si le maire n’accorde que le
bénéfice d’un local temporaire, l’opposition aura, à tout le moins, droit
à quatre heures d’utilisation par semaine, dont deux heures au moins
pendant les heures ouvrables101 ;
- le droit à un local permanent n’est ouvert que dans la troisième catégo-
rie de communes, celles de plus de 10 000 habitants. La répartition du
temps d’occupation du local est alors fixée d’un commun accord entre
les groupes d’élus minoritaires ou, en l’absence d’accord, par le maire
64 qui procède à cette répartition en fonction du nombre d’élus déclarant
se rattacher à chaque groupe ;
- enfin, c’est dans les communes de plus de 100 000 habitants que les
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

moyens accordés aux conseillers municipaux sont potentiellement les


plus étendus. Ainsi, le CGCT prévoit que les groupes d’élus peuvent se
voir affecter, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local
administratif, du matériel de bureau, prendre en charge leurs frais de
documentation, de courrier et de télécommunications, voire, sur leurs
propositions, une ou plusieurs personnes (sans que les crédits nécessaires
à ces dépenses puissent excéder 30 % du montant total des indemnités
versées chaque année aux membres du conseil). Dans ce cas, c’est l’élu
responsable de chaque groupe, et non plus le maire, qui décide des
conditions et des modalités d’exécution du service que ces collaborateurs
accomplissent auprès de ces groupes102.
 

101 D.2121-12 du CGCT.


102 L.2121-18 du CGCT.

Partie 2 : Les droits politiques


Dans tous les cas, si le local peut éventuellement se situer à l’extérieur
de l’hôtel de ville, il doit obligatoirement permettre la tenue de réunions
entre conseillers et l’examen de dossiers, les conditions d’aménagement
étant examinées au regard des moyens financiers de chaque commune103.
 
S’il ne s’agit là que de facultés, la présence de ces articles dans le Code
général des collectivités locales peut exercer une légère pression politique
sur les majorités qui seraient enclines à refuser toute prise en charge des
frais de documentation ou de courrier des minorités. En contrepartie de
ces moyens importants, les élus doivent nécessairement s’inscrire au sein
d’un groupe, déclaré au maire ou au président par écrit, pour en bénéficier.

C - Le matériel de bureau


Les communes ne sont pas contraintes de pourvoir aux fournitures de
bureau des conseillers municipaux. En revanche, elles sont soumises à
une obligation d’égalité de traitement entre les conseillers municipaux de
la majorité et de l’opposition. Si les premiers ont accès à du papier ou à
l’affranchissement, les seconds devront également en jouir. La situation est
différente en ce qui concerne les adjoints, leurs obligations quotidiennes
pouvant justifier que leur soient réservés des moyens plus importants que
ceux mis à la disposition des conseillers municipaux simples.
65

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

103 TA Lille, 16 février 1994, Joly c/ Commune de Wattrelos.

Partie 2 : Les droits politiques


III • Les droits d’expression
Les textes garantissent aux élus des droits d’expression, sous forme orale
mais également écrite.

A - L’expression orale

1. La publicité des séances


L’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale est le lieu privilégié
de la confrontation orale entre majorité et opposition. Les débats en son
sein donnent lieu à une législation qui tente de trouver un équilibre entre
le droit des élus de s’exprimer et la conservation de l’ordre public. Ainsi, la
loi énonce solennellement que « le maire a seul la police de l’assemblée » 104
et qu’il peut à ce titre « faire expulser de l’auditoire ou arrêter tout individu
qui trouble l’ordre ».
 
Un propos diffamatoire, un discours qui dépasse les limites de temps fixées
par le règlement intérieur ou une diatribe sans rapport avec les affaires en
débat peuvent justifier que le maire retire la parole au conseiller. En cas de
commission d’un crime ou d’un délit pendant la séance (notamment en
cas de rixes), le maire est même tenu d’en dresser procès-verbal et d’en
66 saisir immédiatement le procureur de la République.
 
Un conseiller municipal dispose de garanties sérieuses permettant que
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

son message soit entendu. Ainsi, l’article L.2121-18 du CGCT prévoit que
« les séances des conseils municipaux sont publiques » et que « ces séances
peuvent être retransmises par les moyens de communication audiovisuelle ».
Cet article fonde le droit des conseillers municipaux, comme de tout
administré105, d’enregistrer le son et l’image des débats. La jurisprudence
en la matière peut être synthétisée comme suit : est « illégale l’interdiction
par le maire de procéder à un tel enregistrement dès lors que les modalités de
l’enregistrement ne sont pas de nature à troubler le bon ordre des travaux de
l’assemblée communale »106. Ainsi, le juge a pu censurer le maire qui avait
interdit l’usage d’un magnétophone pendant la séance aux prétextes que
l’usage qu’en avait fait un administré au cours des précédentes séances

104 L.2121-16 du CGCT.


105 CAA Bordeaux, 24 juin 2003, Commune de Neuvic, n° 99BX01857.
106 Réponse du ministre de l’Intérieur à la question écrite n° 17447, JO Sénat, 14 juillet 2005.

Partie 2 : Les droits politiques


avait porté atteinte à la sérénité des débats et que cet usage provoquait le
trouble et la gêne des conseillers107.

2. Le droit d’exprimer son opinion pendant la séance


La publicité des débats serait sans utilité pour les élus s’ils ne disposaient
pas d’une liberté de parole étendue. Or, cette liberté d’expression a été
consacrée par le juge : le Conseil d’État a accepté de vérifier si un conseil-
ler d’opposition avait pu « suffisamment exprimer son opinion pendant la
séance », avant d’admettre la légalité d’une délibération108. Un maire ne
peut donc pas priver l’opposition du droit d’exprimer ses vues sans entacher
d’illégalité la délibération que le conseil s’apprête à prendre.
 
Le règlement intérieur ne peut pas non plus imposer des conditions trop
restrictives aux conseillers souhaitant s’exprimer devant l’assemblée. Pourtant,
on ne saurait tolérer une liberté totale de parole, sauf à admettre qu’une
séance se prolonge une nuit entière, au détriment du correct examen des der-
niers points inscrits à l’ordre du jour. La conciliation entre liberté d’expression
et limitation du temps de parole individuelle est assurée par le juge adminis-
tratif. Ainsi, ont été annulées les dispositions d’un règlement intérieur qui :
- enfermaient le temps de parole total des élus à six minutes par séance109 ;
- limitaient le temps de parole total des élus à trois minutes par délibéra-
tion110 ;
- limitaient à une intervention par groupe la discussion d’une délibération 67
et interdisaient à l’un de ses membres déjà intervenu de reprendre la
parole111.

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


 
Le conseil municipal doit examiner tous les amendements déposés par
l’opposition sur un projet inscrit à l’ordre du jour, et entendre les conseillers
qui souhaitent les défendre. Mais ces amendements n’ont pas à donner lieu,
chacun, à un vote distinct : le rejet par blocs d’amendements est possible.
 
Enfin, les conseillers municipaux et intercommunaux ont le droit de voir
leurs interventions reproduites au procès-verbal : le juge administratif a
annulé une délibération par laquelle le conseil municipal avait supprimé

107 CE, 25 juillet 1980, Sandré, n° 17844.


108 CE, 22 mai 1987, Tête, n° 70085.
109 CAA Versailles, 30 décembre 2004, Commune de Taverny, n° 02VE02420.
110 TA Grenoble, 15 septembre 1999, Lapelerie, n° 9503317.
111 CAA Paris, 22 novembre 2005, n° 02PA01786.

Partie 2 : Les droits politiques


l’obligation de mentionner les interventions des orateurs dans les procès-
verbaux des réunions, aux motifs que le défaut de transcription dans les
procès-verbaux de l’intégralité des interventions des élus empêche ces der-
niers de faire connaître leurs déclarations en conseil municipal et d’exercer
pleinement leur mandat, limite le droit des administrés à l’information et
empêche le juge d’opérer son contrôle en toute connaissance de cause112.

3. Le contrôle du recours au huis clos


Certes, sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal
peut décider, sans débat, à la majorité absolue des membres présents ou
représentés, qu’il se réunit à huis clos.
 
Mais il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi d’une requête tendant
à l’annulation d’une délibération adoptée par le conseil municipal à l’issue
d’une séance à huis clos, de contrôler que la décision de recourir au huis
clos ne repose pas sur un motif matériellement inexact et n’est pas entachée
d’erreur de droit, d’erreur manifeste d’appréciation ou de détournement
de pouvoir. Ainsi, le juge administratif a pu annuler la décision de recourir
au huis clos dès lors qu’aucun incident ne la justifiait113.

4. Le scrutin public


68 Quant aux modalités du vote, les élus de l’opposition peuvent contraindre
la majorité à procéder à un scrutin secret s’ils rassemblent au moins un
tiers des membres présents. Ils peuvent user de cette arme dans les cas où
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

ils espèrent que certains élus de la majorité sont prêts à voter avec eux…
à la condition de ne pas être repérés. L’opposition peut également exiger
un scrutin public si elle rassemble un quart des membres présents114. Par
scrutin public, on entend l’inscription, au registre des délibérations, du nom
des votants et l’indication du sens de leur vote individuel. Cette faculté sera
utile lorsqu’une mesure particulièrement grave, aux yeux de l’opposition,
vient en débat : chaque élu sait alors qu’il ne pourra nier, notamment
devant les médias locaux, avoir adopté le texte.

112 CAA Marseille, 21 janvier 2003, n° 99MA00153.


113 CE, 19 mai 2004, Commune de Vincly, n° 248577.
114 L.2121-21 du CGCT.

Partie 2 : Les droits politiques


5. Les questions orales
Chaque conseiller municipal a également le droit d’exposer en séance
du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la collectivité.
Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement intérieur
fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d’examen de ces
questions115. Au nombre de ces règles de présentation, peut légalement
figurer l’obligation pour les élus de déposer le thème de leurs questions
vingt-quatre heures au moins avant la séance du conseil.
 
À compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux,
normalement prévu en mars 2020, cette règle s’appliquera à toutes les
communes de 1 000 habitants et plus, en application de l’article 82 de
la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République,
dite « NOTRe ».

6. Le droit de siéger côte à côte


Enfin, dans le cadre des réunions de l’assemblée délibérante, le juge a pu
découvrir de nouveaux droits, non expressément prévus par la loi. Il en va
ainsi du droit des conseillers de siéger côte à côte : le tribunal administratif
de Montpellier a ainsi annulé le règlement intérieur d’une commune qui
fixait un « plan de table » pour les réunions du conseil municipal, abou-
tissant à séparer physiquement les conseillers minoritaires. L’annulation 69
est encourue au motif que le Code général des collectivités territoriales
n’habilite pas le conseil municipal à « porter une atteinte au droit d’expres-

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


sion de ses membres et à leur droit de se concerter entre eux, y compris en
cours de séance »116.

B - L’expression écrite

1. Le principe du droit aux tribunes libres


Depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, dans
les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse,
sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur
les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé,

115 L.2121-19 du CGCT.


116 TA Montpellier, 19 septembre 2006, Hermet, n° 0205474.

Partie 2 : Les droits politiques


souvent sous le nom de « tribunes libres », à l’expression des conseillers
« n’appartenant pas à la majorité municipale »117, les modalités d’application
de ce droit étant obligatoirement fixées par le règlement intérieur.
 
Afin de garantir l’effectivité de ce droit, il a été jugé que l’absence de
règlement intérieur ou l’absence de point relatif aux tribunes libres dans
le règlement intérieur ne faisait pas obstacle au droit des élus d’opposition
de s’exprimer dans les bulletins118.

2. Les bénéficiaires du droit aux tribunes libres


Si la notion de « groupes d’élus » est précisément définie, celle de « conseillers
n’appartenant pas à la majorité », applicable dans les communes, a pu soule-
ver des difficultés. Un ou plusieurs élus qui soutiendraient, ponctuellement,
la municipalité en place, doivent-ils être considérés comme « appartenant
à la majorité » ou non ? De la réponse à cette question dépend leur droit
de se prévaloir d’un espace réservé d’expression dans le magazine. On
sait désormais que la non-appartenance à la majorité municipale doit être
appréciée en fonction de la situation politique dans la commune, et notam-
ment de « la volonté exprimée publiquement par les conseillers municipaux,
par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier,
de se situer de façon pérenne dans l’opposition »119. En organisant l’accès au
journal municipal (ou au local de réunion) sur le seul critère du résultat des
70 dernières élections, le conseil municipal porte donc atteinte au droit géné-
ral d’expression des élus locaux sur les affaires de la commune, ce critère
ne permettant pas de tenir compte des évolutions pouvant intervenir en
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

cours de mandat entre majorité et opposition au sein du conseil municipal.


 
Les élus membres de la majorité peuvent disposer de leur espace d’expres-
sion, à condition qu’il soit bien distinct de celui réservé à l’opposition. Ainsi,
la cour administrative d’appel de Marseille a jugé que ni les dispositions
de l’article L.2121-27-1 du CGCT « qui se bornent à imposer de réserver un
espace d’expression aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale,
ni les travaux parlementaires préalables à leur adoption, ne font obstacle à
ce qu’un tel espace soit également ouvert dans le journal municipal aux élus
de la majorité »120.

117 L.2121-27-1 du CGCT.


118 TA Besançon, ord., 21 février 2003, n° 03-218.
119 CAA Versailles, 13 décembre 2007, Bellebeau, n° 06VE00384.
120 CAA Marseille, 16 décembre 2010, Commune de Montpellier, n° 08MA05127.

Partie 2 : Les droits politiques


3. Les supports concernés
Le droit d’expression des conseillers dans un espace réservé s’étend à tous
les supports, dont les supports électroniques. Ainsi, le site Internet de la
commune, s’il contient des informations générales sur les réalisations et la
gestion du conseil municipal (et pas seulement des données générales ou
pratiques sur la commune), devra comprendre une rubrique permettant à
l’opposition de dire son mot. Si le site est la simple reprise des articles du
magazine papier, le règlement intérieur pourrait prévoir que les tribunes
de l’opposition publiées dans ce dernier se retrouveront sur le site. Au
nombre des supports, on peut également mentionner l’éventuelle news-
letter transmise aux citoyens par courriel (sauf si elle ne comporte que des
informations pratiques).

4. La portée pratique du droit d’expression


Quant à la place à laisser à l’opposition pour le respect de son droit
d’expression, la loi ne prévoit aucune proportion précise, le juge ajoutant
seulement que l’espace d’expression doit être suffisamment long pour per-
mettre l’exposé d’une pensée articulée, une longueur de 1 600 caractères
ayant été considérée comme légale121, et doit « être proportionné à la taille
de la revue »122. Si le règlement intérieur devra définir ces dimensions, afin
que les élus connaissent à l’avance les contraintes qui pourraient leur être
opposées, ces contraintes ne seront sanctionnées par le juge que si elles 71
sont manifestement excessives. À titre d’illustration, l’octroi d’une page de
libre expression, répartie entre tous les élus d’opposition, dans un magazine

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


qui en compte vingt, a été jugé légal123.
 
En revanche, le Conseil d’État s’est montré très ferme quant aux pouvoirs
du maire, ès qualités de directeur de la publication du support, en matière
de contrôle du contenu des tribunes publiées : ces pouvoirs sont nuls. Il
a ainsi jugé que « la commune ne saurait contrôler le contenu des articles
publiés dans ce cadre, qui n’engagent que la responsabilité de leurs auteurs »124.
 

121 TA Versailles, 27 mai 2004, Robert V., n° 0203872.


122 CAA Versailles, 8 mars 2007, Commune du Vésinet, n° 04VE03177.
123 CE, 28 janvier 2004, Commune de Pertuis, n° 256544.
124 CE, 7 mai 2012, Élection cantonale de Saint-Cloud, n° 353536.

Partie 2 : Les droits politiques


Enfin, le juge administratif dispose des moyens permettant de faire cesser
une atteinte illégale à ce droit d’expression. Non seulement un référé
suspension pourra être introduit, pour obtenir la suspension du refus de
publication, mais le référé-liberté pourra même parfois être utilisé, dès
lors qu’une « circonstance particulière, eu égard au contenu du texte » exige
« que les lecteurs du bulletin en aient connaissance dans les jours suivant sa
rédaction », justifiant alors qu’une mesure soit prise dans les 48 heures125.
 
L’article 83 de la loi de 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (dite « NOTRe ») a prévu qu’à compter du prochain renouvelle-
ment général des conseils municipaux, normalement prévu en mars 2020,
le droit aux tribunes libres serait étendu à l’ensemble des communes de
1 000 habitants et plus. La rédaction de l’article L.2121-27-1 du CGCT
sera alors modifiée à cette date, afin de préciser que « lorsque des informa-
tions générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont
diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers
élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier
renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la
majorité municipale », les modalités d’application de ce droit demeurant
définies par le règlement intérieur du conseil municipal.
 

72
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

125 CE, ord., 6 avril 2007, Commune de Saint-Gaudens, n° 30436.

Partie 2 : Les droits politiques


 
Partie 3
Les devoirs

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


73
I • Les obligations
Outre l’évidente obligation de respecter la loi pénale (et donc d’éviter la
commission des délits intentionnels ou non intentionnels) qui ne peut pas
être traitée dans le court format de cet ouvrage, deux obligations – et
deux seulement – pèsent sur les élus municipaux : la tenue des bureaux de
vote (lorsqu’ils y sont requis par le maire) et, dans certains cas, un certain
nombre de déclarations.
 
Nota
Même la présence aux séances du conseil municipal ou du conseil
communautaire n’est pas requise par la loi, aucune procédure ne per-
mettant de constater, pour cette seule raison, la déchéance du mandat de l’élu et
des droits afférents, sauf dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de
Moselle. En effet, dans ces trois départements, les articles L.2541-9 et L.2541-10
du CGCT prévoient que « tout conseiller municipal qui, sans excuse suffisante, a
manqué trois séances successives du conseil, ou qui a troublé l’ordre à plusieurs re-
prises sans tenir compte des avertissements du président, peut, par décision de l’as-
semblée, être exclu du conseil municipal pour un temps déterminé ou pour toute la
durée de son mandat » et que « tout membre du conseil municipal qui, sans excuse,
a manqué cinq séances consécutives cesse d’être membre du conseil municipal ».
 

A - La tenue des bureaux de vote


74
1. La présidence des bureaux de vote
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

En vertu de l’article R.43 du Code électoral, « les bureaux de vote sont prési-
dés par les maires, adjoints et conseillers municipaux dans l’ordre du tableau ».
L’usage du mode indicatif (« sont présidés ») établit le caractère obligatoire
d’une telle présidence, à laquelle les élus municipaux ne sauraient, sauf
excuse valable, se soustraire.
 
Le Conseil d’État a ainsi jugé que « la présidence des bureaux de vote que
doivent assurer les maires, adjoints et conseillers municipaux, en vertu des
dispositions de l’article R.43 du Code électoral, constitue l’une des fonctions
dévolues à ces élus » par la loi126 ; en conséquence, un conseiller municipal
désigné par le maire de Saint-Aignan pour présider un bureau de vote lors
du scrutin du 22 mars 1992, et qui écrit au maire, le 17 mars : « Je n’assu-
rerai pas la présidence du bureau de vote le dimanche 22 mars, quelle que soit

126 CE, 21 octobre 1992, n° 138437.

Partie 3 : Les devoirs


la tranche d’horaire », sans justifier ce refus par une excuse quelconque, doit
être considéré comme ayant expressément déclaré qu’il refusait d’exercer
l’une des fonctions dévolues par la loi aux conseillers municipaux et encou-
rait, par conséquent, la perte de son mandat ; c’est donc à bon droit qu’il
a été démis d’office de son mandat de conseiller municipal (même arrêt).

2. La fonction d’assesseur d’un bureau de vote


Une obligation connexe à la précédente vient d’être récemment sanction-
née par le juge : il ne s’agit plus seulement de la présidence du bureau
de vote, mais de l’exercice de la fonction d’assesseur d’un tel bureau, sur
désignation du maire.
 
En vue des élections régionales des 14 et 21 mars 2010, un maire avait
désigné une conseillère municipale, dixième dans l’ordre du tableau des
conseillers municipaux de la commune, comme assesseur d’un bureau de
vote. Or, cette élue ne s’est présentée au bureau de vote ni au premier
tour, ni au second tour et, en conséquence, le maire a demandé au tribunal
administratif de déclarer l’élue démissionnaire d’office.
 
Dans un premier temps, la cour administrative d’appel de Versailles avait
considéré que « si un conseiller municipal peut être amené à participer au
fonctionnement d’un bureau de vote en tant qu’assesseur supplémentaire sur
désignation du maire, cette fonction, qui incombe au premier chef aux élec- 75
teurs du département et n’est pas inhérente à l’exercice du mandat, ne peut
être regardée comme lui étant dévolue par la loi au sens de l’article L.2121-5

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


du Code général des collectivités territoriales et justifiant, en cas de refus de
l’exercer, la mise en œuvre de la procédure de démission qu’il prévoit »127. Mais
le Conseil d’État a annulé cet arrêt, en adoptant une position radicalement
contraire.
 
Le Conseil d’État rappelle d’abord qu’en vertu de l’article R.44 du Code
électoral, si « chaque candidat ou chaque liste en présence a le droit de dési-
gner un assesseur et un seul pris parmi les électeurs du département », par
ailleurs, « des assesseurs supplémentaires peuvent être désignés par le maire
parmi les conseillers municipaux dans l’ordre du tableau puis, le cas échéant,
parmi les électeurs de la commune ». Pour la haute juridiction, il résulte de
ces dispositions que « la fonction d’assesseur de bureau de vote qui peut

127 CAA Versailles, 3 mars 2011, n° 10VE02001.

Partie 3 : Les devoirs


être confiée par le maire à des membres du conseil municipal compte parmi
les fonctions qui leur sont dévolues par les lois au sens de l’article L.2121-5
du Code général des collectivités territoriales » et que « dès lors, en jugeant
que cette fonction n’était pas inhérente à l’exercice du mandat de membre du
conseil municipal et ne pouvait être regardée comme lui étant dévolue par les
lois au sens de l’article L.2121-5 du Code général des collectivités territoriales,
la cour administrative d’appel de Versailles a commis une erreur de droit »128.

B - Les obligations déclaratives


En application de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la trans-
parence de la vie publique, dont les décrets d’application sont désormais
publiés129, certains élus communaux et intercommunaux sont dorénavant
soumis à de nouvelles obligations déclaratives.
 
Dans les deux mois qui suivent l’entrée en fonction, mais également dans
les deux mois qui suivent la cessation des fonctions et à chaque fois que la
situation patrimoniale ou les intérêts des élus concernés connaissent une
« modification substantielle », ils devront envoyer au président de la Haute
Autorité pour la transparence de la vie publique une déclaration de situation
patrimoniale ainsi qu’une déclaration d’intérêts.
 
76 Sont concernés :
- le maire d’une commune de plus de 20 000 habitants ;
- le président d’un EPCI à fiscalité propre dont la population excède
20 000 habitants ou dont le montant des recettes de fonctionnement
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d’euros ;


- le président des autres EPCI dont le montant des recettes de fonctionnement
figurant au dernier compte administratif est supérieur à 5 millions d’euros ;
- les adjoints au maire des communes de plus de 100 000 habitants et les
vice-présidents des EPCI à fiscalité propre de plus de 100 000 habitants
lorsqu’ils sont titulaires d’une délégation de signature ;
- et, enfin, les présidents de sociétés d’économie mixte ou de sociétés
publiques locales si leur chiffre d’affaires est supérieur à 750 000 euros.
 

128 CE, 26 novembre 2012, n° 349510.


129 Décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013 relatif aux déclarations de situation patrimo-
niale et déclarations d’intérêts adressées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie
publique.
Décret n° 2014-90 du 31 janvier 2014 portant application de l’article 2 de la loi n° 2013‑907
du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.

Partie 3 : Les devoirs


Télécharger les formulaires sur le site de la Haute Autorité pour la trans-
parence de la vie publique : www.hatvp.fr
 
Les deux déclarations ont des objets différents.
 
La déclaration de situation patrimoniale porte sur les immeubles bâtis et
non bâtis, les valeurs mobilières, les assurances-vie, les comptes bancaires
courants ou d’épargne, les livrets et les autres produits d’épargne, les
biens mobiliers divers d’une valeur supérieure à un montant qui sera fixé
ultérieurement par voie réglementaire, les véhicules terrestres à moteur,
bateaux et avions, les fonds de commerce ou clientèles et les charges et
offices, les biens mobiliers, immobiliers et les comptes détenus à l’étranger,
les « autres biens » et le passif. Il conviendra que l’élu précise, à chaque fois,
s’il s’agit de biens propres, de biens de la communauté ou de biens indivis.
 
La déclaration d’intérêts porte, elle, sur les activités professionnelles donnant
lieu à rémunération ou gratification exercées à la date de la nomination,
ou ayant donné lieu à rémunération ou gratification exercées au cours des
cinq dernières années, les activités de consultant exercées à la date de la
nomination et au cours des cinq dernières années, les participations aux
organes dirigeants d’un organisme public ou privé ou d’une société à la
date de la nomination ou lors des cinq dernières années, les participations
financières directes dans le capital d’une société, à la date de la nomina- 77
tion, les activités professionnelles exercées à la date de la nomination par
le conjoint, le partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou le concubin,

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


les fonctions bénévoles susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts
(par exemple, les fonctions occupées dans les associations municipales) et,
enfin, les fonctions et mandats électifs exercés à la date de la nomination.
 
Attention
Le fait de ne pas déposer l’une des déclarations, d’omettre de déclarer
une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts ou de
fournir une évaluation mensongère de son patrimoine est puni d’une peine de
trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.
 

Partie 3 : Les devoirs


II • Les sanctions administratives
Dans un nombre limité de cas et toujours sous le contrôle du juge, l’État
dispose des moyens de mettre fin à la fonction ou au mandat local exercé
par un élu, sous la forme de la démission d’office, de la suspension et de
la révocation.
En outre, le conseil municipal conserve, lui, le droit d’attribuer un blâme
au maire.

A - La démission d’office

1. La démission d’office pour inéligibilité ou incompatibilité


En vertu de l’article L.236 du Code électoral, tout conseiller municipal qui,
pour une cause survenue postérieurement à son élection, se trouve dans
un des cas d’inéligibilité prévus par les articles L.230, L.231 et L.232 est
immédiatement déclaré démissionnaire par le préfet.
 
Il en va de même, en vertu de l’article L.239 du Code électoral, pour tout
conseiller municipal qui, également pour une cause survenue postérieu-
rement à son élection, se trouve dans un des cas d’incompatibilité prévus
par les articles L.46, L.237, L.237-1 et L.238 du même code.
78  
On rappellera seulement ici la distinction fondamentale entre inéligibilité
et incompatibilité : l’inéligibilité fait juridiquement échec à l’élection, alors
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

que l’incompatibilité fait échec au cumul entre l’élection et une position


particulière (mandat, fonction, lien de parenté, etc.), l’intéressé étant alors
contraint de choisir entre l’une et l’autre.
 
L’objet des articles L.236 et L.239 consiste à éviter qu’un élu130, dont l’élec-
tion ne peut plus être contestée dans les courts délais impartis pour saisir
le juge de l’élection, se retrouve, en cours de mandat, dans une position
d’inéligibilité ou d’incompatibilité (du fait, par exemple, d’un changement
dans sa situation professionnelle).
 
Le représentant de l’État agit donc, ici, non en opportunité, mais simple-
ment en garant du respect de la loi. Si les conditions de la démission d’office
sont réunies, le préfet a compétence liée pour la prononcer. À défaut, tout

130 Y compris s’il est membre de l’exécutif de la collectivité, cf. CE, 19 juin 1998, n° 191125.

Partie 3 : Les devoirs


électeur de la commune peut lui demander d’y procéder et le refus du
préfet pourra être contesté devant le juge131.
 
Des dispositions équivalentes permettent au représentant de l’État de
prononcer la démission d’office des élus du conseil général132 et du conseil
régional133.
 
Quel que soit le mandat local en cause, le recours exercé par l’élu contre
l’arrêté préfectoral est suspensif : l’élu demeure donc en fonctions jusqu’à
la lecture de la décision de justice définitive. Il n’en va différemment que si
le conseiller municipal est déclaré démissionnaire d’office à la suite d’une
condamnation pénale définitive prononcée à son encontre et entraînant
de ce fait la perte de ses droits civiques et électoraux : le recours éventuel
contre l’acte de notification du préfet n’est alors pas suspensif.

2. La démission d’office pour manquement aux obligations


En application de l’article L.2121-5 du Code général des collectivités ter-
ritoriales, « tout membre d’un conseil municipal qui, sans excuse valable, a
refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré
démissionnaire par le tribunal administratif » et l’article R.2121-5 du même
code précise que, dans ce cas, la démission d’office des membres des
conseils municipaux est prononcée par le tribunal administratif sur saisine
du maire dans le délai d’un mois. 79
 
Dans un arrêt déjà cité au chapitre précédent, il a été relevé que, pour

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


le Conseil d’État, le refus d’un élu de participer à un bureau de vote sur
ordre du maire l’expose à une démission d’office, prononcée par le tribunal
administratif134.
 
Mais cet arrêt apporte une seconde précision intéressante, cette fois sur le
plan de la procédure : lorsque le maire demande au tribunal administratif la
démission d’office d’un conseiller municipal ayant refusé de participer à un
bureau de vote, il agit « en tant qu’autorité de l’État ». Deux conséquences
s’ensuivent : d’une part, le maire n’a pas à demander une quelconque auto-
risation au conseil municipal pour engager la procédure devant le tribunal

131 CE, 8 janvier 1992, Préel, n° 120282.


132 L.205 et L.210 du Code électoral.
133 L.341 et L.344 du Code électoral.
134 CE, 26 novembre 2012, n° 349510.

Partie 3 : Les devoirs


administratif ; d’autre part, l’éventuel pourvoi en cassation ne pourra être
engagé que par le ministre de l’Intérieur, et non plus par le maire.

B - La suspension et la révocation


L’article L.2122-16 du CGCT prévoit que les maires et les adjoints peuvent
être suspendus (pour une durée d’un mois maximum) ou être révoqués.
 
Plus la sanction est forte, plus l’autorité compétente est élevée dans la hié-
rarchie administrative : le ministre de l’Intérieur prononce seul la suspension
d’un mois maximum, tandis que la révocation d’un maire ou d’un adjoint
doit prendre la forme d’un décret en Conseil des ministres.
 
Il importe de souligner ici que ces procédures ne concernent pas les
conseillers municipaux « simples ». La cause en est simple : parmi tous
les élus locaux, seuls les maires et leurs adjoints sont, pour certains actes
de leur compétence, des agents de l’État. C’est donc d’un pouvoir quasi
disciplinaire dont il est ici question.
 
Ce pouvoir de sanction n’est pas pour autant discrétionnaire : son exercice
est contrôlé par le juge qui peut annuler l’arrêté de suspension135. La sus-
pension d’un mois peut être justifiée, par exemple, lorsque le maire procède
80 à la célébration d’une union malgré l’opposition à mariage formée par le
procureur de la République136.
 
En cas de révocation, afin d’éviter que le conseil municipal reconduise
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

immédiatement les élus sanctionnés dans leurs fonctions de maire ou


d’adjoint, le même article L.2122-16 du CGCT prévoit qu’une telle révoca-
tion emporte de plein droit l’inéligibilité aux fonctions de maire et d’adjoint
pendant une durée d’un an (à moins qu’interviennent, avant l’expiration
de ce délai, des élections municipales générales).
 
Dans tous les cas de suspension ou de révocation (comme pour tout type
d’empêchement), le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude
de ses fonctions, par son premier adjoint, ou par le deuxième adjoint si le
premier est également suspendu ou révoqué, et ainsi de suite. Si aucun

135 CAA Nancy, 20 octobre 2005, n° 04NC00239.


136 TA Bordeaux, 9 juillet 2004, n° 042303.

Partie 3 : Les devoirs


adjoint n’est plus en fonction, le conseil municipal désigne, parmi les
conseillers municipaux restants, celui qui exercera les fonctions de maire.

C - Le blâme
Alors même qu’aucun texte ne fait référence à la possibilité pour le conseil
municipal d’infliger un blâme au maire ou à l’ancien maire d’une commune,
ce droit a été expressément reconnu par le Conseil d’État. Ce dernier a
estimé que la possibilité pour le conseil municipal de prononcer un blâme
découle des pouvoirs de contrôle qu’il tire des dispositions de l’article
L.2122-21 du Code général des collectivités territoriales137.
 
Dans un tel cas, le maire ne pourra pas soutenir que le conseil municipal
ne pouvait prononcer un blâme à son encontre sans que la question de ce
blâme ait été prévue à l’ordre du jour de la séance138.
 
Ce blâme ne revêt toutefois qu’un caractère symbolique, aucune consé-
quence juridique directe ne pouvant en être tirée à l’encontre du maire.
 

81

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

137 CE, 29 juillet 1994, Commune de Saint-Mandrier-sur-Mer, n° 126383.


138 CAA Nantes, 17 décembre 1997, Gicquel, n° 96NT01490.

Partie 3 : Les devoirs


Annexe

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


83
La charte de l’élu local
La loi du 31 mars 2015 insère dans la première partie du Code général
des collectivités territoriales (art. L.1111-1-1) une Charte de l’élu local dont
l’apport pratique n’est pas évident. Après avoir défini les élus locaux comme
« les membres des conseils élus au suffrage universel pour administrer librement
les collectivités territoriales dans les conditions prévues par la loi », cet article les
soumet au respect « des principes déontologiques » consacrés par la Charte,
laquelle comporte sept alinéas qui alternent rappels des obligations légales
et imprécations morales.
 
Au nombre des rappels des obligations existantes, la Charte prévoit que
« dans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à
l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement,
ou de tout autre intérêt particulier » (al. 2), que « l’élu local veille à prévenir
ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts » et que « lorsque ses
intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l’organe délibérant
dont il est membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat et
le vote » (al. 3), que « l’élu local s’engage à ne pas utiliser les ressources et les
moyens mis à sa disposition pour l’exercice de son mandat ou de ses fonctions
à d’autres fins » (al. 4) et que « dans l’exercice de ses fonctions, l’élu local
s’abstient de prendre des mesures lui accordant un avantage personnel ou pro-
84 fessionnel futur après la cessation de son mandat et de ses fonctions » (al. 5).
 
Au nombre des imprécations morales, la Charte énonce que « l’élu local
« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité »


(al. 1), qu’il « participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et
des instances au sein desquelles il a été désigné » (al. 6) et enfin qu’« issu du
suffrage universel, l’élu local est et reste responsable de ses actes pour la durée
de son mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité territoriale, à qui
il rend compte des actes et décisions pris dans le cadre de ses fonctions » (al. 7).
 
Comme le rappelle le sénateur Bernard Saugey, rapporteur du texte pour
la Commission des lois du Sénat, « le contenu de la charte adoptée par les
députés se présente comme le simple rappel du droit en vigueur et des prin-
cipes démocratiques que doivent respecter les élus investis de la confiance de
leurs électeurs », auxquels se sont ajoutés, à l’initiative des sénateurs, « les
comportements vertueux et les bonnes pratiques indépendamment même des
prescriptions ou interdictions de la loi » [Rapport n° 290 (2013-2014) fait au
nom de la Commission des lois, déposé le 15 janvier 2014].
 

Annexe
Dès lors, il est permis de s’interroger sur la pertinence d’une telle initiative.
Dans une approche clémente, cette charte est vue comme un support péda-
gogique, et l’on se demande alors si sa place idoine était bien dans la loi, et
non pas plutôt dans une initiative informelle et conjointe des associations
d’élus et du ministère. Dans une approche moins optimiste, elle pourrait
être perçue par l’opinion comme confirmant, en creux, une prétendue
propension des élus à s’affranchir de leurs devoirs, laquelle propension
justifiant que ces élus soient rappelés à leurs obligations. Enfin, il n’est pas
exclu que cette charte alimente l’insécurité juridique de l’action publique
locale, si des procéduriers zélés venaient à invoquer (indûment) les termes
de ladite charte à l’appui de leurs recours ou de leurs plaintes. Il est alors
tentant de partager l’opinion des parlementaires (tel le sénateur Pierre-Yves
Collombat) qui ont qualifié ce texte de « tartufferie » et sa lecture en séance
de l’assemblée délibérante d’« exercice de mortification » [Rapport de la com-
mission mixte paritaire du 17 mars 2015, n° 346 (2014-2015) au Sénat].
 
La lecture en séance est en effet expressément prévue par le texte. Lors
de la première réunion du conseil municipal, du conseil communautaire,
du conseil départemental et du conseil régional, immédiatement après
l’élection des membres de l’exécutif, il sera donné lecture, par le chef de
l’exécutif, de la Charte, et chaque élu local se verra remettre la reproduc-
tion du chapitre du Code général des collectivités territoriales relatif aux
conditions d’exercice de son mandat. 85
 
Charte de l’élu local

« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal


1. L’élu local exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité
et intégrité.
2. Dans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à
l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement,
ou de tout autre intérêt particulier.
3. L’élu local veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit
d’intérêts. Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires
soumises à l’organe délibérant dont il est membre, l’élu local s’engage à les
faire connaître avant le débat et le vote.
4. L’élu local s’engage à ne pas utiliser les ressources et les moyens mis à sa
disposition pour l’exercice de son mandat ou de ses fonctions à d’autres fins.
5. Dans l’exercice de ses fonctions, l’élu local s’abstient de prendre des mesures
lui accordant un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation
de son mandat et de ses fonctions.

Annexe
6. L’élu local participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et
des instances au sein desquelles il a été désigné.
7. Issu du suffrage universel, l’élu local est et reste responsable de ses actes
pour la durée de son mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité
territoriale, à qui il rend compte des actes et décisions pris dans le cadre de
ses fonctions.

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« L’essentiel sur... » Droits et devoirs de l'élu municipal et intercommunal

Annexe
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