política

social coordinado por

Luis Reygadas
con respuestas de

Clara Jusidman
Fernando Cortés
Gonzalo Hernández Licona
Manuel Canto chac
Rodolfo de la Torre

prels Política Social.indd 3 5/6/13 1:01 PM

Relatoría
 Luis Reygadas*
1

Diez desafíos de la política social

en México
Durante los últimos 15 años (1997-2002), el Distrito Federal ha
tenido gobiernos electos que han hecho importantes contribu-
ciones en materia de política social. A fines de los años noventa,
predominaban en México los enfoques neoliberales, los recortes
al gasto social, la eliminación de subsidios y la aplicación de
programas sociales residuales, compensatorios y focalizados.
La política social había perdido centralidad y se encontraba
desvinculada de —o incluso contrapuesta a— la política econó-
mica. En ese contexto, la constitución de la Asamblea Legisla-
tiva del Distrito Federal y la llegada de la izquierda al gobierno
de la ciudad representaron un viraje importante que volvió a
colocar la cuestión social como uno de los objetivos centrales
de la política pública.
Sin ánimo de ser exhaustivo, se pueden mencionar algunos
aspectos en los que la política social de la entidad destacó du-
rante estos 15 años:

a) La reivindicación de los derechos sociales universales

como eje rector de la política social, como quedó de
manifiesto con la Ley de Desarrollo Social del Distrito
Federal, promulgada en mayo de 2000, que se propu-
so como objetivo “Promover, proteger y garantizar el
cumplimiento de los derechos sociales universales de los
habitantes del Distrito Federal, en particular en materia

* Universidad Autónoma Metropolitana (uam).

19
20 Luis Reygadas

de alimentación, salud, educación, vivienda, trabajo e

infraestructura social”.1
b) El establecimiento de principios rectores de política
social que conforman un paradigma de política social
mucho más amplio que el del enfoque neoliberal. Es-
tos principios fueron incluidos en la reforma de 2005
a la Ley de Desarrollo Social: universalidad, igualdad,
equidad de género, equidad social, justicia distributiva,
diversidad, integralidad, territorialidad, exigibilidad,
participación, transparencia y efectividad.2
c) El énfasis en destinar cuantiosos recursos a transferen-
cias a los sectores más desfavorecidos. En este sentido,
ha sido emblemática la pensión alimentaria a adultos
mayores,3 pero también pueden incluirse las becas a estu-
diantes de bachillerato en escuelas públicas,4 los apoyos
a madres solteras y a discapacitados, los programas de útiles
y uniformes escolares gratuitos y el programa de come-
dores comunitarios.
d) La defensa, ampliación y/o creación de subsidios y servi-
cios públicos que benefician especialmente a los sectores
poblacionales de menores ingresos, entre ellos el subsi-
dio al metro, el programa de apoyo a consumidores de
leche Liconsa, el de desayunos escolares y el de servicios
médicos y medicamentos gratuitos para la población no
asegurada.
e) La reivindicación de los derechos de las minorías y la
ampliación de las libertades, ámbito en el que destaca
un conjunto de acciones legislativas progresistas en ma-

1 
“Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal”, Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 23 de mayo de 2000.
2 
“Ley de Desarrollo Social del Distrito Federal”, Gaceta Oficial del Distrito
Federal, 16 de mayo de 2005.
3 
El 18 de noviembre del año 2003 se expidió la Ley que establece el Dere-
cho a la Pensión Alimentaria para los Adultos Mayores de Setenta Años, des-
pués fue reformada para incluir a los adultos mayores de 68 años.
4 
En un principio este apoyo se limitaba a los estudiantes del Instituto de
Educación Media Superior del Distrito Federal, pero después se extendió a los
estudiantes de bachillerato inscritos en escuelas públicas, mediante el progra-
ma Prepa Sí.
relatoría 21

teria de despenalización del aborto, castigo a la violen-

cia de género, derecho a una muerte digna, aprobación
de matrimonios entre personas del mismo sexo y de la
posibilidad de adopción para los mismos.

En el contexto nacional, las políticas sociales del Distrito

Federal durante los últimos tres lustros han sido de avanzada,
han contribuido a crear en la ciudad un ambiente de mayor li-
bertad y paz social, han colocado los derechos sociales en el
centro de la agenda pública y han representado un paso muy
importante para avanzar hacia un mayor bienestar de la pobla-
ción. No obstante, aún queda mucho por hacer en materia de
política social, ya que persisten en la entidad enormes brechas
de desigualdad, no se han resuelto problemas sociales añejos,
han surgido nuevas demandas sociales y no se han erradicado
muchos vicios e inercias que limitan el alcance de los progra-
mas sociales. Para seguir a la vanguardia en este terreno, el
Distrito Federal tiene que ser capaz de fortalecer y reorientar
sus políticas y programas sociales.
El propósito de este pequeño libro es contribuir a identifi-
car los retos y desafíos de la política social en la entidad para
los próximos años; es fruto de una iniciativa de la Escuela de
Administración Pública del Distrito Federal, que el 31 de mayo
de 2012 reunió a un grupo de especialistas para discutir el
tema: Clara Jusidman (Iniciativa Ciudadana y Desarrollo So-
cial), Fernando Cortés (Programa Universitario de Estudios de
Desarrollo, unam), Gonzalo Hernández Licona (Consejo Na-
cional de Evaluación de la Política Social), Manuel Canto Chac
(Universidad Autónoma Metropolitana), Rodolfo de la Torre
(pnud México), y al autor de esta relatoría. La discusión tomó
como punto de partida las siguientes preguntas:

1. La desigualdad es uno de los retos más apremiantes de

la Ciudad de México. Si bien se ha avanzado en el pro-
ceso para reducir las brechas de desigualdad horizontal
(por ejemplo, entre un sector y otro, entre hombres y
mujeres, entre discapacitados y no discapacitados, entre
comunidad Lésbico, Gay, Transexual y Bisexual (lgtb)
22 Luis Reygadas

y heterosexuales, etcétera), han sido mínimos los avan-

ces en términos de la brecha de desigualdad vertical;
es decir, entre la población de muy baja marginación y
de muy alta marginación. ¿Qué propuestas haría para
orientar la política social hacia disminuir la brecha de
desigualdad vertical?
2. Para lograr una política social que tenga por objetivo el
cumplimiento progresivo de derechos humanos y socia-
les en el Distrito Federal, y no la ejecución de programas
asistencialistas o clientelares ¿qué estrategias podemos
desarrollar?
3. En los programas sociales se ha dado prioridad a las trans-
ferencias monetarias directas. Han disminuido los recursos
financieros para mantenimiento y desarrollo de las ins-
tituciones de prestación de servicios sociales tales como
hospitales, centros de adultos mayores, espacios para jó-
venes, centros de prevención de adicciones, etcétera. ¿Se
debe reorientar el gasto social para el fortalecimiento de
instituciones que garanticen la prestación eficaz y efi-
ciente de servicios sociales?
4. Las políticas sociales pueden proporcionar a los habitan-
tes de la ciudad bienes materiales y monetarios (becas,
despensas, pensiones, útiles escolares, transferencias
monetarias, etcétera) y también pueden brindarles servi-
cios de todo tipo (educativos, de salud, psicológicos, cul-
turales, urbanos, asesorías, cuidados, etcétera). ¿Cómo
lograr un mejor equilibrio entre estos dos aspectos de
las políticas sociales?
5. Las desigualdades en el acceso a la educación de calidad,
al conocimiento y a las nuevas tecnologías son de mayor
importancia, ¿qué sugiere para lograr mayor equidad en
este ámbito en la Ciudad de México?

En los siguientes capítulos de este volumen se presentan las

respuestas que ofrecieron los cinco expertos. En esta Relatoría
presento una visión de conjunto sobre el tema en forma de un
listado de diez desafíos para la política social en el Distrito Fe-
deral, a manera de semblanza de nuestros debates y sin pretender
relatoría 23

sistematizar todo el detalle y amplia gama de ideas sobre el

diagnóstico y propuestas vertidas en el seminario.

Del combate a la pobreza

a la reducción de la desigualdad

Durante las dos últimas décadas del siglo xx, en muchos países
las políticas sociales se centraron en el combate a la pobreza,
dejando de lado el problema de la desigualdad, que había sido
una preocupación central en la época de construcción del llama-
do Estado de Bienestar. Si bien uno de los objetivos centrales de
cualquier política social es disminuir lo más posible la pobreza
en términos absolutos, centrarse solamente en esta dimensión es
limitado, ya que la pobreza también es relativa (Townsend,
1970); es decir, depende de cómo se ubica una persona en rela-
ción con el resto de la sociedad, por lo que el bienestar social
implica niveles de igualdad que permitan la participación plena
y digna de todas las personas en la comunidad.
El Distrito Federal no es la entidad más pobre del país,
pero sí una de las más desiguales. Según datos del Coneval en
2010, 35.8 por ciento de la población de la República Mexicana
vivía en condiciones de pobreza moderada y 10.4 por ciento en
pobreza extrema, mientras que en el Distrito Federal el porcen-
taje de pobreza moderada era de 26.5 por ciento y el de pobre-
za extrema era de sólo 2.2 por ciento.5 Desde los años sesenta,
el Distrito Federal ha sido de manera consistente la entidad con
mayores índices de desarrollo humano en el país.6 Sin embargo,
la desigualdad de ingresos es enorme: después de Veracruz y
Chiapas, es la entidad de la república con mayor desigualdad
de ingresos, medida por el índice de Theil,7 y es la cuarta más

5 
Véase la contribución de Gonzalo Hernández Licona en este cuaderno y
también: www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/medicion/pobreza_2010.
es.do
6 
En 2006, el Índice de Desarrollo Humano de México era de 0.8225, mien-
tras que el del Distrito Federal era de 0.9099 (en segundo lugar aparecía Nuevo
León, con 0.8713, y en último lugar Chiapas, con 0.622) (pnud, 2011: 41).
7 
Véanse los datos presentados por Gonzalo Hernández Varela en su con-
tribución a este cuaderno.
24 Luis Reygadas

desigual si se utiliza el coeficiente de Gini.8 Esto en parte se

explica porque en el Distrito Federal se concentra una enorme
proporción de las élites económicas, políticas, sociales y cultura-
les del país: grandes empresarios, ejecutivos de grandes empre-
sas nacionales y transnacionales, mandos directivos del sector
financiero, dirigentes políticos, altos funcionarios del gobierno,
artistas, intelectuales, profesionistas de alto nivel, etcétera, cu-
yos ingresos son muy superiores a los de la mayoría de la pobla-
ción, en especial al de los habitantes de las zonas rurales del
Distrito Federal. Al respecto, es muy interesante el señalamien-
to que hace más adelante Fernando Cortés: las delegaciones
que tienen mayores índices de desigualdad son Cuajimalpa,
Tlalpan y Coyoacán, ya que son muy heterogéneas y combinan
áreas rurales y colonias de muy altos ingresos.
Además, en la ciudad las diferencias de ingreso se hacen
más visibles y se expresan en forma de segregación urbana. La
desigualdad tiene efectos muy nocivos sobre la convivencia y
el bienestar social. El primer gran reto de la política social para el
Distrito Federal en los próximos lustros es avanzar de manera
consistente en la reducción de la desigualdad. Esto implica se-
guir combatiendo la pobreza, pero también lograr que el gasto
social sea más progresivo, que se atemperen los excesos de ri-
queza y miseria, que mejoren las oportunidades para la pobla-
ción rural e indígena en la entidad, y que se profundicen las
medidas tendientes a propiciar mayor equidad e inclusión.
Muchos de los otros desafíos que se mencionan a continuación
se relacionan con el combate a la desigualdad.

De la universalidad de la oferta
a la universalidad de la satisfacción

Uno de los rasgos distintivos de las políticas sociales de los

gobiernos electos en el Distrito Federal ha sido la centralidad
de los derechos sociales universales. Esta centralidad debe
preservarse. Sin embargo, con frecuencia se han confundido

8 
Después de Chiapas, Veracruz y Zacatecas, como se puede observar en la
información presentada en el capítulo de Fernando Cortés.
relatoría 25

los derechos sociales universales con la oferta universal de

bienes y servicios por parte del gobierno. Lo que realmente
importa es que todos los habitantes del Distrito Federal ten-
gan acceso a un nivel mínimo de satisfacción de sus necesida-
des básicas, lo cual no es sinónimo de que el gobierno les dé
lo mismo a todos, porque en un contexto de enormes desi-
gualdades darle a todos lo mismo no reduce la inequidad.
Dicho de otra manera, si algunos sectores de la población ya
tienen un nivel mínimo de acceso a algún bien o servicio que
garantice sus derechos sociales, la universalidad de la satisfac-
ción consistiría en garantizar ese mismo nivel mínimo de acceso
a quienes no lo tienen.
Un ejemplo relevante de esta paradoja es la pensión ali-
mentaria a adultos mayores en el Distrito Federal. Por una
parte es uno de los programas que mayores contribuciones ha
hecho en los últimos tiempos para la defensa de los derechos
sociales universales, porque rompió con el paradigma neolibe-
ral de los programas focalizados y mostró la validez y la posibi-
lidad de volver a impulsar programas sociales universales. No
obstante, como lo muestran las contribuciones de Rodolfo de
la Torre y Gonzalo Hernández Licona en este cuaderno, lo
mismo que otros estudios, el programa tiene una dimensión
regresiva, porque porcentajes importantes de los deciles más
pobres no están recibiendo el apoyo, a la vez que lo están reci-
biendo algunas personas que ya cuentan con otras pensiones.
No se trata, por supuesto, de eliminar los programas uni-
versales, sino de transformarlos para que se logre la universali-
dad del acceso, se fortalezca su carácter progresivo y se cumpla
con el principio de justicia redistributiva.
Un aspecto central de la universalidad de los derechos so-
ciales es la equidad en la calidad de los servicios que recibe la
población, ya que no basta con alcanzar la cobertura universal
si persisten enormes brechas de calidad. El mejor ejemplo de
ello es el de la educación, como lo señala aquí el texto de Ma-
nuel Canto. Desde hace tiempo el Distrito Federal alcanzó
prácticamente la cobertura universal en la educación primaria.
Sin embargo, las diferencias en la calidad de la educación reci-
bida son enormes, con sesgos muy marcados por clase social y
26 Luis Reygadas

grupo étnico. Esto repercute en profundas diferencias en el

desempeño académico en niveles educativos posteriores, lo
mismo que en el acceso al mercado de trabajo. En el Distrito
Federal la educación básica no se ha descentralizado todavía y
no ha sido responsabilidad del gobierno de la entidad, pero se
observan enormes desniveles de calidad en otros servicios en
los que sí interviene el Gobierno del Distrito Federal (gdf).
Durante varias décadas, el Estado mexicano enfrentó el
enorme reto de lograr que los servicios básicos llegaran a toda
la población. Ahora que en el Distrito Federal prácticamente se
ha cumplido con esa meta, el nuevo reto es mejorar la calidad
de esos servicios. Esto tiene una dimensión técnica (mejorar la
eficiencia y la eficacia), pero también una dimensión política y
presupuestal: fijar como prioridad que los sectores y áreas con
mayores índices de marginación reciban servicios de calidad
equivalente a los del resto de la ciudad.

Acciones afirmativas de base territorial

Los expertos que fueron invitados a participar en este semina-

rio coincidieron en señalar que en el Distrito Federal la desigual-
dad tiene un fuerte componente territorial.9 Son muy distintas
las oportunidades que se tienen según la zona de la ciudad en
que se habite. Por un lado, algunas áreas de la capital cuentan
con mejor infraestructura urbana, menores costos de trans-
porte y mayores oportunidades en el acceso a la salud, la edu-
cación y la cultura. Pero, por el otro, hay zonas importantes del
Distrito Federal en las que se acumulan las desventajas y caren-
cias, creándose círculos viciosos que contribuyen a reproducir
la pobreza y la exclusión (Saraví, 2006).
Los gobiernos electos en el Distrito Federal han tratado de
enfrentar la dimensión territorial de la exclusión y la desigual-
dad. En el periodo 1997-2000 se creó el Sistema de Servicios
Comunitarios Integrados (Secoi), que buscaba atender las ne-
cesidades básicas en las áreas de alta marginación al mismo

9 
Sobre este tema véanse en particular los capítulos de Clara Jusidman,
Manuel Canto y Fernando Cortés.
relatoría 27

tiempo que fortalecer la convivencia y los lazos sociales. En el

periodo 2000-2006 se diseñó el Programa Integrado Territo-
rial de Servicios Sociales (pits) y en el periodo 2006-2012 se
perfeccionaron las mediciones sobre el grado de desarrollo
social de las unidades territoriales del Distrito Federal y se in-
tegraron diversos servicios en la Red Ángel. Todos estos ante-
cedentes son muy valiosos, pero se requiere un esfuerzo mucho
mayor para promover la inclusión de las zonas de mayor mar-
ginación. En esta dirección sería muy relevante realizar accio-
nes afirmativas con base territorial, desplegando una gama
amplia de programas y servicios sociales dirigidos a las unida-
des territoriales con menor desarrollo social, procurando la
sinergia entre ellos. Más que una focalización, sería una locali-
zación de la política social, destinando mayores recursos hu-
manos, financieros y de infraestructura a los barrios, pueblos
y colonias que han estado históricamente excluidos. Esta loca-
lización revertiría las tendencias a la regresividad del gasto
social en el Distrito Federal (al respecto véase el capítulo de
Rodolfo de la Torre) y contribuiría a una verdadera universali-
zación del derecho a una vida digna en la ciudad. Además,
programas de este tipo contribuirían a reconstruir el deteriorado
tejido social de la ciudad y a atender aspectos psicoemociona-
les del desarrollo, como bien argumenta Clara Jusidman en su
contribución.

Del énfasis en las transferencias al énfasis

en la equidad en los servicios y en la infraestructura

Durante la última década del siglo pasado y la primera del pre-

sente, en las políticas sociales de América Latina predomina-
ron los programas de transferencias monetarias y en especie a
los pobres. Esto respondió tanto al agravamiento de los proble-
mas sociales como consecuencia de las políticas neoliberales,
como al intento de competir por el voto popular en un contex-
to de mayor democracia electoral, ya que son programas que
otorgan legitimidad a bajo costo (Reygadas y Filgueira, 2011).
Los resultados de los programas de transferencias condi-
cionadas son mixtos (Cohen y Franco, 2006; Villatoro, 2007).
28 Luis Reygadas

Son eficaces en hacer llegar recursos a los sectores más desfa-

vorecidos, pero tienen el riesgo de fomentar el clientelismo y
de estigmatizar a los beneficiarios, quienes tienen que preservar
su “cultura de la pobreza” para seguir siendo candidatos poten-
ciales a recibir los apoyos (Hevia, 2007). Otra limitación es el
costo de oportunidad: los recursos dejan de utilizarse en otros
programas que podrían generar mejores resultados. En el caso
de Brasil, Lena Lavinas ha documentado un trade-off entre los
programas de transferencias de renta y la inversión pública
en infraestructura social: vivienda, saneamiento, salud y edu-
cación (Lavinas, 2009).
El Distrito Federal no ha sido ajeno a la tendencia a priorizar
las transferencias. Un estudio realizado por la asamblea legislati-
va en 2001 encontró que “Destacan varios programas que prio-
rizan transferencias de recursos en efectivo o en especie, más
que el fortalecimiento de la cantidad y calidad de los servicios o
de los bienes públicos”.10 Las transferencias son una vertiente
válida de la política social, indispensable en muchos casos. No
obstante, no es conveniente que se conviertan en el principal
instrumento de política social. Sería mucho más adecuado que
se complementaran con una mejor provisión de servicios e in-
fraestructura para toda la población. Hay problemas que no se
resuelven sólo con otorgar becas, apoyos monetarios o apoyos
en especie, sino que requieren también de mejor infraestructura
urbana, mejores servicios de transporte, educación y salud, ma-
yor oferta cultural y fortalecimiento del tejido social.
Como bien indican en sus respuestas Manuel Canto, Fer-
nando Cortés y Rodolfo de la Torre, no existe una fórmula
única para determinar cuál es el mejor equilibrio entre transfe-
rencias, servicios e infraestructura; tendrá que investigarse en
cada caso y en cada programa cuál es la mejor mezcla entre
estas diferentes vertientes de la política social. Pero algo parece
claro: un desafío importante de la política social del Distrito
Federal es romper con la inercia de privilegiar las transferen-
cias como la única o la mejor estrategia de política social, pese
a los dividendos políticos de corto plazo que ofrezcan.

Citado en la contribución de Gonzalo Hernández Licona en este cuaderno.

10 
relatoría 29

Erradicación del clientelismo y garantía plena

de los derechos sociales

Una de las grandes virtudes de la política social del Distrito

Federal es ubicar a las personas como sujetos de derecho y no
como beneficiarios o clientes. En este sentido ha sido funda-
mental incluir en la legislación algunos derechos sociales. Sin
embargo, una cosa es establecer una política de derechos en la
ley y en el discurso, y otra cosa muy distinta es lograr que las
prácticas cotidianas correspondan con esta visión. Durante
décadas predominaron en México prácticas clientelares y cor-
porativas que aún tienen mucha fuerza, como pudo verse en
las elecciones federales de 2012. Un reto mayúsculo es lograr
erradicar el clientelismo en la operación cotidiana de los pro-
gramas y proyectos sociales. Para ello, se requiere establecer
un padrón único de derechohabientes de los programas socia-
les, reducir la discrecionalidad en la asignación de apoyos y
transferencias, y mejorar la coordinación entre las diferentes
instancias institucionales (dependencias centrales del gdf, orga-
nismos descentralizados y desconcentrados, delegaciones, depen-
dencias del gobierno federal y del Gobierno del Estado de
México). También es indispensable aumentar la transparencia
y seguir reforzando la idea de que los programas y proyectos
sociales son un derecho y no una dádiva ni un resultado de la
voluntad de un gobierno o un gobernante.
No debe perderse de vista que la consolidación de la cultu-
ra de los derechos sociales entraña un nuevo desafío, el de la
exigibilidad y justiciabilidad de los programas sociales. Es loa-
ble y positivo que los derechos sociales estén garantizados y
sean exigibles en tribunales, pero puede ser contraproducente
que se genere un proceso de judicialización de los progra-
mas sociales. Para evitar esto, no se trata de dar marcha atrás
en la política de derechos universales, pero sería conveniente
que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal determinara qué
niveles de satisfacción de los derechos pueden lograrse de mane-
ra universal, tomando en cuenta las capacidades institucionales
y presupuestales. Por ejemplo, en materia del derecho a la sa-
lud puede especificarse cuáles son los servicios y tratamientos
30 Luis Reygadas

que son exigibles en tribunales en un determinado momento.

Lo mismo puede hacerse con otros derechos. Esto tendría que
actualizarse periódicamente con la idea de que haya una progre-
sividad en los niveles de satisfacción a los que tienen derecho
todas las personas, de acuerdo con la perspectiva del universa-
lismo básico.11 Como señala Gonzalo Hernández Licona, el
Distrito Federal puede abrir brecha en este terreno, estable-
ciendo pisos mínimos asequibles para cada uno de los derechos
sociales e irlos incrementando paulatinamente, con respaldo en
presupuestos sólidos y finanzas sanas.

De la evaluación tecnocrática o política

a la evaluación de impacto

En México y en otras partes del mundo, durante mucho tiem-

po han predominado criterios tecnocráticos o políticos en la
evaluación de los programas y proyectos sociales. Desde el
punto de vista tecnocrático se juzga si se cumplieron metas
administrativas, si aumentó la cobertura, si se construyó deter-
minada infraestructura o si se redujeron costos. Desde la pers-
pectiva política, lo que se evalúa en los hechos son los costos y
dividendos en términos de poder y prestigio para sus impulso-
res, o si los programas resolvieron las demandas particulares
de ciertos grupos de presión (maestros, médicos, clientelas
políticas, medios de comunicación, movimientos sociales, etcé-
tera). No es que los criterios anteriores no sean importantes o
atendibles, pero se pone menor atención en el impacto real de
los programas en la vida de las personas. Las políticas sociales
no cumplen sus objetivos si no cambian la vida de las personas
en un sentido positivo, si no se incrementan sus libertades y
oportunidades, y si no se avanza en el cumplimiento de sus
derechos sociales. El impacto social de los programas debe ser
el criterio central para la evaluación de sus resultados (Cohen
y Franco, 1992 y 2005). Por supuesto que son relevantes la efi-
ciencia en el uso del presupuesto o la sustentabilidad política
de los programas y proyectos sociales, pero lo más importante

11 
Sobre la progresividad en el cumplimiento de los derechos sociales véase
la contribución de Manuel Canto en este cuaderno; sobre la noción de univer-
salismo básico véase Filgueira et al. (2005).
relatoría 31

es medir la eficacia de los programas para resolver las caren-

cias y avanzar en el cumplimiento de los derechos sociales. La
eficacia y el impacto sociales deben estar por encima de la efi-
cacia burocrática y política.
En los últimos años el gdf ha dado pasos importantes en
materia de evaluación del impacto social de los programas.
Con el fin de mejorar la institucionalización de las políticas
sociales e incrementar su eficacia para reducir la pobreza y la
desigualdad, en septiembre de 2007 se constituyó el Consejo
de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal (Eva-
lúa D.F.).12 Desde entonces, este organismo ha diseñado instru-
mentos para medir la evolución de la pobreza y la desigualdad
en la entidad, además de establecer criterios para el funciona-
miento de los programas sociales y promover la evaluación
externa e interna de los mismos. Evalúa D.F. también ha tenido
el acierto de elaborar reglas de operación para cada uno de los
programas sociales que desarrolla el gobierno de la ciudad, lo
cual ha contribuido a su mejoramiento.
Otra medida que expresa un compromiso con la eficacia
en la acción pública es la creación, en enero de 2009, de la Es-
cuela de Administración Pública del Distrito Federal (eapdf),
que tiene entre sus objetivos:

III. Contribuir a desarrollar destrezas en los servidores públi-

cos en la aplicación del conocimiento para la solución de pro-
blemas y capacidad para incorporar enfoques integrados en la
formulación de las políticas públicas orientadas a lograr im-
pacto social. (…)
V. Impulsar, mediante la formación y profesionalización de los
servidores públicos, un cambio en el modelo de gestión públi-
ca que se distinga por su legalidad y eficacia, así como por la
búsqueda del mayor impacto social posible de sus políticas
públicas y por la responsabilidad de sus acciones.13

12 
“Decreto por el que se crea el organismo público descentralizado deno-
minado Consejo de Evaluación del Desarrollo Social del Distrito Federal”,
Gaceta Oficial del Distrito Federal, 21 de septiembre de 2007.
13 
“Ley Orgánica de la Escuela de Administración Pública del Distrito Fe-
deral”, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 22 de enero de 2009, artículo 3°.
32 Luis Reygadas

La eapdf ha organizado diversos cursos con funcionarios

de nivel medio y alto del gdf, orientados al mejoramiento del
servicio público con criterios de impacto social. Uno de esos
cursos estuvo destinado hacia los encargados de diversos pro-
gramas sociales, con el fin de que adquirieran las herramientas
necesarias para el diseño operación y seguimiento de progra-
mas sociales con una metodología de evaluación de impacto.
Otro paso relevante en esta dirección fue la aprobación de la
Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Públi-
ca del Distrito Federal en diciembre de 2011.14 Esta ley marca un
hito en el ejercicio gubernamental en la ciudad, no sólo porque
constituye un avance sustancial en la profesionalización del servi-
cio público, sino porque establece que al menos 80 por ciento de
los servidores públicos de alto nivel (directores generales, direc-
tores de área, subdirectores de área, jefes de unidad departamental
y líder coordinador de proyectos y enlaces) tendrá que ingresar
al servicio mediante concurso público. Si bien existen en México
otras leyes similares (en el gobierno federal y en algunos gobier-
nos estatales), la del Distrito Federal es la primera en su tipo que
establece límites precisos a la discrecionalidad en el nombra-
miento de funcionarios de alto nivel, además de incluir un inte-
resante sistema de cuerpos profesionales que busca un equilibrio
entre carrera meritocrática y flexibilidad en los procedimientos
de ingreso, permanencia, promoción y separación de los ser-
vidores públicos.
Parece haber voluntad política en el gdf para construir
una administración pública eficiente y profesional, centrada
en el impacto social. Para avanzar firmemente en esta direc-
ción, el gobierno de la ciudad tendrá que reconciliar dos es-
fuerzos en apariencia contradictorios. Por un lado, tendrá
que imprimir a la búsqueda de la eficacia en la administración
pública un sello congruente con la defensa de los derechos
sociales; es decir, no basta con que busque una mera eficiencia

14 
“Decreto por el que se expide la Ley del Servicio Público de Carrera de
la Administración Pública del Distrito Federal; por el que se reforman y adicio-
nan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública del
Distrito Federal y de la Ley Orgánica de la Escuela de Administración Pública
del Distrito Federal”, Gaceta Oficial del Distrito Federal, 26 de enero de 2012.
relatoría 33

técnica o burocrática, sino una eficiencia centrada en el im-

pacto social y en la construcción de una sociedad más equita-
tiva. Por otro lado, tendrá que construir una verdadera adminis-
tración pública de Estado, plural, realmente independiente de
cualquier agrupación política y de cualquier preferencia ideo-
lógica. Esto implica poner límites a la voracidad de algunos
políticos y a las disputas de poder entre las corrientes políti-
cas que conviven al seno del gobierno de la ciudad. Además
de los instrumentos técnicos, institucionales y legales que se
han construido en los últimos años, serán necesarias muchas
batallas cotidianas para lograr una transformación profunda
del servicio público, con el fin de que realmente se oriente hacia el
impacto social.

Equidad en el acceso al conocimiento

y a las tecnologías de la información

En la sociedad contemporánea, el acceso equitativo al conocimien-

to y a las tecnologías de la información es uno de los requisitos
básicos para lograr una mayor igualdad social. Como señala Ro-
dolfo de la Torre, el Distrito Federal cuenta con la ventaja de te-
ner la infraestructura científica y tecnológica más desarrollada
en el país, con el mayor número de investigadores y con altos
niveles de escolaridad y de cobertura educativa. Pero, como ati-
nadamente advierte Manuel Canto, la educación en la ciudad
presenta profundos desniveles en términos de calidad.
Con frecuencia se simplifica el problema de la igualdad en
el acceso a las tecnologías de la información al pensar que todo
se resuelve si se distribuyen computadoras a personas de esca-
sos recursos y se logra el acceso universal a Internet de banda
ancha. Si bien estas medidas son loables, constituyen sólo el
primer paso para lograr la equidad en la sociedad digital. Im-
porta no sólo el capital digital objetivo (las computadoras, las
conexiones), sino también el capital digital subjetivo o incorpo-
rado (el conocimiento y las capacidades cognitivas para utilizar
productivamente los dispositivos digitales). En este sentido, la
igualdad digital no puede disociarse de la igualdad educativa y
de la igualdad en el acceso a la cultura.
34 Luis Reygadas

Además de lo que pueda hacer el gdf en materia de inclu-

sión digital, es fundamental que se den pasos firmes en el pro-
ceso de descentralización de la educación básica en la entidad.
Éste será sólo el punto de partida para mejorar la calidad de los
servicios educativos en todos los niveles. En esta dirección, su-
giero que se consideren los siguientes aspectos:

• Avanzar hacia el acceso universal a servicios educativos

durante los primeros años de vida. La investigación cien-
tífica ha mostrado que la base fundamental de las capaci-
dades cognitivas se forma durante los primeros años de
vida, antes del ingreso a la educación primaria. Las enor-
mes desigualdades en capital cultural y cognitivo que
se construyen durante la primera infancia, al seno de
las familias y de otras instancias de socialización, difícil-
mente son revertidas en años posteriores. Además, se ha
demostrado que tienen mayores efectos igualadores los
recursos públicos invertidos en la educación temprana
que los que se orientan hacia etapas posteriores del ciclo
vital. El Distrito Federal puede colocarse a la vanguardia
en políticas de igualdad en la era del conocimiento si
logra organizar un buen servicio público de educación
temprana, de carácter universal, con la ventaja adicional
de que es un ámbito educativo que no se encuentra aún
colonizado por la burocracia educativa o el corporativis-
mo sindical.
• Mejorar la calidad de la educación pública básica en
la entidad, al mismo tiempo que se avanza hacia la ex-
tensión de la jornada escolar en primaria y secundaria.
Para una metrópolis del tamaño y la complejidad de la
Ciudad de México, resulta claramente insuficiente la jor-
nada reducida. Adicionalmente, un programa social de
gran importancia serían los comedores escolares gratui-
tos que hagan posible la extensión de la jornada y con-
tribuyan a generar mayor igualdad en el terreno de la
alimentación y las actividades deportivas y culturales en
el ámbito escolar.
relatoría 35

• En lo que se refiere a la educación media superior, es ne-

cesario avanzar hacia la cobertura universal, que por ley
será obligatoria a más tardar en 2022. En el Distrito Fede-
ral, gracias a los antecedentes del Instituto de Educación
Media Superior y del programa Prepa Sí, esta meta pue-
de alcanzarse antes, pero el gran desafío es acompañar la
universalidad en la cobertura con la elevación de la cali-
dad y la disminución de la deserción, que son asignaturas
pendientes que pueden volverse más graves en la medida
en que se incremente la cobertura.

Centralidad del empleo digno

Si en una región no hay suficientes empleos dignos, no hay

política social que sea suficiente para lograr la plena inclusión.
Debe recordarse que en las últimas décadas, en muchos países,
el gasto social ha sido mayor que nunca antes en la historia y,
pese a ello, muchos problemas sociales se han agravado y han
surgido otros nuevos. Esto se explica en buena medida porque
en esta época han crecido el desempleo, el subempleo y el em-
pleo precario. Cuando la mayoría de la población tiene un
empleo digno, bien pagado, con prestaciones y seguridad so-
cial, las carencias sociales se reducen considerablemente. Por
ello, la promoción y dignificación del empleo debe ser uno
de los ejes centrales de las políticas públicas y debe conside-
rarse también como una de las vertientes de la política social.
Es cierto que la cuestión del empleo depende en gran me-
dida de las políticas económicas que se apliquen en el nivel
nacional, pero eso no significa que un gobierno subnacional
del tamaño del gdf no pueda hacer nada al respecto. Como lo
señalan Manuel Canto y Gonzalo Hernández Licona, es necesa-
rio dar más peso a las políticas activas de empleo y desplegar
mayor iniciativa para promover empleos entre los sectores más
vulnerables. Para que estos empleos sean duraderos es preciso
el incremento de la productividad, en particular en las zonas
rurales de la entidad y en las zonas urbanas más excluidas, que
no sólo requieren programas de salud, educación, vivienda y
36 Luis Reygadas

cultura; también son cruciales políticas de desarrollo local que

contribuyan a la generación de empleos.
Como muy bien indica Fernando Cortés, en el Distrito Fe-
deral hay una gran heterogeneidad en la estructura productiva,
lo que genera enormes diferenciales de ingreso y exclusión
de los sectores menos productivos. Una manera de promover y
dignificar el empleo es propiciar mayores eslabonamientos entre
la llamada “economía de los pobres” y el resto de las actividades
económicas. Como es ampliamente conocido, en la Ciudad de
México una proporción muy importante de los empleos son
informales. Más que satanizar o combatir estas actividades pro-
ductivas, lo que se requiere es una política de inclusión para dig-
nificarlas, apoyarlas para que incrementen su productividad,
para que mejoren las condiciones en que se ejercen y para que
crezcan sus encadenamientos virtuosos con el resto de la eco-
nomía. En la medida en que disminuya la precariedad y avance
el proceso de inclusión económica, la informalidad se reducirá
de manera considerable.

Avanzar hacia un sistema de seguridad social

que integre vertientes contributivas y no contributivas

Uno de los factores que exacerba la desigualdad en el Distrito

Federal es la brecha entre quienes tienen acceso a la seguridad
social y quienes carecen de ella. A partir de la década de los
cuarenta del siglo pasado se configuró un sistema de seguridad
social de tipo contributivo, es decir, basado en el empleo: los
trabajadores y empleados del sector formal pueden acceder a
servicios de salud y a la seguridad social a partir de su empleo y
de las contribuciones que ellos, sus patrones y el gobierno
hacen para el financiamiento del imss, el issste y otras institu-
ciones de seguridad social. El problema fue que se conformó
un esquema segmentado de seguridad social, que dejó fuera
a gran número de personas que no tenían un empleo formal.
La situación se volvió más grave durante las últimas décadas,
porque disminuyó la proporción de trabajadores con acceso a
empleos formales y seguros, además de que los nuevos siste-
mas de seguridad social vinculan aún más el monto de las pen-
relatoría 37

siones por jubilación con el desempeño que se haya tenido

durante la vida laboral. A esto hay que agregar que algunas
personas (incluyendo a algunos empleados públicos) ahora
tienen también seguros privados de gastos médicos mayores y
fondos complementarios de pensiones. El resultado es una
enorme desigualdad en materia de servicios de salud y jubila-
ción. En la punta de la pirámide, un pequeño sector dispone
de servicios de salud públicos y privados y cuenta con jubila-
ciones dignas, mientras que un amplio sector intermedio tiene
acceso a servicios de salud pública deteriorados y saturados y
cuenta con pensiones jubilatorias muy reducidas, a la vez que
en la base de la pirámide casi la mitad de la población no tiene
acceso a la seguridad social. En los últimos lustros se ha tratado
de paliar la situación con el Seguro Popular, con programas de
atención médica y medicamentos gratuitos, y con pensiones
alimentarias para adultos mayores, pero estos esfuerzos no han
sido suficientes para revertir la segmentación y la desigualdad
en esta materia.
Frente a esta problemática, debe considerarse seriamente
la expansión y el fortalecimiento de la vertiente no contributiva
de la seguridad social, para que el Estado ofrezca, de manera
universal, un piso mínimo de servicios de salud y de pensiones
jubilatorias para toda la población, independientemente de su
situación laboral o de los ahorros para el retiro que haya acumu-
lado durante su vida de trabajo. Sobre esta base mínima no
contributiva pueden asentarse las vertientes contributivas, ya
que éstas estimulan el empleo y el ahorro, además de que cons-
tituyen conquistas de los trabajadores. Sin lesionar dichas
conquistas, el Estado debe privilegiar en este momento la con-
formación del piso básico universal de salud y seguridad social, de
carácter no contributivo, que puede irse elevando gradualmen-
te para que se vaya acercando a los niveles de los esquemas contri-
butivos, en la perspectiva de largo plazo de una homogeneiza-
ción de todos los esquemas públicos de salud y seguridad
social con cobertura universal.
Me queda claro que esta propuesta tiene una dimensión
nacional que rebasa al gdf, pero es desde esta perspectiva que
deberían repensarse las políticas locales en materia de salud y
38 Luis Reygadas

seguridad social. En este terreno, como en muchos, la capital

del país puede abrir brecha.

Desarrollar una nueva generación de

políticas sociales hacia los jóvenes

Por último, propongo que se desarrolle una nueva generación

de políticas sociales dirigidas a los jóvenes. Los gobiernos elec-
tos en la Ciudad de México no han desplegado un amplio aba-
nico de políticas sociales para los jóvenes, más allá de las accio-
nes en materia de educación y de becas para estudiantes, que
sin duda han tenido gran relevancia, pero que no son suficien-
tes para atender la compleja problemática social que viven los
jóvenes en esta época.
El estallido reciente del movimiento #YoSoy132 rebasa con
mucho el contexto de las elecciones presidenciales de 2012. En
su dimensión coyuntural ha sido una protesta contra el autori-
tarismo político, contra la concentración del poder televisivo y
contra el apoyo de los poderes fácticos a uno de los candida-
tos a la presidencia de la república. Pero en un sentido estruc-
tural va mucho más allá: es también un indicio de la crisis de
alternativas que enfrenta toda una generación de jóvenes. Son
la generación que ha alcanzado los mayores niveles de escolari-
dad en la historia de México, pero no ven frente a ellos pers-
pectivas favorables de empleo ni de inclusión social. Al mismo
tiempo, su cultura, sus formas de comunicación y sus aspira-
ciones chocan con un sistema político, económico y social an-
quilosado, en el que se han endurecido las vías de movilidad
social. Una nueva política social para los jóvenes tiene que to-
mar en cuenta esta realidad.
En esta dirección, algunas de las acciones que podrían em-
prenderse en el frente juvenil en el Distrito Federal son:

• Un ambicioso programa de empleo juvenil que podría

a su vez contribuir al desarrollo social, si se incorporan
miles de jóvenes a campañas para erradicar por com-
pleto el analfabetismo en el Distrito Federal, campañas
para la capacitación de la mayoría de la población en el
relatoría 39

uso de dispositivos digitales (computadoras, Internet, te-

léfonos celulares, gobierno digital, etcétera), actividades
educativas, culturales y deportivas en las áreas de la ciu-
dad con mayores niveles de marginación, etcétera. De
este modo se lograrían varios objetivos a la vez: inclusión
laboral de los jóvenes, adquisición de experiencias que
faciliten su ingreso al mercado de trabajo, participación
en proyectos sociales significativos y contribución al de-
sarrollo social y a la equidad.
• Un programa de capacitación para egresados de edu-
cación superior que puedan incorporarse como futu-
ros docentes en los planteles del Instituto de Educación
Media Superior del Distrito Federal. En este programa
se podría seguir el esquema que ha promovido la Es-
cuela de Administración Pública del Distrito Federal
en otros campos: un concurso amplio para seleccio-
nar a quienes ingresarían a los cursos de capacitación.
De este modo, se ofrecerían a jóvenes muy destacados
oportunidades de iniciar su carrera profesional. Po-
drían instrumentarse programas similares de capacita-
ción que posibiliten la integración en otros programas
sociales (educación temprana, acciones afirmativas de
base territorial, desarrollo de zonas rurales, etcétera).
La idea es que los programas sociales del futuro tam-
bién requieren la formación de una nueva generación
de servidores públicos.
• Programas sociales y culturales que fomenten la interac-
ción y la colaboración entre jóvenes de diversos secto-
res sociales. En una sociedad muy desigual con fuertes
tendencias a la segmentación urbana se forman muchas
fronteras y barreras que dividen a los jóvenes de distin-
tas clases sociales y de distintas zonas de la ciudad. En
ese contexto ha sido una gran noticia que el movimiento
#YoSoy132 haya podido reunir a estudiantes de univer-
sidades públicas y privadas. En esa misma dirección son
muy recomendables los programas juveniles que logren
atravesar las barreras de clase y tiendan puentes entre
grupos sociales que por lo general se encuentran muy
40 Luis Reygadas

alejados. En particular, se pueden impulsar proyectos

culturales que reúnan estas características.

Fuentes consultadas

Cohen, Ernesto y Rolando Franco (1992), Evaluación de proyec-

tos sociales, México, Siglo XXI Editores.
(2005), Gestión Social. ¿Cómo aumentar eficiencia e impac-
to?, México, Siglo XXI Editores.
(coords.) (2006), Transferencias con corresponsabilidad.
Una mirada latinoamericana, México, flacso.
Filgueira, Fernando et al. (2005), Universalismo básico: una al-
ternativa posible y necesaria para mejorar las condiciones de
vida en América Latina, Montevideo, indes.
Hevia, Felipe (2007), El programa Oportunidades y la construc-
ción de ciudadanía, Tesis de doctorado, México, ciesas.
Lavinas, Lena (2009), “Pobreza Urbana no Brasil: trade-off entre
investimentos sociais e transferências de renda”, en Alicia
Ziccardi (coord.), Procesos de urbanización de la pobreza y nue-
vas formas de exclusión social, Buenos Aires, clacso.
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(2011), Informe sobre el desarrollo humano. México, 2011, México,
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Reygadas, Luis y Fernando Filgueira (2011), “Desigualdad y
crisis de incorporación: la caja de herramientas de políti-
cas sociales de la izquierda”, en Theotonio Dos Santos
(ed.), América Latina y el Caribe: Escenarios posibles y políticas
sociales, Montevideo, unesco, pp. 133-160.
Saraví, Gonzalo (2006), De la pobreza a la exclusión: continuida-
des y rupturas de la cuestión social en América Latina, Buenos
Aires, Prometeo Libros.
Townsend, Peter (1970), The Concept of Poverty, Londres, Hei-
nemann.
Villatoro, Pablo (2007), Las transferencias condicionadas en
América Latina: luces y sombras, Santiago de Chile, cepal.
 Clara Jusidman*

Reducción de las brechas

de desigualdad horizontal
Si bien en el Distrito Federal se observan avances legislativos,
institucionales y programáticos en materia de discriminación
o lo que se denomina desigualdad horizontal, como se señala
en las preguntas formuladas para este intercambio,1 es necesa-
rio verificar si en la realidad se han reducido las brechas. Indu-
dablemente, el Distrito Federal ha realizado aportes importantes
para el combate y la reducción de la discriminación. Compara-
tivamente con otras entidades federativas, ya cuenta con un
instituto especializado en la materia y desde hace 15 años
se incluyó en la política social de la ciudad la perspectiva de
discriminación a la población indígena, a la población migrante,
a los jóvenes, a la infancia, a las personas con discapacidad, a
las mujeres y a la población Lésbico, Gay, Transexual y Bi-
sexual (lgtb).
Sin embargo, considero que si bien se ha beneficiado direc-
tamente a algunas personas de los grupos sujetos a discrimina-
ción con acciones específicas (adultos mayores, personas con
discapacidad, mujeres en situaciones de vulnerabilidad, etcéte-
ra), lo que apenas se ha logrado es visibilizar esas desigualda-
des al nivel del imaginario colectivo y las conductas y prácticas
cotidianas continúan siendo fuertemente asimétricas y exclu-
yentes. Los cambios en éstas significan transformaciones pro-
fundas de naturaleza cultural y de la forma en que se construye
* Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social.
1 
Para la revisión de las preguntas-guía, véase la Relatoría del seminario al
inicio del presente cuaderno.

41
42 Clara Jusidman

a los seres humanos desde las familias, las escuelas, las comuni-
dades de pares y los medios de comunicación.
Las actitudes de rechazo, de control, de sujeción, de des-
precio o de miedo, así como las de subordinación, fragilidad,
desempoderamiento y minusvaloración tienen un arraigo
muy profundo, tanto en el que controla, como en el que es
controlado.
Mi impresión general es que con frecuencia se procura
empoderar a las personas que se encuentran en el extremo
controlado de las relaciones desiguales; es decir, a los sujetos
de discriminación, pero poco se trabaja sobre los que ejercen
el control y el poder. Por ejemplo, hay poco trabajo con los
hombres y en cambio se destinan bastantes recursos y esfuer-
zos hacia las mujeres. Si tenemos en cuenta que se trata de
relaciones de poder, me parece que resulta fundamental inci-
dir en la visión, la forma y las prácticas de los hombres. Po-
dríamos decir lo mismo de otros grupos como, por ejemplo,
la infancia frente a los padres y población adulta. Cuando se
trabaja en el campo de derechos de la infancia, se promueven
generalmente programas dirigidos a los niños, niñas y adoles-
centes y poco se incide en la percepción, conductas y prácti-
cas de las familias y los maestros.
En la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México
(Enadis 2010), promovida por el Conapred, se detectó que en
la Ciudad de México no estaría dispuesta a que en su casa vivie-
ran lesbianas 38.8 por ciento de la población, homosexuales
43.3 por ciento, con vih/sida 31.8 por ciento, extranjeros 22.6
por ciento y de otra religión 21.1 por ciento. De las 10 ciudades
incluidas con suficiente representatividad en la muestra, sola-
mente Puebla/Tlaxcala mostró un mayor nivel de intolerancia
a la convivencia con personas homosexuales (49.2 por ciento)
y Querétaro se ubicó en un porcentaje ligeramente superior al
de la Ciudad de México. De la población de la Ciudad de Méxi-
co 30 por ciento declaró que los niños tienen los derechos que
los padres les quieran dar (28.2 por ciento) y que no tienen
derechos por ser menores de edad (2.4 por ciento), mientras
relatoría 43

que 42.2 por ciento piensa que los jóvenes no estudian ni traba-
jan por que no quieren hacerlo.
Habría que ver si existen encuestas que permitan comparar
la evolución de estos porcentajes en el tiempo para verificar si
las políticas públicas instrumentadas por el Gobierno del Dis-
trito Federal (gdf) han tenido impacto.
La Ciudad de México no deja de ser una ciudad muy seg-
mentada y en algunos territorios muy cerrada; es resultado de
la confluencia de migrantes de muchas regiones del país que
con frecuencia se aglomeran y establecen en territorios próxi-
mos. Los servicios sociales segmentan más a la población de
acuerdo con sus niveles socioeconómicos.
Así, los datos que acabo de mencionar hacen evidente que
la Ciudad de México no termina por ser plenamente una ciu-
dad abierta, cosmopolita, tolerante y respetuosa de las dife-
rencias y ello podría deberse a las desigualdades educativas y
socioeconómicas.
Los medios de comunicación y la publicidad que domina a
toda la ciudad tampoco contribuyen a ello, pues los estereotipos
que presentan son mujeres y hombres jóvenes y blancos, muje-
res objeto, mujeres sumisas o enfrentadas y hombres dominantes,
controladores, pero buenos amigos entre ellos.
Habría que trabajar más al nivel de las familias en la cons-
trucción de relaciones democráticas y respetuosas entre sexos
y generaciones, así como en las escuelas, formando a los maes-
tros para que promuevan relaciones más equitativas entre los
diferentes. La exposición de los niños, niñas y adolescentes a
las relaciones con adultos mayores, con personas de otra reli-
gión, con niños provenientes de distintas comunidades étnicas
y niveles socioeconómicos, o con discapacidades, contribuye
enormemente a perder el miedo a lo distinto, a aceptarlo y a
generar comunidad y empatía.
Considero de enorme importancia que en la política social
del Distrito Federal, desde el inicio y al nivel del Plan de Desarro-
llo, se consideren las líneas estratégicas y las políticas que se
pondrán en marcha para atender los derechos humanos de los
indígenas, las personas con discapacidad y las personas con
orientación sexual diversa; si se van a hacer programas especí-
44 Clara Jusidman

ficos para cada grupo poblacional sujeto a discriminación y se

va a fortalecer la incidencia transversal en toda la gestión del
Distrito Federal, de las instituciones que se han venido creando
para la atención de algunos de ellos (mujeres, jóvenes), y si en
su caso se crearían instancias responsables de transversalizar
el enfoque para otros grupos o eso lo hará una sola instancia
del gdf. Es decir, la incorporación del enfoque de diversidad
significaría, por ejemplo, que la Secretaría de Salud recupere
lo que en un momento ya había empezado a hacer y que es
clarificar las materias y los servicios de salud que son importan-
tes para cada uno de los grupos señalados por sus diferencias
de sexo y etarias (mujeres, infancia, jóvenes, adultos mayores y
personas con discapacidad), que incluya asimismo las adecua-
ciones culturales en el trato a población indígena, poblaciones
callejeras, personas con orientación sexual diversa, etcétera.
Es el caso de consultorios especializados en adolescentes y jó-
venes o en adultos mayores.
Lo anterior significa transformaciones en los servicios, equi-
pos, formación de personal especializado (geriatras, gerontólo-
gos, especialistas en adicciones, en salud mental, etcétera).

Reducción de las brechas de desigualdad vertical

La desigualdad vertical entre estratos socioeconómicos es es-

tructural, nacional e histórica, a lo que se suma la ausencia de
un Estado de Derecho que ha permitido que los grupos mayo-
ritarios sean explotados, abusados y sometidos por las élites
económicas, políticas y sociales. Estas últimas controlan a los
poderes del Estado y definen las leyes y las reglas de conviven-
cia de acuerdo con sus intereses y nunca con los de las mayorías.
Ello contribuye a que las mayorías transgredan leyes que no
toman en cuenta sus intereses, recreándose así una situación de
ausencia de Estado de Derecho.
La ciudad está fuertemente segmentada por niveles so-
cioeconómicos tanto territorialmente como en el acceso a
servicios sociales, de recreación, deportivos, de transporte y
a los espacios públicos. Las clases sociales no comparten espa-
cios excepto en situaciones que reproducen la subordinación
relatoría 45

entre quienes contratan servicios de distinta índole y quienes

los proporcionan. En la encuesta mencionada anteriormente,
la mayor causal de discriminación se debe a las diferencias so-
cioeconómicas en la ciudad.
Mi percepción es que el resentimiento social entre ricos y
pobres es de doble vía y se agudiza en las ciudades por la cerca-
nía visual de los modelos de consumo y comportamiento de los
estratos altos, frente a las carencias de los estratos de bajos ingre-
sos, así como en el contacto cotidiano entre las personas de dis-
tintos niveles socioeconómicos. Por ejemplo, actualmente en el
movimiento #YoSoy132 se está registrando un rechazo de los
jóvenes de las universidades públicas hacia las universidades
privadas; cuando algunos jóvenes de sectores medios pasan a
integrarse a universidades públicas, experimentan rechazo y
discriminación de los jóvenes que históricamente han estado
en estas escuelas. La separación entre escuelas públicas y priva-
das, y el aumento de la oferta de educación superior privada
ahonda las distancias y cancela el papel que las escuelas y las
universidades públicas tenían en el encuentro y convergencia
de jóvenes estudiantes de distintos orígenes sociales, religiosos
y territoriales. En general, la sociedad mexicana ha cancelado
los espacios de encuentro de niños, adolescentes y jóvenes de
distintos estratos sociales que durante varias generaciones pro-
piciaron ese encuentro y la compartición de experiencias (ser-
vicio militar, competencias y actividades deportivas, la escuela
pública y espacios recreativos).
Esto retroalimenta la desigualdad, pues es en esas edades que
se generan las redes de contactos y las relaciones sociales para el
resto de la vida. Se forma el capital social de cada persona que
le facilitará caminar por la vida.
En razón de lo anterior y pensando en qué se puede hacer
en el Distrito Federal, bajo un contexto nacional de desigualdad
socioeconómica estructural, creo que, al igual que en otros te-
mas sociales, se podría generar innovación que después pudiera
trasladarse al contexto nacional. Veo varias oportunidades:

• Ampliar la disponibilidad de los bienes y servicios pú-

blicos para garantizar el ejercicio de los derechos econó-
46 Clara Jusidman

micos, sociales y culturales para la población del Distrito

Federal que no puede alcanzar por sí misma el acceso a
esos bienes y servicios: educación, salud, alimentación,
vivienda y seguridad social. Así lo establecen los instru-
mentos internacionales en materia de derechos humanos
firmados por nuestro país. De alguna manera el acceso
gratuito tendría que someterse a prueba de medios y a
residencia en el Distrito Federal durante un cierto nú-
mero de años, pues siempre se corre el riesgo de una
sobrecarga de demandantes provenientes de los munici-
pios colindantes del Estado de México y de otras entidades
federativas. Para ello y de acuerdo con el máximo disponi-
ble de recursos, en el Plan de Desarrollo deben definirse los
niveles básicos que se van a cubrir en cada campo como
línea de base a partir de la cual se irán mejorando esos
niveles de manera progresiva. Se deberán establecer me-
canismos claros de exigibilidad para que pueden ser uti-
lizados por los sujetos de derecho que comprueben las
razones que les impiden cubrir personal y familiarmente
aun esos estándares básicos.
• Mejorar la calidad y la asequibilidad de esos bienes y servi-
cios públicos, brindándole la oportunidad al usuario o
derechohabiente que premie o castigue a la unidad pro-
veedora, de manera que se empodere frente a los malos
servidores públicos, los malos tratos y los malos servi-
cios. Es decir, no deben hacerse adscripciones unívo-
cas a ciertas clínicas, escuelas o servicios de distinto
tipo, pues eso somete al sujeto de derechos a la volun-
tad de los servidores públicos, pues no tiene alternativa de
acudir a otros servicios, sancionando con ello a quien
sirve mal.
• Tal vez el primer esfuerzo a realizar es reposicionar a los
servicios prestados por el gobierno como opciones de
buena calidad ante el embate que han tenido desde hace
varios años, con miras a desaparecerlos y dejar el campo
o mercado libre a los proveedores privados de esos servi-
cios. Hay que dignificar la función de los docentes, de
los médicos y personal paramédico, de los promotores
relatoría 47

sociales, maestros de deporte, de arte, etcétera, y elevar

la calidad de la atención a la población. Es urgente qui-
tar del imaginario colectivo que lo público es de mala
calidad y para los pobres, y que todos debemos aspirar a
acceder a los servicios sociales privados.
• Esto implica generar leyes que permitan la exigibilidad de
los derechohabientes respecto de la violación de sus
derechos, incluyendo el maltrato, la discriminación, la
exclusión y el abuso que cometen servidores públicos,
muchas veces protegidos por los sindicatos. Endurecer
los capítulos de sanciones de las leyes que se relacio-
nan con los servicios sociales, con el fin de que exista
un costo real para quien abusa de las personas y los
recursos públicos.
• Utilizar los instrumentos de política fiscal bajo el control
del Distrito Federal para establecer tarifas progresivas
en el uso de los servicios públicos de agua, recolección
de basura, predial, alumbrado, etcétera, pero con es-
tudios debidamente realizados y que sustenten las tari-
fas impuestas, evitando la discrecionalidad y el abuso. Si
las personas de mayor ingreso observan que las mayores
tarifas que pagan están justificadas sobre cálculos serios,
será más difícil que se sientan agredidas e injustamente
tratadas. Si observan que lo que ellos pagan beneficia a
las comunidades más marginadas o pobres y no se va al
bolsillo de los servidores públicos; es decir, que se mane-
ja con transparencia y rendición de cuentas, también en-
tenderán mejor que tienen una responsabilidad social.
• La reducción de la desigualdad vertical se relaciona con
un combate frontal a la corrupción, pues es el mecanis-
mo que más contribuye a la acumulación de riqueza e
ingresos en unas cuantas manos. Provoca que quienes
acceden a los puestos públicos también quieran aprove-
char su poder para enriquecerse, pues no hay transpa-
rencia ni rendición de cuentas. En los servicios públicos
se generan verdaderas mafias que van desde los directi-
vos hasta los operadores, como ocurre en los hospitales,
donde unos se protegen a otros. La obra pública en los
48 Clara Jusidman

periodos recientes es un ejemplo de la falta de informa-

ción, transparencia y rendición de cuentas a los ciudada-
nos; ha significado la entrega de bienes públicos, como
el suelo y las vialidades, a negocios privados que han
acumulado enormes riquezas con el crecimiento de la
ciudad.
• Considero que una reforma urbana sería muy necesaria
para revertir la segmentación de la ciudad por estratos de
ingreso y uso del suelo. Si se pudieran promover desarro-
llos diversificados donde convivan personas de distintos
estratos socioeconómicos y existan viviendas, comercios y
oficinas, de manera que las colonias o barrios desarrollen
una vida interior y una identidad en donde las personas
se identifiquen como vecinos, podría ayudar mucho para
explorar maneras de ir regenerando un tejido social ur-
bano, romper el aislamiento y la individualización extre-
ma. Se requiere restaurar el tejido social y la solidaridad
vecinal para combatir la confrontación creciente entre
clases sociales en la ciudad y que depende de equilibrios
muy precarios.
• Recuperar espacios de encuentro entre niños, niñas,
adolescentes y jóvenes de distintos estratos sociales con
mecanismos lúdicos muy cuidados, donde se facilite el
diálogo, creación de empatía, construcción colectiva y
solidaridad.

El cumplimiento progresivo de derechos humanos

y sociales en el Distrito Federal

Los derechos sociales son también derechos humanos y en el

apartado anterior señalo ya algunos caminos para avanzar en
su progresividad. La ampliación de la disponibilidad de bienes
y servicios públicos que atienden a los derechos económicos,
sociales y culturales, así como la mejoría en su calidad y en su
asequibilidad, requeriría de establecer un programa con metas
claras que vayan elevando la oferta y la calidad, con mecanismos
de evaluación que permitan ir corrigiendo el programa ante
avances muy rápidos o frente a obstáculos que no se tomaron
relatoría 49

en cuenta. Por ejemplo, si se plantea una cobertura X de acceso

a estancias infantiles en un número X de años, pero el programa
no tomó en cuenta la disponibilidad de suficientes educadoras
calificadas o certificadas (con el fin de incluir y valorar la autoins-
trucción y la experiencia), las metas tendrían que ser ajustadas
para ser compatibles con los tiempos que toma la preparación
del personal o la certificación de otro.
Un programa bien hecho de progresividad en el acceso a
bienes y servicios debería partir de reconocer la disponibilidad
de recursos físicos, humanos y presupuestales, y las posibili-
dades efectivas de contar en los tiempos definidos con los tres
tipos de recursos. Deberán hacerse también compatibles con
respecto de todos los derechos en los que debe ir avanzando,
pues el tema de integralidad se debe a que no se puede avanzar
mucho en un derecho y dejar rezagado otro, como por ejem-
plo, el acceso al nivel más alto de salud con respecto al acceso
al agua, a la calidad de las viviendas, a la educación y a la infor-
mación. También habrá que tener en cuenta los cambios demo-
gráficos, las características de los grupos familiares y la movilidad
de la población en el territorio del Distrito Federal, de manera
que se puedan ir haciendo adecuaciones a la infraestructura y
los servicios según el grupo o grupos de población que viven
en las colonias. Por ejemplo, el cambio en la estructura de eda-
des de la población significa hacer reconversiones del uso de
las instalaciones, de escuelas primarias a escuelas preparato-
rias o centros de encuentro de adultos mayores, de hospitales
materno-infantiles pasar a hospitales o servicios médicos para
adolescentes y jóvenes.
Un aspecto de enorme trascendencia es lograr que los po-
bladores se asuman como sujetos de derecho y no como bene-
ficiarios de programas, del modo tal que puedan participar y
dialogar en el establecimiento de los pisos básicos de servicios
y las modalidades y temporalidad para su avance. Es decir, la
educación y la información en materia de derechos humanos y
las medidas concretas que pueden adoptar los ciudadanos
para ser sujetos de derecho relacionados con los distintos pro-
gramas, deben quedar claramente establecidas en las reglas de
operación de dichos programas. Esto significa también que las
50 Clara Jusidman

personas cumplan las obligaciones que se definen en esas re-

glas de operación para evitar abusos a los recursos públicos.

Transferencias monetarias directas

en los programas sociales o fortalecimiento
institucional para el servicio social

Personalmente no me gustan los programas de transferencia de

ingresos, pues aunque se condicione su uso para la atención a
personas específicas dentro del grupo familiar o para comprar
cierto tipo de bienes y servicios, las necesidades de las familias,
muchas de ellas creadas por la publicidad, provocan desviacio-
nes hacia usos que no necesariamente van a cubrir las necesida-
des básicas de sus integrantes, por ejemplo, la compra de refresco
o de comida chatarra, o de alcohol y tabaco para el jefe de fami-
lia. Pero lo más inconveniente es que se genera una dependencia
total de los establecimientos mercantiles privados que además no
son regulados ni vigilados por la autoridad respecto de la canti-
dad, calidad y precio de los servicios y bienes que ofrecen.
Los intereses privados van a buscar la forma de capturar ese
ingreso adicional. Se desarrolla una oferta privada diversa a ve-
ces superflua: taxis, comida y bebida chatarra, entretenimiento,
ropa, etcétera. No es casual el nivel de obesidad infantil que ha
alcanzado el país, así como de obesidad adulta. Tampoco se con-
trola la publicidad y no se dota a la población infantil y juvenil de
habilidades críticas de los mensajes que constantemente les es-
tán enviando los medios de comunicación.

El equilibrio entre los apoyos en especie

y en servicios derivados de la política social

Creo que deben destinarse los recursos para mejorar la oferta

de bienes y servicios públicos que atienden a los distintos Dere-
chos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (desca).
Sin embargo, es importante encontrar estrategias para remontar
la corrupción, la captura por intereses privados y gremiales, la
irresponsabilidad y los malos tratos en que se ha caído entre los
servidores públicos que manejan esos servicios. Es decir, debe
relatoría 51

haber consecuencias fuertes ante actos de corrupción, como es

el robo de medicamentos e insumos para la salud, el cobro de
cuotas en las escuelas públicas y las faltas del personal (médi-
cos, maestros, renta de instalaciones deportivas, etcétera).
Si se diera el caso de que el gdf tomara la opción de am-
pliar los programas de transferencias monetarias para que la
población que así lo requiera acceda a bienes y servicios eli-
giendo proveedor, tendría que fortalecerse la obligación de
proteger del Estado, definida en los instrumentos internacio-
nales de derechos humanos, para impedir que proveedores
privados violen los derechos de las personas y abusen de ellas.
Así, los mecanismos de inspección, regulación y contraloría
tendrían que ampliarse y fortalecerse.
Lo que me parece necesario es generar, en su caso, un ver-
dadero esquema de competencia entre los servicios públicos y
privados, y permitir que sea el derechohabiente el que premie
o sancione a quien le ofrezca los servicios. En paralelo, se po-
drían crear mecanismos participativos que se encarguen de vi-
gilar y garantizar la calidad de los servicios públicos, evitando
que los contralores sean corrompidos.
Esto significaría, como ya se señaló, empezar por mejorar la
calidad de los servicios públicos de manera que se recupere el
prestigio que en algún momento tuvieron y se remonte la enor-
me cantidad de prejuicios y estigmas que se han ido constru-
yendo en torno de ellos. Sin competencia entre sí y con los pri-
vados, difícilmente se remontará la baja calidad que ha llegado a
dominar en los servicios públicos, causada por una estrategia
deliberada de los gobiernos neoliberales para acabar con ellos y
convertir al Estado en un financiador de servicios privados, mu-
chas veces controlados por grupos oligopólicos donde tampoco
hay competencia y la calidad es muy dudosa. Tal vez, sólo en
donde el Estado no tiene suficiente oferta de servicios podría
pensarse en algunos programas de transferencia de ingresos, pero
únicamente hasta que se desarrolle la capacidad pública.
La calidad de los servicios para los grupos de menores in-
gresos tiene que ser muy buena, pues si no, la segmentación de
los servicios retroalimenta la desigualdad. Tiene que ser tan
buena como para que los sectores medios y altos tengan interés
52 Clara Jusidman

en recibir o asistir a esos servicios y estén dispuestos a que sus

impuestos sirvan para financiarlos. Insistiría en que es impor-
tante romper el binomio de malos servicios para los pobres y
buenos servicios para los ricos. Los mejores profesionales de
los servicios públicos deberían ubicarse en las zonas de mayor
pobreza y marginación: los mejores maestros, servicios médi-
cos, trabajadoras sociales, etcétera, e incluso darles un pago
mayor por trabajar en esas zonas.
El esfuerzo en materia de calidad, de actualización tecnoló-
gica y de suficiencia de los servicios públicos sociales debe ser
prioritario y sostenido, incluso superando algunos de los histó-
ricos prejuicios que no permiten a los servicios públicos cobrar
cuotas a las personas de medianos y altos ingresos que acuden
a ellos. Debería permitirse reinvertir esos recursos, ganados
por un reconocimiento a la calidad que ofrece el servicio público,
en la unidad que los generó, para mejorar su tecnología y re-
conocer a su personal. Esto debe hacerse con una debida regu-
lación, total transparencia y sin perjudicar el servicio a las
poblaciones con menores ingresos.
No hay incentivos para los buenos servicios y servidores
públicos, especialmente en el mundo de la salud, así como no
hay sanción para los malos servicios y servidores públicos. La
salida ha consistido en adoptar los programas de transferencia
monetaria de ingresos para que los bienes y servicios se adquie-
ran en mercados absolutamente desregulados, pues el Estado
se ha vuelto omiso en su responsabilidad de garantizar o pro-
veer, pero también en la de proteger cuando hay una relación
asimétrica entre demandante y oferente.

El acceso a la educación de calidad, al conocimiento

y a las nuevas tecnologías en la Ciudad de México

Considero que debe repensarse toda la educación en la Ciudad

de México, así como los modelos para impartirla y sus conte-
nidos, pues ha dejado de ser relevante para las realidades que
viven los niños y jóvenes en la ciudad. Asimismo, ha dejado de
ser un motor para la movilidad social y muchos jóvenes la aban-
donan por su irrelevancia y por los costos que le implica a su
relatoría 53

familia el que permanezcan en el sistema educativo. Aun la es-

cuela pública tiene costos por las cuotas y la corrupción que
prevalece en muchas de ellas. Desde esta lógica, habría que san-
cionar a los directores, maestros y dirigentes de asociaciones de
padres de escuelas que hacen un uso patrimonial de sus posicio-
nes, exigiendo pagos injustificados a las familias. Hay que eliminar
las causas que hacen que se abandone la escuela por razones
económicas y en ello entrarían también los programas de becas.
Es necesario dignificar las escuelas públicas en la ciudad por
cuanto a sus edificios, mobiliario, equipo y servicios, y dotarlas
de espacios para prácticas deportivas y talleres de cómputo.
También, como ya mencioné, debe dignificarse la función do-
cente, generar incentivos para buenas prácticas de enseñanza y
de asesoría y apoyo a los niños y jóvenes; incentivar la creatividad
y la adaptación a las situaciones concretas de la población que
acude a las escuelas. Los maestros tienen que actualizarse sobre
los cambios que están ocurriendo entre la infancia y la juventud
por las transformaciones de sus familias y el acceso a los medios
de comunicación por varias horas al día. Apoyar la creación de
audiencias críticas de la oferta de los medios de comunicación,
así como para la construcción de la paz.
La escuela y la enseñanza tienen que ser relevantes para los
estudiantes, actualizarse permanentemente y abrir oportunida-
des para el desarrollo de personas con capacidades y conoci-
mientos diferentes.
Los programas de estudio de las escuelas privadas, al igual
que los de las públicas, deben ser supervisados y revisados
constantemente para evitar el deterioro de la calidad de la ense-
ñanza privada, particularmente de la superior, ante la presencia
de empresas mercantilistas que venden educación y títulos.

Reflexiones finales

Mi experiencia personal sobre la problemática social de la

Ciudad de México me señala que un enfoque puramente de
derechos y de combate a la desigualdad desconsidera otras
problemáticas que adquieren relevancia, como son el manejo
del conflicto, la atención a asuntos psicoemocionales, los pro-
54 Clara Jusidman

blemas de aglomeración y hacinamiento, de uso del tiempo y

las transformaciones que están ocurriendo en las estructuras
sociales básicas (familias, escuelas, pares, comunidad y barrio),
la presencia del cambio climático, la incorporación de nuevas
tecnologías en muchos sectores, la incidencia de poderosos me-
dios de comunicación como generadores de cultura; es decir, la
creciente complejidad social y los nuevos riesgos sociales que se
viven en la Ciudad de México.
El marco de derechos humanos tiene relación con una
concepción de una sociedad industrial de mediados del siglo
pasado para regular las relaciones entre las personas y los
poderes estatales. Muchos de ellos son vigentes en el contexto
urbano actual, pero son insuficientes. El concepto básico de la
dignidad de las personas que subyace en el enfoque de dere-
chos humanos en una ciudad como la de México tiene que ser
ampliado y deben revisarse las herramientas que se utilizan
para realizar los desca. Por ejemplo, el derecho a poderse
movilizar de manera digna en el territorio de la ciudad se ha
constituido en un derecho fundamental, pues el gasto en
transporte se ha convertido en uno de los rubros principales
de destino del ingreso de los habitantes de la ciudad, en algu-
nos deciles de ingreso, incluso más alto que el destinado a
alimentos. La solución adoptada de construir ciudades para
los automóviles vulnera los derechos de millones de personas
que utilizan otros medios para trasladarse y las sujeta a ries-
gos de accidentes. El derecho a una ciudad segura, a los ser-
vicios de recolección de basura, al alumbrado público y al
espacio público, comprendidos en el “derecho a la ciudad”,
son sólo algunos de los temas que surgen a partir de habitar
entornos urbanos y exigen una concepción de política social
amplia.
Otro aspecto a tener en cuenta es que en la ciudad aterri-
zan programas y acciones de diversos niveles e instituciones de
gobierno. Esto determina que estén desarticulados, generan
duplicidades, omisiones y, por lo tanto, desperdicio de recur-
sos que de por sí son escasos. Sería de gran utilidad crear me-
canismos de concertación de intervenciones sociales en el terri-
torio donde periódicamente pudieran sentarse a dialogar los
relatoría 55

operadores de programas sociales federales, estatales y dele-

gacionales, así como las organizaciones civiles y sociales que
trabajan con poblaciones locales.

Una experiencia

En la administración de Cuauhtémoc Cárdenas armamos un

sistema de Servicios Comunitarios Integrados (Secoi) que se
articulaban a partir de Grupos Interinstitucionales de Colabo-
ración (Gricos) convocados a nivel delegacional. Se empezaba
por clarificar la información sobre la oferta de servicios sociales
en el territorio de la delegación, sus capacidades de respuesta y
atención, y con ello se organizó un sistema de información que
pretendía servir a todos para hacer referencias y contrarrefe-
rencias (siss).
Adicionalmente, se rehabilitaron más de 250 centros de
desarrollo comunitario cercanos a las zonas de menores ingre-
sos de la ciudad, con el propósito de ofrecer una serie de acti-
vidades culturales, recreativas y educativas que ayudaran a
construir ciudadanía y reconstruir el tejido social. Se compraron
equipamientos para instalar ludotecas, talleres de educación ini-
cial, bibliotecas y libroclubes, talleres de arte y de ciencias, ciber-
espacios, espacios de salud mental, etcétera. Se capacitó a
1,500 promotores en 17 modelos de intervención y se contaba
con 2,700 educadoras para la salud que visitaban las viviendas
y realizaban diagnósticos sobre la situación familiar.

Fuentes consultadas

Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (2011), En-

cuesta Nacional sobre Discriminación en México, Enadis 2010.
Resultados por regiones geográficas y zonas metropolitanas.
United Nations, Human Rights Council, Promotion and Protec-
tion of All Human Rights, Civil, Political, Economic, Social and
Cultural Rights, Including the Right to Development. Report of
the Independent Expert on the Question of Human Rights and
Extreme Poverty, Magdalena Sepúlveda Carmona* A/
HRC/11/9 27 marzo 2009.
 Fernando Cortés*

Reducción de las brechas de desigualdad

En el argumento que desemboca en la pregunta1 se observan
dos vertientes, una de desigualdad y otra de marginación, que
refieren dos fenómenos distintos, aunque estrechamente rela-
cionados.
La marginación es un concepto que intenta capturar la dis-
tribución territorial de los frutos del desarrollo (Conapo y
Progresa, 1998: 17) y por ello sus unidades son las entidades
federativas, los municipios, las localidades, las Áreas Geoesta-
dísticas Básicas (Ageb) o bien la división rural urbana. En to-
dos los casos, las dimensiones que se miden son educación y
vivienda, las cuales se combinan con diversas medidas para
aproximarse a los ingresos a través de la disponibilidad de bie-
nes. En el caso particular del índice de marginación de las loca-
lidades, la dimensión educación incluye el porcentaje de pobla-
ción analfabeta de 15 años y más, y el porcentaje de población
de 15 años y más sin primaria completa. La calidad de la vivienda,
sus servicios y el uso se capta a través del porcentaje de vivien-
das particulares sin agua entubada, sin excusado, sin energía
eléctrica y con piso de tierra, y el promedio de ocupantes por
cuarto en viviendas particulares habitadas; la disponibilidad de
bienes se registra por el porcentaje de viviendas particulares
sin refrigerador (Conapo, 2007).

* Programa Universitario de Estudios del Desarrollo (pued), Universidad

Nacional Autonóma de México (unam).
1 
Para la revisión de las preguntas-guía, véase la Relatoría del seminario al
inicio del presente cuaderno.

57
58 Fernando Cortés

Si el objetivo de la política social del Distrito Federal fue-

se disminuir las brechas espaciales, habría que identificar las
delegaciones o áreas dentro de ellas donde hubiese problemas de
abastecimiento y calidad del agua potable, reconocer las áreas
de concentración del analfabetismo y del rezago educativo,
así como aquellas en que primen las viviendas de baja cali-
dad. La información recabada debería dar pie a la elaboración
de programas sociales dirigidos a subsanar las carencias.
Adicionalmente, debería considerarse la posibilidad de ga-
rantizar un ingreso mínimo en el Distrito Federal. Sin embargo,
diseñar un programa social de esta naturaleza de aplicación
única en el Distrito Federal podría generar fuertes incentivos
a la inmigración.
Las mediciones sobre la desigualdad en la distribución del
ingreso en el año 2010 muestran que el Distrito Federal es la
cuarta entidad federativa con coeficiente de Gini más elevado,
sólo detrás de Chiapas, Veracruz y Zacatecas, y con coeficiente
mayor que los de Guerrero, Campeche y Oaxaca (cuadro 1).
Dentro del Distrito Federal también se observa variabili-
dad de los índices de concentración de Gini. En efecto, las de-
legaciones que exhiben los más altos índices de desigualdad
son Cuajimalpa, Tlalpan y Coyoacán, mientras que las que
presentan una distribución del ingreso más homogénea son
Tláhuac, Milpa Alta e Iztapalapa (cuadro 2).
Un camino para abatir la desigualdad vertical sería incidir
sobre sus condicionantes. La corriente estándar de pensamien-
to económico suele privilegiar el papel que juegan la oferta de
fuerza de trabajo y la política social. Por ejemplo, en un trabajo
reciente se argumenta que en México disminuyó la desigual-
dad en la distribución del ingreso entre 1996 y 2006. Dejando
a un lado la discusión acerca del dato y de su interpretación
estadística, interesa para los propósitos de este escrito identifi-
car los factores que estarían explicando este cambio de ten-
dencia. En esencia, se nos dice que debido a la política educa-
tiva que han seguido los gobiernos mexicanos en los últimos
años, mudó la composición educacional de la fuerza de trabajo,
observándose un aumento relativo en la fuerza de trabajo ca-
lificada, que abatió el “premio” asociado a la educación. Por
relatoría 59

Cuadro 1
Medición de la pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2010

Coeficiente de Gini y razón de ingreso según entidad federativa

Razón del ingreso medio de 10%

más rico entre el ingreso medio de
Coeficiente de Gini 10% más pobre

Entidad federativa 2008 2010 2008 2010

Total nacional 0.5053 0.5089 33.7 35.6

Aguascalientes 0.5158 0.5067 32.1 33.1
Baja California 0.4533 0.5062 21.7 29.3
Baja California Sur 0.4959 0.4859 32.1 29.3
Campeche 0.5235 0.5130 33.3 38.5
Coahuila 0.4696 0.4769 22.2 23.4
Colima 0.4506 0.4194 21.1 17.0
Chiapas 0.5564 0.5409 43.8 38.9
Chihuahua 0.5321 0.4728 36.7 28.6
Distrito Federal 0.5102 0.5172 23.5 24.9
Durango 0.4901 0.4686 27.6 24.0
Guanajuato 0.4411 0.4331 19.0 18.9
Guerrero 0.5390 0.5144 49.7 37.3
Hidalgo 0.4919 0.4651 29.4 23.7
Jalisco 0.4630 0.4600 21.5 26.1
México 0.4243 0.4676 16.7 21.9
Michoacán 0.4837 0.4873 30.6 28.3
Morelos 0.4785 0.4198 27.4 17.4
Nayarit 0.4741 0.4869 27.7 34.1
Nuevo León 0.4894 0.4976 25.0 23.1
Oaxaca 0.5099 0.5108 36.1 38.9
Puebla 0.4736 0.4816 25.9 25.8
Querétaro 0.5024 0.4871 28.2 30.7
Quintana Roo 0.4982 0.4755 32.1 27.9
San Luis Potosí 0.5001 0.5077 28.5 35.6
Sinaloa 0.4814 0.4651 25.4 25.3
Sonora 0.4712 0.4795 22.2 26.0
Tabasco 0.5219 0.4777 36.3 20.8
Tamaulipas 0.4855 0.4498 24.2 19.4
Tlaxcala 0.4245 0.4249 18.0 19.2
Veracruz 0.4944 0.5343 32.1 42.5
Yucatán 0.4853 0.4624 22.1 21.8
Zacatecas 0.5167 0.5214 40.4 41.4

Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a
los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por el inegi.
Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el mcs-enigh 2008 y 2010.
60 Fernando Cortés

Cuadro 2
Medición de la pobreza, Distrito Federal, 2010

Coeficiente de Gini y razón de ingreso

Razón del ingreso medio

de 10% más rico entre el
Coeficiente ingreso medio de 10%
Clave Municipio de Gini más pobre

Total nacional 0.5089 35.6

Total Distrito Federal 0.5172 24.9
09002 Azcapotzalco 0.4205 14.9
09003 Coyoacán 0.4577 19.7
09004 Cuajimalpa de Morelos 0.4775 22.0
09005 Gustavo A. Madero 0.4128 14.4
09006 Iztacalco 0.4143 14.4
09007 Iztapalapa 0.4085 13.9
09008 La Magdalena Contreras 0.4415 16.8
09009 Milpa Alta 0.4037 14.0
09010 Álvaro Obregón 0.4424 17.2
09011 Tláhuac 0.3947 12.9
09012 Tlalpan 0.4622 19.4
09013 Xochimilco 0.4441 17.5
09014 Benito Juárez 0.4500 19.5
09015 Cuauhtémoc 0.4462 17.7
09016 Miguel Hidalgo 0.4547 19.2
09017 Venustiano Carranza 0.4237 15.5

Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a
los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por el inegi.
Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el mcs-enigh 2010 y la muestra del
Censo de Población y Vivienda 2010.

otra parte, la operación del Tratado de Libre Comercio de Amé-

rica del Norte habría activado la demanda de mano de obra
de bajos niveles de calificación, especialmente en las maquilado-
ras, lo que habría llevado a un aumento en las remuneraciones
de niveles bajos. Por otra parte, el programa Oportunidades no
sólo tuvo incidencia en el alza de los niveles de escolaridad
con las becas a la educación primaria, secundaria y media
superior, sino también las transferencias otorgadas aumentaron
los ingresos no laborales de la base de la pirámide social. Las
relatoría 61

remesas recibidas desde Estados Unidos se emplean para mejorar

las viviendas o bien a través de los mercados locales aceleran la
actividad económica regional (López Calva y Lustig, 2010: 5;
Esquivel, Lustig y Scott, 2010: 176 y 210-213).
Desde esta perspectiva, las medidas que habría que poner
en práctica para abatir la desigualdad en la distribución del
ingreso consistirían en continuar y tal vez profundizar la políti-
ca educativa actual, independientemente de su calidad y de su
pertinencia laboral; extender los programas de transferencias
condicionadas; y vincular aún más nuestra economía con la de
Estados Unidos y promover las remesas. Dentro de este espectro
de políticas, el Distrito Federal debería continuar promoviendo
su política educativa, diseñar programas de transferencias mo-
netarias condicionadas y estudiar la viabilidad de desarrollar la
industria maquiladora en su territorio.
Sin embargo, éste no es el único enfoque para identificar
los factores que podrían incidir sobre la desigualdad en la dis-
tribución del ingreso: hay un segundo camino. La perspectiva
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(cepal), a la sazón con más de seis décadas de desarrollo con-
ceptual dedicados a dilucidar las determinantes de la desigual-
dad en América Latina, pone el énfasis de la explicación de la
desigualdad en la distribución del ingreso en la demanda de
fuerza de trabajo (cepal, 2010: 206). No es éste el lugar para
presentar la perspectiva cepalina (Cortés, 2012: por publicar-
se); en su lugar, se utilizará para hacer comprensible el por
qué de los altos niveles de desigualdad en el Distrito Federal,
para derivar luego algunas medidas de política que podrían
ayudar a abatirla.
Para dar cuenta de los altos niveles de desigualdad (que se
combinan con incidencia baja de la pobreza) hay que conside-
rar que el Distrito Federal es una entidad federativa con una
amplia heterogeneidad en su estructura productiva; es decir,
con una vasta dispersión de productividades que necesaria-
mente se asocia con marcados diferenciales de ingreso. Por
ejemplo, coexisten trabajadores autónomos dedicados a la pro-
visión de servicios menores, de muy baja productividad, que
les reportan ingresos exiguos, con altos ejecutivos de empresas
62 Fernando Cortés

de origen nacional o extranjero, cuyas elevadas remuneracio-

nes se fijan en el mercado internacional, pasando por toda la
gama intermedia, que se expresa en definitiva, en altos niveles
de desigualdad vertical.
De este diagnóstico se desprende que la política social del
Distrito Federal debería, junto con la política económica, promo-
ver el aumento en la productividad de las ocupaciones margina-
les, no sólo con cursos acerca del buen manejo de los recursos
económicos, sino ayudando a la mejora de los procesos pro-
ductivos, poniendo en contacto las escuelas técnicas y universi-
dades con los microproductores, así como apoyando a estos
últimos en el proceso de realización de la producción.
Una estrategia frecuentemente utilizada para abatir la desigual-
dad es la redistribución del ingreso, que se logra a través del
sistema impositivo. Dicha redistribución consiste en emplear
estructuras progresivas de tasas impositivas, fjar tarifas de los
servicios públicos con tasas que favorezcan a los que menos tie-
nen, así como orientar el gasto en favor de las capas menos favo-
recidas de la sociedad. Si bien el efecto inmediato de tales medidas
sería disminuir la desigualdad, tienen un cariz asistencialista que
podría reducirse si la redistribución favoreciera el desarrollo y la
creación de habilidades para generar sus propios ingresos. De
este modo, podría lograrse un efecto mayor y sostenido en el
tiempo abatiendo la concentración.
La desigualdad en la distribución del ingreso repercute en
diferentes procesos sociales en la medida en que el mercado ha
avanzado y el estado se ha retraído. La desigualdad en el acceso
a la salud aumenta en la medida en que se deterioran los servi-
cios públicos y se desarrolla su oferta mercantil en hospitales
y clínicas privadas. Algo similar acontece con la educación.
Además, la desigualdad en la distribución del ingreso crea
mercados diferenciados en la industria de los entretenimien-
tos, como son los cines, teatros, “antros” y en los lugares para
practicar deportes.
En suma, la desigual distribución del ingreso que en el
Distrito Federal encarna en desigualdad territorial que, combi-
nada con el avance de la mercantilización, tiende a segmentar
a la sociedad defeña y a confinar la vida social en territorios
relatoría 63

estrechos, divididos por límites sociales cada vez más difíciles

de traspasar.

El cumplimiento progresivo de derechos humanos y sociales

en el Distrito Federal

Al examinar los datos de pobreza nacional y por entidades fede-

rativas de los años 2008 y 2010, publicados por el Coneval en
julio de 2011 (cuadro 3), se observa que las carencias más agu-
das en el Distrito Federal, con relación a los derechos sociales
incluidos en la medición oficial de la pobreza, se presentan en la
falta de acceso a la seguridad social, que oscila alrededor de 52
por ciento en ambos años, y a la salud, cuya incidencia pasó de
40.2 en 2008 a 35.7 por ciento en 2010, básicamente como resul-
tado de la expansión del seguro popular. Si bien la carencia en
alimentación fue bastante más reducida, alcanzó cifras del orden de
15 por ciento en ambos años, aunque su incidencia relativa-
mente elevada se podría explicar por el alza en los precios inter-
nacionales de los alimentos y por la crisis internacional. Por otra
parte, el rezago educativo se redujo de 10.6 a 9.5 por ciento y el
orden de magnitud de las carencias relacionadas con la vivienda
son pequeñas, en comparación con las restantes dimensiones
consideradas en el espacio de los derechos.
Al nivel nacional, la carencia por acceso a la seguridad social
pasó de 65.0 a 60.7 por ciento, mientras que la carencia por acceso
a la salud se movió de 40.8 en 2008 a 31.8 por ciento en 2010.
En cuanto a la cobertura de la seguridad social en el Distrito
Federal, hay que destacar que en 2008 estaba a 13 puntos por-
centuales por debajo de la cifra nacional y en 2010 esa distancia
se redujo a poco más de ocho puntos porcentuales, mientras que
la carencia en salud que se encontraba en el año 2008 en el mis-
mo nivel que la cifra nacional, en 2010 está por arriba.
Las carencias asociadas a la educación, calidad y espacios de
la vivienda, así como los servicios de la misma y el acceso a la
alimentación, proporcionalmente afectan a un número menor
de defeños que a los habitantes del resto del país. Por ejemplo,
en 2010, el rezago educativo a nivel nacional afectaba a uno de
cada cinco habitantes del país, pero sólo a uno de cada 10 en el
64 Fernando Cortés

Cuadro 3
Medición de la Pobreza, Distrito Federal, 2010

Incidencia, número de personas y carencias promedio en los indicadores

de pobreza, 2008-2010
Porcentaje Miles de personas Carencias promedio
Indicadores 2008 2010 2008 2010 2008 2010
Pobreza
Población en situación
de pobreza 28.0 28.7 2,453.6 2,525.8 2.2 2.1
Población en situación
de pobreza moderada 25.8 26.5 2,265.5 2,334.1 2.1 2.0
Población en situación
de pobreza extrema 2.1 2.2 188.0 191.6 3.5 3.5
Población vulnerable
por carencias sociales 37.4 35.5 3,286.4 3,124.4 1.8 1.8
Población vulnerable
por ingresos 4.7 5.3 412.2 461.8 0.0 0.0
Población no pobre y no
vulnerable 29.9 30.5 2,625.1 2,685.1 0.0 0.0
Privación social
Población con al menos
una carencia social 65.4 64.2 5,740.0 5,650.2 2.0 1.9
Población con al menos
tres carencias sociales 14.9 13.6 1,309.8 1,195.0 3.3 3.3
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 10.6 9.5 932.2 838.6 2.5 2.5
Carencia por acceso a
los servicios de salud 40.2 35.7 3,530.5 3,141.5 2.4 2.4
Carencia por acceso a la
seguridad social 52.9 52.4 4,645.4 4,608.6 2.2 2.1
Carencia por calidad y
espacios de la vivienda 6.3 7.6 554.6 665.3 3.2 2.9
Carencia por acceso a
los servicios básicos en
la vivienda 3.9 3.7 346.2 327.2 3.0 3.0
Carencia por acceso a la
alimentación 15.6 15.5 1,366.6 1,367.0 2.6 2.6
Bienestar
Población con un ingre-
so inferior a la línea de
bienestar mínimo 5.3 6.0 463.8 526.7 2.3 2.2
Población con un ingre-
so inferior a la línea de
bienestar 32.6 34.0 2,865.8 2,987.6 1.9 1.8
Nota: Las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansión ajustados a
los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010, estimados por el inegi.
Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el mcs-enigh 2008 y 2010.
relatoría 65

Distrito Federal; uno de cada cuatro mexicanos tuvo experien-

cias o percepción de hambre, mientras que en el Distrito Fede-
ral alrededor de uno de cada seis.
Las cifras llevan a concluir que el Distrito Federal es una
de las entidades del país en las que una mayor proporción de
la población tiene acceso a los derechos sociales. Sin embargo,
es particularmente llamativa la pérdida que ha experimen-
tado en seguridad social y acceso a la salud. Al desplazar el
análisis a las delegaciones, este cuadro presenta algunas alte-
raciones importantes.
Una mirada rápida a las cifras de carencias en las delega-
ciones que se encuentran en el cuadro 4 permite observar
que si bien las dispersiones relativas a los correspondientes
promedios son más o menos modestas, destacan la de los servi-
cios y la calidad de las v iv iendas, con coef icientes de va-
riación de 1.24 y 0.45 respectivamente. Por otra parte, las dele-
gaciones que tienden a estar por debajo de los promedios del
Distrito Federal no se distribuyen al azar, sino que tienden a
repetirse en todas y cada una de las variables de carencias
(cuadro 5) y forman dos conglomerados (cuadro 6). En el
conglomerado que agrupa a las delegaciones con menos ca-
rencias se encuentra Azcapotzalco, Coyoacán, Gustavo A.
Madero, Iztacalco, La Magdalena Contreras, Álvaro Obregón
y Benito Juárez. El otro conglomerado, que agrupa a las de-
legaciones con mayores carencias, contiene a Cuajimalpa,
Iztapalapa, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan y Xochimilco. Debe
notarse que en este último conglomerado tienden a predomi-
nar las que todavía tienen zonas rurales que presentan proble-
mas de dotación de los servicios básicos y con la calidad de la
vivienda.
En cuanto a las estrategias posibles para ampliar el cumpli-
miento de los derechos sociales en el Distrito Federal habría, en
primer lugar, que decidir si las carencias en salud y seguridad
social se pueden abatir plegándose a las propuestas que plan-
tean la posibilidad de diseñar un sistema de salud que cubra
todas las intervenciones que actualmente trata el imss, así
como un sistema de seguridad social compuesto por seguro de
vida, invalidez y una pensión al retiro, además de dos salarios
66 Fernando Cortés

Cuadro 4
Estadísticas básicas de las carencias en el espacio
de los derechos

Delegaciones del Distrito Federal, México 2010

Desv. Coef.
Mínimo Máximo Promedio Est. Var.

Rezago educativo 3.70 11.4 9.0 2.080 0.231

Acceso a los servicios de salud 22.10 50.7 35.3 8.094 0.229
Acceso a la seguridad social 37.90 74.8 52.2 9.040 0.173
Calidad y espacios de la vivienda 4.50 19.4 8.2 3.718 0.453
Servicios básicos de la vivienda .10 17.8 5.1 6.327 1.239
Acceso a la alimentación 6.50 19.7 14.9 3.801 0.255

Fuente: Cálculos propios con base en datos del Coneval.

Cuadro 5
Pobreza 2010: distribución de las carencias sociales
en las delegaciones del Distrito Federal

Carencia
Carencia por acceso Carencia
Carencia Carencia por a los por
por acceso por acceso calidad y servicios acceso
a los a la espacios básicos a la
Rezago servicios seguridad de la en la alimen-
Delegaciones Población educativo de salud social vivienda vivienda tación

Azcapotzalco 386,510 8.0 23.5 39.7 4.5 0.6 12.9

Coyoacán 584,701 7.5 31.6 46.4 5.4 1.1 11.8
Cuajimalpa
de Morelos 182,455 10.3 38.2 58.2 10.0 9.6 18.2
Gustavo A.
Madero 1,161,453 10.4 28.7 49.8 6.3 0.9 15.3
Iztacalco 405,630 8.4 37.7 49.3 5.2 0.5 13.9
Iztapalapa 1,945,806 11.4 41.3 58.6 8.0 2.3 19.5
La Magdalena
Contreras 226,358 10.7 22.1 51.4 9.8 13.2 16.5
Milpa Alta 101,063 10.7 50.7 74.8 19.4 17.8 19.2
Álvaro
Obregón 698,815 10.9 34.4 53.9 8.8 5.4 15.6
Tláhuac 394,516 10.9 45.6 60.4 9.2 2.8 18.4
Tlalpan 697,897 9.5 42.7 55.6 8.5 17.7 15.6
relatoría 67

Carencia
Carencia por acceso Carencia
Carencia Carencia por a los por
por acceso por acceso calidad y servicios acceso
a los a la espacios básicos a la
Rezago servicios seguridad de la en la alimen-
Delegaciones Población educativo de salud social vivienda vivienda tación

Xochimilco 433,975 9.3 41.6 56.9 12.4 8.7 19.7

Benito Juárez 327,643 3.7 28.6 37.9 5.1 0.1 6.5
Cuauhtémoc 465,521 8.2 36.3 48.8 5.4 0.6 11.7
Miguel
Hidalgo 355,940 6.0 26.5 41.6 6.1 0.1 9.3
Venustiano
Carranza 430,389 8.1 35.2 51.1 7.2 0.3 14.3

Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el mcs-enigh 2010.

mínimos, al estilo de un ingreso ciudadano financiado con

impuestos generales, progresivos al ingreso y a las ganancias
de todos los habitantes del país (Centro de Estudios Espinoza
Yglesias, 2012: 124-160). El Distrito Federal podría, en rela-
ción con el derecho a la salud y la seguridad social, plantearse
la opción de elevar los mínimos garantizados por el gobierno
federal.2
Atacar las restantes carencias requiere de soluciones es-
pecíficas que deben tomar en cuenta la dispersión de la pobla-
ción, la distancia a las escuelas, el costo de construir viviendas
aisladas y llevar los servicios básicos. Por ejemplo, además del
incentivo de becas escolares para los niños y jóvenes en las zo-
nas agrarias, podría diseñarse un sistema de transporte escolar
a cargo de la delegación. Para los rezagados mayores de edad
habría que promover programas escolares especiales combina-
dos con la enseñanza de oficios y otros apoyos que les permitan
adquirir habilidades y generar ingresos.

2 
Es llamativo el cambio de perspectiva en esta propuesta. La idea predo-
minante ha sido distribuir dinero y dejar operar a los mercados. El cambio no
es menor, pues considera legítima la intervención estatal, aunque no es muy
claro el papel que debería jugar la iniciativa privada.
 Cuadro 6
Análisis de componentes principales de las carencias sociales en las delegaciones
del Distrito Federal

Membresía a los conglomerados

Case
Núm. Delegaciones Cluster Distancia Centros de los conglomerados
1 Azcapotzalco 1 10.392 Conglomerado
2 Coyoacán 1 2.332
3 Cuajimalpa de Morelos 2 5.890 1 2
4 Gustavo A. Madero 1 4.913 Rezago educativo 8.19 10.35
5 Iztacalco 1 7.976 Acceso a los servicios de salud 30.46 43.35
6 Iztapalapa 2 8.839 Acceso a la seguridad social 46.99 60.75
7 Magdalena Contreras 1 15.505 Calidad y espacios de la vivienda 6.38 11.25
8 Milpa Alta 2 19.552 Servicios básicos de la vivienda 2.28 9.82
9 Álvaro Obregón 1 9.704 Acceso a la alimentación 12.78 18.43
10 Tláhuac 2 7.676
11 Tlalpan 2 10.267
12 Xochimilco 2 4.813
13 Benito Juárez 1 12.332
14 Cuauhtémoc 1 6.506
15 Miguel Hidalgo 1 8.153
16 Venustiano Carranza 1 6.802

Fuente: Análisis propio con base en las estimaciones del Coneval con base en mcs-enigh 2010.
relatoría 69

Transferencias monetarias directas en los programas sociales

o fortalecimiento institucional para el servicio social

De los programas sociales que entregan transferencias destaca

el hoy llamado programa Oportunidades (que también opera el
programa de apoyos alimentarios), antiguo Progresa.3 El pro-
grama que empezó a operar en 1997 no estuvo orientado a
combatir la pobreza, sino a dotar de capital humano a los niños
y jóvenes de los sectores pobres para que la próxima genera-
ción pudiese escapar de la trampa de pobreza. En efecto, en el
documento que acompañó el lanzamiento del programa se lee:
“El monto máximo de los apoyos monetarios de Progresa se
fijó tomando en cuenta no inhibir el empeño de las familias
por superar su condición de pobreza mediante esfuerzos per-
sonales de superación” (Poder Ejecutivo Federal, 1997: 51).
El gobierno que tomó posesión el año 2000 centró la polí-
tica social en el combate a la pobreza. En el año 2001, convocó
a un seminario internacional sobre el tema y a continuación
formó el Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (Cortés
2005: 845-847) constituido por un grupo de especialistas que
dieron a conocer una metodología para calcular la pobreza mo-
netaria (Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2002).
Ese mismo año, por decreto presidencial, Progresa muda a
Oportunidades y centra su acción en el ataque a la pobreza. El
argumento detrás de estos cambios es prístino, si se dispone de
un programa bien focalizado que actúa sobre la población po-
bre y que además de otros apoyos proporciona dinero en efec-
tivo, entonces se concluye que necesariamente debe ser un
buen instrumento para reducir la pobreza.4
Pero de acuerdo con los preceptos establecidos por la
Ley General de Desarrollo Social del año 2004, el concepto
de pobreza no sólo está conformado por una dimensión pro-

3 
No es claro que Procampo sea un programa social, independientemente
de su clasificación en las cuentas del gobierno, pues está orientado a apoyar a
los productores agrícolas para enfrentar la competencia internacional.
4 
Estudios sobre el papel de Oportunidades en la pobreza muestran que
sus efectos son más bien reducidos (Cortés, Banegas y Solís, 1997 y Banegas,
2011: 95-141).
70 Fernando Cortés

piamente económica, como el concepto de pobreza moneta-

ria propuesto por el Comité Técnico para la Medición de la
Pobreza, sino que incluye, adicionalmente, el espacio de los
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. La
medición oficial de la pobreza con datos de 2008, dada a cono-
cer por el Coneval en diciembre de 2009, distingue y conjuga
ambas dimensiones bajo el nombre de espacio de bienestar
(dimensión económica) y espacio de las carencias (dimensión
de los derechos).
En consecuencia, la lucha contra la pobreza debe desarro-
llarse no sólo en el campo de los ingresos y su correspondien-
te capacidad de compra, ya sea de una canasta alimentaria o
una canasta completa, es decir, una que incluye, además de los
bienes necesarios para la alimentación, los otros bienes y servi-
cios que es necesario adquirir para convivir dignamente en
una sociedad moderna; sino también debe jugarse en el plano
de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales
(desca).
Si abatir la pobreza continuara siendo el objetivo principal
de la política social y considerando que no se extingue en el ám-
bito económico, sino que también incluye la educación; la salud;
la seguridad social; la calidad, los espacios y servicios de la
vivienda; el acceso a la alimentación, y la cohesión social, en-
tonces habrá que equilibrar el uso de los recursos disponibles
para la política social entre los derechos y los ingresos.

El equilibrio entre los apoyos en especie

y en servicios derivados de la política social

Detrás de esta cuestión subyacen dos posiciones polares respec-

to de la manera de encarar la política social. En uno de los
polos se encuentran aquellos partidarios de entregar los apo-
yos en metálico quedando el “beneficiario” en libertad de usar-
los para adquirir en el mercado los bienes y servicios que le son
necesarios. Una variante de esta postura, que ha ganado
adeptos en los últimos años, consiste en condicionar las trans-
ferencias obligando a que se lleven a cabo conductas que se
consideran beneficiosas para ellos y la comunidad. En el otro
relatoría 71

polo, se encuentran aquellos que sostienen que la política so-

cial debe consistir en entregar los bienes y servicios que las
personas y las comunidades necesitan.
La primera perspectiva y su variante suponen que se debe
respetar la libertad de los “beneficiarios” o del consumidor,
quien decide racionalmente y con plena información, dados
sus gustos y preferencias, qué bienes y servicios adquirir en el
mercado para maximizar su bienestar. Además, supone plena y
libre competencia en los mercados, de manera que los precios
revelan las condiciones de la oferta y demanda. La política so-
cial basada en estos principios simplifica enormemente la ope-
ración y puesta en práctica de las medidas concretas.
De acuerdo con la segunda óptica, la política social se deci-
de desde el aparato de gobierno, habitualmente en consulta
con la población. La operación queda a cargo de las institucio-
nes gubernamentales existentes (por ejemplo, la Secretaría de
Desarrollo Social o dependencias de ella) o bien se crean las
apropiadas para operar el programa, como han sido los casos,
por ejemplo, de Progresa o Coplamar.
Las disputas entre ambas corrientes han sido de larga data.
Desde cada trinchera se aboga por las ventajas de su posición,
que serían la garantía para que la política social delineada desde
esa perspectiva fuera eficiente y eficaz, y de las desventajas de la
óptica rival, con lo cual se afianzaría su superioridad. Son mu-
chos y muy profundos los aspectos que habría que discutir para
argumentar convincentemente, desde una posición racional
—objetiva dirían algunos—, en el sentido de no ideológica, la
supremacía absoluta (es decir, en todos los casos) de una sobre
otra. El tema en sí requeriría una investigación conceptual que
sobrepasa con mucho los alcances de estas líneas.
El mar de fondo de esta disputa teórico-ideológica se mezcla
con una serie de problemas que caracterizan a la política social
en México, entre éstos se destaca (para los propósitos de este
trabajo) que el objeto de la política social federal esté frag-
mentado y disperso a la vez que hay un gran número de pro-
gramas sociales, con insuficiente coordinación dentro y entre
instituciones que tienen a su cargo programas y políticas de
desarrollo social, la calidad de algunos servicios públicos es
72 Fernando Cortés

deficiente, en particular en los casos de educación y salud, lo

que es mucho más evidente en la atención a poblaciones indí-
genas, además de que no existe suficiente coordinación entre el
conjunto de programas sociales, la seguridad social y la política
laboral. Asimismo, diversos programas tienen diseño inadecuado,
reglas de operación poco claras, problemas de planeación es-
tratégica, dificultades para estimar las poblaciones potencial y
objetivo, falta de estrategia de mediano y largo plazos, falta de
información y accesibilidad de programas, deficiencias en el
monitoreo interno, y gestión que no privilegia resultados, sino
que se apega al cumplimiento de normas (Coneval, 2008: 94-
96). Este diagnóstico de la política social federal no parece es-
tar muy alejado de lo que ocurre en las entidades federativas y
dentro de ellas sus vínculos con los municipios. En una situación
como la descrita, es comprensible que sea muy difícil articular
las políticas de los tres órdenes de gobierno.
En suma, el problema que debe encarar la política social
no es sólo de encontrar puntos de equilibrio en la disputa teó-
rico-ideológica, sino también intentar ordenar y articular la
política social en función de las prioridades que establezcan las
fuerzas políticas de los correspondientes gobiernos. Ésta es
una tarea nada fácil, pues la actual política social, con sus for-
talezas y debilidades, es un producto histórico que reúne pro-
gramas que se remontan a varios lustros del pasado con otros
que responden a los problemas sociales más acuciantes en la
actualidad. Tal vez los programas sociales deberían tener fecha
de inicio y finalización para intentar neutralizar los intereses de
los distintos actores sociales que se benefician de su operación.
Poniendo el foco del interés en la política social del Distrito
Federal, una tarea fundamental consistiría en armonizar con
los programas federales para evitar esfuerzos duplicados y ha-
cer lo mismo con los programas de las delegaciones. Además,
habría que sistematizar los diferentes programas para eliminar
los superfluos y mantener únicamente aquellos que respondan
a los objetivos sociales que se ha propuesto el gobierno, afinan-
do el diseño, evitando la dispersión y la superposición, alentando
la coordinación, que podría verse beneficiada con la inclusión del
territorio como uno de los factores relevantes.
relatoría 73

Una vez ordenada la política social del Distrito Federal,

habría que evaluar con rigor los programas existentes y esta-
blecer caminos para la formulación y diseño de programas
nuevos, que incluyan distintas posibilidades de entregar o po-
sibilitar el acceso a los bienes y servicios que satisfarían el fin
del programa.
Con el propósito de concretar un poco más las ideas ex-
puestas, supóngase que la política social del Distrito Federal
consiste en disminuir o eliminar los rezagos en materia de de-
rechos sociales. Este objetivo formulado de manera tan amplia
obligaría a realizar estudios detallados en las áreas geográficas
de la entidad y en función de los rezagos específicos buscar la
manera más económica y eficiente de abordarlos, de acuerdo
con las prioridades políticas. En este punto habría que decidir
si transferir dinero, con o sin condicionamientos, o proveer los
bienes y servicios con oferta pública o privada. Es bastante ha-
bitual que la decisión por la que se opte esté condicionada por
las posiciones teórico-ideológicas ya comentadas. Sin embargo,
la disputa no necesariamente debe darse en ese plano, pues
resta la posibilidad de recurrir al conocimiento científico para
investigar acerca de cuál podría ser la “mejor solución”.
Por ejemplo, si hay problemas con el acceso a la alimenta-
ción habría que estudiar la posibilidad de dar vales para com-
prar alimentos, dinero o entregar despensas; cada una de estas
opciones tiene sus ventajas y desventajas, por lo que tal vez no
sería inadecuado, dependiendo de la cantidad de recursos invo-
lucrados, diseñar un experimento que permita identificar la
mejor solución. Algo similar se podría pensar si interesara estu-
diar el efecto que tienen sobre la asistencia escolar y el aprendiza-
je distintos tipo de becas: becas en especie, tales como entregar
libros, uniformes, materiales y transporte, o bien otorgar becas
en dinero para que los estudiantes adquieran los útiles necesa-
rios. Además, en esta perspectiva se podría considerar dar in-
centivos monetarios o reconocimientos a los maestros y estímu-
los especiales al cuerpo administrativo del plantel por los
resultados en mediciones de calidad de la educación.
En definitiva, la propuesta sería que en cada medida de
política especifica habría que examinar y estudiar la posibili-
74 Fernando Cortés

dad de combinar estímulos económicos, proporcionar bienes

materiales o servicios y determinar en cada caso, insisto, la
mejor solución. Todo esto sin olvidar que cada día hay una bi-
bliografía más abundante acerca de las intervenciones que han
sido exitosas en otras regiones del mundo (Banerjee y Duflo,
2011). Como resultado de la aplicación de estos principios, se
llegaría a una mezcla de estímulos materiales y económicos, así
como a la entrega de bienes y servicios proporcionados por la
entidad o por el mercado, basada en la búsqueda del mejor uso
de los recursos que los gobiernos de los tres niveles entregan a
la ciudadanía.

El acceso a la educación de calidad, al conocimiento

y a las nuevas tecnologías en la Ciudad de México

Es sabido que el avance del conocimiento y el desarrollo de la

tecnología han ganado espacio en los últimos años sobre los
factores tradicionales de la función de producción (capital,
trabajo y, en ocasiones, tierra). Por otra parte, el nivel educa-
tivo es un factor que se asocia positivamente con los ingresos,
ya sea porque conlleva a mayores niveles de productividad o
bien porque la educación en situaciones de escasez laboral es
un filtro que sirve para seleccionar a aquellas personas que
tienen los más altos niveles, independientemente de si el pues-
to lo requiera o no (Boudon, 1974).
Ahora bien, si por calidad de la educación entendemos la
capacidad de “aprender a aprender”, en lugar de meramente
recordar una cantidad más o menos extensa de hechos, que
por lo demás hoy por hoy se encuentran disponibles en los
acervos de los medios electrónicos, se establece una clara rela-
ción entre la educación (insisto, entendida como el desarrollo
de la capacidad de “aprender a aprender”) y la evolución de la
inteligencia,5 por lo que un buen programa educativo o, en

5 
El concepto de inteligencia lo tomo de Piaget, quien la concibe como un
sistema operatorio, lógico-matemático y abierto, que se desarrolla en interac-
ción con el medio a través de las funciones de asimilación y acomodación a lo
largo del proceso de maduración del individuo (Piaget, 1990).
relatoría 75

otros términos, la educación de calidad, iría en relación con el

desarrollo de la inteligencia de los estudiantes.
Se debe notar que entre el conocimiento y su desarrollo
(como por ejemplo, el entender la física cuántica o la teoría de
fractales) y la aplicación en la forma de tecnología sustentada
científicamente, suele haber una distancia que es el quebradero
de cabeza de instituciones como Conacyt: el problema no es
simple y no se dispone de conocimiento sólido que permita
bajar los conocimientos científicos al terreno de la aplicación
(Bunge, 1999: 323-331).
Lo que sí es claro es que en la medida en que la educación
se transforma en mercancía, tiende a aumentar la desigual-
dad, porque los que tienen dinero pagan, en general, mejo-
res profesores y escuelas con recursos académicos abundan-
tes, además de los que tienen en casa, y el opuesto de la
moneda lo viven quienes no tienen los recursos suficientes
(Acevedo, 2012).
Se podría intentar disminuir la desigualdad mejorando las
condiciones materiales de las escuelas públicas, elevando los cono-
cimientos sustantivos y docentes de sus profesores, así como
remunerándoles adecuadamente para que puedan vivir con
dignidad al ejercer su actividad, cambiar la forma de la ense-
ñanza, del aprendizaje de memoria a ejercitar y desarrollar sus
capacidades analíticas, crear ambientes sanos de competencia
escolar, promover juegos de inteligencia, etcétera.
Por ultimo, hay que considerar que se debería tratar de
desarrollar al máximo las habilidades naturales de cada uno de los
estudiantes, lo que sin lugar a dudas redundaría en mayor bienes-
tar para todos, porque acrecentaría el aporte de cada uno al
producto social. Pero ahí no acaba el papel de la educación,
también hay que preocuparse por desarrollar en los educandos
los valores sociales, el sentido de pertenencia a su entorno so-
cial, hacerle ver su responsabilidad con la sociedad a la que per-
tenece y procurar el respeto a las normas de comportamiento
social. En fin, además de trabajadores, intelectuales, artistas, in-
vestigadores, políticos, etcétera, hay que formar ciudadanos res-
76 Fernando Cortés

ponsables con su sociedad. No considerar estos aspectos en la

formación de nuestros estudiantes, además de los propiamen-
te económicos, podría agudizar los problemas de cohesión
social con sus repercusiones sobre la violencia civil.
De las consideraciones expuestas en los párrafos anteriores
se desprende la necesidad de diseñar programas de estudios
que permitan no sólo formar productores, premunidos con un
vasto capital humano que como tal tenga valor en el mercado
y posibilidad de usarse, sino que la educación tiene también la
función de promover el desarrollo de la inteligencia en los edu-
candos, la formación de ciudadanos y la transmisión de los va-
lores sociales que les permitan actuar en la sociedad.
La educación es demasiado importante para dejársela úni-
camente al mercado. Estudiar la experiencia chilena podría ser
muy beneficioso para este tipo de discusión.

Fuentes consultadas

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relatoría 77

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 Gonzalo Hernández Licona*
1

Hechos
Es importante reconocer que el Gobierno del Distrito Federal
(gdf), desde hace varios años, se ha puesto como objetivo tanto
la reducción de la desigualdad, como la mayor inclusión, todo
ello en un marco de derechos sociales. La población de la Ciu-
dad de México es diversa casi con cualquier medición que se
utilice. Por esta razón es necesario tener políticas de inclusión,
como lo ha buscado hacer el gdf en estos años.
Sin embargo, los retos son aún grandes, pues en materia de
desigualdad la problemática todavía es desafiante. México
como país es muy desigual y la Ciudad de México es como un
microscopio de lo que sucede en el país en su conjunto, pero con
una atenuante. Si bien a nivel nacional los indígenas y pobres
de la zona Tarahumara tienen niveles de vida muy inferiores a
los que tiene en general la población del municipio de San Pe-
dro Garza García, en Nuevo León, no existe un contacto diario
entre estas dos poblaciones que enfrente cara a cara esta desigual-
dad. Pero en el caso de Distrito Federal, las desigualdades en
cualquier dimensión son cotidianas. La pobreza y la enorme
riqueza prácticamente se tocan los codos en la ciudad; visual-
mente pasamos de una calle a otra y ésta sirve como división
imaginaria entre la opulencia y una gran pobreza. Esta comple-
ja realidad se concentra en una ciudad “en movimiento”. Por
ello, los contrastes que aquí se ven, mismos que no son meno-
res a los del resto del país, se plasman en el Distrito Federal de

* Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social.

79
80 Gonzalo Hernández Licona

manera cotidiana. Como lo ha dicho José Woldenberg, estos

contrastes son del día a día, pero más que implicar convivencia
dentro de la diversidad, la ciudad, así como el país, se confor-
ma de islas múltiples que, en realidad, tienen poco contacto.
Nos vemos, pero no nos observamos.
Mas no sólo es un asunto visual, aunque con ello pudiera
ser suficiente para observar las diferencias. Los datos duros
hablan de la importancia de la desigualdad del Distrito Federal
dentro del concierto nacional. El cuadro 1 muestra los datos de
desigualdad en el país y en las 32 entidades de la República.

Cuadro 1

Aportación
Participación ictpc de cada
en el ingreso promedio componente a
nacional Theil por la desigualdad
Entidad Ingreso por estado (%) entidad estado nacional (%)

Aguascalientes 4,020,802,731.61 1.2 0.5483 3,379.02 1.3

Baja California 13,104,977,486.14 4.0 0.5430 4,131.03 4.1
Baja California
Sur 2,560,018,781.40 0.8 0.4537 3,969.88 0.7
Campeche 2,341,982,217.77 0.7 0.4779 2,836.60 0.6
Coahuila 9,776,667,701.96 3.0 0.4639 3,545.14 2.6
Colima 2,179,197,078.16 0.7 0.3378 3,337.50 0.4
Chiapas 6,519,138,466.74 2.0 0.5616 1,352.59 2.1
Chihuahua 9,794,795,828.54 3.0 0.4247 2,868.38 2.4
Distrito Federal 43,500,299,610.61 13.3 0.5517 4,944.85 13.9
Durango 3,741,497,621.72 1.1 0.4272 2,285.25 0.9
Guanajuato 13,100,359,717.42 4.0 0.3563 2,378.65 2.7
Guerrero 6,059,844,993.42 1.8 0.4958 1,787.34 1.7
Hidalgo 5,610,805,138.91 1.7 0.4263 2,096.81 1.4
Jalisco 23,900,341,241.03 7.3 0.4082 3,241.49 5.7
México 44,739,268,738.66 13.6 0.4477 2,940.12 11.6
Michoacán 10,447,026,535.33 3.2 0.5444 2,397.64 3.3
Morelos 4,729,334,648.98 1.4 0.3444 2,656.44 0.9
Nayarit 3,229,836,417.74 1.0 0.4484 2,965.40 0.8
Nuevo León 22,566,836,770.78 6.9 0.5175 4,839.44 6.8
Oaxaca 6,577,353,664.32 2.0 0.4732 1,727.34 1.8
Puebla 12,115,162,515.87 3.7 0.4472 2,091.47 3.1
Querétaro 5,601,853,745.81 1.7 0.4572 3,053.01 1.5
Quintana Roo 4,975,253,267.41 1.5 0.4269 3,710.48 1.2
San Luis Potosí 6,132,377,259.15 1.9 0.4683 2,368.80 1.7
relatoría 81

Sinaloa 8,375,031,108.50 2.6 0.4292 3,023.69 2.1

Sonora 9,697,666,850.55 3.0 0.4501 3,632.21 2.5
Tabasco 4,937,147,931.73 1.5 0.4366 2,198.74 1.3
Tamaulipas 9,795,396,450.45 3.0 0.3775 2,987.90 2.1
Tlaxcala 2,218,980,219.90 0.7 0.3306 1,886.48 0.4
Veracruz 17,558,706,730.18 5.3 0.6069 2,297.25 6.2
Yucatán 5,196,529,923.76 1.6 0.4114 2,656.15 1.2
Zacatecas 3,113,708,011.76 0.9 0.5221 2,084.81 0.9
Desigualdad
entre estados 0.0509 9.7
Nacional 328’218’199,406.32 100.0 0.5251 2,915.84 100.0

ictpc: Ingreso Corriente Total Per Capita.

Fuente: Cálculos propios utilizando el Módulo de Condiciones Socioeconómicas
del inegi.

De los diversos indicadores para medir la desigualdad, el

Índice de Theil tiene la propiedad de desagregación entre po-
blaciones. Es decir, se mide la desigualdad en un país, México,
y después se mide también en sus diversas poblaciones, en este
caso entidades federativas. La fórmula de desagregación nos dice
que uno puede desagregar la desigualdad del país en dos tipos
de componentes: el componente intra estados y el componente
entre estados, como se muestra en la ecuación 1.
G
ng µ g G
ng µ g µ 
=T ∑ nµ
Tg + ∑
nµ
ln  g  (1)
=g 1=g 1  µ 

Donde ng representa el número de observaciones en el es-

tado g, μg es el ingreso medio del estado g, y Tg es el índice de
wi g.2 wi 
ng
Theil calculado para 1 estado
el
Tg = ∑ω i ng µ gln  G ng µ g  µ g 
G
= ngT i=1∑ µ g Tg+µ∑  ln  
g 
= nµ
g 1= g 1 nµ  µ 
2
 Nótese que el índice de Theil para la entidad g, Tg, puede expresarse
como:
1
ng
wi w 
Tg =
ng
∑ω i
µg
ln  i
µ 
i =1  g 

donde n representa el número de individuos, ϖi es un ponderador del ingreso

individual, wi es el ingreso del individuo i, µ representa el ingreso promedio.
Para más información véase Bourguignon F., “Decomposable Income In-
equality Measures”, en Econometrica 47, pp. 901-920. 1979.
82 Gonzalo Hernández Licona

El componente intra estados desagrega la desigualdad en

cada una de las poblaciones, ponderando cada una de ellas por
el ingreso relativo de cada población. El componente entre es-
tados calcula cuál es el efecto de la desigualdad atribuible a las
diferencias de ingreso entre estados, manteniendo sin cambio
el ingreso al interior de cada estado. De esta forma, la desigual-
dad del país se desagrega en 33 partes, las 32 que correspon-
den a cada uno de las entidades, incluyendo su ponderador, y
el componente entre estados.
El cuadro 1 muestra que para México la desigualdad en
2010 fue de 0.5251, siendo el 0 la referencia de total igualdad.
La entidad con mayor desigualdad fue Veracruz, seguido de
Chiapas (las entidades con la mayor desigualdad de acuerdo al
Índice de Theil). Pero cuando se aplica la fórmula de desagrega-
ción, se observa que la entidad que más aporta a la desigualdad
del país es el Distrito Federal. De 100 por ciento de la desigual-
dad del país, el Distrito Federal aporta 13.9 por ciento, más que
Veracruz (6.2 por ciento) o que Chiapas (2.1 por ciento).
Lo que esta fórmula nos dice es que si quisiéramos reducir
la desigualdad del país con rapidez, es mucho más efectivo lo-
grarlo reduciendo la desigualdad del Distrito Federal que la de
cualquier otra entidad. Inclusive la política de reducir la desigual-
dad entre entidades (que aporta 9.7 por ciento), tendría menos
efecto para reducir la desigualdad nacional que reducir las
brechas al interior del Distrito Federal.

Pobreza

En términos de pobreza, el Distrito Federal tenía las siguientes

cifras para 2010 de acuerdo al Consejo Nacional de Evaluación
de la Política de Desarrollo Social (Coneval): el cuadro 2 mues-
tra que el porcentaje de la población en pobreza fue de 28.7 por
ciento, prácticamente el mismo porcentaje que en 2008, a pesar
de la crisis económica. Aun así, la población pobre en esta enti-
dad asciende a 2.5 millones de personas. La pobreza extrema es
de sólo 2.2 por ciento, que equivale a 192,000 personas.
Los factores que más contribuyen a la pobreza en el Distrito
Federal son la carencia de acceso a la seguridad social, la carencia
relatoría 83

Cuadro 2

Porcentaje Miles de personas

Indicadores 2008 2010 2008 2010
Pobreza
Población en situación de pobreza 28.0 28.7 2,453.6 2,525.8
Población en situación de pobreza
moderada 25.8 26.5 2,265.5 2,334.1
Población en situación de pobreza
extrema 2.1 2.2 188.0 191.8
Población vulnerable por carencias
sociales 37.4 35.5 3,286.4 3,124.4
Población vulnerable por ingresos 4.7 5.3 412.2 461.8
Población no pobre y no vulnerable 29.9 30.5 2,625.1 2,685.1
Privación social
Población con al menos una carencia
social 65.4 64.2 5,740.0 5,650.2
Población con al menos tres carencias
sociales 14.9 13.6 1,309.8 1,195.0
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 10.6 9.5 932.2 838.6
Carencia por acceso a los servicios de
salud 40.2 35.7 3,530.5 3,141.5
Carencia por acceso a la seguridad
social 52.9 52.4 4,645.4 4,608.6
Carencia por calidad y espacios de
vivienda 6.3 7.6 554.6 665.6
Carencia por acceso a los servicios
básicos en la vivienda 3.9 3.7 345.2 327.2
Carencia por acceso a la alimentación 15.6 15.5 1,366.6 1,367.0
Bienestar
Población con un ingreso inferior a la
línea de bienestar mínimo 5.3 6.0 463.8 526.7
Población con un ingreso inferior a la
línea de bienestar 32.6 34.0 2,865.8 2,987.6

Fuente: Estimaciones del Conaval con base en el mcs-inegh 2008 y 2010.

por acceso a los servicios de salud y el porcentaje de la pobla-

ción con ingresos bajos (menores a la línea de bienestar, que in-
cluye una canasta alimentaria y no alimentaria). Cabe destacar
que entre 2008 y 2010 las dimensiones de la pobreza estuvieron
estables, excepto dos de ellas. En primer lugar, el porcentaje de
población con ingresos bajos tuvo un incremento entre 32.6 y 34
84 Gonzalo Hernández Licona

por ciento. El segundo factor que cambió, pero en este caso con
mejores noticias, fue la reducción de la carencia de acceso a la
salud, que pasó de 50.2 a 35.7 por ciento.
Finalmente, es importante destacar que si bien la pobreza en
el Distrito Federal es menor a la que se presenta en el país en su
conjunto o en otras entidades federativas, los retos en materia
de derechos sociales o de ingreso todavía son importantes. Sólo
30.5 por ciento de la población del Distrito Federal no tiene al-
guna carencia y al mismo tiempo no tiene ingresos bajos. Es
decir, el espacio para la política pública es aún grande.
En resumen. Es un logro del gdf tener estrategias de inclu-
sión en una entidad tan diversa. Pero el reto es enorme debido
a que la desigualdad en esta entidad es muy grande y a que hay
todavía 2.5 millones de personas en la pobreza. Se necesitan
acciones más agresivas para que ambos fenómenos se reduzcan.

Políticas públicas

La diversidad que se observa en el Distrito Federal tiene que

transformarse también en pluralidad, equidad, mayor toleran-
cia e incremento de los niveles de vida y acceso a los derechos
universales. Esto requiere fortalecer lo que se ha hecho en mate-
ria de política pública y tener también instrumentos novedosos.
Por ello, se hace a continuación un recuento de algunas de las po-
líticas más relevantes.

Derechos Sociales

Ha sido un acierto del gdf tener como una de sus directrices

de la política de desarrollo social la guía de los derechos socia-
les. La política social ha avanzado en contar con un marco ins-
titucional definido en la Ley de Desarrollo Social para el Distrito
Federal. Los problemas surgen cuando esto se traduce en los
instrumentos de política pública. La Red Ángel es un conjunto
demasiado amplio de programas sociales con mucha disper-
sión y poca coordinación.
El documento “Evaluación de las políticas y programas So-
ciales implementados por el Gobierno del Distrito Federal”, que
relatoría 85

se elaboró por parte de la Asamblea Legislativa del Distrito Fede-

ral en 2011, encabezado por Ciro Murayama y Cecilia Rabell,
señala los siguientes retos de la política social de esta ciudad:

• Insuficiente coordinación interinstitucional.

• Escasa promoción de la participación social en el diseño
y ejecución de programas.
• Incipiente cultura de evaluación, transparencia y rendi-
ción de cuentas.
• Casi una tercera parte de los programas carecen de
información suficiente sobre su presupuesto autorizado
y ejercido.
• La publicación de padrones no suele darse con la opor-
tunidad debida.
• Si bien hay una intención universalista en la definición
de la política social, en los hechos está constituida en la
amplia mayoría de los programas por actuaciones públi-
cas focalizadas.
• Hay pocos programas dirigidos a la población en edad
productiva.
• Hay una amplia variedad de programas de limitada co-
bertura, por lo que se evidencia que se trata de una polí-
tica fragmentada.
• Destacan varios programas que priorizan transferencias
de recursos en efectivo o en especie, más que el fortale-
cimiento de la cantidad y calidad de los servicios o de los
bienes públicos.

El acceso efectivo a los derechos sociales debe ser logrado

con estrategias y acciones mucho más amplias y profundas que
sólo con un grupo de programas dispersos. La estrategia debe
contar con metas claras sobre lo que va a significar en la prác-
tica el acceso efectivo a los derechos. Este elemento es crucial,
pues es muy probable que pronto los ciudadanos empiecen a
presionar por hacer exigibles, vía la corte, los derechos sociales,
debido a que el año pasado el cambio en la Constitución elevó
a este rango los derechos humanos en el país.
El Distrito Federal podría ser la entidad modelo en la que
el acceso efectivo a los derechos sociales tenga un rumbo claro
86 Gonzalo Hernández Licona

y concreto. Se sugiere iniciar con pisos mínimos asequibles

para cada uno de los derechos sociales y que éstos vayan incre-
mentándose hasta contar en un futuro no lejano con el acceso
total, respaldado en presupuestos sólidos y finanzas sanas.
La estrategia de política social deberá implicar entonces
objetivos claros, definiciones precisas sobre el acceso a derechos
y menor dispersión de programas pequeños. Varios de ellos en
poco contribuyen al cumplimiento de derechos, pero tienen el
peligro de convertirse sólo en instrumentos de acción política.

Universalidad vs focalización

Uno de los principios que guía la política social del Distrito

Federal es la universalización. El principio es adecuado pues
en un enfoque de derechos la universalidad es uno de los ele-
mentos más importantes.
A este respecto, es importante señalar dos elementos. En
primer lugar, es necesario reconocer que es preciso incluir ele-
mentos focalizados cuando se busca la universalización en el
acceso a los derechos sociales. Siempre habrá personas cuyas
características les impidan acceder de manera natural a los be-
neficios que se otorgan para toda la población. Un ejemplo no-
torio es lo que sucede en la educación. La política pública edu-
cativa ha implicado tener gratuidad en el acceso a la educación
básica, pero hay familias cuyos índices de pobreza empujan a los
niños a trabajar para completar el sustento familiar. Ante esta
situación, un complemento evidente a la política educativa gene-
ral es tener becas para la población con ingresos bajos.
De esta forma, la focalización en ciertos ámbitos es la
acción adecuada para lograr la universalización real de los servi-
cios. En el caso del Distrito Federal, programas como el de la
Pensión Alimentaria para Adultos Mayores tienen un carácter
universal, lo cual se considera adecuado dada la problemática
tanto del mercado laboral, como de los sistemas de pensiones
formales. Sin embargo, para 2010 sólo 40 por ciento de los
mayores de 67 años que se ubicaban en los deciles I y II (los de
menor ingreso de la distribución) estaban cubiertos por algún
programa de adultos mayores. La cobertura se incrementa a 60
relatoría 87

por ciento para los deciles siguientes, como se muestra en la

gráfica 1. Es decir, en este programa es necesario incluir ele-
mentos de focalización para quienes tienen ingresos bajos,
para poder cumplir la meta de universalización del servicio.
El segundo punto que se menciona en la evaluación que
realizó la asamblea legislativa a la política de desarrollo social
del Distrito Federal es que a pesar de la directriz de universali-
zación que le ha dado el gdf a la política social, en la práctica
muchos de los programas son más bien focalizados. Sólo 12 por
ciento de los programas sociales son auténticamente univer-
sales. Los dos elementos apuntan a que se requiere mayor
claridad en la combinación precisa de universalidad y focalización,
teniendo en mente siempre que el objetivo será el acceso efec-
tivo de todos a los derechos sociales.

Gráfica 1
Porcentaje de personas de 68 años o más que
reciben apoyo del programa de adultos mayores
en el Distrito Federal por decil de ingreso, 2010

70.0

61.9 62.6
61.0
60.0 58.6
56.5 57.2 56.0

50.0
43.2
40.0 39.4

33.3
30.0

20.0

10.0

-
I II III IV V VI VII VIII IX X

Fuente: Módulo de Condiciones Socioeconómicas 2012.

88 Gonzalo Hernández Licona

El ingreso

Las metodologías más avanzadas de medición de pobreza y del

desarrollo social reconocen que la política pública debe de
avanzar en varias dimensiones para que sea exitosa. El cumpli-
miento de derechos sociales, que implica centralmente el incre-
mento de las coberturas efectivas a los servicios básicos, es una
política que se inserta tradicionalmente en los objetivos de políti-
ca social; pero también destaca como variable crucial de bienes-
tar el ingreso de la población.
Cuando se habla de política social, el ingreso aparece mu-
chas veces como un elemento sólo de transferencias directas en
varios de los programas (pensiones alimentarias, becas, etcétera).
Pero es preciso reconocer que el factor fundamental que gene-
ra ingreso para las familias es el trabajo y que éste se encuentra
asociado con inversión, educación, productividad, acceso a cré-
ditos y mercados. Es por esto que inevitablemente, cuando se
habla de política social, se tiene que hacer referencia a la polí-
tica económica real (mercado de trabajo, salarios, inversión,
precios de los alimentos, etcétera).
Como ya se vio, el Distrito Federal está conformado por
una sociedad dinámica, de contrastes, pero de desigualdades,
especialmente la del ingreso. Por ello, se requiere pensar en
políticas públicas que afecten la dinámica económica, para me-
jorar la mala distribución del ingreso en la capital.
Uno de los elementos en donde más se puede incidir es en
reducir la baja competencia de algunos mercados, así como derri-
bar las barreras de entrada para nuevos competidores. Si bien
la competencia económica es un factor de responsabilidad fede-
ral, también es cierto que las autoridades locales pueden apoyar
en este aspecto. No todos podemos acceder a todos los merca-
dos y no todos tenemos iguales oportunidades para lograrlo.
Fomentar la competencia económica, en cooperación con el
gobierno federal, en un lugar de tanta concentración de la rique-
za como es el Distrito Federal, puede contribuir a tener mayor
equidad en las oportunidades y menor dispersión del ingreso.
El segundo elemento es fortalecer y hacer más eficiente y
políticamente menos vulnerables a los programas de transfe-
relatoría 89

rencia de recursos. En este punto es importante reconocer que

no se busca con ello debilitar las instituciones que brindan
servicios. El fortalecimiento de ambos elementos es importante,
pues ambos son complementarios entre sí: transferencia de
ingreso y calidad de los servicios.
Pero si la entrega de transferencia es una realidad política-
mente clara y también ésta tiene sentido teórico para fortalecer
la capacidad de compra y reducir por esta vía la desigualdad,
entonces es preferible tener esquemas transparentes y, hasta
donde sea factible, más universales. Uno de los elementos que
más contribuiría a transparentar los apoyos en efectivo y a apoyar
la reducción de la desigualdad por ingreso, sería tener esque-
mas más universales para otorgar estas transferencias.
Ya sea utilizando el concepto de renta básica universal (o
una modificación que incentivara a quien tiene más ingreso a
renunciar a este beneficio) o el de programas de empleo tem-
poral, con carácter universal, es necesario reforzar la capacidad
de compra, especialmente en épocas de crisis. El Estado mexi-
cano ha construido un sinnúmero de programas de protec-
ción social enfocados a las áreas rurales, pero tiene mucho
menos instrumentos para las áreas urbanas. En la crisis de
2009, quienes más sufrieron el embate financiero fueron pre-
cisamente los habitantes de las áreas urbanas, que es donde
menos apoyos se tiene. El Distrito Federal también podría ser
pionero de estos esfuerzos de protección social.

Poder, empoderamiento y desigualdad

Las inequidades en las oportunidades, la desigualdad en el ingre-

so y la exclusión económica y social tienen siempre un elemento
de desigualdad de poderes. Ya sea en el ámbito del género, de las
razas, de los monopolios sociales o económicos, cuando a nivel
de resultados se observan desigualdades muy marcadas, en
el fondo hay poderes que dominan. Por eso es difícil reducir la
desigualdad.
Si bien los programas bien focalizados (que apoyan estrate-
gias universales) reducen en el margen la desigualdad (por
ejemplo, del ingreso), la diferencia de poder entre unos y otros
90 Gonzalo Hernández Licona

es una fuente terriblemente grande de desigualdad, con o sin

programas sociales. De ahí que haya en el Distrito Federal, en
el país e incluso en el mundo, la necesidad de diseñar más es-
trategias para brindar mayor empoderamiento a diversos grupos
o personas.
Hay prácticas comunes que tienen que ver con lo anterior,
que a veces pasan desapercibidas o son ya parte del paisaje
normal de la ciudad. Un ejemplo es el diseño y distribución de
espacios, por ejemplo ciertas casas. Aún hoy pareciera normal
que en muchas viviendas haya una puerta/escalera/espacio
para el servicio doméstico, diferente que la de los dueños/pa-
trones. En este siglo xxi, para muchos habitantes del Distrito
Federal el servicio doméstico tiene que ser invisible y tiene que
tener un lugar distinto, de manera literal. Este ejemplo se pue-
de reproducir en otros ámbitos de manera cotidiana. Es decir,
la desigualdad y la exclusión se ven normales en la ciudad. Po-
líticas agresivas en este sentido podrían ser novedosas, pero
reveladoras y significativas en un país que pareciera tener toda-
vía prácticas coloniales.
Otro elemento es el acceso a empleos. Si bien es difícil pro-
bar la discriminación, parecería más o menos claro que ésta es
una forma a veces natural que impone barreras a grupos minori-
tarios. Por ello, se sugiere que el gdf piense en diseñar acciones
afirmativas (hacia mujeres, indígenas, discapacitados y homo-
sexuales) en diversos ámbitos. La acción afirmativa es debati-
ble, pero con la desigualdad histórica en el país pudiera ser
claramente justificable.

Educación

La última reflexión, en lo que respecta a las política públicas,

tiene que ver con un elemento fundamental para resolver diver-
sas problemáticas económicas y sociales: inequidad, pobreza,
escasa productividad, falta de poder de personas o grupos: la
educación.
Si bien el rezago educativo del Distrito Federal es de los
más bajos del país, en 2012 todavía 9.5 por ciento de la pobla-
ción tenía rezago educativo, ya sea por niños y niñas que no
relatoría 91

asistían a la escuela o por adultos que no habían completado el

ciclo escolar que les correspondía (primaria o secundaria).
Pero además del tema de cobertura, es importante añadirle la
problemática de la falta de calidad. Nuevamente, de acuerdo
con las pruebas enlace, el Distrito Federal es de las entida-
des con mejores niveles de aprovechamiento educativo. Pero
la entidad y el país tienen retos importantes en la calidad
educativa, especialmente en lo concerniente a la desigualdad.
Los habitantes del Distrito Federal no tienen acceso equita-
tivo a escuelas de calidad. En esta entidad se observan escuelas
equipadas con las mejores instalaciones y los mejores maestros,
pero también se observan escuelas con muy pobre calidad en
las colonias de mayor pobreza de la capital.
Se deberá poner especial énfasis en la calidad de la infraes-
tructura y de los maestros en las escuelas a las que acude la
población con mayores carencias. Un elemento que contribuirá
a este respecto es que finalmente se aclare de quién es la res-
ponsabilidad de la educación del Distrito Federal, de la federa-
ción o del gobierno local. Esta incertidumbre y los pasos para
una descentralización eficaz han detenido avances de gran es-
cala en la calidad de este servicio.
En materia de becas, el programa Prepa Sí ha logrado acer-
car apoyos en efectivo a la población de educación media supe-
rior. Aun así, será importante cuidar que este programa universal
efectivamente llegue a la población más pobre, posiblemente
con un esquema complementario que se focalice sobre esta po-
blación, así como tener un seguimiento y evaluación permanente
para corroborar los resultados de esta importante iniciativa.
Es de destacar que en las áreas urbanas, y el Distrito Federal
no es la excepción, los jóvenes son grupos con gran vulnerabi-
lidad, precisamente en las edades que coinciden con la educa-
ción media superior. Muchos jóvenes ya no se inscriben en la
preparatoria, otros no terminan el ciclo y esto tiene como resul-
tado un futuro difícil para el individuo. Algunos serán absor-
bidos por mercados ilegales, algunos incluso tendrán alguna
dependencia a fármacos, o bien el ingreso que puedan obte-
ner por parte de su trabajo será insuficiente, con lo cual se
desarrolla un círculo vicioso de pobreza para varias generaciones.
92 Gonzalo Hernández Licona

Tener más becas para este grupo que no siempre ha sido alcan-
zado por los programas de protección social, en el Distrito
Federal y en el país, deberá ser primordial para el futuro de la
competitividad y la productividad.
Finalmente, un par de reflexiones sobre la importancia de
las nuevas tecnologías. Es ya un lugar común decir que el avan-
ce en las tecnologías de la información han sido más grandes
en la década pasada que en varias décadas previas. Pero tam-
bién es importante recordarlo ahora, pues la historia nos mues-
tra que cuando han surgido avances tecnológicos se tienen dos
fenómenos: se incrementa la productividad de la economía, lo
cual es una buena señal, pero también se amplían las desigual-
dades por un buen tiempo. Lo anterior sucede debido a que
hay grupos de la población que dados sus niveles educativos,
de capacitación o de ingreso, pueden aprovechar las nuevas
tecnologías más que otros.
Por esta razón, cuando se busque la igualdad en la calidad
de los servicios educativos en el Distrito Federal, un factor
crucial será el poder tener las herramientas tecnológicas no-
vedosas de la manera más universal posible. No sólo por los
instrumentos que las escuelas tengan, pero también por el
currículum que incluya estos elementos. De especial interés
será también aplicar estos conocimientos no sólo a los alum-
nos inscritos en las escuelas, sino para aquellos que tuvieron
que dejar la escuela formal y que no tienen posibilidad de ca-
pacitarse en estas áreas.
 Manuel Canto Chac*

Introducción

Proponer correctivos a la política social de la Ciudad de Méxi-

co requiere hacer explícitas algunas premisas desde las cuales
abordo las respuestas a las interrogantes planteadas en la orga-
nización del seminario, mismas que proponen asuntos de vasto
fondo y que, por lo mismo, vuelven aún más necesario explici-
tar el enfoque con el cual se responden.
El abordaje de los temas propuestos lo realizaré haciendo
algunos cambios muy leves en el orden de los temas propuestos;
de este modo, primero haré referencia al asunto de los derechos
sociales (pregunta 2), enseguida me referiré al de la desigual-
dad (pregunta 1), después de ello las abordaré vinculándolas con
las correspondientes al asunto entre transferencias y servicios, y
al final reusaré el tema de educación. Concluiré retomando el
asunto de los derechos y la gestión de la política social.1

Algunas premisas

Las funciones de la política social

El contexto latinoamericano de las últimas décadas nos explica

que la política social, considerada como acción pública, haya

* Universidad Autónoma Metropolitana (uam)-Xochimilco.

1 
Las preguntas-guía pueden consultarse en la Relatoría al principio de
este cuaderno.

93
94 Manuel Canto Chac

puesto especial énfasis en el combate a la pobreza; el enfoque

teórico dominante en el tratamiento de la pobreza en la políti-
ca social —considerada ahora como disciplina en formación—
con el predominio de la economía ha reafirmado el énfasis en
la pobreza e incluso la ha reducido a la pobreza de ingresos.
Contemporáneamente, el énfasis teórico de la política so-
cial en la pobreza y el diseño de las políticas centradas en el
ingreso con programas de transferencias monetarias condi-
cionadas han sido puestos de nuevo en el debate, en el cual no
se desconoce sus logros, pero sí se señala con claridad sus res-
tricciones (Cecchini y Madariaga, 2011; Valencia, 2008; Cohen
y Franco, 2006; Molina, 2006, por señalar sólo algunos ejem-
plos de las diversas posiciones). Asimismo, la diversidad de
disciplinas que hoy concurren en los enfoques teóricos más
avanzados de la política social (la antropología, la ciencia polí-
tica, la sociología y las políticas públicas, entre otras) han con-
tribuido a la expansión del objeto teórico y práctico de la po-
lítica social, sobre todo en el paso de la consideración de
“beneficiarios” a “derechohabientes”, y de “protegidos” a los
“sujetos” capaces de intervenir en las decisiones que les con-
ciernen (Narayan y Petesch, 2008).
A nivel práctico, la recuperación del poder que el autorita-
rismo quitó a ciertos actores sociales como los sindicatos, por
un lado, y la entrada en escena de nuevas formas de agregación
social como grupo de indígenas y mujeres, por otro lado, gene-
raron la recuperación de demandas acalladas, como las de segu-
ridad social (Araya, 2009; bid, 2006), o la formulación de nuevas
demandas como las de reconocimiento y cohesión social (cepal,
2007; Guéguen y Malochet, 2011)2 que ya no caben en el estre-
cho marco de reducción de la política social a los programas de
transferencias monetarias condicionadas y que, sin anularlos,
reclaman nuevas estrategias para la atención de las nuevas de-

2 
Ambos temas resultan altamente relevantes en el Distrito Federal: la co-
hesión social, por ser uno de los valores fundamentales establecidos en la Ley
de Desarrollo Social del Distrito Federal; y las políticas de reconocimiento,
porque de manera práctica, sin mucha teorización, están por detrás de la despe-
nalización de la interrupción del embarazo y la validez jurídica de las uniones
entre personas del mismo sexo.
relatoría 95

mandas y nuevos enfoques para dar cuenta de los desplaza-

mientos efectuados de las arenas del conflicto, del redistributivo
al del reconocimiento, sin que el segundo sustituya al primero,
aunque algunos los ubican en tensión, sino que se le añade y
con ellos complejizan más las funciones de la política social.
En otro trabajo he propuesto el siguiente cuadro a manera
de síntesis de las implicaciones de lo hasta ahora expuesto.

Cuadro 1
Objetivos de la Política Social
y sus componentes

Reconocer diversidad,
Combatir la Proporcionar Promover participación y
Exigencias pobreza seguridad cohesión social equidad (csed)

Objetivo Compensar la Prestación Fortalecer el Equidad social, con

pobreza asegurada de tejido social, participación ciu-
servicios cerrar las bre-dadana e inclusión
chas de los que son dife-
rentes
Conf licto Redistributivo Redistributivo Redistributivo Redistributivo y de
reconocimiento
Categoría Necesidades Bienestar Cohesión Reconocimiento

Agentes Estado Estado/corpo- Estado/ Estado/empresas/

raciones empresas/ sociedad civil
sociedad civil
Instru- Transferencias Transferencia/ Transferen- Programas/regula-
mentos regulaciones/ cias/progra- ciones
subsidios mas
Contexto A.L.: desarticu- Europa: Europa: debi- A.L.: Surgen nue-
lación social fortaleza de lidad sindical, vas demandas ante
campesina; dis- sindicatos, diversifica- la diversificación
persión obrera debilitamiento ción de agre- de los agregados
por crisis de la de los sectores gados sociales sociales
industrializa- propietarios
ción

Fuente: Manuel Canto (2011).

96 Manuel Canto Chac

De otra manera, en la discusión contemporánea de la políti-

ca social en América Latina, pasado y presente, nuevos y viejos
temas, nuevos y viejos actores sociales, nuevas y viejas institucio-
nes se mezclan para intentar proponer una perspectiva del futuro.
Es por ello que esta complejidad de situaciones, temas, actores e
instituciones requiere de un lenguaje básico, el de los derechos
sociales universales, cuyo tratamiento lo haré en el apartado si-
guiente, pero antes debo desarrollar otra premisa.

Los gobiernos subnacionales

Abordar los retos de la política social en la Ciudad de México

reclama tener muy en cuenta que estamos hablando de un go-
bierno subnacional, y esto porque los modelos de análisis de
los cuales disponemos están pensados en relación a gobiernos
nacionales. Las diferentes atribuciones, la diferente escala de
recursos y de población, hacen que el tratamiento tenga que
hacerse de acuerdo con su especificidad de gobierno subnacio-
nal, aunque esta especificidad no niega que los diversos órde-
nes de gobierno tengan responsabilidades compartidas en la
garantía de los derechos universales.3
Hay una abundancia relativa de textos sobre los gobiernos
locales, principalmente en su carácter de gobierno munici-
pal, pero es muy poco lo que se ha hecho sobre mesogobier-
nos, particularmente complejos cuando hablamos de grandes
capitales latinoamericanas, las que no tienen las mismas res-
tricciones de recursos que los gobiernos municipales, pero que
cuentan con poblaciones más demandantes de sus derechos y
que, por todo ello, se vuelven campos obligados para la expe-
rimentación de estrategias innovadoras; ese podría ser el caso
de la Ciudad de México que al igual que otras capitales de
Aquí es particularmente necesario ser cautelosos en el tratamiento del
3 

asunto, puesto que si bien las obligaciones y las recomendaciones que formulan
los organismos garantes de los derechos sociales universales son a los Estados
nacionales, los otros órdenes de gobierno no pueden eximirse de responsabili-
dades en el campo que les corresponde, tal y como se señala la Observación
General 31, emitida por el Comité de Derechos Humanos de la onu, según la
cual las disposiciones del Pacto “se extenderán a todas las partes de los Estados
federales, sin ninguna limitación ni excepción” (onu, 2004; 226).
relatoría 97

América Latina, como Buenos Aires y Bogotá, entre otras (Canto,

2009; Pírez et al., 2009; Velásquez, 2009), experimentó en la
década de los noventa procesos de ajuste político-institucional
que catalizaban dinámicas políticas del ámbito nacional, plan-
teándoseles el reto de generar políticas de nuevo cuño… Lo que
a su vez vuelve central otro asunto, si bien más ampliamente
tratado por la bibliografía, pero manteniéndose el énfasis en el
enfoque dominante hacia el gobierno nacional: el de la gestión
de la política social. Por gestión de la política social no entende-
ré solamente los aspectos administrativos y de procedimiento,
sino la manera específica como se combinan paradigmas de
política social, institucionalidad gubernamental, organizacio-
nes de la sociedad que promueven los derechos de la ciudada-
nía y la participación de las familias y los derechohabientes.

Los derechos sociales universales

El primer asunto para enfocar una política social fundamenta-

da en derechos es diferenciarlos de dos extremos que sin em-
bargo se relacionan. El primero de ellos consiste en identificar
la validez de los derechos universales con la existencia de leyes
nacionales y suponer, en consecuencia, que en tanto que éstas
no existan, los derechos sociales se considerarán como dere-
chos difusos. La otra posición es considerar a los derechos sólo
como imperativos éticos, cuyo cumplimiento queda sujeto a la
voluntad del gobernante y no como una obligación del mismo.
Con relación al primer punto de vista, la reciente reforma al
artículo 1o constitucional4 disipa las dudas de quienes las te-

4 
La reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial el 10 de junio de
2011, quedó de la siguiente manera:
capítulo i De los Derechos Humanos y sus Garantías
Artículo 1o. En Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los
derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados inter-
nacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías
para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, sal-
vo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformi-
dad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia,
favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
98 Manuel Canto Chac

nían. El mismo argumento es válido para quienes sostenían el

otro punto de vista. Hoy se puede afirmar que los derechos
sociales universales consagrados en el Pacto Internacional de
los Derechos Económicos, Sociales y Culturales ( pidesc) no
son sólo imperativos éticos, sino también norma positiva, son
compromisos del Estado mexicano.
Asumir los derechos sociales como derechos humanos tie-
ne varias implicaciones prácticas:

1. Cambia el enfoque en el diseño de políticas, toda vez

que “el punto de partida para formular una política no
es la existencia de ciertos sectores sociales que tienen ne-
cesidades insatisfechas, sino fundamentalmente la existen-
cia de personas que tienen derechos que pueden exigir
o demandar” (Abramovich, 2006: 40). Pero también im-
plica que “la exigibilidad de los derechos tiene relación
directa con la cohesión social, en tanto hace que cada
ciudadano se sienta parte efectiva y no sólo formal de
la sociedad, vale decir, que se perciba a sí mismo como
ciudadano pleno” (cepal, 2007: 27).
2. En consecuencia de lo anterior, no se trata de población
carente a la que se requiere apoyar, sino de ciudadanos
a los que les ha sido negado un derecho y que pueden
intervenir en el proceso de decisiones para restituírselos.
No se trata ya de objetos pasivos que “consumen” los pro-
gramas sociales producidos sólo por el gobierno, sino
de sujetos activos que también tienen derecho a interve-
nir en las decisiones que les afectan, como lo establece
la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo.5 Es decir,
que fuerza a poner la participación ciudadana en el cen-
tro de los diseños de la política social.
3. Implica también asumir la progresividad en el cumpli-
miento de los derechos sociales. Como a esta última ca-
tegoría se le ha tratado de identificar con la idea de que
los recursos públicos para el desarrollo social vayan sólo

5 
Esta argumentación la he desarrollado más ampliamente en Berrios y
Canto (2012).
relatoría 99

dirigidos a la población con mayores carencias, convie-

ne ser precisos en su sentido. La progresividad, según el
artículo 2o, fracción uno, del pidesc, es que “cada uno de
los Estados partes del presente pacto se compromete a
adoptar medidas […] hasta el máximo de los recursos de
que disponga, para lograr progresivamente […] la plena
efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Lo cual
implica una orientación muy específica para la utiliza-
ción de los recursos públicos.

Veamos ahora cuáles debieran ser las implicaciones concre-

tas para el diseño de la política social en la Ciudad de México:

a) La política social debe de contemplar, en su conjunto y

en cada una de sus fases, el enfoque de derechos socia-
les. No se trata entonces que los derechos sean sólo un
enunciado que “vista” a las diversas acciones de gobierno,
sino que en su integralidad, en toda la gestión de la polí-
tica, se haga efectivo el enfoque de derechos. Habrá que
decir que la Ley de Desarrollo Social para el Distrito Fede-
ral ya contempla este enfoque, por lo que no se trata
de un asunto de legislación, sino de un asunto de imple-
mentación. El problema es que la práctica de la política
social de la ciudad no se apega a la norma ya estable-
cida. Hay algunos obstáculos que es necesario remover
para cerrar esta brecha entre norma e implementación:
1) La rutinización en la administración pública. Es nece-
sario fortalecer en su cultura organizacional el apego a
la norma, que pasa evidentemente por el conocimiento y
apropiación de la Ley de Desarrollo Social del Distrito
Federal, para lo cual es necesario diseñar dispositivos
que aseguren su cumplimiento, desde la planificación,
hasta la evaluación. 2) La segmentación entre los ámbi-
tos gubernamentales que intervienen. Hacia “abajo”, hay
que fortalecer la vinculación entre el gobierno “central”
y el de las delegaciones, las cuales actualmente funcio-
nan más con indiferencia que con autonomía (Canto y
Berrios, 2010); pero también hacia “arriba”, donde es
100 Manuel Canto Chac

fundamental definir el tipo de relaciones a mantener

con la federación. Reformular las relaciones interguber-
namentales implica, evidentemente, pensar y debatir “la
política de las políticas” (bid, 2006).
b) En cuanto a la participación de la ciudadanía en la políti-
ca social ocurre algo similar. La legislación de la ciudad
fue diseñada para que en cada fase del ciclo de la po-
lítica social haya participación ciudadana; sin embargo,
también la norma experimentó el efecto de la rutina, a
lo que habría que añadir la pérdida del impulso inno-
vador de las organizaciones de la sociedad civil, lo cual
conduce a la disminución en el vigor que tuvo la par-
ticipación al inicio de los gobiernos electos. Con ello,
lo que está consolidándose como tendencia es que los
mecanismos institucionalizados para el procesamiento
de las demandas sociales ya no sean capaces de expre-
sarlas ni de procesar en consecuencia el conflicto social,
cediendo su lugar a la casuística (Sánchez et al., 2011) y
abriendo con ello las puertas al posible clientelismo. Hay
un tercer elemento que resulta fundamental: los resabios
de una cultura política constituida en las décadas en las
que esta ciudad no elegía a sus gobernantes. Se requiere
entonces de la reactualización del pacto entre gobierno y
la diversidad de organizaciones de la sociedad civil.
c) La tercera consecuencia en el ámbito del enfoque de los
derechos humanos en la política social es la orientación
en el uso de los recursos públicos. Existe la suposición en
algunos sectores de las administraciones públicas que los
derechos humanos sólo se pueden atender hasta que exis-
tan los recursos suficientes, pero no es así. El asunto de la
factibilidad de la utilización de los recursos con perspectiva
de derechos no tiene tanto que ver con el monto de los
mismos, sino con la capacidad para armonizar la voluntad
política con el diseño de las políticas y con las demandas
de la sociedad. Bajo cualquier umbral de recursos es posi-
ble y necesario tener como perspectiva los derechos socia-
les; sólo requiere una mirada de largo plazo que diseñe su
uso en función de la progresividad en la garantía de estos
derechos. Esto pasa por el establecimiento de mecanismos de
relatoría 101

exigibilidad e incluso justiciabilidad de los derechos (Canto,

2010), por la definición de mínimos —contingentes al tiem-
po— que expresarían su garantía, al final de cuentas, por la
adecuada planificación. No se trata de que no haya progra-
mas, ya que éstos son la manera como las políticas públicas se
hacen concretas, ni se trata de que no haya recursos para
la asistencia social, ya que ésta forma parte de los dere-
chos; se trata de que la gestión de lo público tenga direc-
cionalidad en función de los derechos sociales.

Los tres puntos señalados se relacionan con algo que ya he

expresado: adecuar la implementación de la política social a la
norma, la legislación se tiene, falta la voluntad de utilizarla y
la exigencia social de que así sea.

La desigualdad

Son múltiples las variables que afectan la desigualdad, entre ellas

se puede señalar los ingresos, el acceso a la infraestructura social
y, de manera muy importante, el empleo. No son muy claros los
datos que podamos referir para hablar de la desigualdad en la
Ciudad de México con respecto al país. Si observamos el ingreso,
se puede observar que se han incrementado las brechas entre los
deciles superiores de ingreso frente a los inferiores.

Cuadro 2
Algunas comparaciones en el diferencial
de ingreso entre deciles

Nacional D.F. Nacional D.F.

1989 1989 2004 2004

Núm. de veces el ingreso del decil X res- 23.96 19.41 23.09 20.52
pecto del I
Núm. de veces el ingreso del decil X res- 6.42 5.83 5.01 6.02
pecto del VI

Fuente: Adolfo Sánchez Almanza (2012), La evolución de la Ciudad de México. Factores

para el Desarrollo Social (borrador). Disponible en: http://www.evalua.df.gob.mx/files/
pdfs_sueltos/evo_cmexico.pdf
102 Manuel Canto Chac

Como se ve, en ambos casos ha habido un incremento de la

brecha en el Distrito Federal, pero si ahora vemos el acceso a in-
fraestructura social, nos encontramos con una relación inversa.

Cuadro 3
Indicadores de carencia social

Rezago educativo 10.6 9.5

Carencia por acceso a los servicios de salud 40.2 35.7
Carencia por acceso a la seguridad social 52.9 52.4
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 6.3 7.6
Carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda 3.9 3.7
Carencia por acceso a la alimentación 15.6 15.5

Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el mcs-enigh 2008 y 2010.

Los indicadores de carencias sociales, que están más vincu-

lados a la disponibilidad de servicios, a excepción de calidad y
espacios de la vivienda, entre 2008 y 2010 mejoraron en el
Distrito Federal.
Veamos el tercer elemento enunciado, que es el de desempleo:

Gráfica 1
Tasa de desempleo Nacional y del Distrito Federal
(1996-2010)

10.0
9.0 8.7
9.0
8.0
7.0
7.0 6.4 6.2 6.5 6.4
6.2
6.0 5.5
5.0 5.3 5.6
4.1 Nacional
3.8 3.9 D.F.
4.0 3.6 4.2
4.0
3.0
2.9
2.0
1.0
0.0
1996 1998 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: Berrios y Canto (2012: 75).

relatoría 103

¿Por qué en algunos aspectos los indicadores del Distrito

Federal son mejores que los de nivel nacional y en otros es más
deficitario? Sin duda habrá quienes quieran interpretar, a fa-
vor de uno o de otro, las diferencias en cuanto al tipo de polí-
ticas que se ponen en práctica por el gobierno federal y por el
gobierno de la ciudad. Pronunciarse en uno u otro sentido, con
el nivel de información y de estudios disponibles, sería apresu-
rado, cuando no políticamente intencionado, puesto que se
estaría reduciendo, sin comprenderlos, los resultados de la
complejidad de una entidad como el Distrito Federal. Intentaré
ser más explícito.
Hablar de la superación de la desigualdad en la Ciudad de
México fuerza a tener en cuenta el proceso de restructuración
económica del país, experimentado a partir de la década de los
ochenta, que trajo consecuencias particularmente negativas
para el Distrito Federal. Como sabemos, el proceso de expan-
sión industrial por sustitución de importaciones había privile-
giado a la Zona Metropolitana de la Ciudad de México como
su motor de expansión, pero el viraje realizado hacia las expor-
taciones generó un proceso de desindustrialización de la ciu-
dad, sustituido, pero no compensado, por la expansión del
sector terciario que, al estar parcialmente impulsado por la
ubicación de los corporativos de las grandes firmas estableci-
das en México y ser, como se sabe, espacio preferencial de
ubicación del trabajo informal, ha contribuido a la distorsión
de los mercados laborales:

La estructura de la ocupación dio un giro fundamental: la in-

dustria, que empleaba más de la mitad de la población ocupa-
da en el sector formal en 1980, empleó menos de un tercio en
1999, en la zmcm,6 y en la Ciudad de México representó ape-
nas 19 por ciento en 2009. La tercerización de la fuerza de
trabajo, en esta última, ganó terreno, en 2009 representaba
82.25 por ciento de la ocupación total y 80.5 del empleo for-
mal (Berrios y Canto, 2012: 72).

Cfr. Brígida García y Orlandina de Oliveira (2000).

6 
104 Manuel Canto Chac

Gráfica 2
Aportación del Distrito Federal al PIB nacional,
total y en algunos sectores
1940-2003

41.9
40.8 40.3 40.3
35.4 37.7 37.9
35.2 35.2 37.5
32.5 33.3
31.9 31
30.1 29.2
26.5
D.F./Nal.
22.2
Secundario
Terciario

Fuente: Adolfo Sánchez Almanza (2012), La evolución de la Ciudad de México. Factores

para el Desarrollo Social (borrador). Disponible en: http://www.evalua.df.gob.mx/files/
pdfs_sueltos/evo_cmexico.pdf

Frente a lo anterior, la pregunta consecuente es ¿qué puede

hacer la política social para disminuir y, eventualmente, rever-
tir estas tendencias? En particular, la persistencia de la mayor
tasa de desempleo en la ciudad que a nivel nacional.

La ocupación

Hasta ahora en la política laboral del Gobierno del Distrito Fe-

deral gdf se le ha dado mayor importancia a las estrategias co-
nocidas como pasivas, en tanto que pretenden remediar la situa-
ción de los desempleados, como por ejemplo el seguro de
desempleo. Sin negar la utilidad de estas estrategias, es necesa-
rio prestar más atención a las políticas activas, que ponen el
acento en la reincorporación de las personas al trabajo y que
comprenden capacitación, generación directa de empleos, vincu-
lación entre oferentes y demandantes de empleo, y ocupación
autogenerada, entre otros aspectos. Hagamos un breve recorri-
do por estas posibilidades, asumiendo de entrada que las pro-
puestas que se formulen deben de tener en cuenta que la acción
relatoría 105

sobre las diversas variables que determinan el nivel de empleo

en una sociedad no está al alcance de los gobiernos subnaciona-
les, lo que implica moverse en el margen de las acciones que sí le
son posibles, en este caso, al gobierno de la ciudad:

1. La capacitación. Una primera precaución al hablar de

capacitación es evitar incurrir en el error, por demás fre-
cuente en la literatura sobre el tema, de responsabilizar al
desempleado de su situación de paro laboral, mismo que
se derivaría —de acuerdo con esa misma visión— de su fal-
ta de conocimientos para aprovechar la oferta de trabajo
disponible. El desempleo depende de muchos factores,
el principal de ellos es la escasa dinámica económica, en
consecuencia la capacitación no puede sustituir a la ge-
neración de empleos. Consideremos ahora las caracterís-
ticas de la población solicitante de empleo en la Ciudad
de México. Llama la atención que en el segundo trimestre de
2009 “43.6 por ciento de los trabajadores desocupados con-
taba con estudios de educación media superior y supe-
rior. Al mismo tiempo, 42 por ciento de los desocupados
tenían entre 20 y 29 años de edad” (Escobar, 2010: 34).
Lo que añade esta cita es que el problema fundamental
del empleo se presenta entre población joven con nive-
les elevados de escolaridad, por lo que la capacitación
no es con mucho lo que podría remediar la tendencia
estructural que presenta la ciudad; tendría que ser muy
selectiva en sus propósitos con el fin de capacitar en el
desarrollo de actividades específicas reclamadas por los
oferentes de empleo, lo cual demandaría contar con un
proceso de concertación concreto como punto de partida
de los programas de capacitación, mismos que debieran
ser sumamente dinámicos, superando así a los habituales
programas de formación en aspectos generales.
2. La generación directa de empleos. La característica de
juventud y elevada escolaridad relativa en la población
desocupada nos exige contemplar con mayor deteni-
miento el uso de los mecanismos tradicionales de inver-
sión en infraestructura urbana, microcréditos o progra-
106 Manuel Canto Chac

mas temporales de empleo. No es que no sea necesaria

la creación de actividades remuneradas para la población
con bajos niveles de escolaridad, pero el carácter de me-
galópolis de la ciudad da lugar a que las ofertas de trabajo
en las obras en infraestructura tiendan a ser cubiertas
por población proveniente de los municipios conurba-
dos, por lo que los efectos paliativos de estas obras sobre
el desempleo en el Distrito Federal rápidamente se dilu-
yen, a la vez que no resulta atractiva esta oferta para una
población demandante joven con elevada escolaridad
y con expectativas ocupacionales mayores que las que
pone a su disposición la obra pública. Adicional a lo an-
terior, habrá que tener en cuenta que es posible que las
tendencias del gasto público en la ciudad en los próxi-
mos años sean más modestas, en parte como consecuencia
de los enormes esfuerzos realizados en transporte público.
Frente a ello, habrá que pensar en la complementarie-
dad de las acciones de fomento económico, obra pública
y desarrollo social, así como en la autogeneración de
empleo, lo que se presentará en el siguiente punto.

Gráfica 3
D.F.: Tasas de Crecimiento Real del Gasto Social
y Gasto Programable, 2007-2012

20.0 35.0
34.3 34.2
15.0 13.2 14.8 34.0
13.2
10.0 33.0
32.1
5.0 3.7 32.0
31.1 31.5
0.0 1.7 30.7
31.0
-2.0 -0.2 -0.3
-5.0 -5.7 -2.7 30.0
-5.2
-9.3
-10.0 29.0

-15.0 28.0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Participa gasto social total Gasto Programable Gasto social total

Fuente: Dirección de Estadísticas Evalúa D.F.

relatoría 107

3. La autogeneración de empleo. Existen experiencias po-

sitivas para generar ocupación a través de cooperativas,
mas no conozco estudios amplios de aproximación a sus
resultados, aunque hay algunos exploratorios, sobre todo
de carácter cualitativo (Berrios y Canto, 2012: Conde,
2009). Con todo, aun suponiendo que en el Distrito Fe-
deral hubiera un buen desempeño comparativo, lo cierto
es que las estrategias tradicionales de cooperativas pare-
cen estar muy distantes de los requerimientos de ocupación
en la ciudad, particularmente cuando recordamos las ca-
racterísticas del desempleo que hemos reiterado varias
veces: la juventud y la escolaridad. Parece importante volver
la mirada hacia experiencias de formación de cooperati-
vas de trabajo entre profesionistas, particularmente re-
cién egresados de estudios superiores, que se han pues-
to en práctica en algunos países de África y de América
Latina para la provisión de servicios, por ejemplo en el
área de salud y en la de vivienda, las cuales no solamente
generan empleo para los jóvenes, sino que también con-
tribuyen a la dotación de servicios a la sociedad.
4. El trabajo informal. Más allá de todas las estrategias que se
puedan seguir en cuanto a políticas activas de empleo, hay
un correctivo que resulta urgente: evitar su precarización.
Existe la creencia, hasta ahora no demostrada, de que el
deterioro de las condiciones de trabajo favorece la inver-
sión privada. En este sentido, se piensa que los momentos
de crisis no son propicios para evitar la violación de la
legislación laboral, tolerando todo tipo de prácticas vi-
ciadas que no aumentan la inversión y sí incrementan
los costos de las prestaciones sociales a cargo de los recur-
sos públicos. Para evitar que se profundice la tendencia
a la precarización del trabajo en la ciudad es urgente que
se realice un gran esfuerzo por darle a la inspección de
los centros laborales el lugar que requiere, evitando por
supuesto las formas de corrupción que suelen acompa-
ñarla, lo cual tiene que ver también con la realización de
esfuerzos de concertación con el sector privado.
5) La vinculación entre oferentes y demandantes de empleo.
Esta vinculación fue exitosa en el pasado, sin embargo, por
108 Manuel Canto Chac

las tendencias estructurales mencionadas párrafos atrás,

sus rendimientos son decrecientes, no sólo en la ciudad,
sino en todo el país.

Cuadro 4
Ferias del Empleo en el Distrito Federal
2007-2010

%
Colocados Colocados
Núm. en un en un
de Empresas Solicitantes Vacantes puesto de puesto de pea
Año eventos participantes atendidos ofrecidas trabajo trabajo Desocupada

2007 26 1,648 39,210 50,994 12,215 4.9 247,551

2008 27 1,763 49,289 54,638 9,515 4 238,504
2009 21 1,036 62,086 34,783 4,349 1.6 274,023
2010 18 941 45,220 15,133 2,980 1.0 299,041

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo y Estadísticas de la Secretaría

del Trabajo y Previsión Social, en Berrios y Canto (2012: cuadro 10).

El reto que plantea la disminución de la eficacia de los ins-

trumentos tradicionales es ¿cómo hacer uso del capital hu-
mano disponible en la ciudad? La respuesta rebasa no sólo
las posibilidades de la política social, sino del solo esfuerzo
gubernamental; se requiere de un amplio esfuerzo de con-
certación, lo que se abordará en el apartado siguiente.
6) El diálogo social. Como se puede ver en varios de los
puntos anteriores, la contribución a la generación de
empleo de calidad en la Ciudad de México pasa por un
proceso de unión de voluntades de diversos actores para
la promoción de políticas laborales activas, de genera-
ción de empleos de calidad que aprovechen el capital
humano acumulado; para evitar la violación de las leyes
laborales y contribuir al desarrollo del trabajo digno;
para la realización de proyectos de inversión que ten-
gan en perspectiva lograr la productividad, no tanto por
abaratar la mano de obra, sino por aprovechar produc-
tivamente su calificación; y para generar formas innova-
relatoría 109

doras de autogeneración de empleo. Para todo ello se

cuenta ya con algunos instrumentos, a manera de ejem-
plo: el Consejo de Desarrollo Social y el Consejo Eco-
nómico y Social. Ambos son instrumentos formidables
para alcanzar el acuerdo social que se requiere, falta la
decisión y ejecución en torno de estrategias de desarro-
llo con participación de la sociedad.

El acceso a satisfactores sociales

Con el fin de no rebasar la extensión fijada para este texto, seña-

ló de manera sucinta lo que a mi juicio son algunos de los asun-
tos controversiales en la garantía de otros derechos sociales:

a) En la educación básica hay una brecha más de calidad

que de cobertura, lo que a su vez se relaciona más con un
asunto de gestión (la falta de descentralización de la edu-
cación básica al Distrito Federal); cerrar las brechas terri-
toriales en cuanto desigualdad en la educación tendría
que ver con incrementar la capacidad de gestión del gdf,
vía la descentralización de los servicios educativos, única
entidad en la que permanecen en manos de la federación.
b) En la salud, uno de los principales desafíos es disminuir
la brecha territorial, la infraestructura creció en la dé-
cada de los ochenta con otra distribución de la pobla-
ción. Es necesario actualizarla, llevando los servicios a
la periferia pobre; hay una tendencia que apunta hacia
eso, pero es insuficiente. Otro aspectos que requiere de
atención urgente es el mejoramiento en la calidad de los
servicios de salud, en particular el tiempo de espera y
abasto de medicamentos.
c) En cuanto a vivienda, una de las decisiones fundamenta-
les que habrá de tomarse es si se mantiene el predominio
del esquema de créditos para la producción privada o si
se complementa con el impulso a la producción social de
vivienda, incluso si se le asigna mayor importancia presu-
puestal a este segundo mecanismo, teniendo en cuenta
el efecto multiplicador que parece tener.
110 Manuel Canto Chac

En síntesis, la desigualdad en la ciudad también se expresa

en el territorio, “Las desigualdades territoriales y sociales se en-
trelazan en una relación dialéctica […] Por la misma razón,
para lograr una mayor igualdad es indispensable reducir la
brecha entre territorios” (cepal, 2010: 131).

Las transferencias y los servicios

El punto de partida tiene que ser que en ambos casos esta-

mos hablando de instrumentos para la realización de los dere-
chos de la población. Los instrumentos referidos —tanto trans-
ferencias como servicios— pueden o no ser instrumentos para
la garantía de derechos. Si cumplen o no con su objetivo requie-
re de un análisis más profundo del que podría caber en estas
líneas. Como tales, los instrumentos hay que juzgarlos en fun-
ción de su eficacia, para analizar el equilibrio entre unos y otros
se requiere de algunos parámetros con los que, me parece,
hasta ahora no contamos.
Dentro de los parámetros referidos debiera estar el tipo de
funciones de desarrollo social que le corresponden a la federa-
ción, a las entidades federativas, entre ellas al del Distrito Fede-
ral, y a los gobiernos municipales y delegacionales; las legisla-
ciones existentes distan de darnos esas certezas.
No obstante los obstáculos enunciados, intentaré un acer-
camiento a la dimensión del asunto planteado. Para ello parti-
ré de ver la distribución del gasto social en el Distrito Federal
y después haré una aproximación —sería prematuro intentar
más de ello— a la relación entre transferencias y servicios.
Del cuadro siguiente, lo que queda claro es que las respues-
tas del gdf a la reducción del gasto en general y del gasto social
en específico han afectado más bien a los subsidios, a los gastos
del gobierno central y a las delegaciones, en ese orden de im-
portancia. Frente a este decrecimiento, el único sector que
creció fue el descentralizado, 5.2 puntos porcentuales, que es el
que de manera importante proporciona transferencias y servi-
cios. ¿Qué tanto este comportamiento modifica la diferente
proporción entre unos y otros?
relatoría 111

Cuadro 5
Distribución Porcentual del Gasto Social
del Distrito Federal

Años 2009 2010

Sector Central 22.2 20.9

Descentralizados 38.6 43.8
Delegaciones 12.9 12.8
Subsidios 26.3 22.5
Total gasto Social 100 100

Fuente: Dirección de Estadística de Evalúa D.F.

Las principales Transferencias Monetarias Universalizadas

(tmu) son las que se realizan a adultos mayores y a los estudian-
tes de bachillerato en escuelas públicas. Los otros dos grupos
considerados son, por un lado, los que dan servicios de educa-
ción, y por otro, de salud y vivienda. Agrupando de esta mane-
ra los gastos de las instituciones descentralizadas, tenemos los
siguientes resultados, cuyo referente 100 es el total de gastos del
gdf en desarrollo social.

Cuadro 6
Participación porcentual de algunos organismos
descentralizados en el total del gasto social
del Gobierno del Distrito Federal

Instituciones / años 2009 2010

Transferencias Monetarias Universalizadas (Fidegar e iaam) 14.7 16.2

Educación media superior, superior e investigación (iems, 4.5 4.8
uacm, icyt)
Salud, vivienda y cuidados (Servicios de Salud, invi, dif) 18.6 20.9

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Dirección de Estadística de

Evalúa D.F.

Como se puede ver, las instituciones encargadas de prestar

servicios de salud, vivienda y cuidados a la niñez incrementaron
2.3 puntos porcentuales su participación en el gasto social total,
112 Manuel Canto Chac

las de transferencias monetarias lo hicieron en 1.5 puntos y las

de educación media superior, superior e investigación lo hicie-
ron en 0.3. Por supuesto que para hacer afirmaciones conclu-
yentes debiera hacerse un estudio mucho más a fondo de estas
observaciones, pero tal vez resulten pertinentes para proponer
que: 1) Es posible que en su inicio los recursos destinados a las
tmu restaran recursos a la provisión de servicios; sin embargo;
la tendencia al incremento en las participaciones de las entida-
des, producto de los incrementos en los precios del petróleo,
hace suponer que no necesariamente las tmu hayan significado
reducciones en los recursos destinados a los servicios, y si real-
mente esto hubiera ocurrido, no sería evidente que haya sido en
detrimento de los derechos sociales: 2) Se ha hecho la observa-
ción que desde que se iniciaron las tmu han merecido mayor
atención en el debate y en la planificación gubernamental que la
provisión de servicios, de cuyos requerimientos no se ha habla-
do mucho, lo que es necesario abordar con urgencia. 3) No está
claro que exista un tendencia general al crecimiento de la tmu
en detrimento de los servicios, lo que no niega que en algunos
casos así esté ocurriendo, por ejemplo, el desplazamiento del
monto de algunos programas de la Secretaría del Trabajo por
el Seguro de Desempleo (Berrios y Canto, 2012). 4) Los ajustes
ante la disminución del gasto social en 2009 y 2010 (los datos
que dispongo no me permiten actualizar al presente) parece que
intentaron proteger tanto a las tmu, como a los servicios.
Como quiera, lo que sigue pendiente es establecer los cri-
terios para el equilibrio entre los diversos instrumentos, en
tanto que se asume que esto tendría que dirimirse a la luz del
avance en el cumplimiento de los derechos sociales. El fondo
del asunto estaría entonces en definir el componente mínimo
de cada uno de los derechos y los instrumentos que se requeri-
rían para alcanzar esos mínimos de manera progresiva; es de-
cir, con el máximo de los recursos disponibles. Esto mismo
permitiría establecer el equilibrio entre los distintos instrumen-
tos a utilizar, transferencias y servicios, entre otros.
El diseño de las estrategias para el alcance del contenido
mínimo de los derechos que se defina no podrá dejar de tomar
en cuenta las relaciones con la federación, puesto que las moda-
relatoría 113

lidades de los programas a través de los cuales se distribuye a los

estados los recursos establece condicionamientos que se pueden
constituir en restricciones a las estrategias planteadas por el gdf.
Pondré dos ejemplos que han actuado en sentidos opuestos.
Uno es el caso del Seguro de Desempleo, en el que los recursos
provenientes de la federación fueron ubicados en la lógica de la
planeación local; otro es el caso opuesto, el del Seguro Popular,
cuyos condicionamientos ponen en tensión las estrategias del
Programa de Atención Médica y Medicamentos Gratuitos.
Si bien ya había mencionado que la solución de fondo pasa
por una redefinición de responsabilidades entre los distintos
órdenes de gobierno, hay un cierto margen de concertación
con la federación, cuyos criterios urge definir. Las distintas res-
ponsabilidades pasan evidentemente por el asunto de los recur-
sos; cada vez más las políticas contemporáneas tienen que
pensar la gestión intergubernamental —y multianual— de los
recursos públicos. Sólo así es pensable la progresividad en la
garantía de los derechos.

Reflexión final

En la Ciudad de México se mezcla una gran complejidad de su

problemática social y tendencias a la innovación; de esto último
hay muestras fehacientes en la legislación, en el diseño de políti-
cas y programas, así como en los instrumentos construidos para
la participación ciudadana. Sin negar lo anterior, el tiempo
transcurrido desde el momento en que los habitantes de la ciu-
dad pudimos elegir a quienes la gobiernan, pero sobre todo
participar en las decisiones que toman, ha desgastado varios
de los instrumentos utilizados: la rutinización de la adminis-
tración pública, la pérdida del impulso innovador de la socie-
dad civil, las disminución en la eficacia de las leyes y los nuevos
desafíos que la sociedad del siglo xxi plantea al desarrollo social,
fuerzan a reflexionar y a realizar un balance de lo logrado y lo
pendiente, en orden a la renovación del pacto gobierno-socie-
dad, fundamento de la democratización de la ciudad.
La renovación de este pacto tiene que partir de sus propias
raíces: 1) concebir a la política social como la realización de la
114 Manuel Canto Chac

garantía paulatina de los derechos sociales universales; 2) ubicar

a la participación ciudadana como el eje del proceso de di-
seño, ejecución y evaluación de las políticas; y 3) reclamar un
modelo de gestión de la política social al que se le exige la in-
tegralidad de la política social y la innovación en la adminis-
tración pública.
Si derechos, participación ciudadana y gestión de la política
social son el trinomio básico de las raíces del pacto gobierno-socie-
dad, su reactualización no se puede pensar como la sola repeti-
ción de los valores del pacto fundante ni de su sustitución por
el penúltimo grito efímero de la moda que empieza ya a cadu-
car. Esta reactualización tiene que recoger su propia expe-
riencia, confrontarla con la de casos similares en otros países y, a
partir de ambas, precisar sus contenidos. Hoy, el esfuerzo bá-
sico que se le puede reclamar al trinomio de las raíces del pacto
de la ciudad es el de la precisión-concretización de sus conteni-
dos. Podemos confiar en que tenemos las condiciones políticas
y la urgencia económica para hacerlo. Es necesario añadir la
voluntad pública —de gobierno y sociedad— para culminarlo.

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relatoría 115

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 Rodolfo de la Torre*
7

Una referencia útil para examinar la desigualdad en general, y

la de la Ciudad de México en particular, es el Índice de Desarro-
llo Humano (idh). El idh sintetiza el avance promedio de tres
aspectos básicos del desarrollo (salud, conocimientos e ingreso),
medido en un intervalo de cero a uno en el que los valores más
cercanos a uno significan un mayor desarrollo humano.
La estimación del idh con la información disponible al
2010 ubica al país 0.7390, una cifra marginalmente mayor a la
observada en 2008. Esta estimación muestra al Distrito Fede-
ral, a Nuevo León y a Baja California Sur como las entidades
con mayor idh, alcanzando niveles de desarrollo humano simi-
lares a países como República Checa, Polonia y Croacia, respec-
tivamente.
Por otro lado, Chiapas, Oaxaca y Guerrero se ubican en las
tres últimas posiciones del ordenamiento nacional con un idh
comparable con el de Bolivia, Argelia y Brasil, respectivamente.
En 2010, el Distrito Federal obtuvo 1.28 veces el idh de Chiapas
(pnud, 2011).
Sin embargo, pese a que el Distrito Federal ha mantenido
la primera posición en los niveles de idh desde la década de los
sesenta, tras rebasar a Baja California, la cual tenía esa posición
en 1950, la desigualdad ha sido un factor importante que mo-
dera los niveles de desarrollo una vez que es tomada en cuenta.

* Creando la página Centro de Investigación y Docencia Económicas

(cide) y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) México.

117
118 Rodolfo de la Torre

Si se incorpora la desigualdad como un factor de deterioro

del nivel de desarrollo, como el pnud lo hizo en su Informe
sobre Desarrollo Humano México 2002, se encuentra que para
México la pérdida de desarrollo atribuible a la desigualdad
entre individuos es cercana a 26 por ciento.
Por otra parte, el Distrito Federal es la entidad con la me-
nor reducción porcentual de su índice de desarrollo atribui-
ble a la desigualdad. El indicador correspondiente al Distrito
Federal sólo se reduce 13.8 por ciento, por lo que se puede
decir que uno de los factores que lo hacen permanecer en el
primer lugar del ordenamiento de entidades federativas es su
baja desigualdad entre personas, en comparación con otras
entidades.
Lo anterior no significa que el Distrito Federal no enfrente
serias desigualdades, sino más bien que éstas se encuentran
localizadas en ciertas dimensiones y grupos. En particular, la
dimensión económica presenta las mayores desigualdades en
el Distrito Federal respecto de otras regiones del país y concre-
tamente la correspondiente a los ingresos salariales.
En 1989, la mayor desigualdad salarial se encontraba en la
región sur, mientras que la menor se hallaba en la región centro
(que no incluye el Distrito Federal). Para 2000, fue el Distrito Fe-
deral la zona con más desigualdad salarial, siendo la región cen-
tro otra vez la más igualitaria. De 1989 a 2000, todas las regiones
aumentaron significativamente su desigualdad (pnud, 2003).
Desde entonces la desigualdad se ha estabilizado manteniendo
casi sin cambios su importancia relativa entre regiones.
En términos generales se puede afirmar que las reformas
económicas que dieron un mayor peso al mercado, ocurridas en
las últimas décadas del siglo pasado, incrementaron la desigual-
dad económica en el Distrito Federal al propiciar una mayor
demanda por trabajo calificado respecto del no calificado,
cuestión que se atenuó para el inicio del presente siglo, pero
que dejó una secuela de altas disparidades salariales. En este
sentido, las fuerzas del mercado actuaron contra la igualdad en
la Ciudad de México. Sin embargo, también la política pública,
y en particular la política social, dejaron pasar la oportunidad
de alcanzar una sociedad capitalina más igualitaria.
relatoría 119

El Distrito Federal sin duda se ve afectado por las decisio-

nes de política pública del gobierno federal en materia social.
En 2008, 13.1 por ciento del gasto público federal en desarro-
llo humano era recibido por 20 por ciento de la población con
menor ingreso, mientras que 31.6 por ciento del mismo bene-
ficiaba a 20 por ciento más rico. En este panorama, el gasto en
educación se dirige en mayor medida a los más pobres, mien-
tras que el gasto en salud contrarresta esta inclinación y las
transferencias al ingreso terminan por revertirla por completo
al concentrarse en los más ricos (pnud, 2011).
Si en lugar del ingreso se toma el idh como referencia
para clasificar a la población, se refuerza el panorama regresi-
vo de la política social federal: 20 por ciento de la población
con menor desarrollo humano recibe 15.8 por ciento del gas-
to en educación, 19.6 por ciento del gasto en salud y 9.2 por
ciento de las transferencias. En el otro extremo, 20 por ciento
de la población con mayor desarrollo humano recibe 20.6 por
ciento del gasto en educación, 19.2 por ciento del gasto en
salud y 42 por ciento de las transferencias. A diferencia de lo
que sucede al analizar el ingreso, el gasto educativo ya no es
progresivo y el gasto en salud y las transferencias resultan ser
menos regresivos. Esto se debe a que el ingreso tiene un peso
mucho menor como indicador del desarrollo, pero también a
que el gasto puede privilegiar a ciertos elementos que conforman
el idh. El gasto en educación se concentra en aquellos sectores
de mayor escolaridad y esperanza de vida, sin que esta dife-
rencia se compense con el sesgo en favor de quienes tienen
menos ingreso. En el caso del gasto en salud, el sesgo hacia
quienes tienen más ingresos queda más que compensado
porque en este grupo se favorece a quienes presentan meno-
res niveles de escolaridad o esperanza de vida. Algo similar
ocurre, aunque con menor intensidad, con las transferencias
al ingreso (pnud, 2011).
Lo anterior apunta a que las políticas sociales de carácter
nacional van en detrimento de una mayor igualdad en la Ciu-
dad de México y por lo tanto el Gobierno del Distrito Federal
(gdf) sería uno de los más interesados en atemperar sus sesgos
distributivos. Pese a lo anterior, los gobiernos de la ciudad, en
120 Rodolfo de la Torre

lugar de moderar la inequidad del gasto público, la han venido

reforzando.
Cuando se evalúa el gasto municipal (o en el caso del Dis-
trito Federal el de sus delegaciones políticas) en relación con el
nivel de desarrollo, se observa que, en el año 2000, 20 por
ciento de la población de los municipios de menor idh se bene-
fició de 15.4 por ciento del gasto municipal total, mientras que
en 2005 este porcentaje aumentó a 20 por ciento. Este resulta-
do es muy similar al obtenido al hacer el cálculo por estratos de
ingreso y confirma un pobre esfuerzo de distribución del gasto
municipal para compensar la desigualdad nacional.
En este cálculo, 12 estados presentan indicadores con un
gasto municipal regresivo. Entre las entidades donde el sesgo
distributivo del gasto municipal perjudica a aquellos de menor
desarrollo humano destaca el Distrito Federal en primer lugar,
Nuevo León en segundo y Oaxaca en tercero. En contraste,
Chihuahua e Hidalgo muestran un gasto municipal altamente
progresivo, junto con Baja California Sur.
Claramente, el que el Distrito Federal sea la entidad federa-
tiva con peor asignación de su gasto para reducir la desigual-
dad demanda un replanteamiento de raíz de sus estrategias de
política social.

El cumplimiento progresivo de derechos humanos

y sociales en el Distrito Federal

En principio pareciera que la estrategia de política social del

Distrito Federal ha ido por el camino correcto, no sólo por su
popularidad y efectividad política, sino porque parte de un re-
conocimiento explícito de los derechos sociales y pretende
fundamentarse en ellos. Aún más, muchas de las acciones del
gobierno de la ciudad hacen explícita como su guía la reduc-
ción de las brechas de desarrollo entre las distintas zonas del
Distrito Federal.
Por ejemplo, con el fin de lograr un reparto más equitativo
de los recursos que se asignan a cada delegación, desde 2008 el
gdf asigna 20 por ciento del incremento en su presupuesto
con base en el idh, mientras 70 por ciento depende de la población
relatoría 121

fija o flotante, y el resto de la magnitud del suelo de conserva-

ción. Desafortunadamente, este efecto redistributivo de las fi-
nanzas públicas de la ciudad se ve severamente disminuido por
dos factores.
Primero, siendo el idh un promedio por persona, este indi-
cador puede ponderarse por la población para dirigir de for-
ma equilibrada la asignación de recursos. En vez de ello, el
criterio del gobierno de la capital reduce la importancia relati-
va de las carencias de las personas como guía de las asignacio-
nes presupuestales.
En segundo lugar, la asignación según el idh sólo aplica para
menos de 1 por ciento del gasto total, pues más de 95 por ciento
de los recursos para las delegaciones se asignan por inercia.
Las limitaciones distributivas del presupuesto capitalino
pueden ilustrarse observando que en 2005 las tres delegacio-
nes con menor idh (Milpa Alta, Iztapalapa y Tláhuac) concen-
traron 32.6 por ciento de los rezagos de desarrollo de la ciudad
(índice de carencias ponderado por población), debiendo reci-
bir un porcentaje del presupuesto acorde a esta cifra. En vez de
ello, su asignación fue de 20.9 por ciento de los recursos tota-
les. De esta forma, si las delegaciones fueran consideradas
como municipios, el Distrito Federal tendría la más inequitati-
va asignación del gasto de las entidades federativas al desviarse
172 por ciento de lo recomendado, según el coeficiente de
concentración del gasto (pnud, 2011).
El gdf ha dado un importante paso en la dirección de una
mayor equidad del gasto público al hacer explícito un criterio
distributivo basado en el idh, pero aún es claramente insuficiente.
Una forma de ver las limitaciones de la política de gasto
del Distrito Federal es mediante algunos indicadores de
equidad vertical y horizontal que se han construido reciente-
mente para México (pnud, 2011). La comparación entre un
gasto normativamente prescrito y el observado permite con-
frontar asignaciones por grupos de población, así como presentar
en forma resumida el grado de equidad vertical basada en
el idh. La discrepancia entre estos los indicadores distribu-
tivos del gasto prescrito y el observado cuantificaría la inequi-
dad vertical del gasto (Índice de Equidad Vertical, iev), sin
122 Rodolfo de la Torre

necesidad de suponer de manera estricta que todo debe concen-

trarse necesariamente en quien menos tiene. Entre menor sea el
valor del iev menor discrepancia existiría entre lo recomendado
y lo observado, y en consecuencia habría mayor equidad.
Por entidad federativa, las asignaciones más equitativas del
gasto total municipal, con el criterio de rezago de idh corres-
ponden a Baja California Sur, Baja California y Coahuila, aun-
que ninguna rebasa el grado de concentración del gasto reco-
mendado, mientras las menos equitativas son el Distrito
Federal, Nuevo León, Oaxaca y Quintana Roo, con discrepan-
cias entre lo recomendado y lo asignado que superan 129 por
ciento (pnud, 2011: gráfica 1).

Gráfica 1
Índice de equidad vertical (IEV) del gasto total
en los municipios y delegaciones políticas
por entidad federativa, 2005

B.C.S. Oax. Ver.

B.C. 0.30 Nacional
Coah. N.L.
0.25
Gto. D.F.
0.20
Mich. 0.15 Edomex.

Col. 0.10 Qro.

0.05
Son. Jal.
0.00
Zac. -0.05 Q.Roo.
-0.10
Tlax. Yuc.

Dgo. Nay.

Sin. S.L.P.

Chih. Gro.

Hgo. Ags.
Tab. Pue.
Chis. Cam.
Tamp. Mor.

Razago de IDH e=2 e=3

Fuente: pnud (2011).

relatoría 123

Gráfica 2
Índice de equidad horizontal (IEH) del gasto total
de los municipios por entidad federativa, 2005

B.C. Q.Roo. N.L.

Coah. 0.30 Nacional
Gto. Ver.
0.20
Zac. Oax.
0.10
Tamp. Edomex.
0.00
Mich. Jal.
-0.10
Tlax. Qro.
-0.20
Dgo. Nay.
-0.30
Son. Yuc.

Sin. D.F.

Col. S.L.P.

Hgo. Cam.
Tab. Gro.
Chis. Ags.
Chih. Pue.
Mor. B.C.S.
Razago de IDH e=2 e=3

Fuente: pnud (2011).

En la gráfica se ha representado una situación equitativa

como un acierto a un “tiro al blanco”. Las desviaciones respec-
to del centro corresponden a sesgos de las asignaciones del
gasto total conforme a los requerimientos de gasto basados en
distintos criterios de necesidades. El Distrito Federal es la se-
gunda entidad con peor nivel de equidad vertical.
En cuanto a la equidad horizontal, que establece si existe o
no un trato igualitario a quienes son iguales entre sí, en tér-
minos de sus condiciones de vida, se compara el gasto que recibe
la población con idénticos niveles de idh. Por ejemplo, si dos
grupos de población tienen un idéntico nivel de desarrollo,
deberían verse beneficiados por el mismo gasto per cápita.
Para estimar esta situación se usa el Índice de Equidad Ho-
rizontal (ieh), que permite establecer si existe un trato igual a
124 Rodolfo de la Torre

iguales y, en caso de no ser así, detecta los sesgos del gasto ha-
cia algún grupo de población (ricos o pobres, por ejemplo). Si
el valor del ieh es cero, existe equidad horizontal; si es positivo,
se favorece a los que más tienen, y en caso de ser negativo, se
favorece a los que menos tienen. En términos gráficos, se re-
presenta de forma similar al iev.
Ahora, el Distrito Federal ocupa el octavo lugar en falta de
equidad horizontal, lo que si bien no es tan grave, tampoco
resulta lo esperado para una entidad que pone en un lugar
preponderante el logro de la equidad y su política social. Clara-
mente, es urgente incorporar criterios de equidad en la
asignación capitalina del gasto.

Transferencias monetarias directas

en los programas sociales o fortalecimiento
institucional para el servicio social

El gdf, desde los inicios del presente siglo, ha dado prioridad

a una política social asistencialista que, pretendiendo atender a
grupos tradicionalmente al margen de las políticas públicas,
como los adultos mayores, ha tenido como consecuencia asig-
naciones de recursos públicos que favorecen a las personas con
menos desventajas en términos de ingreso o nivel de desarrollo.
Una consecuencia de lo anterior es la reducción del énfasis
en la formación de capital físico y humano (avances que pudie-
ron ser mayores en servicios de transporte colectivo e insumos
favorecedores de la calidad educativa, por ejemplo).
En este punto, cabe aclarar que la política social no pue-
de clasificarse simple y llanamente en asistencialista y no
asistencialista. Por supuesto, existen transferencias en efectivo
de recursos gubernamentales que sin focalización ni condicio-
namiento alguno permiten a las personas mejorar temporal-
mente su nivel de vida (mientras los subsidios de este tipo se
mantienen) dado que no contribuyen directamente a la forma-
ción de un activo productivo o a la inserción en la actividad
económica. Tal política es claramente asistencialista y un ejemplo
de ello es la pensión alimenticia para adultos mayores en el
Distrito Federal.
relatoría 125

En el extremo opuesto se encuentran las políticas que por

medio de transferencias monetarias o la provisión de bienes y
servicios insertan o mantienen a la población en actividades
productivas, como el caso de los esquemas de empleo temporal,
de subsidios al crédito o los insumos productivos. Este tipo de
esquemas, sin embargo, no es garantía de una actividad econó-
mica duradera y autosostenible por parte de sus beneficiarios,
pues puede depender de la permanencia de los subsidios. En
un sitio intermedio se encuentran las transferencias condicio-
nadas, generalmente focalizadas, que inducen a la formación
de activos productivos, como el capital humano, mientras pro-
porcionan recursos para el gasto corriente de las personas. Un
ejemplo de este último tipo de programas, que en sentido es-
tricto no podrían llamarse asistencialistas, es el programa
Oportunidades.
Para cualquier tipo de política se requiere la promoción de
la equidad y la eficiencia (hacer más con lo mismo o menos, y
dar un trato preferente a quienes menos tienen) y estos objeti-
vos dejan de perseguirse con claridad cuando las instituciones
se corrompen o son capturadas por clientelas políticas. En el
caso del Distrito Federal hay indicadores preocupantes con
respecto a esto.
Cuando existe corrupción, ésta suele traducirse en daño al
patrimonio público, de forma que si se observa discrepancias
entre el acervo de capital público existente y el que debería
existir bajo circunstancias normales, existen razones para explo-
rar con más detenimiento esa situación, particularmente el en-
torno que podría permitir desviación de recursos. El Informe
sobre Desarrollo Humano México 2011 explora este asunto
mediante un índice de discrepancias de capital público y el Ín-
dice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno ( incbg), de
Transparencia Mexicana.
El primer indicador mide el valor de cierto capital físico
que debería existir de acuerdo con la inversión pública registrada,
considerando la depreciación normal, y lo compara con el
valor que efectivamente existe. La diferencia entre estos dos
acervos indica las restricciones para la preservación del capital
público. Esto puede incluir mayores costos a los considerados,
126 Rodolfo de la Torre

o condiciones particulares, como desastres climáticos. Sin em-

bargo, la ineficiencia y la corrupción también podrían estar
detrás de los faltantes. El indicador de discrepancias no mide
la corrupción, pero sí señala dónde debe aclararse por qué no
hay más activos públicos.
Por otra parte, el incbg registra el número de veces que se
pagó un soborno por cada 100 veces que se realizó un trámite o
se obtuvo un servicio público. El índice utiliza una escala de
cero a 100 que asigna una mayor puntuación según la frecuen-
cia de actos de corrupción. Aunque el índice permite inferir
algunos costos de la corrupción, no detecta su posible daño
patrimonial en la inversión pública. Sin embargo, esto puede
comenzar a explorarse relacionando el incbg con el indicador
de discrepancias de capital público (gráfica 3).

Gráfica 3
Discrepancias de capital público
y corrupción

Índice de discrepancia de capital público (2002)**

Bajo Alto
18 D.F.

16
Índice Nacional de Corrupción y Buen

Pue. Edomex.
Gobierno (promedio 2001-2003)*

14
Alto Gro.
12
Dgo.
10
Jal.
S.L.P. N.L.
8 Mich.
Mor.
Tab.
Ve. Oax. Gto. Tlax. Qro.
Sin.
Zac. Nay. Camp.
6 BC Yuc. Tamps. Chis.
Chih.
Hgo.
Bajo Son. Coah.
4 Q. Roo. Ags.
Col. BCS

2 .
0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 2.4 5.8
*Transparencia mexicana.
**Guerrero y Rodríguez-Oreggia (2004).

Fuente: pnud (2011).

relatoría 127

La corrupción en la vida pública suele ir más allá de un

campo delimitado sin embargo, las discrepancias en los acer-
vos de capital pueden tener explicaciones razonables; por ello,
en algunas entidades del país, como el Distrito Federal o el
Estado de México, sería conveniente ampliar la información
gubernamental para descartar la corrupción como causa de
que los recursos presupuestales no se traduzcan en más capital
público.
En este sentido, cabe tomar en cuenta lo indicado por el
pnud (2011):

El desempeño de los responsables del gasto público en el Dis-

trito Federal y la proximidad de sus decisiones para ref lejar
las preferencias de los ciudadanos depende crucialmente del
sistema de incentivos que enfrentan ambos grupos, el cual
está determinado por la forma de tener acceso a recursos, el
grado de diseminación de la información para tomar decisio-
nes presupuestales, el alcance de dicha toma de decisiones, la
forma en que el gasto público se convierte en bienes y servi-
cios para ciudadanos específicos y ante quiénes rinden cuentas
y son responsables los encargados del gasto. Dado que los po-
líticos y las burocracias no son simples defensores de los ciuda-
danos, sino que poseen intereses y objetivos propios, es nece-
sario que las instituciones planteen recompensas y castigos
para alinear el comportamiento de estos agentes, no siempre
observable, con el interés público.

El equilibrio entre los apoyos en especie

y en servicios derivados de la política social

En ocasiones, los recursos aportados por los ciudadanos no les

generan valor adicional, como servicios de salud confiables,
educación de calidad o mayor actividad económica; de esta
forma, se convierten en transferencias de ingreso a grupos de
dudosa productividad. Pero aun cuando el propósito del gasto
gubernamental fuera la mera transferencia de efectivo, sin con-
traprestación alguna, ello significaría una pérdida para la so-
ciedad, si esta redistribución del ingreso no fuera particular-
128 Rodolfo de la Torre

mente favorable a los grupos con mayores desventajas sociales.

El desarrollo es la expansión equitativa de oportunidades de
bienestar y si el gasto público no genera una mayor equidad,
entonces está consumiendo recursos sin alcanzar uno de sus
objetivos centrales.
No existe una fórmula prestablecida para determinar la
mezcla de transferencias monetarias, por una parte, y bienes y
servicios, por otra, que debiera implementar un gobierno. No
obstante, existen múltiples indicadores de la equidad del gasto
que está ejerciéndose y si ésta se cumple o falla. En el caso del
Distrito Federal existen razones para pensar que la política so-
cial centrada en las transferencias monetarias está promovien-
do una mayor desigualdad y se encuentra lejos de ser conducida
en función de las necesidades de los habitantes de la ciudad.
Un ejemplo son las pensiones para adultos mayores.
Cuando se examina la distribución de los apoyos que asigna
el gdf en favor de los adultos mayores según ingreso o desarrollo
humano, el programa de pensión alimentaria luce regresivo o
progresivo dependiendo de la forma de identificar a la pobla-
ción. Así, se observa que el programa es regresivo al asignar
5.1 por ciento de sus recursos en el 10 por ciento de los hoga-
res con menos ingresos y 12.9 por ciento en los de mayores in-
gresos. Pese a ello, según el idh, se asigna más de 25 por ciento
de recursos en 10 por ciento de los hogares con menor desarro-
llo humano, aunque no deja de asignar 10 por ciento de estos
apoyos en 10 por ciento de la población con los mayores logros en
desarrollo.
Es útil comparar esta situación con lo que ocurre en el Es-
tado de México con su programa Pensión Alimenticia para
Adultos Mayores de 60 a 69 años, con base en el gasto ejercido
por municipio. Esta política muestra una distribución progresiva:
el programa asigna 50 por ciento de sus recursos a la tercera
parte de la población con menor desarrollo humano.
Por otra parte, en términos generales se puede decir que
los apoyos federales presentan una mayor progresividad res-
pecto de los del Distrito Federal y los del Estado de México.
Los apoyos de esta última entidad son casi tan progresivos
como los del gobierno federal, mientras que los del Distrito
relatoría 129

Federal están lejos de esa progresividad (tanto el programa fe-

deral como el del Estado de México asignan cerca de 5 por
ciento de recursos en 10 por ciento de la población en los mu-
nicipios con mayor desarrollo humano, mientras que pese a
que el Distrito Federal asigna 25 por ciento de sus recursos al
decil con menos desarrollo humano, esta cifra es de 50 por
ciento para el programa federal).
Desde una perspectiva nacional, es posible construir deciles
de población, según ingreso o idh, y ubicar en ellos el gasto
público para los programas del Distrito Federal y el Estado
de México, que comparten el área metropolitana de la Ciudad de
México y los cuales cuentan con la información pertinente.
La Pensión Alimentaria para Adultos Mayores de 70 años
del Distrito Federal registra altos niveles de regresividad al to-
mar a la población de todo el país según ingreso, es decir, se con-
centra en parte de los estratos más ricos del territorio nacional.
Esto no es sorpresivo, pues no es en el Distrito Federal donde se
concentra la población más pobre del país. Ante ese panorama,
el programa asigna 28 por ciento de sus beneficios al decil con
mayores ingresos. Sin embargo, bajo un enfoque de desarrollo
humano hay diferencias. Al considerar deciles según nivel de
desarrollo humano, el programa es menos regresivo, pues logra
asignar cerca de 10 por ciento de los recursos al primer decil de
idh y 21 por ciento en 10 por ciento de la población con mayor
nivel de desarrollo (gráfica 4).
En el Estado de México, al generar deciles de población
con información municipal y reproducir el mismo análisis para
el agregado de los programas que operan, se observa un mayor
grado de progresividad. En este caso, los municipios que con-
forman el primer decil se beneficiarían con cerca de 15 por
ciento del gasto mexiquense, mientras que los municipios que
conforman el último decil se beneficiarían con menos de 10
por ciento, tanto para el ordenamiento que ofrece el idh como
el ingreso (gráfica 5).
Los resultados anteriores no representan un argumento en
favor o en contra de los programas de cada entidad para apo-
yar el bienestar de sus ciudadanos, sino una llamada para que
este esfuerzo sea nacional y preferiblemente como una política
130 Rodolfo de la Torre

Gráfica 4
Distribución del programa “Pensión Alimentaria
para Adultos Mayores de 70 años” del Distrito
Federal por deciles nacionales de idh e ingreso, 2008
%
30

25

20
Porcentaje

15

10

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ingresos (CC=.49) IDH (CC=.13)

Fuente: pnud (2011).

Gráfica 5
Distribución agregada de los programas alimentarios
para adultos mayores del Estado de México
por deciles nacionales de idh e ingreso, 2008

%
20
18
16
14
Porcentaje

12
10
8
6
4
2
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
IDH (CC=.20) Ingresos (CC=.26)

Fuente: pnud (2011).

relatoría 131

social de Estado, pues de no ser así en el mismo territorio (la

zona metropolitana de la Ciudad de México) pueden coexistir
políticas progresivas (la del Estado de México) y regresivas (la
del Distrito Federal), generando inequidad.

El acceso a la educación de calidad, al conocimiento

y a las nuevas tecnologías en la Ciudad de México

La equidad en las capacidades humanas asociadas a la adquisi-

ción y uso del conocimiento son básicas para el desarrollo. En
este sentido, el Distrito Federal posee ventajas notables respec-
to de otras entidades del país a partir de las cuales pueden
plantearse mejoras futuras.
Una nueva forma de aproximarse a este tema es mediante
el concepto de competitividad social y su indicador asociado, el
Índice de Competividad Social (ics). La competitividad social
constituye una aproximación novedosa al nivel de bienestar de
una sociedad desde una perspectiva fundamental: la del merca-
do laboral. Una sociedad puede generar bienestar para sus in-
dividuos si consigue que el trabajo sea un catalizador de capa-
cidades para el desarrollo. Por ejemplo, cuando las condiciones
del trabajo tienen un impacto positivo sobre la salud, el nivel de
conocimientos o el acceso a recursos del individuo lo vuelven
más “competitivo”, pues lo dotan con más capacidades reales
para perseguir el tipo de vida que considera valioso. De esta
forma, la educación, el conocimiento y el uso de la tecnolo-
gía por trabajadores más preparados termina reflejándose
en las condiciones de bienestar, pero también es posible in-
corporarlos con mayor facilidad al proceso de desarrollo si se
tiene una fuerza de trabajo que parta de una base más sólida de
conocimientos adquiridos, es decir, de capital humano.
El ics permite detectar avances y retrocesos en el bienestar
de las sociedades relacionados con eventos coyunturales en los
ámbitos nacional, estatal y metropolitano. Permite además eva-
luar acciones privadas y de política pública en la media en que
puede relacionar aspectos como la atracción de capital y la ge-
neración de crecimiento sostenible con indicadores de las ca-
racterísticas del empleo, siendo éste el indicador de coyuntura
132 Rodolfo de la Torre

más cercano a la norma de evaluación de toda estrategia de

desarrollo: el bienestar de los hogares en áreas geográficas
concretas (pnud, 2012).
El ics es una herramienta útil que podría emplearse para
evaluar el impacto de las políticas públicas encaminadas a me-
jorar ciertas condiciones del mercado laboral asociadas a la
formación de capacidades básicas para el desarrollo (educa-
ción, salud y acceso a recursos), a través de la cual es posible
llegar a la población ocupada, pero también se espera que inci-
dan en el bienestar de la población que no trabaja. Por ejem-
plo, un miembro de la población ocupada puede ser, al mismo
tiempo, miembro de un hogar donde habiten más personas y
las personas de este hogar pueden depender de su ingreso
para satisfacer sus necesidades básicas. Así, el ingreso que este
trabajador obtenga por su empleo no sólo lo beneficia directa-
mente, dándole la oportunidad de alcanzar estados de vida
valiosos; también puede aumentar las opciones de desarrollo
de otros miembros de su hogar cuando, por ejemplo, se invierte
en la salud o la educación de alguno de sus miembros.
El ics sintetiza las condiciones que ofrece el mercado labo-
ral a los trabajadores en un área geográfica determinada. Dicho
índice es el resultado del promedio ponderado de las varia-
bles: acceso a servicios de salud, ausencia de trabajo infantil,
años promedio de educación, ingreso laboral promedio y
prestaciones laborales. Un valor de uno indica que en esa área
geográfica toda la población ocupada cuenta con acceso a servi-
cios de salud, no hay trabajo infantil, tienen el máximo grado
de estudios, cuentan con un ingreso laboral decoroso y presta-
ciones laborales. Un valor de cero implica el extremo opuesto
en cada caso.
De acuerdo con la información del primer trimestre de
2011, Nuevo León (0.6840) es la entidad con el mayor nivel en
competitividad social, le siguen Coahuila (0.6771) y el Distrito
Federal (0.6643). Los menores niveles se registran en Chiapas
(0.4328), Oaxaca (0.4387) y Guerrero (0.4522) (cuadro 1). Esto
significa que el Distrito Federal tiene condiciones laborales que
posibilitan una mayor difusión del bienestar si esta fuerza labo-
ral adquiere un conocimiento tecnológico de mayor calidad.
relatoría 133

Cuadro 1
ICS y posiciones relativas por entidad, 2010-2011

2010 2011 Cambio

de posición
Entidad federativa Valor Posición Valor Posición 2005-2010

Nuevo León 0.6815 1 0.6840 1 0

Coahuila 0.6690 2 0.6771 2 0
Distrito Federal 0.6608 3 0.6643 3 0
Baja California 0.6491 5 0.6570 4 1
Baja California Sur 0.6512 4 0.6559 5 –1
Sonora 0.6412 6 0.6473 6 0
Chihuahua 0.6376 8 0.6405 7 1
Aguascalientes 0.6400 7 0.64.3 8 –1
Tamaulipas 0.6312 9 0.6340 9 0
Quintana Roo 0.6174 10 0.6253 10 0
Querétaro 0.6102 12 0.6175 11 1
Durango 0.6104 11 0.5997 12 –1
Sinaloa 0.5947 13 0.5986 13 0
Estado de México 0.5914 14 0.5946 14 0
Colima 0.5893 16 0.5889 15 1
Jalisco 0.5906 15 0.5882 16 –1
San Luis Potosí 0.5596 18 0.5667 17 1
Tabasco 0.5538 19 0.5606 18 1
Campeche 0.5709 17 0.5574 19 –2
Yucatán 0.5430 22 0.5467 20 2
Nayarit 0.5430 21 0.5460 21 0
Guanajuato 0.5432 20 0.5418 22 –2
Zacatecas 0.5194 24 0.5378 23 1
Morelos 0.5222 23 0.5471 24 –1
Veracruz 0.5114 25 0.5160 25 0
Tlaxcala 04904 26 0.5096 26 0
Hidalgo 0.4814 28 0.4931 27 1
Puebla 0.4773 29 0.4854 28 1
Michoacán 0.4838 27 0.4764 29 –2
Guerrero 0.4518 30 0.4522 30 0
Oaxaca 0.4299 32 0.4387 31 1
Chiapas 0.4303 31 0.4328 32 –1
Nacional 0.5690 0.5720

Fuente: pnud (2012).

134 Rodolfo de la Torre

La posición de la Ciudad de México como zona metropolitana

se ve notablemente deteriorada, pues pasa al lugar 26 entre las
ciudades del país (pnud, 2012).
Quizás más importante, sin embargo, es que en el compo-
nente de conocimientos del ics el Distrito Federal se encuentra
en primer lugar (tomando en cuenta la ausencia de trabajo in-
fantil, que además de la violación de derechos va en detrimento
de la formación de capital humano futuro, y la escolaridad
promedio de los trabajadores [pnud, 2012]), lo que le permite
tener una sólida base para el mejoramiento educativo y tecno-
lógico.
Por otra parte, el Informe de Desarrollo Humano México
2002 ha identificado que las dimensiones económica, de salud
y de conocimientos en el Distrito Federal se refuerzan mutua-
mente, alcanzando un círculo virtuoso en el que el reto es man-
tener un crecimiento equilibrado. Lo anterior significa que el
desafío de las políticas públicas es mantener una expansión de
la dimensión de conocimientos, asociada a la calidad educativa
y el acceso a la tecnología, conjuntamente con su dimensión
económica, en buena medida asociada a la inversión en infraes-
tructura y otros elementos del capital humano.

Fuentes consultadas

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud)

(2003), “Informe sobre Desarrollo Humano 2002”, México,
pnud.
(2011), “Informe sobre Desarrollo Humano 2011”,
México, pnud.
(2012), “Informe sobre Competitividad Social”, México,
pnud.
 Semblanzas

Luis Reygadas Robles Gil

Antropólogo Social de la Escuela Nacional de Antropología e
Historia; maestro en Ciencia Política de la Facultad de Cien-
cias Políticas y Sociales de la unam; maestro en Ciencias Antro-
pológicas por la uam -Iztapalapa y doctor en Ciencias An-
tropológicas por la misma universidad. Es profesor investigador
titular nivel C del Departamento de Antropología de la uam-i
desde 1993, miembro del sni Nivel III y socio activo del Cole-
gio de Etnólogos y Antropólogos Sociales A.C. Sus principales
líneas de investigación son: antropología del capitalismo, cultu-
ras laborales y desigualdad social. Es autor de siete libros y más
de 60 artículos y capítulos de libros sobre antropología del tra-
bajo, culturas laborales y desigualdad en América Latina.

Clara Jusidman y Rapoport

Es licenciada en Economía por la unam e inició su trabajo
profesional como investigadora del Banco de México, el Cole-
gio de México y de la Dirección General de Estadística. Ac-
tualmente es presidente honorario de Iniciativa Ciudadana y
Desarrollo Social A.C., consejera de la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal, y miembro del Consejo Con-
sultivo Ciudadano de la Comisión Nacional para Prevenir y
Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Es autora de diver-
sos artículos y libros, y participa como docente y conferencis-
ta en los temas de desarrollo y política social, derechos para

135
136 Rodolfo de la Torre

las familias, desigualdad social, sector informal y mercados de

trabajo, y sociedad civil.

Fernando Alberto Cortés Cáceres

Es licenciado en Economía por la Universidad de Chile (1996)
y doctor en Ciencias Sociales con especialidad en Antropología
Social por el ciesas, Unidad Occidente (1998). En 2005 fue
nombrado profesor emérito en la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales. Es investigador emérito del sni y desde
1998 es profesor-investigador del Centro de Estudios Socioló-
gicos del Colmex. Fue investigador académico del comité di-
rectivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de
Desarrollo Social.

Gonzalo Hernández Licona

Es doctor en Economía por la Universidad de Oxford, Inglaterra;
maestro en Economía por la Universidad de Essex, Inglaterra, y
economista por el itam. Se desempeñó como Director Gene-
ral de Evaluación y Monitoreo de la Secretaría de Desarrollo
Social de agosto de 2002 a noviembre de 2005. Fue catedrá-
tico de tiempo completo del Departamento de Economía del
itam de 1991 a 1992 y de 1996 a 2002, y fungió como Director
de la Carrera de Economía en la misma institución entre 1998
y 1999. De 1996 a 2000 fue Representante Académico ante la
Comisión de Cooperación Laboral del Acuerdo de Coopera-
ción Laboral de América del Norte. Desde 2005 es Secretario
Ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política
Social de Desarrollo Social (Coneval).

Saturnino Manuel Canto Chac

Es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública,
por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (fcpys) de la
unam, maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoame-
ricana de Ciencias Sociales, y doctor en sociología por la fcpys
de la unam. Fue jefe del Departamento de Política y Cultura,
relatoría 137

de la uam-Xochimilco (1986-1990). Actualmente es profesor-

investigador titular de la uam-x, investigador nacional y fue
Consejero Ciudadano del Consejo de Evaluación del Desarro-
llo Social del Distrito Federal (de mayo de 2008 a mayo de
2012). Entre sus últimos libros publicados destacan: Participa-
ción ciudadana en las políticas públicas (comp.), México, eapdf-
Siglo XXI Editores, 2010; y Los espejos de la política social del
D.F. Articulación gubernamental y participación social, en coauto-
ría con Pilar Berrios, Evalúa D.F., 2010.

Rodolfo de la Torre García

Licenciado en Economía por el itam y maestro en Economía
por la Universidad de Oxford. Es coordinador de la Oficina de
Investigación en Desarrollo Humano en México del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, editor de la revista
Bienestar y Política Social publicada por la Conferencia Intera-
mericana de Seguridad Social y editorialista del periódico El
Universal. Encabeza el Capítulo Mexicano de la Red sobre
Desigualdad y Pobreza del Banco Interamericano de Desarrollo
(bid), el Banco Mundial y la Asociación de Economía de Amé-
rica Latina y el Caribe. Ha sido miembro del Comité Técnico
para la Medición de la Pobreza, de la Secretaría de Desarrollo
Social, instructor del bid y consultor para la Comisión Econó-
mica para América Latina y el Caribe y para el Banco Mun-
dial. En sus labores docentes, de investigación y editorial,
destaca la impartición de cursos sobre temas de desarrollo en
el Centro de Investigación y Docencia Económicas, El Col-
mex, el itam y la unam.
 Índice

presentación
.................................... .. ........................ 5

Relatoría

Luis Reygadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Clara Jusidman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Fernando Cortés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

Gonzalo Hernández Licona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Manuel Canto Chac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

Rodolfo de la Torre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Semblanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135