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Les hauts fonctionnaires fédéraux et leurs interrelations

avec la sphère économique : de l’imbrication à la


différenciation ? (1910-2000)
Frédéric Rebmannα

Papier présenté dans le cadre de Congrès annuel de l’Association Suisse de Science Politique
(ASSP), Université de Genève, 7 et 8 janvier 2010, panel Politique sociale et Economie
politique

Version très préliminaire, ne pas citer !

Abstract

Depuis la création de la Suisse moderne, l’appareil administratif fédéral s’est vu largement


sous-doté en termes de moyens ou de personnel. En conséquence, une partie importante des
tâches administratives a été assumée par des organes « para-étatiques », à l’image des grandes
associations faîtières qui furent à cet effet subventionnées par l’Etat fédéral (cf. Mach 2006).
Ainsi, l’appareil administratif fédéral (souvent considéré comme un organe strictement
résiduel et donc dépourvu de pouvoir spécifique de l'appareil étatique) n’a suscité que peu
d'intérêt en tant qu'objet d'étude spécifique au sein des sciences sociales durant la majeure
partie du 20e siècle. Nous ne savons en effet que peu de choses sur l'administration en tant
que telle, mais également sur ses élites et leurs interrelations avec les élites des autres sphères.

Ce n'est que récemment que les élites bureaucratiques ont fait preuve d'un certain d'intérêt,
plusieurs travaux insistant en effet sur la centralité du personnel de l'appareil administratif au
sein du processus décisionnel (au niveau pré-parlementaire d'une part, grâce à un pouvoir de
mise en forme des textes légaux ; au niveau parlementaire ensuite, grâce au contrôle de
l’information vis-à-vis d’un parlement semi-professionnel ; et au niveau de la mise en oeuvre
pour finir, l'administration étant chargée d'implémenter les lois fédérales sur le terrain). Le
haut fonctionnaire dépasserait ainsi sa fonction de simple exécutant et disposerait d’une
certaine « marge de manœuvre » lors de la formulation des décisions publiques (cf. Roth
1994, Kriesi 1998, Varone 2006).

Malgré tout, peu d’études sont consacrées, en Suisse, à cette question. Klöti (1972), Urio
(1989) et Roth (1994) sont en effet les seuls auteurs à avoir abordé de manière systématique la

α
Université de Lausanne, Fonds national suisse de la recherche scientifique, Frederic.Rebmann@unil.ch. Cette
contribution s’inscrit dans le cadre de ma thèse développée au sein du projet de recherche FNS intitulé « Les
Elites suisses au XXème siècle : un processus de différenciation inachevé ? » financée par le Fonds National
Suisse, et dirigée par André Mach et Thomas David.

1
question du profil sociologique des hauts fonctionnaires. Or, ces contributions sont, à
l’exception de celle de Klöti, d’approche synchronique et n’abordent donc pas la question de
l’évolution de ce profil. Elles datent par ailleurs maintenant de plusieurs dizaines d’années (la
plus récente se focalisant sur des données de 1991) et ne peuvent ainsi guère rendre compte
des éventuels changements de profil récents de la haute fonction publique en cette période de
mondialisation.

Dans le cadre de cette contribution, en nous focalisant sur les hauts fonctionnaires fédéraux
(Secrétaires généraux et Secrétaires généraux adjoints des Départements ainsi que les
Directeurs d’offices) des Départements de l’économie, des finances et de l’intérieur à cinq
dates du 20e siècle (1910, 1937, 1957, 1980 et 2000), notre objectif sera de mettre en lumière
l’évolution de leur profil en nous focalisant plus particulièrement sur leur formation ainsi que
sur leurs parcours professionnel antérieur et postérieur à leur entrée en fonction. La question
du passage de la sphère administrative à la sphère économique (communément désigné par le
terme de « pantouflage ») et inversement sera au centre de notre analyse.

A la suite d’auteurs comme André-Noël Roth (1994) qui mentionne une dynamique générale
d’autonomisation des grandes organisations bureaucratique, ou de Thomas Gees (1999) et
Peter Hug (1998), qui insistent sur le déclin du poids des acteurs privé au profit des acteurs
étatiques depuis la Seconde Guerre mondiale dans le secteur de la politique commerciale,
notre objectif sera de tester l’hypothèse d’une dynamique de différenciation de la haute
fonction publique vis-à-vis des intérêts économiques organisés dans le courant du 20e siècle.

2
Plan :
1. Introduction ...............................................................................................................................................................3

2. La différenciation de l’appareil administratif sous l’angle du profil sociologique des hauts


fonctionnaires : problématique et état de la littérature. .........................................................................................4
2.1 Le cas helvétique ..................................................................................................................................................5

3. Méthodologie et échantillon.....................................................................................................................................9

4. Partie empirique......................................................................................................................................................11
4.1 Formation:......................................................................................................................................................... 11
4.1.1 Niveau d’étude .......................................................................................................................................... 11
4.1.2 Type d’étude.............................................................................................................................................. 12
4.2 La carrière des hauts fonctionnaires :............................................................................................................. 15
4.2.1 La carrière préalable au poste de haut fonctionnaire .............................................................................. 15
4.2.2 La carrière postérieure au poste de haut fonctionnaire........................................................................... 16

Conclusion ....................................................................................................................................................................19

1. Introduction

L’appareil administratif et les élites qui le composent n’ont suscité que peu d'intérêt en tant
qu'objet d'étude spécifique au sein des sciences sociales durant la majeure partie du 20e siècle,
car longtemps considéré comme un simple organe d’exécution des décisions politiques
dépourvu de pouvoir particulier. Ainsi, les théoriciens classiques des élites considéraient, à
l’exemple de Mosca (1939 : 389), que les hauts fonctionnaires ne joueaient qu'un rôle très
marginal parmi les élites puisque considérés comme étant les instruments et les exécutants
d'une classe dirigeante dont le pouvoir reposerait sur la richesse. Mills également, parlant de
"vide administratif" (Mills 1969: 302 in Birnbaum 1973: 772) pour qualifier les Etats-Unis,
estime que les hauts fonctionnaires ne font pas partie de "l''élite du pouvoir", à la différence
des personnels dirigeants de la sphère politique, économique et militaire (pour un aperçu, cf.
Birnbaum (1973) et Germann (1996: 3). Cf. à ce titre Genieys (2006 et 2008).
Cette approche n’a évolué que récemment, le pouvoir exécutif étant aujourd’hui
traditionnellement reconnu comme primant, en terme d’influence, sur le législatif ainsi que le
judiciaire (Germann 1986 : 4). Plusieurs contributions, relatives spécifiquement à l’appareil
administratif, ont en effet insisté, ces dernières années, sur la marge de manœuvre croissante
dont disposent les élites administratives lors de la formulation des décisions publiques sur
l’ensemble de la durée des processus décisionnels, (cf. (Urio et al. 1989: 4-5, Kriesi 1998:
224-225).

3
Une compréhension de la répartition du pouvoir au sein de la société ne saurait ainsi pouvoir
être effectuée sans tenir compte des élites de la haute fonction publique Or, il s’agit de
constater que l’appareil administratif helvétique n’a, malgré cette évolution, fait l’objet que de
peu d’études jusqu’à aujourd’hui, et que nos connaissance relatives aux hauts fonctionnaires
restent maigres.

2. La différenciation de l’appareil administratif sous l’angle du profil


sociologique des hauts fonctionnaires : problématique et état de la
littérature.

Comme le mentionnent Urio et al. (1989 :10ss,) « tant que les autorités politiques contrôlent
étroitement l’action administrative, censée mettre en oeuvre fidèlement la volonté d’élus
représentatifs, la légitimité de l’administration est assurée de manière indirecte. Mais dès que
l’administration déborde de sa fonction de simple exécutant pour endosser un rôle plus
politique lors de la formulation des décisions publiques face à des Conseillers fédéraux
surchargés et un Parlement de milice, alors ce fondement disparaît ». En d’autres termes, si
la question du profil ou du recrutement des hauts fonctionnaires ne fait guère débat dans le
premier cas, il en va différemment dans le deuxième cas, puisque l’accroissement de la marge
de manoeuvre politique des hauts fonctionnaires pose en filigrane la question de leur
« indépendance » vis-à-vis des intérêts particuliers et de toute forme d’influence d’une
manière générale, a fortiori que ceux-ci ne sont pas soumis aux exigences démocratiques des
élections. Cette évolution fait ainsi, en parallèle, émerger la question de la « différenciation »
de l’appareil administratif, définie selon Birnbaum comme (1985 :663) une bureaucratie,
« […] fermée sur elle-même, recrutée sur des critères méritocratiques et agissant, à l’écart
des influences multiples et, en particulier, de celle du pouvoir économique ou des diverses
formes de clientélisme, en fonction de valeurs universalistes et non particularistes [...] ». Pour
ce faire, trois conditions doivent, selon Carpenter (2001 : 14), être remplies : la différenciation
politique d’avec les acteurs essayant de les contrôler (préférence, intérêts et idéologie propres
divergeant des acteurs politiques ou économiques) ; le développement de capacité
organisationnelle unique (capacité d’analyser, de créer de nouveaux programmes, de résoudre
les problèmes et d’administrer les programmes avec efficacité) ; et la légitimité politique
(basée sur une excellente réputation au sein d’une multiplicité et d’une diversité de réseaux
sociaux).

Au-delà des caractéristiques structurelles de l’appareil administratif et de son intégration au


sein de l’appareil décisionnel, les principaux indicateurs de cette différenciation renvoient aux

4
caractéristiques de l’élite qui la compose (Klöti 1972 :13 ; Roth 1994 : 2), à commencer par
leur formation et leur carrière (Bendix 1949 : 14, cité in Klöti 1972 : 13).

Concernant la formation, nous pouvons citer Skowronek (1982) qui insiste sur le fait que les
réformes tendant vers la professionnalisation au sein de la haute fonction publique (mise en
place d’un système d’embauche et de promotion de type méritocratique) sont historiquement
les conditions de la différenciation de l’Etat. Morstein Marx (1959) mentionne quant à lui
quatre conditions fondamentales devant être remplies pour que se forme une bureaucratie
moderne : la rationalité, la qualification, la responsabilité, et la permanence. Les deux
premières renvoient ainsi directement à la formation. Ainsi, nous pouvons admettre qu’un
niveau de formation collectif élevé du corps des hauts fonctionnaires correspond
tendanciellement une indépendance élevée de l’appareil administratif puisque renvoyant à une
certaine qualification en termes de ressources pour administrer un Département ou un office
(cf. également Klöti 1972 : 49). L’exemple français renvoie ainsi largement à ce modèle,
l’Etat disposant en effet d'un puissant corps de fonctionnaires répondant aux caractéristiques
du modèle wébérien formé, dès la moitié du XIXe siècle dans des écoles d'administration puis
à l'ENA dès 1945 et qui, par l'excellence de leur formation économique et leur statut
entièrement professionnalisé (donc distant de la société civile) favorisent l'indépendance de
l'Etat. (Badie et Birnbaum 1982: 178-184, Birnbaum 1994: 13-15, Suleiman 1995: 20,
Germann 1996: 112).
Au sujet du parcours, nous pouvons, à la suite de la définition de Birnbaum (bureaucratie
fermée sur elle-même et agissant, à l’écart des influences multiples) également avancer qu’un
parcours caractérisé par sa fidélité à la sphère publique relèvera davantage d’une
différenciation de l’appareil administratif qu’une carrière marquée par un changement de
sphère1.

2.1 Le cas helvétique

Selon les archétypes usuels de la différenciation étatique2, la Suisse s'inscrirait au sein de la


catégorie de « l’Etat faible » puisque ce ne serait pas tant l'Etat central que les « allégeances
périphériques » (les multiples groupes d'intérêts issus des différents clivages de la société
helvétique) qui seraient en charge du fonctionnement de la société (Badie et Birnbaum 1982:
173, 212). En comparaison internationale, l’appareil administratif helvétique est en effet une

1
Notons que si le passage antérieur par une autre sphère est caractéristique d’un appareil administratif faible (le
haut fonctionnaire pouvant en effet importer au sein de la sphère étatique des allégeances antérieures ; il en va de
même d’un passage postérieur vers une autre sphère puisque les contacts gardés au sein de la sphère
administratives sont susceptibles d’êtres utilisés pour faire valoir les intérêts de la nouvelles allégeance.
2
Le gouvernement par l'Etat d'une part, conférant le pouvoir à la bureaucratie et caractéristique de l’Etat fort
dont la France est le principal représentant ; et le gouvernement par la société civile d’autre part, caractérisé par
la faiblesse de la bureaucratie et caractéristique de l’Etat faible (Badie et Birnbaum 1982 , Birnbaum 1985: 644).

5
institution récente, puisque ne prenant forme qu’à partir de 1815 (cf. Klöti 1972 : 19). A la
création de l’Etat fédéral, les élites politiques et économiques de l’époque étaient en effet peu
enclines à élargir les compétences et le pouvoir de l'appareil administratif embryonnaire
préférant en effet laisser aux associations faîtières naissantes et aux cantons le soin de remplir
souvent directement les tâches administratives non prise en charge par l’Etat. Cette
dynamique va ainsi déboucher sur une subordination progressive de l’administration en
regard de certaines activités régulatrices (formation professionnelle, réglementation du temps
de travail, régulation des marchés etc.), ce au profit des principales associations économiques,
lesquelles recevront en contrepartie un subventionnement de la Confédération pour assurer
ces tâches selon un principe d’autorégulation (Mach 2006)3. Par ailleurs, les théories
néocorporatistes, en parlant des Sociétés à Etat faible comme la Suisse, mettent elles aussi,
l'accent sur le rôle et l'influence des groupes d'intérêts sur l'Etat, l’organisation précoce de
ceux-ci ayant sans doute joué en ce sens un rôle décisif en Suisse (cf. Schmitter et Lehmbruch
1979, 1982 ; Birnbaum 1985: 673 ; Mach 2006: 359ss.). Mentionnons également que la
Suisse en tant qu’Etat fédéral, fait exécuter une part importante du droit fédéral par les
cantons (« fédéralisme d’exécution ») (cf. Urio et al. 1989 : 2 ; Kriesi 1998 : 62ss.).

Ce n’est qu’à partir de la Seconde Guerre mondiale que l’appareil administratif fédéral
connaît un certain développement, l’administration centrale passant en effet de 7'000
employés en 1930 à 20'000 en 1950, puis à 30'000 en 19704. A l’inverse de la situation qui
prédomine au début du siècle, un certain nombre de voix vont, dès cette période, être amenées
à critiquer l’importance prise par l’administration et les hauts fonctionnaires au sein du
système gouvernemental, ce aux dépens notamment des parlementaires (Neidhart 1970 : 105,
118 et Schumann 1971 : 206. Cf. Klöti 1972 : 8ss. pour une présentation). Plusieurs auteurs
insistent en effet sur le fait que ces acteurs jouent un rôle important lors de la formulation des
décisions publiques sur l’ensemble de la durée des processus décisionnels : au niveau pré-
parlementaire d'une part, grâce à un pouvoir de mise en forme des textes légaux (les projets de
lois sont en effet certes préparés par le gouvernement, mais avec l'aide des hauts
fonctionnaires des départements ou offices fédéraux concernés, lesquels sont souvent à
l'origine des nouveaux projets de l'exécutif. De plus, l'administration est en charge de la
synthèse des processus de consultation et propose ainsi au gouvernement, sur la base de ses
propres conclusions, le rapport pré-parlementaire final que ce dernier soumettra aux
3
En conséquence, l'administration centrale fédérale s'est toujours caractérisée par ses effectifs très modestes: elle
serait ainsi à l'heure actuelle (2004) composée de quelque 30'000 fonctionnaires, le département de la défense et
des sports, avec plus de 12'000 collaborateurs, représentant à lui seul près de la moitié des effectifs (Varone
2006: 299). La majorité des offices de l'administration ne dépassent ainsi, à l'heure actuelle, que rarement la
centaine de collaborateurs. A partir de chiffre datant maintenant de plus d'une dizaine d'années mais restant très
indicatifs, relevons que l'Office fédéral de l'industrie des arts et métiers et du travail (OFIAMT) couvrait en
1994, avec ses 255 collaborateurs, un domaine d'activités mobilisant facilement à l'étranger non pas un seul,
mais plusieurs ministères (Germann 1996: 39).
4
Raimund E. Germann, « Administration fédérale », in Dictionnaire historique de la Suisse (DHS), url:
http://www.hls-dhs-dss.ch/textes/f/F10343-1-1.php (version du 25/09/2006)

6
parlement) ; au niveau parlementaire ensuite (les hauts fonctionnaires contrôlant ainsi
largement l'information nécessaire aux débats d'un parlement semi-professionnel dépourvu de
services propres) ; et au niveau de la mise en oeuvre pour finir (ces acteurs étant chargée
d'implémenter les lois fédérales sur le terrain, moment d'autant plus important que la plupart
des lois édictées par le parlement sont des lois cadres laissant une marge de manoeuvre
importante en terme de mise en oeuvre) (Urio et al. 1989: 4-5, Kriesi 1998: 224-225).

En conséquence et à l’inverse des théories sur l’Etat faible, plusieurs auteurs estiment que ces
caractéristiques assurent à l’administration helvétique une certaine marge de manoeuvre et lui
permet de jouer « un rôle politique croissant, transgressant la dichotomie classique entre la
responsabilité politique et l’exécution technique des politiques [...]. » (Varone 2006 : 290).
D’une manière générale, nous assistons donc à une dynamique structurelle
« d’autonomisation des grandes organisations bureaucratiques » (Roth 1994 : 1). Sciarini et
al (2002 : 10-11), dans une étude recensant les auteurs des impulsions législatives en Suisse
mentionnent également la prise d’importance de l’administration, celle-ci impulsant un
nombre croissant de loi entre les années 1970 et 1990 au détriment notamment de
l’Assemblée fédérale. A un niveau plus sectoriel, Thomas Gees (1999) et Peter Hug (1998),
mentionnent également la forte prise d’importance des acteurs de l’appareil administratif dans
la définition de la politique commerciale au détriment des acteurs économique à partir de la
fin de la Deuxième Guerre mondiale et André Mach (2006) mentionne une dynamique
similaire au niveau de la définition de la politique de la concurrence à partir des années 1990.

Comme déjà mentionnée, cette évolution pose en filigrane la question de la différenciation de


l’appareil administratif. Toutefois, cette question doit, en Suisse, être analysé historiquement
et n’appelle, par essence, pas une réponse simple. L’administration fédérale est en effet
composée à côté de son pan dit « central » (Départements et offices), d’un large pan dit « de
milice » (se composant notamment de toute une constellation de commissions extra-
parlementaires) participant ainsi directement d’une faible différenciation de l’appareil
administratif, puisqu’accomplissant des « tâches publiques par des acteurs privés ou semi-
privés » (Germann 1987: 5). Aborder la question de la différenciation de l’appareil
administratif in extenso supposerait ainsi au préalable d’analyser la place et les prérogatives
de cette zone intermédiaire5 vis-à-vis de l’administration centrale et de comprendre les
relations qui les unissent ainsi que la manière dont s’établit le partage des tâches. Tel n’est
toutefois ici pas notre propos, raison pour laquelle nous nous concentrerons sur la question de
l’indépendance de l’administration centrale sous l’angle de la différenciation de ses acteurs.
5
Comme le mentionne Germann (1987: 1), « En Suisse, on est en effet tenté de considérer "le public" non pas
comme un espace ou un domaine plus ou moins bien distinct du "privé", mais une coloration dont l'intensité est
variable: [...] La perception dichotomique du public et du privé est ainsi remplacée par une classification
tripartite: la sphère étatique et la sphère privée ne sont pas séparées par une frontière, mais par une large zone
intermédiaire ».

7
Soulignons toutefois, afin de justifier ce choix, que nous assistons depuis les années 1960 à
une dynamique de réforme tendant d’une part à renforcer les prérogatives des états-majors de
l’administration (cf. Varone 2006) et, d’autre part, à limiter les prérogatives décisionnelles
des commissions extra-parlementaires, pour en faire des instances davantage focalisées sur le
conseil politique (policy advice) (cf. Rebmann 2009). Ainsi, si les réformes relatives aux
commissions extra-parlementaires participent d’une volonté de limiter la participation des
intérêts particuliers au sein du processus décisionnel, donc d’accroître la différenciation
étatique, il s’agira de voir, dans le cadre de cette contribution, si la centralisation du pouvoir
administratif dans les mains des hauts fonctionnaires s’accompagne d’un changement de
profil de ceux-ci. Notre principale hypothèse soutient ainsi l’existence d’une différenciation
progressive de leur profil au cours du 20e siècle.

Aucune étude ne traite en Suisse, à notre connaissance, spécifiquement de la question de la


différenciation de l’appareil administratif sous l’angle du profil des hauts fonctionnaires et il
s’agit de constater, d’une manière générale, que les études relatives aux caractéristiques
sociales de la haute fonction publique (origine sociale, formation, parcours etc,) sont restée
relativement peu nombreuses en Suisse. Trois études principales dépeignant le profil des
hauts fonctionnaires helvétiques peuvent être mentionnées6 : la première est celle de Klöti
(1972) qui s’est focalisé sur le profil des Secrétaires généraux de Département ainsi que les
directeurs et vice-directeurs d’offices de même que les chefs de sections des principales
entités administratives (PTT et CFF inclus) pour les dates 1938, 1955 et 1969 (Klöti 1972 :
31). Cette approche diachronique nous semble d’intérêt car permettant de mettre en exergue
les éventuels changements de profil social de la haute fonction publique, notamment avant et
après la Deuxième Guerre mondiale. Cette étude est toutefois relativement datée maintenant
et ne peut rendre compte des ruptures s’étant éventuellement produites avant et après les
années 1980, période considérée comme charnière dans l’accélération du processus de
globalisation au niveau du contexte institutionnel (cf. Sciarini et al. 2002). La deuxième
contribution est celle de Urio et al. (1989) qui dresse un portrait des hauts fonctionnaires
cantonaux et fédéraux (1300 personnes, PTT et CFF exclus) en 1980 via une analyse de leur
idéologie, de leur culture politique et de leur origine et insertion sociale (Urio et al. 1989 : 4).
La troisième contribution est celle de Roth (1994) qui, sur la base de données de 1991,
prolonge en quelque sorte ces travaux. Il aborde la catégorie sociale des hauts fonctionnaires à
travers une approche bourdieusienne d’habitus et de capital économique, social et
symbolique. Son propos est également de revenir sur la représentation des clivages et des
minorités au sein de la haute administration en réactualisant les données de Klöti. Ces deux

6
Au sujet plus particulièrement du parcours des hauts fonctionnaires, relevons également, dans le cadre de notre
projet FNS, la conduite d'un mémoire de licence portant sur le pantouflage (mobilité de l'administration vers le
privé) des hauts fonctionnaires de l'Office fédéral des affaires économiques extérieures (ex Division du
commerce du DFE) entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et la période actuelle (Moncagatta 2008).

8
contributions développent ainsi de manière centrale la question de la représentativité de la
haute fonction publique, en regardant notamment comment les différents groupes socio-
économiques et politiques suisses sont représentés au sein de l’administration fédérale (Urio
et al. 1989 : 10ss.). Comme nous le développerons, ce type de questionnement, dont le but est
notamment de comparer les caractéristiques de la haute fonction publique avec celle de la
population (représentativité), ne fait toutefois pas partie des objectifs de la présente
contribution, Par ailleurs, si la prise en compte du niveau cantonal tel qu’opéré par Urio et al.
(1989) nous semble également être de grand intérêt du fait du fédéralisme d’exécution, la
prise en compte de ce niveau se refuse à nous pour des raisons pratique. Nous reviendrons
toutefois sur ce point dans le cadre de la description de l’échantillon.

3. Méthodologie et échantillon

Comme déjà mentionné, nous entendons tester l’hypothèse mentionnée dans le point
précédent sous l’angle de l’évolution du profil des hauts fonctionnaires suisses, à l’aune plus
spécifiquement de leurs parcours et de leur formation.

Cette approche implique préalablement de définir, au niveau de l’échantillon, ce qui est


entendu par le terme « haute fonction publique ». Comme le mentionne Roth (1994 : 4-5),
cette question est sujette à débat parmi les auteurs s’étant attaqués à la question. Nous
sommes toutefois en accord avec la définition qu’en donne Bodiguel et Quermonne (1983 :22,
cité in Roth 1994 : 4-5) : c’est selon eux la proximité à l’égard du politique qui confère ce
statut à un fonctionnaire, puisqu’il est « celui qui remplit une fonction de conversion entre le
pouvoir politique et l’administration d’exécution ». Munis de cette définition nous nous
sommes ainsi focalisés sur les niveaux hiérarchiques les plus élevés et qui sont nommés
directement par les Conseillers fédéraux concernés. Nous avons ainsi retenus les secrétaires
généraux et secrétaires généraux adjoints des départements fédéraux ainsi que les directeurs
d’offices fédéraux (cf. Klöti 1972 : 15 ; Roth 1994 : 20). Par ailleurs, afin d’analyser
l’évolution de la différenciation de ces hauts fonctionnaires spécifiquement vis-à-vis des
intérêts économiques, nous avons retenu les trois Départements traditionnellement en charge
des politiques économiques et les plus en lien avec les intérêts économiques, à savoir le
Département fédéral de l’économie (DFE)7, le Département fédéral de l’Intérieur (DFI)8 et le
Département fédéral des finances (DFF)9. Notre échantillon est ainsi composé de ces hauts

7
Ce Département est notamment composé de l’Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers du travail; de
l’Office fédéral des affaires économiques extérieures; ou encore de l’Office fédéral de l'agriculture.
8
Composé notamment de l’Office fédéral des assurances sociales; ou encore de l’Office fédéral de la santé
publique.
9
Composé entre autre de l’Administration fédérale des finances; de l’Administration fédérale des douanes; ou de
la Caisse fédérale d'assurance.

9
fonctionnaires sur cinq dates du 20e siècle (1910, 1937, 1957, 1980 et 2000), soit environ 32
personnes par date en moyenne (162 au total) (cf. annexe 1).

Au niveau de la méthodologie adoptée, nous avons opté pour l’analyse prosopographique de


type diachronique, en retenant, comme déjà indiqué, la formation et le parcours des hauts
fonctionnaires. A l’instar de Klöti 1972 : 50, nous avons ainsi recensé les formations des
hauts fonctionnaires en retenant le plus haut niveau atteint. Trois niveaux sont ainsi recensés :
1. formation universitaire (en distinguant entre le doctorat, la formation post-grade et le
niveau licence/diplôme), 2. Haute Ecole professionnelle non-universitaire, 3. Apprentissage.
Concernant le parcours, nous avons recensé les postes occupés antérieurement (en prenant en
compte les trois derniers postes occupés préalablement) à l’activité de haut fonctionnaire.
Nous avons procédé de la même manière pour les éventuels postes occupés ultérieurement à
l’activité de haut fonctionnaire. Nous avons de plus recensé le « niveau » de la mobilité
intersectorielle (combien de postes occupe le futur haut fonctionnaire au sein de la sphère
administrative après son passage et avant sa nomination au poste de haut fonctionnaire ?). En
classant ces postes selon leur sphère d’activité (politique, administrative, économique et
académique), nous avons ensuite déterminé les types de parcours qui sont essentiellement de
deux ordres : carrière uniquement au sein du secteur public ou alors passage par une autre
sphère et si oui, laquelle.

10
4. Partie empirique

4.1 Formation:

La Suisse ne connaît pas, à l’instar de la France et de l’Ecole nationale d’administration


(ENA), de cursus spécifique destiné à la formation de la haute fonction publique. La création
à Lausanne en 1981 de l’Institut Universitaire des Hautes Etudes en Administration publique
(IDHEAP), dont le but est de former au niveau post-licence des universitaires destinés à des
postes de haut niveau dans le secteur public (Urio et al. 1989 : 3), répond en partie à cet
objectif. Sa création est toutefois trop récente pour qu’il puisse se retrouver au sein de nos
données. Il conviendra donc, au sein de ce chapitre de déterminer quel est le cursus des hauts
fonctionnaires en se focalisant notamment sur leur niveau d’étude.

4.1.1 Niveau d’étude

Les données relatives au niveau de formation des hauts fonctionnaires pour les cinq dates de
notre échantillon (tableau 1) font état d’une dynamique générale d’augmentation du niveau
d’étude entre 1910 et 2000.

Tableau 1 : Niveau de formation maximal atteint par les hauts fonctionnaires


1910 1937 1957 1980 2000
Doctorat 10 37.04% 13 46.43% 22 64.71% 24 63.16% 19 54.29%
Formation Postgrade 0 0.00% 0 0.00% 1 2.94% 0 0.00% 0 0.00%
Licence Uni 7 25.93% 11 39.29% 9 26.47% 13 34.21% 16 45.71%
EcoleProf 1 3.70% 1 3.57% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00%
Aprenti 2 7.41% 3 10.71% 0 0.00% 1 2.63% 0 0.00%
Indéterminé 7 25.93% 0 0.00% 2 5.88% 0 0.00% 0 0.00%
Somme 27 100.00% 28 100.00% 34 100.00% 38 100.00% 35 100.00%

Formation Uni 17 62.96% 24 85.71% 32 94.12% 37 97.37% 35 100.00%

Sources : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.

En effet, alors que 85% des hauts fonctionnaires disposent d’une formation universitaire en
1937 (contre environ 15% n’ayant connu que le stade de l’apprentissage ou de la formation
professionnelle)10, cette proportion augmente continuellement pour atteindre 100% en 2000.
Alors que Klöti (1972 : 50-51) constatait sur la base des données en sa possession qu’il était
toujours possible, malgré une difficulté croissante, de devenir haut fonctionnaire grâce à un
apprentissage à la fin des années 1960, constat confirmé par Roth (1994 :21) au début des
années 1990 (94,3% d’universitaires), nous devons constater que cela n’est plus vrai à la fin

10
Quand bien même ce chiffre est encore plus bas en 1910 (62%), la forte proportion de données manquantes
(26%) peut nous amener, potentiellement, à relativiser cette faiblesse.

11
du siècle, tout du moins dans les trois départements qui nous intéressent11. En effet, si certains
personnages sont effectivement passés par un apprentissage en 2000, ils ont complété par la
suite ce niveau d’étude par une formation universitaire. Mentionnons notamment le cas12
d’Otto Piller, directeur de l’Office fédéral des assurances sociales (DFI) entre 1997 et 2003
qui, après un apprentissage d’électromécanicien au sein de la firme Hasler AG à Berne, fera
des études de physique à l’Université de Fribourg qu’il conclura par un Doctorat. Daniel
Bodmer et Adelrich Schuler, respectivement Inspecteur fédéral des lettres de gage (DFF) et
directeur de l’Office fédéral des assurances sociales (DFI) en 1980 connaissent le même type
de cursus. Ce parcours tranche significativement avec ceux des hauts fonctionnaires du début
du siècle étant passé par un apprentissage, puisque, majoritairement, ceux-ci n’entameront pas
d’autres formation. Mentionnons notamment Hans Ryffel, directeur du contrôle des finances
(DFF) en 1937 qui effectuera un apprentissage à la Poste avant de gravir progressivement les
échelons de cette entreprise pour ensuite rejoindre le Département des finances. Ces
premières données confirment clairement notre hypothèse d’une probable indépendentisation
de l’appareil administratif via une augmentation du niveau d’étude de ses membres.
Toutefois, malgré cette évolution générale, il convient de souligner que nous assistons en
2000 à un nivellement de la formation universitaire du haut vers le bas, puisque la proportion
des titulaires de doctorats culmine en 1957 et 1980 (environ 64%) pour ensuite faire face à
une baisse significative en 2000 (54%).

4.1.2 Type d’étude

Quand bien même la question du type d’étude se situe quelque peu en marge de notre propos,
il est toutefois intéressant de revenir sur cet indicateur, afin de déterminer notamment si
l’évolution au cours du 20e siècle fait apparaître un cursus spécifique aux hauts
fonctionnaires.

Comme l’indiquent les tableaux relatifs au type de formation, les formations les plus
représentés parmi les hauts fonctionnaires des trois Départements de notre échantillon sont
sont celles de droit, de lettres, de sciences économiques et de sciences de l’ingénieur.

11
Il est toutefois probable que ces résultats dépendent passablement des Départements choisis et qu’en
élargissement de l’échantillon à l’ensemble des hauts fonctionnaires fasse quelque peu baisser cette proportion
de 100%.
12
Signalons que les sources de tous les exemples cités dans cette contribution proviennent de notre base de
données : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.
http://www.unil.ch/elitessuisses."

12
Tableau 2 : Filières d’études de 2e cycle des hauts fonctionnaires13

1910 1937 1957 1980 2000


Licence/Diplôme 17 62.96% 24 85.71% 32 94.12% 37 97.37% 35 100.00%
Droit 3 17.65% 8 33.33% 10 31.25% 12 32.43% 12 34.29%
Lettres 4 23.53% 4 16.67% 2 6.25% 3 8.11% 6 17.14%
Sc eco 2 11.76% 4 16.67% 6 18.75% 8 21.62% 8 22.86%
Médecine 1 5.88% 2 8.33% 2 6.25% 2 5.41% 2 5.71%
sc nat 2 11.76% 1 4.17% 2 6.25% 1 2.70% 0 0.00%
sc ingénieur 4 23.53% 7 29.17% 9 28.13% 8 21.62% 7 20.00%
Math/Phys 1 5.88% 0 0.00% 2 6.25% 3 8.11% 3 8.57%
Autre 1 5.88% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00%
Total 18 105.88% 26 108.33% 33 103.13% 37 100.00% 38 108.57%

Sources : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.

Tableau 3 : Filières d’études doctorales des hauts fonctionnaires

1910 1937 1957 1980 2000


Doctorats 10 37.04% 13 46.43% 22 64.71% 24 63.16% 19 54.29%
Lettres 3 30.00% 3 23.08% 2 9.09% 3 12.50% 3 15.79%
Droit 1 10.00% 6 46.15% 7 31.82% 8 33.33% 3 15.79%
sc eco 0 0.00% 2 15.38% 5 22.73% 5 20.83% 6 31.58%
sc nat 3 30.00% 0 0.00% 2 9.09% 1 4.17% 0 0.00%
médecine 1 10.00% 1 7.69% 2 9.09% 2 8.33% 2 10.53%
Math 1 10.00% 0 0.00% 1 4.55% 2 8.33% 2 10.53%
sc ingénieur 0 0.00% 2 15.38% 3 13.64% 3 12.50% 3 15.79%
Indéterminé 1 10.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00%
Total 10 100.00% 14 107.69% 22 100.00% 24 100.00% 19 100.00%

Sources : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.

Connaissant une forte augmentation entre 1910 et 1937, les cursus de 2e cycle en droit se
stabilisent ensuite aux alentours de 33% jusqu’en 2000, devenant les études les plus
représentées. Comme le mentionnent Urio et al (1989 : 41), « la prépondérance des juristes
dans la haute administration fédérale pourrait être le reflet de l’opinion, dominante jusqu’à
une époque très récente d’après laquelle ce type de formation était suffisant pour maîtriser à
la fois les problèmes typiquement juridiques, comme la rédaction d’une loi, et les problèmes
matériels que la loi était censée régler ».
Les formations de lettres connaissent, elles, une baisse constante de 1910 à 1980 (de 23% à
8%) pour ensuite, de manière assez surprenante, connaître une augmentation en 2000 (17%).
Alors que jusqu’en 1980, seuls les hauts fonctionnaires en charge des offices relatifs à la
culture ou à la Science du Département de l’Intérieur (Bibliothèque nationale, Musée national,

13
Il est à relever que si le total dépasse parfois les 100%, cela tient au fait que certaines personnes ont pu suivre
plusieurs filières d’études

13
Archives fédérales etc.) sont en possession d’une formation en lettres, plusieurs
fonctionnaires de 2000 en charge d’offices de type « économique » le sont également.
Mentionnons notamment Peter Hablützel, directeur de l’Office fédéral du personnel (DFF),
Franz Schwegler, directeur de l’Office fédéral de l’assurance militaire (DFI), quand bien
même celui-ci dispose également d’une formation de juriste, ou encore Nathalie Falcone-
Goumaz, secrétaire-adjointe du DFE.
Les formations en sciences techniques ainsi qu’en sciences naturelles connaissent quant à
elles une baisse constante, malgré quelques soubresauts, entre 1910 et 2000. Ainsi, si nous
pouvons avoir affaire en 1910 ou en 1937 à des hauts fonctionnaires titulaires de ce type de
formation et en charge d’unités « économiques » (exemple de Franz Kaufmann, titulaire
d’une formation en sciences naturelles et directeur de la Division de l’industrie ou encore Paul
Favre, chimiste et directeur de la Division de la monnaie de l’Administration des finances), ce
cas de figure n’existe pour ainsi dire plus par la suite. D’une manière générale, les
fonctionnaires avec ce type de formation restent en effet cantonnés aux office « techniques »
tels que le Bureau fédéral des poids et mesures, la Direction des constructions fédérales, ou
encore l’Office de météorologie.
A l’inverse, les hauts fonctionnaires titulaires d’une formation de 2e cycle en sciences
économiques connaissent une croissance constante entre 1910 (11%) et 2000 (22%),
dynamique encore plus nette au niveau de la formation doctorale (de 0% en 1910 à 31.5% en
2000). Cette évolution prend notamment forme au niveau de la direction des Départements,
puisque si leurs secrétaires généraux et secrétaires généraux adjoints sont presque
exclusivement des juristes jusqu’en 1980, dès cette date, nous commençons à rencontrer des
économistes parmi ceux-ci (exemple d’Eduard Marthaler, secrétaire général du DFI en 1980
ou de Stefan Aeschimann, secrétaire général du DFE en 2000). Il est à relever que ces chiffres
peuvent être mis en parallèle avec la très forte augmentation en 2000 des titres obtenus à
l’Université de Saint Gall, au détriment notamment de l’Université de Berne, incontestable
leader jusque là. Par ailleurs et quand bien même cette question est un peu en marge de notre
propos, il convient de souligner que cette évolution rentre en écho avec les études récentes
insistant sur le changement de profil des élites économiques elles-mêmes (cf. notamment
Barrial 2006). Comme nous le montrons dans un précédent article (David and al. 2009) cette
évolution de profil des élites économiques est en grande partie à l’origine d’un changement
d’approche dans la manière de concevoir la gouvernance d’entreprise (passage à un profil
davantage axé sur le modèle anglo-saxon aux dépends du modèle coordonné) : « The
educational profile of senior managers has hence considerably changed over the last twenty or
so years, which explains why a growing part of the Swiss economic elite became more open
towards a shareholder value orientated strategy in the late 20th century. ». Cette convergence
de profil éducationnel à la fois au sein des élites économiques et administratives pourrait ainsi
être à l’origine, comme le montre Mach (2006 : 185ss.) de la reconfiguration des pôles

14
d’influence au niveau de la politique économique : alors que la politique de la concurrence
était jusque là largement déterminée par les centrales patronales, celles-ci vont, lors de la
révision de la politique de la concurrence des années 1990, être passablement marginalisées
au profit d’un nouveau pôle d’influence composé de représentants de la sphère scientifique
(différents économistes), de l’appareil administratif (OFAEE et, dans une moindre mesure,
Commission des cartels) et de certains représentants patronaux les plus internationalisés et
largement marqués du profil éducationnel décrit ci-dessus. Il s’agit de relever que cette
évolution, selon la première condition donnée par Carpenter (différenciation politique), ne
participe pas d’une différenciation des hauts fonctionnaires vis-à-vis des élites économiques.
Quand bien même notre problématique ne portait pas spécifiquement sur le type d’étude et
qu’il nous est difficile, dans le cadre de cette contribution préliminaire, d’expliquer cette
évolution, ces résultats méritent selon nous d’être approfondis et analysés ultérieurement.

4.2 La carrière des hauts fonctionnaires :

4.2.1 La carrière préalable au poste de haut fonctionnaire

Le tableau relatif à la carrière professionnelle antérieure à l’accession au rang de haut


fonctionnaire, nous indique une évolution en trois phases : alors que près de 30%14 des hauts
fonctionnaires de 1910 connaissent une carrière de type intersectorielle en 1910, la situation
se modifie quelque peu durant l’entre deux guerres puisque ce chiffre chute à moins de 20%15.
Dès cette date, nous assistons à une deuxième dynamique marquée par l’augmentation
constante, jusqu’en 1980, de la proportion des acteurs ayant transité par d’autres sphères,
ceux-ci restant toutefois en minorité. Cette proportion s’inverse finalement pour la première
fois en 2000, puisqu’une majorité (près de 55%) d’acteurs transitent, dès cette date,
préalablement par une autre sphère, notamment économique16.

Tableau 4 : Carrière préalable au poste de haut fonctionnaire.


AVANT 1910 1910% 1937 1937% 1957 1957% 1980 1980% 2000 2000%
Carrière publique 15 55.56% 23 82.14% 22 64.71% 20 52.63% 16 45.71%
Carrière intersectorielle 8 29.63% 5 17.86% 9 26.47% 17 44.74% 19 54.29%
Venant d'une Association 1 12.50% 1 20.00% 2 22.22% 3 17.65% 2 10.53%
Venant d'une Entreprise 5 62.50% 4 80.00% 5 55.56% 9 52.94% 13 68.42%
Indéterminé 4 14.81% 0 0.00% 3 8.82% 1 2.63% 0 0.00%
Total 27 100.00% 28 100.00% 34 100.00% 38 100.00% 35 100.00%

Sources : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.

14
Il est à noter que ce taux pourrait encore évoluer à la hausse, au vu de la relative importance des données
indéterminées.
15
Nous ne distinguons ici pas entre les niveaux fédéraux, cantonaux et communaux
16
Il est à relever que, pour des questions de pertinence, nous n’avons recensé, dans cette statistique, que les 3
postes précédant l’entrée en fonction au poste de haut fonctionnaire, ce afin de laisser une marge suffisante et
pour éviter de recenser dans cette statistique des postes de début de carrière n’étant guère significatifs.

15
D’une manière générale, ce type d’acteurs transitent majoritairement par les entreprises, cette
dynamique s’accentuant qui plus est entre 1937 et 2000, puisque la part total des
fonctionnaires venant d’une entreprises passe de 4 (14%) en 1937 à 13 (37%) en 2000. La
part de ceux transitant par une association17 reste plus ou moins stable (environ 5% de
l’ensemble des hauts fonctionnaires).

Cette faible différenciation prend d’autant plus d’ampleur que le nombre d’acteur transitant
directement d’une autre sphère vers un poste de haut fonctionnaire augmente continuellement
entre 1937 et 2000 (de 3,5% en 1910 à 22,8% en 2000, alors que le nombre de montagnard18,
oscillant aux alentours de 50% entre 1910 et 1980, chute à moins de 40% en 2000.

Tableau 5 : Type de carrière.


1910 1910% 1937 1937% 1957 1957% 1980 1980% 2000 2000%
Montagnard 13 48.15% 14 50.00% 18 52.94% 18 47.37% 13 37.14%
Passage direct 1 3.70% 1 3.57% 2 5.88% 5 13.16% 8 22.86%

Sources : Base de données "élites suisses au XXe siècle", Université de Lausanne.

Mentionnons ainsi, pour le cas des acteurs transitant directement du privé vers la haute
fonction publique, l’exemple d’Ulrich Fricker qui, en 1995, passe de la direction de la société
de consulting KPMG (spécialisée dans les audit fiscaux) à la direction de la Caisse nationale
suisse (SUVA). Autre exemple, celui de Gustave Marchand, qui passe en 1999 de la direction
de l’entreprise d’ingénierie civile Marchand & Partner AG à la direction de l’Office fédéral de
la construction et de la logistique.

Ces résultats sont largement contre-intuitifs et vont à l’encontre de notre hypothèse stipulant
un déclin de la mobilité intersectorielle. Ils indiquent au contraire que loin d’être l’expression
d’une bureaucratie fermée sur elle même, les caractéristiques relatives à la carrière des hauts
fonctionnaires évoluent vers une plus grande ouverture et vers une plus grande mobilité
intersectorielle.

4.2.2 La carrière postérieure au poste de haut fonctionnaire

Nous assistons à la même tendance au sujet d’un éventuel parcours professionnel postérieur
au poste de haut fonctionnaire. Majoritairement, les hauts fonctionnaires de notre échantillon

17
Mentionnons à titre d’exemple le parcours d’Arnold Eichmann : Premier secrétaire du Vorort de 1878 à 1882,
il devient Secrétaire du bureau fédéral de la division du commerce de 1882 à 1892, puis chef de cette division
jusqu’en 1895. Il en sera nommé directeur en 1896 et restera en poste jusqu’en 1923.
18
Personne qui a gravi progressivement (en principe sur une durée approximative de dix ans) les échelons
hiérarchiques de l’administration dans laquelle elle occupe une fonction de direction.

16
occupent là le dernier poste de leur carrière19. Toutefois, nous assistons à nouveau à une nette
évolution entre 1910 et 2000 : alors que seuls 11% des hauts fonctionnaires de 1910 changent
d’occupation à la fin de leur poste de hauts fonctionnaires, faisant dire à Klöti (1972 :70)
qu’une fois nommée dans la haute fonction publique un acteur ne la quittera pratiquement
plus20, l’image est tout autre en 2000, puisqu’ils sont 31%21 à commencer une autre carrière.

Tableau 6 : Carrière postérieure au poste de haut fonctionnaire.


APRES 1910 1910% 1937 1937% 1957 1957% 1980 1980% 2000 2000%
Nouvel emploi 3 11.11% 6 21.43% 4 11.76% 8 21.05% 11 31.43%
Vers académique 1 33.33% 1 16.67% 0 0.00% 2 25.00% 0 0.00%
Vers admin 2 66.67% 2 33.33% 2 50.00% 3 37.50% 3 27.27%
Vers Eco 0 0.00% 3 50.00% 1 25.00% 3 37.50% 8 72.73%
Vers Pol 0 0.00% 0 0.00% 1 25.00% 0 0.00% 0 0.00%
Retraite 2 7.41% 5 17.86% 5 14.71% 2 5.26% 9 25.71%
Vraisemblablement Retraite 18 66.67% 14 50.00% 19 55.88% 16 42.11% 2 5.71%
Encore en Service 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 0 0.00% 11 31.43%
Indéterminé 4 14.81% 3 10.71% 6 17.65% 12 31.58% 2 5.71%
Total 27 100.00% 28 100.00% 34 100.00% 38 100.00% 35 100.00%

Par ailleurs, en sus de cette augmentation globale, il s’agit de souligner que si ces adeptes de
la mobilité intersectorielle sont au moins la moitié à se diriger soit vers la sphère
administrative soit vers la sphère académique jusqu’en 1980, ils se dirigent très
majoritairement (72%) vers la sphère économique et notamment vers les entreprises en 2000.

L’âge de début et de fin de poste est à cet égard très illustratif de la dynamique à l’oeuvre,
puisque que les hauts fonctionnaires tendent à être nommés de plus en plus tardivement et à
quitter leurs postes de plus en plus jeunes. Si le fonctionnaire type de 1910 est nommé vers 43
ans et quitte son poste 23 ans plus tard à l’aube de son 69e anniversaire, il est nommé à 49 ans
en 2000 et le quitte 10 plus tard vers 59 ans.

19
Si nous n’avons pas pu systématiquement accéder aux informations stipulant expressément leur départ à la
retraite, le recoupement de plusieurs informations nous a permis de le déduire (catégorie « vraisemblablement
retraite »).
20
Certains contre-exemples fameux, portant sur des « transferts » entre le Département de l’économie et le
Vorort, méritent toutefois d’être mentionné : à la mort du très influent président du Vorort Alfred Frey en 1924,
Edmund Schulthess, le directeur du Département de l’économie, afin de faire perdurer les relations privilégiés
qu’il entretenait avec Frey et le Vorort, promut activement, auprès du Vorort, la candidature de l’un de ses plus
proche collaborateur, à savoir Ernst Wetter, alors chef de la Division du commerce et secrétaire général du DFE.
La personne de Wetter était en effet la meilleure garantie que l’axe Vorort-DFE perdure, comme au temps
d’Alfred Frey. Avec Wetter, qui siégea donc au Vorort de 1924 à 1939, tous les sujets douaniers, de contrats de
commerce ou de politique d’importation convergeaient (Schmid 1983: 125ss.).
21
Il est à relever que 11 personnes (31%) de notre échantillon de 2000 sont encore en fonction. Un certain
nombre d’entre elles pourraient encore renforcer cette statistique.

17
Tableau 7 : Age de nomination et de sortie du poste de haut fonctionnaire22.
1910 1937 1957 1980 2000
Age Entrée 43.4 42.5 46.4 48.4 48.9
Age Sortie 68.8 64.2 63.0 62.3 59.4
Durée 23.7 20.9 16.5 13.9 10.1

Nous assistons ainsi en 2000 à ce que Christophe Charle (1987 : 1122) qualifie de
« pantouflage de fin de carrière ». En d’autres termes, si le poste de haut fonctionnaire est
sans doute abordé comme l’apogée d’une carrière en 1910, il est sans doute davantage pensé
comme quelque chose de transitoire en 2000, permettant ainsi de faire carrière dans d’autres
sphères antérieurement ou postérieurement au poste de haut fonctionnaire. Pour la situation
qui prévaut au début du siècle, mentionnons ainsi l’exemple de Jakob Kaiser, qui est nommé
directeur des Archives fédérales en 1868 à l’âge de 35 ans, poste qu’il quitte en 1913 à l’âge
de 80 ans après 45 ans de services, par ailleurs exclusivement auprès de l’administration
fédérale. Exemple encore plus marquant en terme d’âge de sortie, celui de Johann Coaz, qui
quitte son poste d’Inspecteur fédéral des forêts, chasse et pêche en 1914 à 92 ans après 39 ans
de services et après avoir fait sa carrière au sein de la fonction publique cantonale et
fédérale.23 A l’opposé, pour la situation qui prévaut en 2000, citons notamment l’exemple de
Hans Burger, nommé directeur de l’Office fédéral de l’agriculture en 1992 à l’âge de 48 ans
alors qu’il est à la tête d’une exploitation agricole à Bourguillon (FR), poste qu’il quitte en
2000 à l’âge de 56 ans, pour reprendre du service au sein de son ancienne exploitation dirigée
depuis par son fils. Autre exemple, celui d’Ulrich Kihm, spécialiste des questions
d’encéphalite spongiforme bovine, qui nommé directeur de l’Office vétérinaire fédéral en
1993 à l’âge de 48 ans. Il quitte ce poste en 2003 à 57 ans pour devenir CEO de l’entreprise
de consulting SAFOSO, spécialiste des questions de l’industrie alimentaire, et notamment des
produits carnés.24

L’étude de Moncagatta (2008 : 60) semble confirmer que cette dynamique n’est pas
forcément dispersée au sein des Départements, mais peut prendre forme globalement à
l’échelle d’un office. Ainsi, en revenant sur le profil des hauts fonctionnaires (directeur de
l’office et délégués aux accords commerciaux) de l’Office fédéral des affaires économiques
extérieures de la fin de la Deuxième Guerre mondiale à nos jours, il indique que la grande
majorité de ceux-ci quittent leur poste à l’aube de la soixantaine. Une petite minorité continue
22
Précisons, que la caisse de pension de la Confédération n’est mise en place qu’en 1919. Avant cela, il n’était
donc pas rare qu’un fonctionnaire continue de travailler au-delà des 65 ans. Cela explique pourquoi la moyenne
de 1910 dépasse ce chiffre.
23
14 des 27 hauts fonctionnaires de notre échantillon de 1910 quitte par ailleurs leur poste après leur 65 ans et
11 après 70 ans.
24
“Together with stakeholders we work towards achieving the common global goals of animal health and
welfare, consumer protection through safe food, and sustainable trade of animal-derived food products”
(safoso.com)

18
à travailler dans le secteur public, que ce soit encore pour l’administration fédérale, pour des
missions diplomatiques à l’étranger, ou pour des organisations internationales, alors que la
grande majorité, en revanche, profite des liens noués au long de leur carrière et accepte les
offres provenant de l’économie privée. Sans avoir pu, en l’état, effectuer un travail qualitatif
semblable à celui de Moncagatta, l’analyse superficielle des profils des hauts fonctionnaires
de notre échantillon de 2000 tendrait à nous pousser vers la même conclusion.

Conclusion

Les résultats obtenus dans le cadre de cette contribution sont, pour la plupart, largement
contre intuitifs.

Si nous assistons à une augmentation graduelle du niveau de formation des hauts


fonctionnaires, évolution nous suggérant une indépendance croissante de ces acteurs grâce
une augmentation générale de leur niveau de qualification25, il en va différemment pour les
autres résultats. Ainsi, l’analyse du type d’étude fait apparaître que nous avons
vraisemblablement affaire à une convergence des cursus entre les élites économiques les plus
internationalisées et les hauts fonctionnaires du DFE, du DFI et du DFF, dynamique
participant d’une faible différenciation de la haute fonction publique. Les résultats les plus
surprenants et les plus intéressants concernent toutefois la carrière. Celle-ci évolue en effet au
cours du 20 siècée largement à l’inverse de ce nous étions en droit d’attendre, puisque nous
assistons, entre 1910 et 2000, à une augmentation de la mobilité intersectorielle, tant
préalablement que postérieurement au poste de haut fonctionnaire. En 2000 en effet et pour la
première fois une majorité de hauts fonctionnaires a transité préalablement par une autre
sphère, essentiellement par la sphère économique et les entreprises. Nous pouvons ainsi
avancer que, contrairement à la France, il n’existe pas de cursus professionnel différencié du
corps des hauts fonctionnaires, leur recrutement par les Conseillers fédéraux se faisant de plus
en plus à l’externe. Cette évolution tranche significativement avec la période antérieure et
semble relativement récente, puisque Roth (1994), selon des données de 1991, conclut à une
très faible mobilité intersectorielle : « Cette fidélité au secteur public semble même en hausse
par rapport à 1980. A cette époque près d’un tiers (31,8%) des hauts fonctionnaires avaient
au moins une fois quitté le service public pour faire un passage dans le secteur privé. Dans
notre enquête ce chiffre est tombé en-dessous de la barre des 10%. […]. Avec ces chiffres
nous pouvons estimer que la pénétration du secteur public par le secteur privé est, sinon sur
le plan des valeurs des hauts fonctionnaires au moins sur celui de leur expérience

25
Il s’agit toutefois d’être prudent dans l’analyse de cette évolution en ce sens qu’elle n’est sans doute pas
propre à la sphère administrative mais renvoie plus généralement à une augmentation du niveau d’étude des
élites d’une manière générale, sans que l’on puisse réellement en déduire une réelle différenciation

19
professionnelle (nous admettons que les valeurs des individus dépendent en bonne partie du
type de socialisation auquel ils ont été exposés, notamment par le biais de l’origine sociale,
des études et de l’expérience professionnelle), plutôt basse et, semble-t-il, en diminution. ».

Pour conclure, quand bien même il s’agit d’admettre à la suite de Varone (2006), Urio et al.
(1989) et de Kriesi (1998) que la part d’autonomie structurelle de l’administration fédérale a
cru dans le courant du 20e siècle, nous constatons que cette dynamique ne s’est pas
accompagnée d’une différenciation du profil de la haute fonction publique suisse. Au
contraire, celle-ci connaît, tout du moins sur la base des indicateurs que nous avons retenus,
une « imbrication » avec la sphère économique allant en s’accroissant entre 1910 et 2000.

20
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Urio, Paolo, Baumann, Elisabeth, Arigoni, Gabriella, et al. (1989). Sociologie politique de la
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24
Annexe 1 : Echantillon

ANNEE NOM Prenom Entité


1910 Schumacher Vinzenz Administration des titres
1910 Müller Franz Agriculture
1910 Kaiser Jakob Archives
1910 Haffter (Hafter) Eugen Bibliothèque centrale
1910 Godet Marcel Bibliothèque nationale suisse
1910 Guillaume Louis Bureau de statistique
1910 Imboden Heinrich DFF
1910 Savoie Charles Bureau fédéral des matières d’or et d’argent
1910 König Emil Bureau fédéral des poids et mesures
1910 Bonjour Emile DFE
1910 Eichmann Arnold Commerce
1910 Siegwart Franz Contrôle des finances
1910 Flückiger Arnold Direction des constructions fédérales
1910 Suter Hermann Direction générale des douanes
1910 Grubenmann Ulrich EPFZ
1910 Epper Josef Hydrographie nationale suisse
1910 Kaufmann Franz Industrie
1910 Coaz Johann Inspection fédérale des forêts, chasse et pêche
1910 Morlot, von- Albert Inspectorat fédéral des travaux publics
Wurst.
1910 Adrian Paul Monnaie
1910 Lehmann Hans Musée national suisse
1910 Milliet Edmund Régie des alcools
Wilhelm
1910 Schmid Friedrich Service sanitaire fédéral
1910 Maurer Maximilian Station centrale de météorologie
Julius
1910 Rellstab Johann DFI
1910 Contat Antoine DFI
1910 Blau Hans DFF
1937 Lässer Werner Administration des blés
1937 Blau Hans Administration des contributions
1937 Gassmann Arnold Administration des douanes
1937 Oetiker Julius Administration des finances
1937 Favre Paul Administration des finances. Monnaie
1937 Kern Léon Archives fédérales
1937 Haffter (Hafter) Eugen Bibliothèque centrale
1937 Godet Marcel Bibliothèque nationale suisse
1937 Brüschweiler Carl Bureau de statistique
1937 Buchmüller Fritz Bureau des poids et mesures
1937 Ryffel Hans Contrôle des finances
1937 Jungo Léon Direction des constructions
1937 Käppeli Josef Division de l’agriculture
1937 Hotz Jean Division du commerce
1937 Rohn Arthur EPFZ

25
1937 Petitmermet Marius Inspection des forêts, chasse et pêche
1937 Steiger, von Alexander Inspection des travaux publics
1937 Gysin Fritz Musée national suisse
1937 Giorgio Hans Office fédéral des assurances sociales
1937 Masnata Albert Office suisse d’expansion commerciale
1937 Lienert Meinard Gero Office suisse d’expansion commerciale, Zürich
1937 Flückiger Gottlieb Office vétérinaire
1937 Tanner Karl Régie des alcools
1937 Carrière Henri Service fédéral de l’hygiène publique
1937 Vital Fritz DFI
1937 Droz Georges DFI
1937 Péquignot Eugène DFE
1937 Renggli Paul Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers et du travail
1957 Keller Hans Peter Administration des blés
1957 Umbricht Victor Administration des finances
Hermann
1957 Grosheintz Pierre Administrations des contributions
1957 Lenz Charles Administrations des douanes
1957 Haas Leonhard Archives fédérales
1957 Bourgeois Pierre Bibliothèque nationale suisse
1957 Koller Albert Bureau de statistique
1957 König Hans 2 Bureau des poids et mesure
1957 Schuler Werner Caisse fédérale d’assurance
1957 Hongler Otto Centrale pour les questions d’organisation de l’administration
fédérale
1957 Jeker Armin Contrôle des finances
1957 Droz Georges DFI
1957 Ott Jakob Direction des constructions
1957 Landis Jakob Division de l’agriculture
1957 Clavadetscher Walter Division de l’agriculture
1957 Schaffner-Rudolf Hans Division du commerce
1957 Pallmann Hans A. EPFZ
1957 Bodmer Daniel Inspecteur fédéral des lettres de gage
1957 Jungo Joseph Inspection des forêts, chasse et pêche
1957 Ruckli Robert Inspection des travaux publics
1957 Hummler Fritz Le délégué à la défense nationale économique
1957 Gysin Fritz Musée national suisse
1957 Saxer Arnold Office fédéral des assurances sociales
(Heinrich)
1957 Masnata Albert Office suisse d’expansion commerciale
1957 Staehelin Adolf J. Office suisse d’expansion commerciale
1957 Flückiger Gottlieb Office vétérinaire
1957 Holzer Max OFIAMT
1957 Kellerhals Otto Régie des alcools
1957 Campiche Frédéric Henri Service du contrôle des prix
1957 Sauter Arnold Service fédéral de l’hygiène publique
1957 Lugeon Jean Station centrale suisse de météorologie
1957 Huber Karl DFE
1957 Melliger Alphons DFI

26
1957 Mosimann Bernhard DFE
1980 Brugger Alfred Administration fédérale des blés
1980 Locher Kurt Administration fédérale des contributions
1980 Affolter Paul Administration fédérale des douanes
1980 Bieri Rudolf Administration fédérale des finances
1980 Gauye Oscar Archives fédérales
1980 Maier Franz Georg Bibliothèque nationale suisse
1980 Schuler Werner Caisse fédérale d’assurance
1980 Lehmann Eduard Contrôle fédéral des finances
1980 Vittoz Bernard EPFL
1980 Ursprung Heinrich EPFZ
1980 Bodmer Daniel Inspecteur fédéral des lettres de gage
1980 Simmen Gerhard Institut suisse de météorologie
1980 Schneider Hugo Musée national suisse
1980 Huber Jean-Werner Office des constructions fédérales
1980 Piot Jean-Claude Office fédéral de l’agriculture
1980 Hochstrasser Urs Office fédéral de l’éducation et de la science
1980 Bonny Jean-Pierre Office fédéral de l’industrie, des arts et métiers du travail
1980 Oppliger Hans Kurt Office fédéral de l’organisation
1980 Niederhauser Otto Office fédéral de la défense économique
1980 Pedroli Rodolfo Office fédéral de la protection de l’environnement
1980 Frey Ulrich Office fédéral de la santé publique
1980 Senglet Jean-Jacques Office fédéral de la statistique
1980 Perlstain André Office fédéral de métrologie
1980 Dubois Frédéric Office fédéral des affaires culturelles
1980 Jolles Paul Rudolf Office fédéral des affaires économiques extérieures
1980 Schuler Adelrich Jacob Office fédéral des assurances sociales
1980 Coulon, de Maurice 2 Office fédéral des forêts
1980 Jucker Waldemar Office fédéral des questions conjoncturelles
1980 Jakob Jules Office fédéral des routes
1980 Guggenheim Thomas C. Office fédéral du logement
1980 Scheurer Ernst Office fédéral du personnel
1980 Keller Hans Office vétérinaire fédéral
1980 Müller-Dätwyler Hans Régie fédérale des alcools
1980 Marthaler Eduard DFI
1980 Hahnloser Bernhard DFI
1980 Landgraf François DFF
1980 Hasler Alfons DFE
1980 Nell Anton DFE
2000 Ursprung Urs Administration fédérale des contributions
2000 Dietrich Rudolf Administration fédérale des douanes
2000 Siegenthaler Peter Administration fédérale des finances
2000 Graf Christoph Archives fédérales
2000 Schulz Patricia Bureau de l’égalité entre femmes et hommes
2000 Arbenz Peter Caisse fédérale d’assurance
2000 Fricker Ulrich Caisse nationale suisse
2000 Nordmann Jean-Luc Division du travail (SECO)

27
2000 Badoux Jean-Claude EPFL
2000 Kübler Olaf EPFZ
2000 Kleiber Charles Groupement de la science et de la recherche
2000 Bötsch Manfred Office fédéral de l’agriculture
2000 Burger Hans Office fédéral de l’agriculture
2000 Schwegler Franz Office fédéral de l’assurance militaire
2000 Schuwey Gerhard M. Office fédéral de l’éducation et de la science
2000 Redli Marius Office fédéral de l’informatique et de la télécommunication
2000 Marchand Gustave Office fédéral de la construction et de la logistique
Ernest
2000 Streiff David Office fédéral de la culture
2000 Sieber Hans Office fédéral de la formation professionnelle et de la technologie
2000 Zeltner Thomas Björn Office fédéral de la santé publique
2000 Malaguerra Carlo Office fédéral de la statistique
2000 Keuerleber-Burk Daniel K. Office fédéral de météorologie et de climatogie
2000 Piller Otto Office fédéral des assurances sociales
2000 Gurtner Peter Office fédéral du logement
2000 Hablützel Peter Office fédéral du personnel
2000 Bellwald Andreas Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays
2000 Kihm Ulrich Office vétérinaire fédéral
2000 Erard Lucien Régie fédérale des alcools
2000 Syz David SECO
2000 Annaheim Jörg DFF
2000 Falcone- Nathalie DFE
Goumaz
2000 Ferrari-Visca Bruno DFI
2000 Aeschimann Stefan DFE
2000 Grütter Peter DFF
2000 Kaufmann Claudia DFI

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