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Dalloz action Droit de la construction

§ 1 - Compétences et activités en HLM


340.71. La construction dans les compétences des organismes d'HLM.
La construction HLM s'exerce selon les objectifs des aides au logement (v. s s n os 340.31 et
340.52) et pour l'exercice national et local des solidarités pour le logement et des politiques
de l'habitat (v. s s n o 340.51), dans le cadre des compétences opérationnelles des organismes
d'HLM que décrit le Code de la construction et de l'habitation, qui établissent un contour
exclusif et cependant relativement vaste, de leur objet.

Acteurs de politiques publiques dans les marchés du logement, de l'aménagement urbain et


du développement de l'habitat, les organismes d'HLM interviennent dans des compétences
d'attribution légale. Celles-ci sont déclinées pour les offices publics de l'habitat aux articles
L. 421-1, L. 421-3 et L. 421-4. Pour les sociétés, elles figurent à l'article L. 422-2 pour les
sociétés anonymes d'HLM (entreprises sociales pour l'habitat – ESH) et sont reprises dans les
clauses types de leurs statuts, annexées à l'article R. 422-1, et pour les sociétés coopératives
d'HLM à l'article L. 422-3 et leurs clauses types annexées à l'article R. 422-6.
Les premiers organismes d'HLM se sont constitués sous la forme de sociétés de droit commun
à la fin du xixe siècle, et la loi a voulu, en créant les offices publics, leur donner la capacité de
faire «  tout ce que font ou seront appelées à faire les sociétés   » (1). Au regard de l'objet
social HLM, les champs de compétences des sociétés et des offices publics couvrent des
capacités d'opération largement identiques, pour les mêmes modalités d'intervention à
certaines exigences statutaires près.
Selon l'article L. 411-1 du Code de la construction et de l'habitation, les organismes d'HLM
sont à la fois constructeurs et gestionnaires d'habitations «  répondant aux caractéristiques
techniques et de prix de revient déterminés par décision administrative et destinées aux
personnes et aux familles de ressources modestes  ».

Au sens du code, la construction HLM couvre, dans leur acception générique, « la construction,
l'acquisition, l'aménagement, l'assainissement, la réparation d'habitations collectives ou
individuelles, urbaines ou rurales   ». Ce champ comprend, au sens commun, la construction
neuve de bâtiments d'habitation, la rénovation ou l'amélioration d'immeubles leur appartenant
ou acquis pour être améliorés ou aménagés en immeubles d'habitation, ainsi que la
réalisation de ces opérations en prestations de service sur des immeubles appartenant à des
tiers.
Le code autorise les organismes d'HLM à «  adjoindre   » à ces habitations «  des dépendances,
des annexes et des jardins privatifs ou collectifs, accolés ou non aux immeubles  », ce qui peut
comporter des équipements externes comme des garages et aires de stationnement, des aires
de jeux ou de loisirs pour les habitants.

Dans les ensembles d'habitations qu'ils peuvent ainsi édifier les organismes d'HLM peuvent
être «  accessoirement   » intégrés «  des locaux à usage commun et toutes constructions
nécessaires à la vie économique et sociale de ces ensembles  ».

Selon le texte, les réalisations qui peuvent être adjointes aux habitations ou leur être
accessoires comme nécessaires à leurs habitants, ne peuvent être réalisées séparément des
immeubles d'habitations qu'elles desservent ou qu'elles équipent.

Notes
(1) Rapport pour la loi du 23 décembre 1912, op. cit.

A - Compétences selon leur nature


340.81. La construction HLM à titre principal ou à titre subsidiaire.
La description des compétences des organismes d'HLM précise, en effet, que certaines sont
exercées «  à titre subsidiaire   », ce qui signifie que celles qui ne sont pas expressément
qualifiées de subsidiaire sont exercées par les organismes d'HLM à titre principal de leurs
attributions. Il n'y a pas lieu à d'autres distinctions, notamment la qualification d'accessoire
ne pouvant être rapportées qu'aux réalisations faites «  accessoirement   » aux constructions
d'ensembles d'habitations, comme équipements et aménagements allant avec ces ensembles
et nécessaires à la vie quotidienne des habitants et qui doivent être vues comme parties
intégrantes.

Les compétences subsidiaires sont apparues au fil des textes, avec l'extension des
compétences des organismes d'HLM. Dès l'origine (1), les auteurs de la législation sur les
HLM ont considéré que la justification de la capacité des organismes à agir était dans la
nécessité de suppléer «  aux insuffisances de la construction privée   ». À partir de l'objet de
construire et gérer des logements à bon marché pour traiter «  la crise du logement   » et
répondre à «  la question du logement ouvrier  » (2), le législateur a progressivement autorisé
les organismes d'HLM à intervenir sur d'autres terrains d'activité pour le logement. L'objet
social s'est trouvé doté de compétences subsidiaires, au regard de la nature des opérations
ou de leur mode de réalisation. Pour les offices, l'article L. 421-3 du Code de la construction
et de l’habitation est consacré exclusivement à des compétences subsidiaires qu'ils ne
peuvent exercer qu'en prestation de service. Ce texte, dans lequel certaines compétences
subsidiaires pour les OPH ne sont pas qualifiées par ailleurs comme telles pour les sociétés,
ne regroupe pas toutes les compétences subsidiaires des offices.

Au sens de cette qualification, une compétence subsidiaire est, en principe, une compétence
secondaire justifiant une intervention à ce titre à défaut de pouvoir rendre le même service
par une compétence principale. Elle étend le champ de compétence, mais le subsidiaire est lié
au principal. Cette qualification signifie donc aussi qu'elle n'est pas accessoire aux
compétences principales, mais qu'elle leur est supplétive. C'est l'organisme qui décide
d'intervenir au titre d'une compétence subsidiaire, mais la qualification entend signifier que le
contrôle administratif apprécie, a priori et, sans doute, contradictoirement, si elle est la seule
possibilité de répondre à un besoin non couvert par une compétence principale, voire à une
nécessité absolue d'agir.
Dans ces conditions, l'activité de construction d'habitations est toujours exercée à titre
principal, sauf dans les cas où elle est expressément exercée «  à titre subsidiaire   » selon le
code :
– la construction d'établissements d'hébergement dans le cadre d'un plan local d'action pour le
logement et l'hébergement des personnes défavorisées (CCH, art. L. 421-1 , L. 422-2 et
L. 422-3 ) ;
– la construction par l'intermédiaire d'une SCI dont l'unique objet est la construction
d'immeubles d'habitation à construire, dans les conditions des articles L. 421-4, L. 422-2 et
L. 422-3 et à titre transitoire pour une période de six ans depuis la loi Alur du 24 mars 2014.
Notes
(1) V. L. 23 déc. 1912.
(2) V. rapport de la Commission d'assurance et de prévoyance, Chambre des députés, 29 mars
1912, op. cit.

340.82. Le locatif intermédiaire dans les compétences principales et subsidiaires.


L'ordonnance n o 2014-159 du 20 février 2014 (1) a fixé les caractéristiques des logements
intermédiaires à l'article L. 302-16 du Code de la construction et de l'habitation. Elle a en
même temps inscrit dans l'objet des organismes d'HLM (CCH, art. L. 421-1 , 18 o, al. 1 er,
L. 422-2 , al. 36 et L. 422-3 , al. 39) la possibilité de «  créer des filiales qui auront pour
seul objet de "construire et gérer" des logements locatifs intermédiaires   ». La loi n o 2017-86
du 27 janvier 2017 a introduit dans leur objet la gestion de locaux à usage commercial ou
professionnels, accessoires aux logements pouvant être apportés avec cette création.

L'article 74 de la loi n o 2015-990 du 6 août 2015 (2), qui a aussi modifié l’ordonnance (v. s s
n o 340.222), a inscrit dans l'objet des organismes d'HLM, qu'ils peuvent «  construire et
acquérir » des logements locatifs intermédiaires dans la limite de 10  % des logements locatifs
qu'ils détiennent localement au regard des obligations de l'article L. 302-5 du Code de la
construction et de l'habitation (qui fixe les seuils de 25   % ou de 20   % des résidences
principales selon les communes). Cette compétence fait partie de celles qui sont exercées à
titre principal. Selon le rapport au président de la République relatif à l'ordonnance, cette
orientation en faveur du développement du logement intermédiaire est rendue nécessaire « 
pour l'attractivité, le rayonnement et la compétitivité économique   » de territoires où les prix
de l'immobilier créent un «  décalage croissant entre les loyers du parc privé libre et ceux du
parc social   ». Il s'agit d'agir contre «  l'inadaptation de l'offre à la demande des logements   »,
par le développement de l'offre de «  logements locatifs à prix maîtrisés   », en favorisant la
production d'une offre nouvelle à des conditions de ressources (v. s s n o 340.222) et de prix
encadrés. Selon l'article 1 er de l'ordonnance, ces logements ne seront pas comptés dans le « 
quota  » de l'article L. 302-5 (v. s s n os 340.32 et 340.62).

Les textes distinguent la compétence de construire, acquérir et gérer des logements


intermédiaires et celle de choisir les modalités pour le faire en créant des filiales, dont les
conditions de création et de fonctionnement seront fixées par décret. Le code fait de la
création, pour ce seul objet, de filiales qui ne feront pas partie des organismes d'HLM de
l'article L. 411-2, une composante particulière de l'objet social des organismes d'HLM. Bien
que les articles L. 421-1, L. 422-2 et L. 422-3 ne qualifient pas cette compétence de
subsidiaire, on doit lui reconnaître cette qualité, avec ses conséquences (v. s s n o 340.81), en
raison de la compétence que la loi donne au ministre d'exercer une «  opposition motivée   » à
leur création dans un délai de trois mois à compter de la transmission de la décision. En effet,
le rapport au président de la République, mentionné ci-dessus, a clairement indiqué que la
possibilité de créer de telles filiales «  est assortie d'un certain nombre de garanties, à la fois
pour ne pas entraîner de distorsion de concurrence et pour que cette activité reste subsidiaire
par rapport à la construction de logements locatifs sociaux et dans le respect du principe
d'étanchéité des fonds   ». Et l'ordonnance précise que le ministre chargé du Logement peut
s'opposer à sa création, si celle-ci est de nature à porter atteinte à la capacité de l'organisme
mère de remplir ses missions en matière de logement social, notamment de construction et
de rénovation de logements locatifs sociaux. Cette compétence doit donc, même en l'absence
de qualification expresse, être regardée comme subsidiaire, par la volonté des pouvoirs
publics et la permanence du contrôle. Les modalités de création des filiales ont été fixées par
le décret n o 2016-1680 du 5 décembre 2016, qui établit le « droit d’opposition  » du ministre.

Notes
(1) Ord. n o 2014-159, 20 févr. 2014, relative au logement intermédiaire, JO 21 févr.
(2) L. n o 2015-990, 6 août 2015, pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances
économiques, JO 7 août, art. 74.

B - Les opérations selon leur qualification


340.91. Opérations d'intérêt général en locatif et en accession à la propriété.
Au regard des finalités de l'objet social HLM, l'article L. 411-2 distingue les opérations de
construction qui visent des personnes et familles sous conditions de ressources et répondent
aux caractéristiques et aux prix réglementés et, à ce titre, bénéficient des aides publiques,
permises par l'Union européenne comme compensations de service public, pour les opérations
qu'il autorise comme participant du «  service d'intérêt général   », et celles (aménagement et
prestations de services) qu'il autorise comme étant affectées à la « mission d'intérêt général  »
mais qu'il exclut de ces aides. Toutes les opérations des organismes d'HLM (dont le locatif
intermédiaire jusqu’en 2020 – v. s s n o 340.222) sont donc des opérations d'intérêt général.
Dès l'origine, la loi a voulu que «  les avantages concédés   » pour promouvoir la construction « 
d'habitations à bon marché  » s'appliquent « aux maisons individuelles ou collectives destinées
à être louées ou vendues   » en référence à des taux de loyer maximum ou selon des prix de
revient, établis sur des bases légales (à l’époque, en référence aux valeurs locatives légales –
v. L. 23 déc. 1912).

L'objet social HLM ne distingue pas, à l'article L. 411-1 du Code de la construction et de


l'habitation, entre les constructions d'habitations locatives et les constructions d'habitations
pour l'accession à la propriété. Toutefois, le parti pris de la politique du logement a été, et
demeure, celui d'un développement massif de la construction de logements locatifs, qui s'est
manifesté lors de la reconstruction, de l'urbanisation industrielle et de l'aménagement du
territoire, comme aujourd'hui pour le développement urbain, l'aménagement de l'habitat rural,
la production de logements d'insertion ou de logements et foyers d'hébergement.

Ainsi le code dispose-t-il que l'objet des offices publics de l'habitat et des sociétés anonymes
d'HLM (ESH) est de «  réaliser, principalement en vue de la location   » les opérations de
construction d'habitation qu'il décrit (CCH, art. L. 421-1 et L. 422-2 , al. 1 er). Cette priorité
à donner au locatif dans la construction HLM n'est pas inscrite dans les compétences des
sociétés coopératives d'HLM (CCH, art. L. 422-3 ), qui ciblent leur rôle sur la réalisation
d'immeubles d'habitation destinés à la vente et à la location-accession, et d'abord (CCH,
art. L. 422-3 , 1 o) sur l'offre de prestations de services aux personnes physiques pour la
réalisation d'opérations en accession à la propriété. Pour les offices publics de l'habitat (CCH,
L. 421-1, 5°) et pour les sociétés anonymes d'HLM-ESH (CCH, art. L. 422-2 , al. 5), la
construction de logements dans les conditions de l'article L. 411-2 en vue de leur vente à des
personnes physiques, n'est réalisée qu'en «  complément de leur activité locative   ». Au total,
leurs constructions en locatif et en accession, avec priorité au locatif, sont complémentaires
dans la mise en œuvre de leur objet, et réalisées selon des compétences principales ou
subsidiaires.

340.92. Construction HLM et service public.


La distinction entre le service et la mission, d'intérêt général pour spécifier la signification des
activités des organismes d'HLM dans les finalités de l'objet social HLM, résulte de l'article 145
de la loi SRU du 13 décembre 2000. Cette qualification d'intérêt général par la loi pour
l'ensemble de l'activité HLM est venue, à la fois, clarifier les décisions sur la répartition des
aides aux opérations spécifiées par la loi (CCH, art. L. 301-1 et L. 301-2 ) et régler un
débat sur les rapports des activités HLM avec les opérations de marché au regard,
notamment, de la différence des natures publique et privée des organismes d'HLM.

La loi d'orientation pour la ville a proclamé en 1991 que «  la réalisation de logements sociaux
est d'intérêt national   » (art. 3), comme en écho à L.-M. Bonnevay, rapporteur de la loi du
23 décembre 2012, modifiant et complétant la loi du 12 avril 1906 (1) sur les habitations à
bon marché et créant les offices publics, qui déclara que « la construction de logements à bon
marché est d'utilité publique  ».
Mais le débat s'était formé, à l'inspiration des pays de l'Europe du nord, avec l'affirmation du
marché unique européen, sur l'idée que les opérations de construction devaient s'exercer dans
la libre concurrence pour les entreprises, à la mobilisation près, pour les HLM, des aides
attribuées non aux opérateurs, mais à des publics visés sur critères sociaux et aux opérations
leur étant destinées à ce titre. Il tendait à affranchir, au moins les sociétés, des règles et des
cadres de contrôle des politiques d'intervention publique, considérant que sous « la contrainte
de l'euro, l'application du Traité de Maastricht (1994) et du pacte de stabilité conduisait à une
réduction globale des aides publiques, tendant à écarter le recours à l'outil budgétaire pour
favoriser la construction sociale  » (2).
Avec la qualification d'intérêt général en décembre 2000 par le droit interne, la réponse sur les
aides d'État est venue de l'arrêt de la CJCE du 1 er février 2001 (v. s s n o 340.161), selon lequel
«  les sociétés d'HLM sont des pouvoirs adjudicateurs   », en ce qu'elles sont soumises à un « 
contrôle des pouvoirs publics qui leur permet d'influencer leurs décisions   » en matière de
marchés publics. La loi Alur du 24 mars 2014 vient consolider la qualification d'intérêt général
de l'article L. 411-2 dans sa nature européenne, en légitimant les aides publiques aux
opérations au titre des compensations de service public au regard de la décision 2012/21/UE
de la Commission européenne (3). Elle valide aussi le choix de classer les activités HLM
parmi les services européens d'intérêt économique général (4).

La qualification de service public en droit interne est plutôt rattachée à l'activité des offices
publics de l'habitat (5). Se référant au critère organique, le juge administratif a
traditionnellement qualifié la construction HLM de mission de service public dans des
situations concernant l'activité des offices publics, selon la nature de la mission et du but
poursuivi. Ainsi, il a quasiment, depuis leur origine, reconnu que les travaux exécutés pour le
compte d'un office public le sont « dans un but d'intérêt public » et ont le caractère de travaux
publics (6). Cette position n'a pas été remise en cause. L'ouvrage construit par un office est
un ouvrage public (7) et le juge judiciaire écarte la compétence civile pour la raison que « 
l'ouvrage immobilier que l'office affecte au service public du logement constitue un ouvrage
public » (8).
Pour les sociétés, la jurisprudence s’était traditionnellement référé au critère du contrôle
public économique. Ainsi, pour admettre qu’une société d'HLM «  à capitaux majoritairement
publics   » pouvait bénéficier de la «  prérogative du paiement direct due au sous-traitant dans
l'exercice d'une mission de service public  » (9), au contraire, «  de la non-participation au
service public d'une société à capitaux privés majoritaires   » (10) (ce sujet est aujourd’hui
réglé par l’ordonnance de 2015 et le décret de 2016 relatifs aux marchés publics – v. s s
n o 340.162).

Le Conseil d’État a ensuite été amené à dire, pour l’exercice dans une Coop HLM du droit à la
communication des documents concernant le prix d’un logement acquis en accession à la
propriété, que la société «  si elle constitue un organisme de droit privé, n'en remplit pas
moins, eu égard notamment à son objet et au contrôle de l'administration auquel elle est
soumise, une mission de service public » (11).

La qualification de mission de service public concerne donc l’ensemble des maîtres d'ouvrage
HLM. Pour autant, avec la qualité d'ouvrage public des immeubles d'habitations appartenant
aux offices et à certaines sociétés, ceux des offices, toujours insaisissables comme bien
appartenant aux personnes publiques, font partie de leur domaine privé et, dans tous les cas
(12), les litiges relatifs aux cessions relèvent de la compétence judiciaire.

Notes
(1) L. 12 avr. 1906, JO 15 avr.
(2) V. L. Jégouzo-Viénot, Établissement public et logement social, préf. L. Richer, thèse,
LGDJ, 2002.
(3) Décis. n o 2012/21/UE, 20 déc. 2011, relative à l’application de l’article 106, paragraphe 2,
du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux aides d’État sous forme de
compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de
services d’intérêt économique général, JOUE L 7, 11 janv. 2012.
(4) Sur ces sujets, v. par ex. S. Dauphin et L. Ghekière, «  Le développement du logement
social dans l'Union européenne. Quand l'intérêt général rencontre l'intérêt communautaire  », in
Recherches et Prévisions, n o 94, 2008, Politiques du logement : questions sociales, p. 127-
129.
(5) On renverra avec intérêt à la thèse de L. Jégouzo pour l'appréciation du logement social au
regard de la notion nationale de service public, la comparaison avec sa qualification dans les
autres pays européens, les conséquences de la théorie et de l'application de ses principes au
regard des missions et pour l'exercice de l'activité par les offices publics dans le statut
d'établissement public, aujourd'hui à caractère industriel et commercial : L. Jégouzo-Viénot,
Établissement public et logement social, thèse, préf. L. Richer, LGDJ, 2002.
(6) CE 30 déc. 1927, Sieur Tallet, Lebon 1303.
(7) CE 10 mars 1978, req n o 04396 , Lebon.
(8) Civ. 3 e, 9 mars 1982, Office public intercommunal de la région de Creil, n o 81-10.268 ,
Bull. civ. III, n o 66.
(9) Com. 28 févr. 1990, Sté HLM Travail et propriété, n o 88-12.345, JCP 1991. IV. 165.
(10) Paris, 18 déc. 1986, Sté HLM Nouveau logis, NP – R. Rouquette, «  Chronique de
jurisprudence HLM 1985-1989  », AJPI 1990. 169.
(11) CE 31 juill. 1992, Vatin, req. n o 102487 , Lebon 987.
(12) Pour les offices, CE 23 févr. 1979, Vildart, req. n o 09663 , inédit au Lebon   ; RDP
1979. 1763  ; Dr. adm. 1979, n o 125.
C - Diversité et fiscalité des opérations
340.101. Diversité des opérations de construction en HLM.
Les compétences des organismes d'HLM dans la grande diversité qu'autorise leur objet, sont
donc réparties en compétences principales et en compétences subsidiaires et leurs opérations
sont distinguées selon qu'elles participent du service d'intérêt général ou de la mission
d'intérêt général. Elles ont été notablement modifiées et complétées par trois textes
successifs après 2013 :
– l'ordonnance n o 2014-159 du 20 février 2014 (1) visant, selon l'exposé des motifs de la loi
n o 2013-569 du 1 er juillet 2013 (2), à «  favoriser le développement de logements
intermédiaires afin d'apporter une réponse aux besoins de logement des classes moyennes   »
en adaptant les capacités et les moyens d'intervention des organismes d'HLM  ;
– la loi Alur du 24 mars 2014, qui a modifié les articles L. 421-1, L. 421-2, L. 421-3, L. 421-4,
L. 422-2 et L. 422-3 afin, selon l'exposé des motifs de la loi, « d'harmoniser et de sécuriser le
cadre d'action des organismes de logement social, pour le rendre plus simple et plus lisible  ».
Elle a, en tout cas, complété ce cadre d'action pour favoriser de nouvelles possibilités
d'intervention des organismes d'HLM  ;
– la loi n o 2015-990 du 6 août 2015 qui a fixé la compétence des filiales pour le logement
intermédiaire  ;
– la loi n o 2017-86 du 27 janvier 2017, qui ouvre la possibilité, à titre subsidiaire, de
construire, acquérir et gérer des résidences universitaires.
Notes
(1) Ord. n o 2014-159, 20 févr. 2014, relative au logement intermédiaire, JO 21 févr.
(2) L. n o 2013-569, 1 er juill. 2013, habilitant le gouvernement à adopter des mesures de
nature législative pour accélérer les projets de construction, JO 2 juill.

1 - Diversité des réalisations dans l'objet social HLM


340.111. Réalisations dans les compétences des organismes d'HLM, selon leur nature
principale ou subsidiaire et leur affectation au service ou à la mission d'intérêt général
(CCH, art. L. 411-2 ).

ESH OPH Coop

Construire principalement en vue de la


location sous plafonds de ressources

Réaliser, pour le compte d'associations ou


d'organismes œ uvrant dans le domaine du Construire, acquérir, rénover,
logement, des prestations de services pour réaliser des travaux, vendre ou
des opérations de nature à favoriser gérer en vue de leur vente à
l'insertion sociale des personnes pour la mixité titre de résidence principale,
urbaine et sociale des villes – À titre des immeubles, à usage
subsidiaire pour les OPH d'habitation ou à usage
professionnel et d'habitation
respectant des prix de vente
Réaliser des opérations de conception, de maxima
réalisation, d'équipements hospitaliers ou
médico-sociaux pour les besoins d'un
établissement public de santé – À titre
subsidiaire pour les OPH et en prestation de
services
Construire ou acquérir, réalise des travaux
ESH OPH sur des immeubles àCoop usage
d'habitation ou professionnel et d'habitation en vue de leur location-accession

Réaliser, rénover ou acquérir et améliorer des logements, en complément de


l'activité locative, en vue de la vente à des personnes physiques et, en zones «  
tendues », à des personnes morales des logements destinés à des personnes
physiques sous conditions de ressources

Réaliser en vue de leur vente, à l'association Foncière logement ou aux SCI


qu'elle détient des immeubles à usage principal d'habitation destinés à la location

Construire ou acquérir, aménager, des résidences hôtelières à vocation sociale

Construire et acquérir des logements locatifs intermédiaires dans les zones


urbaines SRU, dans la limite de 10  % des logements conventionnés possédés

Créer des filiales ayant pour seul objet de construire, acquérir et gérer des
logements locatifs intermédiaires

Construire des établissements d'hébergement en fonction du PLALPD


Réaliser des hébergements de loisir à vocation sociale
Assister des personnes physiques et des sociétés de construction du titre I er du
livre II pour la réalisation d'immeubles, à usage d'habitation ou professionnel et
d'habitation en accession à la propriété, des sociétés d'habitat participatif

Réaliser des travaux, acquérir, construire des immeubles à usage d'habitation au


bénéfice des fonctionnaires de la police et de la gendarmerie nationales, des
services départementaux d'incendie et de secours ou des services pénitentiaires,
ainsi que les locaux accessoires à ces immeubles et les locaux nécessaires au
fonctionnement des gendarmeries – À titre subsidiaire pour les OPH et en
prestation de services

Acquérir des lots en vue de leur revente, y effectuer tous travaux et les louer
provisoirement en dérogeant éventuellement aux règles applicables HLM, dans
des copropriétés en difficultés importantes dont elles gèrent des logements ou
dont elles sont syndic, faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou d'une OPAH
dédiée ou situées dans le périmètre d'opérations de requalification – À titre
subsidiaire pour les OPH et en prestations de services

Construire, acquérir et gérer des résidences universitaires

Réaliser des prestations de services pour le compte de syndicats de copropriétaires


d'immeubles faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou situés dans le périmètre défini
pour une OPAH ou dans le périmètre d'opérations de requalification de copropriétés
dégradées

Intervenir comme opérateur, sans pouvoir être tiers-financeur, dans le cadre des
procédures de la loi fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis et de
l'article L. 615-10 du Code de la construction et de l'habitation

Réaliser des
opérations
ESH portant sur
OPH Coop
tout immeuble
Réaliser, par convention à usage
dans une opération de principal
restructuration urbaine, d'habitation Construire, acquérir, aménager,
toutes opérations, actions, restaurer, agrandir, améliorer et
aménagements ou gérer des immeubles en vue de
équipements de nature à Réaliser des la location et destinés à un
favoriser une politique de constructions usage d'habitation ou à un usage
développement social liées à professionnel et d'habitation
urbain l'habitat pour
l'État, les
collectivités,
les
établissements
publics

Réaliser pour le compte d'autres organismes d'HLM des prestations de services pour
des missions entrant dans l'objet social – À titre subsidiaire pour les OPH

Réaliser des prestations de services pour le compte de La Foncière Logement et des


SCI qu'elle détient

Réaliser des prestations de services pour le compte des organismes de foncier


solidaire

En caractères gras : compétences exercées à titre principal et (en italiques) à titre


subsidiaire : service d'intérêt général.
En caractères romains : compétences exercées en prestations de services à titre principal et
(en italiques) à titre subsidiaire : mission d'intérêt général.
2 - Les prestations de services des organismes d'HLM
340.121. Les opérations en prestations de services.
Certaines compétences des organismes d'HLM pour la construction sont réservées comme
devant être exercées à titre de prestations de services (v. tableau s s n o 340.111). Il s'agit
d'une modalité d'intervention et non d'une qualification de compétences entre principales et
subsidiaires. Elle ne peut concerner que les opérations qui entrent strictement dans le contour
de l'objet social HLM et des compétences des organismes.

Certaines sont à la fois réputées subsidiaires et à titre de prestations de services. C'est le cas
des compétences de l'article L. 421-3 pour les offices publics de l'habitat, qui vise par
exemple la construction d'équipements hospitaliers ou médicaux sociaux et la construction
d'immeubles à usage d'habitation au profit des fonctionnaires de la police et de la
gendarmerie nationale, des services départementaux d'incendie et de secours ou des services
pénitentiaires, ainsi que les locaux accessoires à ces immeubles (au sens de l'article L. 411-
1 – v. s s n o 340.71) et les locaux nécessaires au fonctionnement des gendarmeries.

Le code ne précise ni la qualité, ni le mode opératoire de ces compétences pour les sociétés
anonymes d'HLM (ESH) et pour les coopératives d'HLM. Toutefois, si pour ces organismes ces
compétences ne sont pas qualifiées de subsidiaires on ne peut pas écarter qu'elles aient
cependant cette qualité (v. s s n o 340.82) ni qu'elles doivent être exercées en prestations de
service.

En effet, l'article L. 411-2 du Code de la construction et de l'habitation range les opérations


réalisées en prestations de service dans la mission d'intérêt général, et les exclut par là du
bénéfice des exonérations fiscales et aides spécifiques de l'État dont peuvent bénéficier les
opérations réalisées dans le cadre du service d'intérêt général. Ainsi les prestations de
services entrent-elles dans l'assiette des opérations soumises à l'impôt sur les sociétés, dont
sont exonérées les opérations réalisées, à titre principal ou subsidiaire, sous la maîtrise
d'ouvrage des organismes d'HLM. On ne voit pas un traitement différent des opérations de ce
point de vue fiscal entre les différentes catégories d'organismes d'HLM.

340.122. Prestations pour la Foncière-Logement.


Les organismes d'HLM peuvent réaliser des prestations de services pour l'association agréée,
mentionnée à l'article L. 313-34 du Code de la construction et de l'habitation, ou pour des SCI
dont les parts sont détenues à 99  % au moins par celle-ci.

Cet organisme est une association à but non lucratif, créée en 2002 par les partenaires
sociaux, en application d'une convention avec l'État. Elle est financée par Action logement,
dénomination actuelle du dispositif de participation des employeurs à l'effort de construction
(PEEC) créé en 1953 et connu depuis son origine comme celui de la contribution «  1   %
logement   » des entreprises à la construction de logement pour les salariés. L'association
foncière logement (AFL) a pour vocation de produire des logements locatifs à destination des
salariés, pour diversifier l'habitat dans les secteurs en réhabilitation ainsi que dans les
quartiers où l'offre est la plus tendue. Investie d'une mission d'intérêt général, elle est
autorisée à apporter à terme son patrimoine immobilier au financement des régimes de
retraite complémentaire obligatoire des salariés du secteur privé par répartition, par transfert
d'actifs (CCH, art. R. 313-4 ).

Les clauses types des sociétés (ESH et Coop) ne précisent pas la nature des prestations de
service visées par les articles L. 422-2 et L. 422-3. L'article R. 422-2 précise lui, que les
prestations visées à l’article L. 421-4 pour les offices publics de l'habitat sont des prestations
de gestion d'immeubles, qui appartiennent donc à la mission d'intérêt général des
organismes.

Par contre, les mêmes articles autorisent, sans autre mention, tous les organismes d'HLM à « 
réaliser en vue de la vente  » à l'AFL, ou aux SCI qu'elle détient dans les mêmes conditions, « 
des immeubles à usage principal d'habitation destinés à la location   ». Ces réalisations n'ont
donc pas à être réalisées en prestations de services, ni à titre subsidiaire, puisque le code ne
le précise pas. Elles constituent donc des opérations de construction et de cession de
logements locatifs à titre principal, participant du service d'intérêt général dans les conditions
de l'article L. 411-2. Il s'agit en effet de logements respectant les conditions de plafonds de
loyers et de ressources du PLUS ou du PLS (v. s s n o 340.221).

3 - Spécificités fiscales d'opération en HLM


340.131. Avantages fiscaux aux opérations de construction HLM.
Les aides de l'État aux opérations HLM comprennent les avantages fiscaux au regard de
l'impôt sur les sociétés (IS), du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de la taxe
foncière sur les propriétés bâties (TFPB), pour les constructions et acquisitions de logements,
réalisées sous prix de revient réglementé et pour une destination d'usage sous conditions de
prix maximum et dans la limite de plafonds de ressources.

Les organismes d'HLM bénéficient des dispositions du Code général des impôts qui ouvrent
l'application du taux réduit de TVA aux livraisons de terrains à bâtir et aux livraisons de
logements sociaux neufs à usage locatif acquis avec un prêt prévu à l'article R. 331-1 du Code
de la construction et de l’habitation ou une subvention de l’Agence nationale pour la
rénovation urbaine (Anru) et ayant fait l'objet d'une convention en application des 3° ou 5° de
l'article L. 351-2 du Code de la construction et de l’habitation (CGI, art. 278 sexies I, 1
et 2). Concrètement, les taux réduits sont applicables aux opérations locatives (PLAI, PLUS,
PLS et, pour une partie, PLI) et en location-accession à la propriété (PSLA). Leur application
s'opère dans le cadre d'acquisitions à des tiers et dans celui de la livraison à soi-même
(LASM) lorsque l'organisme d'HLM est maître d'ouvrage direct.

La loi n o 2014-1545 du 20 décembre 2014, relative à la simplification de la vie des


entreprises, a supprimé les LASM pour les opérations portant sur des biens affectés à une
opération taxable, ce qui peut concerner les locaux commerciaux créés dans des réalisations
HLM et destinés à être loués avec option pour la TVA. Les logements locatifs HLM ne sont pas
concernés par ce texte. Les opérations en location-accession, dans le cadre de leur régime
fiscal, conservent la possibilité de recourir à la LASM pour les ventes faites au-delà du délai
de deux ans après leur achèvement, fixé par la loi en règle générale (1). Ce régime couvre les
opérations de réhabilitations et les travaux (TVA à 5,5   % ou 10   % selon travaux) qui
contribuent à la valorisation ou à la conservation des immeubles.

Notes
(1) Instr. fisc., BOI-TVA-IMM-20-20, 2 mars 2016.

a - Principales dispositions fiscales concernant les constructions HLM


340.141. Fiscalité des opérations.
Le tableau ci-dessous résume les avantages fiscaux bénéficiant aux constructions et
acquisitions d'immeubles dans les compétences HLM du n o 340.34 et leur référence au Code
général des impôts.

IS T VA T FPB

Accession à la propriété

Exonération
– sous plafonds PLUS CGI, art. 20  % 100  %
207-1 , 4°

Exonération
– sous plafonds PLS + 11  % CGI, art. 20  % 100  %
207-1 , 4

5,5  %
Exonération
– sous plafonds PLS + 11  % dans PNRU CGI, art.
CGI, art. 100  %
et QPV et bande des 300 m 278
207-1 4°
sexies

Exonération
– sous plafond PLI + 11  %
CGI, art. 20  % 100  %
(25  % des opérations)
207-1 , 4°

– Autres 100  % 20  % 100  %

5,5  % Exonération
Exonération
CGI, art. 15 ans
Location-accession (PSLA) CGI, art.
278 CGI, art.
207-1 , 4°
sexies 1384 A

Locatif

5,5  % Exonération
Exonération
CGI, art. 25 ans
– PLAI, PLUS, PLS CGI, art.
278 CGI, art.
207-1 , 4°
sexies 1384 A
Exonération
IS 10  %
T VA Exonération
T FPB
CGI, art. s/ 20 ans
– PLI (10  % du « quota  » (CCH, art. 207-1 , 4° conditions s/
L. 305-5) (locatif) jusqu'en CGI, art. conditions
2020 279-0 bis CGI, art.
A 1384-0 A

- Autres PLI
(+ 10  % « quota  » locatif et filiales et 100  % 20  % 100  %
PLI hors CGI, art. 279-0 bis )

Copropriétés

– Gestion ou acquis. logements en vue Exonération


de leur revente dans copropriétés en CGI, art. 20  % 100  %
difficulté ou issues de « vente HLM  » 207-1 , 4°

La loi de finances pour 2017 (1) a élargi le périmètre d'application du taux réduit de TVA à
5,5  % pour les opérations d'accession en quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV –
v. s s n o 340.54) jusqu'aux ensembles de logements «  entièrement   » situés à moins de
500 mètres ou « partiellement  » à moins de 300 mètres de ces quartiers, si ceux-ci font l'objet
d'une convention avec l'Anru. Le taux réduit s'applique aussi aux ventes de logements locatifs
intermédiaires à l'Association foncière logement ou à ses filiales à moins de 300 mètres de
ces quartiers (v. s s n o 340.318).

Notes
(1) L. n o 2016-1917, 29 déc. 2016, de finances pour 2017, JO 30 déc.

b - Exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (T FPB)


340.151. Régime fiscal foncier adapté.
Les avantages d'exonération de TFPB s'échelonnent entre 15 et 30 ans (CGI, art. 1384 ) et
s’adaptent aux opérations et à la localisation des immeubles.

En location-accession (PSLA), l'exonération de 15 ans est maintenue après la levée de l'option


par le locataire accédant (CGI, art. 1384 , III).

Pour les opérations locatives sociales (PLAI, PLUS, PLS), le Code général des impôts (CGI,
art. 1384 A, I, al. 2) subordonne l'ouverture de leur droit à la composition pour au moins 50  
% de leur financement en prêts réalisés sur les ressources du livret A d'épargne (CCH, art.
R. 331-1 ) par la Caisse des dépôts ou par des établissements adjudicataires, et à leur
éligibilité au bénéfice du taux réduit de TVA (CGI, art. 278 sexies I, 2, 6 ou 10). Cette
interdépendance, connue, sous le nom de « liaison  », souligne la cohésion voulue entre
l'ingénierie particulière du financement du locatif social et l'exonération de TFPB spécifique
aux constructions HLM. L'exonération est générale de 25 ans pour les constructions ayant fait
l'objet de l'octroi de la subvention entre juillet 2004 et décembre 2018 et elle est portée à
30 ans si elles satisfont aux critères de qualité environnementale retenus au I bis de
l'article 1384 A. Pour ces dernières, si elles ont été construites à partir de 2002, l'exonération
est de 20 ans. Enfin, au-delà de ces périodes d'exonération, les logements locatifs situés en
QPV bénéficient d'un abattement de 30   % de leur base d'imposition (CGI, art. 1388 bis ) à
condition que l'organisme HLM propriétaire ait signé un contrat de ville et, avant le 31 mars
2017, une convention avec l'État relative à l'amélioration du service dans ces quartiers (1).
Les régimes d'exonération varient selon les opérations et leur situation. Ainsi, l'article 1384 B
du Code général des impôts indique que les logements pris en bail à réhabilitation « peuvent  »
être exonérés totalement ou partiellement de leur part de TFPB par les communes, pour la
durée du bail.

La loi de finances pour 2017 a ouvert des situations de suppression de l'exonération de TFPB
au profit des communes et des EPCI à fiscalité propre comptant moins de 50   % de logements
locatifs sociaux sur leur territoire. Ainsi :

– les communes et EPCI peuvent supprimer l'exonération pour les opérations d'acquisition-
amélioration (CGI, art. 1384 C) lorsque les logements avaient déjà bénéficié d'une
exonération de longue durée (15 ans ou 25 ans) ;
– l'exonération est supprimée de plein droit pour les opérations de démolition-reconstruction
en QPV (CGI, nouv. art. 1384 G) dans le cadre d'une convention avec l'Anru au titre du
NPNRU, si ces logements avaient déjà bénéficié d'une exonération et si la reconstruction a
lieu dans le périmètre du même quartier.
Notes
(1) L. n o 2016-1918, 29 déc. 2016, de finances rectificative pour 2016, art. 47.

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