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L'AIDE DE LA CHINE ET DE L'UNION EUROPÉENNE À L'AFRIQUE :

COMPLÉMENTARITÉ OU CONTRADICTION ?

Jin Ling, Annaeke Adgemian


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Gallimard | « Les Temps Modernes »

2010/1 n° 657 | pages 82 à 109


ISSN 0040-3075
ISBN 9782070128556
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-les-temps-modernes-2010-1-page-82.htm
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Jin Ling
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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE
À L’AFRIQUE : COMPLÉMENTARITÉ OU CONTRADICTION ?

Avec le rôle croissant de la Chine en Afrique, la question


de l’Afrique est devenue une priorité dans les rapports de la Chine
et de l’Union européenne. Lors du sommet Chine-UE de 2006,
l’Afrique est apparue pour la première fois dans la déclaration
commune : les deux parties y ont, chacune, affirmé les principes de
leurs relations avec l’Afrique et leur décision de trouver ensemble
des actions pratiques en vue d’une coopération efficace qui puisse
permettre d’atteindre des Objectifs du millénaire pour le développe-
ment en Afrique1 (OMD). Or les faits témoignent de la difficulté
qu’il y a à mettre en œuvre ces principes. Depuis 2006, malgré le
positionnement de la Commission de l’Union européenne en faveur
d’une coopération, une couverture négative des médias européens et
un regard critique des chercheurs ont contribué à l’adoption par le
Parlement européen, en avril 2008, d’une résolution critique à l’égard
de la politique sino-africaine. La conclusion affirme que la politique
sino-africaine vise surtout l’exploitation des ressources naturelles,
que les prêts de la Chine envers l’Afrique mettent considérablement
en danger la gestion de sa dette, que l’aide « inconditionnelle » de la
Chine a affaibli les tentatives de l’Union européenne pour promou-
voir une bonne gouvernance et, enfin, que l’approche de la Chine est
indifférente aux normes environnementales et sociales2.

1. Voir le communiqué conjoint du 9e Sommet entre la Chine et


l’Union européenne.
2. Voir la résolution du Parlement sur la politique sino-africaine et
ses effets en Afrique, 23 avril 2008.

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La réaction de la Chine à cette résolution a été l’indignation ;
elle s’est défendue en pointant du doigt le rôle constructif qu’elle
joue en Afrique : les déclarations du Parlement de l’Union euro-
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péenne sont pour elle infondées. Certains analystes chinois ont
pensé que les décisions de l’UE ont été motivées par sa préoccupa-
tion face au déclin de sa domination en Afrique : le programme
chinois d’aide inconditionnelle serait efficace et rendrait peu atti-
rante l’approche de l’UE, basée sur une aide assortie de conditions.
Selon ces analystes, l’Union européenne s’inquiète en fait du
succès du « modèle de Beijing » en Afrique, qui sape son « soft
power » : le modèle d’échange et de coopération économique
chinois avec l’Afrique est un succès, donc une menace pour le
monopole des relations économiques européennes avec l’Afrique3.

Malgré ces tensions, la Commission de l’Union européenne a


publié, en octobre 2008, une communication sur la coopération
trilatérale (sino-européo-africaine). Ce texte a défini quatre sec-
teurs de priorité pour de futures coopérations : la paix et la sécurité,
l’infrastructure des pays africains, la gestion durable des ressources
naturelles et la sécurité alimentaire. Cela marque un tournant dans
la vision européenne de la politique africaine de la Chine : critique
et confrontation font place à la recherche d’une coopération
concrète et pragmatique. Mais un an a passé et l’avenir d’une telle
coopération est sombre. On dit que la réticence des gouvernements
africains à l’accepter en serait la cause4, mais il nous semble que la
raison en est que la Chine et l’Union européenne ne sont pas prêtes
pour une telle coopération. Les différents principes, les différentes
manières de prendre des décisions, les différentes approches politi-
ques des deux parties ont créé de très nombreux malentendus qui
sont autant de barrières pour débuter une réelle coopération. Et,
étant donné que cette coopération a été signalée comme un secteur
majeur du partenariat stratégique établi en 2003 (elle sert selon
deux analystes européens de « test important pour le partenariat

3. He Wenping, « The balancing act of China’s Africa policy » ; Li


Anshan, « China and Africa : Policy and challenges », China Security,
3 : 3 (été, 2007), pp. 23-40, 69-93 ; Zhou Hong, première version de
« 30 years of Opening up and Reform Policy and China Foreign Aid »,
p. 29.
4. Selon les officiels de l’UE que nous avons interviewés.

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stratégique sino-européen »), les enjeux diplomatiques sont élevés5.


Nous analysons ici, dans l’espoir de faciliter une compréhension
mutuelle, les différences d’approche de la Chine et de l’Union
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européenne dans la mise en œuvre des politiques d’aide, ainsi que
les logiques internes qui les sous-tendent.

I. DIFFÉRENCES D’IDÉES ET DE PRINCIPES ENTRE LES POLITIQUES


D’AIDE CHINOISE ET EUROPÉENNE VIS-À-VIS DE L’AFRIQUE

Historiquement, la Chine et l’Union européenne ont eu des


rapports très différents avec l’Afrique, ce qui continue à influencer
leur conduite à ce jour. La colonisation du passé a été un fardeau
dans leurs relations en ce qu’elle a favorisé le modèle « donateur-
bénéficiaire ». Contrairement à l’Union européenne, et tout comme
l’Afrique, la Chine a été elle aussi colonisée et, aujourd’hui, les
deux font face à des difficultés de développement. Il a donc été
plus facile pour la Chine et l’Afrique de créer une relation basée
sur des perspectives communes, sur des sujets tels que la souverai-
neté et les priorités nationales. Ces différences de points de départ
ont profondément modelé la diversité des approches d’aide que la
Chine et l’Union européenne ont envers l’Afrique. Par exemple,
durant les soixante dernières années, la Chine a été à la fois un
pays bénéficiaire et donateur. En tant que bénéficiaire, elle a rejeté
toute aide qui aurait pour but d’interférer dans ses affaires internes.
En tant que bailleur de fonds, la Chine considère son aide comme
une forme de coopération économique à double sens et, par consé-
quent, rejette l’imposition de « conditionnalités » politiques.
Malgré certaines modifications qui se sont produites au fil des
ans, les idées de base et les principes conduisant cette politique
d’aide restent largement alignés sur les huit principes initialement
proposés par l’ancien Premier ministre Zhou Enlai en 19646. Par

5. Voir Bernt Berger, Uwe Wissenbach, « EU-China-Africa Trilateral


Development Co-operation », 2007, p. 6.
6. Les huit principes sont : a) En apportant de l’aide à d’autres pays,
le gouvernement chinois se base toujours sur le principe de l’égalité et du
bénéfice mutuel. Il ne considère jamais une telle aide comme une sorte
d’aumône, mais bien comme quelque chose de réciproque. b) En donnant
son aide à d’autres pays, le gouvernement chinois respecte totalement la
souveraineté des pays bénéficiaires, n’y attache jamais aucune condition et

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contraste, la politique d’aide de l’UE a évolué, au cours des années,
d’un paternalisme bienveillant7 à une approche de laisser-faire et,
dans les récentes décennies, à l’imposition de conditionnalités
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diverses8. Ainsi ces différentes lignes de départ ont produit trois
types différents d’approche d’aide bien distincts, selon l’imposi-
tion ou non de conditionnalités, le mode d’engagement et la moti-
vation de l’aide/coopération.

Conditionnalité ou non de l’aide au développement

La conditionnalité peut être définie comme fixant par le dona-


teur, dans le processus de coopération pour le développement, des
objectifs, des buts et des méthodes qu’un gouvernement bénéfi-
ciaire ne pourrait pas avoir à accepter sans cette pression, explicite

ne demande jamais de privilèges. c) La Chine apporte son aide écono-


mique sous forme de prêts sans intérêt, ou avec taux d’intérêts très bas, et
étend, si nécessaire et autant que possible, le temps de remboursement
pour alléger le fardeau du pays demandeur. d) En apportant son aide à
d’autres pays, le but du gouvernement chinois n’est pas de rendre les
pays bénéficiaires dépendants de la Chine, mais de les aider à progresser
pas à pas sur la route de l’indépendance et à se développer économique-
ment. e) Le gouvernement chinois essaie au mieux d’aider le pays bénéfi-
ciaire à construire des projets qui demandent le moins d’investissement
possible, tout en donnant des résultats plus rapides, pour que le gouverne-
ment bénéficiaire puisse accroître son revenu et accumuler du capital. f) Le
gouvernement chinois fournit le meilleur équipement et les meilleurs maté-
riaux de sa propre fabrication, aux prix du marché international. Si l’équi-
pement et le matériel fournis par le gouvernement chinois ne sont pas au
niveau des spécifications et de la qualité convenues, le gouvernement
chinois s’engage à les remplacer. g) Quelle que soit l’assistance technique
fournie, le gouvernement chinois s’assurera que le personnel du pays béné-
ficiaire maîtrisera complètement ces techniques. h) Les experts, envoyés
par la Chine pour aider à la construction dans le pays bénéficiaire, auront
les mêmes niveaux de vie que les experts du pays local. Les experts chinois
ne sont pas autorisés à demander ou à recevoir des traitements de faveur.
7. Au niveau de l’UE probablement plus qu’au niveau des Etats
membres.
8. Dieter Frish, « The European Union’s Development Policy — A
personal view of 50 years of international co-operation », ECDPM policy
management report, 15, p. 27.

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ou implicite, avec des menaces d’arrêter ou de réduire l’assistance


au développement, en partie ou totalement, si les objectifs fixés, le
but ou la méthodologie ne sont pas conformes. Cela peut être
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imposé comme précondition (ex ante) pour entrer dans la relation
d’assistance, ou il peut être attendu qu’à travers l’assistance au
développement, le bénéficiaire progresse vers ces objectifs (ex
post). La conditionnalité inclut des orthodoxies économiques telles
qu’une adoption de la politique macroéconomique du néo-libéra-
lisme, une gouvernance, certains changements de politique, des
priorités de dépenses (ciblage), des objectifs participatifs (par la
propriété par exemple) et des objectifs basés sur des valeurs (pro-
motion de la démocratie, droits humains, égalité des sexes ou pro-
tection de l’équilibre écologique)9. Le cycle de gestion d’aide de
l’UE peut être divisé en trois phases : la programmation, l’attribu-
tion initiale jusqu’à l’évaluation à mi-chemin et, enfin, l’ajustement
final. La conditionnalité peut être surtout vue dans la première et la
troisième phase. Depuis 2000, lors de la phase de programmation,
afin d’obtenir l’aide de l’UE, tous les pays bénéficiaires doivent
signer une sorte de « contrat » appelé « Document de stratégie pour
le pays », qui est surtout écrit par l’UE10. Ce document prescrit des
directions de réforme et de développement durable, fixe les sec-
teurs prioritaires pour le développement et le pourcentage d’aide
fournie à chaque secteur. Dans cette phase d’attribution initiale, il
n’y a pas de conditionnalité. On se base surtout sur les besoins des
pays bénéficiaires. Lors de l’évaluation à mi-chemin et de l’étape
finale d’ajustement, pour mesurer le progrès et réattribuer les res-
sources, l’UE utilise des critères économiques, sociaux et poli-
tiques d’évaluation de l’aide. Selon la dixième règle du Fonds de
développement européen, l’impact des critères de performance sur
l’aide attribuée initialement sur la base des besoins est de l’ordre
d’un éventail de –30% à 42 %11. En d’autres périodes, l’aide condi-

9. Voir Sanjida M.B. Siraj, « Self Interest, Conditionality and Effec-


tiveness : Triaxial Tension within EU development Co-operation »,
http://www.lse.ac.uk/Depts/intrel/EFPC/Papers/Siraj.pdf
10. Selon les principes de l’UE, les documents devraient être pré-
parés conjointement, mais en pratique, en raison de ce que l’on considère
le manque de capacité de l’Afrique, la plupart des documents sont pré-
parés par les délégations de l’UE ou par les Etats membres.
11. Projet de décision de la Commission concernant l’adoption de
critères d’allocation de l’aide pour la coopération géographique avec les

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tionnelle de l’UE a pris différentes formes. Elle a débuté avec
une conditionnalité économique dans les années 80, puis plus de
conditionnalité politique dans les années 90, et cela est devenu
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aujourd’hui un mélange de conditions économiques et politiques.
La conditionnalité économique consiste surtout à utiliser l’aide
comme levier pour promouvoir une réforme macroéconomique.
Pour le système européen d’évaluation de la performance écono-
mique, les deux paramètres principaux sont le climat d’investisse-
ment et la performance macroéconomique mesurant l’efficacité de
la gouvernance. La gouvernance économique mesure la capacité et
la détermination du gouvernement à entreprendre des réformes
structurelles12. La conditionnalité politique est apparue dans la poli-
tique de développement dans les années 90. Le 28 novembre 1991,
le Conseil des ministres de la Communauté européenne a déclaré,
dans une résolution sur les « Droits de l’homme, la démocratie et le
développement », que l’accession à la démocratie était une priorité
essentielle dans la coopération au développement13. Aussi, dans la
convention révisée de Lomé, les Droits de l’homme étant « élément
essentiel » de coopération, toute violation pourrait conduire à la
suspension partielle ou complète de l’aide. Par ailleurs, dans le
dixième FDE, l’UE a introduit une mesure incitative de condition-
nalité politique ou « tranche incitative à la gouvernance » pour pro-
mouvoir une gouvernance démocratique dans les pays africains.
Comparée aux conditions de l’Union européenne, « l’incondi-
tionnalité » de la Chine se réfère principalement au fait qu’aucune
condition politique n’est posée au préalable, lors de l’établissement
des accords d’aide, et que l’aide n’est attribuée que sur les bases de
négociations, conformément à la demande du « pays partenaire ».
Le principe de non-conditionnalité est fondé sur deux idées fonda-
mentales : la première est que tous les pays, quelle que soit leur
identité, sont des partenaires égaux, aucun n’ayant une autorité sur
l’autre ; la deuxième que les réformes économiques aussi bien que
politiques ne peuvent être accomplies avec succès que de l’inté-

Etats ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) dans le cadre du 10e Fonds euro-
péen de développement couvrant la période 2008-2013, p. 17.
12. Idem.
13. European Union Council of Ministers (1991), Resolution of the
Council and of the Member States meeting in the Council on Human
Rights, Democracy and Development, 28 novembre 1991 [DOC.
no 10107/91], (European Commission, Brussels).

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rieur du pays — elles ne peuvent être imposées de l’extérieur. Fixé


déjà en 1964, ce principe, véritable clef de voûte de la politique
d’aide chinoise, a été réaffirmé dans le Document de politique afri-
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caine de la Chine publié en 2006. Deux points méritent néanmoins
d’être clarifiés. D’une part, accorder une aide concessionnelle (des
prêts à taux très avantageux, par exemple) créait en quelque sorte
un contrat « tacite » entre la Chine et les pays partenaires. Ce
contrat, en définissant de manière spécifique la manière dont le
programme d’aide devra être exécuté, constituerait donc une sorte
de « condition ». Par exemple, le projet et le savoir-faire devront
être chinois, de même un certain pourcentage des équipements
devra provenir du marché chinois, etc. Ce type de « condition » est
souvent considéré comme une conditionnalité économique. De fait,
en matière d’aide, les Chinois pensent effectivement qu’entre don-
neur et récipiendaire, toute coopération fructueuse doit d’abord
répondre au principe « gagnant-gagnant ». Il y a là une différence
importante avec la conditionnalité économique européenne, qui,
elle, a tendance à demander des réformes aux pays partenaires14.
D’autre part, la présence de la Chine en Afrique aura indirectement
un impact sur les affaires intérieures africaines15. Or c’est là
confondre les notions d’« ingérence » et d’« impact » : l’ingérence
suppose entre autres l’utilisation possible de la « menace ». Même
si la présence chinoise en Afrique aura probablement des effets
négatifs non souhaités, il ne s’agit pas pour autant d’ingérence et la
Chine et l’Afrique ont atteint un consensus pour trouver des solu-
tions sur la base de négociations amicales.

Générosité unilatérale contre coopération bilatérale

Depuis la convention de Lomé de 1975, le principe de partena-


riat, pourtant défini comme directeur dans les relations entre
l’Union européenne et l’Afrique, n’a été que très rarement appliqué.
Cela résulte non seulement de l’asymétrie des ressources, des
pouvoirs et des capacités des deux parties, mais aussi du type de

14. Du point de vue de la politique chinoise, c’est une combinaison


d’aide et d’investissement, une coopération mutuelle.
15. Voir Bernt Berger, Uwe Wissenbach, « EU-China-Africa Trila-
teral Development Co-operation », 2007, p. 13.

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comportement « donateur-bénéficiaire ». L’UE considère plutôt
l’aide comme un bénévolat à sens unique, au lieu d’une véritable
coopération bilatérale, le programme d’aide ne visant que le déve-
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loppement africain. D’où, graduellement, un glissement du rôle de
« promoteur » à celui de « conducteur » avec diverses conditionna-
lités16. Pendant longtemps l’UE, selon le principe qu’elle était res-
ponsable de « l’argent des contribuables », a exigé, tout en
formulant une politique de développement, des réformes et des
priorités de développement basées sur les prescriptions désas-
treuses du FMI et de la Banque mondiale. Cette conception d’une
relation à sens unique est aussi profondément partagée par les
Africains. Selon une étude portant sur les problèmes urgents de
l’aide internationale, les priorités des donateurs sont parmi les pre-
miers cités par les Africains, avec entre autres les pressions des
donateurs sur les stratégies de développement, et un système de
gestion répondant aux obligations du donateur et non aux systèmes
nationaux17. Il est de plus en plus évident que l’appropriation de
mesures ou de programmes politiques spécifiques ainsi que la
bonne gouvernance, en général, ne peuvent être atteintes que si les
gouvernements récipiendaires commencent à jouer un rôle plus
actif, en déterminant comment l’aide doit être répartie et gérée.
Depuis 2000, avec l’introduction des OMD, la mesure de l’effica-
cité de l’aide et le consensus européen, l’UE a de fait évolué vers le
principe d’appropriation et de participation, et donc a connu une
évolution de son programme d’aide au développement et, selon son
propre rapport annuel, une progression dans son efficacité. En
2007, le programme de stratégie commune de coopération de
l’Union européenne et de l’Afrique a démontré l’intention des deux
parties d’évoluer du modèle donateur-bénéficiaire vers un tra-

16. La convention de Lomé n’a toujours été perçue que comme


un progrès considérable dans la construction d’un partenariat équilibré
et juste entre l’Union européenne et l’Afrique. On le voit dans les décla-
rations de l’ancien commissaire européen Claude Cheysson : « C’est votre
argent ! Vous devriez l’utiliser pour atteindre vos priorités de la meilleure
manière possible. Nous sommes ici pour offrir une assistance technique
si vous en avez besoin. »
17. Alina Rocha Menocal et Sarah Mulley, « Learning from expe-
rience ? A review of recipient government efforts to manage donor rela-
tions and improve the quality of aid » http://www.odi.org.uk/resources/
download/1372.pdf

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vailler-ensemble sur des projets élaborés en commun, selon des


intérêts mutuels et complémentaires, dans la perspective de créer
un véritable partenariat. Le défi pour l’UE est de parvenir à la réa-
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lisation de ces projets et de placer les Africains aux commandes.
Dès le départ, les relations entre la Chine et l’Afrique ont été
annoncées comme une coopération mutuelle et non pas comme une
aumône à sens unique. Au lieu du discours de donateur à bénéfi-
ciaire, la Chine préfère présenter ses activités en termes d’échanges
bidirectionnels et de coopérations bilatérales. Ce principe désigne
fondamentalement trois aspects : le premier est l’égalité entre les
deux parties. Les huit principes d’aide proposés par Zhou Enlai
visent essentiellement à l’autonomie, ce qui signifie qu’avec l’éga-
lité comme idée prépondérante, la Chine, en tant que pays fournis-
seur d’aide, n’a aucun droit d’être supérieure à l’Afrique. Le second
est qu’en apportant son aide, elle espérait initialement obtenir le
soutien politique de l’Afrique, soutien rendu crucial par les change-
ments radicaux tant du contexte intérieur qu’international depuis
1960. Aujourd’hui il s’agit désormais d’une coopération écono-
mique mutuelle et bénéfique. Le troisième aspect est que l’objectif
fondamental du programme d’aide chinois est de parvenir à un
développement commun. Sur sa propre voie de développement, en
recevant de l’aide des pays développés, la Chine mettait l’accent
non sur l’aide elle-même mais sur les expériences de coopération,
dont on juge qu’elles ont de fait contribué considérablement au
développement chinois. En investissant dans la mise en œuvre de
projets et de programmes de coopération, la Chine a donc valorisé
les expériences d’apprentissage mutuel avec des pays partenaires,
principe que le président Hu Jintao formule ainsi : « Les différentes
civilisations peuvent apprendre l’une de l’autre en communicant
et, de cette façon, s’enrichir et se développer respectivement. »
Le principe de « coopération bilatérale » permet une grande flexibi-
lité dans ses stratégies de développement. Tous ces principes, ren-
forcés par sa propre expérience de pays récipiendaire et contributeur,
forment le cœur de la politique d’aide de la Chine.

Coresponsabilité contre approche « gagnant-gagnant »

Ces deux principes différents révèlent deux perceptions diffé-


rentes de l’Afrique basées sur de longues expériences. D’une
manière générale, la perception de l’Union européenne à l’égard

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de l’Afrique est plutôt pessimiste, ce continent est perçu comme
une sorte de perpétuel défi, voir un fardeau, comme l’a décrit
Louis Michel : « L’afro-pessimisme est encore trop dominant en
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Europe, pas uniquement au sein du pouvoir, mais également dans
l’opinion publique. L’Afrique continue d’être vue comme un pro-
blème18. » Cette vision est due au fait que, premièrement, l’Afrique
ne s’est pas développée comme l’espérait l’Europe malgré son sys-
tème d’aide mis en place il y a cinquante ans, installant ainsi le
doute sur la capacité des Africains à se développer eux-mêmes.
Deuxièmement, géographiquement limitrophe, l’UE a depuis long-
temps un nombre important d’immigrants illégaux, perçus comme
menaçant sa sécurité et sa stabilité. Troisièmement, depuis le
11 septembre 2001, l’UE se sent menacée par un terrorisme résul-
tant de la pauvreté et de la fragilité politique de l’Afrique. Cela a
influencé la stratégie commune UE-Afrique : le principe de cores-
ponsabilité a été renforcé dans les relations bilatérales. De plus,
l’idée même de coresponsabilité est en phase avec l’insistance sur
l’appropriation de l’organisation de l’aide sur place.

La Chine pense aussi que l’Afrique aura des défis à surmonter


pour se développer, mais, contrairement à l’Union européenne, sa
perception générale est optimiste. Cela peut se vérifier dans le
Document de politique africaine de 2006. Il y est précisé que
« l’Afrique a une longue histoire, de vastes terres, d’importantes
ressources naturelles et un énorme potentiel de développement.
L’Afrique surmontera certainement ces difficultés et comblera son
retard durant le siècle à venir19. » Au lieu de parler de « pauvreté »,
ce document fait de nombreuses références à la coopération écono-
mique. Le principe « gagnant-gagnant » est présenté comme la
conséquence naturelle de l’idée de non-ingérence et de coopération
bidirectionnelle. Mais, en même temps, le principe « gagnant-
gagnant » reflète aussi une transition dans la politique d’aide au
développement. Ainsi la politique d’aide de la Chine en Afrique
est conçue selon trois phases de transition : d’un affaiblissement
idéologique à l’élargissement à différents domaines de coopéra-
tion, puis à la consolidation du principe « gagnant-gagnant » depuis

18. Louis Michel, « EU and Africa : the indispensable partnership »,


conférence à la London School of Economics, janvier 2008.
19. China Africa’s policy, 2006, http://www.gov.cn/misc/2006-01/12/
content_156490.htm

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92 LES TEMPS MODERNES

l’introduction du système de l’économie de marché en Chine20.


Comparé avec le principe de coopération bilatérale, le système
« gagnant-gagnant » a mis davantage l’accent sur l’échange en
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matière de coopération économique. Il illustre aussi bien la
réflexion chinoise sur l’efficacité de l’aide au développement.
En 1982, le président du PCC a déclaré : « En ce qui concerne
l’aide économique, les expériences historiques ont démontré
qu’une subvention n’est bonne pour aucune des deux parties ».
Depuis, la Chine a exploré différentes manières d’apporter de
l’aide, ce qui a abouti au principe « gagnant-gagnant ».

II. DIFFÉRENCES DANS LES PRIORITÉS ET LES MODALITÉS D’AIDE

Ici aussi les approches de la Chine et de l’Union européenne


sont distinctes. Les principales différences entre les deux parties
portent, d’une part, sur la priorité accordée ou non aux infrastruc-
tures de nature sociale par opposition à celles de nature éco-
nomique et, d’autre part, sur les méthodes et les instruments de
l’aide au développement : subventions budgétaires et dons ou bien
approches plus flexibles, par projets.

Infrastructure sociale contre infrastructure économique

Les priorités d’aide de l’UE se sont largement transformées au


cours du développement, passant de l’infrastructure économique à
une infrastructure plus sociale (voir tableau 1). Jusqu’à la conven-
tion de Lomé IV, l’infrastructure économique a été une priorité de
l’UE. Depuis, l’infrastructure sociale constitue une part considé-
rable dans le Fonds européen de développement (FED)21.

20. Li Anshan, « South – South co-operation in globalised world :


China’s aid principle and action », http:// theory.people.com.cn/
GB/1364578/8326945.html
21. Il est vrai que le transport et le stockage forment une grande part
de l’engagement total, mais la disparité globale entre les deux types d’in-
frastructure n’en est pas moins significative.

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 93
Sur le tableau 1, il est facile de voir que, dans le montant total
investi dans les infrastructures, « gouvernement et société civile »
forment désormais le plus grand pourcentage. Cela peut se com-
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prendre par le changement des discours politiques et des pratiques
d’aide qu’a connu l’Europe, passant de « partenariat » à « bonne
gouvernance » et à « aide efficace ». La convention de Lomé avait
été signée sous le principe du partenariat, et généralement basée
sur la demande des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), en
vue d’améliorer leurs infrastructures. A cette époque, l’UE croyait
encore en une capacité des pays ACP à se développer eux-mêmes
sur la base du progrès des infrastructures. Est venue ensuite la
période de l’ajustement structurel et l’UE a alors mis alors plutôt
l’accent sur la réforme institutionnelle de l’économie. On devait
dépenser plus sur la structure de la gouvernance. Cette tendance
vers un accroissement des dépenses relatives au gouvernement
et à la société civile s’est accélérée avec le changement politique
de la « bonne gouvernance ». Cette transition s’est affirmée avec la
publication par la Commission européenne, en 1995, d’un « Livre
vert sur les relations entre l’Union européenne et les pays de l’ACP
à l’aube du xxie siècle ». Résumant vingt années d’aide, il notait
que trop peu d’attention avait été portée au « contexte institutionnel
et politique du pays partenaire, ce qui diminuait la viabilité et l’ef-
ficacité de l’aide ». Enfin, lorsque les Objectifs du Millénaire pour
le développement (OMD) et la diminution de la pauvreté sont
arrivés au centre de l’agenda de l’aide européenne, sur le fond d’un
discours dominant sur l’efficacité de l’aide, les projets directement
liés aux objectifs des OMD ont retenu plus l’attention. Cela reflé-
tait aussi le point de vue de ceux qui, au sein de l’UE, avaient été
échaudés de longue date par le manque de transparence dans la
livraison de l’aide accordée et demandaient que l’on privilégie les
aspects sociaux.
La Chine a depuis longtemps investi dans les infrastructures
économiques africaines22. Sur les 900 projets que la Chine a sou-
tenus dans sa coopération avec l’Afrique, 519 projets concernent le
développement de grandes infrastructures. La coopération chinoise
en Afrique est surtout constituée de prêts concessionnels octroyés

22. Elle a aussi accordé une priorité au développement rural et aux


autres infrastructures sociales dans son aide à l’Afrique, mais comparati-
vement l’accent a été mis surtout sur l’infrastructure économique.

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94 LES TEMPS MODERNES

TABLEAU 1. EDF : DIVISION PAR SECTEUR ET PAR MOYEN


(PROMESSES DE DON EN MILLIONS D’EUROS)
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2003 2004 2005 2006 2007
Total de l’infrastructure
1 346,29 1 128,57 1 371 1 372 1 247
et des services sociaux
Education 181,19 84,24 239 215 88
Santé 287,22 101,85 185 193 154
Politiques de population 3,46 163,24 28 27 54
Eau et assainissement 259,35 191,69 366 378 209
Gouvernement et société
279,71 494,50 513 513 546
civile
Autres infrastructures
335,36 93,05 39 47 196
sociales
Total infrastructure
918,45 511,61 899 933 751
économique
Transport et stockage 706,23 447,30 817 803 545
Communication 11,32 21 — — 32
Production et
34,34 0.32 11 130 138
distribution d’énergie
Services bancaires
98,34 15 3 — 13
et financiers
Affaires (business)
68,23 27,99 57 — 23
et autres services
Source : rapport annuel de l’aide européenne (2004-2008)

par l’intermédiaire de la China Exim Bank (banque chinoise Exim).


79 % de l’engagement de la Banque mondiale pour l’Afrique ont
été consacrés aux projets d’infrastructures. Selon le rapport publié
par la Banque mondiale, les secteurs de l’électricité et du transport
ont reçu de la Chine la plus grande part de leur financement d’in-
frastructures, suivis par celui des télécommunications et, en pour-
centage bien plus faible, celui de l’eau (voir tableau 2). Cette
répartition par secteur montre le financement croissant par les pays
émergents d’une infrastructure liée au développement des res-
sources naturelles.

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 95

TABLEAU 2. ENGAGEMENT FINANCIER CHINOIS


CONFIRMÉ EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE 2001-2007
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Electricité Transports ICT Général Eau
33,4 % 33,2 % 17,4 % 14 % 2%
Sources : World Bank PPIF Chinese Projects 2007

Par rapport à l’Union européenne, la Chine a eu des expé-


riences plus positives en Afrique. Les priorités de son aide à
l’Afrique sont définies selon trois facteurs : la demande africaine,
l’expérience qu’a tirée la Chine de son propre développement et le
potentiel d’une coopération mutuellement bénéfique. Du côté de la
demande africaine, les mauvaises infrastructures sont une barrière
cruciale à la croissance et à la suppression de la pauvreté. Un quart
des Africains n’ont pas accès à l’électricité. Les temps de trans-
ports sur les routes africaines et les voies d’exportation sont deux à
trois fois plus élevés qu’en Asie, ce qui augmente le prix des biens
échangés. La capacité de production d’énergie de l’Afrique n’at-
teint pas même la moitié de celle de l’Asie du Sud. Le besoin
urgent d’infrastructures a non seulement restreint son développe-
ment durable, mais aussi ses objectifs d’intégration régionale.
Selon Lynette Chen : « Les chances qu’a l’Afrique d’atteindre les
OMD dépendront principalement de la capacité de la région à
relever les défis de l’infrastructure. Une infrastructure correctement
développée permettrait de faire des affaires à bien moindre coût,
favoriserait l’accès aux marchés et aux progrès agricoles, encoura-
geant le commerce et l’intégration économique régionale et inter-
nationale, assisterait le développement des ressources humaines et
donnerait à la région une vraie chance de réaliser les objectifs des
OMD23. »
En ce qui concerne l’expérience du développement de la Chine
elle-même, l’un des facteurs essentiels de la croissance a été l’ex-
pansion des infrastructures : « Il faut construire des routes avant de
devenir riche. » La Chine considère donc que le développement
d’infrastructures en Afrique est primordial et possède un avantage

23. Lynette Chen, « Closing Africa’s infrastructure gap is essential


for reaching the MDGs », http://businessfightspoverty.ning.com/group/
mdgsatthemidpoint/forum/topics/2014886:Topic:10751

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96 LES TEMPS MODERNES

comparatif dans l’aménagement infrastructurel de la région. Ce


secteur contient en outre le potentiel le plus élevé d’échange
« gagnant-gagnant » et de développement mutuel. L’Afrique a une
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infrastructure déficitaire, la Chine détient, quant à elle, à la fois les
ressources financières et la capacité de construction industrielle
nécessaires ; elle obtient, en contrepartie, un accès aux ressources
naturelles de l’Afrique qui sont importantes pour sa propre crois-
sance économique.

Subventions et support budgétaire contre instruments diversifiés


et projets ciblés

Le principal bailleur de fonds de l’Union européenne pour


l’aide en Afrique est le Fonds européen de développement (FED)
qui ne fait pas partie du budget de l’UE, mais qui est alimenté par
une contribution financière des Etats membres négociée tous les
cinq ans. Hormis l’argent administré par la Banque européenne
d’investissement (BEI), somme nettement inférieure qui consiste
en prêts pour stimuler des investissements privés, toutes les autres
aides prennent la forme de dons selon différentes modalités : pro-
jets, programmes et subventions budgétaires. Dans l’histoire de
l’aide de l’UE, ces modalités ont joué des rôles différents à divers
moments que l’on peut regrouper en trois périodes : en 1960-1980,
la modalité la plus importante était les projets. Elle a été suivie par
une politique de soutien à des programmes. Depuis 2000, l’accent
a été mis plus volontiers sur les subventions budgétaires conçues
comme une manière innovante d’encourager l’appropriation locale
des projets. Cette évolution résulte de l’expérience acquise par
l’UE, en matière d’aide, de ses relations privilégiées et complexes
avec les pays africains, et des facteurs dont on a pu constater l’in-
fluence sur le développement de l’Afrique.
Dans la première période, la politique était de partenariat et
orientée principalement sur des projets d’infrastructure écono-
mique. Dans la seconde, l’UE considérait les questions de politique
macroéconomique comme essentielles pour améliorer l’efficacité
de l’aide au développement et elle fit donc pression sur les pays
partenaires pour promouvoir des ajustements économiques structu-
raux. Enfin, avec la prédominance d’un discours sur la gouver-
nance et l’appropriation des projets, à la conférence de Paris sur

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 97
l’efficacité de l’aide, l’UE a promis qu’en 2010 la moitié de l’aide
serait versée comme soutien budgétaire. « Le cœur de cette transi-
tion est le dépassement d’une approche conventionnelle basée sur
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des projets, dont on considère généralement qu’elle a trop peu
contribué à la construction administrative et institutionnelle des
pays partenaires. La nouvelle approche correspond à l’idée qu’une
aide efficace dépend de l’appropriation effective de la réforme24. »
Sous cette forme d’aide, l’UE utilise la conditionnalité pour encou-
rager les pays partenaires à prendre des mesures de réforme interne.
L’aide budgétaire donne plus de poids à l’UE pour impliquer
davantage les pays partenaires. Premièrement, avec ce type d’aide,
les pays partenaires ont plus d’autonomie dans l’utilisation de l’ar-
gent donné, ce qui les incite à accepter les préconditions requises
pour l’obtention de subventions (qualité de la gestion des finances
publiques, existence de politiques visant à affronter les problèmes
du pays, démocratie et respect des Droits de l’homme). Deuxiè-
mement, si l’état du pays n’est pas jugé favorable au développe-
ment, l’évaluation elle-même est alors une sorte de « blâme » qui
fait pression pour promouvoir les réformes.

L’aide chinoise, quant à elle, est apportée sous forme de dons


ou de prêts concessionnels ou sans intérêt. Elle n’est pas directe-
ment versée, mais soutient plutôt des projets spécifiques, tels que
la construction d’infrastructures, des ensembles complets de réali-
sations et d’assistance technique, l’envoi d’équipes d’experts et de
médecins, des bourses et des stages de formation. Les différents
moyens correspondent à différents objectifs. Les dons sont surtout
disponibles en biens matériels destinés aux projets sociaux, hôpi-
taux, écoles et logements, en soutien matériel et technique, en for-
mation et éducation ou en aide humanitaire. Les prêts à taux zéro
sont accordés directement par le gouvernement pour financer les
projets d’infrastructures, alors que les prêts concessionnels, dont
les taux d’intérêt sont inférieurs à ceux du marché, sont consentis
exclusivement par la banque Exim. La différence entre le taux du
marché et celui du prêt est reversée par MOFCOM (ministère du
Commerce de la République populaire de Chine) à la banque Exim.
Tous ces projets sont confiés à un groupe de compagnies chinoises
triées sur le volet, spécialisées sur l’Afrique, et qui ont dû faire la

24. Andrea Schmitz, « Aid Conditionality in Development Aid


Policy », SWP Research Paper, août 2008.

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98 LES TEMPS MODERNES

preuve de leurs capacités. La procédure de sélection est la sui-


vante : les pays partenaires doivent d’abord déposer leurs demandes
au conseiller commercial de l’ambassade de Chine. S’en suivra
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une négociation intergouvernementale sur les secteurs susceptibles
de produire un bénéfice mutuel, selon le principe du « gagnant-
gagnant ». Puis vient l’enquête de terrain. Si la faisabilité du projet
est démontrée, un accord d’aide économique et technologique est
conclu, qui servira de cadre légal pour la coopération de dévelop-
pement. Si cette aide est sous la forme de prêt concessionnaire, il
y figurera une description détaillée du montant, du but, de la durée
et du mode de remboursement.
Ce sont les prêts concessionnaires qui, en raison de leurs mon-
tants considérables, sont les plus débattus des instruments chinois
d’aide au développement. Et comme ils concernent les infrastruc-
tures économiques, telles que la construction de routes, les trans-
ports, les énergies, les télécommunications, etc., ils semblent
brouiller les frontières entre l’aide et le commerce, entre l’aide et
l’investissement. Cela s’explique fort bien quand on remonte à
l’origine de cette évolution. En 1992, le 14e congrès national du
PCC décida d’établir une économie sociale de marché. Depuis lors,
les forces du marché ont joué un rôle important dans la politique
d’aide chinoise. En 1993, lors de la conférence internationale de
Tokyo sur le développement de l’Afrique (TICAD), les représen-
tants africains ont suggéré qu’accroître l’investissement étranger
était plus efficace que l’aide traditionnelle pour assurer le dévelop-
pement du continent. Dans ce contexte, le comité central du Parti
communiste chinois organisa, en 1995, une conférence appelant à
la réforme de la politique d’aide chinoise, lors de laquelle il a
déclaré : « Avec la réforme économique chinoise et la politique
d’ouverture, ainsi que les transformations du monde, le contexte de
la politique chinoise doit faire l’objet de profonds changements.
Avec l’économie de marché, les entreprises deviennent les acteurs
principaux de l’activité économique ; les institutions financières
ayant une influence de plus en plus importante dans les questions
économiques. » La conférence a considéré les pays en voie de
développement, leurs nouvelles conditions économiques et poli-
tiques. Ces derniers souhaitent vivement que les investissements
étrangers puissent prendre une plus grande part au développement
économique, afin d’augmenter la croissance et l’emploi. La confé-
rence encourage donc les entreprises chinoises à participer davan-

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 99
tage à l’aide au développement, soit en achetant des entreprises,
soit par le biais de joint-ventures25. Les prêts concessionnaires sont
ainsi devenus l’un des instruments privilégiés de l’aide au dévelop-
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pement. Telle est la logique de cette évolution. Il convient cepen-
dant d’en clarifier certains aspects. Premièrement, cet instrument
correspond bien à la demande des pays partenaires, et c’est parce
qu’elle est dans l’incapacité d’attirer de financement privé que
l’Afrique connaît un énorme retard en termes d’infrastructures.
Deuxièmement, il correspond au principe du bénéfice mutuel et du
codéveloppement, comme le montrent le volume croissant des
échanges commerciaux entre la Chine et l’Afrique ainsi que la
hausse du taux de croissance africain. Avec ses prêts concession-
naires, le gouvernement chinois assume les risques économiques
relatifs au rattrapage du retard des infrastructures du continent
en les finançant ; en retour, l’amélioration des infrastructures
africaines sert son besoin de ressources naturelles. Troisième-
ment, comme le prêt concessionnaire est fortement lié au com-
merce et à l’investissement, d’un point de vue statistique, seule
la différence entre les taux du marché et ceux des prêts effec-
tifs, payée par le MOFCOM, est comptabilisée comme aide au
développement.

III. LES AIDES AU DÉVELOPPEMENT DE L’AFRIQUE :


COMPLÉMENTARITÉ OU CONTRADICTION ?

Nous comprenons maintenant les logiques différentes régissant


les approches de la Chine et de l’Union européenne. Elles reflètent
des origines historiques et des expériences différentes. La Chine
entrevoit ses échanges avec l’Afrique en fonction de son propre
développement économique et de son rôle de pays bénéficiaire,
tandis que l’Union européenne les envisage à partir de ses expé-
riences privilégiées, de longue date, sur ce continent ainsi que
de son propre modèle de développement. Néanmoins, différentes
approches nées de logiques différentes ne sont pas forcément
contradictoires. Qu’elles soient complémentaires ou opposées, cela

25. Shi Lin, « Contemporary China foreign economy co-operation »,


China Social Science Publishing House, 1989, p. 221.

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100 LES TEMPS MODERNES

dépendra surtout de la perspective dans laquelle on choisira de les


aborder. Toutefois, ces différentes perspectives ont donné lieu, ces
dernières années, à de nombreux malentendus et ont bloqué les
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volontés politiques ainsi que les projets potentiels de coopération,
jetant une ombre sur les relations Chine-UE.

Perception réciproque de l’approche de l’autre

La Chine et l’Union européenne n’ont cessé, depuis plusieurs


années, de débattre sur l’efficacité de l’aide en Afrique. Générale-
ment, l’Union européenne met en doute ou critique l’approche
chinoise, tandis que la Chine repousse systématiquement ces accu-
sations, les qualifiant d’infondées. Dans ce débat, l’UE a tendance
à s’identifier comme le « protecteur » d’une Afrique vulnérable,
alors que la Chine se positionne comme un sympathisant parta-
geant la même histoire et devant affronter les mêmes difficultés
pour se développer. Les deux tableaux qui suivent montrent à quel
point les perceptions sont opposées et, pourtant, se recoupent.
Il est intéressant de noter que l’Union européenne et la Chine
partagent les mêmes inquiétudes sur les Objectifs du millénaire
pour le développement (OMD), le développement durable et
l’appropriation locale des politiques de développement. Malgré
cela, il y a de grandes divergences dans leur perception réciproque,
qui sont sans doute dues à des expériences historiques distinctes. Il
y a également là des intérêts matériels aussi bien qu’idéologiques,
des questions de hard power et de soft power. Le commissaire au
développement de l’UE, Louis Michel, l’a clairement affirmé :
« Dans le monde changeant d’aujourd’hui, l’Afrique est devenue
le terrain d’un nouveau Grand Jeu ; il ne s’agit pas seulement de
l’accès aux ressources naturelles, mais aussi de rapports politiques
de pouvoir, et de modèles de développement concurrents, notam-
ment en ce qui concerne la politique extérieure de la Chine qui a
gagné en assurance26. »

26. Louis Michel, « Europe-Africa : the indispensable partnership,


http://www.lse.ac.uk/collections/LSEPublicLecturesAndEvents/pdf/
20080117_Michel.pdf

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 101

TABLEAU 3. DIFFÉRENCES DE PERCEPTION DE L’APPROCHE DE L’UE27


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Perceptions
Chine UE
Politique
d’aide
Conditionnalité 1. A cause de l’asymétrie 1. La conditionnalité est un
entre le bénéficiaire et le moyen pour soutenir et
donateur, les conditions encourager les pays
peuvent amener à une receveurs à se réformer.
ingérence dans les affaires 2. La réforme économique
intérieures des pays et la bonne gouvernance
récipiendaires. sont la condition préalable
2. Les conditions fixées par pour le développement
l’UE ne sont pas situées durable de l’Afrique.
dans le contexte économique 3. La conditionnalité basée
et politique africain. Elles sur la performance est une
bloquent donc le manière de rendre l’aide
développement et efficace.
l’appropriation de la 4. Les conditions sont
politique. établies dans un esprit de
3. Les conditions servent partenariat, étant donné que
de moyen d’exporter le les Documents stratégiques
modèle de développement du pays sont conjointement
de l’UE et de promouvoir rédigés.
ses valeurs de démocratie
et de Droits de l’homme.
4. La conditionnalité est
aussi une façon de préserver
la relation inégale existant
depuis longtemps.
Bonne 1. Il n’y a pas de définition 1 La bonne gouvernance, la
gouvernance commune, ni de critère clair démocratie et le respect pour
de la bonne gouvernance. les Droits de l’homme font
Les critères de l’UE sont partie intrinsèque du
soigneusement sélectionnés processus de développement
pour servir les intérêts durable.
stratégiques de l’UE. 2. La bonne gouvernance, la
2. L’expression elle-même démocratie et le respect des
reflète un jugement moral, Droits de l’homme sont des

27. Ce tableau présente une synthèse de jugements tirés de textes


universitaires et de rapports officiels émanant des deux parties.

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102 LES TEMPS MODERNES

mais ce qui est « bon » ou objectifs majeurs de la


« mauvais » devrait être jugé politique européenne.
par les pays bénéficiaires. 3. Il n’y a pas de formule
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3. Avec le concept de magique pour promouvoir
« bonne gouvernance », la démocratie, si ce n’est
l’UE en a profité pour l’engagement des
critiquer le gouvernement institutions publiques et
du pays bénéficiaire. privées des gouvernements
4. La politique positive de partenaires.
l’UE n’a pas été entièrement 4. La question principale
pratiquée. L’UE continue n’est pas d’étiqueter la
de juger les pays situation gouvernementale
bénéficiaires selon leur du pays selon qu’on la
« bonne » ou « mauvaise » considère comme « bonne »
gouvernance ou « mauvaise », « faible »
et d’accorder son aide ou « forte ». Il est important
financière d’après les de centrer plutôt la
conditions requises. discussion sur des méthodes
et des approches qui
soutiennent les processus de
gestion gouvernementale.
Priorité 1. En phase avec le souhait 1. Les OMD sont au cœur de
accordée de l’EU d’atteindre les la politique d’aide de l’UE.
à l’infrastructure Objectifs du millénaire pour 2. L’UE reconnaît la
sociale le développement (OMD), contribution vitale d’acteurs
y compris ses efforts pour ne faisant pas partie de ces
promouvoir l’éducation, Etats. Elle les considère
la santé, l’eau et comme des partenaires
l’assainissement. stratégiques dans un
2. Dans une certaine mesure dialogue politique, social et
le soutien de l’UE pour économique, comme des
l’établissement d’une société acteurs clés de la
civile est considéré comme transmission de l’aide.
un moyen de pression contre 3. La construction d’une
les gouvernements des pays capacité d’agir et la bonne
partenaires. gestion financière favorisent
3. Considérant la fragilité de la viabilité sur le long terme.
la structure sociale de la
plupart des pays, ce soutien
est perçu comme une
menace pour la stabilité
sociale.
4. L’infrastructure sociale
est aussi un reflet des
besoins intérieurs de l’UE.

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 103
L’Union européenne, comme entité spécifique, est différente des
Etats-nations. Son principal but politique à l’étranger est « d’user
d’un pouvoir doux (soft power) pour promouvoir sa perspective sur
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les questions importantes et de démontrer sa crédibilité comme acteur
international légitime ». De ce point de vue, l’Afrique représente un
continent idéal d’expérimentation et un important enjeu stratégique.
La présence de la Chine, en tant qu’acteur politique en Afrique, est
par conséquent perçue comme une menace par rapport à sa stratégie
et à sa légitimité. Cette logique pourrait être transformée et rempla-
cée par une perspective plus constructive. Il y a deux manières d’éva-
luer une politique d’aide au développement : renforce-t-elle, à long
terme, le pouvoir du donateur ou bien satisfait-elle les besoins du
bénéficiaire28 ? Cela ne veut pas dire que les deux motivations sont
incompatibles, mais adopter la seconde perspective pour évaluer les
politiques d’aide peut ouvrir une nouvelle voie de coopération entre
l’Union européenne et la Chine pour le développement de l’Afrique.

TABLEAU 4. DIFFÉRENCES DE PERCEPTION DE L’APPROCHE DE LA CHINE29

Perceptions
Chine UE
Politique
d’aide
Non-ingérence 1. La non-ingérence 1. La non- ingérence sape
manifeste un respect des l’effort européen
pays partenaires, de promouvoir une bonne
établissant les bases gouvernance en Afrique.
efficaces d’une aide. 2. Elle soutient les
2. La non-ingérence est gouvernements
le seul moyen d’appliquer autocratiques.
le principe d’appropriation 3. La non-ingérence
des politiques par a retardé les réformes
le bénéficiaire, et donc et le développement des
de favoriser le pays partenaires.
développement durable. 4. La non-ingérence sert
3. La non-ingérence est le uniquement les intérêts
préalable pour le processus économiques
de démocratisation, et politiques de la Chine.

28. Zhou Hong, première version de « China Foreign Aid and


30 years of Reform and Opening up Policy ».
29. Ce tableau présente une synthèse de jugements tirés de textes
universitaires et de rapports officiels émanant des deux parties.

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puisque toute
démocratisation devrait
être menée de l’intérieur.
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Prêts 1. Ce mode de coopération 1. Ces prêts sont une
concessionnaires est mutuellement forme d’aide liée.
bénéfique. 2. Les prêts
2. Il est principalement concessionnaires
réclamé par les pays manquent de
partenaires. transparence et, de
3. Il combine forces du ce fait, les intervenants
marché et soutien du ne sont plus sur un pied
gouvernement pour d’égalité.
encourager des partenariats 3. Ils mettent en danger
privé-public dans le secteur la viabilité de la dette
de l’infrastructure en africaine sur le long
Afrique. terme.
4. La Chine prend
suffisamment de mesures
pour s’assurer de la
viabilité de la dette30.
Les projets 1. C’est une sorte de 1. Ces projets profitent
intégrés ou coopération « gagnant- surtout à la Chine, car ils
« package deals » gagnant ». La Chine aident la Chine dans sa
soutient les infrastructures stratégie d’expansion
africaines et transforme extérieure (go out
ses ressources potentielles strategy) et pourvoient à
en un réel développement. ses besoins en ressources
2. La Chine a décidé naturelles.
de transférer son 2. La coopération sino-
« savoir-faire » depuis africaine n’aide pas à
1982. améliorer la capacité de
3. La Chine a prêté développement africaine,
suffisamment attention aux en raison du manque de
questions d’environnement. transfert technologique
et du faible taux de
l’emploi de travailleurs
locaux.
3. Certains projets
ignorent les normes
environnementales
et détériorent
30
l’environnement.

30. Selon la banque Exim, la Chine traite de la dette dans ses accords
selon trois façons : 1) Elle s’assure que les revenus des projets seront
solides ; 2) Elle consulte le bureau local du FMI pour discuter du prêt dans

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 105

Points de convergence
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Dans le débat sur les problèmes de l’Afrique, la Chine et
l’Union européenne s’accordent à penser qu’elles ont un intérêt
commun à promouvoir la paix et la sécurité, le développement
durable et à garantir l’appropriation de l’aide par les Africains.
Néanmoins, il subsiste toujours entre les deux parties un désaccord
sur la manière d’atteindre ces objectifs et une mécompréhension
réciproque des politiques d’aide, ce qui bloque les projets de coo-
pération entre l’Union européenne et la Chine dans ce domaine.
Il est temps pour les deux parties d’étudier plutôt leurs points
communs.
La « gouvernance » est le sujet le plus délicat dans ces débats,
mais, si on l’analyse soigneusement, on découvre facilement, sur la
base des tendances récentes, des points de convergence. Au cours
des dernières années, le concept qu’a l’UE de la gouvernance s’est
élargi et sa notion de conditionnalité dans ce domaine a été en
partie ajustée en fonction des leçons tirées de sa propre expérience
en Afrique. Outre la politique de la bonne gouvernance, l’UE met
en avant les questions de gouvernance économique et sociale, qui
incluent la gestion durable des ressources naturelles et de l’envi-
ronnement, et la promotion de la croissance économique et de la
cohésion sociale. L’UE a tiré de son expérience trois points impor-
tants : premièrement, « un gouvernement démocratique ne peut
être imposé de l’extérieur » ; deuxièmement, « le soutien à la gou-
vernance doit être adapté à la situation de chaque pays » ; troisiè-
mement, « toute réforme nécessaire doit évoluer graduellement31 ».
Ces trois principes font écho aux débats de longue date sur le pro-
cessus de la réforme politique en Chine. C’est parce qu’elle a été
menée de l’intérieur, graduellement, et attentive aux caractéris-
tiques chinoises, que la réforme a pu réussir. Par rapport à la bonne

le cadre de la viabilité de la dette globale ; 3) Elle s’assure que le projet


fait partie du plan de développement du pays. Il faut noter que la concep-
tion chinoise de la viabilité de la dette diffère de celle des donateurs tradi-
tionnels. Selon le président de la Banque africaine de développement, les
Chinois considèrent le potentiel des pays africains sur le long terme plutôt
que de mesurer leur capacité immédiate à rembourser.
31. « Governance in the European Consensus on Development :
Towards a harmonized approach within the European Union », pp. 7-10.

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106 LES TEMPS MODERNES

gouvernance, l’UE a reconnu que la conditionnalité politique ne


permet pas de juger correctement si une performance médiocre
résulte d’un manque de ressources et de capacités, ou bien de mau-
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vaises décisions politiques et d’un manque de volonté. Ce constat a
conduit l’UE à chercher un équilibre entre une approche basée sur
la performance et une approche basée sur les besoins du pays par-
tenaire32. En outre, l’UE, dans sa volonté de soutenir les gouver-
nements, a choisi récemment une approche basée plutôt sur la
motivation que sur l’utilisation de sanctions.

Un second point délicat concerne les prêts concessionnaires


octroyés par la Chine et l’aide centrée sur des projets complets d’in-
frastructures. Il faut noter qu’au cours des dernières années, l’UE
s’est penchée de nouveau sur de grands projets d’infrastructures en
créant un « Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures ».
Ce fonds a une fonction similaire à celle des prêts chinois, l’objectif
principal étant d’attirer plus d’investissements privés et publics
pour combler le manque criant d’infrastructures africaines. Cette
compréhension commune de l’importance des infrastructures phy-
siques devrait permettre d’explorer des domaines de coopération.
De même, les inquiétudes de l’UE quant à la viabilité de la
dette, les normes environnementales, le transfert des connaissances
ou l’emploi local, sont aussi partagées par la Chine. On a vu que
sur la dette, le point de vue chinois diffère de celui des donateurs
traditionnels, mais qu’elle prend des mesures pour s’assurer de sa
viabilité. En matière environnementale, depuis 2007 la Chine a
adopté des règles conformes aux normes bancaires et financières
internationales, y compris les normes de transparence, et applique
les Principes de l’Equateur. Toutes les grandes banques chinoises
ont augmenté le montant de leurs prêts pour les projets de protec-
tion de l’environnement. A la mi-juillet 2007, l’agence de protec-
tion environnementale de l’Etat, la People’s Bank of China (PBOC)
et la Commission de régulation des banques chinoises (CBRC) ont
publié un communiqué sur la mise en place de règles de protection
environnementale et pour prévenir des risques de dette. Concernant

32. « Commission decision (draft) regarding the adoption of the aid


allocation criteria for the geographic co-operation with the ACP countries
in the framework of the 10th European development fund covering the
period 2008-2013 », p. 20.

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L’AIDE DE LA CHINE ET DE L’UNION EUROPÉENNE À L’AFRIQUE 107
la question du travail et du transfert de technologies, la Chine suit
depuis 1982 le principe de « Shou Ren Yi Yu » (il vaut mieux ensei-
gner à pêcher que donner un poisson). Les problèmes actuels sont
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dus à la demande africaine d’une livraison rapide des projets, au
manque de main-d’œuvre locale qualifiée et à l’arrivée d’acteurs,
qui cherchent uniquement le profit et doivent être contenus par un
accroissement des réglementations.

Les différentes approches de l’Union européenne et de la Chine


en Afrique ne sont donc pas forcément contradictoires. Leurs diver-
gences proviennent essentiellement de leurs modèles particuliers
de développement, à des étapes distinctes, et en fonction de leurs
propres expériences de l’aide à l’Afrique. Plus globalement, la
politique commerciale étrangère de la Chine, comme pays émer-
gent, est plus orientée vers le développement économique, tandis
que celle de l’Union européenne vise davantage les réformes insti-
tutionnelles et politiques. Mais les deux parties ont abouti à ce
consensus : aucun pouvoir extérieur ne pourra magiquement
résoudre les problèmes de l’Afrique, le développement doit venir
de l’intérieur. La Chine et l’Union européenne apportent donc,
toutes les deux, différents modes et expériences de développement
qui peuvent bénéficier aux Africains. Tandis que l’Afrique est
perçue par certains comme le terrain privilégié de compétition
entre des grandes puissances économiques, la concurrence de
modèles spécifiques peut offrir aux Africains plus d’opportunités
pour trouver, eux-mêmes, leur propre voie au développement.
Pour mieux servir les objectifs de la croissance en Afrique, il
est nécessaire que la Chine et l’Union européenne acceptent de
réfléchir, de façon plus critique, sur leurs approches respectives de
coopération. Ces deux approches affrontent des difficultés sur le court
et le long terme. Pour l’UE, la difficulté est de savoir comment
remodeler, en Afrique, son image de partenaire égal. Comment
concilier le but politique et le développement économique africain.
Pour cela, elle devra envisager sérieusement ces deux questions
fondamentales : 1) Quelle importance les partenaires de l’Afrique
accordent-ils à sa souveraineté ? 2) Pourquoi subsiste-t-il un fossé
entre la perception de l’Union européenne et celle de l’Afrique sur
le principe même de l’appropriation de la politique d’aide ? La
Chine, elle, affronte une série de difficultés : il lui faut, d’une part,
trouver un équilibre entre amélioration rapide des infrastructures et

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108 LES TEMPS MODERNES

construction d’une capacité africaine, surtout en termes d’emploi


local et de transfert de technologies. Comment, d’autre part, coor-
donner correctement les différents acteurs chinois en Afrique,
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surtout dans les domaines social et environnemental. Comment
créer un mécanisme de discussion tant avec l’Union africaine qu’au
niveau des Etats membres de l’Union européenne, en respectant le
principe de non-ingérence ? Comment perfectionner le système
de gestion et d’évaluation du système chinois d’aide au dévelop-
pement ?
La Chine et l’Union européenne ont des avantages différents et
pourraient partager leur expérience pour aboutir à une véritable
coopération. La question sera d’établir une confiance réciproque et
de dissiper les malentendus.

Jin Ling
Traduit de l’anglais par Annaeke Adgemian

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