23/07/2020 La hiérarchie des normes - Cours

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La hiérarchie des normes en droit

administratif
« Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que par
la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir ». Par
cette phrase, Montesquieu énonce la nécessité de délimiter
les normes qui régissent la société, afin d’éviter toutes
contradictions entre celles-ci.
Un État de droit implique nécessairement la soumission de
l’action administrative au respect des règles de droit
supérieures, y compris celle des plus hautes autorités
publiques et donc les autorités de l’exécutif : soumission
sanctionnée par des recours censurant d’éventuelles
violation. Popularisé par Hans Kelsen au milieu du vingtième
siècle, qui mit au point une représentation pyramidale du
LES AUTRES ARTICLES
droit, la hiérarchie des normes apparaît véritablement en RELATIFS À CE SUJET
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France avec la constitution de 1958, qui rend effective la Histoire du droit administratif
supériorité de la constitution. (de Blanco à nos jours)
Les actes de gouvernement :
dé nition, typologie, critique
Les actes règlementaires
Paragraphe 1 => le fondement du Le pouvoir règlementaire : quels
principe : l’idée de hiérarchie des titulaires? quelles mesures?
Di érence entre police
normes administrative et judiciaire,
– Kelsen, dans sa Théorie pure du droit, pose la théorie
générale et spéciale
selon laquelle chaque échelon normatif est subordonné aux
règles qui sont placées à des échelons supérieurs : La police administrative : les

« pyramide des normes« titulaires et les mesures de

A/ L’idée de hiérarchie des normes  police

La hiérarchisation des normes, instaurée en partie lors de la Le rôle de régulation des AAI et
leurs pouvoirs
constitution de 1958 fixe la place et la valeur des lois, règles
L’administration exerçant une
ou principes les uns par rapport aux autres. La hiérarchie
activité de service public ou
des normes est l’organisation de l’ensemble des normes privé
où chaque règle de droit, mis à part la norme suprême, La hiérarchie des normes
se subordonne à une autre. Ainsi, les normes apparaissent Les conséquences du principe
comme une limite, un cadre pour les normes qui leurs sont de légalité administrative
inférieurs. Seul le bloc constitutionnel, situé en haut de la Droit administratif : cours –
che L2 – Semestre 3
hiérarchie, n’a pas cadre mis à part lui même. On peut
également préciser que la hiérarchie des normes et en
rapport avec la loi au sens formel, car elle provient du pouvoir
législatif de l’état investi par la constitution.

– cette idée de hiérarchie des normes a envahi le vocabulaire

juridique actuel y compris au sein des juridictions qui y font
directement référence (avant, référence au principe de
légalité) : CE 1999, Meyet emploie l’expression « d’exigences
inhérentes à la hiérarchie des normes dans l’ordre juridique
interne »

– part du constat que l’action administrative s’insère dans un

« corpus normatif » dont elle doit tenir compte dès lors que
ces normes se situent à un niveau supérieur.
– même si on parle de principe de légalité (= loi), la
soumission de l’Administration à la règle de droit ne se limite
pas aux simples lois stricto sensu, mais concerne toutes les Tous les cours :
normes auxquelles elle doit obéir. Intro : Introduction au droit / Droit

– la question est de savoir comment s’établit cette hiérarchie privé,Droit public

(position réciproque de chaque norme) Affaires : Droit des affaires et de

B/ La détermination de la hiérarchie des normes  l’entreprise, Droit commercial, Effets de

1. le critère organique commerce / Instrument de paiement,

Entreprises en difficulté,Droit de la
– des critères se combinent dont le principal est organique : concurrence, Droit de la consommation,
la hiérarchie des normes reproduit la hiérarchie qui existe Droit des sociétés

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entre les divers auteurs : le législateur pouvant imposer à Public : Droit public, Finances Publiques,
l’Administration, la loi est > à l’acte administratif ; le détenteur Fonction publique, Droit public
du pouvoir constituant étant le peuple (auquel se soumet le économique
législateur), la Constitution est > à la loi Pénal :Droit pénal, Droit pénal spécial,
– d’autres critères peuvent compléter/interférer avec le critère Procédure pénale
organique
Administratif : Droit administratif,Droit
2. Le critère formel
administratif des biens, Collectivités

– permet d’établir une hiérarchie entre des actes pris par une Territoriales, Contentieux administratif,

même autorité et est basé sur la plus ou moins grande Grands arrêts du droit administratif,
solennité de procédure d’édiction de l’acte : une décision en Institutions administratives
Conseil d’Etat est supérieur à un déc. simple Constitution : Droit Constitutionnel,
3. Le critère matériel Contentieux Constitutionnel, Institutions

constitutionnelles, Libertés publiques

– dans la même sphère de pn d’une norme (sphère Éco/ Compta : Comptabilité, Cours
administrative), le principe veut qu’un acte à caractère
d’économie
général s’impose aux mesures individuelles prises à sa suite
Droits étrangers :Droit comparé, Droit

américain, Droit anglais, Droit belge,

– le critère matériel peut parfois contrarier le critère
organique : un acte général pris par une autorité inférieure Droit camerounais, Droit canadien, Droit

peut s’imposer à une autorité > qui souhaiterait prendre une sénégalais, Droit suisse, Droit Tunisien,

mesure individuelle Droit marocain, Droit ivoirien

– CE 1931, Commune de Clamart considère que l’acte Obligations : Droit des obligations, Droit
général pris par la commune dans ses compétences posant des contrats, Responsabilité délictuelle,
les règles général de mise à la retraite de ses personnels Contrats spéciaux
s’impose au ministre souhaitant prendre un arrêté vs Immatériel :Propriété industrielle,
4. Le critère textuel Propriété Intellectuelle, Droit de la

communication, Droit d’auteur, Droit

– le lien hiérarchique entre deux types de norme peut être
informatique
déterminé par un texte : 55 de la Constitution pose la
supériorité sur la loi d’un traité international ratifié, publié et Civil : Droit civil, Droit des biens, Droit

appliqué réciproquement des personnes, Droit de la famille,

Paragraphe 2 => les différentes Successions et libéralités, Sûretés, Voie

d’exécution / recouvrement, Régimes

normes s’imposant à l’action matrimoniaux, Procédure civile

administrative Social : Droit du travail, Droit social /

santé
I – Les sources supra-législative Fiscalité : Droit fiscal

A/ La Constitution International :Droit international privé,

– les lois votées doivent respecter la Constitution : la Droit international public

Constitution s’impose au législateur, et (a fortiori) à Rural, écologie, etc... : Droit de
l’Administration notamment lorsqu’il n’y a pas de loi faisant l’écologie, Rural et environnement,
écran Urba, construction… :Urbanisme et
– toute norme Constitutionnelle est considérée norme de droit Construction, Droit des transports
écrit, même si certaines n’ont de consistance que parce que Histoire :Histoire des Institutions
le Conseil Constitutionnel leur en a donné (PFRLR) Publiques, Histoire des relations
1. Le corps articulé de la Constitution
internationales, Histoire du droit, Histoire

du droit privé, Histoire du droit public

– certaines dispositions intéressent directement ou non
Socio Politique :Science politique,
l’action administrative : règles de compétence et de
procédure dans l’édiction des textes réglementaire principaux Sociologie, Vie politique, Philosophie du

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(signature par le Président de la République ou Premier droit – Pensée juridique

Ministre, contreseing, distinction 34/37 Constitution) International et Euro : Relations

– des règles de fonds peuvent concerner l’action de internationales, Droit européen,
l’Administration : 72 de la Constitution pose la libre action Institutions européennes et
des collectivités territoriales internationales
2. Le Préambule de la Constitution
Patrimonial : Assurance, Droit bancaire,

Droit immobilier

Judiciaire, procédures : Droit judiciaire /

droit processuel

– même valeur juridique que le corps de la Constitution : DC

16 juillet 1971, liberté d’associon (CE reconnaissait déjà
certains principes : CE 1960, Sté Eky pleine valeur juridique à
8 Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen)
– le préambule fait essentiellement référence à certains
textes auxquels le peuple français. proclame son attachement
: DDHC, Préambule 1946, Charte de l’environnement 2004
– Préambule 46 : droits sociaux (« principe particulièrement
nécessaires à notre temps« ) et PFRLR (non listés mais
déterminés par le Conseil Constitutionnel à partir de 1971)
– au sein de ce préambule, la jurisprudence dispose d’une
grande marge de manoeuvre d’interprétation du contenu de
ces principe, la plupart étant toutefois soit flous, soit anciens,
soit parfois contradictoire (droit de propriété inviolable et
sacré (DDHC) vs nationalisation d’entreprise. (Préambule
46))
3. La compétence juridictionnelle pour interpréter les
normes constitutionnelles

– la compétence de principe incombant au Conseil

Constitutionnel (vérifie la compatibilité d’une loi avec les
dispositions Constitutionnelles) n’est pas exclusive : la
Constitution peut sévir de norme de référence au Juge
Administratif dans le contrôle qu’il opère sur
l’Administration
– CE 1996, Koné (déc. d’extradition) dégage un PFRLR sur
lequel le Conseil Constitutionnel ne s’était jamais prononcé et
imposant à l’Etat de refuser l’extradition d’un étranger
lorsqu’elle est demandée dans un but politique

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– CE interprète parfois certaines dispositions précises de la

Constitution sans forcément se référer à l’interprétation qu’en
donne le Conseil Constitutionnel (CE 1987, Peltier interprète
une disposition de la DDHC sur la liberté fondamentale d’aller
et venir en jugeant qu’elle implique celle de quitter le territoire
national)
– Conseil d’Etat se conforme souvent aux interprétations
données par le Conseil Constitutionnel mais une
discordance reste possible en dépit de 62 Constitution
imposant à toutes les autorités françaises de se conformer
aux décisions du Conseil Constitutionnel (ne vise que le
dispositif de la décision (censure => non application de la loi))
sans imposer que le raisonnement tenu par le Conseil
Constitutionnel soit épousé par toutes les autres juridictions

B/ Les actes extranationaux

1. Traités et accords internationaux (article 55 de la
constitution)

– traités (formes solennelles)/accords (plus informels) sont

des Convention passée entre Etats s’engageant sur certaines
obligation mutuelles, de différents types (clivage oppose
traités/accords bilatéraux ou non)
1. a) La question de l’applicabilité en droit interne

– soumise à certaines condition posées par la Constitution

elle mêmes ou par le juge
* les conditions posées par la Constitution
– article 55 de la Constitution : « Les traités ou accords
régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication,
une autorité > à celle des lois, sous réserve, (…), de son
application par l’autre partie«
– la publication : pour être applicable, le traité/accord doit
avoir fait l’objet d’une publication officielle (en général au
Journal Officiel), et le juge vérifie à la fois l’existence de cette
publication et sa régularité

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– la ratification pour un traité (intervention d’un décision du

Président de la République) ou l’approbation (texte moins
solennel) pour un engagement international ordinaire signé
par le Premier Ministre ou le ministre concerné
– parfois il faut l’autorisation préalable du Parlement dans
les deux cas (modification de disposition législateur, mise à la
charge de l’Etat d’une contribution)
– traditionnellement, le juge ne vérifiait que l’existence d’une
ratification/approbation, et non sa régularité qu’il estimait liée
aux relations internationales (assimilable à un acte de
gouvernement) : CE 1926, Dame Caraco
– CE 1998, Parc d’activité de Blotzheim revient sur cette
position et accepte de vérifier si l’autorisation parlementaire
nécessaire a bien été donnée (vérifie la régularité de la
ratification)
– la condition de réciprocité : traditionnellement, Conseil
d’Etat saisi de ce problème posait la question au MAE pour
savoir si tel était bien le cas (s’en remettait à son avis) :
jurisprudence CE 1981 Rekhou vs à la Cour EDH qui exige
au nom du principe d’indépendance des juges que ceux-ci
ne s’en remettent pas dans le cadre d’un litige à l’avis d’une
autorité exécutive qui pourrait conditionné l’issue de ce litige
– CE 2010, Cheriet Benseghir change de jurisprudence. :
Désormais le juge doit déterminer si la condition de
réciprocité est remplie ou non en faisant usage si nécessaire
de ces pouvoirs d’instruction (demander aux service
ministériels de produire des éléments qui seront soumis à la
procédure contradictoire)
– la question est de savoir si tous les traités sont concernés
par la clause de réciprocité : de l’avis général on considère
que ce n’est pas le cas, notamment pour les traités
multilatéraux (surtout sur la protection des droits de l’homme),
55 Constitution ne visant que de la non application par
l’autre partie
– de même tous les traités qui créent un ordre juridique
intégré (comme l’UE) ne permettent pas à l’Etat de se
dispenser de ses obligations au prétexte que l’une des parties
ne l’exécuterait pas
* la condition jurisprudentielle de l’effet direct
– condition qui se surajoute aux précédentes : l’acte
international doit créer des droits/Obligation envers les
administrés (ou à leur charge) pour que ceux-ci puissent s’en
prévaloir, ce qui, pour le juge, peut ne pas être le cas des
engagements internationaux trop vagues, trop généraux ou
manifestement programmatoire (un but chimérique : pacte
des Nations-Unies de 1966 pose le droit de toute pers.
d’obtenir un travail librement choisi ou accepté)
– le juge estime parfois qu’un traité nécessite des mesures
internes d’exécution avant de pouvoir être appliqué, de
trouver effet direct et d’être invocable

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– les traités ne créent d’Obligation qu’à l’encontre de l’Etat et

non au profit de leurs administrés (prêter assistance ou
fournir une aide à un autre Etat) qui ne peuvent donc s’en
prévaloir

– en vertu de tous ces critères on considère que certains

traités sont globalement dotés d’un effet direct (tout le traité
peut être invoqué en droit interne) comme la Convention
EDH 4 nov. 1950 dont tous les articles. et protocoles
additionnels sont invocables par un administré
– parfois, certaines stipulation seulement seront applicables
(degré de précision) comme l’article 12 Convention de New-
York sur les droits de l’enfant du 26 janvier 1990
prévoyant le droit pour l’enfant d’être entendu soit
personnellement soit par l’intermédiaire d’un représentant,
dans les procédures juridictionnelles le concernant, et dont
les disposition sont suffisamment précises et donc d’effet
direct : CE 2008, Etarh
1. b) La question de l’interprétation de tels actes

– comme n’importe quelle source du droit, les traités et

accords peuvent être obscurs et nécessiter de la part du juge
une interprétation de leurs stipulations : comme en matière de
réciprocité, le juge posait auparavant une question
préjudicielle au MAE pour déterminer le sens d’un acte
obscur.
– depuis CE 1990, GISTI le juge accepte désormais
d’interpréter lui même

2. Les actes constitutifs ou émanant de l’Union

européenne

– ces actes ont une place à part parmi les actes

internationaux : ils n’étaient pas régis par 55 Constitution
avant la révision Constitutionnelle4 fév. 2008 venu les
soumettre à 88-1 Constitution, entré en vigueur le 1er déc.
2009 comme le Traité de Lisbonne auquel il renvoie

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– le droit de l’Union Européenne dispose d’une primauté par

rapport aux droits nationaux et s’impose donc selon la CJUE
à toutes les normes nationale (en Allemagne, on considère
que le droit de l’Union Européenne prime sur la Constitution,
alors qu’en France, il y a primauté de la Constitution, d’où
la nécessité d’un art. posant cette primauté)

1. a) Les principales sources du droit de l’Union

européenne supérieures au droit interne

* Le droit originaire
– droit constitutif de l’Union Européenne : initialement Rome,
1957 remplacé par Lisbonne, 13 décembre 2007 (Traité
Fondateur de l’Union Européenne) ayant mis en place
certaines institution communes productrices de normes
(Conseil des ministres, Commission européenne, Parlement
européen,…) appelées « Droit dérivé »
– différentes catégories de normes : règlements
communautaires (actes généraux et impersonnels s’imposant
en tout point aux différents Etats) ; décision (obligatoire dans
tous ses éléments aux destinataires visés) ; directives (fixent
un but à atteindre selon un délai fixé en laissant le choix des
moyens) ; avis et recommandation (souvent de la
Commission, moins normatifs que les précédents)

II – Les sources législatives

– principales normes de référence de l’action administrative
que le juge est tenu d’appliquer et de subordonner l’action de
l’Administration, sauf deux hypothèses : loi soumise à une
QPC (lui permettant, si elle aboutit, de l’écarter) ; ou vs à une
stipulation d’un traité ou à une norme Union Européenne
(inconventionnalité de la loi)
A/ La distinction loi ordinaire, loi organique
– les Lois organiques sont prévues par la Constitution en vue
de préciser/expliciter certaines de ses disposition : procédure
d’édiction plus lourde : accord des 2 assemblées. et obligmt
soumises au Conseil Constitutionnel (saisine pour les lois
ordinaires)
– Loi Organique s’impose à la loi ordinaire en vertu de la
Constitution, sa violation constituant une inconstitutionnalité
pour le Conseil Constitutionnel (ce qui ne signifie pas qu’elle
a une valeur Constitutionnelle) : elle s’impose donc à l’action
administrative
B/ La distinction loi parlementaire et loi référendaire
– la plupart des lois sont votées par le Parlement (39 et 60
Constitution) à l’issu d’une navette (Assemblée Nationale
peut avoir le dernier mot) mais par exception (propre à la Ve
République), 11 Constitution prévoit qu’une loi peut être
directement votée par référendum et est alors soumise à un
régime spécifique (expression de la volonté nationale donc

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Conseil Constitutionnel refuse de vérifier leur

constitutionnalité : 1962 puis DC 23 sept. 1992)
– la question reste posée de savoir si le Conseil d’Etat
accepterait de les soumettre à un contrôle de conventionalité,
notamment par rapport aux traités/DUE : certains arrêts
semblent aller dans ce sens, mais ce serait politiquement
difficile à réaliser (viendrait à censurer une disposition
directement votée par le peuple)
C/ Les lois à part entière et les actes assimilés
– a priori, ne sont qualifiables de lois que les mesures votées
par le Parlement selon la procédure prévue par la
Constitution ; mais quelques exception : ordonnance de 38
Constitution prises par l’exécutif dans le domaine de 34
Constitution (ne devenant de réelles lois qu’après ratification
Parlementaire (fausse exception)) et les mesures relevant de
34 Constitution prises par le Président de la République en
période d’application de 16 Constitution (par exception, une
AA édicte des lois)

III – Les sources quasi législatives

– seule une loi peut écarter ces normes : le cas échéant, elle
s’impose à toute l’action administrative.
A/ Les règles jurisprudentielles qualifiées de principes
généraux du droit
– dégagées pour combler certains vides textuels, notamment
en matière de droits et libertés : c’est à l’issue de la
SECONDE GUERRE MONDIALE (« épuration« ) que la
théorie. se développe : CE 1944, Trompier-Gravier (Droits
de la défense : possibilité pour une pers. sur le point d’être
sanctionnée par l’Administration d’être informée des
reproches adressés et d’être en mesure de contester
efficacement la sanction : communication du dossier,
assistance juridique…)
1. La détermination des principes généraux du droit

– consiste essentiellement pour le juge à tenir compte de

certains indices (application du principe dans des textes
épars législateur ou réglementaire, ou visé par des textes >
comme le Préambule ou des traités internationaux)
– généralisation d’un principe posé dans un texte : droits de
la défense prévus par loi de 1905 pour les fonctionnaires
– inspiré du Préambule : principe d’égalité (1950) <= DDHC
1789 (valeur juridique en 1971)
– le principe peut être déduit des caractéristiques ou de la
nature juridique d’une institution : continuité du Service Public
(CE 1950, Dehaene : une action d’intérêt général, il doit
fonctionner en continue sans être interrompue)
2. Le problème actuel de la notion : sa valeur juridique
exacte

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– si le PGD concerné ne recoupe pas une norme >, sa valeur

est quasi-législateur, il s’impose à tout acte administratif
(interdiction de licencier une femme enceinte : CE 1973,
Dame Peynet), et une loi peut l’aménager
– un PGD peut recouper une norme supralégislateur : Conseil
Constitutionnel a dégagé les droits de la défense comme des
normes Constitutionnelles fondées sur 8 DDHC, ce qui
n’empêche pas le Juge Administratif d’utiliser parfois la notion
de PGD en la matière => divergence de valeur entre deux
normes matériellement identiques ? En réalité, le Juge
Administratif fait référence aux PGD car dans son examen
(excluant la Constitutionnalité d’une loi), une norme quasi-
législatrice suffit pour contrôler l’action administrative =>
prestige ? En tout cas, permet une marge de manoeuvre au
Juge Administratif surtout lorsqu’il n’est pas d’accord sur le
contenu donné par le Conseil Constitutionnel
B/ Le droit international coutumier
– coutumes internationales : règles ne figurant pas dans un
traité, progressivement formées dans la pratique des
relations entre Etats, et ayant une circonstance suffisante
(application régulière) pour être reconnues source du droit
– Préambule 46, al. 14 : « la France se conforme aux règles
du droit public. international » <= la volonté du constituant
atténue la frontière droit interne/externe.
– CE 1997, Aquaronne reconnaît (a contrario) l’irrégularité
d’un acte administratif méconnaissant une coutume (ancien
agent du greffe de la Cour International de Justice se
prévalait d’une coutume exonérant sa charge de l’impôt sur le
revenu : réponse négative du Conseil d’Etat acceptant
néanmoins de contrôler le moyen)
– ces règles n’ont pas valeur supralégislateur (une loi peut les
écarter), mais supradécrétale : 55 Constitution donne une
valeur > à la loi aux seuls traités et accords (règles écrites) :
CE 2011, Saleh confirme ce point : une loi peut écarter une
disposition de droit international coutumier.
IV – Les sources infralégislatives
– les décisions administratives sont des sources du droit et
s’imposent aux autres acte administratif situés à un échelon <
(voir critères étudiés dans la hiérarchie des normes :
organique, matériel…)
Les autres ches de cours :
Histoire du droit administratif (de Blanco à nos jours)
Les actes de gouvernement : dé nition, typologie, critique
Les actes règlementaires
Le pouvoir règlementaire : quels titulaires? quelles
mesures?
Di érence entre police administrative et judiciaire,
générale et spéciale

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La police administrative : les titulaires et les mesures de

police
Le rôle de régulation des AAI et leurs pouvoirs
L’administration exerçant une activité de service public ou
privé
La hiérarchie des normes
Les conséquences du principe de légalité administrative
Droit administratif : cours – che L2 – Semestre 3

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Les conséquences du principe de L’administration exerçant une
légalité administrative activité de service public ou privé

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