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PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

Evaluation finale du Projet « Unité centrale d’appui à la gestion des programmes et


projets sous exécution nationale »

Rapport Final

Matthias Meyer
Mamadou Sanfo

29 Janvier 2007

1
Table des matières

Résumé analytique 3

A Contexte 6

B Pertinence et qualité de la préparation 8

C Efficience dans l’exécution 11

 La formation et le conseil 11

 L’harmonisation des procédures des projets 17

 Le suivi et l’évaluation des projets 20

D Gestion du projet 21

E Résultats 24

 Produits 24

 Effets/impact 25

F L’avenir 26

 Devenir pertinent 26

 Contribuer l’harmonisation 26

 Suivre les projets en les conseillant 27

 Approcher la pérennité 27

 Les premiers pas 27

Annexes 28

2
Résumé analytique

Résultats

En deux ans, le Projet a formé près de 300 experts burkinabé dans différents aspects de la
gestion de projet, organisant des cours de deux jours. Ces experts travaillent dans 30
projets financés par le PNUD et le FNUAP. Dans leur grande majorité les participants
considèrent cette formation comme très utile et adaptée à leurs besoins.

Le Projet a aussi donné des conseils aux projets, à raison d’une séance par semaine en
moyenne.

Contrairement aux attentes, le Projet n’a pas étendu ses activités à d’autres projets
financés par des agences des Nations Unies ou par d’autres partenaires techniques et
financiers. Elle n’a pas encore organisé des séances de formation avec des organes
centraux de suivi et des institutions de contrôle technique.

Le Projet a révisé et fait adopter un manuel de procédures applicable à des projets


d’exécution nationale (la première ébauche avait été préparée par le projet UAGP, qui
précédait l’Unité). Un manuel de procédures harmonisées a été initié mais pas poursuivi.

Le Projet a contribué à améliorer la qualité des rapports financiers des projets en


exécution nationale en aidant les projets à suivre les recommandations des auditeurs. Elle
a révisé la rédaction des rapports d’activité et des rapports financiers d’un nombre de
projets.

Au-delà de résultats spécifiques, le Projet a jeté les bases pour devenir un centre national
de compétences dans le domaine de la gestion des projets pouvant montrer du doigt un
nombre de réformes durables dans les projets.

Pertinence

Au Burkina Faso il y a plusieurs centaines de programmes et de projets financés par des


partenaires techniques et financiers. Ces ressources représentent près de la moitié des
ressources budgétaires du pays. Donc, leur gestion harmonisée et alignée aux priorités
nationales est primordiale. Le Projet s’inscrit dans cette appropriation nationale des
ressources de développement et reste d’une grande priorité.

Qualité de Préparation

Le document de projet est d’une qualité technique médiocre. Les activités et produits
recherchés ne sont pas définis d’une manière opérationnelle et, par conséquent, ne
pouvaient pas servir de guide à l’équipe de l’UNEX quand elle établissait des plans
d’activités et des budgets annuels. Les groupes cibles de la formation ne sont pas bien
définis. Enfin, le Projet ne donne pas d’incitation à la recherche de méthodes appropriées
de formation et d’une meilleure efficacité dans la mise en œuvre.

3
Efficience dans la mise en œuvre

Les cours et les conseils donnés par le Projet reçoivent de très bonnes notes des
participants et des projets et agences impliqués. Les documents de cours sont souvent
d’un bon niveau technique. Le Projet a fait une enquête annuelle sur les besoins de
formation et est arrivé ainsi à bien cibler les cours. Des méthodes habituelles d’évaluation
sont utilisées.

Ce bon niveau des prestations peut encore être amélioré en utilisant des pratiques
reconnues en formation continue, mentionnées dans ce rapport. Le Projet pourrait
également veiller à ce qu’il utilise mieux les ressources de formation en élargissant les
groupes de participants, en disséminant le matériel de formation et en agissant comme
intermédiaire pour des cours par internet. Des suggestions plus détaillées se trouvent dans
le rapport.

La « formation à proximité » est d’un excellent niveau mais risque d’absorber trop de
ressources dans l’optique d’une extension du cercle de projets et programmes. C’est
pourquoi il paraît utile de mieux sélectionner les interventions intensives (séances) et
instaurer un service parallèle de conseil par email et une rubrique questions/réponses sur
le site internet.

Dans le cas du manuel de procédures d’exécution nationale, le Projet a fait un bon effort
de consultation et de rédaction. Le canevas pour un manuel de procédures harmonisées a
été également un bon premier pas. Le Projet n’était pas responsable de l’abandon de
cette activité.

Le Projet a fait un travail utile de suivi des recommandations financières et des rapports
d’activité d’un nombre de projets en intégrant cette activité dans la formation à proximité.
Les évaluateurs ne conseillent pas d’en faire une activité systématique dans l’avenir,
l’UNEX devenant un échelon dans l’approbation de documents présentés par les projets.
Il ne sera ni utile ni possible d’instaurer une telle fonction pour tous les projets et
programmes au Burkina Faso.

4
Gestion du Projet

L’équipe de projet a bien géré les affaires de L’UNEX ce qui est confirmé par les audits
financiers. Cependant, les coûts du Projet ont presque doublé en deux ans. Deux facteurs
sont surtout responsables : le budget initial du Projet n’a pas tenu compte d’une série de
dépenses nécessaires pour la bonne exécution du programme et a ignoré des charges
communes des projets PNUD. Quelques dépenses extérieures au Projet ont également été
passées par son budget (par des révisions budgétaires) sans que l’avis des responsables du
Projet ait été cherché. Le Projet a également vu ses pratiques de déboursement se
détériorer à cause du passage à un régime de paiements directs par le PNUD (sauf
menues dépenses). Cette pratique devrait être révisée. Finalement, des accords devraient
être trouvés entre le Projet et le Centre d’appui aux projets du PNUD afin d’éviter de
possibles chevauchements dans le conseil aux projets. Une concertation similaire pourrait
s’avérer utile dans le cas du futur projet REGE (PNUD/Ministère de l’Economie et du
Développement).

L’avenir

La formation en gestion de projets est un élément essentiel de l’appropriation par le


Burkina des projets financés par les agences extérieures puisqu’elle contribue à une
efficacité accrue de l’aide. C’est pourquoi les évaluateurs recommandent que le Projet
étende son rayon d’action et englobe progressivement tous les professionnels burkinabé
travaillant dans les projets et programmes. Une extension de la formation à des instances
centrales de supervision et de contrôle technique serait également souhaitable. Cette
extension doit être accompagnée par des pratiques réformées de formation qui permettent
d’augmenter sa qualité et son efficacité.

En suivant des objectifs déjà tracés à l’origine, le Projet devrait également contribuer à
harmoniser l’aide par un système unifié d’information sur les projets et par des
procédures de gestion de projet harmonisées. Le gouvernement burkinabé et ses
partenaires techniques et financiers ont assigné une haute priorité à ces deux sujets. Le
Projet pourrait mettre à leur disposition un soutien technique dans la préparation des
réformes et ensuite se charger de la préparation d’un manuel de procédures unifiées et de
la diffusion des réformes par la formation et le conseil.

Le Projet devrait continuer à suivre les projets par des activités de conseil et adapter sa
gestion à l’expansion de ses services. La recherche d’un mode d’opération durable, et en
particulier le paiement des services de formation par les projets, deviendra d’actualité.

Une solide préparation de cette nouvelle phase est de mise après l’expérience mitigé avec
le document de projet initial. Afin de permettre une continuité dans les opérations du
Projet, une procédure d’avenant au document de projet est souhaitable.

5
A. Le contexte

1. Le projet UNEX touche de près à la qualité de gestion et à l’harmonisation des


procédures dans les programmes et projets de coopération au Burkina Faso. C’est
pourquoi il faut d’abord le placer dans ce contexte. La coopération au développement
joue un rôle important dans la société burkinabé. Dans l’ensemble, elle représente
entre 12% et 14 % du PIB et près de la moitié des dépenses de l’Etat. 1 En 2004, USD
622 millions a été déboursé par la mise en oeuvre de plusieurs centaines de programmes
et projets de taille et de fonction très variées.2

2. Cette forte présence de la coopération internationale au développement comporte deux


risques. Il est difficile de l’intégrer dans les priorités et politiques du Gouvernement
burkinabé et son utilisation efficace est rendue complexe par la multiplicité des acteurs et
activités comme par les ressources de gestion limitées du côté burkinabé. C’est pour cette
raison que le Gouvernement du Burkina Faso et les agences d’aide ont été
préoccupés depuis longtemps par l’appropriation, l’harmonisation et l’alignement
de l’aide, bien avant le pacte international que constituent les principes de la
Déclaration de Paris de 2005. Des avances significatives ont été faites dans plusieurs
domaines.

3. Une stratégie nationale de développement, décidée d’abord en 2000 et ajustée en


2004, établit les grands axes d’intervention qui, entre-temps, sont devenus l’unique
référence dans les négociations sur l’aide entre le gouvernement burkinabé et les agences
d’aide, appelés partenaires techniques et financiers (PTF). La stratégie, appelée CSLP, 3
crée aussi un « dispositif de suivi » ambitieux qui se trouve a mi-chemin dans sa mise en
œuvre. Le CSLP fixe un nombre d’indicateurs de progrès dans la voie de la réduction de
la pauvreté et donne des responsabilités à des instances sectorielles et régionales de
parfaire ou créer des plans de développement et de suivre et évaluer périodiquement les
programmes et projets de développement dans leur domaine. Ce travail sera intégré
annuellement dans un rapport national sur la mise en œuvre de la stratégie. Elle prévoit
aussi la mise en place, d’une manière parallèle, de structures de concertation avec la
société civile, le secteur privé, et les PTF. Un certain nombre de telles initiatives, souvent
accompagnant des programmes d’aide financés par plusieurs PTF, ont vu le jour entre-
temps.

4. Le Gouvernement du Burkina Faso a établi une série de normes de gestion des


projets et programmes. Certaines de ces règles sont appliquées sans que des agences
1
Banque mondiale, Stratégie d’appui pour le Burkina Faso, 2005, pages 32 et 18. Les indicateurs utilisés
varient selon la source d’information, le Ministère des Finances et le PNUD calculant à 29,5% (2003) et
20,74% (2004) le rapport aide/PIB (Rapport 2004 sur la coopération pour le développement, Novembre
2006, page 55). Ceci recouvre un autre concept étant donné que les dépenses d’aide ne contribuent que
partiellement au PIB.
2
Les catégories normalement utilisés sont: projets d’investissement (comportant souvent une part non
négligeable de coopération technique), programmes budgétaires et sectoriels, coopération technique
autonome et aide alimentaire/aide d’urgence.
3
CSLP: Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. La référence pour le CSLP II est : Burkina Faso,
Cadre Stratégique de Lutte contre la Pauvreté, Ministère de l’Economie et du Développement, Juillet 2004.

6
d’aide recourent souvent à des exceptions (par exemple dans les méthodes d’acquisition
de biens et services et dans les contrats pour l’achat de biens), d’autres se sont avérées
inapplicables parce que en contradiction avec les pratiques suivies par des PTF dans les
projets (par exemple les sept décrets de 1998 couvrant entre autres les seules modalités de
projet admises par le Gouvernement et la rémunération et les indemnités du personnel de
projet). Une unification des normes serait certainement souhaitable, pourvu que cela
donne une incitation à une gestion plus efficace et transparente. C’est un travail qui
constitue une priorité pour le Gouvernement et fait partie du plan de travail de STELA 4,
ce qui devrait permettre une prise en compte des règles de gestion utilisées actuellement
par les principaux PTF, là où un terrain d’entente est possible.

5. Les systèmes d’information et les logiciels utilisés actuellement par le Ministère des
Finances et le Ministère de l’Economie, qui sont différents, ne permettent pas une vue
d’ensemble substantielle et cohérente de l’état de la coopération au développement et des
progrès faits dans l’atteinte de résultats. Par ailleurs, les logiciels de gestion utilisés dans
les projets varient selon le PTF concerné ce qui souvent ne permet pas un flux
d’information opérationnelle (par exemple état du plan d’activité et résultats
intermédiaires comme mesurés par des indicateurs convenus) qui peut être facilement
absorbé et synthétisé par les agences centrales du gouvernement (et intégrés avec les
autres investissements publics). De leur côté, les unités de projets doivent faire face à de
multiples demandes d’information de la part d’agences gouvernementales, surtout quand
un projet est à cheval entre instances sectorielles (comme par exemple des projets de
développement rural). Face à cette situation, le Gouvernement agit sur deux fronts. Le
Ministère des Finances est en train d’établir un nouveau logiciel plus performant
(FINEX) qui devra être comparé aux logiciels de gestion intégrés utilisés dans les
programmes et projets. Aussi, dans le cadre de STELA, une « fiche de suivi de l’APD au
Burkina Faso » est discutée. Elle pourrait servir comme un élément-clé pour simplifier et
aligner les flux d’information exigés par le Gouvernement. Elle pourrait aussi être utilisée
pour tester la compatibilité des différents logiciels utilisés de part et d’autre.

6. Des progrès importants ont été fait dans la composition des instruments de
coopération. L’aide budgétaire, financée par un groupe de PTF, et la mise en commun de
fonds dans des programmes sectoriels ont pris de l’ampleur. En 2005, ces deux formes de
coopération représentent environ 45 % du volume global de l’APD. 5 Ceci simplifie
considérablement la gestion et le suivi de l’aide par le Gouvernement burkinabé et peut
ainsi contribuer à une meilleure efficacité de l’aide. Cependant, il est important de voir
les limites de ces approches après pas mal d’années d’expérience dans un certain nombre
de pays en développement. L’aide budgétaire est un instrument qui privilégie le dialogue
sur des réformes de politique économique et social et se prête mal à un usage
opérationnel ciblé et surtout au renforcement des capacités institutionnelles. 6 Les
4
Secrétariat technique pour l’efficacité de l’aide, crée en 2005. Il s’agit d’un groupe de contact entre les
Gouvernement et les PTF qui a pour but de trouver un consensus sur les méthodes d’harmoniser et
d’aligner l’aide au développement au Burkina Faso.
5
Calcul préliminaire et informel de l’APD 2005 par STELA.
6
OECD 2006, Harmonizing Donor Practices for Effective Aid Delivery, Volume 2: Budget Support, Sector
–Wide Approaches and Capacity Development in Public Financial Management, Preliminary Edition, page
25 (paragraphe 11).

7
programmes sectoriels (comportant une mise en commun des fonds) sont efficaces quand
il s’agit de fournir un service public, comme dans le cas de la santé publique, de
l’enseignement et de l’équipement collectif. L’usage est moins approprié quand les
partenaires sont des associations de producteurs et des entreprises ou encore des agences
publiques qui, par leur fonction et leur clientèle, nécessitent beaucoup d’autonomie (par
exemple la douane). En outre, les concepts de décentralisation et de développement
communautaire impliquent souvent la mise en œuvre de programmes d’une envergure
financière limitée et une multiplicité d’intermédiaires et de partenaires, faisant souvent
partie de la société civile. C’est pourquoi il faudra compter, aussi dans le long terme, avec
une diversité d’instruments de coopération et de gestion.

7. Finalement, par un effort partagé entre les agences du Gouvernement et des PTF,
l’intégration des programmes et projets au sein de l’administration se poursuit que
cela soit par « l’exécution nationale » (modalité choisie par le PNUD et le système des
Nations Unies) ou par la prise en charge par des unités de l’administration de projets
d’investissement. Cette intégration crée ses propres exigences : les procédures de
fonctionnement et les modalités d’emploi du personnel de l’administration doivent
souvent être adaptées afin de permettre une préparation et mise en oeuvre efficace des
projets. Quoi qu’il en soit, il y a toujours plus qu’une centaine d’unités de projet
autonomes au Burkina Faso.

B. Pertinence et qualité de préparation

8. Le projet UNEX a mené de front trois activités: a) former le personnel des projets
financés par le PNUD (et du FNUAP) dans les méthodes de bonne gestion de projets y
compris par du conseil direct; b) contribuer à harmoniser la gestion de projets par la
préparation de manuels; et c) faire le suivi et l’évaluation de projets PNUD pour le
compte du Ministère des Finances/DGCOOP. Ce mandat met l’UNEX dans le cœur des
efforts pratiques d’appropriation de la coopération au développement au Burkina Faso,
décrits plus haut. Ce projet était donc pertinent au moment de son initiation, il l’est
toujours aujourd’hui. La seule reproche qu’on peut lui faire est que ce mandat
s’applique à une partie très limitée de l’univers des projets et programmes de
développement au Burkina Faso, et que par conséquent, son impact est insignifiant par
rapport à l’envergure et l’imminence du défi. Une portée plus étendue du projet était
envisagée dès le départ7, mais les moyens mis en oeuvre ne donnaient pas de flexibilité.
Sa pertinence dans l’avenir sera directement liée à l’extension de ses activités à une part
importante des programmes et projets gérés au Burkina Faso.

9. Le document de projet d’Avril 2004 (voir note en bas de page 7) contient certains
éléments de qualité et l’histoire de sa genèse révèle un souci positif de se placer dans la

7
Voir par exemple le chapitre « Stratégie » dans le document de projet UNEX, page 6
(BKF/04/001/A/01/99, Avril 2004) : « Tout en consolidant les acquis dans le domaine de la gestion
financière des projets, par des actions de formation et d’appuis ponctuels, le projet orientera et étendra ses
activités vers les structures nationales en charge des programmes et vers les institutions de contrôle et
d’audit et se penchera sur l’harmonisation des interventions du Système des Nations Unies et aussi des
autres partenaires du pays pour une utilisation plus efficace des ressources. »

8
continuité et de suivre un modèle qui a fait ses preuves au Mali. Le projet est placé très
nettement dans le contexte de l’harmonisation et de l’alignement des programmes et
projets de coopération au développement. On fait une référence concrète à un projet
similaire au Mali qu’un groupe d’experts burkinabé (et du PNUD) a visité en 2002 et qui
a servi de modèle au projet UNEX. L’un des deux consultants qui ont élaboré le projet
UNEX est malien. La coordonnatrice du projet « Unité d’Appui à la Gestion aux activités
opérationnelles du Programme » (UAGP, un projet exécuté par le PNUD qui précède le
projet UNEX) est nommée à la tête du nouveau projet, afin d’assurer le maintien des
connaissances. Le premier « produit » du projet UNEX est le transfert des biens de
l’ancien UAGP.

10. Par ailleurs, le document de projet paraît avoir été écrit à la hâte forçant les auteurs à
utiliser un format qui ne leur était pas familier. Le texte se répète dans certaines parties
ouvrant la voie à des interprétations divergentes, et parfois est difficile à comprendre.8

11. Les objectifs, activités, produits et résultats ne sont pas présentés en forme de
cadre logique (logical frame). A part le transfert des biens de l’ancien projet, un seul
produit est défini: le « renforcement des capacités des cadres », auquel sont censés mener
onze activités. Si on regarde de près ces activités on peut les classer en formation, conseil
aux projets, suivi et évaluation, et harmonisation de procédures. Aucun effort n’est fait
pour formuler des produits correspondant à ces activités et y associer des indicateurs
quantitatifs ou qualitatifs. Les activités ne sont pas définies au-delà de leur inscription
dans un tableau sauf dans quelques cas où on peut trouver des descriptions plus
opérationnelles dans d’autres parties du texte. Ceci signifie que les cadres du projet
UNEX n’avaient pas de guide quand ils ont préparé les plans d’activités annuels. Par
ailleurs, aucun effet ou résultat concret du projet (outcome) est défini au delà de la
définition d’un « produit générique ».

12. Normalement un document de projet contient un plan d’exécution qui place les
activités de projet dans le temps (en séquence ou en activités parallèles). Un tel exercice
est utile pour déterminer le personnel nécessaire dans un projet (et le personnel extérieur
à contracter) et les flux financiers qui permettent de financer les activités. Le document
de projet UNEX contient un tel plan, mais, comme les activités ne sont pas définies d’une
manière opérationnelle, il est impossible de savoir quelle est la charge de travail du
personnel du projet et comment il faut interpréter les montants financiers associés à des
activités.

13. Il n’est pas clair quels sont les groupes auxquels devraient s’adresser les activités
de formation du projet. En premier lieu il s’agit du personnel dans les projets financés
par le PNUD qui ont choisi la modalité d’exécution nationale. L’annexe I du document
de projet, dans la section 2 « Stratégie d’exécution du Projet », mentionne que dans la
deuxième année (la deuxième étape) tous les programmes/projets d’exécution nationale

8
Par exemple dans la Stratégie d’exécution du Projet (division en deux phases) et la Pérennisation de
l’Unité (Annexe I, page 15).

9
opérationnels seront inclus. On parle aussi de la participation d’autres bailleurs de fonds
qui acceptent les règles d’exécution nationale et de l’élargissement des services offerts
par l’UNEX. Dans une version antérieure du texte qui couvre un projet de cinq ans, ces
mêmes catégories sont mentionnés mais, à partir de la troisième année, on se réfère plus
clairement à d’autres bailleurs que les agences des Nations Unies, et à des agences qui
co-financent des projets. Dans d’autres parties du document on mentionne aussi les
« structures nationales en charge des programmes et les institutions de contrôle et
d’audit » comme cibles des activités du projet (voir note en bas de page 7). Ceci paraît
reprendre des catégories de bénéficiaires qui apparaissent dans le projet parallèle au
Mali.9

14. Le document ne mentionne pas qui seront les formateurs dans les cours d’UNEX
sauf qu’on parle de centres de formation dans l’annexe I. Etant donné que la formation
est l’activité principale du projet, on s’attendrait à une analyse du marché local de la
formation de gestion (bureau d’études, facultés universitaires, agences publiques en
charge de certaines procédures de projet) et d’une explication sur les méthodes de
recrutement et de contrôle de qualité des prestations des formateurs. On s’attendrait
également à des indications sur les méthodes et outils pédagogiques qui seront utilisés
et d’autres mesures qui augmentent l’efficacité de la formation en milieu professionnel
(méthodes de sélection des participants assurant une homogénéité des groupes à former,
analyse des besoins de formation, cycles de formation au lieu de formations uniques,
suivi et évaluation de l’impact, création de réseaux internet assurant un échange
professionnel etc.).

15. Finalement, le document ne mentionne pas comment UNEX devrait gérer les coûts
de formation dans une optique de réduction des coûts unitaires. Rien n’est dit non plus
sur le financement et la possibilité que les cours seraient, peut-être partiellement, à payer
par les agences des participants après une phase d’initiation. Cependant, l’annexe I, sous
le titre « Pérennisation de l’Unité », mentionne que l’engagement du PNUD est
temporaire et on s’attend à ce que d’autres sources prennent la relève après deux ans et
assurent l’avenir de l’UNEX : le gouvernement lui-même, d’autres bailleurs de fonds et
les agences des bénéficiaires (et/ou les participants eux-mêmes) en payant les services de
l’UNEX. Cette disposition, un peu cachée dans l’Annexe I, est capitale. En fait, il s’agit
d’un « produit » du projet après deux ans : on exige qu’UNEX ait été appropriée par le
Gouvernement et puisse fonctionner d’une manière autonome et durable à la fin du
projet.

16. En conclusion, ce projet n’a pas été préparé avec le soin nécessaire augmentant les
risques d’interprétations divergentes (étant donné que le mandat reste assez flou) et
d’utilisation sub-optimale des ressources qu’on lui a confié. Un tel degré d’incertitude ne
permet pas non plus de déterminer le personnel dont UNEX a besoin pour atteindre les
résultats projetés, affaiblit l’UNEX dans ses rapports avec des agences gouvernementales

9
Voir Rapport de mission du voyage d’étude et d’échange d’expérience sur l’exécution nationale au Mali,
Octobre 2006 qui mentionne l’ agence centrale qui suit les programmes de coopération, des structures
nationales qui gèrent des programmes, et la Section des comptes de la Cour suprême.

10
et extérieures, et ne donne pas d’incitations aux experts du projet de gérer les ressources
du projet d’une manière efficace.

C. Efficience dans l’exécution

17. Nous avons groupé les onze activités (du produit 2) du document de projet en trois
objectifs auxquels des « produits » sont associés, interprétant ainsi les différentes parties
du document de projet : a) la formation et le conseil, b) l’harmonisation des instruments
de gestion des programmes et projets, et c) le suivi et l’évaluation des programmes et
projets.

La formation et le conseil

Les prescriptions au départ du projet

18. La formation a été le domaine d’intervention phare du projet. A travers la formation,


il s’agissait de développer et de renforcer les capacités nationales pour une meilleure
gestion des projets et programmes. Comme relevé avant (paragraphe 13), les groupes
visés par les activités de formation n’étaient pas toujours bien définis. Il s’agissait
d’abord du personnel des projets financés par le PNUD sous la modalité d’exécution
nationale. Des programmes appuyés par d’autres agences des Nations Unies (par exemple
ceux du FNUAP et de l’UNICEF) devraient être inclus dans la deuxième année et,
éventuellement, les projets financés par d’autres PTF qui étaient d’accord que leurs unités
de projets suivent une modalité d’exécution nationale. Il était également prévu que la
formation s’étende à des institutions du gouvernement central qui font le suivi des projets
ou qui ont des fonctions de contrôle technique.

19. Selon le document de projet, l’Unité devrait mettre l’accent sur le renforcement de
l’administration financière des projets. Une autre préoccupation était l’introduction et la
gestion de systèmes d’information (et leur réplique au gouvernement central, c’est-à-dire
une base de données sur les programmes et projets 10). En particulier, le logiciel de gestion
intégrée ATLAS, utilisé par le PNUD, devait être introduit dans les projets. Cependant,
d’une manière générale, le choix des matières enseignées devait être déterminé par des
analyses des besoins de formation. En outre, les activités structurées de formation
devaient être complétées par de la «  formation de proximité » c’est-à-dire par des
conseils donnés sur demande à des projets.

La mise en oeuvre

20. Au total, UNEX a organisé vingt sessions de formation dont neuf en 2005 et onze en
2006. Ces sessions durent deux jours, exceptionnellement un seul jour ou trois jours. Les
thèmes développés ont porté sur les aspects relatifs à la gestion financière, à la gestion du
10
C’est la seule manière d’interpréter l’activité 2.8 dans le Cadre des résultats et ressources du Projet, à la
page 11 du Document de projet. Il ne s’agit pas d’une activité de formation mais d’un travail technique qui
contribuerait à l’harmonisation. Il n’est pas clair si cette disposition se réfère uniquement aux projets sous
exécution nationale (il y aurait une duplication avec l’introduction du logiciel ATLAS) ou à tous les
projets au Burkina.

11
personnel et à l’exécution technique des projets et programmes. 11 Chaque session de
formation regroupe en moyenne douze personnes, variant entre cinq et vingt-cinq. Ainsi,
le Projet a formé environ 285 personnes, provenant d’environ 30 projets du PNUD et du
FNUAP . Ce groupe inclut des représentants d’ ONG et des agents de l’administration
qui sont engagés directement dans l’exécution de projets. Jusqu'à maintenant, le Projet
n’a pas étendu ces activités de formation à d’autres agences des Nations Unies (sauf le
FNUAP) ou à d’autres bailleurs de fonds, comme anticipé au début du Projet (paragraphe
18). Les organes de supervision et de contrôle technique de l’Etat n’ont pas été des
bénéficiaires d’activités de formation non plus.

21. Pour élaborer les programmes de formation, l’UNEX a consulté les projets au début
du cycle annuel par un questionnaire, portant sur la nature des difficultés, la maîtrise des
règlements et procédures, et les besoins perçus de formation. En 2005, un échantillon de
dix projets et programmes a fait l’objet d’une telle enquête. Quelques projets ont été
visités après l’enquête par l’Unité. Une autre source de demande de formation sont les
propositions émanant des « coordonnateurs des projets et programmes sous exécution
nationale » qui se rencontrent de temps en temps avec l’UNEX. Les thèmes proposés par
eux ont porté sur la fiscalité des projets, les contrats de travail et la préparation des audits

22. Des bureaux d’études burkinabé sont engagés fréquemment comme formateurs par
l’UNEX. Ils sont payés au « tarif PNUD » qui, selon UNEX, n’est pas attractif et fait
qu’il faut souvent supplier les formateurs de continuer à travailler pour le Projet. Cette
situation exclut que le Projet puisse faire des appels d’offre et - par la mise en
concurrence des bureaux - augmenter la qualité des prestations. La Direction du Travail,
l’Inspection Générale des Finances et la Direction Générale des Marchés Publics
(DCMP) interviennent aussi dans les cours dans leur domaine de spécialisation, la DCMP
aussi en formant les cadres du Projet et de la DGCOOP pour que ceux-ci puissent
intervenir dans la formation. L’expert chargé de la formation de l’UNEX a animé lui-
même sept sessions de formation : quatre sur les marchés publics, une sur la fiscalité, une
sur la caisse des menues dépenses et une sur la gestion des projets d’exécution nationale.

23. Chaque session de formation fait l’objet de termes de référence, indiquant le contexte,
le public cible, les objectifs pédagogiques (objectif général et objectifs spécifiques) et la
durée de la formation. Les consultants préparent un document pour la session (utilisé
après comme base pour la présentation Powerpoint). Au moins une semaine avant le
cours, l’UNEX analyse ce document en vue de s’assurer de la qualité de la démarche et
du contenu. La première séance du cours est consacrée au recueil des attentes des
participants, la dernière à l’évaluation de la formation par les bénéficiaires. Les
formations sont dispensées sur Powerpoint. Les documents ayant servi à préparer la
11
Les vingt sessions ont couvert les thèmes suivants: Marchés publics (4 sessions), suivi et évaluation (3),
administration générale des projets et programmes (2), audit et fin de projet (2), fiscalité, contrats de
travail, outils de gestion, gestion des stocks et des immobilisations, rapports financiers, caisse de menues
dépenses, gestion axée sur les résultats, communication, conduite (pour les chauffeurs).

12
session ainsi que des textes de lois et règlements sont remis aux participants. 12 En plus
des conférences en plénière, des études de cas sont distribuées et traitées plus tard en
séance plénière par des participants. Dans quelque cas des études de cas ont été traités
dans des groupes de travail.

24. Les moyens de l’UNEX pour évaluer la qualité et la pertinence de l’enseignement


sont limités. Elle révise les documents de base pour chaque cours préparés par des
consultants et participe à la plupart des sessions comme observateur et intervenant.
L’intérêt et les résultats de la formation sont discutés dans la dernière séance du cours et
des questionnaires d’évaluation sont remplis par des participants à la fin de la session.
25. Le Projet devait assurer la promotion du logiciel ATLAS dans les projets et
programmes sous exécution nationale (paragraphe 19). A cet effet, UNEX a commencé à
évaluer les besoins informatiques des projets et programmes sous exécution nationale.
Une fiche provisoire de demande d’information a été confectionnée pour recueillir les
données de base nécessaires à la sélection des projets et programmes qui présentent les
conditions optimales pour être connectés à ATLAS. Des séances de conseil ont été
organisées avec certains projets et des sessions de formation ont été tenus sur la structure
du budget selon les codes budgétaires ATLAS. Cette activité a été suspendue en attendant
la formation de personnel de l’UNEX dans cette méthodologie et son application dans les
projets. Une reprise est prévue prochainement.
.
26. Les séances de formation trouvent un complément dans des conseils donnés au
personnel travaillant dans les projets (« formation à proximité »). C’est des éclairages et
explications sur des points particuliers. Les demandes de renseignement ont surtout
portés sur les procédures et règles de l’exécution nationale et ont été peu fréquentes (en
moyenne une demande par semaine). Les agents de projets viennent normalement aux
bureaux de l’UNEX.13

Evaluation

27. L’évaluation par les participants (questionnaires en fin de cours)14 révèle que :

 80% des participants estiment que le cours sera très utile pour leur travail.
 Pour 75% des participants, le contenu de la formation (les exemples et les exercices)
collent très bien à leurs conditions de travail.

12
Ces textes sont par exemple : les sept décrets de 1998 sur l’organisation des projets et la rémunération
des agents de projets, le Code du travail, l’Arrêté sur la certification des achats publics ; la Convention
d’établissement entre le PNUD et le Gouvernement, l’Impôt unique sur les traitements et salaires.
13
A titre indicatif, au cours des six derniers mois, l’UNEX a appuyé a) Madame Hélène Agnelli pour lui
permettre de démarrer le projet VNU logé au Ministère du Travail; b) Monsieur Ouédraogo Yssouf du
projet Bonne Gouvernance lui mettant à sa disposition les textes de base en matière de gestion de projets ;
c) Monsieur Onadja du CONEDD afin de lui permettre de déterminer la rémunération d’un coordonnateur
de projet nouvellement recruté ; d) Le Projet PTF en participant à une rencontre sur les mandats des
experts, rencontre au cours de laquelle l’UNEX a fourni des informations sur la nature juridique du
document de projet.
14
Les évaluateurs ont consulté les résumés faits dans les rapports d’UNEX

13
 Néanmoins, la proportion de participants ayant un avis très favorable sur la pédagogie
et les compétences des formateurs est seulement de 60%.

28. Ces avis ont été confirmés par les agents des cinq projets que la mission a rencontré,
notamment dans le sens que les thèmes collent aux préoccupations des participants. La
plupart soulignent en plus que la durée des sessions de formation est très courte, ne
permettant pas d’approfondir les thèmes développés et d’effectuer des exercices
pratiques. Les supports (utiles) qui leurs sont remis à la fin de chaque session de
formation ne peuvent combler le déficit de précision sur certains aspects.

29. L’évaluation des besoins de formation au début des années 2005 et 2006 est très utile
mais ne permet pas de tenir compte concrètement des problèmes techniques rencontrés
par les participants dans leur travail. Elle ne permet pas non plus d’éviter que le niveau
d’expérience des participants d’un cours soit très varié. Pour qu’une formation très courte
soit efficace, elle doit être ciblée, ce qui est difficile avec des groupes hétérogènes.

30. Une lecture rapide des documents de cours révèle que ceux-ci sont généralement d’un
bon niveau technique, expliquant bien, par exemple, des concepts de bonne gestion de
projets (Exemple: Cadre logique!), ou des procédures de passation des marchés. Ce qui
manque trop souvent c’est des exemples pratiques, tirées de l’expérience burkinabé, et
des exercices qui seuls permettent à des participants d’ancrer leur nouvelles
connaissances. De telles exercices sont inclus souvent dans de séances. Les évaluateurs
estiment que le poids des cas pratiques et des exercices devrait encore augmenter même
si ceci signifie que les cours se prolongent. Egalement il serait utile de publier les
exercices de la même manière que les documents des cours.

31. Dans son volet formation, le Projet s’est développé moins que le document de projet
laissait prévoir. Le cercle de programmes et projets est encore limité à ceux financés par
le PNUD et par le FNUAP, l’introduction du logiciel ATLAS a timidement commencé
avec quelques projets et le volet formation des organes centraux de suivi et techniques
n’a pas été poursuivi. Cette hésitation a contribué à une utilisation sub-optimale des
ressources du Projet. L’organisation d’environ 20 jours de formation par année et d’une
séance de conseil par semaine a laissé de la place pour d’autres activités, comme
l’harmonisation des procédures de projet et le suivi des programmes. Seulement, ces
activités, surtout après l’arrêt de la préparation de procédures harmonisées en Décembre
2005, ne se sont pas matérialisées comme prévues (paragraphe 40).
L’UNEX a accepté des coûts de formation élevés par participant dans la mesure où un
nombre de sessions de formation ont été tenues avec moins que dix participants (cinq
était le minimum).15

32. En d’autres termes, une extension des activités du Projet peut aussi conduire à une
meilleure utilisation et productivité des ressources du Projet puisque le nombre moyen de
participants va s’accroître considérablement. L’utilisation de meilleures méthodes de
diffusion des documents pédagogiques (par exemple par le site Internet), l’utilisation de
15
UNEX a fait un calcul du coût par participant/jour de formation et arrive à FCFA 32400 pour un
séminaire avec 13 participants sans inclure le coût du personnel UNEX. Ce coût est double quand il y a six
participants et la moitié avec 26 participants, étant donné que la plupart des coûts sont fixes.

14
méthodes informatiques pour le conseil aux projets (exemples : questions/réponses sur le
site, conseil par email) permettrait également de toucher à beaucoup plus de
professionnels travaillant dans les programmes et projets. C’est dans ce contexte qu’il
faudrait voir aussi la question de la « pérennité » du Projet.

Recommandations

33. Les évaluateurs recommandent une extension des activités de formation du Projet afin
que le Projet devienne progressivement un outil qui facilite une appropriation efficace
par le Burkina Faso de tous les programmes et projets financés par des PTF. Bien que la
qualité des services de formation de l’UNEX soit bonne, ce processus de « mise à
niveau » devrait s’accompagner d’une série de mesures pour encore mieux cibler la
formation aux besoins des professionnels burkinabé travaillant dans les projets et pour
soutenir leur apprentissage et perfectionnement professionnel. En même temps, le Projet
devrait prendre une série de mesures qui permettraient d’utiliser les ressources de
formation du Projet d’une manière plus rationnelle, réduisant ainsi les coûts de formation
unitaires et augmentant le rayonnement de la formation du Projet.

34. Les mesures renforçant la qualité des services de formation de l’UNEX pourraient
être les suivantes :
 Dans la sélection des participants pour une session, l’UNEX veille à ce que les
participants admis aient un niveau de connaissances et d’expérience semblable.
 Plusieurs cours sur le même sujet mais d’une complexité croissante sont organisés.
Une telle séquence correspond au concept de formation continue qui accompagne des
professionnels dans leur carrière. Une grande mobilité du personnel de projets
pourrait freiner une telle approche.
 Les cours de formation tiendront mieux compte du besoin de répondre à des
difficultés pratiques des participants dans leur travail. Ils se référeront au maximum à
la solution de problèmes par l’application des méthodes enseignées (travail en groupe,
exercices pratiques).16 Dix jours avant une session, les participants répondront à un
questionnaire par email et expliqueront leur problèmes et obstacles pratiques au
travail. Les formateurs tiendront compte de ces informations dans la préparation des
cours et demanderont à des participants de présenter des cas. Si une telle approche
exige des durées des sessions plus importantes ou des séances brèves mais
périodiques, il faudrait tester ces possibilités.
 L’UNEX améliore son dispositif d’évaluation de la formation. En plus des
questionnaires de sortie de cours, remplis par des participants, les formateurs
présentent par écrit leur observations et suggestions après la fin d’un cours. L’expert
de la formation d’UNEX fait aussi ses observations écrites sur le déroulement de la
formation. Pour un échantillon de participants et de cours, des visites aux projets sont
faits six mois après un cours afin d’évaluer par des entretiens et l’analyse de
documents techniques l’impact du cours.
 Pour faire face au manque d’intérêt des bureaux d’études burkinabé de participer à la
formation (paragraphe 22), une meilleure rémunération de leurs prestations de
16
De telles méthodes sont considérées comme les meilleures au niveau international dans la formation qui
accompagne des professionnels dans leur travail.

15
services, liée à un contrôle de qualité plus intense, pourrait contribuer à améliorer
leurs services. Un recours direct à des instituts ou facultés universitaires devrait aussi
être considéré, des hauts fonctionnaires responsable de certains procédures de gestion
de projets devraient être mobilisés davantage ainsi que des responsables burkinabé de
projets pourraient être retenus comme formateurs.

35. En même temps il faudrait donner accès à la formation à un plus grand nombre tout
en baissant les coûts unitaires de formation:

 Un nombre minimum de participants à des sessions de formations devrait être


respecté (par exemple 10) et la participation moyenne devrait augmenter
sensiblement.
 Les documents pédagogiques produits par l’UNEX, comme également un recueil de
textes législatifs et administratifs nécessaires pour la gestion des projets devraient être
disponibles sur le site internet de l’UNEX et/ou devraient être publiés.17
 Les projets devraient utiliser des courriels à l’UNEX et des conseils donnés sur le site
internet (questions /réponses) pour faire façe à des problèmes pratiques avant de
chercher des contacts et réunions avec l’UNEX.
 L’UNEX devrait se positionner comme intermédiaire pour des formations en gestion
de projet disponibles par internet. Elle pourrait même organiser des sessions sur le
choix et l’accès à de telles formations et faire le suivi des participants à de telles
formations.
 Le site de l’UNEX pourrait servir de secrétariat et de base de données pour le réseau
des professionnels burkinabé des projets et programmes.

36. L’UNEX devrait re-examiner la demande et l’intérêt d’organiser la formation


d’organes de suivi des programmes et projets, prévu au départ du Projet (paragraphe 18),
en s’inspirant des expériences faites dans ce domaine au Mali. Cette formation pourrait se
rapporter à une meilleure connaissance de la gestion pratique des projets et de l’incidence
(positive ou négative) de la régulation sur l’efficacité de la gestion. Elle pourrait
concerner aussi l’introduction au niveau du gouvernement de systèmes unifiées
d’information et de gestion (logiciels de gestion intégrée) et de procédures harmonisées,
un sujet discutée plus loin dans ce rapport (paragraphes 43 et 44).

37. L’UNEX devrait donner la priorité à l’introduction et l’utilisation de logiciels de


gestion intégrée dans les programmes et projets, une fois qu’une étude et des
consultations du Gouvernement avec les agences d’aide, par exemple dans le contexte de
STELA, auront déterminées une utilisation de ces logiciels qui favorise l’harmonisation
et l’échange de données. Il faudra décider si l’introduction du logiciel ATLAS devra se
faire avant qu’une politique d’harmonisation dans ce domaine aura été décidée.
(paragraphes 44 et 45) De la même manière, l’UNEX devra donner la priorité dans ses
activités de formation à l’harmonisation et l’alignement de procédures applicables aux
projets après une nouvelle codification de ces procédures aura été possible (paragraphe
43).

17
Il sera essentiel pour l’UNEX de disposer d’un site internet indépendant.

16
Harmonisation des procédures de projets

Les prescriptions au départ du Projet

38. L’UNEX devrait conduire deux activités principales : a) Réviser le manuel qui
contient les procédures pour la gestion des projets PNUD sous exécution nationale. Une
ébauche de ce manuel avait été préparée par le projet UAGP qui précède l’UNEX
(paragraphe 9). b) Elaborer un manuel de procédures commun aux agences du « Système
des Nations Unies ». Ce manuel tiendra compte des procédures utilisées par d’autres
agences et bailleurs de fonds, c’est-à-dire les PTF, et sera préparé en étroite collaboration
avec eux. Le manuel est considéré comme un outil pour arriver à des procédures
harmonisées de gestion de projets entre le Gouvernement burkinabé et les PTF. 18 Une
troisième activité est mentionnée dans le document de projet : « Constitution et gestion de
base de données et de système d’information sur les projets/programmes ».19 Cette
activité n’est pas expliquée dans le document de projet et, en fait, est restée lettre morte.
Il est raisonnable de croire qu’il s’agit exactement de l’effort que le Gouvernement
burkinabé est en train d’entreprendre et qui consiste à créer une fiche unique de projets et
à se doter d’un logiciel qui permet de constituer une base de données sur ces projets
(paragraphe 5).

La mise en oeuvre

39. En 2005, un consultant de l’UNEX a repris la rédaction du manuel sur l’exécution


national préparé du temps le l’UAGP. L’équipe UNEX a rencontré ensuite plusieurs
agences des Nations Unies, des directeurs de projets et des instances nationales. 20 Ces
rencontres de travail ont permis de finaliser le manuel 21, adopté lors d’un atelier à Bobo-
Dioulasso en Décembre 2005.

18
La définition donnée ici reprend le point 2.9 des activités principales du Projet (Section II du document
de projet) et deux passages de la partie du document sur la stratégie du Projet (pages 6 et 7).
19
Activité principale 2.8 du « Cadre des résultats et ressources du Projet », page 11.
20
L’UNEX a rencontré la FAO, l’UNOSIDA, l’UNICEF et le FNUAP, les coordonnateurs de projets sous
exécution nationale, la Direction Générale de la Coopération du Ministère des Finances et l’Inspection
Générale des Finances. (Courriel Mariam Tall, 7/9/2005).
21
Manuel des règles et procédures de gestion des programmes/projets sous exécution nationale, UNEX,
Décembre 2005.

17
40. L’UNEX a établi un canevas pour un manuel de procédures harmonisées, qui retrace
dans sa partie principale les procédures décrétées par le Gouvernement. 22 L’intention était
de recruter des consultants et d’élaborer un manuel des procédures pour le
Gouvernement, le PNUD et d’autres agences des Nations Unies. Après un atelier de ces
agences à Bobo-Dioulasso en Décembre 2005, le PNUD a décidé d’arrêter cette initiative
et de travailler sur des procédures communes de quatre agences (PNUD, UNICEF,
FNUAP et PAM). L’intention était d’assurer que ces agences se sentent pleinement
associés à l’effort d’unifier les procédures.

41. Une « task force » des quatre agences a établi un plan d’action qui a été endossé
ensuite par les agences. Deux résultats concrets ont été atteints entre-temps : Une même
grille d’analyse est utilisée pour évaluer les partenaires burkinabé (ce qui est important
pour pouvoir faire des projets communs avec ces partenaires). Récemment, un formulaire
commun a été conçu pour les déboursements de fonds dans les projets.

Evaluation

42. Le premier « produit » (manuel exécution nationale) a été atteint sans problèmes, le
deuxième est resté bloqué après un premier effort intéressant. Le blocage est intervenu à
un moment où les ambitions avaient déjà changées. Du « système des Nations Unies » en
consultation avec les autres PTF on avait passé au microcosme de quatre agences de
coopération technique. L’intention était manifestement de créer un cadre dans un
contexte modeste qui pourrait attirer l’intérêt, une fois qu’il existait, des gros poissons de
la coopération. Une stratégie réaliste? La DGCOOP et le PNUD ont formulé un objectif
juste et pertinent mais n’ont pas donné au Projet les moyens - surtout en assurant
l’adhérence au processus d’autres agences des Nations Unies et des PTF - pour
entreprendre une tâche aussi ambitieuse.
Recommandations

43. Ce dossier est à reprendre dans un contexte actuel où l’harmonisation et l’alignement


des procédures des PTF et la réforme de certaines procédures arrêtées par le
Gouvernement sont devenus urgents. Nous avons fait état de cette conjoncture dans le
premier chapitre (paragraphe 4). Dans l’avenir, UNEX devrait pouvoir financer et
canaliser les services nécessaires pour que le Ministère des Finances et le Ministère de
l’Economie et du Développement puissent avancer dans le développement de procédures
de gestion des projets burkinabé qui sont suivi par les PTF (là où elles ne le sont déjà)
puisque elles tiennent compte de certaines contraintes de gestion de leur côté. Il s’agit
donc d’organiser un processus de préparation et de négociation de procédures de gestion
de projet par le gouvernement. Le Projet UNEX pourrait être utilisé pour soutenir ce
processus par la mise à disposition de consultants spécialisés qui peuvent préparer des
22
UNEX, Canevas d’harmonisation des règles et procédures des agences du Système des Nations Unies,
Version finale, Décembre 2005. Le canevas explique les modalités d’exécution nationale et résume les
procédures du Burkina dans les domaines pertinents pour la gestion des projets : types de projets admis,
gestion financière et comptable, administration du personnel, acquisition des biens et services, gestion des
biens, autorisation de missions, suivi/évaluation et clôture du projet/programme. Le canevas explique aussi
que le processus d’harmonisation impliquera une recherche de consensus et beaucoup de flexibilité de part
et d’autre.

18
documents et participer dans le processus de négociation. Une fois arrêtées des
procédures viables et flexibles, UNEX pourrait introduire ces procédures par la
préparation d’un manuel et par la focalisation de ses services de formation sur la
diffusion de ces procédures.

44. Le Projet a touché à une autre tâche d’harmonisation: l’introduction du logiciel


ATLAS de gestion intégrée dans les projets PNUD (paragraphes 19, 25, 36 et 37) et une
activité complémentaire mais jamais entamée, la constitution d’une base de données sur
les projets et programmes au Gouvernement central (paragraphe 38). Afin d’uniformiser
les flux d’information électroniques et ainsi harmoniser des bases de données entre
différents acteurs, il faut deux éléments: des conventions sur le contenu de l’information
(par exemple une fiche de projet où chaque entrée est définie et remplie de la même
manière par tous qui participent) et des logiciels qui savent lire et classifier cette
information de la même manière. Concrètement, les logiciels utilisés dans les
programmes et projets financés par les PTF doivent être compatibles avec ceux utilisés
par le Gouvernement central (Ministère des Finances et Ministère de l’Economie et du
Développement) et, plus important encore, les responsables des projets doivent tous
fournir des données sur l’état des projets qui sont définis de la même manière. C’est ce
que le Gouvernement burkinabé et les PTF ont fixé comme priorité pour que le
Gouvernement puisse mieux suivre les programmes et projets et qu’une intégration
progressive des projets entre donneurs (par une mise en commun des fonds ou non) soit
facilitée. De la même manière que dans le cas de l’harmonisation des procédures de
projet, le projet UNEX pourrait servir comme facilitateur de ce processus finançant les
études ou conseils nécessaires pour qu’une telle intégration devienne possible. Ensuite,
UNEX pourrait donner la priorité dans sa formation à la mise en œuvre de cette
harmonisation.

45. Ces nouvelles tâches n’impliquent pas qu’UNEX ne puisse pas continuer
l’introduction du logiciel ATLAS dans les projets PNUD, mais, vue sous l’angle de
l’harmonisation de la coopération au développement au Burkina, cette seconde activité
paraît moins urgente.

Le suivi et l’évaluation des projets

Les prescriptions au départ

46. Le document de projet demande à l’UNEX de suivre et évaluer les projets


d’exécution nationale pour le compte de la DGCOOP du Ministère des Finances. Il est
important de distinguer ce suivi, de type financier et global, du suivi technique des projets
qui est assumé par le ministère ou l’instance technique qui est responsable du secteur
auquel le projet se rapporte. Le document de projet – dans son Cadre des résultats et
ressources - spécifie seulement que l’UNEX doit veiller à ce que les projets mettent en
œuvre les recommandations des auditeurs du projet et établissent une base de données sur
les projets. L’annexe I est plus spécifique: l’UNEX doit vérifier les rapports financiers
des projets avant qu’ils soient envoyés à la DGCOOP. En plus, le Projet envoie à la

19
DGCOOP et au PNUD les rapports techniques « qu’elle élabore dans le cadre des
activités des projets concernés ». Les coordonnateurs de projets sont censés envoyer une
copie à l’UNEX des rapports techniques qu’ils envoient au PNUD sans spécifier ce que
l’UNEX doit faire avec ces rapports.

La mise en oeuvre

47. L’UNEX a aidé les projets à mettre en œuvre les recommandations des auditeurs par
des conseils données aux projets, parfois par écrit, ou par le traitement de ces
recommandations dans la formation. Elle analyse leurs rapports financiers et d’activité
avant la tenue des réunions tripartites annuelles, ce qui est très apprécié par les
coordonnateurs de projets23. L’Unité fonctionne comme secrétaire des réunions tripartites,
fait des visites de terrain, parfois avec la participation de la Directrice nationale du Projet
(DGCOOP), et fait des contributions aux comités locaux de suivi des projets (CLEP).
L’UNEX a également fait contribué aux « Country Programme Action Plan » présenté
par la DGCOOP au PNUD. En revanche, la base de données sur les projets d’exécution
nationale n’a pas été réalisée. L’UNEX invoque l’absence d’un spécialiste en suivi et
évaluation au sein de l’équipe, prévu initialement mais pas autorisé par le PNUD.

Evaluation

48. La fonction « suivi-évaluation » n’a pas été bien définie dans le document de projet.
Les interventions du Projet étaient utiles selon les utilisateurs de ses services, y compris
la DGCOOP et le PNUD, mais se faisaient sous forme de conseils et de « formation à
proximité » et non comme une étape obligée dans la supervision des projets par la
DGCOOP et le PNUD.

Recommandations

49. Certains de nos interlocuteurs au PNUD, mais aussi à la DGCOOP, aimeraient que
l’UNEX assume un rôle plus systématique dans le suivi, devenant un passage obligé
(clearance) des projets pour tous les rapports importants (rapports financiers trimestriels,
rapports de déboursement, plans de travail et budget annuels, suivi des audits). Ceci
permettrait surtout d’augmenter les taux d’exécution et de déboursement des projets
PNUD, qui est considéré comme faible actuellement.

50. Nous ne partageons pas cet avis. Si bien un tel effort pourrait effectivement améliorer
l’efficacité d’un nombre limité de projets, elle impliquerait - dans une vision à plus long
terme - un changement dans les priorités de l’UNEX. L’avantage comparatif de l’UNEX
23
Selon le Coordinateur du Programme Sahel qui note que les autres projets auraient bénéficié de cet appui

20
est la formation ciblée du personnel de programmes et projets, et son avenir devrait être
une extension de cette fonction à l’ensemble des programmes et projets au Burkina. Un
suivi systématique d’un petit nombre de projets devient un « luxe » dans cette optique,
absorbant des ressources considérables du Projet. En revanche, le conseil sur demande à
des projets est un complément utile à la formation. En plus de son bénéfice direct pour les
projets concernés et leur superviseurs, elle constitue un « reality check » utile pour
l’UNEX et peut améliorer la qualité et pertinence de la formation.

51. Un tel renforcement du suivi constituerait aussi une entorse aux méthodes de suivi
des projets par le Gouvernement central. Le suivi des projets doit être assuré par des
instances techniques et sectorielles du Gouvernement, centrales ou décentralisées. Le
Gouvernement central, que cela soit la DGCOOP ou le Ministère de l’Economie et du
Développement, ne font pas du suivi direct des projets mais sont responsables du bon
fonctionnement des investissements, programmes et projets dans leur ensemble. En cas
de dysfonctionnements, ils doivent intervenir auprès des responsables du suivi dans
l’administration publique.

D. Gestion du projet

52. L’équipe de projet est constituée par deux experts nationaux (la coordinatrice
technique et l’expert pour la formation), par une assistante administrative et financière
et du personnel administratif et logistique. Elle travaille sous une Directrice de
programme national qui dirige la Division Europe/Système des Nations Unies à la
DGCOOP. C’est une équipe compétente et comptant sur une expérience considérable.
Elle a fait ses preuves pendant les deux années d’exécution du Projet établissant une
bonne réputation des services de formation et de conseils, maintenant de bons contacts
avec les experts dans les projets (en les soutenant aussi dans leur association et mise en
commun d’expérience) et animant un processus pas toujours facile de préparation de
manuel (procédures d’exécution nationale). Dans la situation actuelle cette équipe est
suffisamment grande étant donné qu’elle travaille avec des formateurs extérieurs.
Cependant, un renforcement sera nécessaire si une forte expansion de ses activités,
comme proposée par les évaluateurs, sera envisagée.

53. Le Projet a été financé par le PNUD pour un montant initial de USD 516,000.
L’Inspection Générale des Finances indique dans ses rapports d’audit que les « dépenses
des années 2004 et 2005 ont été effectués conformément aux plans de travail, aux
documents d’accord du Projet et au cadre d’orientation pour la mise en œuvre du Projet ».
Cependant, une certaine détérioration dans la fluidité des paiements au cours de la mise
en œuvre est à signaler. Au début du Projet les dépenses du Projet étaient gérées
directement par l’UNEX grâce à un fonds d’avance, alimenté par le PNUD. Les délais
entre les demandes d’avances et leur réception ont varié entre un mois (deuxième
trimestre de 2005) et 7 jours (avance du troisième trimestre de 2005). Le taux d’exécution
financière (2004 et 2005) était proche de 100%. A partir de janvier 2006, le PNUD a
décidé de passer à un régime de paiements directs dans les projets (qui géraient à partir de
ce moment-là uniquement les menues dépenses avec un plafond trimestriel de FCFA
200,000). Selon le PNUD cette décision a été prise pour les projets qui n’avaient pas

21
justifié la totalité de leur fonds d’avance.24 Selon l’UNEX ceci a provoqué initialement
des retards dans le règlement des fournisseurs et le paiement des salaires du personnel de
l’UNEX. Selon elle, ceci explique une certaine réticence des fournisseurs à
approvisionner l’UNEX. Aussi, les prix se trouvent souvent majorés. Possiblement, il y a
eu une incidence également sur le taux d’exécution financière qui se situait en novembre
2006 à 68% (par rapport à l’année 2006). Finalement, étant donné que la caisse de
menues dépenses est plafonnée à un niveau relativement bas, le personnel UNEX a pris
l’habitude de pré-financer certaines dépenses de leur propre poche.

54. Un autre événement financier demande une explication. Le budget du Projet a passé
de USD 515,619 au moment de la signature à USD 968,403 aujourd’hui. Huit révisions
budgétaires ont été autorisées. Aucune n’était due à une augmentation des activités du
Projet par rapport à la planification initiale: 

 Le Projet a payé des factures non payées (électricité, loyer etc.) du projet UAGP, qui
le précédait, des ateliers des projets d’exécution nationale organisés par le PNUD, et
d’autres frais du PNUD qui n’étaient probablement pas liés à ce Projet.25
 Le Projet a payé le coût de services rendus par le PNUD (connexion satellite, logiciel
ATLAS etc.), des véhicules et des voyages de service à l’extérieur qui n’avaient pas
été prévus dans le budget du Projet..
 Le changement du cours de change entre l’Euro et le dollar US s’est répercuté dans le
coût du Projet.
 La prolongation de la durée du Projet de mai 2006 à décembre 2006 qui a occasionné
un coût additionnel considérable.

55. Le document de Projet, dans son Annexe I (« Pérennisation de l’Unité »), demande à


l’UNEX de prendre les bonnes dispositions pendant les deux ans de mise en œuvre afin
de devenir un pourvoyeur de services permanent à l’intérieur de l’administration publique
burkinabé et de financer ses activités par des ressources publiques internes, d’autres
sources extérieurs que le PNUD, et par le paiement de ses services par des participants
aux cours ou leurs agences. Cette demande n’apparaît pas comme « produit » dans le
tableau correspondant du document de projet, et, en fait, apparemment personne n’a
insisté que l’UNEX se prépare à cette éventualité. Nous pensons donc que L’UNEX
continuera à dépendre du PNUD dans sa prochaine phase. Néanmoins, il sera
indispensable que la question de la pérennité soit incluse dans la préparation de la
prochaine phase et que des activités concrètes soient prévu pour préparer l’avenir
institutionnel de l’UNEX.

24
L’UNEX a été surtout touché par cette mesure parce qu’elle n’a pas pu justifier toutes les dépenses faites
pour l’atelier de Bobo-Dioulasso de décembre 2005.
25
Il s'agit du «  financement de la contribution du PNUD à la réalisation de l’analyse institutionnelle des
partenaires de mise en œuvre du Programme de Coopération 2006-2010 » qui faisait l’objet de la septième
révision (USD 33,744). L’avis de la coordonnatrice du Projet sur cette révision n’a pas été recherché et il
est donc impossible aux évaluateurs d’identifier l’utilisation de ces fonds sans avoir recours au bureau du
PNUD.

22
56. À première vue, certaines activités du Centre d’Appui aux Projets du PNUD 26 sont
très similaires à ceux de l’UNEX et un risque de duplication ne peut pas être écarté. Il
s’agit surtout du fait que le Centre évalue les besoins de formation des chefs de
programmes et de projets (activité qui pourrait alimenter l’analyse des besoins de
formation de l’UNEX) et des activités de conseils à des projets dans les différents
éléments de gestion de projet. Il serait utile que les mandats des deux projets soient
clarifiés et que des chevauchements puissent se transformer en coopération constructive.
Il est possible parfois d’arriver à de bonnes solutions simplement par un dialogue ouvert
et transparent au moment de la planification du travail.

57. Dans la mesure où le Gouvernement (Ministère de l’Economie et du Développement)


et le PNUD décident de poursuivre le Projet REGE 27, une question similaire de mise en
commun et partage du travail se pose. Sur la base de l’Avis de recrutement publie en été
2006, le futur travail de cette unité dans l’harmonisation de la gestion des investissements
et projets (systèmes d’information, suivi, renforcement des capacités) pourrait compléter
certaines activités de l’UNEX.

Recommandations

58. Les évaluateurs présentent cinq recommandations qui pourraient guider la future
gestion du Projet :

 Il faudrait reconsidérer le paiement direct comme mode principal de déboursement du


Projet, étant donné ses répercussions négatives sur la gestion financière du Projet
(paragraphe 53).
 Une mauvaise planification budgétaire du Projet était responsable d’une partie des
augmentations de coût considérables du Projet. La préparation de la prochaine phase
doit éviter ce même écueil (paragraphe 54).
 Par des révisions budgétaires, des dépenses ont été imputées au Projet qui ne
correspondent pas à des activités ou objectifs. Il faudra éviter de telles pratiques dans
l’avenir (paragraphe 54).
 La préparation de la prochaine phase de Projet doit définir des activités qui
permettront à l’UNEX de devenir un centre de compétences du Gouvernement
disposant de ressources stables après la prochaine phase (pérennisation, paragraphe
55).
 Dans la préparation de la prochaine phase il faudra clarifier les termes de référence
respectives du Projet, du Centre d’appui aux projets du PNUD et du futur projet
REGE (paragraphes 56 et 57).

E. Résultats

Produits

59. Formation et conseil :


26
« Projet de Renforcement des capacités de mise en oeuvre des politiques, programmes et projets »…
27
« Renforcement des capacités dans le domaine de la gouvernance économique »

23
 Le Projet a formé environ 285 personnes en deux ans, provenant d’environ 30 projets
du PNUD et du FNUAP .
 Cette formation a porté sur les thèmes principaux de gestion de projet et était de
courte durée.
 La formation est considérée comme adaptée et utile par la grande majorité des
participants.
 La formation a été complétée par des conseils donnés par le Projet à des experts
travaillant dans les projets répondant à environ une demande par semaine.
 Le Projet n’a pas encore étendu son cercle de participants à la formation à des projets
financés par d’autres agences des Nations Unies et par d’autres partenaires
techniques et financiers du Burkina Faso.
 La formation d’agences de suivi et de contrôle technique n’a pas débuté non plus.

60. Harmonisation des procédures:

 Un manuel de procédures applicables à des projets d’exécution nationale a été


complété.
 Un manuel de procédures harmonisées de gestion de projet a été initié mais n’a pas
été poursuivi.

61. Suivi et évaluation:

 Le Projet a appuyé les projets sous exécution nationale dans l’application des
recommandations des auditeurs ce qui a conduit à des rapports financiers d’une
meilleure qualité
 Il a contribué à une amélioration des rapports financiers et des rapports d’activité par
la révision de ces rapports d’un nombre de projets
 Agissant comme secrétariat technique des réunions tripartites et de comités de suivi
locaux de projets, le Projet a commencé à asseoir de bonnes méthodes de gestion de
projets.
 L’UNEX n’a pas encore établi une base de données pour des projets et programmes.

Effets/impact28

62. Au-delà des produits spécifiques atteints par le Projet, celui-ci a jeté les bases pour
devenir un centre national de compétences dans le domaine de la gestion de projet, pas
seulement par ses activités de formation et conseil mais également par le début
d’organisation d’un réseau de professionnels dans la gestion de projets.

28
Mesurer l’impact à plus long terme d’activités de formation exige deux types d’information : a) une étude
au début d’un programme qui permet d’établir le niveau de connaissances et d’expérience des bénéficiaires
de la formation ; et b) des études d’impact, conduites un certain temps après la fin de la formation et qui
consistent à examiner par exemple la qualité des rapports et autres documents produits par les bénéficiaires
ainsi que les avis sur des changements survenus dans la qualité de leur travail donnés par leurs supérieurs et
par eux-mêmes. De telles études sont rarement établis et ne sont pas disponibles dans le contexte du Projet
UNEX. C’est pourquoi il sera utile d’inclure de tels efforts dans la planification future du Projet.

24
63. Les évaluateurs estiment que ses résultats sont souvent durables. Par exemple tous les
bénéficiaires de la formation sur l’accueil d’une mission d’audit sont désormais à même
de créer les conditions nécessaires au bon déroulement des missions d’audit. Il en est de
même pour la certification des factures ; la liste de formules consacrées à utiliser selon la
nature des services et achats a été mise à la disposition des projets. Il en est de même du
registre des biens durables. Ces outils sont d’usage simple et aisé. D’ailleurs, selon la
Direction Générale de la Coopération et l’UNEX, les recommandations des missions
d’audits sur ces aspects ont considérablement diminuées.

64. Un autre exemple est donné par le « Programme Sahel Burkinabé ». Selon le
Coordonnateur de ce programme, la Secrétaire Gestionnaire, ayant participé à la
formation sur le rapport financier a pu exécuter les tâches de l’Administrateur
gestionnaire qui était souvent absent pour cause de maladie. Par ailleurs, suite aux
sessions de formations sur le suivi-évaluation, effectuées en 2005 et en 2006, le
Programme Sahel Burkinabé a mis en place un mécanisme d’évaluation des
effets/impacts des formations en gestion dispensées à 7 structures locales de gestion des
terroirs (Commissions Villageoises et Commissions Inter villageoises de Gestion des
Terroirs) et à la Délégation de la Commune Rurale de Diguel dans la région
administrative du Sahel ; ce qui a permis au Programme a) d’évaluer les capacités en
gestion de ces structures locales à l’issue des formations ; et b) de réaliser les formations
complémentaires susceptibles d’améliorer leurs capacités de maîtrise d’ouvrage.

F. L’avenir

Devenir pertinent

65. Le Projet a fait ses preuves mais est freiné par le fait qu’il ne concerne qu’une
fraction des professionnels de projets et de programmes au Burkina Faso. Ceci implique
que les prestations du Projet, toutes proportions gardées, sont chères puisqu’elles
n’utilisent pas des économies d’échelle. Le Projet, s’il reste dans son cercle actuel, risque
aussi d’être impertinent. Il concerne entre 5% et 10% des projets et programmes et 2% du
volume d’aide extérieure au Burkina Faso.

66. C’est pourquoi le Projet doit étendre son rayon d’action et inclure progressivement
tous les professionnels burkinabé travaillant dans des programmes et projets. Il doit aussi
couvrir par des activités de formation et conseil les instances de supervision et

25
d’inspection technique au Burkina. Evidemment, les contenus de formation seront
différents dans ces cas. Ils concerneront par exemple la sensibilité aux contraintes
pratiques (à l’échelle microéconomique et microsociale) des projets ou les procédures
internationales suivies par différentes agences de coopération. Ce processus d’extension
devrait être accompagné de mesures qui baissent les coûts unitaires de l’enseignement.
Certaines suggestions sont mentionnées au paragraphe 35 et concernent plus de
participants par cours, une fréquence plus importante d’activités de formation, des
moyens électroniques de diffusion du matériel pédagogique, du conseil par courriel et site
internet, l’accès à des cours par internet et la création d’un réseau burkinabé de
professionnels des projets.

67. Cette extension doit être accompagné de pratiques de formation qui tiennent mieux
compte que maintenant de la situation professionnelle des participants et de l’expérience
internationale dans ce domaine. Un nombre de suggestions sont faits dans le paragraphe
34 à ce sujet. Elles concernent l’homogénéité des groupes de participants, la formation
continue, des méthodes pédagogiques actives et pratiques, et des méthodes plus poussées
dans l’évaluation de la formation.

Contribuer à l’harmonisation

68. La formation de l’UNEX devrait pouvoir se concentrer sur deux sujets qui sont d’une
importance primordiale pour une meilleure gestion de l’aide au Burkina Faso: a) des
procédures de gestion de projets harmonisées et alignées, et b) des systèmes
d’information sur les projets qui sont unifiés (entre gouvernement et PTF) et utilisent des
logiciels compatibles. Malheureusement, ces deux outils essentiels sont seulement en
gestation. C’est pourquoi nous recommandons d’utiliser des fonds du Projet dans l’avenir
pour donner un appui technique à la préparation et négociation de ces outils et pour
ensuite créer des supports écrits pour leur diffusion comme par exemple un manuel de
procédures harmonisées et une codification unique de données (voir aussi paragraphes
43 et 44).

Suivre les projets en les conseillant

69. Nous ne recommandons pas d’intensifier les fonctions de suivi du Projet dans le sens
de créer un échelon bureaucratique de plus qui contresignerais des documents produits
par les projets et programmes. Le Gouvernement ne peut pas se permettre de créer des
méthodes systématiques de suivi au niveau central de ce genre. C’est les instances
techniques, centralisés ou décentralisés, qui ont cette fonction. En revanche, l’appui de
l’UNEX aux projets sur demande devrait continuer. Ceci mettrait les projets en meilleure
position pour faire face aux exigences des autorités et des PTF quant à la qualité des
rapports de projet (voir aussi paragraphes 50 et 51).

Approcher la pérennité

26
70. Une telle approche, dynamique et progressive, demandera une adaptation de la
gestion de projet à la nouvelle situation. Si maintenant le dispositif en place donne de
bons résultats, certaines inefficacités que nous avons signalées au paragraphe 58
deviendront plus gênantes: paiements directs, mauvaise planification budgétaire,
imputation de coûts externes au Projet et division du travail pas toujours claire avec
d’autres projets. Le personnel du Projet devra être diversifié et, finalement, le Projet
devra trouver une meilleure assise financière, y compris le paiement, peut-être partiel, de
ses services.

Les premier pas

71. La planification de cette nouvelle phase du Projet pourrait se faire sous forme d’un
avenant au document de projet facilitant la continuité et un démarrage rapide.
Cependant, il faudra éviter le manque de précision qui caractérise le document actuel et
tenir compte des remarques faites dans les paragraphes 10 à 15 concernant l’utilisation
d’un Cadre logique, une définition opérationnelle et dans le temps des activités prévues,
une stratégie quant au cercle des participants, un plan d’activité cohérent, et une réforme
qui améliore les méthodes de formation et baisse les coûts unitaires.

27
Annexe 1
Personnes et structures rencontrées par la mission

Madame Noëlie Victoire Koné, Directrice Nationale du Projet UNEX

Monsieur Dieudonné Kini, Chargé de Programme Bonne Gouvernance au PNUD

Madame Selomey Yamadjako, Gestionnaire du service d’appui aux projets au PNUD

Madame Mariam Mamou Tall: Coordinatrice Technique Nationale de l’UNEX

Monsieur Moumouni Louguet, Expert national Chargé de la formation et des Ressources


humaines de l’UNEX

Madame Mariame Traoré: Assistante Administrative et Financière de l’UNEX

Monsieur Marcel Nagalo, Chef de Projet Grippe Aviaire

Monsieur Désiré Ouédraogo, Gestionnaire du Projet Grippe Aviaire

Monsieur Seydou Kaboré, Chef d’Antenne du Projet de Renforcement des Capacités des
Communes Urbaines

Madame Edith Zouré Da Gestionnaire du Projet de Renforcement des Capacités des


Communes Urbaines

Monsieur Thomas Zoungrana, Chargé de Programme UNFPA

Monsieur Yssouf Ouédraogo, Gestionnaire du projet Bonne Gouvernance

Monsieur Nicholas Ponty, Economiste Principal au PNUD 

Monsieur Justin Hien, Coordinateur National de l’Efficacité de l’Aide au MFB

Madame Mariame Panga, Représentante Résidente Adjointe Programme PNUD

Monsieur El Hadj Moustapha Diouf, Coordonnateur des Programmes, UNICEF

Monsieur Baly Ouattatara, Spécialiste en Gestion de l’Aide Publique au Secrétariat


Technique pour l’Efficacité de l’Aide

Monsieur Jules Somé Coordinateur Adjoint, Programme Développement de l’Agriculture

Madame Ellen Goldstein, Représentante Résidente de la Banque Mondiale

28
Monsieur François-Xavier Bambara, Directeur Général de la Coordination et de
l’Evaluation des Investissements au MEDEV

Annexe 2
PROGRAMME DES NATIONS UNIES POUR LE DEVELOPPEMENT

Burkina Faso

TERMES DE REFERENCE
DE L’EVALUATION FINALE
DU PROJET « UNITE CENTRALE D’APPUI A LA COORDINATION ET A LA
GESTION DES PROGRAMMES ET PROJETS SOUS EXECUTION
NATIONALE
(Unité NEX) »

29
Octobre 2006

I – CONTEXTE ET JUSTIFICATION 

1.1- Historique, objectifs et principes de l’exécution nationale

La coopération technique internationale, qu’elle soit bilatérale ou multilatérale a


longtemps fonctionné sur le principe de l’Approche projet. Les ressources mobilisées ont
servi à financer des projets qui n’ont pas toujours été liés de manière claire et probante à
des programmes nationaux visant la réalisation d’objectifs nationaux prioritaires.

Le constat est que malgré l’importance des fonds mobilisés, l’impact de la coopération
technique est resté en deçà des attentes tant des pays bénéficiaires que pourvoyeurs de
l’aide. A partir des années 1970, le manque d’impact significatif des projets et la
diminution des ressources publiques destinées au financement du développement ont
amené les pays à demander une rationalisation de l’aide et une utilisation plus accrue des
compétences nationales des pays récipiendaires de l’aide.

Le Système des Nations Unies a pris en compte ce besoin de changement souhaité par les
Etats. En effet, l’Assemblée Générale des Nations Unies adopte dès 1979 la résolution n°
2688 qui préconise entre autres :

 de maximiser l’efficacité de l’assistance du PNUD ;


 d’impliquer les Institutions Gouvernementales et les ONG dans la mise en œuvre
des projets ;
 de confier la gestion des projets à du personnel national qualifié.

Pour faciliter l’utilisation de la modalité par les gouvernements, l’Assemblée Générale


adopte en 1989 la résolution 44/211 intitulée «Examen triennal d’ensemble des
orientations des activités opérationnelles de développement du système des Nations
Unies ».Cette résolution est la source d’inspiration de mécanismes et de modalités
nouvelles de coopération au nombre desquels l’Exécution nationale.

On entend par Exécution nationale le mode opérationnel par lequel, entre autres, le pays
bénéficiaire assume la responsabilité générale de la formulation et de la gestion des
programmes et projets appuyés par le PNUD (Décision 92/22 du Conseil
d’administration du 26 mai 1992). Dans sa résolution 47/199 du 22 décembre 1992,

30
l’Assemblée Générale a réaffirmé que l’Exécution nationale devrait être la norme pour
les programmes et projets appuyés par le SNU.

La modalité de l’exécution nationale poursuit les objectifs suivants :

- Le renforcement de l’autonomie nationale grâce à une utilisation efficace et au


renforcement des capacités nationales ;

- La durabilité des résultats des projets/programmes de développement par le


renforcement de l’implication nationale dans les activités du développement ;

- La prise en charge et l’internalisation des apports extérieurs  par leur intégration


dans la programmation nationale.

En outre, elle est basée sur les principes fondamentaux ci-après :

- L’application des règles et procédures du Gouvernement lorsqu’elles sont


compatibles avec les pratiques internationales reconnues, le but étant de faire
en sorte qu’elles soient intégrées aux programmes et structures nationaux et
conformes à ceux-ci ;

- La responsabilité incombant au Gouvernement de veiller à ce que les


ressources du PNUD soient utilisées efficacement en établissant des rapports
financiers appropriés et en réalisant les objectifs du projet/programme;

- Le respect des règles et règlements du PNUD lorsque le bureau du PNUD


fournit des services d’appui.

1.2 Historique et présentation du projet UNEX

Pour répondre aux résolutions de l’AG/ONU et aux décisions de son Conseil


d’administration, le bureau du PNUD au Burkina Faso en accord avec le Gouvernement a
appliqué l’exécution nationale comme modalité de mise en œuvre du 5ième programme de
coopération 2001-2005. Pour soutenir l’application de cette modalité, une Unité d’Appui
à la Gestion du Programme a été mise en place. Cette unité a eu pour résultats, entres
autres, l’adoption en novembre 2002 d’un « Manuel des règles et procédures de gestion
des programmes et projets sous exécution nationale ».

Le projet UAGP arrivant à son terme en 2003, pour renforcer et pérenniser ses acquis, il a
été convenu la mise en œuvre du projet « Unité centrale d’appui à la coordination et à la
gestion des projets/programmes sous exécution nationale » communément appelé « Unité
NEX ».

L’« Unité NEX » a été conçue comme un projet destiné à appuyer la Direction Générale
de la Coopération (DGCOOP) en vue de capitaliser et renforcer les acquis en matière

31
d’exécution nationale à travers le service PNUD et Agences du Système des Nations
Unies. Conçu pour une durée de 24 mois, il a été mis en place le 1 er Août 2004 et a débuté
ses activités opérationnelles le 1er Décembre 2004.

Avec un budget de 515.619 à la signature du document de projet le 30 avril 2004, le


projet UNEX a actuellement un budget total de 968 403 USD. Cet accroissement du
budget s’explique en partie par la prise en charge de certaines dépenses non initialement
prévues : charges communes ; frais de VSAT ; frais de services rendus par le PNUD ;
contribution du PNUD à l’analyse institutionnelle des capacités des partenaires de mise
en œuvre du programme ; paiement des factures relatives à des obligations non réglées du
projet UAGP (loyer, eau, électricité, téléphone, fournisseurs divers, etc.) ; etc.

1.3. Objectifs du projet

La principale fonction de l’Unité est de former et de mettre en place un noyau de


professionnels requis pour rendre l’assistance au développement plus efficace, plus
orientée vers des objectifs précis de développement et moins coûteux dans l’optique
d’accroître les compétences nationales dans les domaines de l’administration, de
l’harmonisation et de la coordination de l’aide publique au développement.

Pour inscrire l’Exécution nationale dans la durabilité et accroître les chances de


pérennisation, le Gouvernement et le PNUD ont adopté une stratégie commune bâtie
autour des axes majeurs suivants :

- la formation/renforcement des capacités ;


- la mise en place d’une structure de référence pérenne de promotion de la
modalité ;
- la coordination de l’aide publique ;
- la concertation avec les autres bailleurs de fonds en vue de l’harmonisation des
procédures ;
- les appuis divers de proximité ;
- la participation à des rencontres concernant les programmes et projets NEX
(TPR, CP, CLEP).

1.4. Les principaux produits attendus du projet

De façon globale, deux produits sont attendus du projet UNEX : (1) l’Unité NEX est
opérationnelle et (2) les capacités des cadres de la Direction générale de la coopération
(DGCOOP), de l’Inspection Générale des Finances (IGF), des Directeurs et
Coordonnateurs nationaux (DN/CN) des projets, des ministères assurant la tutelle des
projets renforcées en matière de formulation et exécution des projets.

De façon spécifique, ces produits se traduisent par :

- L’unité NEX est mise en place et fonctionne de manière harmonieuse en relation


avec le service PNUD et SNU de la DGCOOP;

32
- L’aide publique est mieux coordonnée ;
- Le manuel actualisé des règles et procédures NEX est finalisé et diffusé ;
- La modalité d’exécution nationale est mise en œuvre correctement par les
programmes et projets sous exécution nationale qui bénéficient de l’assistance de
l’Unité NEX;
- La capacité des experts des projets et programmes et d’agents de l’Etat est
renforcée en matière d’exécution nationale ; 
- L’harmonisation des règles et procédures entre les bailleurs de fonds est réalisée
avec comme instrument de gestion le Manuel des règles et procédures communes
(Gouvernement, SNU, autres partenaires/bailleurs). La préparation de ce Manuel
est confiée à l’Unité NEX.

1.5 La nécessité de l’évaluation

Il était prévu dès la conception du projet, une évaluation avant la fin du projet. La
présente évaluation répond à cette exigence.

Elle s’effectue dans un contexte international marqué par :

- la volonté de mettre en œuvre la Déclaration de Paris ;


- le début de la mise en œuvre de la réforme du Système des Nations Unies
l’efficacité de l’aide au développement.

II - OBJECTIFS ET MANDAT DE LA MISSION D’EVALUATION

La mission d’évaluation devra, d’une part, vérifier la pertinence du projet par rapport à la
politique du PNUD et celle du Gouvernement du Burkina Faso en matière de gestion
financière et l’application de la modalité de l’exécution nationale des projets et
programmes et, d’autre part, apprécier la réalisation des produits escomptés et l’atteinte
des objectifs qui lui sont assignés.

La mission devra aussi formuler des recommandations spécifiques pour remédier aux
lacunes ou aux faiblesses observées. Celles-ci peuvent couvrir le cadre institutionnel, la
stratégie du programme, les modalités d’exécution et de mise en œuvre, les méthodes de
travail, les apports, les résultats et activités.

La mission devra par ailleurs orienter les décisions du Gouvernement et du PNUD sur la
pertinence/nécessité et les modalités de démarrage d’une 2ème phase du projet et sur
l’intégration effective de l’Unité NEX au sein de la DGCOOP pour un meilleur
renforcement de la cellule existante au sein de cette même direction conformément aux
recommandations consignées dans le document de projet.

33
De façon spécifique, la mission d’évaluation se penchera sur les aspects spécifiques ci-
après.

2.1. Conception et stratégie du projet 

La mission d’évaluation portera une appréciation sur :

- la pertinence de la conception initiale et de la mise en œuvre du projet ;


- le niveau de cohérence entre les objectifs, les activités et les résultats tels que
formulés dans le document de projet ;
- l’adéquation entre les objectifs et les moyens (humains, matériels et
financiers) mis à la disposition du projet ;
- le cadre institutionnel dans lequel le projet est inséré ;
- le rapport coût/efficacité de la conception du projet ;
- la cohérence du projet avec les autres projets et programmes du PNUD
formulés ou en cours d’exécution en matière d’exécution nationale des projets
et programmes, notamment le Centre de services récemment mis en place.

Elle répondra également aux questions spécifiques suivantes :

- les objectifs et produits étaient-ils définis en termes précis et vérifiables ;


- les bénéficiaires cibles du projet sont-ils identifiés de façon adéquate ? Quel
est leur niveau d’implication et d’appropriation dans le projet ?
- le temps imparti au projet est-il raisonnable au regard des objectifs initiaux ?

2.2 Exécution du projet 


La mission d’évaluation examinera particulièrement les questions suivantes :

- l’efficacité et l’efficience de la mise en ouvre et de la gestion du projet ;


- les facteurs ayant facilité ou entravé le déroulement normal des activités du
projet ;
- la pertinence, l’efficacité et le rapport coût /efficacité des formations données
aux bénéficiaires ;
- la qualité et la ponctualité des apports, du suivi, et de l’appui de toutes les
parties concernées (Gouvernement et PNUD) ;
- les difficultés opérationnelles particulières rencontrées par le projet eu égard à
son domaine d’intervention (gestion financière, système de mobilisation des
ressources, paiement etc.) ;
- le besoin, la nature, l’efficience et l’efficacité des formations dispensées ;
- le degré d’implication des bénéficiaires dans l’exécution du projet ;
- l’intégration du projet d’appui dans la stratégie développée par la DGCOOP
pour l’application de la modalité NEX.

2.3 Les résultats du projet

34
Il est demandé à la mission de:
 faire une évaluation quantitative et qualitative des résultats obtenus à ce jour
par le projet par rapport aux résultats escomptés et au plan de travail ;
 apprécier les autres résultats imprévus que le projet aurait obtenus ou auxquels
il aurait contribué ;
 déterminer l’impact du projet sur les bénéficiaires cibles en termes de
renforcement des capacités, d’appropriation etc.

2.4 Conclusions et recommandations

La mission d’évaluation formulera ses conclusions et recommandations sur la base des


points énumérés ci-dessus. Elle devra relever en conclusion les leçons significatives tirées
de l’expérience acquise durant la mise en œuvre ; particulièrement, ce qui a été positif, ce
qui n’a pas donné les résultats escomptés et ce qui devrait être évité dans le futur.

Elle doit également proposer des solutions aux difficultés rencontrées dans la mise en
œuvre du projet.
La mission formulera des recommandations comme suit :

- des recommandations générales sur l’exécution du projet Unité NEX et les


moyens pour atteindre ses objectifs ;
- des recommandations spécifiques sur la mise en œuvre du projet en cohérence
avec les recommandations générales ;
- des recommandations sur la nécessité et les modalités de la mise en œuvre
éventuelle d’une deuxième phase du projet afin de renforcer les principaux
acquis de l’Unité NEX.

III - COMPOSITION DE LA MISSION ET TACHES DE MEMBRES

La mission d’évaluation à mi-parcours sera composée de deux (2) consultants : un (1)


expert international, chef de mission, et un (1) expert national. La mission travaillera en
équipe, de manière à produire un rapport consistant et conforme au contenu des termes de
référence.

3.1 Chef de mission

Le chef de mission coordonnera les travaux de la mission d’évaluation jusqu’à la


production du rapport. Il s’occupera particulièrement des aspects suivants du
programme :

- L’encrage institutionnel du projet ;


- La visibilité du projet ;
- La pertinence d’une deuxième phase du projet ;
- L’intégration du projet dans le suivi/évaluation de l’aide au développement
pour la modalité de l’exécution nationale.

35
Le chef de la mission aura une formation post-universitaire en économie du
développement avec une expérience confirmée sur les questions de d’évaluation des
projets d’appui institutionnel ainsi qu’une expérience de terrain d’au moins dix ans en
matière de conception/gestion de programmes en exécution nationale.

3.2 Consultant national en matière de gestion de projet et de modalité de l’exécution


nationale.

Ce consultant traitera plus particulièrement :

- Des questions liées à la gestion des programmes et projets NEX ;

- Des aspects de gestion financière des programmes et projets NEX ;

- Des aspects la de contre partie nationale (apports du gouvernement) ;

- Des aspects de mobilisation de ressources.

Le consultant aura une formation universitaire en sciences sociales avec une expérience
d’au moins 5 ans en matière de développement et de gestion de projets NEX.

IV - DUREE ET METHODOLOGIE DE LA MISSION

La mission se déroulera sur une durée de deux semaines à compter du 15 janvier 2007.
Ces deux semaines seront consacrées aux rencontres avec les autorités nationales, à la
collecte des données et à la rédaction du rapport. Le chef de mission disposera d’un délai
supplémentaire de deux jours sur place pour rédiger au Burkina Faso le rapport final de la
mission d’évaluation.

L’Unité NEX facilitera la mise en œuvre du programme de travail de la mission sera


approuvé par le gouvernement et le PNUD.

La mission tiendra une séance de briefing au bureau du PNUD à Ouagadougou à son


arrivée. Elle se rendra à la Direction Générale de la Coopération pour la mise en
cohérence de son calendrier.

Des rencontres avec les bénéficiaires seront aussi prévues. L’équipe d’évaluation
maintiendra durant sa mission des contacts étroits avec le PNUD, les autorités
gouvernementales, ainsi que l’autorité gouvernementale de coordination la DGCOOP.
L’équipe d’évaluation a toute la liberté de discuter avec les autorités concernées de toutes
questions relatives à sa tâche, mais n’est pas autorisée à prendre d’engagement au nom du
gouvernement du Burkina Faso ni au nom de celui du PNUD.

Le chef de mission a la responsabilité de préparer et de présenter le rapport selon les


présentes directives et selon le format prescrit par le PNUD en la matière.

36
Le chef de mission élaborera un rapport provisoire en trois exemplaires destiné au bureau
du PNUD à Ouagadougou à la DGCOOP et à la coordination du projet à la fin de la
mission pour amendements et commentaires.

Une rencontre de travail sera organisée dans un délai de 2 jours pour faire part aux
consultants les amendements et commentaires sur le rapport.

La mission d’évaluation présentera deux jours plus tard son rapport définitif au PNUD, à
l’autorité gouvernementale et coordination du projet.

VIII- DISPOSITIONS ADMINISTRATIVES ET FINANCIERES

Les honoraires, les frais de voyage et de séjour des consultants seront pris en charge par
le projet Unité NEX.

Pendant tout le séjour, la mission recevra l’appui logistique du projet Unité NEX.

37