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GRANDS

GRANDS ARRÊTS ARRÊTS GRANDS ARRÊTS

Les grands arrêts

F. J. Fabre
A. Froment-Meurice
J.-Y. Bertucci
N. Groper
F. J. Fabre
de la jurisprudence financière
A. Froment-Meurice / J.-Y. Bertucci
A. Froment-Meurice / J.-Y. Bertucci / N. Groper
Ouvrage créé par F. J. Fabre N. Groper
À l’occasion du Bicentenaire de la Cour des comptes, parait une nouvelle
édition des Grands arrêts de la jurisprudence financière (GAJF), ouvrage de
référence du droit des finances publiques depuis plus de 40 ans.
Les grands arrêts

Les grands arrêts


de la jurisprudence financière
Ressortissant au droit public, la jurisprudence financière tire son origi-
nalité de l’autonomie du droit budgétaire et du droit de la comptabilité

de la jurisprudence
publique, et plus largement des règles applicables aux finances publiques,
de la spécificité du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des
comptables publics devant le juge des comptes et des sanctions applicables
en Cour de discipline budgétaire et financière aux fonctionnaires et agents
publics.

financière
Cette 5e édition, largement remaniée, tient compte des nombreuses
réformes adoptées depuis l’édition précédente (1996), qui ont notam-
ment élargi les compétences de la Cour des comptes, sous l’effet de la loi
organique relative aux lois de finances de 2001 (la « LOLF »). Elle intègre bien
sûr les évolutions de jurisprudence intervenues au cours de ces dernières
années, qui ont été fondamentales, s’agissant en particulier des règles de
procédure à suivre devant la Cour des comptes et les chambres régionales
des comptes (CRC).
Les Grands arrêts de la jurisprudence financière constituent un outil de tra-
vail indispensable pour les acteurs de la vie publique et les praticiens des 5e édition
finances publiques, en France comme à l’étranger — administrateurs de l’État
et des collectivités locales, élus, gestionnaires des établissements publics
et des organismes gérant des fonds publics, associations subventionnées
ou faisant appel à la générosité publique, corps de contrôle — et plus
largement, pour tous ceux (universitaires, étudiants et journalistes spécia-
lisés en particulier) qui s’intéressent aux questions posées par la gestion
de l’argent public dont la protection constitue un enjeu fondamental Préface de Philippe Séguin
des États modernes.

ISBN 978-2-247-07535-5
6726509

45 € 9 782247 075355
Les grands arrêts
de la jurisprudence financière
Les grands arrêts
de la jurisprudence
financière
ouvrage créé par
Francis J. Fabre
Conseiller maître à la Cour des comptes

5e édition

2007

Anne Froment-Meurice
Conseiller maître à la Cour des comptes

Jean-Yves Bertucci
Président de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France
ancien Premier avocat général près la Cour des comptes

Nicolas Groper
Conseiller référendaire à la Cour des comptes
Secrétaire général de la Cour de discipline budgétaire et financière
Le pictogramme qui figure ci-contre mérite une explication. Son objet est d’alerter le lec-
teur sur la menace que représente pour l’avenir de l’écrit, particulièrement dans le domaine
de l’édition technique et universitaire, le développement massif du photocopillage.
Le Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992 interdit en effet expressément la
photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit. Or, cette pratique s’est géné-
ralisée dans les établissements d’enseignement supérieur, provoquant une baisse brutale des
achats de livres et de revues, au point que la possibilité même pour les auteurs de créer des
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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation de
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par les articles L. 335-2 et suivants du Code de la propriété intellectuelle.

© ÉDITIONS DALLOZ – 2007


PRÉFACE

Les grands arrêts du bicentenaire


par Philippe SÉGUIN,
Premier président de la Cour des comptes,
Président de la Cour de discipline budgétaire et financière

Ouvrage de référence pour les praticiens des finances publiques depuis plus de
40 ans, cette 5e édition des Grands arrêts de la jurisprudence financière est
très opportunément publiée en 2007 à l’occasion du Bicentenaire de la Cour
des comptes et des 25 ans des chambres régionales des comptes (CRC).
Dans son avant-propos à la 4e édition (1996), au moment où il annonçait
s’approcher « du terme » qu’il avait « fixé à son activité de commentateur de
la jurisprudence financière », Francis J. FABRE, créateur et rédacteur infatiga-
ble des Grands arrêts depuis 1966, avait formulé le souhait que Anne FRO-
MENT-MEURICE, conseiller maître à la Cour des comptes et ancienne prési-
dente de chambre régionale des comptes, puisse poursuivre son œuvre, à
l’élaboration de laquelle elle avait d’ailleurs été associée depuis plusieurs
années. C’est aujourd’hui chose faite, et je tiens à lui rendre hommage pour ce
travail considérable.
Je suis également heureux qu’elle ait, pour élaborer cette édition enrichie
et refondue, réuni autour d’elle deux magistrats qui témoignent d’un attache-
ment fort aux activités juridictionnelles : Jean-Yves BERTUCCI, conseiller maî-
tre et président de la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France, ancien
Premier avocat général à la Cour des comptes, et Nicolas GROPER, conseiller
référendaire à la Cour des comptes et secrétaire général de la Cour de disci-
pline budgétaire et financière.
Cette nouvelle édition, entièrement revue et largement remaniée, tient
compte des nombreuses réformes qu’a connues l’encadrement juridique
depuis l’édition précédente (1996), et intègre les apports jurisprudentiels inter-
venus au cours de la même période. Or les évolutions de jurisprudence ont été
fondamentales s’agissant en particulier des procédures juridictionnelles sui-
vies devant la Cour des comptes et les CRC. La nouvelle édition enrichit éga-
lement les parties consacrées aux compétences de la Cour des comptes, qui
s’étendent notamment sous l’effet de la loi organique relative aux lois de
finances de 2001 (la « LOLF »), nouvelle « constitution financière de l’État »
et vecteur important de la réforme de la gestion publique. Enfin, la partie con-
cernant les arrêts de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a
été entièrement remaniée, tenant compte de la réforme intervenue en 2005, et
intégrant de nouveaux arrêts particulièrement significatifs.
VI LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

Surtout, cet ouvrage illustre les évolutions importantes des juridictions


financières depuis une décennie, et montre la vitalité des fonctions juridiction-
nelles remplies par la Cour des comptes, les CRC et la CDBF.
En cette année du Bicentenaire, faut-il rappeler que le modèle français
d’institution supérieure de contrôle des finances publiques (ISC) est, depuis
l’apparition des premières chambres des comptes au Moyen Âge, de nature
juridictionnelle ? Certes, la Cour a connu, y compris dans son histoire la plus
récente, un développement déterminant de ses autres fonctions — contrôle de la
gestion et de la performance, certification des comptes de l’État (et le présent
ouvrage en rend d’ailleurs compte, là n’est pas le moindre de ses mérites) —
mais ses compétences juridictionnelles demeurent à la base de son activité, et
s’inscrivent en complémentarité des autres missions. Elles inspirent d’ailleurs
l’ensemble des procédures des juridictions financières, y compris administrati-
ves, notamment par le biais de la collégialité de la prise de décision et du prin-
cipe du contradictoire. C’est bien historiquement la fonction qui confère à
l’institution sa nature juridictionnelle, et le statut de magistrat à ses membres.
Et ceci demeure fondamental dans le système français d’ISC : comme l’expli-
que à juste titre le premier commentaire des Grands arrêts, le Conseil consti-
tutionnel rattache l’indépendance de la Cour des comptes, y compris dans ses
fonctions non juridictionnelles, à son statut de juridiction, lui-même basé sur
ses fonctions juridictionnelles.
Certes, il est indéniable que les activités juridictionnelles, quelles qu’elles
soient, doivent évoluer, s’adapter aux exigences procédurales européennes et
aux évolutions que connaît la gestion publique depuis quelques années. Je suis
toutefois convaincu qu’elles gardent, dans leur principe, plus que jamais toute
leur pertinence, et qu’elles ont même un riche avenir.
D’une part, en effet, le contrôle de régularité qu’implique l’apurement juri-
dictionnel des comptes reste la base des activités de contrôle de la Cour des
comptes et des CRC, car toute bonne gestion est d’abord une gestion régulière,
même si les modalités et les procédures du jugement des comptes des compta-
bles doivent certainement se moderniser — et ont déjà beaucoup évolué depuis
dix ans, comme le montre par exemple la mise en place d’une prescription
extinctive de responsabilité.
D’autre part, « en aval », l’existence d’une capacité de sanction propre aux
juridictions financières, mise en œuvre par la CDBF, juridiction administrative
spécialisée, permet de répondre au besoin social de sanction, lorsque des irré-
gularités ont été commises en matière de finances publiques, tout en limitant le
risque de pénalisation de l’action des services publics. À ce titre, les fonctions
juridictionnelles apparaissent comme l’un des atouts principaux du modèle
français d’institution supérieure de contrôle. Et elles sont plus que jamais
d’actualité dans le contexte de réforme de la gestion publique que connaît la
France aujourd’hui.
D’une façon générale, l’argent public requiert des précautions particulières
qui se traduisent par des règles dont le respect doit être assuré : il ne peut y
avoir de gestion sans règles et sans l’obligation d’en rendre compte; et il ne
saurait y avoir de liberté de gestion sans responsabilité des gestionnaires. Les
juridictions financières avaient d’ailleurs elles-mêmes mis en avant l’actualité
PRÉFACE VII

de la question de la responsabilité (managériale, disciplinaire, juridiction-


nelle…) des gestionnaires publics dans le cadre de la modernisation de la ges-
tion publique à l’occasion d’un colloque « Finances publiques et responsabi-
lité : l’autre réforme », organisé au Conseil économique et social en 2005.
Puisse la nouvelle édition des Grands arrêts, outil de travail familier et
apprécié des praticiens et universitaires, permettre de mieux faire connaître
auprès d’un large public cet aspect souvent méconnu du travail des magistrats
financiers qu’est l’activité juridictionnelle, et contribuer ainsi à lui tracer des
chemins d’avenir.
Philippe SÉGUIN
AVANT-PROPOS
à la mémoire de Francis J. FABRE

Les Grands arrêts de la jurisprudence financière sont nés, en 1966, de la


volonté de Francis J. FABRE, conseiller maître à la Cour des comptes, de mieux
faire connaître la jurisprudence des juridictions financières, et d’offrir un outil
de travail pour tous ceux — magistrats, fonctionnaires, universitaires… — qui
s’intéressent au droit public financier. L’entreprise a été un succès,
puisqu’entre les années soixante et les années quatre-vingt-dix, quatre éditions
successives ont vu le jour. La présente 5e édition, la première sans son fonda-
teur qui nous a quittés, lui est tout particulièrement dédiée.
Plus de dix ans après la publication de la 4e édition, en 1996, une réactuali-
sation en profondeur de l’ouvrage s’imposait, et le Bicentenaire de la Cour des
comptes ainsi que les 25 ans des CRC en fournissaient une occasion particuliè-
rement heureuse et solennelle.
Comme le soulignait Francis J. FABRE dans l’avant-propos de la précé-
dente édition, la jurisprudence financière constitue l’une des sources du droit
public, à côté de la jurisprudence administrative, mais dans un domaine plus
étroitement spécialisé. Elle est formée pour l’essentiel par les arrêts de la Cour
des comptes et les jugements des chambres régionales des comptes (CRC) sur
les gestions comptables de deniers publics, par les arrêts de la Cour de disci-
pline budgétaire et financière (CDBF) sur les infractions aux règles régissant
la gestion publique, et par les décisions du Conseil d’État sur les recours en
cassation formés contre les arrêts des deux hautes juridictions.
La prééminence du Conseil d’État et la participation prise par certains de
ses membres aux travaux de la Cour de discipline budgétaire et financière
pourraient donner à croire que les jurisprudences administrative et financière
sont peu différenciées. Ce serait méconnaître l’autonomie du droit budgétaire
et du droit de la comptabilité publique, la spécificité du régime de responsabi-
lité des comptables publics et des sanctions applicables aux fonctionnaires,
agents ou gestionnaires publics traduits devant la CDBF, enfin la situation sin-
gulière du juge des comptes appelé à élever d’office des difficultés sur les ges-
tions de deniers publics obligatoirement soumises à son examen et les particu-
larités de la procédure en usage devant ce juge.
Or l’étude de la jurisprudence financière a été longtemps négligée. Elle
était, il est vrai, d’un accès difficile, la Cour des comptes, traditionnellement
discrète sur ses activités juridictionnelles, se bornant alors à faire éditer, tous
les trois ou quatre ans un recueil de ses principaux arrêts, auquel n’était don-
née qu’une diffusion très limitée. L’intérêt des spécialistes du droit public
s’était surtout porté sur quelques décisions du juge de cassation (notamment
les arrêts Botta et Nicolle, que l’on retrouve d’ailleurs dans le présent
X LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

ouvrage). De sorte qu’en l’état des études doctrinales disponibles à l’époque,


la première édition des Grands arrêts de la jurisprudence financière en 1966
était un peu une gageure. Mais l’ambition de M. FABRE était précisément
d’attirer l’attention sur un champ de recherches trop peu exploité.
Et cette ambition est également la nôtre aujourd’hui : face aux évolutions
que connaît la gestion publique en général depuis plusieurs années, et que con-
naissent les juridictions financières, notamment dans leurs fonctions juridic-
tionnelles, il est important aujourd’hui de montrer la vivacité et l’actualité de
leurs activités juridictionnelles.
La présente 5e édition s’inscrit dans la continuité des éditions précédentes :
il ne s’agit pas d’un ouvrage entièrement nouveau, mais d’abord d’une œuvre
d’actualisation — certes très profonde — de l’existant. Le lecteur familier des
Grands arrêts sera donc heureux d’y retrouver la philosophie qui animait les
éditions précédentes, ainsi que la plupart des choix fondamentaux quant à la
sélection des arrêts et à la présentation des commentaires. Comme précédem-
ment, chaque commentaire d’un « grand arrêt » (1) déborde très largement les
limites de l’espèce jugée et s’attache à donner une vue d’ensemble, aussi com-
plète que possible, des problèmes et des solutions jurisprudentielles se rappor-
tant au thème traité. La nouvelle édition s’inscrit dans cette tradition, en ren-
forçant l’autonomie de chacun des commentaires, en multipliant les renvois
aux autres et en enrichissant les références jurisprudentielles ou doctrinales
publiées dans d’autres ouvrages ou revues. L’objectif est d’allier lisibilité de
chaque commentaire et cohérence d’ensemble, afin de proposer au lecteur un
outil de travail performant, correspondant directement à ses attentes.
Mais la nouvelle édition propose également quelques innovations de taille.
Des innovations dans la structure de l’ouvrage tout d’abord. Ainsi, des par-
ties communes à la Cour des comptes, aux CRC et à la CDBF ont été créées,
qui soulignent la cohérence et l’unité des juridictions financières : la 1re partie,
regroupant les commentaires relatifs aux compétences des juridictions finan-
cières et aux règles générales de procédure (commentaires no 1 à no 19); la
4e partie, relative aux voies de recours des jugements des CRC, des arrêts de la
Cour des comptes et de ceux rendus par la CDBF (commentaires no 53 à
no 57).
Entre ces deux parties communes, le présent ouvrage reprend la structure
des éditions précédentes : la 2e partie est ainsi consacrée à la jurisprudence de
la Cour des comptes et des CRC, répartie en trois chapitres (Chapitre 1er : La
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables patents; Chapitre II :
Les gestions de fait; Chapitre III : Les amendes pour retard et pour immixtion
dans les fonctions de comptable public), et la 3e partie à la Cour de discipline
budgétaire et financière (commentaires no 48 à no 52).

(1) Des coupures ont été parfois pratiquées dans les motifs des arrêts reproduits et commentés. Elles
correspondent soit à des parties de l’arrêt étrangères à l’objet du commentaire, soit à des incidences
ou à des données chiffrées dont la connaissance n’aurait aucune utilité pour le lecteur. Les passages
les plus importants, ceux qui ont une valeur de principe ou qui constituent un point essentiel de
l’argumentation, sont imprimés en italique. Le dispositif est résumé entre parenthèses à la suite des
motifs.
AVANT-PROPOS XI

Ensuite, les innovations concernent également le choix des arrêts commen-


tés. Ceci était inévitable, dans la mesure où étaient intervenus, au cours des dix
dernières années, de nouveaux « grands arrêts » dont la présentation nous
paraissait incontournable si l’on veut comprendre la jurisprudence financière
aujourd’hui.
Ainsi, sur 57 arrêts commentés dans cette édition, près de la moitié (28)
sont nouveaux. Ils concernent notamment la 1re partie (compétences et
procédure : 12 sur 19 arrêts sont nouveaux), l’ouvrage n’ayant pu faire
l’impasse sur des arrêts importants intervenus depuis la dernière édition, dont
certains ont d’ailleurs connu une certaine notoriété, comme l’arrêt Labor
Métal du Conseil d’État (23 février 2000, commentaire no 12) ou encore l’arrêt
Martinie contre France de la Cour européenne des droits de l’Homme
(12 avril 2006, commentaire no 9), dont le présent ouvrage publie et commente
pour la première fois un arrêt. D’ailleurs, l’importance prise par la jurispru-
dence constitutionnelle et internationale, pour le droit public financier comme
dans les autres branches du droit, ne se reflète pas seulement dans les com-
mentaires des arrêts du Conseil d’État et de l’arrêt de la CEDH précité; les
Grands arrêts intègrent désormais également trois décisions du Conseil cons-
titutionnel, l’une sur la place de la Cour des comptes dans les institutions
(commentaire no 1), l’autre consacrée aux implications de la nouvelle loi orga-
nique relative aux lois de finances (commentaire no 4) et la troisième se pro-
nonçant sur la nature de la CDBF (commentaire no 3).
Nous espérons qu’en conciliant continuité et innovation, cette nouvelle
édition des Grands arrêts s’inscrira fidèlement dans la lignée de l’ouvrage
créé par Francis FABRE, répondra aux attentes des praticiens et de la doctrine,
et plus largement, contribuera à mieux faire connaître ces missions qui font
que les juridictions financières sont bien des juridictions.
Anne FROMENT-MEURICE
Jean-Yves BERTUCCI
Nicolas GROPER
TABLE DES MATIÈRES

(Les chiffres gras renvoient aux numéros des arrêts,


les chiffres maigres renvoient aux pages)

PREMIÈRE PARTIE
LES COMPÉTENCES DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
ET LES RÈGLES GÉNÉRALES DE PROCÉDURE

1 La place de la Cour des comptes dans les institutions de l’État..... 3


Cons. const. no 2001-448 DC, 25 juillet 2001, Décision sur la loi
organique relative aux lois de finances

2 Fondements de la compétence du juge des comptes........................ 13


CC, 30 septembre 1992, Nucci et autres comptables de fait de l’État
(opérations de l’association Carrefour du développement)

3 CDBF — Nature de la juridiction — Champ des justiciables........ 25


Cons. const. no 2005-198 L, 3 mars 2005, Nature juridique
de dispositions du Code des juridictions financières concernant
la CDBF

4 La Cour des comptes et le Parlement :


le règlement du budget de l’État ....................................................... 34
Cons. const. no 2006-538 DC, 13 juillet 2006, Décision relative
à la loi portant règlement définitif du budget de 2005

5 Chambres régionales des comptes :


le contrôle des actes budgétaires ....................................................... 49
CE, 23 mars 1984, Organisme de gestion des écoles catholiques
de Couëron

6 Le juge des comptes et l’administration........................................... 64


CC, 18 février 1935, Chopin, directeur de l’association syndicale
de la rue de Lily à Clamart

7 Le juge des comptes et le ministre des Finances .............................. 74


CC, 26 avril 2001, M. Dudek, agent comptable du lycée professionnel
Placide-Courtoy à Hautmont
XIV LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

8 Le juge des comptes et le juge judiciaire .......................................... 89


CE, 29 novembre 1999, Mme Wach, héritière de M. Wach, comptable
de fait des deniers de la commune d’Illkirch-Graffenstaden

9 Le juge des comptes et la Convention européenne des droits


de l'Homme ......................................................................................... 97
CEDH, 12 avril 2006, Martinie c. France

10 Parties à l’instance en reddition de compte-tiers intéressés


à cette instance .................................................................................... 103
CC, 25 septembre 1940, Botton, ex-secrétaire général
de la préfecture de l’Ariège

11 Le rôle du ministère public ................................................................ 110


CE, Ass., 14 décembre 2001, Société Réflexions, Médiations,
Ripostes (RMR), comptable de fait des deniers de la région Alsace

12 Impartialité de la juridiction ............................................................. 117


CE, Ass., 23 février 2000, Société Labor Métal et autres

13 Composition de la formation de jugement ....................................... 126


CE, Ass., 6 avril 2001, Entreprise Razel Frères et Le Leuch,
comptables de fait de deniers de la commune de Loctudy

14 Publicité de l’audience........................................................................ 137


CE, section, 30 octobre 1998, Lorenzi, Carrefour international
de la communication

15 Délai raisonnable de jugement .......................................................... 142


CC, 7 octobre 2004, Sannier, ancien comptable de la commune
de Prades

16 Prescription ......................................................................................... 149


CC, 13 février 2002, Fonds pauvreté et fonds d’action sociale
EDF-GDF

17 Caractères généraux de la procédure — Règle du double arrêt .... 157


CC, 22 décembre 1952, Bohrer et consorts, comptables de fait
de la commune de Soulzmatt

18 Procédure de jugement des comptes : débets................................... 163


CC, 4 février 1976, Duguet, comptable de fait des deniers de l’État
à Sainte-Marie de la Martinique

19 CDBF — Saisine — Caractère des poursuites — Lois d’amnistie. 173


CE, Ass., 30 juin 1961, Procureur général près la Cour des comptes,
ministère public près la CDBF c. Mazer
TABLE DES MATIÈRES XV

DEUXIÈME PARTIE
LA COUR DES COMPTES ET LES CHAMBRES RÉGIONALES
DES COMPTES

Chapitre I
La responsabilité personnelle et pécuniaire
des comptables patents

20 Responsabilité pécuniaire des comptables publics à raison


de la tenue défectueuse de la comptabilité ....................................... 187
CC, 25 octobre 2001, M. Sturm, agent comptable de la Maison
des enfants de Meaux

21 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


de paiements sur justifications insuffisantes ou irrégulières.......... 196
CE, 21 mars 2001, Morel, receveur de la commune de Corps

22 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


de l’inexactitude des calculs de liquidation des paiements ............. 209
CE, 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la commune d’Arras

23 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


de paiements irréguliers dans l’exécution des marchés publics..... 217
CC, 22 novembre 1972, Delsuc, comptable du département de l’Aude

24 Responsabilité pécuniaire des comptables patents :


refus de paiement — Effet de la réquisition de paiement ............... 225
CC, 1re ch., 17 octobre 1916, Masselot, comptable du département
de Constantine

25 Responsabilité à raison de paiements effectués en dépassement


de crédits.............................................................................................. 239
CC, 4 février 1988, M. Fuet, comptable du BAS de la commune
de Matour

26 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


de règlements de dépenses non libératoires ..................................... 246
CC, 30 avril 1980, M. Smaggia, receveur de la commune de Sucy-en-Brie

27 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


de dépenses sur pièces fausses ........................................................... 250
CE, Ass., 12 juillet 1907, Nicolle, TPG de la Corse

28 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


du défaut de recouvrement des recettes ........................................... 261
CE, 27 octobre 2000, Mme Desvigne, agent comptable de la régie
des remontées mécaniques de Chantemerle à Saint-Chaffrey
XVI LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

29 Imputation de la responsabilité du défaut de recouvrement


d’une recette prise en charge par plusieurs comptables successifs 275
CC, 26 novembre 1991, Jobellar, receveur du Centre hospitalier
de Briançon

30 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


d’une faute ayant obligé l’organisme public à indemniser
un autre organisme public ou un tiers .............................................. 284
CC, 24 février 2000, Petitpas, comptable du Centre hospitalier
général de Dieppe

31 Responsabilité pécuniaire des comptables patents du fait


de leurs subordonnés ou d’autres comptables ................................. 291
CC, ch. réunies, 25 septembre 2006, Mme Bertrand, comptable
de la Caisse de crédit municipal de Lyon (CML)

32 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : du fait


des régisseurs....................................................................................... 297
CC, 30 octobre 1952, Lévêque, receveur municipal de La Roche-Posay

33 Responsabilité pécuniaire des comptables patents : à raison


des actes des comptables de fait......................................................... 306
CC, 18 janvier et 25 avril 1932, Lasserre, receveur municipal spécial
de la commune de Rivesaltes

Chapitre II
Les gestions de fait

34 Principe et objet de la procédure de gestion de fait......................... 315


CC, 2e ch., 23 août 1834, Ville de Roubaix

35 La procédure de gestion de fait appliquée aux détournements


de deniers publics................................................................................ 325
CC, 4e ch., 24 janvier 1962, Piquerel, commis d’ordre au service
des eaux de la commune de Grenoble

36 Opérations constitutives de gestion de fait : ingérence dans le


recouvrement de recettes procurées par le fonctionnement d’un
service public soumis aux règles de la comptabilité publique ........ 333
CC, ch. réunies, 19 mai 2004, Mme Michaux-Chevry et
M. Madinecouty, comptables de fait de la commune de Gourbeyre

37 Opérations constitutives de gestion de fait : ingérence dans le


recouvrement de fonds de concours destinés à des services publics .... 343
CC, 4e ch., 22 janvier 1998, Association amicale des magistrats
et anciens magistrats du tribunal de commerce de Paris (AMAM)
TABLE DES MATIÈRES XVII

38 Opérations constitutives de gestion de fait : extraction irrégulière


de fonds des caisses publiques au moyen de mandats fictifs .......... 348
CC, 22 mars 1962, Brunel, ancien maire de la commune d’Herblay
39 Opérations constitutives de gestion de fait : extraction irrégulière
de fonds des caisses publiques au moyen de subventions
de fonctionnement fallacieuses versées à des associations .............. 356
CC, 4 août 1944, Lamirand, secrétaire général à la Jeunesse,
et consorts, comptables de fait des deniers de l’État
40 Opérations constitutives de gestion de fait : extraction irrégulière
de fonds des caisses publiques : service municipal transféré
à une association « transparente » .................................................... 363
CC, 26 mai 1992, Médecin et autres, comptables de fait de la
commune de Nice (affaire de l’association Nice-Communication)
41 Opérations constitutives de gestion de fait :
opérations portant sur des deniers privés réglementés................... 369
CC, 24 mars 1955, Stamm, médecin à l’hôpital de Saverne
42 Personnes susceptibles d’être déclarées comptables de fait :
absence ou déchéance du titre légal .................................................. 376
CC, ch. réunies, 12 avril 1949, Bonnell, administrateur de la commune
mixte de Guergour, et Cohen-Solal, receveur de ladite commune
43 Personnes susceptibles d’être déclarées comptables de fait :
participation aux opérations — Maniement de brève ou de longue
main — Responsabilité solidaire....................................................... 384
CC, 15 janvier 1875, Janvier de La Motte et consorts, comptables
de fait du département de l’Eure et de la commune d’Évreux
44 Apurement des gestions de fait : production du compte................. 395
CC, 24 janvier 2000, Groupe de recherche en pharmacologie
appliquée (GREPA)
45 Apurement des gestions de fait : jugement du compte ................... 404
CC, 20 septembre 1940, Vallat, ancien directeur de l’Office national
du tourisme

Chapitre III
Les amendes pour retard et pour immixtion dans les fonctions
de comptable public

46 Amendes pour retard ......................................................................... 419


CC, 1er février 1984, Cordier, ancien agent comptable de l’Université
de Paris VIII-Vincennes
47 Amende pour immixtion dans les fonctions de comptable public.. 433
CC, 4e ch., 28 mai 1997, Association Toulon-Communication
XVIII LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

TROISIÈME PARTIE
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

48 Violation de règles d’exécution des dépenses — État —


Dépassement des crédits ouverts pour l’exécution
de travaux publics — Circonstances atténuantes............................ 449
CDBF, 14 mai 1973, Service de la navigation de Strasbourg

49 CDBF — Justiciables : comptable public — Règles d’exécution


des recettes, dépenses et de gestion des biens —
Tenue de la comptabilité — Circonstances aggravantes ................ 456
CDBF, 18 juin 1997, Musée Rodin

50 CDBF — Justiciables : élus locaux — Poursuites pénales


et CDBF — Avantage injustifié — Responsabilité
du supérieur hiérarchique ................................................................. 462
CDBF, 13 juin 2003, Société d’économie mixte (SEM) Sarcelles Chaleur

51 CDBF — Méconnaissance des règles et des principes


de gestion — Circonstances atténuantes .......................................... 481
CDBF, 19 juillet 1974, Société d’économie mixte d’aménagement et
de gestion du marché d’intérêt national de Paris-La Villette (SEMVI)

52 CDBF — Justiciables : élu local —


Inexécution des décisions de justice .................................................. 492
CDBF, 20 décembre 2001, M. Janky c. Région Guadeloupe

QUATRIÈME PARTIE
LES VOIES DE RECOURS

53 Réformation des décisions d’apurement administratif ................... 503


CC, 4e ch., 25 mars 2004, Agence de développement rural
et d’aménagement foncier (ADRAF) de Nouvelle-Calédonie

54 Recours en appel : le contrôle de la régularité


des jugements attaqués....................................................................... 513
CC, chambres réunies, 28 septembre 2006, Commune de Pont-de-Claix

55 Recours en appel : recevabilité et jugement des appels .................. 521


CC, 23 mars 1989, Bernard, comptable de l’OPHLM
de Montreuil-sous-Bois

56 Recours en révision............................................................................. 536


CC, chambres réunies, 21 mai 1985, Roussel, TPG de l’Oise

57 Recours en cassation........................................................................... 546


CE, 8 juillet 1904, Botta, receveur de la Commune de Koléa
LISTE DES ABRÉVIATIONS

AJDA Actualité juridique (Droit administratif)


AS(A) Association syndicale (autorisée)
Bull. crim. Bulletin des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de
cassation
BJCL Bulletin juridique des collectivités locales
CA Cour d’appel
CAA Cour administrative d’appel
Cass. Cour de cassation
Civ. Chambre civile
Crim. Chambre criminelle
CC Cour des comptes
CCP Cahiers de la comptabilité publique de l’université de Caen
CDB Cour de discipline budgétaire
CDBF Cour de discipline budgétaire et financière
CDC Caisse des dépôts et consignations
CE Conseil d’État
CEDH Cour européenne des droits de l’Homme
CET Collège d’enseignement technique
CGCT Code général des collectivités territoriales
CJF Code des juridictions financières
Cons. Considérant
Cons. const. Conseil constitutionnel
CRC Chambre régionale des comptes
D. Recueil Dalloz
Dr. adm. Droit administratif
Gaz. cnes La Gazette des communes
Gaz. Pal. Gazette du Palais
JCP La Semaine juridique
JO Journal officiel
LEP Lycée d’enseignement professionnel
LOLF Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances
LPA Les Petites affiches
NCPC Nouveau Code de procédure civile
OPHLM Office public d’habitations à loyer modéré
RD publ. Revue du droit public et de la science politique
Rec. Recueil de jurisprudence des juridictions financières (actuel-
lement dénommé « Arrêts, jugements et communications des
juridictions financières »)
Rec. CE Recueil des décisions du Conseil d’État (Lebon)
XX LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE

Rev. Revue
Rev. adm. Revue administrative
Rev. Trésor Revue du Trésor
RFDA Revue française de droit administratif
RFDC Revue française de droit constitutionnel
RFFP Revue française des finances publiques
RGCP Décret no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement général
sur la comptabilité publique
RSLF Revue de science et de législation financière
S. Recueil Sirey
SIVOM Syndicat à vocation multiple
TA Tribunal administratif
TC Tribunal des conflits
TPG Trésorier-payeur général
PREMIÈRE PARTIE

LES COMPÉTENCES
DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES
ET LES RÈGLES GÉNÉRALES
DE PROCÉDURE
1

LA PLACE DE LA COUR DES COMPTES


DANS LES INSTITUTIONS DE L’ÉTAT
Cons. const. no 2001-448 DC, 25 juillet 2001, Décision sur la loi
organique relative aux lois de finances

(JO 2 août 2001, p. 12490; Les grandes décisions du Cons. const.,


Dalloz, 2007, no 48)
[…] Quant à l’article 58 :
104. Considérant, en premier lieu, que le premier alinéa de l’article 58 de la
loi organique dispose : « Avant d’arrêter son programme de contrôles, la Cour
des comptes en transmet le projet aux présidents et rapporteurs généraux des
commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. Ceux-
ci disposent de quinze jours pour formuler leurs avis ainsi que les demandes
d’enquête mentionnées au 2° »;
105. Considérant qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la Constitu-
tion en ce qui concerne l’autorité judiciaire et des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai
1872, la juridiction administrative, que l’indépendance des juridictions est
garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions;
106. Considérant qu’en vertu du Code des juridictions financières, la Cour des
comptes est une juridiction administrative; qu’ainsi qu’il a été dit ci-dessus, la
Constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au
pouvoir exécutif; que, si certaines de ses missions, notamment de vérification
des comptes et de la gestion, ne revêtent pas un caractère juridictionnel, elles
peuvent révéler des irrégularités appelant la mise en œuvre d’une procédure
juridictionnelle; que, par suite, l’obligation qui est faite à la Cour des comptes
par le premier alinéa de l’article 58 de la loi organique de communiquer le pro-
jet de son programme de contrôles aux présidents et aux rapporteurs généraux
des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances
ainsi que la possibilité qui est offerte à ces derniers de présenter leurs avis sur ce
projet sont de nature à porter atteinte à son indépendance; qu’il s’ensuit que le
premier alinéa de l’article 58 n’est pas conforme à la Constitution;
107. Considérant, en second lieu, que les alinéas suivants de l’article 58 de la
loi organique mettent à la charge de la Cour des comptes, dans sa mission
d’assistance au Parlement, diverses obligations tenant notamment à la réalisa-
tion d’enquêtes et au dépôt de rapports; que ces obligations doivent être inter-
prétées au regard du dernier alinéa de l’article 47 de la Constitution, aux termes
duquel : « La Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le
contrôle de l’exécution des lois de finances »; que, par suite, il appartiendra aux
autorités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre
voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l’un de ces deux
pouvoirs; qu’il en sera ainsi, en particulier, du délai mentionné au 2° de
l’article 58;
108. Considérant que, sous cette réserve, l’article 58 de la loi organique, à
l’exception de son premier alinéa, n’est pas contraire à la Constitution…
4 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 1

OBSERVATIONS
1 Fondée par une loi du 16 sept. 1807, la Cour des comptes reçut un statut de
juridiction composée de magistrats inamovibles, un cérémonial, une organisa-
tion et des procédures de jugement, inspirés du souvenir des chambres des
comptes de l’Ancien Régime. Héritière également de la Révolution au service
du pouvoir impérial, la Cour est alors imprégnée du souci de l’Empire de ne
pas permettre les empiétements sur les prérogatives des ordonnateurs auxquels
se livraient certaines juridictions de l’Ancien Régime : ainsi sa compétence
juridictionnelle est strictement limitée aux comptes et elle n’a pas juridiction
sur les ordonnateurs (v. le commentaire no 6); au surplus, ce sont alors ces der-
niers qui déterminent les pièces justificatives à produire au comptable, à
l’appui des paiements. Avec l’avènement du parlementarisme au XIXe siècle,
permettant en même temps que le vote du budget de l’État par le Parlement,
l’élaboration d’un véritable droit budgétaire et d’un droit de la comptabilité
publique, des liens s’établissent entre la Cour et le Parlement chargé de contrô-
ler l’exécution des lois de finances; et en 1832, une loi décide que le rapport
annuel de la Cour jusque-là réservé exclusivement à l’empereur, puis au roi,
sera remis au Parlement; ainsi peu à peu, la Cour s’éloigne de l’orbite exclu-
sive de l’exécutif pour se rapprocher du Parlement; elle fournit un travail
important concourant à la définition des grands principes budgétaires et comp-
tables et contribuant au débat politique, en donnant aux membres du Parlement
des arguments techniques pour contrôler et critiquer l’action gouvernementale
et administrative. Les Constitutions de 1946 (pour la seule Assemblée natio-
nale), puis de 1958 viennent consacrer l’assistance de la Cour au Parlement et
au gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances.
2 Mais la fonction « d’assistance » est ambiguë car elle « s’interprète habituel-
lement comme instaurant une position d’infériorité mal conciliable avec l’indé-
pendance d’une juridiction, même si les tâches concernées ne sont pas
juridictionnelles… » (1). Le positionnement institutionnel de la Cour des comp-
tes entre l’exécutif et le législatif nécessitait donc d’être clarifié (I); la décision
du juge constitutionnel du 25 juillet 2001 sous commentaire est très importante à
cet égard, car elle consacre son statut de juridiction indépendante et charge les
autorités de la Cour de veiller à ce que l’équilibre voulu par le constituant dans
ce positionnement ne soit pas faussé au détriment de l’un des deux pouvoirs (II).

I. — Une institution à égale distance de l’exécutif et du législatif

1° La mission d’assistance au Parlement

3 Développée au XIXe siècle et consacrée par le dernier alinéa de l’article 47


de la Constitution, comme rappelé en introduction, la mission d’assistance au

(1) Dautry et Lamy : « Le contrôle de la gestion publique par la Cour des comptes : concurrence
ou complémentarité ? », RFFP no 80, déc. 2002.
1 25 JUILLET 2001, DÉCISION SUR LA LOI ORGANIQUE 5

Parlement est désormais précisément définie par l’article 58 de la loi organi-


que relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) qui conforte et élar-
git le rôle de la Cour en la matière :
4 – L’article 58-1° fait d’abord obligation à la Cour « de répondre aux deman-
des d’assistance formulées par le président et le rapporteur général de la com-
mission chargée des finances de chaque assemblée, dans le cadre des missions
de contrôle et d’évaluation prévues à l’article 57 »; plus généralement, la
Cour doit réaliser, aux termes de l’article 58-2°, toute enquête demandée par
les commissions des finances des assemblées sur la gestion des services ou
organismes qu’elle contrôle; cette forme d’assistance est déjà prévue par
l’article L. 132-4 du Code des juridictions financières mais la LOLF innove en
fixant un délai de huit mois à la Cour pour communiquer les conclusions de
ses enquêtes (v. II sur les limites apportées à cette disposition par la décision
sous commentaire).
5 – La LOLF prévoit ensuite, dans ses articles 58-3°, 58-4° et 58-6°, le dépôt
au Parlement de plusieurs rapports annuels pour l’assister dans sa fonction de
contrôle budgétaire et comptable et répondre à un besoin d’information gran-
dissant généré par la LOLF elle-même; d’une part, en effet, la liberté laissée
aux gestionnaires par le principe de la fongibilité des crédits induit un risque
de perte d’information sur la destination finale des dépenses; d’autre part, la
mise en place par la LOLF d’un pilotage par la performance avec objectifs et
indicateurs ne permet plus la seule information du Parlement sur les aspects
strictement budgétaires de l’exécution des lois de finances mais nécessite, pour
que le Parlement puisse apprécier les résultats des gestionnaires, la mise à dis-
position d’une information fiable sur la performance des administrations :
c’est l’objectif du rapport sur les résultats et la gestion budgétaire élaboré à
partir des rapports annuels de performance qui ont été rendus par les adminis-
trations pour la première fois en 2007. La Cour remet aussi un rapport sur les
comptes qui formule des recommandations pour accompagner la vaste réforme
comptable en cours; elle est chargée également du dépôt d’un rapport conjoint
au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés
par la voie administrative dans le souci de renforcer le contrôle du Parlement
sur les modifications apportées par le gouvernement aux crédits autorisés par
la loi de finances initiale; et elle contribue enfin à éclairer le débat annuel
d’orientation budgétaire précédent la discussion du projet de loi de finances,
en transmettant un rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, à partir des résultats de l’exercice antérieur, lequel « constitue un
véritable diagnostic des équilibres — et des déséquilibres — qui caractérisent
le financement des besoins collectifs de la Nation » (1).
6 – Fait également partie de la mission d’assistance au Parlement la nouvelle
mission de la Cour relative à « la certification de la régularité, de la sincérité
et de la fidélité des comptes de l’État » prévue à l’article 58-5° de la LOLF;

(1) Séguin, « La LOLF et la Cour des comptes », RFFP 2007, no 97.


6 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 1

préparée depuis 2001 après un long travail de collaboration et d’échanges avec


l’administration des finances pour notamment rendre les comptes certifiables
et veiller à la bonne interprétation des normes internationales d’audit du sec-
teur public, cette mission s’est exercée pour la première fois en 2007 sur les
comptes de l’exercice 2006; annexé au projet de loi de règlement (v. commen-
taire no 4) et accompagné du compte rendu des vérifications opérées, le rapport
de certification des comptes de l’État devrait constituer une source majeure
d’information du Parlement sur la réalité financière de l’État, jusqu’ici limitée
aux encaissements et décaissements d’une année et maintenant étendue à une
vision d’ensemble de son patrimoine (ses biens immobiliers notamment), de
ses dettes et de ses engagements à venir.

7 Le Parlement, enfin, est destinataire de tous les travaux publics de la Cour :


le rapport public annuel, le rapport sur la Sécurité sociale, les rapports publics
thématiques (entre 6 et 7 chaque année), une trentaine de rapports particuliers
sur les entreprises publiques et autant de référés qui, signés du premier prési-
dent, reprennent les observations critiques majeures d’un contrôle appelant le
plus souvent à la réforme de la réglementation en vigueur et qui sont envoyés
aux ministres et à l’expiration d’un délai de réponse de trois mois, au Parle-
ment.

8 Ainsi la mission d’assistance de la Cour s’exerce t-elle pleinement à l’égard


du Parlement et a-t-elle été singulièrement renforcée par la LOLF, du fait
notamment de l’enrichissement de sa fonction d’expertise sur la sincérité des
comptes et l’efficacité des dépenses publiques; l’accélération du rythme des
travaux contenus dans les rapports annuels susmentionnés a contribué égale-
ment à les rendre le plus utiles possibles au Parlement, afin d’éclairer le débat
sur le projet de loi de finances; comme le soulignait le premier président de la
Cour des comptes à l’aube de la remise du premier rapport de certification à
l’appui de la loi de règlement du budget 2006 : « ainsi la LOLF a conduit à
resserrer les liens déjà étroits qui unissaient la Cour et le Parlement. Ce der-
nier dispose de tous nos travaux les plus importants et peut nous demander de
mener pour lui toute enquête, tout contrôle qu’il juge utiles, capacité dont dis-
posent peu de parlements étrangers, même dans les pays où les institutions
supérieures de contrôle lui sont rattachées » (1).
8 Pour autant, certains auteurs ou responsables politiques souhaitent une
accentuation de ces liens pour faire de la Cour le véritable auxiliaire du Parle-
ment sur le modèle britannique du National Audit Office (2); mais ce serait
rompre avec les termes de l’article 47 de la Constitution qui confient égale-
ment à la Cour une mission d’assistance au gouvernement et qui constitue
aussi pour elle un impératif et plus généralement, ce serait méconnaître le

(1) Séguin, art. préc.


(2) Levoyer, « La loi organique du 1 er août 2001 et le pouvoir de contrôle budgétaire du
Parlement », RFDA 2003, p. 586.
1 25 JUILLET 2001, DÉCISION SUR LA LOI ORGANIQUE 7

caractère indissociable des trois composantes du même métier de la Cour, le


contrôle de la dépense publique : le jugement des comptes, la certification et
l’audit (1) (v. II, 2°).

2° La mission d’assistance au gouvernement

9 Si les articles 47 et 47-1° de la Constitution citent deux fois la Cour des


comptes en tant qu’auxiliaire du Parlement et du gouvernement dans le con-
trôle de l’exécution des lois de finances et le contrôle de l’application des lois
de financement de la Sécurité sociale, seule la mission d’assistance au Parle-
ment fait l’objet d’une définition précise et détaillée dans un texte, la LOLF, à
l’article 58 précité; la mission d’assistance au gouvernement n’est définie par
aucun texte et tandis que le Parlement peut demander à la Cour d’effectuer des
enquêtes et des contrôles, aucune disposition de cette nature n’existe pour
l’exécutif.
9 Et si pour pallier cette lacune des textes, on se réfère aux dispositions qui
régissent ses missions, il en ressort que la Cour des comptes est à la fois une
juridiction spécialisée des comptes publics (v. commentaire no 2) et une insti-
tution supérieure de contrôle financier de la régularité des opérations décrites
dans les comptes des administrations et plus largement du secteur public et de
la qualité de la gestion de l’exécutif (v. commentaire no 6); force est de consta-
ter ainsi que, dans l’exercice de telles missions, la fonction d’« assistance » est
à tout le moins ambiguë, puisqu’elles « consistent en un travail minutieux de
vérification de la régularité (contrôle des comptes des comptables) et de l’effi-
cacité (contrôle de la gestion, activité de rapporteur) de la gestion publique
menée par le gouvernement » (2).
9 Comment ne pas comprendre dès lors la juste interrogation de la doctrine
considérant que cette mission d’assistance au gouvernement ne prenant la
forme que du contrôle et de la critique parfois largement médiatisée, « il sem-
ble quelque peu abusif d’évoquer une mission “d’assistance”, sauf à considé-
rer que l’institution chargée du contrôle et de l’éventuelle sanction, par la
pédagogie de son action, constitue une assistance » ? (3).
10 En réalité, pour les autorités de la Cour, la mission d’assistance au gouver-
nement s’exerce par la communication à l’exécutif des résultats de ses contrô-
les, « permettant au gouvernement de mesurer les entorses que son adminis-
tration, notamment financière, a pu faire à l’égard des dispositions des lois de
finances et de la loi organique… ainsi que par la pratique des référés adressés
par le premier président pour signaler au gouvernement les inconvénients ou
erreurs de mise en œuvre d’une politique publique » (4). Et cette conception de

(1) Séguin, « Revendiquer l’héritage, préparer l’avenir, à propos du Bicentenaire de la Cour des
comptes », Rev. des deux mondes no 1, janv. 2007.
(2) Lascombe et Vandendriessche, « Conseil constitutionnel et Cour des comptes : plaidoyer
pour une coopération renforcée », Études en l’honneur de Loïc Philip, Économica, 2006.
(3) Lascombe et Vandendriessche, art. préc.
(4) Raynaud (procureur général prés la Cour des comptes), « La Cour des comptes et la Consti-
tution de la République », RFDC 1995, p. 654 s., cité dans l’article visé par la note no 2.
8 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 1

l’objectif des contrôles de la Cour est de plus en plus prégnante, à la faveur


justement de la réforme budgétaire et comptable décidée par la LOLF, comme
le souligne aujourd’hui le Premier président de la Cour des comptes (1) :
« …La LOLF induit pour les administrations un changement de référentiel, de
procédures, d’aucuns diront même de culture… L’enjeu pour nous, ces derniè-
res années, était donc double : repérer les difficultés de mise en œuvre de la
réforme, en analyser les causes mais surtout formuler des recommandations
pour que le cap soit tenu et que la réforme devienne vraiment réalité. Accom-
pagner les administrations plutôt que nous contenter de critiquer ou
d’épingler… ». Accompagner les administrations, telle est la mission d’assis-
tance à leur égard qui dépasse la seule mise en œuvre de la réforme budgétaire
et comptable pour s’étendre plus généralement à l’ensemble de la gestion
publique qui doit être pilotée et mesurée par la performance de l’action de ses
gestionnaires; aussi se traduit-elle désormais quasi systématiquement dans
toutes les interventions publiques de la Cour faisant suite au contrôle de la ges-
tion des administrations par des recommandations de nature à inciter à l’amé-
lioration de leur efficience et de leur efficacité.
10 La nouvelle mission de certification ne peut qu’accélérer cette évolution
plus ouverte et transparente de la mission d’assistance de la Cour des comptes
au gouvernement, déjà sensible avec le contrôle de la performance; s’interro-
geant sur l’utilité de la certification, « assurer que les écritures correspondent
finalement à la réalité », l’un de ses principaux artisans à la Cour des comp-
tes (2) soulignait que son objet était d’être formulée « sans réserve » et que les
corrections devaient être apportées avant le dépôt des comptes, pour éviter « le
blâme »; il en concluait que la certification conduit nécessairement à la colla-
boration entre certificateur et certifié : « elle suppose de travailler en continu
et non après coup, comme intervient la justice. C’est essentiellement une acti-
vité de conseil et non de juge ».

11 Mais ce dialogue continu avec les administrations est-il conciliable avec une
capacité effective de la Cour à exercer sa mission principale de contrôle de
l’exécutif ? Ne risque t-il pas d’être compris comme replaçant la Cour « sous
influence » (3) et à tout le moins, comme l’éloignant de l’équidistance prônée
le plus souvent et consacrée implicitement désormais par le Conseil constitu-
tionnel dans la décision sous commentaire (v. II) ? Certains auteurs vont même
jusqu’à considérer que cette fonction d’assistance au gouvernement est diffici-
lement concevable et donc a fortiori la nécessaire équidistance de la Cour à
l’égard du Parlement et du gouvernement, qualifiée de choquante (4) :
« Autant les relations entre la Cour et le Parlement sont légitimes, autant cel-
les entre la Cour et le gouvernement ont à mes yeux un parfum par essence

(1) Séguin, « La LOLF et la Cour des comptes », art. préc.


(2) Alventosa, « Le nouveau rôle de la Cour des comptes », ENA mensuel no 322, juin 2002.
(3) Pellet, « Mise en perspective historique d’un paradoxe politique », RFFP no 59 sur « La
Cour des comptes et le Parlement », 1997.
(4) Carcassonne, « Les relations de la Cour et du Parlement : ambiguïtés et difficultés », RFFP
1997, no 59.
1 25 JUILLET 2001, DÉCISION SUR LA LOI ORGANIQUE 9

adultérin. Je ne crois pas que le douanier doive être équidistant du policier et


du suspect; il doit être plus près du policier que du suspect. Je ne crois pas
que, lorsqu’il s’agit d’effectuer un contrôle portant essentiellement sur le
fonctionnement du pouvoir exécutif, que la Cour doive être à égale distance du
Parlement et du gouvernement, mais elle doit se ranger… du côté du
Parlement ». Plus récemment, la même incompréhension se manifestait de la
part des « pères » de la LOLF (1) au sujet de ce positionnement de la Cour
dans ses fonctions d’audit et de contrôle à équidistance du gouvernement et du
Parlement. On retrouve là les prises de position évoquées plus haut à propos de
la mission d’assistance au Parlement, cherchant soit à réduire les missions de
la Cour à la seule fonction d’audit au service du Parlement, soit à instaurer une
séparation étanche entre ses différentes missions. La Cour des comptes ne peut
les partager car elle entend pleinement assumer son positionnement institu-
tionnel à égale distance du Parlement et du gouvernement consacré par la déci-
sion sous commentaire du juge constitutionnel, qui lui assure son indépen-
dance et son autorité (v. II, 2°).

II. — Une juridiction indépendante

1° La consécration du principe

12 Saisi le 29 juin 2001 de la constitutionnalité de la nouvelle loi organique


relative aux lois de finances, le Conseil constitutionnel s’est prononcé pour la
première fois sur le statut de la Cour des comptes, dans le cadre de sa décision
du 25 juillet 2001 comportant 113 considérants dont 5 consacrés à l’article 58
de la loi organique, relatif à la mission d’assistance du Parlement confiée à la
Cour et figurant comme support de ce commentaire. Il est important de souli-
gner que cette décision ne déclare que deux seuls alinéas d’articles de la loi
organique sur les 68, comme contraires à la Constitution dont justement le pre-
mier alinéa de l’article 58. Il disposait que : « Avant d’arrêter son programme
de contrôles, la Cour des comptes en transmet le projet aux présidents et rap-
porteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat
chargées des finances. Ceux-ci disposent de quinze jours pour formuler leurs
avis ainsi que les demandes d’enquêtes mentionnées au 2° ». Le juge constitu-
tionnel a considéré que l’obligation faite à la Cour de communiquer le projet
de son programme de contrôles aux présidents et rapporteurs généraux des
commissions des finances du Parlement ainsi que la possibilité pour ceux-ci de
donner leur avis sur ce programme étaient de nature à porter atteinte à son
indépendance.
12 Pour parvenir à cette décision, encore fallait-il trouver dans la Constitution
le fondement de l’indépendance de la Cour; or le constituant de 1958 n’a
accordé qu’une place limitée à la Cour, ne mentionnant expressément que son
rôle d’assistance à l’égard des pouvoirs politiques, sans évoquer son statut de

(1) Lambert et Migaud, « La LOLF et la Ve République », RFFP 2007, no 97.


10 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 1

juridiction. Le Conseil a considéré à cet égard qu’il résulte de l’article 64 de la


Constitution, en ce qui concerne l’autorité judiciaire, et des principes fonda-
mentaux reconnus par les lois de la République, en ce qui concerne depuis la
loi du 24 mai 1872 relative au Conseil d’État, la juridiction administrative (1),
que l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifi-
que de leurs fonctions; rappelant que la Cour des comptes est, en vertu du
Code des juridictions financières, une juridiction administrative, il en a donc
déduit que la Constitution garantissait son indépendance par rapport au pou-
voir exécutif et au pouvoir législatif. Ainsi « pour la première fois, le Conseil
est amené, non seulement à confirmer l’existence constitutionnelle de la Cour
des comptes (expressément mentionnée à l’art. C 47) mais surtout à lui appli-
quer le principe d’indépendance auparavant dégagé pour les juridictions
administratives de droit commun… » (2) de la loi de 1872 précitée relative au
Conseil d’État qui ne vise pas, par définition, la Cour des comptes.

13 Il convenait aussi, pour juger que l’alinéa 1er de l’article 58 de la LOLF était
contraire à la Constitution, de considérer que le principe d’indépendance de la
Cour des comptes s’étend à l’ensemble de ses missions et non seulement à ses
activités juridictionnelles; car la fonction d’assistance au Parlement n’est pas
de nature juridictionnelle, mais comme on l’a vu plus haut, elle s’exerce dans
le cadre du contrôle de l’exécution des lois de finances et depuis 2007, de la
certification des comptes. Estimant que les missions « de vérification des
comptes (3) et de la gestion » de la Cour sont néanmoins susceptibles de révé-
ler des irrégularités appelant des suites juridictionnelles, le Conseil a fait ainsi
valoir une conception extensive du principe d’indépendance qui conforte sa
mise en œuvre traditionnelle par la Cour; l’institution a toujours considéré en
effet que son indépendance devait être garantie au-delà de la fonction conten-
tieuse qu’elle exerce, pour donner notamment à son activité prédominante de
rapporteur une autorité incontestable.

14 La décision du Conseil constitutionnel est à cet égard immédiatement


« opérationnelle » puisque, sans déclarer non conforme à la Constitution la
fixation par l’article 58-2° de la LOLF d’un délai de huit mois à la Cour pour
communiquer au Parlement les conclusions des enquêtes qu’il peut lui deman-
der sur la gestion des services ou des organismes qu’elle contrôle, elle n’en
comporte pas moins à ce sujet « une réserve d’interprétation » essentielle; le
considérant 107 de la décision sous commentaire rappelle en effet que la mis-
sion d’assistance de la Cour au Parlement doit s’interpréter au regard du der-
nier alinéa de l’article 47 de la Constitution aux termes duquel la Cour assiste
le Parlement et le gouvernement; et que « par suite, il appartiendra aux auto-
rités compétentes de la Cour des comptes de faire en sorte que l’équilibre

(1) Décision du Conseil constitutionnel pour le Conseil d’État et les tribunaux administratifs
no 119 DC du 22 juill. 1980.
(2) Lascombe et Vandendriessche, art. préc.
(3) Le Conseil vise ici uniquement la vérification des comptes de l’État que la Cour exerce dans
le cadre du contrôle de l’exécution des lois de finances.
1 25 JUILLET 2001, DÉCISION SUR LA LOI ORGANIQUE 11

voulu par le constituant ne soit pas faussé au détriment de l’un de ces deux
pouvoirs ». Ainsi la fixation du délai de huit mois voit sa portée relativisée par
cette réserve d’interprétation et l’indépendance de la Cour solennisée dans la
responsabilité qui lui est donnée de garantir par elle-même une mise à disposi-
tion équilibrée de son concours aux deux pouvoirs exécutif et législatif.

2° Le vécu du principe

15 Il s’est manifesté d’abord et récemment, en 2005, par le détachement admi-


nistratif de la Cour des comptes du ministère des Finances dont elle relevait
jusque-là; il n’était pas concevable en effet que nouvellement investie de la
fonction de certification des comptes de l’État par la LOLF, elle demeurât
régie administrativement par le ministère chargé de l’établissement de ces
comptes; son indépendance à cet égard s’est concrétisée par son intégration
dans la mission « Conseil et Contrôle de l’État », rattachée au Premier minis-
tre, qui rassemble les crédits des juridictions administratives et ceux du Con-
seil économique et social; faisant l’objet d’un programme au sens de l’article 7
de la LOLF, propre à la Cour et aux autres juridictions financières, et relevant
plus particulièrement du ministre délégué aux Relations avec le Parlement,
pour tout ce qui concerne l’élaboration de son budget et l’allocation de ses cré-
dits, la Cour bénéficie d’une autonomie financière qui lui est largement recon-
nue et son indépendance est désormais garantie dans l’organisation des pou-
voirs publics.

16 Le principe d’indépendance s’incarne ensuite, comme l’a entendu le Con-


seil constitutionnel, dans l’exercice de l’ensemble des missions de la Cour et
pas seulement dans ses fonctions de juge; les activités de jugement, d’audit, de
certification et d’évaluation des politiques publiques sont conçues de façon
complémentaire et non isolée : « C’est à partir des comptes que nous décli-
nons nos différentes compétences : le jugement de leur régularité, la certifica-
tion de leur sincérité et de leur fidélité à la réalité financière de l’État et
ensuite, à partir de ce que les comptes nous disent sur la gestion, le contrôle
de l’efficacité, de l’efficience des administrations, et plus largement des politi-
ques publiques. Ces compétences s’imbriquent, elles s’enrichissent
mutuellement ». (1) Le compte et ses pièces justificatives constituent ainsi la
matière première du seul et même métier de la Cour : le contrôle de la dépense
publique; ce contrôle peut donner lieu à un arrêt ou à un rapport public, assorti
de recommandations; et il permettra aussi, par la connaissance accumulée des
procédures comptables et financières de l’État et de ses liens avec ses divers
opérateurs de nourrir le travail de certification. Et c’est justement cette com-
plémentarité, et donc, ce caractère indissociable entre les différentes missions
de la Cour qui est sans doute le meilleur rempart contre le risque de fausser
l’équilibre au profit de l’un ou l’autre des deux pouvoirs exécutif et législatif.

(1) Séguin, « La LOLF et la Cour des comptes », art. préc.


12 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 1

17 Le principe d’indépendance de la Cour, enfin, est garanti par les droits et les
devoirs des magistrats qui composent l’institution : l’inamovibilité des mem-
bres du siège, d’abord, du premier président à l’auditeur de 2e classe
(art. L. 120-1 du Code des juridictions financières); la prestation de serment
(art. L. 120-3 du CJF); les règles disciplinaires mises en œuvre si nécessaire
par le Conseil supérieur de la Cour des comptes (art. L. 123-1 et s. du CJF);
mais les moyens d’assurer l’indépendance de l’institution ne sont pas seule-
ment juridiques, comme le relève un de ses membres éminents :
« l’indépendance de la Cour est servie, rue Cambon, par la tradition bicente-
naire dans laquelle elle s’enracine; mais elle ne caractérise pas seulement le
statut d’une juridiction; elle inspire d’abord l’esprit dans lequel travaillent ses
membres » (1). L’indépendance de l’institution est aussi fondée sur les traits
fondamentaux de la procédure devant elle que sont le caractère collégial de ses
décisions et le principe du contradictoire, appliqués quelles que soient les mis-
sions exercées. Ils contribuent, avec les attributs du statut de magistrat, à
garantir l’impartialité des prises de position de la Cour dans l’exercice de ses
différentes missions et à leur conférer l’autorité auxquelles elles aspirent.

(1) Collinet, « Le bon emploi de l’argent public et la réforme de l’État », Rev. des deux mondes
no 1, janv. 2007.
2
FONDEMENTS DE LA COMPÉTENCE DU JUGE DES COMPTES
CC, 30 septembre 1992, Nucci et autres comptables de fait de l’État
(opérations de l’association Carrefour du développement)
(Rec. p. 101)
Considérant… que la mission légale de la Cour des comptes, dont la compé-
tence est d’ordre public, est d’apurer les comptes retraçant l’emploi des fonds
publics, qu’il s’agisse de gestions patentes ou de maniements irréguliers; qu’en
ce dernier cas, la procédure de gestion de fait a précisément pour objet le réta-
blissement des formes budgétaires et comptables qui ont été méconnues et
qu’elle doit trouver application quelle que soit par ailleurs la qualification des
actes qui sont à l’origine des maniements au regard de la loi pénale;
Qu’en déclarant une gestion de fait, la Cour ne fait qu’exercer son pouvoir de
juge des comptes et ne prend pas une décision de caractère pénal; que
l’amende prévue par l’article 9 de la loi no 54-1306 du 31 déc. 1954 n’a pas un
caractère pénal ou disciplinaire au sens des lois d’amnistie; que, par suite,
l’amnistie est sans effet sur l’obligation de rendre compte de l’emploi des fonds
publics irrégulièrement détenus et maniés et sur la condamnation à l’amende
des personnes qui se sont ingérées dans la détention et le maniement de ces
fonds, ainsi qu’en a déjà jugé le Conseil d’État;
Qu’en conséquence, ni les dispositions de l’article 19 de la loi no 90-55 du
15 janvier 1990 relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarifica-
tion du financement des activités politiques, ni la circonstance que la commis-
sion d’instruction de la Haute cour de justice, dans son arrêt du 4 avr. 1990 por-
tant règlement de la procédure suivie contre M. Nucci, ait constaté que les faits
retenus contre lui se trouvaient amnistiés en application de ladite loi, ne font
obstacle à ce que M. Nucci soit recherché comme comptable à raison des opéra-
tions irrégulières auxquelles il aurait participé…
(Déclaration définitive de gestion de fait).

OBSERVATIONS
17 Le juge des comptes a une compétence matérielle (I) qu’il doit exercer
d’office dans un intérêt d’ordre public (II). La fonction de juge des comptes est
dévolue à la Cour des comptes, sous réserve de la compétence attribuée en pre-
mier ressort aux chambres régionales des comptes et des pouvoirs conférés à
certains comptables supérieurs pour l’apurement administratif des comptes de
certaines catégories de personnes publiques.

I. — Une compétence rationae materiae

1 Le juge des comptes a été institué pour juger les comptes des comptables
publics, autrement dit les comptes qui retracent les maniements de « deniers
publics » (et, par extension, de « deniers privés réglementés »), au sens où
14 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

l’entendent les lois et règlements sur la comptabilité publique. Tous les comp-
tables de deniers publics sont justiciables du juge des comptes, qu’ils aient été
régulièrement habilités à manier des deniers publics ou qu’ils aient manié de
tels deniers sans avoir de titre légal à le faire (v. les commentaires no 34 à 45
sur la gestion de fait).
1 La compétence du juge des comptes est commandée par la nature des deniers
au moyen desquels ont été effectuées les opérations dont il est ou doit être
rendu compte ou, si l’on se réfère au règlement général sur la comptabilité
publique de 1962, par l’exercice des fonctions de comptable public. Ce dernier
texte évite en effet d’utiliser les termes de « deniers » publics, préférant se réfé-
rer à l’exercice des fonctions de comptable public (v. aussi commentaire no 34).
Les deux notions sont, en réalité, inséparables. Les comptables publics sont les
fonctionnaires ou agents personnellement et pécuniairement responsables sur
leurs « deniers » personnels (art. 60-VI et VII de la loi no 63-156 du 23 févr.
1963 modifiée) du maniement et de la conservation « des fonds et valeurs
appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées
d’un comptable public » (art. 60-I de la loi no 63-156 du 23 févr. 1963 modi-
fiée). Or les fonds et valeurs appartenant à ces différentes personnes morales
de droit public ne sont autres que des deniers publics, les fonds et valeurs qui
leur sont confiés ne sont autres que des deniers privés réglementés (v. com-
mentaire no 41), étant observé au demeurant que les termes de « deniers
publics » sont souvent remplacés aujourd’hui par ceux de « fonds publics ».
2 1° Les fonds dont le maniement assoit la compétence du juge des comptes
sont plus précisément :
2 – tous les moyens de paiement ayant cours légal et pouvoir libératoire (1), y
compris les avoirs en compte postal (2) ou en compte bancaire (3);
2 – les valeurs de portefeuille, autrement dit les titres de créance ou de dette
réalisables en argent, à terme ou immédiatement par présentation à l’escompte
ou au remboursement (4);
2 – les fonds et valeurs constituant la propriété ou confiés à la garde (5) de
l’État (sous réserve des dispositions prises pour exonérer du contrôle juridic-

(1) La Cour des comptes a reconnu le caractère de deniers publics à des bons émis par une com-
mune en temps de guerre (19 juin 1947, Franchet, maire d’Eu, Rec. p. 16).
(2) CC 6 déc. 1934, Quintin, trésorier de la régie d’électricité du Loiret, Rec. p. 27; 6 janv.
1966, Debeyre, recteur de l’académie de Lille, et Richard, Rec. p. 44; etc.
(3) CC 27 déc. 1932, Vallat, office national du tourisme, Rec. p. 67; 28 sept. 1960, Amiral Le
Hagre et consorts, Rec. p. 64; etc.
(4) Dans le cadre de procédures de déclaration de gestion de fait, ont été considérés comme valeurs :
– appartenant à l’État : les « bons d’échange » ou les billets délivrés par la compagnie Air
France à un fonctionnaire de l’État en contrepartie d’autres billets reçus de l’administration en vue
de l’accomplissement de missions outre-mer et non utilisés (CC 13 mai 1970, Jacquet, Rec. p. 57);
– appartenant à un établissement public industriel et commercial doté d’un agent comptable : les
billets de théâtre émis par l’Opéra de Paris (CC 27 juin 1996, Association pour le rayonnement de
l’Opéra de Paris, Bergé et autres, Rev. Trésor 2001, p. 23).
(5) Les personnes publiques doivent apporter à la conservation des fonds et valeurs qui leur sont
confiés les mêmes soins qu’à la conservation des fonds et valeurs qui leur appartiennent; pour ce
qui est des fonds, ils sont, du reste, confondus dans la caisse du comptable en vertu du principe de
l’unité de caisse.
2 30 SEPTEMBRE 1992, NUCCI 15

tionnel les dépenses de fonctionnement de la présidence de la République, des


assemblées parlementaires et du Conseil constitutionnel, les dépenses impu-
tées sur les fonds spéciaux (1) et l’emploi des fonds de masses, ordinaires,
mess et cercles des départements militaires), des collectivités territoriales, des
établissements publics nationaux ou « locaux » à caractère administratif, et
des établissements publics nationaux ou « locaux » à caractère industriel et
commercial soumis aux règles ordinaires de la comptabilité publique.
2 Le juge des comptes a plus généralement compétence pour l’ensemble des
opérations impliquant le maniement de fonds publics, quelle que soit leur ori-
gine, y compris communautaire (CC 10 nov. 1999, Gagnebien, comptable de
l’Onivins, Rec. p. 81).
2 Cette énumération laisse de côté, d’une part, les établissements publics très
particuliers que sont les chambres de commerce et d’industrie et les chambres
de métiers, d’autre part, les établissements publics à caractère industriel et
commercial qui fonctionnent suivant les lois et usages de l’industrie et du
commerce.

3 Les chambres de commerce et d’industrie (et les chambres de métiers dont


le statut est similaire) sont des organismes consulaires dotés d’un certain nom-
bre de prérogatives de la puissance publique. Elles assurent obligatoirement
des missions de service public administratif, mais ont pris en outre l’initiative
d’exploitations industrielles et commerciales. La jurisprudence de la Cour de
cassation d’abord, la loi ensuite, leur ont reconnu le caractère d’établissements
publics (2). Mais, jalouses de leur indépendance, les chambres de commerce
ont obtenu du législateur (loi du 9 avr. 1898) un statut spécial comportant
notamment l’approbation des comptes par le ministre du Commerce. Les fonc-
tions de comptable sont remplies par un trésorier élu parmi les membres de la
chambre, non par un comptable public. Dans ces conditions, les fonds des
chambres de commerce sont publics au sens où ils appartiennent à une per-
sonne morale de droit public, non au sens où ils seraient soumis aux lois et
règlements sur la comptabilité publique. Les comptes des chambres de com-
merce (et des chambres de métiers) ont toujours échappé à la juridiction du
juge des comptes (à la différence des comptes des chambres d’agriculture,
tenus par des comptables publics). Ces établissements publics relèvent ainsi du
contrôle administratif de la Cour des comptes sur leurs comptes et gestion, en
application de l’article L. 111-3 CJF (v. commentaire no 6). La Cour a désor-
mais délégué leur contrôle aux chambres régionales des comptes.

4 C’est également au contrôle administratif de la Cour des comptes (ou, éven-


tuellement, de la chambre régionale des comptes compétente) que sont soumi-
ses les opérations financières des établissements publics à caractère industriel

(1) CE 6 janv. 1995, M. Nucci, ancien ministre de la Coopération, Rec. p. 147.


(2) Eu égard à leur raison d’être principale — la représentation et la défense des intérêts des
commerçants et des industriels — les chambres de commerce et d’industrie sont classées parmi les
établissements publics à caractère administratif (TC 13 déc. 1976, Chambre de comm. de Marseille,
Rec. CE p. 705).
16 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

et commercial qui échappent aux règles ordinaires de la comptabilité publique.


Quelques-uns n’ont d’établissement public que l’appellation, conférée incon-
sidérément par le législateur : il s’agit, en réalité, de sociétés commerciales
fonctionnant suivant les lois et usages du commerce et de l’industrie (1). Les
autres, tout en échappant au règlement général sur la comptabilité publique, se
différencient profondément des sociétés commerciales en raison de l’objet de
leur activité ou des prérogatives dont elles sont investies : la jurisprudence de
la Cour de cassation reconnaît à leurs fonds le caractère de fonds publics lato
sensu (Ch. civ. 9 juillet 1951, SNEP, D. 1952, p. 141 (2)).
4 En l’état actuel du droit, il n’existe pas de critère précis permettant de tracer
une frontière sûre entre les exploitations industrielles et commerciales compa-
tibles avec les règles de la comptabilité publique (sous réserve des dérogations
prévues à l’art. 152 du décr. no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement
général sur la comptabilité publique) et celles qui ne le sont pas. Le mode de
gestion est choisi, dans chaque cas, en tenant compte du genre d’activités et
des impératifs auxquels doivent satisfaire l’organisation et le fonctionnement
de l’établissement. Lorsque les dispositions statutaires n’excluent pas l’assu-
jettissement de l’établissement aux règles de la comptabilité publique, il
appartient au ministre des Finances de nommer le comptable ou d’en agréer la
nomination (art. 16 du règlement général).

5 Pour le juge des comptes, la présence d’un comptable public sera générale-
ment le signe révélateur de sa compétence (3). Dans les cas douteux, il lui
appartient d’apprécier la nature juridique des organismes en cause et le carac-
tère des fonds maniés : ainsi, la Cour des comptes a-t-elle affirmé sa compé-
tence à l’égard d’associations syndicales qui devaient être « regardées comme
des établissements publics » (1er mars 1956, Guibert, AS de la région d’Arles,
Rec. p. 3), ou à l’égard de groupements d’intérêt public (CC 3 déc. 1998, GIP
Sport d’élite et préparation olympique, Rev. Trésor 2000, p. 51) mais elle l’a

(1) « La loi du 30 déc. 1982… tout en conférant à la SNCF la qualité d’établissement public, lui
a laissé son caractère industriel et commercial et… en la soustrayant aux règles de la comptabilité
publique, lui a imposé…, en matière de gestion financière et comptable, les règles applicables aux
entreprises de commerce et celles du plan comptable général… il (en) résulte que la SNCF est sou-
mise, pour l’ensemble de son activité commerciale et de celles qui s’y rattachent, non seulement
aux règles générales de compétence et de fond du droit privé, mais plus particulièrement, pour ce
qui concerne les fonds et valeurs, aux voies d’exécution du même droit privé » (CA Paris, 11 juill.
1984, SNCF c. GARP, RFDA 1985, p. 85).
(2) « Les établissements publics sans comptable public sont, en réalité, soumis à un régime de
comptabilité publique particulier ou d’exception : dans le cadre de ce régime, ils restent plus pro-
ches des autres établissements et organismes publics que des entreprises privées » (Amselek, « Les
établissements publics sans comptable public et le principe de l’insaisissabilité des biens des per-
sonnes publiques », JCP 26 mars 1986).
(3) Toutefois, lorsque le juge administratif, saisi d’un recours pour excès de pouvoir, a annulé
l’acte administratif portant création d’un établissement public soumis aux règles de la comptabilité
publique, le juge des comptes, eu égard au caractère absolu et à l’effet rétroactif de cette annulation,
se déclare incompétent pour connaître des comptes dans lesquels ont été retracées, par le comptable
public qui en avait été chargé, les opérations de l’organisme en question (CRC Pays-de-la-Loire
20 déc. 1988, Comptables de l’association foncière urbaine de remembrement de Longeville-sur-
Mer, Rec. p. 187).
2 30 SEPTEMBRE 1992, NUCCI 17

déclinée à l’égard de services organisés par des établissements d’utilité publi-


que (CC 27 févr. 1899, Bourgeaux, pour le service des caisses d’épargne de
Bonneville, Rec. p. 40; CC 24 mai 1950, Pierron et dame Clin, pour un ser-
vice de cantines organisé à Lens par le Secours national, Rec. p. 42), à l’égard
d’opérations effectuées par le groupement d’achat et de répartition des viandes
du Var (1er mars 1943, Andrieu et consorts, Rec. p. 15) et à l’égard d’une fon-
dation du duc de Lorraine dont le ministre de l’Intérieur avait cru à tort pouvoir
reconnaître le caractère d’établissement public et dont les comptes étaient tra-
ditionnellement tenus par un comptable public (CC 4 févr. 1993, Maison des
orphelines de Nancy, Rec. p. 17). Comme les établissements publics et tous
autres organismes du secteur public qui échappent aux règles de la comptabi-
lité publique sont cependant placés, quant à leurs comptes et à leur gestion,
sous le contrôle administratif de la Cour (ou de la chambre régionale) des
comptes, celle-ci est toujours à même, d’une part, de s’assurer du respect de sa
compétence juridictionnelle, d’autre part, de vérifier le bien-fondé du mode de
gestion choisi et d’en demander éventuellement le changement.

6 2° Le juge des comptes n’a pas juridiction de plein droit sur les comptables
en matières, celles-ci n’étant pas assimilables à des fonds (1) (CC 12 janvier
1950, Basset, maire d’Aixe-sur-Vienne et Le Veel, Rec. p. 40; CC 15 nov.
1951, Richard et Riou, hospice de Pontorson, Rec. p. 18). La comptabilité spé-
ciale des matières étant tenue tantôt par les comptables publics tantôt par « des
régisseurs, préposés ou détenteurs » (art. 137, 179 et 217 du règlement géné-
ral préc.), le juge des comptes peut en connaître lorsque les comptables en
deniers, ses justiciables, en sont accessoirement chargés par les règlements
particuliers à leur service. Encore faut-il que des dispositions réglementaires
précises aient été prises à l’effet d’organiser la tenue de la comptabilité matiè-
res (CC 21 juin 1991, Maymard, receveur principal des douanes de Paris, Rec.
p. 68).

II. — Une compétence d’ordre public

7 Fondée sur les maniements de fonds publics ou sur l’exercice des fonctions
de comptable public, la compétence du juge des comptes est d’ordre public.

7 1° Nul n’est en droit de se soustraire à l’obligation de reddition de compte,


« même en excipant de sa bonne foi ou de son ignorance des juridictions éta-
blies par la loi » (CC 28 avr. 1869, Établissement des bains de mer de la ville
de Boulogne-sur-Mer, Rec. CE p. 1156). Il ne saurait en être autrement « à
peine de laisser sans sanction le droit financier » (Marquès di Braga et Lyon,
Traité de la comptabilité de fait, 1890 t. 1 p. 214).

(1) Mais, bien entendu, les produits de l’utilisation ou de la cession des matières (matériels,
objets mobiliers, fournitures, etc.) appartenant à un organisme public soumis aux règles de la comp-
tabilité publique constituent des fonds publics.
18 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

8 a) Les comptables publics régulièrement nommés (ou comptables patents)


« doivent rendre des comptes au moins une fois l’an », en application de
l’article 17 du décret du 29 déc. 1962 (1). Toutefois, les comptables principaux
sont les seuls qui rendent directement leurs comptes à la juridiction des
comptes : ils centralisent les opérations effectuées par les comptables secon-
daires et en assument la responsabilité dans la limite des contrôles qu’ils sont
tenus d’exercer (2). Le comptable secondaire qui refuserait de compter entre
les mains du comptable principal pourrait être déclaré comptable de fait et
appelé à compter directement devant le juge des comptes, au même titre que le
régisseur qui refuse de compter entre les mains du comptable assignataire de
ses opérations (CC 17 oct. 1949, Mary, régisseur de la cantine scolaire de
Montmagny, Rec. p. 34).
8 La présentation annuelle d’un compte est une charge de fonction qui s’impose
au comptable — ou, en cas de décès, à ses héritiers — « en dehors de toute mise
en demeure » et qui doit être exécutée dans le délai réglementaire ou, en cas
d’empêchement, dès la fin de cet empêchement (CC 16 févr. 1950, Ariès, ancien
percepteur d’Arreau, Rec. p. 50) — quand bien même le comptable n’aurait pas
été installé dans les formes (CC 16 nov. 1970, Truchefaud, agent comptable du
centre de documentation pédagogique de l’Oise, Rec. p. 9). « Le respect de cette
obligation présente un caractère primordial pour un comptable public »
(CC 13 sept. 1991, Collège Les Louvrais à Pontoise, Rev. adm. no 267).
9 b) Toute personne qui s’est immiscée sans titre légal dans les fonctions de
comptable public et s’est ainsi constituée comptable de fait « doit, nonobstant
les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives,
rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irré-
gulièrement détenus ou maniés » (loi du 23 févr. 1963, art. 60-XI). Cette obliga-
tion s’impose à elle « quelle que soit par ailleurs la qualification des actes qui
sont à l’origine des maniements au regard de la loi pénale ou des règles
disciplinaires » (CC 4 févr. 1976, Virmaux, université de Paris III, Rec. p. 111;
CC 26 mai 1992, Association Nice-Communication, Médecin et autres compta-
bles de fait de la ville de Nice, Rec. p. 49; CC 24 nov. 2005, Carignon et Peneau,
Département de l’Isère (Rev. Trésor, 2006, p. 732; à paraître Rec. 2005).
9 L’arrêt Nucci sous commentaire rappelle à cet égard le principe selon lequel
l’office du juge des comptes qui vise à obtenir le rétablissement du compte ne
saurait être affecté par l’amnistie au regard de la loi pénale des faits constitu-
tifs d’une gestion de fait pas plus que par le non-lieu ou l’acquittement, qui
n’ont pas pour effet d’effacer l’existence matérielle de ces faits ni éventuelle-
ment leur caractère dommageable à l’égard des tiers; « … par suite, l’amnistie
est sans effet sur l’obligation de rendre compte de l’emploi des fonds publics

(1) Étant précisé que les postes comptables doivent être pourvus d’un responsable sans aucune
discontinuité, même pour de brèves périodes incluant des jours fériés (v. lettre du procureur général
près la CC du 10 févr. 1989 au ministre chargé du Budget, Rec. p. 189).
(2) Depuis l’entrée en vigueur du décret no 77-1017 du 1er sept. 1977, la Cour des comptes peut
prononcer des charges à l’encontre des receveurs des administrations financières, comptables
secondaires de l’État, dans les arrêts rendus sur les comptes des TPG, de l’agent comptable des
impôts de Paris et du receveur principal régional des douanes de Paris, comptables principaux.
2 30 SEPTEMBRE 1992, NUCCI 19

irrégulièrement détenus et maniés et sur la condamnation à l’amende des per-


sonnes qui se sont ingérées dans la détention et le maniement de ces fonds »
— étant précisé que cette amende n’a pas un caractère pénal ou disciplinaire
au sens des lois d’amnistie (1).

10 Le juge des comptes est tenu, dans la seule limite de la prescription décen-
nale (2), de déclarer les gestions de fait qu’il découvre ou qui lui sont déférées
par le ministère public (3). Une décision de non-lieu à déclaration de gestion
de fait ne peut, en principe, être valablement fondée sur des considérations
d’opportunité, de commodité ou même d’équité (CC 26 mars 1996, Gérard et
Zéïtoun, Centre hospitalier départemental de Saint-Denis de La Réunion, Rec.
p. 37; CC 26 sept. 1999, AGPS, commune de Saint-Étienne, inédit). Toutefois,
la Cour des comptes prononce, à l’occasion, des non-lieux à déclaration de
gestion de fait, en se fondant sur l’absence d’intérêt pratique de la procédure,
ou confirme pour le même motif, des jugements de non-lieux prononcés par
les CRC, lorsque certaines conditions sont réunies : les pratiques irrégulières
ont cessé, la régularisation des opérations est complète et le juge renonce à
appliquer l’amende pour immixtion dans les fonctions de comptable public
(CC 28 oct. 1999, Office de tourisme de Thonon-les-Bains, Rec. p. 78;
CC 23 juin 2005, Robert et autres, Caisse de crédit municipal de Nancy, Rev.
Trésor 2006, p. 212; à paraître Rec. 2005); elle rejette le moyen soulevé du
défaut d’intérêt pratique, si lesdites conditions ne sont pas remplies
(CC 16 janvier 1997, Weygand, Bartoli et Minot, association ADETED, Rec.
p. 4; CC 30 mars 2004, Conservatoire national supérieur de musique de Paris,
Rev. Trésor 2006, p. 197). Il n’est pas non plus au pouvoir du juge de restrein-
dre l’obligation du comptable de fait « en limitant l’injonction de compter soit
à certains actes d’immixtion dans le maniement de deniers publics, soit aux
actes d’immixtion accomplis pendant une certaine période; l’injonction doit
être générale, comme l’obligation que la loi impose à ce comptable »
(CC 3 déc. 1903, Commune de Cervières, Rec. p. 48).

11 c) Le ministère public (le procureur général près la Cour des comptes, le com-
missaire du gouvernement près la chambre régionale des comptes) veille à la
production des comptes des comptables patents dans les délais réglementaires. Il
défère à la juridiction les opérations présumées constitutives de gestion de fait,
sans préjudice du droit pour la juridiction de se saisir d’office, en application de

(1) Pour se soustraire à la juridiction de la Cour des comptes, l’ancien ministre de la Coopéra-
tion Nucci tirait argument de ce que la commission d’instruction de la Haute cour de justice avait
constaté, dans un arrêt du 4 avr. 1990, que les faits retenus contre lui étaient bien « en relation avec
le financement direct de campagnes électorales ou de partis et de groupements politiques », qu’ils
ne lui avaient apporté « aucun enrichissement personnel » et qu’ils se trouvaient en conséquence
amnistiés.
(2) Longtemps soumise à la prescription trentenaire de droit commun édictée par l’article 2262
du Code civil, l’action en déclaration de gestion de fait relève désormais d’une prescription de dix
ans prévue à l’article L. 131-2 du CJF (v. commentaire no 16).
(3) « Aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à la Cour des comptes… l’obli-
gation de statuer sur les demandes (de déclaration de gestion de fait) dont elle pourrait être saisie
par des particuliers » (CE 20 mai 1979, Guillemin, Rec. p. 245).
20 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

l’article L. 131-2 du CJF pour la Cour et L. 231-3 pour les CRC (1). Il requiert
l’application de l’amende contre les comptables en retard dans la production de
leurs comptes (v. commentaire no 46) — la présentation d’un compte qui n’est
pas en état d’examen (faute d’avoir été certifié et signé par le comptable ou faute
d’être appuyé des justifications essentielles) étant assimilé à un défaut de pro-
duction. En cas de défaillance prolongée du comptable, le ministère public
demande à l’autorité administrative compétente la désignation d’un commis
d’office chargé de rendre compte à la place et aux frais du comptable.
11 d) La reddition de compte faite à toute autre autorité que le juge des comp-
tes n’est pas libératoire pour le comptable : « le contrôle judiciaire [juridic-
tionnel, s’entend] sur la recette et l’emploi des deniers (publics) est d’ordre
public » (CC 28 avr. 1869, Établissement des bains de mer de la ville de Bou-
logne-sur-Mer, préc.).
12 2° « Pour toute gestion, patente ou irrégulière, la condition indispensable
au jugement est l’existence d’un compte présentant l’indication des recettes
effectuées, des dépenses acquittées, enfin de la situation résultant de la com-
paraison de ces deux termes » (CC 30 juin 1904, Coppel, maire des Gets, Rec.
p. 23). Ce compte doit retracer « l’intégralité des opérations… effectuées »
(CC 3 déc. 1903, Commune de Cervières, préc; CC 19 févr. 1963, Caron, per-
cepteur de La Saussaye, GAJF, 4e éd., p. 50; CC 16 janvier 1997, Weygand,
Bartoli et Minot, association ADETED, préc). Si le comptable pouvait expur-
ger un compte de certaines de ses opérations, tout en le certifiant exact, la red-
dition de compte n’offrirait plus aucune garantie de sincérité.
12 La Cour des comptes a jugé à diverses reprises que le commis d’office à la
reddition d’un compte de gestion patente ou de gestion de fait excédait sa com-
pétence en procédant à une sélection des opérations, fût-ce sur l’ordre d’un
comptable supérieur ou en se conformant aux conclusions d’un rapport de
l’inspection générale des finances (CC 14 mars 1932, Ramond, Réunion des
musées nationaux, Rec. p. 82; CC 27 mars 1944, Prost et Foras, Commune de
Martignat, Rec. p. 31; CC 13 mars 1959, Gessier, Commune de Masevaux,
Rec. p. 9; CC 19 févr. 1963, Caron, percepteur de La Saussaye, préc). Le com-
mis d’office doit dresser le compte d’après les écritures du comptable. Si elles
sont insuffisantes, il est autorisé à se fonder sur des présomptions précises et
concordantes — à charge pour le comptable d’apporter la preuve contraire
(CC 20 déc. 1940, Beuzet, Office HBM de Rochefort-sur-Mer, Rec. p. 76).
Dans tous les cas, il peut accompagner le compte des observations que lui sug-
gèrent le dépouillement des écritures et le collationnement des pièces justifica-
tives. Mais il ne lui appartient pas de se substituer à la juridiction financière
pour procéder aux forcements de recettes ou aux rejets de dépenses qu’il
estime nécessaires (CC 20 déc. 1940, Beuzet, préc.).

(1) Le principe de l’autosaisine soulève la question de savoir si une juridiction peut cumuler une
fonction de poursuite et une fonction de jugement dans la même affaire, au regard du principe
d’impartialité posé par l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l'Homme; soulevée par les requérants dans l’arrêt du Conseil d’État du 20 avr. 2005, Karsenty, Fon-
dation d’Aguesseau et autres (Rev. Trésor, 2006, p. 31; Rec. CE p. 151; Rec. 2005 à paraître), la
question n’a pas été tranchée sous cet angle et reste donc en suspens.
2 30 SEPTEMBRE 1992, NUCCI 21

12 Ces forcements de recettes et ces rejets de dépenses par ajustement d’écritu-


res et épuration de comptes, le ministre des Finances s’est toujours reconnu
compétent pour les ordonner au motif que, comme le juge des comptes, il est
habilité à mettre en jeu la responsabilité pécuniaire des comptables. La préten-
tion du ministre a été soutenue par Romieu devant le Conseil d’État au début
du siècle, du moins s’agissant de l’élimination des dépenses payées sur présen-
tation de pièces fausses (concl. sur l’affaire Nicolle, CE 12 juillet 1907, Rec.
CE p. 656; v. commentaire no 27). Mais reconnaître au ministre le pouvoir de
prescrire l’épuration d’un compte, c’est tout à la fois mettre en cause la sincé-
rité de la reddition de compte, porter atteinte à l’indépendance du comptable
personnellement et pécuniairement responsable de ses opérations, et limiter
arbitrairement l’exercice de la compétence du juge des comptes. S’il estime
qu’un comptable a omis une recette ou payé une dépense à tort, il lui est loisi-
ble de prendre à l’encontre de ce comptable (pour autant que celui-ci n’ait pas
été encore déchargé de sa gestion par le juge des comptes) un arrêté de débet,
dans les conditions prévues par le décret no 64-1022 du 29 sept. 1964 modifié.
Même exécutoires par provision, les arrêtés ministériels de débet ont un carac-
tère conservatoire à l’égard du juge financier : saisi du compte et informé de
l’arrêté ministériel de débet, celui-ci pourra trancher en pleine clarté. Toute
autre procédure méconnaît la répartition des compétences : s’ils sont bien en
droit de mettre en jeu la responsabilité pécuniaire des comptables dans les for-
mes prévues par les textes, les ministres n’ont pas reçu le pouvoir d’annuler
les actes de comptables.
13 3° Dès lors que la reddition de compte n’est pas subordonnée à l’existence
d’une contestation entre le comptable et la personne publique intéressée, le
juge est en principe tenu d’examiner toutes les opérations dont se compose le
compte et de relever d’office toutes les omissions ou les irrégularités dont il
peut être entaché (CC 29 janvier 1923, Le Guernic, fabrique de Croisty, Rec.
p. 96; CC 27 mars 2003, Weber, comptable de la commune de Jarville-la-Mal-
grange, Rev. Trésor 2004, p. 204). Il appartient au magistrat chargé de la véri-
fication de signaler dans son rapport les « charges et souffrances dont chaque
article de compte (lui) aura paru susceptible, relativement au comptable qui le
présente », pour reprendre les termes qui étaient ceux de l’article 20 de la loi
du 16 septembre 1807. En examinant le rapport, la chambre ou la section de
chambre compétente apprécie s’il y a lieu ou non de mettre en jeu la responsa-
bilité pécuniaire du comptable, comme proposé par le rapporteur.
13 Le principe selon lequel le juge doit se saisir d’office de toutes les omis-
sions et de toutes les irrégularités a perdu de sa portée pour deux raisons.
D’une part, le volume des recettes et des dépenses publiques est tel, de nos
jours, que les magistrats ne parviennent plus à examiner qu’une faible partie
des opérations décrites dans les comptes publics (1). D’autre part, les travaux
de la juridiction des comptes sont désormais orientés au moins autant vers
l’appréciation critique de la gestion des administrateurs (v. commentaire no 6)

(1) S’agissant des dépenses de l’État ayant donné lieu à ordonnancement, le nombre des liasses de
pièces justificatives est passé de 39 000 en 1973 à plus de 70 000 en 1993 et à plus de 133 000 en 2005.
22 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

que vers la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire des comptables. Le prin-


cipe n’en demeure pas moins valable. Il appartient au juge des comptes, pour
chaque procédure d’apurement, de déterminer l’étendue de ses vérifications en
fonction non seulement de l’importance et des caractéristiques de la comptabi-
lité (le recouvrement des loyers est essentiel pour un office d’HLM, celui des
prix de journée pour un hôpital), mais aussi, s’agissant d’une collectivité terri-
toriale ou d’un établissement public, du fait que le compte financier a été
approuvé avec ou sans observations par l’autorité budgétaire et, dans le cas où
le comptable est sorti de fonctions, du fait que celui-ci a obtenu ou non le cer-
tificat libératoire délivré par le représentant légal de la personne publique en
cause. Une insuffisance manifeste des vérifications en regard de ces critères
révélerait la méconnaissance par le juge des comptes de l’étendue de son obli-
gation de contrôle (1). Elle pourrait être éventuellement sanctionnée par le
juge d’appel ou par le juge de cassation.

14 4° Étant rendus d’office dans un intérêt d’ordre public, les arrêts définitifs
par lesquels le juge des comptes constitue un comptable en débet lient la per-
sonne publique créancière autant que le comptable débiteur. Tout débet doit
être apuré, soit que le comptable en acquitte effectivement le montant de ses
deniers, soit qu’il obtienne une décision de décharge de responsabilité (en cas
de force majeure) ou de remise gracieuse du ministre des Finances (v. com-
mentaire no 7), les sommes allouées en décharge ou en remise étant, le plus
souvent, supportées par l’État. Mais, en aucun cas, la personne publique ne
peut prétendre renoncer à mettre l’arrêt de débet à exécution. On ne saurait, en
effet, assimiler les décisions du juge des comptes aux décisions des juridic-
tions civiles ou administratives. « Un juge de l’ordre administratif ou judi-
ciaire ne peut statuer que sur des contestations nées entre des parties,
lorsqu’il a été saisi par la réclamation de la partie dont les droits ont été
méconnus. Et s’il appartient à la partie qui a gagné son procès de renoncer au
bénéfice de la décision de justice qu’elle a obtenue, c’est parce qu’elle était
libre de ne pas provoquer cette décision. Est-ce que la Cour des comptes sta-
tue sur des contestations nées entre les (personnes publiques) et leurs
comptables ? Est-ce qu’il dépend de ces (personnes) de soustraire leurs comp-
tables à la juridiction de la Cour des comptes ? La Cour des comptes est saisie
non par une partie, mais par la loi elle-même, et, de même que la (personne
publique) ne peut soustraire son comptable à la juridiction de la Cour des
comptes, de même (elle) ne peut le soustraire à la condamnation qui l’a
atteint » (conclusions Marguerie sur l’affaire CE 24 févr. 1888, Bureau de
bienfaisance de Lyon, Rec. CE p. 180).
*
* *

(1) Si la Cour pouvait considérer il y a une quinzaine d’années que « si les règlements fixent les
dates auxquelles les comptes doivent être rendus, ils n’impartissent pas de délai pour leur
jugement » (CC 7 oct. 1993, Saoula, trésorier municipal de Cayenne, Rev. adm. no 281), elle s’est
toujours préoccupée d’exercer son office dans un délai raisonnable, obligation aujourd’hui consa-
crée par la jurisprudence (v. commentaire no 15).
2 30 SEPTEMBRE 1992, NUCCI 23

15 Le juge des comptes est un juge administratif spécialisé dans le jugement


des comptes des comptables publics et partant, jusqu’à un certain point, dans
le jugement de la responsabilité des comptables publics (v. commentaire no 7).
15 La fonction de juge des comptes a été d’abord attribuée à la Cour des comp-
tes, en ce qui concerne l’État, certaines collectivités territoriales et certains éta-
blissements publics, aux conseils de préfecture et aux conseils privés des colo-
nies, en ce qui concerne d’autres collectivités territoriales et d’autres
établissements publics. Ces conseils se trouvaient ainsi cumuler les fonctions
de juge administratif ordinaire et celles de juge des comptes, s’acquittant du
reste fort mal des secondes. En retirant leur compétence financière aux con-
seils de préfecture et en organisant l’apurement administratif des comptabilités
les moins importantes par les TPG (1), un décret-loi du 8 août 1935 a fait de la
Cour des comptes le juge financier de droit commun, les conseils privés des
colonies auxquels ont succédé les conseils du contentieux administratif con-
servant toutefois leurs attributions juridictionnelles dans les territoires d’outre-
mer. En 1968, les conseils du contentieux administratif s’étant vu à leur tour
retirer leurs attributions financières, la Cour est devenue l’unique juge des
comptes sur tout le territoire de la République. Entre-temps, la loi du 4 avril
1941 (art. 4) avait posé le principe suivant lequel « tous les comptables de
deniers publics sont justiciables de la Cour des comptes ».
15 Ce principe demeure, « sous réserve de la compétence que les dispositions
(législatives) attribuent, en premier ressort, aux chambres régionales et terri-
toriales des comptes » (art. L. 111-1 CJF) (2). Ces chambres ont été instituées
pour statuer sur les comptes des comptables des collectivités territoriales et de
leurs établissements publics. En outre, « le jugement des comptes et l’examen
de la gestion de tout ou partie des établissements publics nationaux relevant
d’une même catégorie peuvent être délégués aux chambres régionales des
comptes par arrêté du premier président de la Cour des comptes pris après
avis du procureur général près la Cour des comptes et des présidents des
chambres régionales des comptes concernées » (art. L. 111-9 CJF) (3).

(1) D’abord confié aux seuls TPG, l’apurement administratif des comptes des communes et des
établissements publics locaux a été ultérieurement partagé entre les TPG et les receveurs particu-
liers des finances (loi no 72-1147 du 23 déc. 1972, art. 15, et décrets no 74-154 à 156 du 21 févr.
1974).
(2) On compte vingt-six chambres régionales pour la métropole et les régions d’outre-mer et
deux chambres territoriales des comptes pour la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française. Il
convient d’y ajouter 4 chambres créées en 2007 par la loi organique du 21 févr. 2007 : St. Martin,
St. Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte.
(3) Un décret en Conseil d’État a défini les catégories d’établissements publics (13 catégories
possibles) et la durée de la délégation (3 à 5 ans). Plusieurs arrêtés du Premier président ont orga-
nisé la répartition des compétences entre la Cour et les chambres régionales; le dernier en vigueur
en date du 13 oct. 2006 confie notamment aux CRC le jugement des comptes et l’examen de la ges-
tion des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), des centres régionaux des œuvres
universitaires (CROUS), des centres régionaux d’éducation populaire et des sports (CREPS), des
centres régionaux de documentation pédagogique (CRDP), des écoles d’architecture, des chambres
de commerce et d’industrie, des chambres de métiers, des établissements publics fonciers…, et,
région par région, le contrôle de certaines universités, soit plusieurs centaines d’établissements
publics.
24 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 2

15 L’apurement administratif n’a pas disparu pour autant. D’une part, il a été
maintenu dans les territoires d’outre-mer en ce qui concerne les comptes des
collectivités, des établissements publics nationaux ou locaux et à l’étranger en
ce qui concerne les comptes des établissements ou organismes culturels et
d’enseignement : les TPG des territoires d’outre-mer, les payeurs généraux ou
les payeurs auprès des ambassades exercent cet apurement sous le contrôle de
la Cour des comptes (L. 131-5 du CJF et décret 86-764 du 10 juin 1986 modi-
fié). D’autre part, la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décen-
tralisation (art. 23) a rétabli un apurement administratif par les TPG ou les
receveurs particuliers des finances qui l’exercent sous le contrôle des cham-
bres régionales des comptes; le seuil en deçà duquel cet apurement s’exerce
était alors fixé aux communes ou groupements de communes dont la popula-
tion n’excède pas 2000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires est
inférieur à 2 millions de francs, ainsi qu’à leurs établissements publics (1); la
loi du 21 déc. 2001 (art. L. 211-2 du CJF) a porté ces seuils à 3500 habitants et
750 000 euros (v. commentaire no 53).
15 Juge en premier et dernier ressort des comptes de l’État et des établisse-
ments publics nationaux (sous réserve de la compétence susceptible d’être
périodiquement attribuée aux chambres régionales pour le jugement des comp-
tes de certaines catégories d’établissements publics nationaux), la Cour des
comptes est redevenue, en 1982, juge des appels formés contre des décisions
juridictionnelles (v. les commentaires no 54 et 55 sur les conditions d’exercice
par la Cour de son office de juge d’appel), fonction dont elle avait été très lar-
gement dépouillée en 1935 et qu’elle avait complètement perdue en 1968.
Mais, pour la première fois, les jugements dont il est fait appel émanent de
juges spécialisés, les chambres régionales et territoriales des comptes. Cette
situation qui a débuté en mars 1984 avec le premier arrêt d’appel prononcé par
la Cour était alors entièrement nouvelle, puisque sous l’Ancien Régime, le
jugement des comptes des comptables publics était partagé entre une douzaine
de chambres des comptes, celle de Paris, la plus importante, n’ayant pas
d’autorité sur celles de province.

(1) La Cour avait jugé que les associations syndicales autorisées n’étant pas rattachées à des col-
lectivités territoriales, leurs comptes relèvent, dans le silence de la loi, de l’apurement juridictionnel
et non pas de l’apurement administratif, lequel constitue « un régime dérogatoire au droit
commun » (10 mai 1990, ASA « Le Terminus » à Bobigny, Rec. p. 114); depuis la loi du 21 déc.
2001, ces organismes entrent dans le champ de l’apurement administratif.
3

CDBF — NATURE DE LA JURIDICTION —


CHAMP DES JUSTICIABLES
Cons. const. no 2005-198 L, 3 mars 2005, Nature juridique
de dispositions du Code des juridictions financières concernant la CDBF

(JO du 9 mars 2005, p. 3950; LPA 24 mars 2005, no 59, p. 7)


Le Conseil constitutionnel, […]
1. Considérant qu’aux termes de l’article 34 de la Constitution : « … La loi fixe
les règles… concernant la création de nouveaux ordres de juridiction… « ; qu’en
outre, il résulte des articles 34 et 37, alinéa 1, de la Constitution que les disposi-
tions de la procédure à suivre devant les juridictions relèvent de la compétence
réglementaire dès lors qu’elles ne concernent pas la procédure pénale et
qu’elles ne mettent en cause aucune des règles, ni aucun des principes fonda-
mentaux placés par la Constitution dans le domaine de la loi;
2. Considérant que la Cour de discipline budgétaire et financière, dont la mis-
sion essentielle est de sanctionner les manquements des ordonnateurs aux
règles de la comptabilité publique, constitue un ordre de juridiction au sens de
l’article 34 de la Constitution; que, par suite, relèvent de la compétence du
législateur ses règles constitutives, au nombre desquelles figure celle qui exige
qu’elle soit composée à la fois de membres du Conseil d’État et de la Cour des
comptes;
3. Considérant, en premier lieu, qu’il appartient au pouvoir réglementaire,
dans le respect du principe de mixité posé par la loi, de déterminer le nombre
des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes composant la Cour de
discipline budgétaire et financière; que relèvent également du domaine régle-
mentaire les dispositions qui traitent de la suppléance de la présidence de la
juridiction, de son siège et de la situation administrative de ses membres; qu’il
en va de même des dispositions relatives au choix et au mode de nomination
des commissaires du gouvernement, des rapporteurs et du greffier, lesquels
n’appartiennent pas à la formation de jugement;
4. Considérant, en second lieu, que les autres dispositions soumises au Conseil
constitutionnel, relatives à la procédure devant la Cour de discipline budgétaire
et financière, ne concernent ni les règles constitutives de cette juridiction, ni la
procédure pénale au sens de l’article 34 de la Constitution, ni les garanties fon-
damentales accordées tant aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques
qu’aux fonctionnaires civils et militaires; qu’elles relèvent, par suite, de la com-
pétence du pouvoir réglementaire; qu’il en est ainsi notamment de la publicité
de l’audience;
5. Considérant toutefois que, dans l’exercice de cette compétence, le pouvoir
réglementaire doit se conformer tout à la fois aux règles et principes de valeur
constitutionnelle, aux principes généraux du droit ainsi qu’aux engagements
internationaux introduits dans l’ordre juridique interne,
Décide :
Article premier. — Les dispositions soumises à l’examen du Conseil constitu-
tionnel ont le caractère réglementaire.
Article 2. — La présente décision sera notifiée au Premier ministre et publiée
au Journal officiel de la République française.
26 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 3

OBSERVATIONS

1 Qu’est-ce que la Cour de discipline budgétaire et financière ? Cette pre-


mière et pour l’instant unique décision du Conseil constitutionnel sur la Cour
de discipline budgétaire et financière (CDBF) a permis de préciser la nature
particulière de cette dernière.
1 Saisi par le Premier ministre en application du second alinéa de l’article 37
de la Constitution, qui souhaitait, après déclassement par le juge constitution-
nel de certaines dispositions législatives concernant la CDBF, pouvoir les
modifier par voie réglementaire, le Conseil a dû, pour apprécier la valeur légis-
lative ou réglementaire des différentes dispositions régissant la Cour, se pen-
cher sur le positionnement de celle-ci par rapport aux autres juridictions et sur
la nature de son contentieux.
1 Initialement, les règles régissant la CDBF étaient intégralement constituées
de dispositions législatives. En effet, la loi no 48-1484 du 25 septembre 1948
« tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’État et
de diverses collectivités et portant création d’une Cour de discipline
budgétaire », texte unique sur la Cour, avait été modifiée à plusieurs reprises
par des textes législatifs (1963, 1971, 1980 et 1993), puis codifiée en 1995 au
sein de la partie législative du Code des juridictions financières (CJF), sans
que la nature législative ou réglementaire, au regard de la Constitution de la
Ve République, des différentes dispositions concernant la CDBF et remontant
pour la plupart à 1948 (1), n’ait jamais été jusque-là précisée. Or une institu-
tion régie à 100 %, y compris dans ses plus petits détails d’organisation et de
fonctionnement interne, par des règles législatives, est très difficile à
réformer !
1 Le Conseil constitutionnel a suivi la demande du Premier ministre et a
déclassé les dispositions — peu nombreuses — qui lui étaient soumises. À
cette occasion, il a d’une part précisé que la CDBF constituait un ordre de juri-
diction à elle seule, unique en son genre (I); le juge constitutionnel a d’autre
part donné de l’activité de la Cour et de son objet une définition quelque peu
étroite qui mérite d’être discutée (II).

I. — La CDBF, juridiction administrative spécialisée dans la répression


en matière de finances publiques, constitue un ordre de juridiction à
elle seule

2 Le Conseil constitutionnel a jugé que la CDBF « constitue un ordre de juri-


diction au sens de l’article 34 de la Constitution », ce qui signifie que ses
règles constitutives relèvent du domaine de la loi.

(1) La loi de 1948 ayant été codifiée en 1995 sans avoir été déclassée — ce dont on peut d’ailleurs
s’étonner — au sein de la partie législative du Code des juridictions financières (CJF), ce texte ne pou-
vait donc plus être considéré comme antérieur à la Constitution de 1958, ce qui requerrait une décision
du Conseil constitutionnel en application de l’article 37 alinéa 2 de la Constitution. Si elle n’avait pas
été incorporée dans le CJF, la loi de 1948 aurait pu être déclassée par le Conseil d’État.
3 3 MARS 2005, DÉCISION SUR CDBF 27

2 En effet, la Cour est unique en son genre : composée de membres du Conseil


d’État et de la Cour des comptes, elle est certes liée à cette dernière, mais constitue
cependant une juridiction financière distincte (1); son contentieux est de
nature répressive, sans qu’elle soit pour autant une juridiction pénale (2).

1° La CDBF, juridiction financière distincte de la Cour des comptes

3 La CDBF est une juridiction financière à part entière. Elle est certes asso-
ciée (c’est le terme utilisé par la loi) à la Cour des comptes : le Premier prési-
dent de la Cour des comptes est ès qualités président de la CDBF, le procureur
général assure le ministère public près la CDBF, et elle siège légalement à la
Cour des comptes, qui lui fournit en outre du personnel pour son secrétariat
général et son greffe; de nombreuses affaires lui sont déférées par la Cour des
comptes, qui fournit également une partie des rapporteurs qui instruisent les
affaires CDBF. Mais contrairement à ce que l’on pourrait penser hâtivement, la
CDBF est bien une juridiction distincte et indépendante de la Cour des comp-
tes, et ses arrêts n’engagent qu’elle. Elle est en réalité une juridiction mixte :
ses membres sont composés à parité de conseillers d’État et de conseillers
maîtres à la Cour des comptes, cette règle de parité revêtant d’ailleurs, comme
l’indique le Conseil constitutionnel dans sa décision ci-dessus, un caractère
fondamental et donc une nature législative. Le président de la section des
finances du Conseil d’État est ès qualités vice-président de la CDBF, et, dans
le cadre de l’organisation en deux sections introduite dans les textes en 2005
suite à la décision de déclassement du Conseil constitutionnel, il est une fois
sur deux amené à présider ses séances. En outre, la CDBF recrute ses rappor-
teurs de plus en plus souvent parmi d’autres institutions que la Cour des comp-
tes (magistrats des chambres régionales des comptes, des tribunaux adminis-
tratifs et des cours administratives d’appel, membres du Conseil d’État). Enfin,
la Cour des comptes n’est qu’une parmi toute une liste d’institutions habilitées
à saisir la CDBF, par le biais du ministère public (v. commentaire no 19).

4 Toutefois, s’agissant du domaine d’intervention, la proximité avec les juri-


dictions des comptes — Cour des comptes et chambres régionales et territoria-
les des comptes (CRTC) — est réelle : les finances publiques, la protection de
l’argent public, des règles qui l’entourent, la bonne gestion. La gestion publi-
que — et donc les gestionnaires publics — sont le terrain d’action de la CDBF
comme de la Cour des comptes et des CRTC. D’ailleurs, le champ des justicia-
bles de la CDBF est calqué, sauf exception, sur le champ d’action de la Cour
des comptes et des CRTC (v. plus loin, II). Mais les outils ne sont pas les
mêmes : d’un côté, la Cour des comptes et les CRTC n’ont de fonctions juri-
dictionnelles que très limitées, sur les comptes des comptables publics, mais
pas sur les ordonnateurs, c’est-à-dire ceux qui décident de la gestion publique,
sauf cas exceptionnel de gestion de fait (v. commentaire no 34 et suivants); la
CDBF quant à elle a une compétence juridictionnelle sur toutes les personnes
intervenant dans la gestion publique. De l’autre côté, la Cour des comptes et
les CRTC ont, outre leurs fonctions de jugement des comptes, des fonctions
très étendues de contrôle et d’audit sur les personnes publiques et d’évaluation
28 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 3

des politiques publiques, compétences dont la CDBF est entièrement


dépourvue : celle-ci est, à la différence des juridictions des comptes, exclusive-
ment une juridiction. Mais elle dispose de véritables pouvoirs de sanction sur
les « décideurs publics » qui font défaut à la Cour des comptes et aux CRTC.
Elle complète donc les autres juridictions financières; et elle a bien été conçue
dans cet esprit. À cet égard, la CDBF apparaît comme le « bras armé
répressif » des autres juridictions financières dont les pouvoirs de sanction, au
sens juridictionnel du terme, sont très limités. Ce partage résulte d’un choix
organisationnel proprement français et qui s’explique historiquement par la
volonté du législateur de ne pas doter la Cour des comptes de l’arme répressive
sur les ordonnateurs (v. infra, II). Ce choix a d’ailleurs été mis en doute dès la
création de la CDBF (Vedel : « il n’était pas certain qu’il fût nécessaire de
créer une nouvelle juridiction […], la Cour des comptes était toute désignée
pour appliquer le texte nouveau »; RSLF, 1949, p. 128), et demeure régulière-
ment la cible de critiques (v. Vandendriessche, RFFP 2005, p. 191). Théori-
quement, rien n’empêcherait en effet d’intégrer les compétences de la CDBF
dans celles des juridictions des comptes, comme cela existe d’ailleurs dans de
nombreux pays étrangers (Maroc, Portugal…). Cela dit, l’existence d’une juri-
diction indépendante pour sanctionner les gestionnaires comporte aussi des
avantages : la mixité Conseil d’État/Cour des comptes induit une spécialisa-
tion juridique qui peut être une garantie de bonne justice.
4 C’est ainsi que le paysage des juridictions financières françaises est double :
d’une part, les juridictions des comptes (Cour des comptes et chambres régio-
nales et territoriales des comptes), qui ont compétence juridictionnelle sur les
seuls comptables, mais une compétence « administrative » sur tous les gestion-
naires publics; d’autre part, la CDBF, qui, à la différence des juridictions des
comptes, n’a aucune attribution de nature administrative, mais qui dispose
d’une compétence juridictionnelle générale sur tous ceux qui interviennent
dans la gestion publique (v. plus loin, II). On pourrait même y ajouter, dans
une certaine mesure, le Conseil d’État (1) qui, en tant que juge de cassation de
toutes les juridictions financières, CDBF comprise, est en quelque sorte la
« juridiction financière suprême ».

2° La CDBF, juridiction répressive mais non pénale

5 La CDBF ne dénonce pas, ni ne répare : elle sanctionne, et c’est l’unique


objectif que lui a assigné le législateur. Elle-même a qualifié son contentieux
de « répressif » (CDBF 21 avr. 1959, Direction technique et industrielle de
l’aéronautique du secrétariat d’État aux forces armées (air), CCP no 2, p. 28;
Rec. CE 1961, p. 897; CDBF 4 avr. 2001, Office public intercommunal d’HLM
(OPIHLM) de la région de Creil, Rev. Trésor 2001, p. 799), et la procédure de
la Cour s’inspire de la procédure pénale.
5 Par ailleurs, il est établi que la Cour décide du « bien-fondé d’accusations
en matière pénale » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention européenne de

(1) V. sur ce sujet : Damarey, Le juge administratif, juge financier, Dalloz, coll. « Bibliothèque
de thèses », 2001.
3 3 MARS 2005, DÉCISION SUR CDBF 29

sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CEDH


26 sept. 2000, Guisset c. France, no 33933/96; CE 30 oct. 1998, Lorenzi, Rec.
CE p. 374; Rec. 1998, p. 149; RFDA 1999, p. 1022; RD publ. 1999, p. 633;
LPA 1999 no 11, p. 12; RFFP 1999, no 66, p. 189).
5 Mais la CDBF est-elle pour autant une juridiction pénale ? Cette question
était posée en l’espèce au Conseil constitutionnel, et elle avait son importance,
car dans l’affirmative, la procédure applicable devant elle doit être, en vertu de
l’article 34 de la Constitution, obligatoirement législative, et dans la négative,
elle est du ressort du pouvoir réglementaire.
5 Le juge constitutionnel a, sans surprise, considéré que la CDBF, bien que
son contentieux soit de nature répressive et tombe sous le volet pénal de la
Convention européenne précitée, ne constituait pas pour autant, en droit fran-
çais interne, une juridiction pénale; sa procédure relève donc du pouvoir régle-
mentaire, ce qui a ouvert la voie à la réforme de 2005 (décret no 2005-677 du
17 juin 2005) améliorant le fonctionnement de la Cour. En effet, la Cour est
une juridiction administrative spécialisée, dont les arrêts relèvent en cassation
du Conseil d’État. En outre et logiquement, les poursuites devant la Cour ne
font pas obstacle à l’exercice de l’action pénale (art. L. 314-18 CJF),
puisqu’elles sont de nature non pénale et que ces deux ordres de juridiction
poursuivent des objectifs différents (v. commentaire no 50 sous CDBF 13 juin
2003, Société d’économie mixte (SEM) Sarcelles Chaleur). Il en découle
notamment qu’une amnistie concernant des infractions pénales ne s’appliquera
pas aux sanctions de la CDBF (v. commentaire no 19 sous CE 30 juin 1961
(ass.), Procureur général près la Cour des comptes c. Mazer).

6 Et il en est de même de l’action disciplinaire (art. L. 314-18 CJF), car con-


trairement à ce que pourrait suggérer son nom, la Cour de discipline budgé-
taire et financière n’est pas une instance disciplinaire, même si elle y ressem-
ble à certains égards. L’adjectif disciplinaire dans son nom ne se réfère pas à la
nature de la Cour; ce n’est pas la Cour qui est une instance « disciplinaire » :
ce qui doit être discipliné, c’est le budget et les finances, et c’est dans cet
objectif qu’a été créée une juridiction administrative particulière qui con-
damne à des sanctions… L’objet de la CDBF n’est pas la sanction discipli-
naire, mais la protection de l’ordre public financier, qui va au-delà des règles
propres à une profession particulière, sachant en outre que son champ de com-
pétence va nettement au-delà d’une seule profession.
6 « Pour briser la tradition d’irresponsabilité des ordonnateurs l’on a cru
devoir créer une institution d’un genre tout nouveau en France, dont les traits
sont empruntés à la fois au droit pénal et au droit disciplinaire, difficilement
classable dans les catégories existantes » (concl. A. Bernard sous CE 30 juin
1961 (ass.), Procureur général près la Cour des comptes c. Mazer, Rec. CE
p. 451; RD publ. 1961, p. 845; commentaire no 19 plus loin).
6 Une définition pertinente de la CDBF pourrait être : « la Cour de discipline
budgétaire constitue une juridiction administrative créée pour réprimer plus
efficacement qu’il n’était possible de le faire sur le plan pénal ou disciplinaire,
30 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 3

les irrégularités commises par les ordonnateurs des dépenses publiques »


(concl. M.-D. Hagelsteen sous CE 16 mai 1980, Sieur Melki, RD publ. 1981,
p. 228), si l’on remplaçait le mot « ordonnateurs » par « gestionnaires ».

II. — La CDBF, juge de toute personne participant à la gestion publi-


que, a pour objet de protéger les règles qui entourent l’utilisation de
l’argent public en vue d’une bonne gestion

7 Un considérant de la décision du Conseil constitutionnel (« Considérant que


la Cour de discipline budgétaire et financière, dont la mission essentielle est
de sanctionner les manquements des ordonnateurs aux règles de la comptabi-
lité publique… ») mérite discussion à deux titres : d’une part, il est réducteur
de qualifier la CDBF seulement comme « juge des ordonnateurs » (1); d’autre
part, la CDBF ne sanctionne pas seulement les manquements aux « règles de
la comptabilité publique ».

1° La CDBF n’est pas seulement juge des ordonnateurs, mais de tous


ceux qui interviennent dans la gestion publique

8 De nombreuses publications tracent ainsi la frontière entre les juridictions


des comptes et la CDBF : la Cour des comptes et les CRTC jugeraient (seule-
ment) les comptes des comptables, et n’auraient pas juridiction sur les
ordonnateurs (1); la CDBF de son côté jugerait les ordonnateurs. « Cette orga-
nisation correspond en gros au principe fondamental du droit financier public
dit de séparation des ordonnateurs et des comptables » (Huglo, « Les avocats
et les juridictions financières », Gaz. Pal. 1999, p. 964).
8 Or cette définition du champ des justiciables, que l’on retrouve également
dans une incidente de la décision du Conseil constitutionnel, est réductrice.
8 En réalité, le champ de ses justiciables est bien plus vaste, et inclut tous les
gestionnaires du secteur public, englobant tous les responsables d’organismes
qui sont contrôlés par les CRTC ou la Cour des comptes, quel qu’en soit le
statut juridique, public ou privé.
8 C’est le cas notamment des entreprises publiques (v. commentaire no 50
sous CDBF 13 juin 2003, Société d’économie mixte (SEM) Sarcelles Chaleur,
et commentaire no 51 sous CDBF 19 juillet 1974, Société d’économie mixte
d’aménagement et de gestion du marché d’intérêt national de Paris-La Villette
(SEMVI)).
8 C’est le cas également des dirigeants d’associations qui relèvent du contrôle
de la Cour des comptes ou des CRTC (CDBF 7 nov. 2003, Association
L’Étape, Rev. Trésor 2005, p. 692; AJDA 2004, p. 1236; Rec. CE p. 592; Rec.

(1) Ce qui, rappelons-le, n’est pas tout à fait exact, puisque les juridictions des comptes peuvent
exceptionnellement juger les personnes qui ne sont pas comptables lorsqu’elles les ont déclarées
comptables de fait. Et, bien entendu, les juridictions des comptes ont une compétence non juridic-
tionnelle très étendue sur tous les organismes qui participent à la gestion publique.
3 3 MARS 2005, DÉCISION SUR CDBF 31

p. 137), c’est-à-dire celles qui reçoivent des subventions ou qui font appel à la
générosité publique et dont la loi prévoit qu’elles relèvent du contrôle de la
Cour des comptes.
8 Et son champ de compétence va même au-delà des seuls gestionnaires, car
peuvent être déférés en CDBF également les autorités de contrôle, comptables
publics et contrôleurs financiers par exemple (pour un exemple de condamna-
tion d’un comptable public, v. commentaire no 49 sous CDBF 18 juin 1997,
Musée Rodin). Au-delà des gestionnaires sont donc susceptibles d’être con-
damnés par la Cour des personnes qui ne gèrent pas directement, mais qui
interviennent néanmoins dans les décisions à incidence financière.
8 La CDBF est donc en quelque sorte la juridiction financière de droit com-
mun — au sens strictement juridictionnel — de tous ceux qui participent à la
gestion publique, qu’ils soient ordonnateurs ou comptables au sens de la
comptabilité publique, ou toute autre forme de participant à la gestion publi-
que, même si l’organisme en question a un statut privé — à condition que
celui-ci tombe dans le champ de contrôle de la Cour des comptes ou des
CRTC.
8 Ce champ de compétence très large de la Cour connaît toutefois quelques
limitations notables, s’agissant en particulier des élus locaux (v. commentaire
no 50 sous CDBF 13 juin 2003, Société d’économie mixte (SEM) Sarcelles
Chaleur).

2° La CDBF ne sanctionne pas seulement les manquements aux règles


de la comptabilité publique, mais les manquements à toutes les règles
financières et principes de bonne gestion s’appliquant aux gestionnai-
res publics

9 Deuxième précision par rapport à la définition donnée par le Conseil


constitutionnel : la CDBF ne sanctionne pas seulement les manquements aux
règles de la comptabilité publique, mais toutes les irrégularités financières.
9 D’une part, l’intitulé de la loi de 1948 qui a créé la Cour (« tendant à sanc-
tionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’État et de diverses
collectivités ») montre que le législateur n’a jamais eu l’intention de limiter la
Cour aux infractions aux règles de la comptabilité publique, ce qui constitue-
rait une limitation de taille. Cet intitulé lie même la répression des violations
aux règles à la notion de bonne gestion (v. commentaire no 51 sous CDBF
19 juillet 1974, Société d’économie mixte d’aménagement et de gestion du
marché d’intérêt national de Paris-La Villette (SEMVI)). Et aucun texte appli-
cable à la Cour ne mentionne la notion de « comptabilité publique ». La notion
de « règles d’exécution des recettes et des dépenses publiques ou de gestion
des biens » qui apparaît dans l’infraction centrale devant la CDBF (art. L. 313-
4 CJF) ne prévoit pas non plus une limitation aux règles de la comptabilité
publique, ni d’ailleurs la notion « méconnaissance d’obligation » de l’infrac-
tion prévue à l’article L. 313-6 CJF (octroi d’un avantage injustifié à autrui;
v. commentaire no 50 sous CDBF 13 juin 2003, Société d’économie mixte
(SEM) Sarcelles Chaleur).
32 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 3

10 D’autre part, il a été montré ci-dessus (1) que le champ des justiciables de la
Cour va très nettement au-delà des seuls « ordonnateurs » au sens de la comp-
tabilité publique et même des comptables publics, englobant également les
dirigeants d’entreprises ou d’associations (donc de structures de droit privé)
qui relèvent du contrôle de la Cour des comptes ou des CRTC. Or si la CDBF
n’appliquait que les règles de la comptabilité publique, elle serait dans
l’impossibilité matérielle de statuer sur des affaires concernant des organismes
qui interviennent certes dans la gestion publique mais qui ne sont pas soumis à
la comptabilité publique (les entreprises publiques en particulier), alors que la
loi elle-même prévoit leur justiciabilité !
11 C’est pour cette raison que la Cour a, dès son premier arrêt (CDB (1)
28 juin 1954, Maison centrale de Melun, CCP no 2, p. 1), retenu une acception
de la notion de « règle », au sens de l’infraction aujourd’hui prévue à
l’article L. 313-4 CJF, qui soit adaptée à l’organisme dont les dirigeants sont
mis en cause devant la Cour, qu’il s’agisse de règles générales ou de règles
internes (par exemple des règlements financiers). Sont appliqués par la Cour
« l’ensemble des règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses des
organismes en cause » (CE 9 déc. 1977, De Grailly, Rec. CE p. 493). Par
exemple, pour une entreprise publique, ses statuts, et notamment les règles qui
fixent les compétences du conseil d’administration, constituent des « règles »
au sens de cette infraction : CDB 22 mai 1957, Société nationale de construc-
tions aéronautiques du Nord (SNCAN); Rec. CE 1961, p. 890; CCP no 2,
p. 13. Ainsi, « tout agent nommé d’une entreprise nationalisée qui a enfreint
les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses en vigueur dans
cette entreprise est passible d’une amende infligée par la Cour de discipline
budgétaire et financière » (CE 6 juin 1973, Sieur Crozes (Paul), Rec. CE
p. 397). Pour les structures de droit privé, la CDBF applique donc les règles de
droit privé, et notamment le Code de commerce.
12 Et même pour les organismes soumis aux règles de la comptabilité publi-
que, la CDBF applique toutes les autres règles à incidence budgétaire et finan-
cière (par exemple les règles régissant le domaine public ou la rémunération
des agents publics; le Code des marchés publics…).
12 Une bonne partie de la jurisprudence de la Cour depuis soixante ans est pré-
cisément fondée sur l’application de règles autres que ceux de la
« comptabilité publique », et la définition restrictive du Conseil constitutionnel
est donc surprenante, même si la décision prend soin d’indiquer qu’elle n’est
pas exhaustive et qu’elle n’intervient qu’en tant qu’obiter dictum.
13 Encore récemment, la Cour a rappelé que ses infractions ne se limitent pas
au non-respect de règles d’exécution des dépenses publiques et recettes publi-
ques ou de gestion des biens de collectivités publiques ou encore des règles de
la comptabilité publique, mais qu’elles peuvent également concerner des agis-
sements commis par des personnes justiciables de la CDBF dans le cadre de

(1) Avant 1963, le CDBF s’appelait « Cour de discipline budgétaire » (CDB).


3 3 MARS 2005, DÉCISION SUR CDBF 33

leurs fonctions au sein de personnes morales, quel que soit le statut, public ou
privé, des organismes en cause, et indépendamment de la finalité commerciale
ou concurrentielle de leur activité, dès lors que ces agissements ont méconnu
les règles applicables à la gestion financière de ces organismes (CDBF 24 févr.
2006, Société Altus Finance, 2e arrêt; AJDA 2006, p. 1249; JCP G no 38 II
10152; Rev. Trésor 2006, p. 910).
4
LA COUR DES COMPTES ET LE PARLEMENT :
LE RÈGLEMENT DU BUDGET DE L’ÉTAT
Cons. const. no 2006-538 DC, 13 juillet 2006, Décision relative à la loi
portant règlement définitif du budget de 2005
(JO 20 juillet 2006, p. 10894)
1. Cons. que les députés requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi
portant règlement définitif du budget de 2005, en dénonçant son absence de
sincérité; qu’ils mettent en cause l’ouverture de certains crédits par voie de
décrets d’avance, la qualification donnée à des opérations liées à des reprises de
dettes par l’État, ainsi que les modalités de remboursement d’avances à un éta-
blissement public;
Sur les normes applicables à la loi portant règlement définitif du budget de
2005;
2. Cons. qu’aux termes de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme
et du citoyen de 1789 : « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-
mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de
la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité,
l’assiette, le recouvrement et la durée »; que son article 15 dispose que : « La
société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration »; qu’il résulte de ces dispositions que les ressources et les char-
ges de l’État doivent être présentées de façon sincère;
3. Cons. que l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée rappelle
ce principe, en précisant que la sincérité des lois de finances « s’apprécie compte
tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnable-
ment en découler »; qu’il en résulte que le principe de sincérité n’a pas la même
portée s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances; que, dans
le cas de la loi de finances de l’année, des lois de finances rectificatives et des
lois particulières prises selon les procédures d’urgence prévues à l’article 45 de la
loi organique, la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les
grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances; que la sincérité de
la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des
comptes;
4. Cons. que les articles 27 à 31 de la loi organique du 1er août 2001 imposent
à l’État de nouvelles obligations comptables; que son article 37 redéfinit le con-
tenu de la loi de règlement; que son article 67 rend ces dispositions applicables
à compter du 1er janvier 2005; qu’il précise, toutefois, que les dispositions de
l’ordonnance du 2 janvier 1959 susvisée « demeurent applicables aux lois de
finances afférentes à l’année 2005 et aux années antérieures »; que, dès lors, la
loi portant règlement définitif du budget de 2005 reste soumise, s’agissant de la
délimitation de son contenu, aux règles fixées par ladite ordonnance;
5. Cons. que dans son article 2, alinéa 5, l’ordonnance du 2 janvier 1959 dis-
pose que : « La loi de règlement constate les résultats financiers de chaque
année civile et approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la
loi de finances de l’année, complétée, le cas échéant, par ses lois rectificatives »;
que l’article 35 de la même ordonnance précise le contenu du projet annuel de
loi de règlement; qu’il est spécifié au premier alinéa de cet article que le projet
« constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnan-
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 35

cements de dépenses se rapportant à une même année; le cas échéant, il ratifie


les ouvertures de crédits par décrets d’avances et approuve les dépassements de
crédits résultant de circonstances de force majeure »; qu’en vertu du deuxième
alinéa du même article 35, le projet annuel de loi de règlement établit le
compte de résultat de l’année qui comprend : a) le déficit ou l’excédent résul-
tant de la différence nette entre les recettes et les dépenses du budget général;
b) les profits et les pertes constatés dans l’exécution des comptes spéciaux du
Trésor; c) les profits et les pertes résultant éventuellement de la gestion des opé-
rations de trésorerie; qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 35 : « Le pro-
jet de loi de règlement autorise enfin le transfert du résultat de l’année au
compte permanent des découverts du Trésor »;
6. Cons. qu’il ressort de ces différents textes, encore applicables à la loi de
règlement pour 2005, que celle-ci comporte deux catégories de dispositions
ayant une portée différente : d’une part, celles qui constatent les résultats des
opérations de toute nature intervenues pour l’exécution du budget et établis-
sent le compte de résultat de l’année; d’autre part, celles qui approuvent, le cas
échéant, les ajustements de crédits par rapport aux prévisions des lois de finan-
ces et autorisent le transfert du résultat de l’année au compte permanent des
découverts du Trésor;
7. Cons. que, dans la mesure où elle procède à des constatations, la loi de
règlement pour 2005 ne peut que retracer, à partir des comptes, les ordonnan-
cements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit la régula-
rité des opérations effectuées;
8. Cons. enfin que la constitutionnalité d’une loi de finances s’apprécie au
regard des règles que la Constitution a elle-même fixées ou auxquelles elle a
expressément renvoyé;
9. Cons. qu’il convient d’apprécier les griefs formulés par les requérants à
l’encontre de la loi portant règlement définitif du budget de 2005 au regard des
principes ainsi définis…
(Décision selon laquelle la loi portant règlement définitif du budget de 2005
n’est pas contraire à la Constitution).

OBSERVATIONS

1 La loi de règlement pour 2005 dont le Conseil constitutionnel a examiné la


constitutionnalité par la décision sous commentaire est la cinquième loi de
règlement soumise au Conseil, après celles de 1983, 1985, 1986 et 1991; pour
la première fois, les députés invoquaient l’insincérité de certaines opérations
retracées dans cette loi pour en contester la constitutionnalité, étant observé
que leur saisine du 4 juillet 2006 intervenait cinq ans après l’adoption de la loi
organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) qui consacre
le principe de la sincérité des comptes de l’État. L’appréciation par le juge
constitutionnel de la sincérité de la loi portant règlement du budget de 2005
nécessitait au préalable de trancher la question de savoir quel était le texte
organique relatif aux lois de finances applicable, l’ordonnance du 2 janvier
1959 ou la loi précitée du 1er août 2001; se fondant sur l’article 67 de la loi
organique de 2001, le Conseil constitutionnel a jugé, contrairement à ce que
pensaient les requérants, que si cet article abrogeait bien les dispositions de
l’ordonnance du 2 janvier 1959, à compter du 1er janvier 2005, il précisait tou-
tefois expressément que celles-ci demeuraient applicables aux lois de finances
relatives à l’exercice 2005 et donc à la loi de règlement du budget de 2005.
36 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

1 Aussi, tout en se prononçant sur la portée du principe de sincérité des lois de


finances (II), le Conseil constitutionnel a-t-il de ce fait confirmé sa jurispru-
dence antérieure sur la portée respective des différentes dispositions de la loi
de règlement et sur l’étendue limitée de son contrôle (I).

I. — Un contrôle de constitutionnalité de la loi de règlement de portée


limitée

2 Aux termes des articles 2, dernier alinéa, et 35 de l’ordonnance du 2 janvier


1959 portant loi organique relative aux lois de finances encore applicables aux
lois de finances de 2005, la loi de règlement a pour objet de constater le mon-
tant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépen-
ses, le cas échéant de ratifier les ouvertures de crédits par décrets d’avances et
d’approuver les dépassements de crédit résultant de circonstances de force
majeure, d’établir le compte de résultat de l’année et d’autoriser le transfert de
ce résultat au compte permanent des découverts du Trésor.
2 À l’aube du parlementarisme moderne, sous la Restauration puis la monar-
chie de Juillet, le débat sur la « loi de règlement définitif » était l’un des plus
importants de l’année. Cette loi était alors considérée comme un acte fonda-
mental de la gestion budgétaire et financière du gouvernement, très nettement
distinct de la loi de finances initiale, et suscitait un grand intérêt de la part des
parlementaires, qui y trouvaient l’occasion d’exercer un contrôle minutieux
sur l’emploi que le gouvernement avait fait, pendant l’exercice en cause, du
produit des impôts dont le Parlement avait autorisé la perception. Sous les IIIe
et IVe Républiques, le Parlement s’est progressivement désintéressé du débat
sur la loi de règlement, en raison notamment de l’incapacité de l’administra-
tion de déposer le projet de loi de règlement en temps utile pour la discussion
de la loi de finances initiale de l’année suivante. C’est ainsi par exemple que la
loi de règlement pour 1915 a été votée en 1932 !
2 La Ve République perpétua une tradition désormais bien installée. Néan-
moins, depuis plusieurs années, la situation s’est modifiée et le Parlement
manifeste un net regain d’intérêt pour l’examen de la loi de règlement. À cela,
deux raisons principales : d’abord, au moins au début de la Ve République, le
ministre des Finances venait, plus souvent que par le passé, défendre devant le
Parlement la loi de règlement d’un budget qu’il avait lui-même présenté; cette
identité de responsable politique renforçait évidemment la portée politique du
contrôle parlementaire; et surtout, l’opposition voit désormais dans ce débat,
comme sous la monarchie de Juillet, l’occasion d’exercer un contrôle pouvant
avoir de réels effets quant à la présentation pour l’avenir des lois de finances.

1° Un contrôle d’abord restreint à la procédure législative d’adoption de


la loi de règlement

3 Contrairement aux lois de finances initiales et, depuis quelques années, aux
lois de finances rectificatives, qui sont systématiquement déférées au Conseil
constitutionnel depuis la réforme, intervenue en 1974, de l’article 61 de la
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 37

Constitution, il a fallu attendre 1983 pour qu’une loi de règlement soit soumise
au contrôle du juge constitutionnel.
3 – Saisie du projet de loi de règlement du budget de 1981, le Conseil consti-
tutionnel précisa lors d’une décision no 83-161 DC du 19 juillet 1983
(JO 21 juillet 1983, p. 2252) que si l’article 2 de l’ordonnance du 2 janvier
1959 range les lois de règlement au nombre des lois de finances, l’ensemble
des règles relatives à l’élaboration de celles-ci n’est pas applicable aux lois de
règlement.
3 En l’espèce, les règles dont les auteurs de la saisine soutenaient qu’elles
n’avaient pas été respectées étaient celles fixées par les articles 47, 2e et
3e alinéas, de la Constitution et 39 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, fixant
les délais d’examen par l’Assemblée nationale et par le Sénat des projets de loi
de finances et prévoyant que ceux-ci peuvent être mis en vigueur par ordon-
nance si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix
jours. Le Conseil constitutionnel a fort logiquement jugé que ces articles ne
s’appliquaient pas aux lois de règlement.
3 – Faisant à nouveau application du principe selon lequel, si la loi de règle-
ment a la nature d’une loi de finances, l’ensemble des règles de procédure
applicables aux lois de finances ne concerne pas nécessairement les lois de
règlement, le Conseil constitutionnel, par une décision no 85-190 DC du
24 juillet 1985 (JO 26 juillet 1985, p. 8509) décida que la procédure d’urgence
de plein droit, prévue par l’article 39 de l’ordonnance du 2 janvier 1959, dont
l’objet est d’obtenir en temps utile, et plus spécialement avant le début de
l’année, l’intervention des mesures d’ordre financier commandées par la conti-
nuité de la vie nationale, ne pouvaient être appliquées aux lois de règlement,
une telle nécessité ne pouvant être invoquée à leur propos.
3 Le Conseil constitutionnel prononça donc l’annulation totale, pour vice de
procédure, de la loi portant règlement définitif du budget de 1983, qui n’avait
fait l’objet que d’une seule lecture par les deux assemblées parlementaires,
sans déclaration d’urgence dans les conditions fixées par l’article 45 de la
Constitution. Ce faisant, il donna aux commentateurs le sentiment qu’il avait
cherché à éviter de répondre au fond à la question posée par la saisine, qui
concernait la régularité du transfert de deux milliards de francs du budget
annexe des PTT au budget général.
3 Comme la décision précédemment citée du 19 juillet 1983, cette deuxième
décision se fonde seulement sur le fait que la loi de finances initiale obéit à des
impératifs d’urgence qui ne s’imposent pas à la loi de règlement (1).

2° Un contrôle formel et minimal sur le fond

4 a) Le 21 décembre 1985, le Conseil constitutionnel fut à nouveau saisi de la


loi portant règlement définitif du budget de 1983. Cette fois-ci, il dut se pro-
noncer sur les moyens soulevés par les auteurs de la saisine, sans pouvoir
s’arrêter à un incident de procédure parlementaire.

(1) Etien, « Annulation de la loi de règlement définitif pour 1983 », Rev. adm. no 227, p. 462.
38 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

4 Après avoir affirmé toute l’importance qui s’attache à la loi de règlement,


les auteurs de la saisine développaient une argumentation extrêmement four-
nie, qui, si l’on laisse de côté le moyen tenant à la régularité de la procédure
parlementaire, se fondait sur le fait que la loi de règlement comporterait trop
d’insuffisances et d’obscurités pour permettre un exercice normal du contrôle
parlementaire sur l’exécution comptable du budget : plusieurs données comp-
tables seraient issues de pratiques méconnaissant gravement les exigences de
l’ord du 2 janvier 1959 et la frappant d’inconstitutionnalité (annulations, trans-
ferts et dépassements de crédits, écritures de fin de gestion irrégulières, contri-
bution du budget annexe des PTT au budget général, transfert au découvert du
Trésor du solde débiteur du FCTVA).
4 Par sa décision no 85-202 DC du 16 janvier 1986, le Conseil constitutionnel
a refusé de s’engager dans la voie d’un contrôle de la constitutionnalité des
opérations d’exécution du budget, ce que lui demandaient expressément les
auteurs de la saisine, « afin de censurer les agissements dont la sanction cons-
titutionnelle ne peut être prononcée ni par le Parlement, ni par la Cour des
comptes ».
4 La réponse du Conseil constitutionnel tenait en deux affirmations, suivies
d’une analyse, à caractère pédagogique, du contenu de la loi de règlement. Le
raisonnement juridique qui permet au Conseil constitutionnel de rejeter les
motifs de la saisine comme inopérants découlait directement de cette analyse.
4 Le Conseil affirmait tout d’abord que « le contrôle de la constitutionnalité
de la loi de règlement ne se confond pas avec celui de la régularité des opéra-
tions d’exécution du budget ». Lorsqu’il se prononce sur une loi validant des
actes réglementaires ayant été annulés par la juridiction administrative, le Con-
seil constitutionnel ne contrôle pas la constitutionnalité des actes administra-
tifs annulés; de même, lorsqu’il est saisi de la loi de règlement, le Conseil
refuse de donner à son contrôle la portée d’un contrôle de régularité des opéra-
tions d’exécution. Il ne fait que traduire par là la différence de nature juridique
entre la loi et les actes de nature réglementaire ou comptable dont le contrôle
relève des autorités et juridictions compétentes pour en connaître et donc déli-
mite également sa propre compétence par rapport à celle du juge administratif
et du juge des comptes.
4 Au premier, appartient l’exercice du contrôle de légalité sur les actes d’exé-
cution des lois de finances, du moins tant que le Parlement ne s’est pas pro-
noncé sur la loi qui en reprend les résultats (v. infra); le juge des comptes
assure quant à lui, à partir notamment des constatations faites lors de l’élabora-
tion de la déclaration générale de conformité (1), le contrôle détaillé des comp-
tes individuels des comptables publics de l’État pouvant conduire à la mise en
jeu de leur responsabilité et celui de la gestion des services.
4 Ainsi le Conseil constitutionnel affirmait nettement que sa compétence ne
doit s’apprécier qu’au regard des seuls articles 35 et 36 de l’ordonnance, une
éventuelle méconnaissance des autres dispositions de la même ordonnance par

(1) Dont l’abrogation par la LOLF n’a pas été complète, faute d’amendement de coordination
avec la partie organique du Code des juridictions financières qui en prévoit toujours l’existence. La
Cour des comptes tient néanmoins cette disposition pour caduque.
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 39

les actes d’exécution du budget n’ayant pas d’effet sur la constitutionnalité de


la loi de règlement elle-même.
4 La seconde affirmation présentait, quant à elle, un caractère directement
prétorien : « les textes de valeur constitutionnelle relatifs à la loi de règlement
ont pour objet de permettre au Parlement d’exercer sur l’exécution du budget
le contrôle politique qui lui appartient ». Derrière l’utilisation du mot
« politique », se profilait l’idée, dont la décision tirait ensuite les conséquences
juridiques, que la loi de règlement relève d’un pouvoir d’appréciation pure-
ment politique du Parlement, ce qui a comme conséquence de conduire le
Conseil constitutionnel à n’opérer sur ces dispositions qu’un contrôle restreint.
Le Conseil engageait ensuite une explication, à caractère pédagogique, sur le
contenu de la loi de règlement. Il indiquait « qu’à cette fin » (afin de permettre
au Parlement d’exercer son contrôle politique), la loi de règlement comporte
deux catégories de dispositions ayant une portée différente :
4 – celles qui « constatent »;
4 – celles qui « opèrent » et qui « autorisent ».

5 – Les opérations de constatation ne peuvent avoir, par nature, qu’un carac-


tère intangible. La loi de règlement doit en effet, sauf à méconnaître les pres-
criptions de l’article 35 de l’ordonnance organique, retracer à partir des comp-
tes, les ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle
que soit la régularité de ces opérations et en traduire totalement et fidèlement
les résultats. Une loi de règlement retracerait-elle les résultats d’actes irrégu-
liers qu’elle ne serait pas pour autant irrégulière elle-même. Elle n’a en effet
pas pour objet de procéder à l’exécution du budget, mais d’en constater les
résultats, afin que le Parlement se prononce en connaissance de cause sur
l’exécution de la loi de finances. L’information des parlementaires est assurée
par la production au soutien du projet de loi de règlement d’un rapport détaillé
sur l’exécution de la loi de finances établi par la Cour des comptes en applica-
tion de l’article 36 de l’ordonnance organique. La Cour rapproche le compte
général de l’administration des Finances (1) des comptes individuels des
comptables principaux du Trésor et des comptables des budgets annexes,
d’une part et de la comptabilité des ministres et des budgets annexes d’autre
part, et en constate solennellement la concordance dans une déclaration géné-
rale de conformité, rendue avant la fin de l’année suivant celle des opérations
effectuées. Dès lors qu’est jointe au projet de loi de règlement la déclaration
générale de conformité, les constatations auxquelles procède la loi de règle-
ment enregistrent les opérations budgétaires réellement exécutées et le Parle-
ment ne peut qu’en prendre acte.

6 – La seconde catégorie de dispositions contenues dans la loi de règlement


soulève des difficultés plus délicates. Ce sont « celles qui opèrent, le cas

(1) Ce compte comporte notamment « le développement des dépenses budgétaires faisant appa-
raître pour chaque département ministériel le montant des dépenses par chapitre certifié par le
ministre intéressé » (art. 141 du décret no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique).
40 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

échéant, des ajustements de crédits par rapport aux prévisions de la loi de


finances et autorisent le transfert du résultat de l’année au compte permanent
des découverts du Trésor ».
6 Les difficultés ne naissent pas de cette autorisation de transfert, simple écri-
ture comptable dépourvue de conséquences et de sanction, mais des opérations
d’« ajustement de crédits », lesquelles, selon l’article 35 de l’ordonnance du
2 janvier 1959, sont de deux types : la ratification des ouvertures de crédits par
décrets d’avances (il s’agit de celles qui seraient intervenues après la dernière
loi de finances rectificative de l’année et n’auraient pas pu, comme l’impose
l’article 34 de l’ord., être ratifiées par celle-ci) et l’approbation des dépasse-
ments de crédits résultant de circonstances de force majeure.
6 Le Conseil constitutionnel ne s’est pas tenu à cette énumération, pourtant
restrictive. La saisine soulevant l’irrégularité d’autres types d’opérations
(annulations, transferts, répartitions de crédits), le Conseil se réfère à des
« ajustements de crédits », vocable générique recouvrant l’ensemble des opé-
rations de gestion des crédits intervenues en cours d’exercice. Et la décision
énonce, sans chercher à le démontrer, que ces ajustements correspondent « à
l’exercice du pouvoir général de décision qui appartient au Parlement en
matière financière ».
6 Dès lors, « les moyens tirés à l’encontre de cette loi (de règlement) d’irré-
gularités, même d’ordre constitutionnel, qui entacheraient les opérations rela-
tives à l’exécution du budget sont inopérants. »

7 b) Ultérieurement, le Conseil a eu l’occasion de faire application de ces


principes dans une décision no 91-300 du 20 nov. 1991 (JO du 22 nov. 1991,
avec le texte de la saisine; Rec. Cons. const., p. 130), rendue à propos de la loi
portant règlement définitif du budget de 1989.
7 Les auteurs de la saisine faisaient valoir que l’un des articles de cette loi,
celui qui fixait le solde des pertes et profits des opérations de trésorerie, com-
portait, à concurrence de plus de 13 milliards de francs (1,98 milliard d’euros),
une somme constituant non une perte de trésorerie, mais une charge budgétaire
définitive : les résultats définitifs de l’exécution de la loi de finances pour 1989
s’en trouvaient donc aggravés d’autant.
7 Sur le fond, l’argumentation pouvait difficilement être réfutée; mais cela
n’empêcha pas le Conseil, après avoir repris à l’identique les considérants de
principe de sa décision du 16 janvier 1986, d’affirmer que « le moyen tiré de ce
que le traitement comptable des opérations susmentionnées serait irrégulier
est, eu égard à la portée des dispositions d’une loi de règlement, inopérant ».
On ne saurait être plus clair : le Parlement ne peut concrétiser sa désapproba-
tion qu’en refusant le règlement du budget.

8 c) La décision sous commentaire afférente à la constitutionnalité de la loi de


règlement du budget de 2005 s’inscrit dans la ligne des précédentes, le Conseil
constitutionnel réaffirmant sa jurisprudence antérieure fondée sur les deux
catégories de dispositions contenues dans la loi de règlement ayant une portée
différente, rappelées au considérant no 6 susvisé et en tirant la conclusion
suivante : « Cons. que, dans la mesure où elle procède à des constatations, la
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 41

loi de règlement pour 2005 ne peut que retracer, à partir des comptes, les
ordonnancements de dépenses et les encaissements de recettes, quelle que soit
la régularité des opérations effectuées ».
8 Se prononçant au regard de ces principes, le Conseil constitutionnel a
d’abord écarté les moyens relatifs aux conditions de l’ouverture de décrets
d’avance, puisque ceux-ci ayant été ratifiés par la loi de finances rectificative
pour 2005, la loi de règlement s’est bornée à en retracer le montant, sans modi-
fier ni compléter la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative et
sans en affecter les domaines d’application; il a ensuite rejeté les arguments
alléguant la confusion opérée entre opérations de trésorerie et opérations bud-
gétaires dans la loi de règlement, s’agissant de la qualification donnée à des
opérations de reprises de dettes; en considérant ces dernières comme des opé-
rations de trésorerie sans impact budgétaire, le Conseil constitutionnel a con-
firmé sa divergence d’analyse avec la Cour qui, se plaçant sur le terrain de la
sincérité comptable, estime qu’une reprise de dette par l’État recouvre généra-
lement une charge budgétaire qui doit être comptabilisée comme telle (1); il a
enfin également considéré que le grief manquait sur la comptabilisation de
remboursements d’avances à un établissement public, « s’en tenant à une
interprétation purement formelle (formaliste ?) des dispositions qui régissent
le rattachement à un exercice des avances de trésorerie » (2).
9 d) Ainsi, le juge constitutionnel a-t-il confirmé, dans cette dernière décision
symbolique faisant application de l’ord portant loi organique du 2 janvier
1959, la portée minimale de son contrôle, limité à la conformité du contenu de
la loi de règlement avec les dispositions des seuls articles 2 et 35 de l’ordon-
nance précitée, sur ce qu’il considère comme un acte politique du Parlement,
lequel n’a le choix qu’entre « couvrir », sans contestation possible, des opéra-
tions irrégulières ou refuser le vote de ladite loi.
9 Mais le fondement juridique de cette « couverture » ne pouvant être ici
l’intérêt général ou la continuité du service public, le Conseil constitutionnel a
recouru implicitement à la notion de « pouvoir général de décision apparte-
nant au Parlement en matière financière », qu’il avait invoquée dans sa déci-
sion prétorienne de 1986 rappelée ci-dessus et que l’on peut traduire ainsi :
afin de conserver un bon équilibre entre pouvoirs législatif et exécutif en ce qui
concerne le vote et l’exécution des lois de finances, il importe de reconnaître la
primauté absolue du pouvoir législatif dans la première étape (d’où la jurispru-
dence protectrice des droits du Parlement en ce qui concerne l’interdiction des
« cavaliers » et surtout l’interdiction d’examiner la seconde partie de la loi de
finances avant le vote de l’article d’équilibre) et, parallèlement, la préémi-

(1) Sur ce point le Conseil n’a sans doute pas mesuré que cette décision, en refusant la qualifica-
tion de charges budgétaires aux opérations de reprises de dettes afférentes à des dépenses exécutées
pour le compte de l’État par des établissements publics, était susceptible de ne pas décourager la
généralisation de tels procédés pour « piloter » le montant du solde d’exécution de la loi de finances
et ainsi minorer le déficit budgétaire comptabilisé.
(2) Prétot, « Le Conseil constitutionnel, les finances publiques et les finances sociales », RFFP
no 97, 2007. Voir aussi sur le fond de la décision du 13 juill. 2006 : Alcaraz, Charpy, Lamouroux et
Philip, « Chronique de jurisprudence du Conseil constitutionnel », RFDC, 69, 2007.
42 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

nence du gouvernement sur les opérations d’exécution; le contrôle a posteriori


du Parlement sur un acte regardé comme politique par le Conseil se trouve en
effet paradoxalement vidé de son contenu car réduit en pratique à l’enregistre-
ment d’opérations d’ores et déjà exécutées, devenues au surplus incontesta-
bles, sauf à rejeter la loi de règlement.
9 Il n’est pas sûr que cette philosophie de la jurisprudence du juge constitu-
tionnel construite au fil de l’examen des quelques lois de règlement soumises à
son contrôle de constitutionnalité sous l’empire de l’ordonnance du 2 janvier
1959 puisse perdurer avec l’application des nouvelles dispositions de la LOLF
dont l’un des deux objectifs majeurs est d’approfondir la démocratie (1),
notamment par la rénovation et le renforcement des pouvoirs de contrôle du
Parlement; au contraire, selon une étude du Sénat (2), la jurisprudence consti-
tutionnelle relative aux lois de finances (et aux lois de financement de la sécu-
rité sociale) « sera probablement appelée à évoluer dans un sens qui renfor-
cera encore les pouvoirs de contrôle du Parlement sur le vote et l’exécution du
budget de l’État et celui de la sécurité sociale, étant rappelé que le consente-
ment à l’impôt, et donc aux dépenses qu’il permet de financer, est le fondement
de la démocratie représentative ».

II. — Portée du principe de sincérité et contrôle de constitutionnalité


du Conseil constitutionnel

10 1° Le principe de « sincérité des textes financiers » a été dégagé par la juris-


prudence du Conseil constitutionnel dès 1993 pour les lois de finances (3) et
dès 1999 pour les lois de financement de la sécurité sociale (4), soit avant qu’il
ne soit expressément consacré par les textes organiques (articles 27, 31 et 32
de la LOLF pour les lois de finances, articles 1er et 12 de la loi organique
no 2005-881 du 2 août 2005 pour les lois de financement de la sécurité
sociale).
10 Mais dans la décision sous commentaire, le Conseil lui donne un lustre et
une portée bien différents : tandis qu’il fondait, depuis l’intervention de la
LOLF, l’obligation de présenter les charges et les ressources de l’État de façon
sincère sur l’article 32 de la LOLF, il invoque ici, dans un considérant de prin-
cipe, les dispositions combinées de l’article 14 de la Déclaration des droits de
l’Homme et du citoyen de 1789 (droit des citoyens ou de leurs représentants de
constater la nécessité de la contribution publique) et de son article 15 (droit
pour la société de demander compte à tout agent public de son administration).
Comme l’écrivent les auteurs de la chronique précitée (5), « le principe de sin-
cérité qui avait déjà valeur quasi-constitutionnelle est élevé au rang constitu-

(1) Migaud, « La LOLF : un double objectif : modernisation de l’État, approfondissement de la


démocratie », RFFP, no 76, nov. 2001.
(2) Le principe de sincérité des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale,
Documents de travail du Sénat, série Études juridiques, no EJ 1, p. 36 et suiv.
(3) Cons. const., 21 juin 1993, décision no 93-320 DC, cons. 22 et 23.
(4) Cons. const., 21 déc. 1999, décision no 99-422 DC, cons. 22 à 31.
(5) Alcaraz, Charpy, Lamouroux et Philip, RFDC no 69, p. 80.
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 43

tionnel, ce qui logiquement devrait permettre d’étendre son application à


l’ensemble des finances publiques ». Peut-être faut-il voir justement dans ce
fondement solennel, l’intention de donner une réalité plus tangible aux droits
de contrôle du Parlement évoqués ci-dessus.
10 Cependant le Conseil constitutionnel rappelle qu’aux termes de l’article 32
de la LOLF, la sincérité des lois de finances « s’apprécie compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler »; il en résulte que le principe de sincérité n’a pas la même portée
s’agissant des lois de règlement et des autres lois de finances; que dans ce der-
nier cas, « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention de fausser les
grandes lignes de l’équilibre déterminé par les lois de finances; que la sincé-
rité de la loi de règlement s’entend en outre comme imposant l’exactitude des
comptes ». Comme l’a jugé le Conseil lui-même à propos du sens à donner à
l’exactitude des comptes (1), ceux-ci doivent être le reflet fidèle et exhaustif
des opérations effectivement réalisées en cours d’exercice. Le constat auquel
procède une loi de règlement doit donc être véridique : il ne doit rien dissimu-
ler des charges et des produits rattachables à l’exercice et ne doit comporter
aucun produit, ni aucune charge qui ne lui soit pas rattachable. L’appréciation
de la sincérité de la loi de règlement apparaît donc plus contraignante pour le
Conseil constitutionnel.
10 Dans les premières décisions qu’il a rendues sur la façon dont il convenait
d’entendre le principe de sincérité (no 2001-453 DC et no 2001-456 DC),
s’agissant des autres lois de finances que la loi de règlement, le Conseil consti-
tutionnel, en invoquant les aléas et les incertitudes économiques pour rejeter le
grief d’insincérité, lui a de fait reconnu une portée limitée. La loi de finances
pour 2006, elle, première loi de finances initiale régie entièrement par la
LOLF, a été déférée au Conseil constitutionnel sans que le terme « sincérité »
apparaisse dans le texte de la saisine des requérants. Ceux-ci ont toutefois émis
des critiques qui avaient des implications sur l’appréciation de la sincérité de
cette loi de finances. Ils contestaient en particulier l’insuffisance de l’informa-
tion du Parlement s’agissant des indicateurs de performance. Dans sa décision
no 2005-530 DC du 29 décembre 2005, le Conseil constitutionnel a rejeté cette
argumentation en jugeant qu’« en l’espèce, il n’est pas établi que les indica-
teurs de performances associés à la loi de finances pour 2006 soient entachés
d’un défaut de sincérité; que, si quelques retards ou déficiences ont pu être
constatés et devront être corrigés à l’avenir, ils ne sont, ni par leur nombre, ni
par leur ampleur, de nature à remettre en cause la régularité d’ensemble de la
procédure législative ». Ce faisant, si ces décisions confirment bien la portée
relative du principe de sincérité dans les lois de finances initiale et rectifica-
tive, c’est-à-dire pour les prévisions budgétaires, elles n’infèrent nullement
qu’il en ira de même en matière d’exécution et donc pour la loi de règlement.

11 2° La question se pose en effet des conséquences concrètes de cette solenni-


sation du principe de sincérité, sur la portée du contrôle de constitutionnalité

(1) Cons. const. 25 juill. 2001, décision no 2001-448 DC.


44 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

exercé par le Conseil constitutionnel sur les prochaines lois de règlement.


Selon l’analyse qu’en fait le Sénat dans l’étude précitée, « la sincérité de la loi
de règlement est un concept plus exigeant, puisqu’elle s’entend de l’exactitude
des comptes. L’intensité du contrôle de constitutionnalité des lois de règlement
devrait donc s’en trouver accrue ».
11 Reprenant la notion de contrôle restreint appliqué aux prévisions économi-
ques et financières contenues dans les lois de finances initiales et rectificatives,
le Sénat affirme à juste titre que « l’exactitude des comptes devrait en effet
conduire le juge constitutionnel à exercer un contrôle plus approfondi que
celui limité aux erreurs manifestes, puisqu’il s’agit pour lui de se prononcer
sur la base d’éléments objectifs, alors que les prévisions contenues dans les
lois de finances initiales et rectificatives relèvent davantage de la
subjectivité ». Le Sénat rappelle aussi que l’article 31 de la LOLF prévoit que
« les comptables publics chargés de la tenue et de l’établissement des comptes
de l’État veillent au respect des principes et règles mentionnés aux articles 27
à 30 » et qu’« ils s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements
comptables et du respect des procédures ». Or dans sa décision 448 DC du
25 juillet 2001 afférente à la LOLF, le Conseil constitutionnel a estimé que si
certaines de ces dispositions relatives à la comptabilité n’avaient pas par elles-
mêmes une nature organique, elles constituaient des éléments indivisibles d’un
dispositif d’ensemble ayant pour objet d’assurer la clarté et la sincérité des
comptes de l’État et qu’un tel dispositif, étroitement lié à la sincérité de la loi
de règlement, était au nombre des règles qui relèvent de la loi organique en
vertu de l’article 34 de la Constitution. Ceci montre bien, selon la chronique
précitée (1), « l’importance qu’il entend donner au respect du principe de la
loi de règlement. Mais la question se pose de savoir si le juge constitutionnel
est apte à vérifier que les comptes de l’État sont réguliers, sincères et donnent
une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ou s’il se limi-
tera à constater que les règles applicables à la comptabilité générale de l’État
ont bien été arrêtées… », selon la procédure prévue. Le principe de sincérité
notamment, rencontre à cet égard un certain scepticisme : « Nécessaire à affir-
mer, impossible — ou quasi-impossible — à contrôler, telle est la situation
improbable du principe de sincérité » (2).

12 3° On peut penser que la LOLF elle-même devrait fournir la réponse, « en


redonnant à la loi de règlement sa portée d’acte politique essentiel dans
l’exercice du contrôle parlementaire sur la gestion des finances
publiques » (3), tout en faisant de la Cour des comptes l’un des instruments
essentiels de cette rénovation, avec l’extension de sa mission d’assistance au
Parlement; elle est désormais chargée en effet du dépôt de trois rapports : un
rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire, un rapport conjoint au
dépôt du projet de loi de règlement relatif aux résultats de l’exécution de

(1) Alcaraz, Charpy, Lamouroux et Philip, préc.


(2) Rousseau, RD publ. no 1-2006.
(3) Lascombe et Vandendriessche, « Conseil constitutionnel et Cour des comptes : plaidoyer
pour une coopération renforcée », dans Études en l’honneur de Loïc Philip, Économica, 2006.
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 45

l’exercice antérieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par


mission et par programme l’exécution des crédits et un acte de certification des
comptes de l’État, joint également au projet de loi de règlement.
12 Son article 58 dispose en effet que « la mission d’assistance du Parlement
confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l’article 47 de la Cons-
titution comporte, notamment : […] 5° La certification de la régularité, de la
sincérité et de la fidélité des comptes de l’État. Cette certification est annexée
au projet de loi de règlement et accompagnée du compte rendu des vérifica-
tions opérées ».
12 En introduction du premier exercice de certification (1) qu’elle a effectué
sur les comptes 2006 de l’État, la Cour des comptes écrit que « la certification
des comptes se définit comme l’opinion écrite et motivée que formule un orga-
nisme indépendant sur la conformité des états financiers d’une entité, dans
tous ses aspects significatifs, à un ensemble de données comptables »; plus
loin, elle indique que « cette mission de certification [pour laquelle elle se
réfère aux normes internationales d’audit ISA (International Standards on
Auditing) définies par la Fédération internationale des experts-comptables
(IFAC)] est uniquement la constatation de la conformité des états financiers
qui composent le compte général de l’État aux règles qui leur sont applica-
bles, au premier rang desquelles les principes de régularité, de sincérité et de
fidélité posés à l’article 27 de la LOLF ainsi que des normes comptables de
l’État ». Après avoir rappelé que la position du certificateur pouvait être, outre
la certification sans réserves [improbable en l’espèce], la certification avec
réserves, l’impossibilité de certifier et le refus de certifier en fonction de
« l’intensité et la combinaison éventuelle des désaccords, des limitations et
des incertitudes qui orientent le choix de l’opinion », la Cour a formulé sur le
compte général de l’État pour 2006, arrêté par les ministres chargés des Finan-
ces et du Budget le 7 mai 2007, une certification assortie de 13 réserves
« substantielles » faisant l’objet d’une caractérisation explicite et appuyée sur
une motivation détaillée.
12 Les profondes innovations dans le contrôle des finances publiques introdui-
tes par la certification mais aussi par la mission de contrôle de la Cour sur les
résultats de l’exécution des crédits par mission et par programme s’intègrent
en outre dans une réforme budgétaire et comptable d’ensemble prévoyant que
la comptabilité générale de l’État est désormais tenue dans un format et selon
des règles aussi proches que possible de celles applicables aux entreprises
(article 30 de la LOLF). C’est ainsi que les dispositions de la LOLF modifient
profondément les règles selon lesquelles sont arrêtés les comptes de l’État :
« alors que l’ordonnance du 2 janvier 1959 mettait en œuvre une comptabilité
de caisse conduisant à rattacher les recettes et les dépenses de l’État à l’exer-
cice au cours duquel elles avaient été effectivement encaissées ou ordonnan-
cées, la LOLF pose le principe de la comptabilité en droits constatés, de sorte
que les recettes et les dépenses de l’État doivent être désormais rattachées à

(1) CC, Certification des comptes de l’État, exercice 2006, La Documentation française.
46 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

l’exercice au cours duquel elles ont pris naissance » (1), le résultat net comp-
table devant par ailleurs tenir compte des opérations patrimoniales.

13 4° Ces innovations de grande ampleur ne sauraient « rester sans influence


sur la jurisprudence constitutionnelle » (2); déjà le Conseil constitutionnel
annonce, dans la décision sous commentaire, et contrairement à sa décision sur
les opérations de même nature soumises à l’ordonnance de 1959 qu’à l’avenir,
en vertu du III de l’article 37 de la LOLF, le résultat comptable de l’exercice,
voté en loi de règlement, devra intégrer la reprise de dette d’un organisme tiers
par l’État. Son considérant ne purge cependant pas le débat sur la consistance
respective des opérations budgétaires et de trésorerie (v. ci-dessus).
13 S’il constate plus généralement que la loi de règlement présente un résultat
comptable entaché d’omissions au regard du respect des droits constatés et de
la comptabilité patrimoniale, il est permis de douter que le juge constitution-
nel, après avoir consacré la constitutionnalité du principe de sincérité s’en
tienne à sa jurisprudence de portée réduite décrite dans la première partie. Tou-
tefois, dans le contexte nouveau créé par la LOLF, le concept d’exactitude des
comptes ne peut plus être le même que sous l’empire de l’ord de 1959. En
effet, l’exactitude ne peut plus correspondre à l’exact relevé de la sommation
des encaissements et des décaissements. La comptabilité patrimoniale se nour-
rit d’estimations, d’approximations et de calculs qui, tous, cherchent à appro-
cher l’exacte valeur des actifs et des passifs inscrits au bilan. C’est ce travail
d’appréciation qui a été confié à la Cour des comptes. En outre, pour ce qui
concerne les lois de règlement, et donc les comptes de l’exécution budgétaire,
deux principes de sincérité ont vocation à s’appliquer : l’un « budgétaire »
posé par l’article 32 de la LOLF et l’autre « comptable » posé par l’article 27
qui transpose aux comptes de l’État les exigences comptables de droit com-
mun, couvrant la régularité, la sincérité et la fidélité de l’image donnée par les
comptes; en maintenant la définition du principe de sincérité comme
« l’exactitude des comptes », le Conseil n’a donné aucune précision en la
matière; une des attentes essentielles de la jurisprudence à venir portera ainsi
sur la délimitation de leur champ commun. La Cour, elle, attache une grande
importance à ce que les deux principes ne soient pas confondus.
13 La question se pose donc plus généralement de savoir si la position que la
Cour arrêtera désormais chaque année sur le compte général de l’État sera sus-
ceptible de produire des effets de droit.
13 Deux solutions radicalement différentes sont envisageables. Soit il est
estimé que l’avis du certificateur ne constitue qu’un élément de procédure qui
ne lie en rien l’autorité chargée d’approuver le compte, dès lors qu’il a été
rendu dans les temps et forme prévus par la loi organique; soit cet avis serait
susceptible de lier le Parlement en ce qu’il aurait défini précisément les man-
quements à la sincérité, à la régularité et à la fidélité et fixé les redressements à
opérer pour que ces critères soient satisfaits.

(1) Prétot, art. préc.


(2) Lascombe et Vandendriessche, art. préc.
4 13 JUILLET 2006, DÉCISION SUR LOI DE RÈGLEMENT 47

13 La première solution est celle qui prévaut dans le domaine de l’entreprise.


L’opinion du commissaire aux comptes ne lie pas l’assemblée générale. Celle-
ci peut approuver les comptes ou ne pas les approuver et tirer toutes les consé-
quences managériales qu’elle voudra bien de cette situation mais n’y sera
jamais obligée. Les sanctions éventuelles de l’opinion relèvent également,
pour les entités faisant appel public à l’épargne, de l’appréciation du marché.
La seconde solution ne paraît pas conforme à l’esprit de la jurisprudence ren-
due sous l’empire de l’ordonnance de 1959, puisqu’elle reviendrait à imposer
au Parlement de tirer des conclusions politiques de l’exercice d’un contrôle qui
ne l’est en rien.
13 La seconde hypothèse correspondrait à un cas de figure où le gouvernement
non content d’avoir refusé de prendre en considération, avant d’arrêter ces
comptes, les observations que la Cour lui aurait faites sur les projets d’états
financiers soumis à certification, aurait refusé, de plus, de prendre quelque
engagement que ce soit pour remédier à l’avenir, aux difficultés soulevées.

14 Il n’est pas exclu, au moins pour les premières années, qu’à travers la tech-
nique utilisée pour la loi de finances initiale pour 2006, le Conseil constitu-
tionnel tire argument de la nouveauté de la LOLF pour imposer aux pouvoirs
publics de modifier à l’avenir le mode de comptabilisation de tel ou tel élé-
ment d’actif ou de passif pour se conformer à des constats de la Cour des
comptes qu’il reprendrait à son compte, à la lumière, le cas échéant des obser-
vations du Conseil d’État sur le projet de loi de règlement, puisque celui-ci
estime que ce projet ne peut lui être soumis avant que la Cour n’ait arrêté
l’ensemble des travaux qui doivent y être joints.
14 La persistance de telles divergences serait contraire aux buts mêmes pour-
suivis par l’assujettissement des comptes de l’État à un dispositif de certifica-
tion. Si une telle situation devait être observée, on voit mal comment le Con-
seil constitutionnel, saisi d’une loi de règlement adoptée sans aucune prise en
compte des observations de la Cour, pourrait maintenir son considérant de
principe précité sur l’impossibilité pratique de sanctionner des opérations de
« constatation ». Sans qu’elle soit assortie d’un mécanisme de sanction dans le
cas d’un refus de certification, ou même de réserves substantielles (qui peu-
vent être annonciatrices d’une position moins favorable sur le compte suivant,
si elles ne peuvent pas être levées, faute de corrections), la certification des
comptes de l’État n’en constitue pas moins en elle-même en effet, la manifes-
tation, contraignant les autorités responsables au rétablissement des règles et
des principes comptables.
14 S’il n’en était pas ainsi, c’est-à-dire si la loi de règlement demeurait enta-
chée d’opérations méconnaissant le respect de ces règles et principes, la com-
pétence du juge professionnel des comptes devrait être relayée par celle du
juge de constitutionnalité de la loi, du juge « politique » au sens noble du
terme (1), le Conseil constitutionnel, qui devrait être conduit à censurer la loi
de règlement, notamment sur le fondement de l’insincérité. Il disposerait, pour

(1) Lascombe et Vandendriessche, art. préc.


48 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 4

motiver sa décision, de l’acte de certification et du rapport précité sur les résul-


tats et la gestion budgétaire joints à la loi de règlement, le premier document
explicitant de manière détaillée et autorisée les motifs de l’opinion rendue.
Ainsi s’amorcerait une meilleure articulation des contrôles de ces deux juridic-
tions sur les lois de règlement, de nature à donner au principe de sincérité situé
à la frontière sensible du droit et de l’appréciation politique, toute la portée
qu’il devrait avoir (1).

(1) Id.
5
CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES :
LE CONTRÔLE DES ACTES BUDGÉTAIRES
CE, 23 mars 1984, Organisme de gestion des écoles catholiques
de Couëron
(Rec. CE, p. 643; Rec. p. 401)
Cons. qu’aux termes de l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits
et libertés des communes, des départements et des régions, « ne sont obligatoi-
res pour les communes que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes
exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé. La Cham-
bre régionale des comptes (CRC) saisie, soit par le représentant de l’État dans le
département, soit par le comptable public concerné, soit par toute personne y
ayant intérêt, constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au bud-
get communal ou l’a été pour une somme insuffisante. Elle opère cette consta-
tation dans le délai d’un mois à partir de sa saisine et adresse une mise en
demeure à la commune concernée. Si dans le délai d’un mois, cette mise en
demeure n’est pas suivie d’effet, la CRC demande au représentant de l’État
d’inscrire cette dépense au budget de la commune et propose, s’il y a lieu, la
création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à
couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l’État dans le département
règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence. S’il s’écarte des pro-
positions formulées par la CRC, il assortit sa décision d’une motivation explicite;
Cons. que la décision par laquelle une CRC rejette une demande tendant à ce
qu’elle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget
d’une commune, et à ce qu’elle adresse une mise en demeure à la commune
concernée ne constitue ni un jugement sur les comptes, dont la Cour des comp-
tes serait compétente pour connaître en vertu du premier alinéa de l’article 87
de la loi du 2 mars 1982 et de l’article 10 de la loi du 10 juillet 1982, ni une déci-
sion juridictionnelle à l’encontre de laquelle un recours en cassation pourrait
être formé devant le Conseil d’État; qu’elle constitue une décision administra-
tive, dont le tribunal administratif, juge de droit commun du contentieux admi-
nistratif, est compétent pour connaître en premier ressort…
(Attribution du jugement de la requête au TA de Nantes).

OBSERVATIONS

1 La loi no 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des
communes, des départements et des régions a supprimé le contrôle a priori sur
les actes budgétaires de ces collectivités et lui a substitué un contrôle a posteriori
exercé par le représentant de l’État et la Chambre régionale des comptes
(CRC). Le nouveau régime du contrôle budgétaire, défini par cette loi jusqu’à
son intégration dans le Code des juridictions financières (CJF), est désormais
fixé à titre principal par l’article L. 232-1 de ce code, sous l’appellation exacte
de « contrôle des actes budgétaires et de l’exécution des budgets » des collectivi-
tés territoriales, qui reproduit les dispositions législatives du Code général des
50 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

collectivités territoriales (CGCT) communes à l’ensemble des collectivités en


matière de contrôle budgétaire et figurant aux articles L. 1612-1 à L. 1612-20 (1)
de ce code. Les articles L. 232-3 à L. 232-8 du CJF traitent des dispositions
particulières (2) à certains établissements publics du secteur local. La partie
réglementaire du CJF reproduit l’ensemble des articles de nature réglementaire
du CGCT et des autres codes concernés aux articles R. 232-1 à R. 232-6.
1 La réforme a été conçue dans le souci d’une part, de maintenir une interven-
tion du représentant de l’État dans les affaires budgétaires locales afin de pal-
lier les carences pouvant mettre en cause l’exercice et la continuité des mis-
sions de service public assurées par les collectivités et d’autre part, de garantir,
par le concours d’une institution juridictionnelle nouvelle, la CRC, chargée du
contrôle de la régularité des actes budgétaires, l’autonomie des collectivités
locales.
1 Mais la participation de juridictions à une procédure de part en part adminis-
trative, dont le représentant de l’État est maître à titre principal de l’initiative et
à titre exclusif de la décision finale pouvant porter rectifications budgétaires, a
soulevé de multiples questions sur l’ambiguïté du rôle ainsi imparti par les tex-
tes aux CRC et sur les pouvoirs et devoirs respectifs de ces deux partenaires.
Sous-jacent à ces nombreuses interrogations est né le débat de principe sur le
sens de la réforme du contrôle des actes budgétaires, considérée tantôt comme
constituant une rupture avec la tutelle financière antérieure et privilégiant de ce
fait la juridictionnalisation du contrôle incarnée par le concours des CRC, tantôt
comme s’inscrivant dans la continuité des procédures tutélaires d’avant 1982, et
conservant au représentant de l’État un rôle prééminent.

(1) Les dispositions de ces articles sont applicables aux communes des départements de la
Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, dans les conditions prévues par l’article L. 2543-1 du
CGCT, en vertu de l’article L. 232-2 du CJF.
(2) a) L’article L. 232-3 relatif à des dispositions particulières aux syndicats de communes,
reproduit l’article L. 5212-25 du CGCT, selon lequel la CRC donne un avis sur les modifications
éventuelles des règles de répartition des contributions des communes au budget d’un syndicat.
b) En application de l’article L 232-4 du CJF, les établissements publics locaux d’enseignement
sont soumis au contrôle des actes budgétaires et de l’exécution du budget, dans les conditions pré-
vues par les articles L. 421-11 à L. 421-13 du Code de l’éducation reproduits dans cet article : les
procédures définies pour les collectivités territoriales sont applicables aux EPLE, en dehors de cel-
les relatives aux comptes administratifs, mais les modalités d’adoption des budgets qui sont très
spécifiques ont une incidence sur le contrôle budgétaire.
c) Les établissements publics de santé régis par le livre 1er de la sixième partie du Code de la
santé publique sont exclus du contrôle budgétaire de droit commun ; l’art L. 6143-3 de ce code
introduit par une ordonnance no 2005-1112 du 1er sept. 2005 et reproduit à l’art L. 232-5 du CJF ne
prévoit plus qu’un seul cas de saisine des CRC (v. infra), ayant supprimé leur intervention, en cas
de budget non adopté au 1er janv. Les dispositions de cet article sont applicables aux syndicats inte-
rhospitaliers selon l’article L. 232-6 du code, sous réserve de certaines dispositions des articles
L. 6132-1 et L. 6132-2 du Code de la santé publique.
d) Pour les OPAC soumis aux règles applicables aux entreprises de commerce, l’article L. 232-7
du CJF renvoie à l’article L. 421-1, 2e à 5e alinéas du Code de la construction et de l’habitation qui
prévoit un régime de contrôle budgétaire adapté, soumis aux dispositions du CGCT précitées, à
l’exception de celles relatives au vote et à l’arrêté des comptes (art. L. 1612-12 à L. 1612-14).
e) L’article L. 232-8 prévoit un régime de contrôle des actes budgétaires du Centre national de la
fonction publique territoriale dans les conditions prévues aux articles L. 1612-1 à L. 1612-16 et
L. 1612-18 du CGCT.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 51

1 Au fil de sa jurisprudence dont l’arrêt sous commentaire a constitué la pre-


mière décision de principe sur les questions liées au contentieux posées par le
nouveau contrôle budgétaire, le Conseil d’État a apporté des éléments de
réponse précis sur la nature et la portée des actes de contrôle budgétaire (II)
dont le fil conducteur paraît être le souci d’affirmer un large pouvoir d’appré-
ciation du juge administratif sur ces nouvelles procédures (I).

I. — Une compétence d’attribution

2 1° La loi du 2 mars 1982, désormais intégrée dans le CJF, a strictement


défini la compétence ratione materiae des CRC au titre du contrôle budgétaire
en prévoyant limitativement les quatre hypothèses suivantes de déclenchement
de la procédure :
2 – non-adoption du budget primitif avant la date limite du 31 mars de l’année
de l’exercice; cette date limite est repoussée plus tard dans trois cas : au
15 avr. de l’année de renouvellement des conseils municipaux, à quinze jours
après leur transmission, en cas d’absence de communication par les services
de l’État d’informations indispensables à l’établissement du budget ou avant
trois mois à compter de la date de création d’une nouvelle collectivité ou d’un
nouvel établissement public (articles L. 1612-2 et L. 1612-3 du CGCT);
2 – vote d’un budget en l’absence d’équilibre réel (article L. 1612-5 du
CGCT) (1);
2 – déficit du compte administratif égal ou supérieur à 10 % des recettes de
fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants et à 5 %
dans les autres cas (art. L.1612-14 CGCT);
2 – défaut d’inscription au budget de dépenses obligatoires (art. L. 1612-15
du CGCT) ou inscription de crédits insuffisants pour leur couverture (2).

(1) Trois conditions doivent être respectées pour que le budget soit en équilibre réel : équilibre
de chacune des sections de fonctionnement et d’investissement, sincérité des inscriptions budgétai-
res et financement des emprunts sur les ressources propres d’investissement.
(2) Aux termes de l’article L. 1612-17 du CGCT reproduit par l’article L. 232-1 du CJF, les arti-
cles L. 1612-15 et L. 1612-16 CGCT ne sont pas applicables à l’inscription et au mandatement des
dépenses obligatoires résultant d’une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée. La
loi du 16 juill. 1980 continuant de régir ces opérations, il appartient au seul préfet, en cas d’une
insuffisance de crédits au budget de la collectivité ou de l’établissement concerné pour l’exécution
de la décision de justice, de prononcer une mise en demeure de créer les ressources nécessaires. Un
arrêt du 23 déc. 1988 du Conseil d’État a rappelé que le préfet ne devait pas mettre en œuvre les
procédures des articles 11 et 12 (désormais art. L. 1612-15 et L. 1612-16 CGCT) pour obtenir
d’une collectivité défaillante l’exécution d’un jugement de condamnation pécuniaire (Ministère de
l’Intérieur c. Ville de Romans-sur-Isère, AJDA 1989, p. 267). Par suite, les saisines des CRC à ce
titre par les préfets sont déclarées irrecevables (CRC Nord-Pas-de-Calais 15 janv. 1998, Rec.
p. 161); encore faut-il que la décision de justice soit passée en force de chose jugée, ce qui n’est pas
le cas s’il y a appel du jugement assorti d’une demande de sursis à exécution; saisie en ce cas d’une
demande d’inscription de dépense obligatoire, une chambre s’est déclarée compétente et a évalué le
montant des intérêts dus par une commune condamnée qui contestait la somme calculée par le
créancier (CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur 24 août 2004, Rec. p. 287; v. Mouzet, « Le contrôle
budgétaire des collectivités locales dans la jurisprudence du Conseil d’État », Rev. Trésor 2002,
p. 533).
52 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

2 Deux autres cas de saisine ont été ajoutés par la suite : par la loi no 92-125
du 6 févr. 1992, quand le compte administratif n’a pas été transmis au préfet au
plus tard quinze jours après le délai fixé pour son adoption (art. L. 1612-13
CGCT); le représentant de l’État doit alors saisir la CRC du plus proche bud-
get voté par la collectivité territoriale; et par la loi no 98-546 du 2 juillet
1998, lorsque le compte administratif est rejeté par l’assemblée délibérante
(art. L. 1612-12, 3e alinéa, du CGCT); le préfet saisit la CRC du projet de
compte joint à la délibération de rejet, pour recueillir son avis sur la confor-
mité de ce projet avec le compte de gestion du comptable public; s’il s’agit en
apparence de deux saisines différentes, le plus souvent, la seconde est la con-
séquence directe de la première et recouvre la situation d’une même collecti-
vité territoriale (CRC Poitou-Charentes 22 janvier 2001, Rec. p. 156).
2 Un contrôle budgétaire particulier est par ailleurs prévu par l’article L. 235-1
CJF qui reproduit l’article L. 1524-2 CGCT pour les actes des sociétés d’éco-
nomie mixtes locales, quand le représentant de l’État estime qu’une délibéra-
tion de la société augmente gravement la charge financière d’une collectivité
territoriale actionnaire ou le risque encouru par une collectivité territoriale qui
a garanti les emprunts de la société. De même, l’article L. 232-5 CJF, relatif au
contrôle des actes budgétaires des établissements publics de santé, prévoit la
saisine pour avis de la CRC par le directeur de l’agence régionale d’hospitali-
sation, quand le plan de redressement présenté par ce dernier au conseil
d’administration en raison de la situation financière de l’établissement n’est
pas adopté (1).

3 2° Dans tous les cas de saisine à l’exception de celui relatif à l’inscription de


dépenses obligatoires, le représentant de l’État, destinataire des documents
budgétaires des collectivités et établissements publics locaux soumis obligatoi-
rement au contrôle de légalité a le monopole (2) de la saisine de la Chambre;
dans l’hypothèse du défaut d’inscription d’une dépense obligatoire, (v. OGEC
de Couëron ci-dessus), le préfet partage cette compétence avec les comptables
publics « concernés » et les personnes dont les intérêts auraient été lésés par le
défaut d’inscription d’une dépense obligatoire.
3 L’article R. 1612-34 CGCT reproduit par l’article R. 232-1 CJF disposant
que la Chambre, avant de statuer sur le fond, doit s’être prononcée sur la rece-
vabilité de la demande, les chambres ont eu à apprécier en raison de son impré-
cision, le sens de l’expression « comptable public concerné ». Il est ainsi géné-
ralement admis (3) qu’il s’agit du comptable de la collectivité publique
créancière, en raison de son obligation de vigilance et de diligence à l’égard des

(1) La CRC évalue la situation financière de l’établissement et propose, le cas échéant, des
mesures de redressement. Le directeur de l’ARH peut alors mettre en demeure l’établissement de
prendre les mesures de redressement appropriées.
(2) L’article R. 232-1 CJF reproduisant l’article R. 1612-30 CGCT prévoit cependant un cas
dans le cadre duquel la CRC peut constater elle-même, lors du jugement des comptes des compta-
bles, l’existence d’un déficit susceptible de justifier le déclenchement de la procédure de
l’article L. 1612-14 CGCT repris à l’article L. 232-1 CJF.
(3) En application de l’instruction modifiée no 98-041 du 24 févr. 1998 de la direction de la
comptabilité publique.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 53

créances de la collectivité dont le non-recouvrement peut provoquer la mise en


jeu, par le juge des comptes, de sa responsabilité personnelle et pécuniaire.
3 Les chambres ont également accepté la saisine des comptables publics de la
collectivité débitrice, bien que son intérêt pour agir soit incertain. Sans se pro-
noncer expressément sur ce point, le Conseil d’État a jugé que le fait pour le
comptable d’un SIVOM, créancier d’une commune, d’être également le comp-
table de la commune débitrice, était sans incidence sur la validité de sa saisine
(CE 3 déc. 1993, Commune de Luc-sur-Orbieu, inédit).
3 Les chambres ont enfin déclaré recevables les recours des comptables supé-
rieurs dont la responsabilité personnelle et pécuniaire (1) peut être aussi enga-
gée à titre subsidiaire, en raison de leur obligation de surveillance du fait des
comptables locaux, bien que ceux-ci agissent à titre de comptables principaux.
La saisine d’un trésorier-payeur général a toutefois été déclarée irrecevable,
faute d’un intérêt à agir lui-même pour faire inscrire les crédits nécessaires au
paiement de la participation communale aux dépenses d’un syndicat : la CRC
a considéré en effet qu’il n’était pas responsable, à titre subsidiaire du recou-
vrement de recettes à caractère local, à l’inverse des recettes de l’État (CRC
Nord-Pas-de-Calais 3 juillet 1997, Rec. p. 293). S’agissant de toute personne y
ayant intérêt, le créancier public ou privé de la collectivité en cause est en pre-
mier lieu concerné et les CRC apprécient, au cas par cas et sous le contrôle du
juge administratif, si l’intérêt pour agir du requérant est direct, personnel et
certain, en application de la jurisprudence constante du Conseil d’État.
4 3° En ce qui concerne la saisine du représentant de l’État, que les textes en
employant l’indicatif (2), semblent lui faire obligation de déclencher, quand il
constate une anomalie dans les actes budgétaires, sa mise en œuvre au regard
de celle du contrôle de légalité a fait l’objet d’interrogations (3), jusqu’à
l’intervention d’un arrêt du Conseil d’État qui a admis que le préfet avait
l’obligation de saisir en priorité la Chambre (CE 23 déc. 1988, Département
du Tarn, AJDA 1988, p. 91), position que le Conseil d’État a confirmée treize
ans après dans les mêmes termes : « considérant que si l’existence de la procé-
dure prévue par les dispositions précitées [art. 8 de la loi de 1982 devenu
l’article L. 1612-5 CGCT] fait obstacle à ce que soient présentées devant le
juge de l’excès de pouvoir, des prétentions dirigées contre les délibérations
budgétaires du Conseil municipal et fondées sur la méconnaissance de l’équi-
libre réel, cette irrecevabilité ne peut être opposée aux personnes justifiant
d’un intérêt lorsque le préfet n’a pas saisi la CRC dans le délai de trente jours
précité… » (CE 16 mars 2001, Commune de Rennes-les-Bains et M. Lacan,
Rec. p. 133). Les modalités de computation de ce délai ont été précisées par un
arrêt du 14 mars 2006 de la Cour administrative d’appel de Bordeaux
(M. Clemente) : contrairement à certaines CRC qui considèrent qu’en matière

(1) V. CC 19 déc. 1956 Saumitou-Laprade, Rec. p. 83.


(2) Articles L. 1612-2, L. 1612-5, L. 1612-13 CGCT repris à l’article L. 232-1 CJF.
(3) La circulaire interministérielle du 19 avr. 1983 relative au contrôle des actes budgétaires des
communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics incitait les préfets en
cas d’illégalité grave à mettre en œuvre les deux procédures de contrôle et à assortir la saisine du tri-
bunal administratif d’une demande de sursis à exécution.
54 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

de contrôle budgétaire, le délai accordé au préfet pour les saisir n’a qu’une
valeur indicative et qu’une saisine présentée hors délai n’est pas irrecevable, la
Cour a décidé que ce délai était de rigueur et qu’il commençait à courir à
compter de la date de la réception du budget par le service du contrôle de léga-
lité et non de celle de l’envoi du budget à la CRC, comme en l’espèce jugée.

5 Saisi en appel d’un jugement du tribunal administratif de Bordeaux, le Con-


seil d’État a transposé cette position au cas de saisine de l’article 11 (désor-
mais l’art. L. 1612-15 CGCT) dans un arrêt du 13 mars 1989, Commune de
Gardanne (Rec. CE p. 188), en déclarant irrecevable la demande du préfet de
la Dordogne tendant à l’annulation de délibérations d’un conseil municipal à
laquelle avait fait droit le juge de premier ressort : « ces dispositions [celles de
l’art. 11] dont il résulte que les contestations relatives à l’inscription d’une
dépense obligatoire doivent être soumises à la CRC et le sont alors par le pré-
fet, le comptable public ou les personnes intéressées, font obstacle à ce que les
autorités ou personnes ainsi énumérées défèrent au juge de l’excès de pouvoir
la délibération par laquelle un conseil municipal refuse d’inscrire une dépense
au budget communal. » Mais le Conseil d’État a jugé par ailleurs, dans le
même cas de dépenses obligatoires que « le préfet, en s’abstenant de saisir la
chambre, malgré la demande qui lui en avait été faite par (une personne ayant
la faculté de la saisir elle-même), n’a pas pris une décision susceptible de faire
l’objet d’un recours pour excès de pouvoir » (CE 9 sept. 1996, Syndicat
CGTM des sapeurs pompiers départementaux de la Martinique, Quot. jur.,
17 déc. 1996, no 101.2). Il semble ainsi, a contrario qu’un tel refus ne saurait
être contesté au contentieux qu’à la condition d’avoir été opposé à une per-
sonne ne jouissant pas de la faculté de saisine ou n’y ayant pas intérêt et qu’il
n’y a pas de compétence liée du préfet pour saisir les CRC, au moins dans les
deux cas de budget en déséquilibre et de l’inscription de dépenses obligatoires,
quand l’abstention préfectorale ne prive pas les intéressés de leur droit
d’action devant le juge financier ou le juge administratif (v. Mouzet, « Le con-
trôle budgétaire des collectivités locales dans la jurisprudence du Conseil
d’État », Rev. Trésor 2002, p. 533).
5 En donnant la priorité d’intervention aux procédures de contrôle budgétaire,
le Conseil d’État a mis fin à la concurrence latente et parfois ouverte entre les
deux formes de recours et confirmé son approche (v. infra) du dispositif de
régulation mis en place dans le cadre de ce contrôle; le département du Tarn,
collectivité appelante dans la première affaire évoquée ci-dessus, soutenait en
effet que la procédure administrative prévue à l’article 8 de la loi, devenu
l’article L. 1612-5 du CGCT, serait exclusive d’un contrôle juridictionnel de
l’équilibre budgétaire et donc semblait interdire au juge administratif d’exercer
un contrôle effectif du respect de l’équilibre budgétaire imposé aux collectivi-
tés locales; si le Conseil d’État a présenté la saisine de la CRC comme une
procédure administrative préalable à l’intervention du juge (1), il a affirmé

(1) Telle était, d’après le commissaire du gouvernement, la volonté du législateur qui n’avait pas
même évoqué, au cours des débats parlementaires, l’éventualité d’un contrôle juridictionnel de
l’équilibre budgétaire.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 55

sans équivoque la compétence de ce dernier pour veiller au respect de l’équili-


bre réel du budget « dont il résulte nécessairement des dispositions précitées
de l’article 8 de la loi du 2 mars 1982 qu’il constitue une condition de légalité
des délibérations budgétaires ».

II. — Une compétence administrative

6 Le législateur de 1982 ne s’est pas prononcé sur la nature des avis rendus
par les CRC dans le cadre du contrôle budgétaire, ni sur les voies de recours
possibles à leur encontre.
6 La nouvelle procédure d’inscription d’office d’une dépense obligatoire,
décrite à l’article 11 de la loi susvisée (désormais l’art. L. 232-1 CJF reprodui-
sant l’art. L. 1612-15 CGCT), qui seule des cas de saisine des CRC permet
non seulement au préfet mais à des personnes intéressées d’intervenir auprès
des CRC pour la protection de leurs créances contre le mauvais vouloir des
collectivités a été le domaine d’élection de la jurisprudence du Conseil d’État
sur la nature des actes pris par les CRC dans le cadre de leurs attributions de
contrôle budgétaire et sur leur portée, notamment à l’égard des représentants
de l’État.

6 1° Le Conseil municipal de la commune de Couëron n’ayant pas inscrit au


budget les sommes correspondant à la participation communale aux frais de
fonctionnement de classes sous contrat d’association de certaines écoles pri-
maires privées, l’Organisme de gestion des écoles catholiques (OGEC) de
Couëron a, en application de l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 (désormais
l’article L. 232-1 du CJF), demandé à la CRC des Pays de Loire, de constater
la non-inscription au budget d’une dépense obligatoire et de mettre la com-
mune en demeure de la rétablir. La CRC ayant rejeté cette demande, l’OGEC,
considérant la « décision » rendue par la Chambre comme de nature juridic-
tionnelle, s’est pourvu en cassation devant le Conseil d’État aux fins d’annula-
tion de ladite décision.
6 Le Conseil d’État, dans cet arrêt, a tranché la question de la nature adminis-
trative ou juridictionnelle des avis dits « négatifs » des CRC, par lesquels cel-
les-ci rejettent des requêtes. Il a en premier lieu déclaré que ces « décisions ne
constituaient pas un jugement sur les comptes dont la Cour des comptes serait
compétente pour connaître en vertu du premier alinéa de l’article 87 de la loi
du 2 mars 1982 » (devenu l’article L. 211-1 du CJF); dans un arrêt rendu six
jours après celui-ci, le 29 mars 1984, la Cour des comptes a explicité cette
position, alors qu’elle était saisie par le Président de la CRC de Lorraine d’une
requête d’une institution privée tendant à infirmer partiellement une décision
de ladite Chambre qui mettait la commune de Thionville en demeure d’inscrire
à son budget une somme qu’elle jugeait insuffisante : cette requête étant diri-
gée non contre un jugement définitif ou des dispositions définitives de juge-
ments seuls susceptibles d’appel mais contre une décision prise dans l’exercice
des attributions de contrôle budgétaire des CRC dont aucune disposition légis-
lative ou réglementaire prévoit qu’elle puisse être susceptible d’appel devant la
56 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

Cour des comptes, celle-ci a décliné sa compétence (CC 29 mars 1984, Institut
Notre-Dame de la Providence à Thionville, Rec. p. 355; 19 sept. 1991,
OPHLM d’Arcueil et Gentilly, inédit).
6 Le Conseil d’État a estimé que cette décision ne constituait pas davantage
une décision juridictionnelle à l’encontre de laquelle un recours en cassation
pourrait être formé devant lui, mais « une décision administrative dont le tri-
bunal administratif, juge de droit commun du contentieux administratif, est
compétent pour connaître en premier ressort »; malgré le traitement quasi juri-
dictionnel de l’anomalie budgétaire en cause auquel conduit la saisine du juge
des comptes pour l’exercice du contrôle budgétaire (intervention de magistrats
inamovibles (1), instruction contradictoire du dossier (2), délibéré collégial,
examen des conditions de recevabilité de la saisine, du respect des délais pré-
vus par les textes, présentation juridique des avis…), le Conseil d’État n’a pas
retenu l’hypothèse de la nature juridictionnelle des décisions rendues par les
Chambres en matière de contrôle budgétaire, « l’acte par lequel une Chambre
refuse de mettre en demeure une commune d’inscrire à son budget une
dépense, s’insérant dans la procédure proprement administrative d’inscription
d’office qui, malgré sa réforme, conserve ce caractère sous l’empire des nou-
veaux textes » (3).
6 La position adoptée par le Conseil d’État est conforme à sa jurisprudence
générale en matière d’actes refusant de délivrer des mises en demeure (4) et
plus généralement d’actes qui, en arrêtant des procédures, peuvent faire grief
et doivent donc être attaquables devant le juge administratif. En refusant de
prononcer une mise en demeure d’inscrire au budget d’une collectivité locale
des crédits pour le financement d’une dépense considérée comme obligatoire
par le requérant, la CRC bloque la procédure de contrôle budgétaire engagée et
empêche notamment la mise en œuvre par le représentant de l’État de l’ins-
cription d’office par substitution d’action à la collectivité défaillante; sa déci-
sion fait donc grief au requérant ayant intérêt pour agir. Dans la ligne de cette
jurisprudence, la Cour administrative d’appel de Nantes a jugé que, s’agissant
d’une décision administrative et non d’un acte juridictionnel, les stipulations
de l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’Homme applicables aux seules procédures contentieuses suivies devant des
juridictions ne sont pas opposables à une CRC (2 juin 2000, Caisse d’épargne
et de prévoyance Centre Val de Loire, Rec. p. 126).
6 Le Conseil d’État a confirmé que les avis des CRC sont susceptibles de
recours devant le juge administratif toutes les fois qu’ils mettent un terme à la
procédure de contrôle budgétaire en cours, à propos de la seconde décision
d’une CRC, par laquelle, après mise en demeure, elle renonce à demander au
préfet d’inscrire d’office la dépense obligatoire au budget de la commune, clô-
turant ainsi la procédure (CE 18 nov. 1998, Association OGEC de l’école pri-
vée catholique mixte Notre-Dame de Calais, Rec. p. 153); il devrait en aller de

(1) Article L. 212-8 CJF.


(2) Article L. 242-2 CJF.
(3) Conclusions Roux sur l’arrêt du 23 mars 1984.
(4) CE 5 févr. 1965, Lebas, Rec. CE, p. 71.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 57

même si la CRC se déclare incompétente, ratione loci ou temporis (1); ou si


elle déclare irrecevable la saisine préfectorale considérant qu’il n’y a pas désé-
quilibre du budget ou que le compte administratif n’est pas arrêté en déficit.
7 2° Dans la logique de cet arrêt, le Conseil d’État a jugé que le préfet ne pou-
vait procéder à une inscription d’office sans avis conforme de la CRC (CE
4 nov. 1988, Syndicat mixte du collège Val de Sarre, AJDA 1988, p. 723) : « il
résulte des dispositions de l’article 11 [désormais art. L. 1612-15 CGCT] que
le représentant dans le département ne peut inscrire d’office une dépense au
budget d’une commune que si, à l’issue de la procédure ci-dessus décrite, la
CRC le demande »; la CRC de Lorraine ayant refusé de reconnaître le carac-
tère obligatoire de la participation d’une commune à des dépenses d’investis-
sement d’un complexe sportif, le Conseil d’État a estimé que le préfet était
tenu de refuser l’inscription d’office sollicitée par le syndicat mixte du
collège : il a ainsi confirmé que les avis négatifs des Chambres mettaient un
terme aux procédures de contrôle budgétaire en cours et qu’il n’était pas dans
les pouvoirs du représentant de l’État de passer outre le rejet de sa saisine par
la Chambre, la poursuite de son intervention dans les affaires budgétaires loca-
les étant subordonnée au contrôle préalable par la CRC de l’irrégularité budgé-
taire invoquée. Il en a également jugé ainsi, à propos du refus d’une chambre
de poursuivre la procédure, après vérification de la prise en compte par la col-
lectivité de sa mise en demeure (CE 18 nov. 1998, Association d’éducation
populaire Louis Flodrops, Rec. CE p. 422).
8 3° Le Conseil d’État a, en revanche, considéré que les décisions positives
par lesquelles les CRC mettent en demeure les collectivités d’inscrire à leur
budget des dépenses obligatoires ne sont que des actes préparatoires qui ne
font pas grief et ne sont donc pas susceptibles de recours (CE 30 janvier 1987,
Département de la Moselle, AJDA, p. 217) (2). Il a repris dans cet arrêt (3) la
jurisprudence classique, dégagée avant 1982 à propos des mises en demeure
préfectorales, d’inscrire au budget les crédits nécessaires au règlement de
dépenses obligatoires qui n’étaient pas susceptibles d’être déférées au juge
administratif (CE 22 nov. 1957, Commune de Villerupt, Rec. CE p. 633); il en

(1) Un jugement du tribunal administratif de Strasbourg, en annulant une décision de la CRC de


Lorraine, qui déclarait irrecevable la requête du commissaire de la République de la Moselle d’ins-
crire au budget d’une régie une dépense imputable à un exercice antérieur au 1er janv. 1983 en a
admis implicitement le caractère de décision administrative faisant grief (TA Strasbourg 21 mai
1985, Commissaire de la République de la Moselle c. Régie municipale des transports en commun
de la région Messine et autres, AJDA 1985, p. 505).
(2) Cet arrêt a tranché un important débat qui avait divisé la doctrine et également opposé les tri-
bunaux administratifs entre eux : certains avaient décidé l’irrecevabilité des recours contre les mises
en demeure d’une CRC (TA Châlons-sur-Marne 20 déc. 1983, Commune de Fismes, JCP 1984, II
20339; TA Strasbourg 18 avr. 1984, Institut Notre-Dame de la Providence c. ville de Thionville,
RFDA, 1984, p. 225 et 25 mai 1985; TA 927/84 et TA 1151/84). Le tribunal administratif d’Orléans
considérait, lui, que « la mise en demeure constitue le seul acte décisoire de l’inscription d’office au
budget de la commune » et qu’elle pouvait être déférée au juge administratif (29 nov. 1984, Com-
mune de Ligueil, AJDA, 1985, p. 153).
(3) Voir aussi dans le même sens : CE 14 févr. 1992, Commune de Coux, inédit; et CE 6 déc.
1993, Commune de La Chapelle-Saint-Sauveu, Rec. CE (tables) pp. 548, 806 et 976.
58 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

a utilisé la même motivation : « Considérant qu’il résulte des dispositions sus-


rappelées de l’article 52 précité de la loi du 2 mars 1982 [devenu
l’art. L. 1612-15 CGCT] que la constatation opérée par la CRC qu’une
dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget départemental ou l’a été
pour une somme insuffisante et la mise en demeure qu’elle adresse au départe-
ment d’inscrire à son budget les crédits correspondants ne constituent que le
premier acte de la procédure administrative pouvant éventuellement aboutir à
la décision du représentant de l’État d’inscrire cette dépense au budget dépar-
temental et de rendre exécutoire le budget rectifié en conséquence… ». Les
mises en demeure adressées aux collectivités par les CRC sont ainsi considé-
rées comme le premier acte d’une procédure complexe organisée et prévue par
la loi, le dernier, dans le cas où la mise en demeure n’a pas été suivie d’effet,
étant constitué par la décision d’inscrire ou de ne pas inscrire d’office la
dépense, qui seule, faisant grief, pourra être déférée au juge (1). Dans la ligne
de cette jurisprudence, le Conseil d’État a considéré que de tels avis portant
mise en demeure ne peuvent être regardés comme des décisions créatrices de
droits, dont le retrait par un nouvel avis eût dû être motivé en vertu de la loi du
11 juillet 1979 et n’aurait pu intervenir, en application du décret du 28 nov.
1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers, qu’après
que l’intéressé a été mis en mesure de présenter des observations écrites. En
conséquence, le Conseil d’État a jugé que le tribunal administratif avait retenu
à tort, pour annuler la décision de la CRC de Picardie revenant sur un premier
avis de mise en demeure, le moyen tiré de ce que la société intéressée n’avait
pas été mise à même, préalablement à l’intervention de la décision de rejet, de
présenter des observations écrites (CE 2 oct. 1992, Ministre du Budget et com-
mune de la Chapelle-en-Serval c. SA du Crédit immobilier de la Somme, Rev.
Trésor 1992, p. 810).

9 4° Restait posée la question de savoir si, au stade de la deuxième phase de la


procédure, lorsque la CRC, après avoir constaté le caractère obligatoire de la
dépense, demande au préfet de l’inscrire au budget de la collectivité, celui-ci a
compétence liée ou conserve toute liberté d’appréciation sur le principe même
de l’obligation de la dépense; l’arrêt Département de la Moselle (v. ci-dessus)
comportait un premier élément de réponse à cette question en disposant que la
mise en demeure peut « éventuellement » aboutir à l’arrêté d’inscription
d’office; l’utilisation de l’adverbe « éventuellement » semblait présupposer
que le préfet restait libre de s’écarter de l’avis de la Chambre, non seulement
sur les mesures proposées pour la couverture de la dépense, mais aussi sur le
caractère obligatoire de la dépense (2). Un arrêt du 10 févr. 1988 du Conseil
d’État (Commune de Brives-Charensac c. Arnaud, AJDA, 1988, p. 279) a con-
firmé cette interprétation en décidant qu’il résulte des 2e et 3e alinéas de
l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 (devenu l’art. L. 1612-15 CGCT) que « le

(1) Conclusions de S. Hubac, commissaire du gouvernement.


(2) V. en ce sens les conclusions du commissaire du gouvernement précitées : « c’est au seul
représentant de l’État qu’incombe la décision d’inscription d’office à laquelle il peut refuser de
procéder s’il conteste le caractère obligatoire de la dépense ».
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 59

préfet peut, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, refuser par décision
motivée de se conformer à la proposition de la CRC » et en annulant en consé-
quence le jugement du tribunal administratif de Clermont-Ferrand qui estimait
que le commissaire de la République était tenu de se conformer à la proposi-
tion de la CRC. Il ressort de la brève motivation de cette décision que rien dans
la rédaction du texte de l’article 11 n’autorise à considérer, comme l’avait
interprété le juge de premier ressort (1), que le préfet pourrait seulement
s’écarter des modalités de couverture de la dépense retenues par la Chambre et
serait lié quant à la constatation par la CRC du caractère obligatoire de la
dépense.
9 En refusant toute portée contraignante aux décisions positives des CRC à
l’égard des représentants de l’État, le Conseil d’État a voulu, dans la logique
de l’arrêt Département de la Moselle décidant l’irrecevabilité des recours con-
tre les mises en demeure des CRC qui ne font pas grief, laisser toute latitude au
préfet, sous le contrôle du juge, de s’opposer à un simple acte préparatoire à
une autre décision dont on ne peut à l’avance préjuger du contenu et qui pour-
rait être illégal.

10 Cet arrêt est avant tout représentatif du changement que semble vouloir
apporter le Conseil d’État dans la nature du contrôle exercé par le juge admi-
nistratif sur la procédure de l’inscription d’office. Avant la loi de 1982, le Con-
seil d’État n’exerçait qu’un contrôle restreint sur le pouvoir d’appréciation du
préfet, en tant qu’autorité de tutelle, de procéder à l’inscription d’office, le pré-
fet étant libre d’apprécier selon les circonstances, si et à quelle époque il devait
procéder à l’inscription d’office (2). L’ensemble de la jurisprudence qui vient
d’être commentée et qui déborde la seule procédure de l’inscription d’office
laisse à penser que le Conseil d’État entend exercer un contrôle au fond sur
l’ensemble des actes qui jalonnent les procédures de contrôle budgétaire; il est
significatif, à cet égard, que la Haute Assemblée considère que l’arrêté préfec-
toral réglant d’office un budget non voté en équilibre réel ne peut se borner à
indiquer les raisons d’ordre général pour lesquelles le préfet a estimé devoir
s’écarter des propositions de la Chambre; le préfet doit faire connaître les
motifs qui l’ont conduit à réduire telles dépenses ou à prévoir des augmenta-
tions de crédits (CE 10 oct. 1990, Préfet du Val d’Oise, AJDA 1991, p. 236).
Quand, à l’inverse, le préfet a fait connaître de manière complète et détaillée
les motifs qui l’ont conduit à s’écarter des propositions de la CRC pour régler
un budget primitif dans les conditions prévues par l’article L. 1612-14 du
CGCT, il doit être regardé comme ayant explicitement motivé sa décision (CE
17 nov. 1997, Commune de Fleury d’Aude, Rec. p. 233). De même le Conseil
d’État examinant les conditions d’exercice de cette activité de contrôle devant
le défaut de vote du budget d’un syndicat de communes, durant cinq ans a

(1) Jusqu’à l’intervention de cet arrêt, la doctrine quasi unanime et les tribunaux administratifs
admettaient que le préfet devait obtempérer à une demande d’inscription d’office. Seul le tribunal
administratif de Châlons-sur-Marne dans sa décision précitée Commune de Fismes, estimait que le
préfet disposait d’un pouvoir discrétionnaire en la matière.
(2) CE 29 mars 1943, Association syndicale des dessécheurs, Rec. CE p. 78.
60 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

jugé, à l’occasion d’une requête de plusieurs communes de Haute-Corse que


« les conditions dans lesquelles ce contrôle a été exercé par le préfet de la
Haute-Corse ne sauraient davantage être regardées comme révélant l’exis-
tence d’une faute lourde des services de l’État » (CE 6 oct. 2000, Commune de
Saint-Florent et autres, Rec. CE p. 395; AJDA 2001, p. 201).
10 Ainsi, le Conseil d’État, s’il a pris acte de la volonté du législateur de 1982
d’accroître la protection des collectivités et établissements publics locaux ainsi
que celle des tiers grâce à l’intervention d’une instance indépendante et spécia-
lisée dans le droit budgétaire local, s’est inscrit dans la continuité du système
antérieur et s’est affirmé avec une remarquable cohérence d’ensemble, comme
le seul garant tant de la légalité financière que du déroulement régulier de ces
nouvelles procédures dans l’intérêt des collectivités et des tiers.

11 5° La même volonté d’affirmer le contrôle sans restriction du juge adminis-


tratif sur l’exercice des différentes attributions de contrôle budgétaire peut être
constatée à propos de la définition des dépenses obligatoires et du pouvoir
d’appréciation des Chambres en la matière.
11 Le premier alinéa de l’article L. 1612-15 CGCT reproduit à l’article L. 232-1
CJF relatif à la procédure de l’inscription d’office indique que « ne sont obli-
gatoires pour les collectivités et établissements visés par ces articles que les
dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour
lesquelles la loi l’a expressément décidé » et fixe ainsi des limites en appa-
rence précises à la compétence des CRC dont le rôle serait seulement d’appli-
quer la loi; il n’existe cependant pas de liste complète des dépenses rendues
obligatoires par la loi (1) et les textes législatifs particuliers qui peuvent mettre
à la charge des collectivités locales des dépenses obligatoires ne sont pas tou-
jours suffisamment explicites pour s’imposer sans discussion ni interprétation
possibles aux chambres des comptes. L’exemple significatif à cet égard a été
fourni par la question de la participation des collectivités locales au forfait
d’externat des écoles privées sous contrat; la loi du 25 novembre 1977 dite
« Loi Guermeur » modifiant la loi du 31 décembre 1959, ne prévoyant pas
« expressément » la prise en charge par les communes de cette participation, la
question a divisé les Chambres jusqu’à l’intervention d’un arrêt d’assemblée
du Conseil d’État qui a décidé que ces dépenses étaient obligatoires pour les
collectivités qui supportent les dépenses de fonctionnement des classes corres-
pondantes de l’enseignement public (CE 31 mai 1985, Ministre de l’Éducation
nationale, c. Association d’éducation populaire de l’École Notre Dame d’Arc-
les-Gray, RFDA 1985, p. 637).
11 En décidant qu’il fallait pour apprécier le caractère obligatoire des dépen-
ses, combiner les termes de l’article 11 de la loi du 2 mars 1982 (désormais
article L. 232-1 du CJF) avec ceux de l’article L. 2321-1 du CGCT qui dispose
que « sont obligatoires pour les communes les dépenses mises à leur charge
par la loi », le Conseil d’État a choisi de voir dans l’adverbe « expressément »

(1) Les articles L. 2321-1 et L. 2321-2 CGCT pour les communes et les articles L. 3321-1 et
L. 4321-1 pour les départements et les régions fournissent de longues listes de dépenses obligatoi-
res qui ne sont toutefois pas exhaustives.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 61

une simple redondance ne modifiant pas le sens des dispositions antérieures. Il


a ainsi rejeté l’argumentation du ministre qui soutenait que la rédaction de
l’article 11 ne rend désormais une dépense obligatoire que si la loi le dit en
propres termes et réaffirmé le pouvoir et même le devoir d’interprétation de la
loi (1) conféré au juge administratif et que lui déniait le ministre.
12 S’agissant du pouvoir d’appréciation par les chambres du caractère obliga-
toire des dépenses, il est apparu à la fois inévitable et indispensable, mais cel-
les-ci ont eu cependant tendance à en limiter l’étendue pour deux raisons
principales :
12 – en premier lieu, et bien que la présentation formelle des avis rendus en la
matière s’apparente à celle de jugements comportant des visas, des motifs et
un dispositif, les chambres, agissant comme autorités administratives, ont eu le
souci de calquer l’étendue de leur compétence sur celle dont disposait le repré-
sentant de l’État avant 1982, et qui avait été clairement définie par le Conseil
d’État (2), l’autorité de tutelle ne pouvant alors inscrire d’office au budget
d’une commune une dépense qu’à la triple condition qu’elle soit obligatoire
dans son principe, liquide et non sérieusement contestée. Et la jurisprudence
du Conseil d’État précédemment examinée sur la nouvelle procédure de l’ins-
cription d’office et des mises en demeure ne pouvait qu’encourager les cham-
bres à suivre cette voie et donc à ne pas empiéter par l’exercice d’un contrôle
de légalité dont elles n’étaient pas investies, sur la compétence du juge de
l’excès de pouvoir;
12 – par ailleurs, le délai d’un mois (3) (4) imparti aux chambres pour consta-
ter le caractère obligatoire de la dépense et son inscription au budget pour une
somme suffisante puis, dans la négative, pour mettre en demeure la collectivité
d’y procéder, est trop bref pour permettre une appréciation au fond d’un litige
ou d’une contestation du caractère obligatoire d’une dépense.
12 Aussi, lorsqu’il existe, selon les CRC, une contestation sérieuse du caractère
obligatoire de la dépense, rejettent-elles le plus souvent les requêtes dans
l’attente d’une réponse du juge à la question préalable du fondement de l’obli-
gation de la dépense. Le Conseil d’État considère même que la chambre a pu à
bon droit qualifier une dépense de sérieusement contestée et refuser de consta-
ter le caractère obligatoire d’une dépense, alors même qu’aucun recours pour
excès de pouvoir n’avait été intenté contre la décision fondant la dépense (CE
7 janv. 2004, Syndicat intercommunal du Val de Sambre, Rec. p. 143). Certai-

(1) Le caractère obligatoire du forfait d’externat résultait depuis 1977 de l’interprétation de la loi
Guermeur qu’avait donnée le Conseil d’État dans l’arrêt Ville d’Aurillac (CE 12 févr. 1982, Rec. CE
p. 68).
(2) CE 20 févr. 1980, Préfet de la Loire Atlantique, Rec. CE, p. 95.
(3) Un délai d’un mois est également accordé aux Chambres pour rendre un premier avis dans
les trois autres cas de saisine.
(4) Le dépassement du délai d’ordre imparti à la Chambre n’entraîne pas la nullité de la procé-
dure et est donc sans incidence sur la validité de l’arrêté préfectoral subséquent (CE 21 déc. 1994,
Département de la Marne, Rec. CE (tables) pp. 872 et 1109). Il en est de même pour le délai de
vingt jours imparti au préfet pour adresser l’arrêté de règlement du budget à la CRC et à la collecti-
vité (CAA Paris, 13 déc. 1994, Albert, Rec. CE (tables) pp. 735, 833, 869 et 1140; et 29 déc. 1994,
Favreau, inédit).
62 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 5

nes chambres ont toutefois choisi de se prononcer sur le caractère obligatoire


ou non d’une dépense alors même qu’une juridiction administrative ou judi-
ciaire était saisie par le demandeur ou le défendeur antérieurement à leur pro-
pre saisine et qu’il pouvait en être déduit l’existence d’un litige de caractère
sérieux (1). Le juge administratif de premier ressort leur a donné raison, en
considérant que « la CRC est tenue de se prononcer sur le caractère obliga-
toire de la dépense… et … qu’elle ne peut s’abstenir d’examiner la demande
dont elle est saisie jusqu’à ce qu’une juridiction ait tranché le litige, fût-il de
caractère sérieux » (TA Strasbourg, 23 janv. 1986, Commissaire de la Républi-
que de la Moselle c. Président du Conseil général de la Moselle, AJDA 1986,
p. 446).
12 Réglant cette question dans l’arrêt précité Commune de La Chapelle-en-Ser-
val c. SA de crédit immobilier de la Somme, le Conseil d’État a jugé que la mise
en œuvre de la procédure d’inscription d’office était interdite aux Chambres (2)
quand la dépense est sérieusement contestée et il a constamment confirmé cette
position (CE 14 oct. 2005, Commune de Pagny sur Moselle, Rec. CE (tables)
pp. 754, 765 et 768); lorsque les conditions sont réunies pour engager la procé-
dure, le juge administratif contrôle l’appréciation portée par les Chambres qui
ont alors le devoir de se prononcer sur le caractère obligatoire de telle ou telle
dépense; saisi en appel à fin d’annulation d’un jugement du tribunal administra-
tif de Marseille rejetant la demande dirigée contre le refus de la Chambre du
ressort territorial de mettre en demeure une commune d’avoir à procéder à la
réfection d’une voie communale, le Conseil d’État a considéré « qu’en refusant
de procéder à la mise en demeure prévue par l’article 11 de la loi du 2 mars
1982 [devenu l’article L. 232-1 CJF] au motif que les travaux de remise en état
de la voie communale exigeraient des dépenses devant être financées sur des
crédits d’équipement, la CRC a méconnu la portée de l’obligation résultant de
l’article L 221-2-21° du Code des communes, laquelle ne peut dépendre de la
nature de la dépense » (CE 10 juill. 1987, Derez c. Commune d’Uvernet-Fours,
AJDA 1988, p. 59); confirmant que les avis négatifs des CRC constituent des
décisions administratives susceptibles de recours devant le juge administratif,
cet arrêt a surtout pour intérêt d’indiquer que le Conseil d’État entend exercer
un large contrôle de l’usage que les CRC font de leur liberté d’appréciation sur
le caractère obligatoire des dépenses.

13 6° La reconnaissance du caractère d’actes administratifs aux avis négatifs


des CRC a soulevé le problème de la représentation en justice de cette institu-
tion, lorsque ses décisions sont attaquées devant le juge administratif. Saisi
d’une requête de la CRC d’Ile-de-France tendant à l’annulation d’un jugement
du tribunal administratif de Versailles annulant l’un de ses avis déclarant irre-
cevable une saisine relevant de l’article 11 (devenu l’article L. 232-1 du CJF),
le Conseil d’État a rejeté cette requête (CE 10 janv. 1986, CRC Ile-de-France,

(1) CRC Lorraine 4 août 1983, Commune de Thionville; CRC Bourgogne 4 juill. 1984, Com-
mune de Brèves.
(2) V. dans le même sens pour le représentant de l’État : CE 13 janv. 1995, Société nationale de
construction Quillery, Rec. CE (tables) pp. 728 et 907.
5 23 MARS 1984, ORGANISME DE GESTION DES ÉCOLES CATHOLIQUES 63

AJDA 1986, p. 186); il a considéré que les CRC constituant des organes de
l’État non dotés de la personnalité morale, elles ne possédaient pas la faculté
d’agir en justice et qu’en conséquence, en l’absence de dispositions contraires,
seuls les ministres intéressés auraient qualité pour agir en leur nom, devant le
Conseil d’État, par application de l’article 43 de l’ordonnance du 31 juillet
1945 (1).
13 Les conclusions du commissaire du gouvernement (2) sur cet arrêt confir-
ment là encore la ligne de la jurisprudence du Conseil d’État en ce domaine du
contrôle budgétaire : « l’essentiel nous paraît sauvegardé dès lors que les
actes de toute autorité, pris au nom de l’État, peuvent être soumis au contrôle
juridictionnel par celui ou ceux (en l’espèce, un syndicat intercommunal, prin-
cipal et seul intéressé selon le commissaire du gouvernement) dont ces actes
affectent directement les intérêts ».

(1) Depuis, le ministre des Finances assure la représentation en défense des CRC auprès du juge
administratif.
(2) Concl. de Roux, RFDA 1986, p. 396.
6
LE JUGE DES COMPTES ET L’ADMINISTRATION
CC, 18 février 1935, Chopin, directeur de l’association syndicale
de la rue de Lily à Clamart
(Rec. p. 5)
Cons. que le sieur Chopin saisit la Cour aux fins d’apurement d’un compte
d’administration, et met en cause les irrégularités d’ordre administratif dont
peut être entaché l’emprunt figurant audit compte;
Cons. qu’aux termes de l’article 18 de la loi du 16 sept. 1807 la Cour des
comptes ne peut en aucun cas s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs;
Que les dispositions de l’article 66 du décret du 18 déc. 1927 portant règle-
ment d’administration publique pour l’exécution des lois des 21 juin 1865 et
22 déc. 1888 sur les associations syndicales précisent, d’autre part, que seuls sont
soumis à la juridiction financière les comptes des comptables de ces associations;
qu’à l’égard des comptes des ordonnateurs ledit article précise que si une copie
conforme du compte d’administration du directeur, approuvée par le syndicat,
est transmise à la juridiction compétente, c’est seulement en vue de mettre à sa
disposition un élément de contrôle de la gestion du comptable…
(Déclaration d’incompétence).

OBSERVATIONS

1 La Cour des comptes a su développer, à partir de sa juridiction sur les comp-


tes des comptables publics, son contrôle sur les administrations publiques.
D’abord limité à « la comparaison de la nature des recettes avec les lois et de
la nature des dépenses avec les crédits » (1), autrement dit à « la régularité
des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques » (2), ce
contrôle est devenu aussi celui « du bon emploi des crédits, fonds et valeurs
gérés par les services de l’État et… par les autres personnes morales de droit
public » (3). Contrôle juridictionnel et contrôle administratif de la régularité
budgétaire et de la qualité de la gestion sont liés — plus ou moins étroitement
selon la manière dont sont organisées les vérifications (4) —, mais cependant
bien distincts. On ne saurait les confondre comme l’a fait le directeur d’une

(1) Loi du 16 sept. 1807, art. 20.


(2) Article L. 111-3 du CJF (reprenant une disposition de la loi no 67-483 du 22 juin 1967,
art. 1er).
(3) Article L. 111-3 CJF.
(4) Depuis 1936, la vérification des opérations financières de l’État a été organisée de manière à
privilégier le contrôle des « comptabilités administratives », autrement dit le contrôle des gestions
ministérielles, par rapport au contrôle des actes de comptables. Les deux se sont trouvés pratique-
ment dissociés, au grand dam du contrôle juridictionnel des comptables — ce dont la Cour a fini par
s’émouvoir. Par contre, la vérification des opérations financières des collectivités territoriales et des
établissements publics a toujours étroitement associé les deux contrôles.
6 18 FÉVRIER 1935, CHOPIN 65

association syndicale de Clamart qui prétendait obtenir du juge des comptes


l’apurement d’un compte administratif.
1 Le juge des comptes n’a de juridiction ni sur l’administration en général (I)
ni sur les ordonnateurs en particulier (II). Sa compétence à l’égard des actes
administratifs est limitée aux besoins de sa juridiction sur les comptes des
comptables publics (III).

I. — Le juge des comptes n’a pas juridiction sur l’administration

1 La personne morale de droit public dont le comptable a géré les deniers est
bien partie à l’instance (v. commentaire no 10). Mais elle l’est en tant que par-
tie adverse du comptable, seul justiciable du juge des comptes (1).

1 1° Le juge des comptes a le pouvoir de constituer le comptable débiteur de


la personne publique et d’attribuer à celle-ci le produit des amendes infligées à
son justiciable. Il ne lui appartient pas d’imposer une obligation pécuniaire à la
personne publique.
2 La loi du 16 septembre 1807 qui a régi la Cour des comptes pendant cent
soixante ans prévoyait bien en son article 13 que les comptables pouvaient être
déclarés « en avance ». Cette éventualité correspondait à un cas particulier. À
l’époque, les receveurs généraux des finances, auxquels ont succédé les TPG,
assuraient le recouvrement des impôts directs à leurs risques et périls : ils fai-
saient l’avance au Trésor du montant des cotes non recouvrées par leurs subor-
donnés, en attendant qu’il soit définitivement statué sur les conséquences à
tirer du défaut de recouvrement. Les comptables supérieurs trouvés « en
avance » par le juge des comptes pouvaient, le moment venu, se fonder sur la
constatation juridictionnelle de l’avance pour en demander le remboursement
au ministre, mais l’arrêt d’avance ne formait pas pour autant titre exécutoire
contre le Trésor. Depuis, la responsabilité des comptables supérieurs n’étant
plus en la matière engagée qu’à titre subsidiaire (2), la Cour des comptes n’a
plus lieu de rendre des arrêts d’avance : les nouveaux textes la concernant ont
cessé d’en faire mention. Par contre, demeure valable le principe de portée
générale selon lequel, lorsque les comptables publics prétendent avoir effectué
des avances, ils doivent en demander le remboursement à l’autorité administra-
tive habilitée à ordonnancer la dépense; pour sa part, le juge des comptes doit,
comme les anciennes chambres des comptes, « rayer de la dépense des comp-

(1) Le comptable d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public doit produire à
l’appui du compte de son dernier exercice un certificat de l’ordonnateur constatant que la collecti-
vité ou l’établissement n’a aucune réclamation à formuler à son encontre. Lorsque cette pièce
essentielle fait défaut, le juge des comptes la réclame au comptable par injonction (par exemple,
CC 28 avr. 1993, Mme Barat, ancien agent comptable du collège Paul-Fort à Montlhéry, inédit;
CC 19 déc. 2005, Negri, comptable de l’École normale supérieure de Lyon, inédit).
(2) Depuis le décret du 12 mai 1928, les comptables supérieurs ont seulement l’obligation de
couvrir de leurs deniers propres les sommes laissées à la charge de leurs subordonnés, que ces der-
niers n’auraient pas versées dans le délai à eux imparti.
66 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 6

tables les avances par eux prétendues faites pour quelque cause que ce soit ».
Cette règle est appliquée toutes les fois qu’un comptable de fait allègue avoir
financé de ses deniers propres une partie des dépenses qu’il a engagées dans
l’intérêt public : le juge refuse d’allouer les dépenses effectuées en excédent de
la recette de la gestion de fait (v. commentaire no 44); il renvoie le comptable
devant l’autorité administrative compétente et, au besoin, devant les tribunaux
de droit commun, pour ce qui est d’en obtenir le remboursement (CC 27 déc.
1898, Fortin, ancien maire de Port d’Envaux, Rec. p. 125; CC 9 oct. 1975,
Gisié, directeur de l’hôpital de Kaysersberg, Rec. p. 98.).
2 D’autre part, si le juge des comptes constate, en examinant les pièces justifi-
catives des recettes et des dépenses, qu’un redevable a versé plus qu’il ne
devait ou qu’un créancier a reçu moins qu’il ne lui était dû, il peut en faire la
remarque au représentant légal de la personne publique par la voie administra-
tive, mais il ne lui appartient pas de prescrire lui-même le remboursement ou le
paiement nécessaire à la régularisation de la situation de la personne publique
par rapport à son redevable ou à son créancier (CC 20 et 27 juill. 1905, Bour-
geois, ancien maire des Arsures, Rec. p. 39). Le juge des comptes est incompé-
tent pour connaître de l’action en répétition de l’indu, même lorsque celle-ci
est introduite par un comptable qui, après avoir procédé à un reversement
injustifié sur l’injonction du premier juge, entend rentrer dans ses fonds
(CC 14 janv. 1924, Gauran, receveur municipal de Bédéchan, Rec. 1923 p. 69).

3 2° Les injonctions prononcées en cours d’instance par le juge des comptes


ne sont généralement pas sans effet sur l’administration. Elles n’en sont pas
moins formulées à l’adresse du seul comptable.
3 Le comptable patent auquel il est enjoint de produire une pièce justificative
manquante, un certificat administratif destiné à compléter la justification d’une
opération, ou la preuve d’un redressement de nature à dégager sa responsabi-
lité (recouvrement d’une créance, reversement d’un trop payé, etc.) doit sou-
vent se retourner vers l’autorité administrative pour obtenir la pièce man-
quante, le certificat explicatif réclamé ou les mesures de redressement
appropriées (mise en recouvrement d’une créance, émission d’un ordre de ver-
sement contre le bénéficiaire d’un paiement indu, etc.). Une administration
compréhensive peut être ainsi amenée à entreprendre même des démarches
complexes et délicates, par exemple lorsqu’il s’agit de persuader un entrepre-
neur d’accepter la révision amiable d’un décompte définitivement arrêté au
sens de l’article 1269 du nouveau Code de procédure civile. L’injonction faite
au comptable aura mis l’administration en mouvement, mais celle-ci n’était
pas liée par l’arrêt du juge des comptes.
3 De son côté, le comptable de fait qui allègue avoir effectué des dépenses
dans l’intérêt public se voit enjoindre de produire une décision de l’autorité
budgétaire statuant sur leur utilité publique (v. commentaire no 45). Pour per-
mettre au comptable de satisfaire à cette injonction, le représentant légal de la
personne publique devra saisir l’assemblée délibérante. Celle-ci sera, bien
entendu, libre de sa décision (un refus persistant de délibérer est assimilé à un
refus d’approbation), l’objectif poursuivi étant seulement le rétablissement de
son contrôle sur les dépenses effectuées sans son autorisation préalable.
6 18 FÉVRIER 1935, CHOPIN 67

II. — Le juge des comptes « n’a pas juridiction sur les ordonnateurs,
sauf sur ceux qu’elle a déclarés comptables de fait » (art. L. 131-2 et
L. 231-5 CJF)

4 1° Les comptes administratifs où sont retracés les ordres de recettes et de


dépenses donnés par les ordonnateurs lui sont transmis. Mais cette transmis-
sion n’emporte pas juridiction.

5 En ce qui concerne l’État, ces comptes étaient présentés à la Cour jusqu’à


l’exercice 2005 sous la forme d’un compte général de l’administration des
finances, qui comportait notamment « le développement des dépenses budgé-
taires faisant apparaître pour chaque département ministériel le montant des
dépenses par chapitre certifié par le ministre intéressé » (art. 141 du
décr. no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique). La Cour rapprochait le compte général de l’administration des
finances des comptes individuels des comptables et en constatait solennelle-
ment la concordance — à quelques réserves près — dans une déclaration
générale de conformité (1), rendue avant la fin de l’année suivant celle des
opérations effectuées et produite au Parlement au soutien du projet de loi de
règlement du budget. La déclaration générale de conformité était censée don-
ner aux assemblées l’assurance que l’exécution des recettes et des dépenses
autorisées avait été correctement comptabilisée et par les ordonnateurs et par
les comptables. À partir de l’exercice 2006, la loi organique de 2001 (LOLF)
prévoit en son article 58 que la Cour fournit au Parlement outre la certification
des comptes (art. 58-5°) qui remplace la déclaration générale de conformité,
non plus un rapport sur l’exécution des lois de finances, mais plusieurs : un
rapport préliminaire au débat d’orientation budgétaire sur la situation et les
perspectives des finances publiques (art. 58-3°) qui a en fait été publié dès
2004, un rapport sur les résultats et l’exécution budgétaire de l’année anté-
rieure (art. 58-4°) également publié dès 2004 et un rapport conjoint au dépôt
de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par la
voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de
finances (art. 58-6°).

6 En ce qui concerne les collectivités territoriales et les établissements


publics, le rapprochement des écritures est le fait de l’assemblée délibérante.
Celle-ci constate la concordance du compte administratif de l’ordonnateur et
du compte de gestion du comptable lorsqu’elle arrête ces comptes avant qu’ils
ne soient transmis au juge financier, avec ses observations si elle en a formulé.
Il n’est pas au pouvoir de ce juge d’arrêter ni de réviser le compte administratif
(CE 31 juill. 1894, Commune de Villiers Adam, Rec. CE p. 794), qui est seule-
ment pour lui « un élément de contrôle de la gestion du comptable »
(CC 18 févr. 1935, Chopin, ci-dessus; CC 12 oct. 1995, Faivre, comptable du
district urbain d’Epernay, Rec. p. 96).

(1) Schwerer, « La déclaration générale de conformité », Rev. adm. 1989, p. 345.


68 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 6

7 2° Faute d’avoir à juger les comptes des ordonnateurs, le juge des comptes
est, du moins, à même d’exercer un contrôle sur leur gestion. La confrontation
du compte administratif et du compte financier, l’examen des pièces justificati-
ves des recettes et des dépenses produites au soutien de ce dernier lui permet-
tent de déceler les irrégularités commises dans la gestion des autorisations
budgétaires. Comme mentionné en introduction, la loi du 16 septembre 1807
(art. 20) faisait déjà obligation aux magistrats de la Cour des comptes de faire
rapport des observations « qui peuvent résulter de la comparaison de la nature
des recettes avec les lois et de la nature des dépenses avec les crédits ».
À partir de ce contrôle budgétaire, la Cour a progressivement développé un
contrôle de la gestion portant d’abord sur la conformité des actes d’administra-
teurs à l’ensemble des règles régissant l’exécution des recettes et des dépenses
publiques (règles relatives à la gestion du personnel, à la passation et au règle-
ment des marchés, à la gestion du domaine, etc.), ensuite sur leur conformité
aux principes généraux d’une saine gestion, la Cour devant tout à la fois, en
application de l’article L. 111-3 du CJF, « vérifier la régularité des dépenses et
des recettes décrites dans les comptabilités publiques » et s’assurer « du bon
emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État […] et les
autres personnes morales de droit public ». Par élargissements successifs, ces
compétences se sont étendues à titre principal sur les entreprises publiques
(art. L. 111-4 du CJF), les institutions de la sécurité sociale (art. L. 111-5), les
organismes bénéficiant d’un concours financier public (dans les conditions
fixées par l’art. L. 111-7), et ceux faisant appel à la générosité publique
(art. L. 111-8).
7 Si la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 « d’amélioration de la décentralisation »
(art. 23-II) avait limité les pouvoirs des chambres régionales des comptes
(CRC), en matière d’examen de la gestion, au contrôle « de l’emploi régulier
des crédits, fonds et valeurs » (1), les astreignant ainsi à une plus grande
réserve à l’égard des administrateurs, la loi du 21 décembre 2001 relative aux
CRC et à la Cour des comptes a donné une définition plus large du contrôle de
la gestion exercé par les chambres, codifiée au 2e alinéa de l’article L. 211-8
du CJF : « l’examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion,
sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats par
rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibé-
rant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations ». Ce
texte, bien que non applicable à la Cour des comptes, reprend en fait les com-
posantes du contrôle de la régularité et du bon emploi des fonds publics confié
à la Cour; à côté du contrôle de la régularité, il recouvre celui de l’efficience de
la gestion d’un organisme qui rapporte les moyens à l’activité, et l’apprécia-
tion de l’efficacité qui évalue les résultats obtenus rapportés aux objectifs
poursuivis, concepts désormais utilisés par la Cour pour le contrôle de la qua-
lité de la gestion et de la performance des administrations; la diffusion dans la
sphère publique d’une « culture du résultat », dont la LOLF a marqué une
étape majeure conduit en effet la Cour à privilégier désormais, dans le cadre du

(1) Disposition alors reprise à l’article L. 211-3 du CJF.


6 18 FÉVRIER 1935, CHOPIN 69

contrôle du « bon emploi des crédits » qui lui est confié, l’évaluation de la per-
formance qui porte à la fois sur la vérification de résultats et sur l’évaluation
de politiques publiques.
8 Un texte particulier à l’État, l’article 15 du décret du 1er sept. 1936 portant
organisation de la comptabilité administrative, puis un texte de portée géné-
rale, l’article 9 de la loi de finances no 63-778 du 31 juillet 1963, ont fortement
contribué à l’essor de ce contrôle de gestion en permettant aux magistrats de la
Cour d’avoir accès à toutes les pièces ayant préparé la naissance et la constata-
tion du droit pour la recette, l’engagement et la liquidation pour la dépense (et
pas seulement aux pièces justificatives des recettes et des dépenses destinées à
ouvrir la caisse du comptable). Les textes actuellement en vigueur confèrent
des droits d’investigation très étendus aux magistrats des comptes (art. L. 140-1
à 4 et L. 241-1 à 3 du CJF). Ils disposent notamment auprès des établissements
bancaires, en application des dispositions combinées des articles R. 142-2 et
R. 142-3 du CJF et de l’article L. 83 du Livre des procédures fiscales, du droit
de communication d’informations sur des tiers que les agents des services
financiers tiennent de la loi (CE 19 janv. 2000, Société International Develop-
ment Communication et Société Distribleu, Rec. p. 115).
8 Le juge des comptes peut dénoncer les irrégularités et les fautes de gestion
imputables aux ordonnateurs — mais aussi celles imputables aux simples ges-
tionnaires de crédits et généralement à tous les représentants et agents de
l’administration — dans des communications aux ministres (relevant de la
seule compétence du premier président de la Cour), aux représentants légaux
des personnes publiques et aux autorités administratives compétentes
(art. L. 135-1 et R. 135-1 CJF en ce qui concerne la Cour, art. R. 241-12 à
R. 241-24 pour les CRC). La Cour a, en outre, le droit d’en saisir les commis-
sions parlementaires des finances et d’en faire mention dans le rapport sur le
projet de loi de règlement ou dans le rapport public annuel et les rapports
publics thématiques (art. L. 135-5, L.O. 132-1 et L. 136-1 à L. 136-3 du CJF).
9 Ces observations de gestion ne présentent pas le caractère de décisions sus-
ceptibles de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, comme l’a décidé
le Conseil d’État à propos des observations définitives des CRC dans un arrêt
du 8 févr. 1999 Commune de La Ciotat (Rec. p. 115), confirmé dans un avis du
15 juillet 2004 Chabert (Rec. p. 151); ce dernier avis a confirmé cependant
que les dirigeants des personnes morales contrôlées et les personnes nominati-
vement ou explicitement mises en cause sont en droit de demander la rectifica-
tion des observations du juge des comptes (1) et que le refus de rectification
constitue une décision faisant grief susceptible de recours pour excès de pou-
voir, comme l’avait décidé, s’agissant des observations de la Cour, l’arrêt
Gaillard du Conseil d’État, en date du 12 févr. 1993, confirmé par l’arrêt Dis-
tribleu précité. Saisi d’un recours dirigé contre un refus partiel ou total de rec-
tification, le juge administratif exerce un contrôle minimal limité à l’examen

(1) En ce qui concerne les CRC (mais non la Cour), le droit de rectification est désormais
reconnu et son exercice organisé par les articles L. 243-4 et R. 241-31 du CJF.
70 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 6

de la régularité de la procédure suivie, à la vérification de l’exactitude des faits


sur lesquels reposent les observations dont la rectification est demandée et au
respect par le juge des comptes de l’étendue de son pouvoir de rectifica-
tion (1). En revanche, il ne lui appartient pas « de se prononcer sur le bien-
fondé de la position prise par la chambre en ce qui concerne l’appréciation
qu’elle a portée, dans le cadre des attributions qui lui sont données par la loi,
sur la gestion de la collectivité ou de l’organisme en cause » (avis du Conseil
d’État du 15 juill. 2004 précité).
10 Enfin la Cour, les chambres régionales des comptes et le procureur général
près la Cour (ce dernier de sa propre initiative ou sur informations émanant des
commissaires du gouvernement près les chambres régionales des comptes) ont
également la possibilité de déférer à la CDBF (dont le procureur général
exerce le ministère public) les irrégularités et certaines fautes de gestion com-
mises par les administrateurs, fonctionnaires ou agents autres que les membres
du gouvernement et les élus locaux (ces derniers étant néanmoins justiciables
de la CDBF, à raison des actes visés à l’art. L. 312-2 CJF) : la CDBF est habi-
litée à sanctionner ces irrégularités ou ces fautes par une amende dans les con-
ditions prévues au livre III du CJF (v. commentaires no 48 à 52). Comme la
CDBF a été jusqu’ici le plus souvent saisie sur initiative de la Cour des comp-
tes, qui prend en outre une part essentielle à son organisation et à son fonction-
nement, on a parfois soutenu que l’institution de la CDBF avait permis de don-
ner indirectement à la Cour des comptes juridiction sur les ordonnateurs. Mais
le nombre des affaires que la CDBF a été appelée à juger depuis sa création en
1948 (157 arrêts rendus) est trop réduit pour qu’il y ait lieu de s’arrêter à cette
thèse. Au surplus, la compétence de la CDBF s’étend bien au-delà du cercle
des ordonnateurs de deniers publics. Et la CDBF est bien une juridiction dis-
tincte (v. commentaire no 3).

11 3° C’est seulement lorsqu’ils s’immiscent dans les opérations comptables


que les ordonnateurs deviennent justiciables du juge des comptes : ils le sont
alors non comme ordonnateurs mais comme comptables de fait (v. commen-
taire no 42).

III. — La compétence du juge des comptes à l’égard des actes adminis-


tratifs est limitée aux besoins de sa juridiction sur les comptes des
comptables publics

12 1° Spécialisé dans le jugement d’actes de comptables, le juge des comptes a


une sphère de compétence très limitée (abstraction faite des attributions recon-
nues à la Cour et aux chambres régionales des comptes pour le contrôle des
gestions publiques, comme il a été exposé ci-dessus). Mais pour autant que

(1) « La demande en rectification peut porter sur une simple erreur matérielle, sur une inexacti-
tude ou sur l’appréciation à laquelle la CRC s’est livrée et dont il serait soutenu qu’elle serait
erronée », selon l’avis du Conseil d’État Chabert précité.
6 18 FÉVRIER 1935, CHOPIN 71

l’exige l’accomplissement de sa mission, il a le pouvoir d’interpréter tous actes


administratifs et de se prononcer sur leur légalité, que ces actes aient ou non un
caractère réglementaire. À cet égard, et à la différence du juge civil, voire du
juge pénal, sa liberté d’appréciation n’est pas limitée par le principe de sépara-
tion des autorités administratives et des autorités judiciaires : cela parce qu’« à
l’intérieur de la juridiction administrative, la règle le juge de l’action est juge
de l’exception déploie tous ses effets sans se heurter, et pour cause, au principe
de séparation » (Vedel, « La Cour des comptes et le juge administratif de droit
commun », in La Cour des comptes d’hier à demain, LGDJ, 1979).
13 Le juge des comptes use de cette prérogative, en premier lieu, pour refuser
effet aux actes administratifs illégaux qui affectent l’exercice de sa juridiction.
La Cour des comptes a ainsi jugé que :
13 – « en l’absence d’une disposition formelle du législateur, le décret du 8 oct.
1917… ne pouvait valablement créer de nouvelles personnes morales, démem-
brer à leur profit la gestion du patrimoine des syndicats de communes et con-
fier les opérations de recette et dépense des régies à des caissiers agissant en
dehors du comptable syndical » (CC 28 juin 1927, Régie d’électricité de la
Garde-Freinet et du Plan de la Tour, Rec. p. 6);
13 – un arrêté interministériel n’avait pu légalement lui attribuer compétence
pour statuer sur le compte en matières de l’Office scientifique et technique des
pêches maritimes (CC 23 févr. 1930, Rec. p. 35);
13 – une lettre du ministre de l’Intérieur n’avait pu avoir pour effet d’attribuer à
la Maison des orphelines de Nancy la qualité d’établissement public « qui ne
peut être conférée que par la loi ou un règlement, ou reconnue par une
juridiction » (CC 4 févr. 1993, Rec. p. 16);
13 – des arrêtés préfectoraux n’avaient pu légalement conférer la personnalité
morale et l’autonomie financière à divers services publics (CC 6 déc. 1934,
Quintin, Régie de distribution d’électricité du Loiret, Rec. p. 27; CC 7 mai et
2 oct. 1958, Bantas et Moreau, Régie des passages de la Vendée, Rec. p. 69);
13 – l’approbation tacite, par le préfet, de la délibération de la commission
administrative d’un hôpital demandant l’autorisation de créer une clinique
ouverte n’avait pu suffire à conférer un caractère légal au régime spécial fonc-
tionnant dans cet établissement (CC 24 mars 1955, Stamm, Hôpital de
Saverne, Rec. p. 56);
13 – la délibération d’un conseil d’université détachant un cours de vacances
de l’un des instituts de cette université n’avait pu légalement faire échec aux
dispositions du décret portant création dudit institut (CC 2 févr. 1966, Loiseau
et Dudouit, Institut d’études françaises pour étrangers à Pau, Rec. p. 51);
13 – était de nul effet la délibération d’un conseil municipal prétendant autori-
ser le maire à manier les deniers communaux (CC 2 juill. 1914, Dussillol,
commune de Lerm-et-Musset, maire de Lerm-et-Musset, Rec. p. 61).
13 Cette liste des cas dans lesquels la Cour s’est fait juge de la légalité de déci-
sions administratives ne doit pas dissimuler les limites que le juge de cassation
fixe à l’exercice de ce pouvoir du juge des comptes (v. commentaires no 21
et 22); c’est parce que ces actes administratifs sont entachés d’une illégalité
tellement grave et manifeste qu’ils doivent être tenus pour inexistants que la
72 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 6

Cour ne peut qu’en tirer les conséquences pour l’exercice de sa juridiction :


ainsi de l’illégalité entachant la nomination d’un comptable atteint par la limite
d’âge, et dès lors dépourvu de titre légal pour manier les fonds d’une agence
de l’eau (CE 26 oct. 2005, Pinguet et autres, Rec. CE p. 442; à paraître au Rec.
2005).
14 En second lieu, le juge des comptes apprécie la valeur des actes administra-
tifs relatifs à l’exécution des opérations financières qui lui sont soumises, mais
seulement dans la mesure où l’irrégularité de ces actes affecte la responsabilité
pécuniaire des comptables et dans les mêmes limites que celles évoquées ci-
dessus. En matière de dépenses de personnel, par exemple, la Cour des comp-
tes a jugé ne pouvoir opposer au comptable qui a payé une dépense sur présen-
tation des pièces justificatives réglementaires l’illégalité d’un acte administra-
tif figurant au nombre de ces pièces (CC 28 mai 1952, Marillier, Commune de
Valentigney, Rec. p. 55). Par contre, elle a refusé de recevoir comme pièces
justificatives réglementaires :
14 – la décision du ministre de l’Éducation nationale accordant aux intendants
d’un lycée le bénéfice d’indemnités qui ne pouvaient leur être attribuées, selon
les prévisions d’une ordonnance du 6 janvier 1945, que par un décret en Con-
seil des ministres (CC 5 juill. 1967, Pensa et Boissenin, Lycée J. Decour à
Paris, Rec. p. 111);
14 – l’arrêté préfectoral accordant à des vétérinaires le bénéfice d’une indem-
nité qui ne pouvait leur être attribuée, selon les prévisions d’un arrêté intermi-
nistériel du 29 mai 1963, qu’avec l’approbation du ministre de l’Agriculture
(14 juin 1977, TPG de la Lozère, Rev. adm. no 184).
14 En matière de recettes, le juge financier est confronté aux décisions
d’admission en non-valeur prises par l’autorité administrative ou budgétaire
compétente à l’effet de retrancher des rôles et du compte les créances tenues
pour irrécouvrables. Il n’a pas le pouvoir de contredire directement ces déci-
sions (1), sauf en ce qui concerne les créances nées de condamnations pécu-
niaires qui sont réglementairement admises en non-valeur « sous le contrôle de
la Cour des comptes » (art. 78 du décret no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant
règlement général sur la comptabilité publique et art. 11 du décret no 64-1333
du 22 déc. 1964 relatif au recouvrement des amendes et condamnations pécu-
niaires par les comptables directs du Trésor). Mais, pour ce qui est de mettre
ou de ne pas mettre en jeu la responsabilité pécuniaire de ses justiciables, le
juge des comptes ne s’estime pas lié par la décision administrative sur la
demande d’admission en non-valeur présentée par le comptable (v. commen-
taire no 28). Il constitue le comptable débiteur de celles des créances admises
en non-valeur dont il considère qu’elles auraient pu être recouvrées :
« l’admission en non-valeur, si elle a effet pour l’avenir, ne peut exonérer le
comptable de la responsabilité qu’il a encourue antérieurement à la décision de
l’administration » (CC 16 déc. 1985, Ramounet, TPG de la Corrèze, Rec.

(1) Mais il est advenu que le juge des comptes enjoigne à un comptable d’apporter la preuve des
diligences faites en vue d’une nouvelle prise en charge d’une créance prématurément admise en
non-valeur (8 et 15 févr. 1979, Trévalinet, receveur municipal de Lille, Rev. adm. no 199).
6 18 FÉVRIER 1935, CHOPIN 73

p. 149 : arrêt confirmé le 6 déc. 1989 par le Conseil d’État sur un recours en
cassation introduit par le ministre des Finances).
14 Enfin, le juge des comptes écarte, le cas échéant, les actes administratifs
irréguliers produits, en cours d’instance, par ses justiciables spécialement pour
les besoins de la procédure. Ainsi refuse-t-il d’admettre comme justification à
la décharge d’un comptable patent dont la responsabilité a été mise en jeu à
raison d’un paiement indu, la décision de l’autorité budgétaire prétendant
autoriser la dépense litigieuse a posteriori et avec effet rétroactif (CC 28 avr.
1988, Mme Durand, receveur de la commune de Gy, Rec. p. 157; CC 20 juin
2001, Mme Labbe, comptable de l’École nationale de l’aviation civile, Rec
p. 47) ou accordant remise gracieuse de sa dette au bénéficiaire du paiement
irrégulier dans l’intention de dégager ainsi la responsabilité du comptable
(CC 26 juill. 1957, Caillon, Commune de la Roche-sur-Yon, Rec. p. 92;
CC 16 mai 2005, Dupuis, comptable du Conservatoire national supérieur de
musique de Paris, à paraître au Rec. 2005). D’autre part, il n’est pas rare que le
juge doive rejeter la délibération par laquelle l’autorité budgétaire compétente
a statué sur l’utilité publique des dépenses alléguées par un comptable de fait,
pour un motif de forme quand la délibération est nulle de droit parce que prise
en présence du comptable de fait (CC 9 févr. 1951, Brunet et Bonnifay, Hôpi-
tal d’Allauch, Rec. p. 6; v. commentaire no 45) ou pour un motif de fond,
s’agissant d’une délibération prétendant décharger le comptable de sa gestion
(CC 11 janv. 1952, Bazin et Colmont, Commune du Pin, Rec. p. 26). Le juge
des comptes écarte par ailleurs tout effet de la reconnaissance d’utilité publi-
que sur sa compétence pour contester la régularité de dépenses reconnues
d’intérêt communal (CC 28 mai 1997, Trucy, Neveu et Jung, commune de Tou-
lon et association Toulon-Communication, Rec. p. 69), pour rejeter du compte
de la gestion de fait des opérations irrégulières (CC 7 juill. et 14 oct. 2003,
Balkany, commune de Levallois-Perret, Rec. p. 74) ou pour prononcer une
amende pour immixtion dans les fonctions du comptable public (CC 27 mars
2003, Forcioli, commune et CCAS de Digne-les-Bains, Rec. p. 12).

15 2° Le juge des comptes a le pouvoir d’écarter les actes administratifs irrégu-


liers dans les limites sus-indiquées, il n’a pas celui de les annuler. Il ne peut
donc connaître de pourvois dirigés contre ces actes (CC 18 mai 1896, Vandier,
ancien maire d’Augé, auteur d’un pourvoi dirigé contre un arrêté préfectoral
refusant de reconnaître l’utilité publique des dépenses d’une gestion de fait,
Rec. p. 54; CC 17 févr. 1902, Cartain, ancien receveur municipal de Mers-el-
Kébir, Rec. p. 13).
15 Sans doute la Cour et les chambres régionales des comptes sont-elles habili-
tées à réformer les décisions d’apurement administratif des comptables supé-
rieurs et peuvent-elles, d’autre part, mettre ces décisions à néant en évoquant
la comptabilité apurée. Mais les actes administratifs qu’elles ont ainsi le pou-
voir d’annuler ont la particularité d’être des décisions d’apurement prises jus-
tement sous réserve d’éventuels recours et du droit d’évocation de la juridic-
tion des comptes (v. commentaire no 53).
7
LE JUGE DES COMPTES ET LE MINISTRE DES FINANCES
CC, 26 avril 2001, M. Dudek, agent comptable du lycée professionnel
Placide-Courtoy à Hautmont
(Rec. p. 20)
Attendu que la Chambre régionale des comptes de Nord-Pas-de-Calais a mis
en débet M. Dudek de la somme de 115 919,63 F pour avoir procédé au paie-
ment de trois factures sans s’assurer du caractère libératoire du paiement;
Attendu qu’à l’appui de sa requête, M. Dudek, sans nier l’irrégularité qui a
motivé le débet, et sans contester la matérialité du préjudice subi par la caisse
du lycée, indique qu’il a fait l’objet, en conséquence de ce préjudice, d’un ordre
de versement de 115 919,63 F par décision du ministre de l’Éducation du
10 décembre 1992, et qu’il a obtenu ensuite la remise gracieuse de la même
somme par décision du ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie du
13 octobre 1997; qu’il fait valoir qu’une décision de remise gracieuse valant
apurement, « la disparition de la cause du débet a pour conséquence de faire
disparaître ce débet »;
Attendu que M. Dudek allègue en second lieu que, si la Cour confirmait le
jugement de la chambre régionale des comptes, cette décision aurait pour con-
séquence de faire supporter deux fois par l’établissement une charge budgé-
taire pour un déficit unique, dans le cas où le comptable obtiendrait à nouveau
la remise gracieuse du débet mis à sa charge par la Cour;
Considérant que lesdites décisions ministérielles ne sauraient faire obstacle à
la juridiction du juge des comptes et empêcher celui-ci de constituer le compta-
ble en débet; que c’est à bon droit que la chambre régionale des comptes a
constitué M. Dudek en débet de la somme de 115 919,63 F pour n’avoir pas pro-
cédé au contrôle du caractère libératoire du paiement à la société ICS;
Considérant cependant que l’ordre ministériel de versement et le débet pro-
noncé par le jugement attaqué concernent en l’espèce une seule et même
créance du lycée, à l’encontre du même comptable et pour la même cause; que
dès lors, il y a lieu d’admettre, en atténuation de ce débet, le montant de la
remise gracieuse accordée; que c’est à tort que la chambre régionale n’en a pas
imputé le montant sur celui du débet, et n’a donc pas considéré le débet comme
apuré;
Attendu toutefois que la décision de remise gracieuse de 115 919,63 F ne con-
cernait que le montant de l’ordre de reversement émis par le ministre;
Attendu qu’en application du paragraphe VIII de la loi de finances no 63-156
du 23 février 1963, les débets portent intérêt au taux légal à compter de la date
de leur fait générateur;
Considérant cependant, que le débet ayant été apuré par la décision de
remise gracieuse du 13 octobre 1997, il ne saurait porter intérêt après cette
date; que c’est à tort que la Chambre régionale des comptes a mis à la charge de
M. Dudek le montant des intérêts à compter du fait générateur, sans en limiter
l’échéance au moment où l’apurement du débet est intervenu;…
(jugement infirmé en ce qu’il n’a pas fait mention de ce que le montant de la
remise accordée s’imputait sur le montant du débet et en ce qu’il a mis à la
charge de M. Dudek le montant des intérêts de droit postérieurement au
13 octobre 1997).
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 75

OBSERVATIONS
1 En instituant une Cour des comptes, le législateur de 1807 n’a pas retiré au
ministre des Finances le pouvoir de mettre en jeu la responsabilité pécuniaire
des comptables publics ni celui d’en modérer les effets. Depuis, la Cour des
comptes a reçu des droits de contrôle étendus sur la gestion des personnes
morales de droit public (v. commentaire no 6). Ses moyens d’investigation ont
été considérablement accrus. Cette double évolution a pu modifier sur certains
points les conditions d’exercice de sa juridiction comptable. Mais les principes
et les modalités de la répartition des compétences entre le juge des comptes et
le ministre des Finances sont longtemps demeurés inchangés, nonobstant les
critiques de la doctrine : le système en vigueur se caractérise toujours par la
dualité de compétence pour la mise en jeu de la responsabilité des comptables
publics (I); si le juge des comptes participe désormais, depuis la réforme du
régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics
adoptée en décembre 2006, aux dispositifs de modération de cette responsabi-
lité (II), force est de constater que la redistribution des compétences entre le
ministre des Finances et le juge des comptes est de portée limitée (III).

I. — Dualité de compétence pour la mise en jeu de la responsabilité


des comptables publics

1 A. — La responsabilité pécuniaire des comptables publics peut être mise en


jeu par la voie administrative ou par la voie juridictionnelle — observation
faite que tous les comptables publics ne sont pas directement justiciables du
juge des comptes.

2 1° Les ministres ont le pouvoir de mettre en débet quiconque se trouve « en


compte avec la République » : comptable public, mais aussi préposé d’un
comptable, régisseur d’avance ou de recettes, titulaire d’un marché public (1).
2 À la base des textes de l’époque révolutionnaire qui ont longtemps régi la
matière (lois des 12 vendémiaire et 13 frimaire an VIII, arrêté des Consuls du
18 ventôse an VIII) et des textes actuellement en vigueur (art. 60 — IV à
VII — de la loi no 63-156 du 23 févr. 1963 modifiée, art. 84 et s. du décr.
no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique, décr. no 64-1022 du 29 sept. 1964 modifié relatif à la constatation et
à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés), on trouve l’idée
que l’administration doit pouvoir contraindre les rétentionnaires de fonds
publics à se vider les mains dans les plus brefs délais.
2 La procédure administrative s’ouvre par un ordre de versement, émis par le
ministre des Finances (aujourd’hui et dans les textes, le ministre chargé du
Budget) en ce qui concerne les comptables directs du Trésor, les comptables

(1) Les entrepreneurs de marchés de fournitures et de travaux publics passés avec l’État peuvent
faire l’objet d’un arrêté ministériel de débet, en application de l’article 84 du RGCP (CE 9 oct.
1987, SA Coignet-Pacifique, Dr. adm. 1987, p. 589).
76 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

des administrations financières et divers autres comptables, par le ministre de


la Défense en ce qui concerne les comptables militaires, ou par le ministre de
tutelle en ce qui concerne les comptables d’établissements publics nationaux.
Le ministre des Finances peut accorder un sursis de versement. « Si le compta-
ble public n’a pas acquitté la somme réclamée et s’il n’a pas sollicité ou n’a
pas obtenu le sursis ou si le sursis est venu à expiration, un arrêté de débet est
immédiatement pris à son encontre en remplacement de l’ordre de versement
par l’autorité qui avait émis celui-ci » (décr. du 29 sept. 1964, art. 4). Les arrê-
tés de débet sont rendus exécutoires par provision (1) et ne peuvent être atta-
qués devant les tribunaux judiciaires mais seulement faire l’objet d’un recours
de plein contentieux devant le juge administratif de droit commun. Les pour-
suites nécessaires à leur recouvrement sont effectuées comme en matière de
contributions directes (2).
3 Aucun texte n’a expressément limité l’exercice du pouvoir ministériel.
3 Toutefois, un comptable justiciable du juge des comptes qui a été déchargé
de sa gestion par un arrêt définitif ne saurait être mis ultérieurement en débet
« administratif ». Le ministre ne pourrait engager sa responsabilité pécuniaire
sans porter atteinte à l’autorité de la chose jugée (CE 7 juill. 1853, Guibert,
Rec. CE p. 680; CE 3 juill. 1885, De Bonardi et autres, D. 1887, III-3). Il peut
seulement demander au juge des comptes de réviser sa décision pour cause
d’erreur, omission, faux ou double emploi.
3 D’autre part, les déclarations de gestion de fait étant de la seule compétence
de la juridiction financière (art. 60-XI de la loi du 23 févr. 1963), les ministres
ne sont certes pas dessaisis de la compétence qu’ils tiennent de l’article 84 pré-
cité, mais ils ne peuvent, croyons-nous, devancer l’action du juge des comptes
à l’encontre de comptables de fait non déclarés que s’agissant de personnes
déjà placées par leurs fonctions ou leurs opérations dans le champ d’applica-
tion des arrêtés ministériels de débet (3) ou de personnes que leurs agisse-
ments ont constitué comptables de fait d’une manière évidente (4).
3 Enfin, le droit pour les ministres de mettre en débet les comptables justicia-
bles du juge des comptes à raison d’irrégularités dans des opérations de recet-
tes ou de dépenses est controversé. Dans son ouvrage sur la Cour des comptes
(Sirey, 1947, p. 148), A.P. de Mirimonde a soutenu la thèse selon laquelle la
juridiction des comptes peut seule procéder à un rejet de dépense ou à un for-
cement de recette — les ministres n’ayant à connaître que des responsabilités

(1) Avant que le décret no 92-1369 du 29 déc. 1992 ne modifie sur ce point le règlement général
sur la comptabilité publique, l’exécution des arrêtés de débet ne pouvait être poursuivie que par la
voie d’une contrainte délivrée par le ministre des Finances.
(2) Il peut être fait opposition aux actes de poursuites pris en exécution d’un arrêté de débet.
(3) Par exemple, l’agent d’une trésorerie principale qui a détourné à son profit des sommes cons-
titutives de trop-perçus dont elle devait préparer le remboursement (CE 25 nov. 1994, Mme Baudet,
Rev. Trésor 1995, p. 179).
(4) Ainsi, un agent hospitalier qui tenait en fait le rôle de régisseur de recettes et avait détourné
une partie des fonds déposés par les pensionnaires de l’hospice a-t-il été mis en débet par le ministre
des Finances le 20 déc. 1977 avant d’être déclaré comptable de fait par un arrêt provisoire du
1er juin 1978 et un arrêt définitif du 5 avr. 1979, le débet juridictionnel n’étant prononcé que le
24 sept. 1981 (Mme Godefroy, hôp. hospice de Bayeux, Rec. p. 193).
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 77

nées des déficits de caisse, des redditions de compte entre comptables, des
relations entre les comptables et leurs préposés ou entre les comptables et le
Trésor. La Cour des comptes (chambres réunies) a pu paraître adopter cette
opinion en décidant, le 19 févr. 1963, que « le juge des comptes a seul compé-
tence pour apprécier la régularité des opérations effectuées et ordonner, en
conséquence, les rejets ou les forcements de recettes ou de dépenses qu’il
estime nécessaires » (Caron, percepteur de La Saussaye, GAJF, 4e édition,
p. 50). Mais il convient, en réalité, de distinguer deux sortes de décisions
ministérielles : celles que le ministre prend ouvertement, dans les formes
réglementaires (ordres de versement, arrêtés de débet), pour mettre en jeu la
responsabilité des comptables à raison de recettes omises ou de dépenses
payées à tort; celles qu’il prend d’une manière détournée pour obtenir le même
résultat, en prescrivant au comptable (ou au commis d’office à la reddition de
compte) des ajustements d’écritures et l’épuration du compte avant sa présen-
tation au juge. L’arrêt des chambres réunies du 19 févr. 1963 porte condamna-
tion des pratiques détournées (1) qui, si elles étaient admises, mettraient en
cause la sincérité de la reddition de comptes et aboutiraient à reconnaître au
ministre des Finances le pouvoir exorbitant d’annuler des actes de comptables.
Dans le silence des textes, il est douteux que la Cour des comptes ait entendu
signifier aussi au ministre des Finances qu’il devait s’interdire de mettre en jeu
la responsabilité des comptables à raison d’irrégularités dans les opérations de
recettes et de dépenses.

4 Le Conseil d’État a, en tout état de cause, toujours eu soin de souligner que


les arrêtés ministériels de débet ne sauraient faire obstacle à l’exercice des
attributions conférées au juge des comptes. Bien qu’exécutoires par provision,
les arrêtés ont, à l’égard du juge des comptes, « un caractère purement conser-
vatoire des droits du Trésor » (CE 17 juill. 1816, Laurence, Rec. CE p. 87; CE
27 oct. 1944, Veuve Artaud, S. 1945, III.38; CE 13 mars 1957, Mahieux-Bar-
bier, AJDA 1957, p. 176). L’arrêt sous commentaire rappelle cette jurispru-
dence également constante du juge des comptes selon laquelle « lesdites déci-
sions ministérielles [les ordres de versement, les arrêtés ministériels de débet,
les décisions de remise gracieuse] ne sauraient faire obstacle à la juridiction
du juge des comptes et empêcher celui-ci de constituer le comptable en débet »
(v. aussi CC 13 juill. 2000, Dur, agent comptable de l’École normale supé-
rieure de Cachan, Rec. p. 75). Le juge n’est pas lié par la décision du
ministre : il peut transformer un « débet administratif » en « débet
juridictionnel » (2) (CC 20 déc. 1934, Lajous, receveur de l’enregistrement à
Rozay-en-Brie Rec. p. 47; CC 24 janv. 1941, Sampiéri, receveur de l’enregis-
trement à Nonancourt, Rec. p. 47; CC 18 nov. 1971, Provost, Institut national
des jeunes sourds, Rec. p. 88; CC 4 févr. 1976, Duguet, comptable de fait de
l’État, Rec. p. 114; CC 16 oct. 1997, Quief, comptable du centre communal

(1) Le commis d’office avait éliminé certaines opérations du compte, sur l’ordre de l’administra-
tion des finances.
(2) Après avoir déclaré le comptable définitivement débiteur, le juge ajoute généralement que ce
débet se confond à due concurrence avec le débet administratif.
78 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

d’Esperaza, Rec. p. 147); mais il peut aussi constituer le comptable débiteur


pour un montant supérieur (CC14 juin 1989, Deprez, Receveur divisionnaire
des impôts à Bastia, Rec. p. 54) ou, au contraire, inférieur à celui qu’avait
retenu le ministre (CC 19 mai 1942, Bastaert, Bureau de bienfaisance de
Calais, Rec. p. 48; CC 24 sept. 1981, Dame Godefroy et consorts, Hôpital de
Bayeux, Rec. p. 193) ou encore étendre la charge du débet à d’autres personnes
que celles mises en cause par le ministre (CC 24 sept. 1981, Dame Godefroy et
consorts, préc); et il décharge le comptable que le ministre a constitué en débet
à tort (CC 14 juin 1989, Lamiraud, receveur des impôts à Corte, Rec. p. 67) ou
dont il a engagé la responsabilité sans fondement légal suffisant (CC 21 juin
1991, Maymard, receveur principal des douanes de Paris, Rec. p. 68).

5 2° À la différence du ministre du Budget, le juge des comptes n’est pas à


même de sanctionner la responsabilité de tous les comptables publics. Il ne
connaît de la responsabilité des comptables qu’à partir des comptes qui lui
sont présentés annuellement. Or, il existe deux catégories de comptables : les
comptables principaux et les comptables secondaires. Les comptables princi-
paux sont ceux qui rendent directement leurs comptes au juge des comptes.
Les comptables secondaires rendent des comptes « de clerc à maître » aux
comptables principaux : en reprenant les opérations des comptables secondai-
res dans leurs écritures, les comptables principaux en endossent la responsabi-
lité devant le juge des comptes, entièrement lorsque les comptables secondai-
res leur sont subordonnés, dans la limite des contrôles qui leur incombaient
dans le cas contraire (1) (v. commentaire no 31).
5 Dans ces conditions, le juge des comptes ne peut, en règle générale, pronon-
cer de charges qu’à l’encontre des comptables principaux. Le décret no 77-1 017
du 1er septembre 1977 lui a toutefois ouvert la possibilité de mettre en jeu la
responsabilité pécuniaire des receveurs principaux des impôts et des receveurs
des douanes par des dispositions spéciales insérées dans les arrêts rendus sur
les comptes des comptables principaux (TPG, agent comptable des impôts de
Paris, receveur principal régional des douanes de Paris) qui centralisent leurs
opérations (2). La mise en jeu de la responsabilité des autres comptables
secondaires est de la compétence des ministres. Lorsqu’il découvre des faits de
nature à engager la responsabilité propre d’un comptable secondaire ou en est
informé, le juge des comptes se borne à enjoindre au comptable principal
d’apporter la preuve des diligences faites en vue de la mise en jeu par le minis-
tre de ladite responsabilité (3).

(1) Dans tous les cas, les comptables principaux pourront dégager leur responsabilité s’ils
apportent la preuve de la réparation par le comptable secondaire du préjudice subi par la personne
publique.
(2) Cette mesure s’est avérée nécessaire en raison de l’importance des opérations en cause (les
recouvrements effectués par les receveurs des administrations financières formant environ les deux
tiers des recettes du budget général de l’État) et du fait que la responsabilité des comptables centra-
lisateurs de ces opérations est limitée à l’exactitude matérielle de la reprise.
(3) Lorsque la responsabilité du comptable principal est engagée à titre subsidiaire, l’injonction
lui est adressée d’apporter la preuve du rétablissement de la situation par le comptable secondaire
ou, à défaut, par lui-même.
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 79

5 La procédure juridictionnelle mise en œuvre pour sanctionner la responsabi-


lité d’un comptable comporte deux temps (v. commentaire no 17). Dans un
premier temps, le juge enjoint à son justiciable de produire : soit des explica-
tions ou des justifications nouvelles de nature à dégager sa responsabilité; soit
la preuve de la réparation du préjudice subi par la personne publique; dans un
deuxième temps, les injonctions auxquelles le comptable n’a pas satisfait
d’une manière ou d’une autre sont transformées en débet par un arrêt définitif
revêtu de la formule exécutoire (1).

6 B. — La dualité de compétence pour la mise en jeu de la responsabilité


pécuniaire des comptables publics n’a, dans le principe, rien de choquant. S’il
est bon que les comptes retraçant les recettes et les dépenses publiques soient
soumis à l’examen d’un juge indépendant, il est également expédient que les
ministres puissent trancher des responsabilités « internes » que l’examen de
ces comptes ne révéleraient pas au juge et qu’ils puissent ordonner rapidement
la reconstitution des encaisses publiques (2).
6 Mais les deux compétences ne doivent pas aboutir, pour une même dette, à
la double reconstitution des fonds irrégulièrement extraits ou payés et en con-
séquence, à faire supporter une seconde fois la charge retenue à l’encontre du
comptable, soit par ce dernier, soit si une décharge de responsabilité ou une
remise gracieuse est accordée au comptable, par le budget de la personne
publique. C’est la raison pour laquelle l’arrêt sous commentaire a infirmé le
jugement de la CRC qui n’avait pas considéré le débet prononcé comme apuré
par la décision de remise gracieuse du ministre : « Considérant cependant que
l’ordre ministériel de versement et le débet prononcé concernent en l’espèce
une seule et même créance du lycée, à l’encontre du même comptable et pour
la même cause; que dès lors, il y a lieu d’admettre, en atténuation de ce débet,
le montant de la remise gracieuse accordée… ». Le juge d’appel a ainsi con-
firmé une jurisprudence bien établie selon laquelle si une décision de remise
gracieuse portant sur un débet encore inexistant est sans effet tant que le débet
n’est pas prononcé par l’arrêt définitif, son montant s’impute ensuite sur celui
dudit débet, une fois celui-ci décidé (CC 25 mai 1988, Py, receveur principal à
Saint-Ouen, Rec. p. 69; CC 4 mai 1995, Mme Héridel, comptable de l’OPAC
de Seine-Maritime, Rec. p. 16; CC 3 déc. 1998 et 14 janv. 1999, TPG de la
Coopération, Rec. 1998, p. 110); dans ces deux derniers arrêts, la Cour a
admis que même les décisions de remise gracieuse prématurées devaient être

(1) « Le ministre des Finances, s’il peut faire surseoir à l’exécution des ordres de versement
qu’il a lui-même émis, est sans autorité pour empêcher l’exécution des décisions du juge des
comptes » (CC 25 mai et 15 juin 1988, Gatineau, agent comptable des services industriels de
l’armement, Rev. adm. no 249; dans le même sens : CC 27 mai 1986, Tutin, receveur principal des
impôts à Rambouillet, Rec. p. 211; CC 25 mai 1989, Mme Descreux et M. Antonini, receveurs de
l’OPHLM de Bobigny, Rec. p. 46).
(2) Dans l’état actuel des instructions comptables et de la pratique administrative, les majora-
tions de droits recouvrables par les receveurs des administrations financières ne font pas l’objet
d’une prise en charge par ces comptables : dès lors, le défaut de recouvrement de ces majorations
« ne peut être sanctionné que par la voie administrative » (CC 12 juin 1985, Dereusme, receveur
principal des impôts à Vittel, Rec. p. 72).
80 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

prises en compte au stade de l’apurement du débet, seuls les intérêts de ce der-


nier restant dus par le comptable.
6 La décision sous commentaire est intéressante aussi à cet égard, rompant
avec la jurisprudence classique considérant qu’il n’y a pas lieu, dans ces cir-
constances, de mettre à la charge du comptable les intérêts de droit (CC 4 mai
1995, OPAC de Seine-Maritime, préc); l’arrêt Dudek a en effet considéré que
le débet devait porter intérêts mais qu’« ayant été apuré par la décision de
remise gracieuse du 13 octobre 1997, il ne saurait porter intérêt après cette
date », contrairement au jugement de la CRC qui n’avait pas limité l’échéance
du montant des intérêts au moment où l’apurement du débet est intervenu.
Cette décision, comme le soulignait le procureur général dans ses conclusions
(Rec. p. 20), de faire supporter au comptable la charge des intérêts depuis la
date du fait générateur, ici le paiement irrégulier, jusqu’à celle de la décision
de remise gracieuse qui a éteint la dette en capital, paraît juridiquement
cohérente; cependant la modification du point de départ des intérêts (qui n’est
plus le fait générateur mais la date du premier jugement provisoire ou du pre-
mier ordre de reversement du ministre; v. commentaire no 18) par la réforme
du régime de responsabilité des comptables publics adoptée en loi de finances
rectificative pour 2006 prive de portée durable cette décision.
6 Par ailleurs ces deux compétences mériteraient d’être mieux coordonnées.
D’une part, le juge des comptes n’est pas systématiquement informé des
ordres de versement ou des arrêtés ministériels de débet rendus à l’encontre
des comptables. D’autre part, le contentieux des arrêtés ministériels de débet
n’étant pas porté devant lui mais devant le juge administratif de droit commun
(CE 8 mars 1827, Leblond, Rec. CE p. 187), chacun de ces juges peut ignorer
l’instance pendante devant l’autre à raison des mêmes faits; il pourrait y avoir
ainsi contradiction de jugement entre l’arrêt rendu sur le compte d’un compta-
ble et la décision du tribunal administratif sur l’arrêté ministériel constituant ce
comptable en débet.

II. — Une compétence nouvelle du juge des comptes pour atténuer la


responsabilité des comptables publics
7 Il est de principe (en dernier lieu, art. 60-VI et VII de la loi du 23 févr. 1963
modifiée) que l’obligation pécuniaire mise à la charge du comptable public cor-
responde toujours exactement au montant de l’opération irrégulière ou omise,
que celle-ci ait ou non causé un véritable préjudice à la personne publique (1).
7 Ce principe, traditionnellement justifié par l’efficacité des précautions dont
les règlements entourent le maniement des deniers publics, est trop rigoureux
pour ne pas comporter des accommodements. D’une part, il n’est pas de sys-
tème juridique où les circonstances de force majeure ne soient exonératrices de
responsabilité. D’autre part, l’importance et la complexité des opérations
effectuées de nos jours par les comptables dans des conditions souvent diffici-

(1) Un comptable public peut être constitué en débet, en raison par exemple d’un paiement
effectué au vu d’un acte administratif non transmis au contrôle de légalité et donc non exécutoire
(v. commentaire no 23), sans que la personne publique ait subi réellement un préjudice.
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 81

les justifient que ceux-ci soient admis à faire valoir toutes circonstances atté-
nuantes de leur responsabilité et ne soient effectivement contraints à réparer de
leurs deniers personnels qu’à proportion de la gravité de la faute commise.
Aussi le législateur a-t-il prévu (loi du 23 févr. 1963 modifiée, paragraphes V
et IX de l’art. 60) que les comptables pourraient éventuellement bénéficier du
constat de l’existence de circonstances de force majeure (1°) et obtenir une
remise gracieuse de débet que seul le ministre des Finances peut accorder (2°).

8 1° Jusqu’à l’entrée en vigueur au 1er juillet 2007 de la réforme du régime de


responsabilité des comptables publics adoptée par l’article 146 de la loi de finan-
ces rectificative no 2006-1771 du 30 décembre 2006, le paragraphe IX de
l’ancien article 60 de la loi du 23 février 1963 prévoyait que les comptables
publics dont la responsabilité avait été engagée pouvaient, en cas de force
majeure, obtenir décharge totale ou partielle de leur responsabilité. L’article 6 du
décret no 64-1022 du 29 septembre 1964 en fixant la mise en œuvre, confiait au
seul ministre des Finances la compétence de statuer sur une demande de décharge.
8 Le nouveau paragraphe V de l’article 60 consacre le principe de la circons-
tance constitutive de la force majeure, tout en modifiant profondément le dispo-
sitif précédent, tant dans son champ de compétences, que dans sa chronologie et
ses effets (1). Il prévoit des dispositions réglementaires pour déterminer les
modalités selon lesquelles les ministres concernés constateront la force majeure.
8 Il appartient en effet désormais à trois autorités distinctes, le ministre de
tutelle dont relève le comptable public, le ministre chargé du Budget ou le juge
des comptes de constater l’existence de circonstances constitutives de force
majeure; ces autorités peuvent se prononcer sur de telles circonstances a
priori, sans qu’il y ait de demande de décharge, comme c’était le cas
antérieurement; et s’il y a constat de la circonstance de force majeure, elles ne
doivent pas mettre en jeu la responsabilité du comptable; par voie de consé-
quence, il est mis fin au dispositif antérieur de « décharge » de responsabilité
du comptable au profit d’un processus chronologique inverse (article de doc-
trine préc.) confiant aux autorités compétentes pour mettre en jeu la responsa-
bilité des comptables, la charge d’établir l’existence de circonstances de force
majeure propres à les en exonérer. Il y a donc là une compétence nouvelle pour
le juge des comptes qui devra apprécier les circonstances de force majeure à
partir de critères dégagés notamment par le juge administratif.
8 La force majeure réside en effet, selon la règle commune (telle qu’elle a été
dégagée de l’interprétation des art. 1147 et 1148 du Code civil), dans un événe-
ment extérieur, imprévisible et irrésistible (2). Cet événement ne doit pas être le
fait du comptable; ce peut être un fait naturel, le fait d’un tiers ou de l’adminis-
tration dont relève le comptable, voire celui d’un agent placé sous l’autorité ou

(1) Thévenon, « La loi de finances rectificative pour 2006 et la réforme du régime de responsa-
bilité personnelle et pécuniaire des comptables publics », BJCL, janv. 2007.
(2) Toutefois, les « circonstances de force majeure » sont plus largement entendues dans le droit
de la comptabilité publique que dans le droit civil (v. Ludwig. Sur l’effectivité de la responsabilité
des comptables publics et assimilés, Actes des journées Cour des comptes-Université de Toulouse,
1979, pp. 168 et s.).
82 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

sous le contrôle du comptable (à supposer que ce dernier n’ait commis aucune


négligence dans l’exercice de son pouvoir hiérarchique ou de son contrôle). Il
doit s’agir d’un fait que le comptable « n’aurait pu prévoir ou empêcher »
(CE 12 juill. 1907, Nicolle, Rec. p. 656 et commentaire no 27), l’imprévisibilité
et l’irrésistibilité devant être appréciées notamment au regard des dispositions
réglementaires applicables et des instructions données au comptable ainsi que
des moyens en personnel et en matériel mis à sa disposition.
8 Le vol à main armée constitue un cas de force majeure, mais pas forcément
le vol par effraction. Est considérée comme une circonstance de force majeure
ayant entraîné le viol de la caisse publique la fausseté des pièces de dépense
présentées au comptable, lorsque celui-ci avait correctement exercé les contrô-
les qui lui incombaient (CE 12 juill. 1907, Nicolle, préc.); dans le cas où le
comptable ou ses préposés ont été négligents, il en va différemment (CE
16 mai 1975, Berger, Rec. CE p. 307). L’insuffisance de l’effectif du personnel
du poste comptable « doit être assimilée à un cas de force majeure », si elle ne
permettait pas au comptable de faire face à sa tâche (avis du CE du 7 mars
1968 sur l’affaire Frioux, Rec. p. 144).
8 Dès lors que la force majeure est bien établie, l’absence de charge devrait
être de droit, comme l’était la décharge. Avant de prendre sa décision de
décharge, le ministre des Finances recueillait divers avis, ceux notamment du
supérieur hiérarchique du comptable, du ministre ou de la personne publique
intéressés, et, « s’il y a lieu », celui du Conseil d’État (1). La décision ministé-
rielle pouvait faire l’objet d’un recours de pleine juridiction devant le juge
administratif (2). On peut penser qu’il continuera d’en être ainsi pour les déci-
sions ministérielles constatant l’existence de circonstances de force majeure;
pour les jugements des CRC, le recours en appel devrait être possible, tandis
que les arrêts de la Cour pourraient faire l’objet de requêtes en cassation
devant le Conseil d’État.
8 La combinaison de ces compétences respectives pourrait poser problème, si
les mêmes circonstances font l’objet d’une appréciation différente du juge des
comptes et du ministre. Jusqu’ici, la décharge (totale ou partielle) de responsa-
bilité obtenue avant que le juge des comptes ne statue définitivement était con-
sidérée par celui-ci comme rétablissant à due concurrence la situation du
comptable (CC 19 déc. 1956, Saumitou-Laprade, TPG du Pas-de-Calais, Rec.
p. 83). Mais le juge des comptes n’avait pas compétence pour apprécier si les
circonstances de force majeure étaient réunies; il serait normal que, comme on
l’a vu plus haut pour les arrêtés de débet, ces décisions relatives au constat de
l’existence de la force majeure ne fassent pas obstacle à l’exercice de la nou-
velle compétence du juge des comptes en la matière.

9 2° Le nouveau paragraphe IX de la loi de 1963 ne fait plus mention de la


décharge de responsabilité qui a été supprimée et prévoit désormais que les

(1) Il semble que le Conseil d’État soit consulté, d’une part, lorsque le comptable est un TPG,
d’autre part, lorsque se pose une question de principe.
(2) Les litiges concernant des TPG sont portés directement devant le Conseil d’État (CE 16 mai
1975, Berger, préc.)
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 83

comptables publics dont la responsabilité a été mise en jeu peuvent obtenir la


remise gracieuse des sommes laissées à leur charge, dans des conditions fixées
par décret. Un projet de décret modifiant celui du 29 septembre 1964 précité,
prévoit que c’est au seul ministre chargé du Budget que cette demande peut
être faite, comme le confirment les travaux parlementaires.
9 La remise gracieuse constitue une faveur, une grâce que le ministre accorde
ou refuse à son gré, après avoir recueilli divers avis, notamment celui du Con-
seil d’État jusqu’à la réforme en cours qui devrait lui substituer la Cour, lors-
que la remise excède un certain montant. La somme envisagée au-dessus de
laquelle la Cour serait saisie pour avis serait de 200 000 € pour les débets
administratifs et de 10 000 € pour les débets juridictionnels.
9 De nos jours, compte tenu de l’évolution des charges de fonction et de la
situation sociale des comptables, le ministre des Finances fait un très large
usage de son pouvoir de remise. Les remises totales sont fréquentes, les remi-
ses partielles ne laissent généralement à la charge des comptables que des
sommes extrêmement réduites (1). La remise gracieuse est devenue en fait un
véritable mécanisme correcteur de la responsabilité des comptables permettant
de modérer l’obligation de réparer dans des proportions variables suivant la
situation pécuniaire du comptable, mais aussi suivant la gravité de sa faute et
l’importance des circonstances atténuantes de sa responsabilité.
9 La remise gracieuse vient, en principe, en atténuation d’un débet prononcé.
Cependant, le ministre des Finances ne constitue éventuellement les comptables
en débet administratif que du montant des sommes définitivement laissées à leur
charge, une fois prise la décision de décharge (ou d’absence de charge depuis la
réforme de 2006) ou/et de remise. En présence de décisions ministérielles de
remise prises avant qu’elle-même ait pu statuer définitivement, la Cour des
comptes, comme on l’a vu plus haut, tantôt a renoncé à constituer le comptable
en débet (CC 5 avr. 1973, Établissement des invalides de la Marine, Rev. adm.
no 159), tantôt a prononcé le débet mais a constaté dans le même arrêt son apure-
ment (CC 9 oct. 1968, Rousseau, Lycée de Saint-Germain-en-Laye, Rec. p. 139).

III. — Une redistribution des compétences entre le juge des comptes et


le ministre des Finances de portée limitée

10 1° La Cour des comptes, dit-on parfois, « juge le compte et non le


comptable ». La maxime avait été développée par Romieu (après Laferrière)
dans ses conclusions précitées sur l’affaire Nicolle (v. commentaire no 27) :
« Le juge des comptes est compétent pour tout ce qui concerne les éléments
matériels du compte, la ligne de compte; le (ministre) examine les éléments
extérieurs à la ligne de compte, la conduite du comptable et sa
responsabilité ». Le Conseil d’État a adopté cette manière de voir en énonçant

(1) Le comptable dont la demande a été rejetée peut, au demeurant, en former par la suite une
nouvelle. Mais « l’absence de décision de l’autorité administrative compétente relative à une éven-
tuelle remise gracieuse ne saurait, en différant indéfiniment son exécution, priver d’effet une déci-
sion de justice qui doit, en tant que de besoin, être exécutée… par toutes voies de droit »
(CC 22 mars 1989, Quénard, receveur divisionnaire des impôts à Paris, Rec. p. 34).
84 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

dans ses décisions d’assemblée du 20 novembre 1981 Rispail et autres (Rev.


adm. no 208; Rec. CC p. 397), et du 23 juin 1989 Vèque et autres receveurs de
la commune de Romainville (RFDA 1990, pp. 101 et s., concl. P. Frydman) :
« La Cour des comptes, qui est compétente pour juger les comptes des compta-
bles publics, ne peut légalement fonder les décisions qu’elle rend dans l’exer-
cice de sa fonction juridictionnelle que sur les éléments matériels des comptes
soumis à son contrôle, à l’exclusion notamment de toute appréciation du com-
portement personnel des comptables intéressés. »
10 La formule est ambiguë, donc peu exacte et partant malheureuse. Bien que
le Conseil d’État ait paru infléchir cette jurisprudence dans l’arrêt Desvigne du
27 octobre 2000 (v. commentaire no 28 et ci-après) qui présente le grand inté-
rêt de préciser le domaine respectif des compétences du juge des comptes et du
ministre des Finances à propos de la mise en jeu de la responsabilité des comp-
tables publics (1), il emploie toujours cette même formule.
10 La compétence de la Cour des comptes est fondée sur le maniement des
deniers publics ou, selon une terminologie plus récente, sur l’exercice des
fonctions de comptable public. La production d’un compte retraçant les opéra-
tions effectuées par le comptable est « la condition indispensable au
jugement » (CC 30 juin 1904, Coppel, maire des Gets, Rec. p. 23). Mais le
relevé des recettes et des dépenses auquel se réduit le compte proprement dit
doit être appuyé de pièces générales destinées à en éclairer les diverses parties
et surtout des pièces justificatives de chacune des recettes et des dépenses. Au
travers de ces pièces — et, au besoin, de toutes autres pièces nécessaires au
contrôle juridictionnel recueillies au cours de l’instruction — la juridiction
financière n’appréhende pas seulement le fait matériel des encaissements et des
décaissements mais aussi nécessairement le résultat des contrôles et des dili-
gences effectuées par les comptables conformément à leurs obligations régle-
mentaires ou, au contraire, le résultat de leur négligence ou de leur impéritie.
11 Certes, en règle générale, le juge n’aura pas à se préoccuper de faire la
preuve d’une faute du comptable. Dans notre système de comptabilité
publique, la responsabilité du comptable est présumée engagée dès lors que
les deniers confiés à sa garde ont disparu, qu’une recette n’a pas été recou-
vrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée. La constatation objective
de la disparition des deniers, du défaut de recouvrement de la recette, ou du
paiement irrégulier de la dépense suffit en principe à fonder la responsabi-
lité du comptable. Il n’en reste pas moins qu’à l’origine du déficit, de la
perte de recette ou du paiement irrégulier, il y a, non pas toujours mais le
plus souvent, une faute et que le juge des comptes ne peut ignorer cette
faute qui lui est révélée par l’examen des pièces produites au soutien des
comptes et qui ne peut être détachée de l’anomalie génératrice de la respon-
sabilité du comptable.
11 Cela est déjà vrai en matière de dépenses où, hors le cas de la présentation
de pièces fausses à la caisse publique, tout paiement irrégulier implique un

(1) Crucis, « Limites du principe selon lequel le juge financier juge les comptes et non les
comptables », Dr. adm., mars 2001, p. 23.
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 85

manquement du comptable aux obligations de contrôle que lui imposent les


articles 12 et 13 du règlement général sur la comptabilité publique — que ce
manquement soit expressément relevé par le juge ou sous-entendu. Cela est
encore vrai en matière de recettes. Le caractère recouvrable ou irrécouvrable
d’une créance est rarement évident. C’est le plus souvent l’examen minutieux
des diligences effectuées par le comptable en vue du recouvrement qui permet
au juge des comptes de présumer raisonnablement que la créance était irrécou-
vrable s’il apparaît que les diligences ont été suffisantes, complètes et adéqua-
tes ou au contraire qu’elle aurait pu être recouvrée n’eût été la négligence ou
l’impéritie du comptable. Sauf à constituer automatiquement les comptables
publics en débet de toutes les créances non recouvrées — ce qui se traduirait
chaque année par des milliers de débets immanquablement suivis de milliers
de décisions de décharge (jusqu’en 2006) de responsabilité ou de remise
gracieuse — le juge des comptes ne peut, le plus souvent, que se fonder sur les
manquements du comptable à son obligation de diligence pour déterminer cel-
les des recettes non recouvrées à mettre à sa charge.
11 À cet égard, il faut bien voir que la diversité des créances publiques et des
situations de recouvrement est telle qu’il n’existe pas et qu’il ne peut exister
d’instruction ministérielle fixant une ligne de conduite précise aux comptables
publics quant aux diligences à accomplir et aux délais dans lesquels y pour-
voir. C’est à chacun d’eux de prendre, pour chaque créance, les initiatives
opportunes, d’accorder ou de refuser un délai de paiement, de décider du
moment où passer de la tentative de recouvrement amiable au recouvrement
forcé (après avoir obtenu, s’il y a lieu, les autorisations préalables nécessaires),
de choisir la voie d’exécution la plus appropriée, de précipiter ou de différer de
nouvelles poursuites… Dans ces conditions, comment le juge des comptes
pourrait-il prendre connaissance des pièces justificatives des diligences sans
examiner du même coup la conduite professionnelle du comptable ?

12 D’autre part, la loi du 23 février 1963 modifiée (art. 60-I et III) énonce trois
cas de responsabilité qui sont expressément des cas de responsabilité pour
faute : lorsque « par le fait du comptable public, l’organisme public a dû pro-
céder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou rétribuer
un commis d’office pour produire les comptes » (v. commentaire no 30); lors-
que les comptables publics ont eu connaissance des actes des comptables de
fait « et ne les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques » (v. commen-
taire no 33); et « si le débet du régisseur est lié à une faute ou une négligence
caractérisée commise par le comptable public à l’occasion de son contrôle sur
pièces ou sur place » (v. commentaire no 32).
12 On le voit, le juge des comptes ne peut ignorer la faute du comptable. Mais
il s’agit de la faute objective, de la faute par omission ou par irrégularité,
appréhendée au travers des pièces à l’appui des comptes et indépendamment
des circonstances aggravantes ou atténuantes de la responsabilité du compta-
ble, ou, si l’on préfère, il s’agit de la faute du poste comptable. Ce faisant, le
juge des comptes ne saurait être considéré comme portant une appréciation sur
le « comportement personnel » du comptable.
86 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

13 Pourtant en excluant toute appréciation par le juge des comptes du


« comportement personnel » du comptable dans l’affaire Rispail, le Conseil
d’État visait aussi l’appréhension de fautes objectives, telles celles définies à
l’article 12 du décret no 66-850 du 15 novembre 1966 alors applicable relatif à
la responsabilité des comptables du fait des régisseurs (« des avances ont été
consenties au-delà du maximum autorisé », « le versement des recettes n’étant
pas intervenu dans le délai imparti, le comptable public n’en a pas réclamé
immédiatement le versement », etc.). Il en allait de même avec l’arrêt
« Vèque », par lequel le Conseil, à la lumière des conclusions de son commis-
saire du gouvernement (RFDA 1990, préc), esquissait un système dans lequel
le juge des comptes s’abstiendrait de toute appréciation sur les diligences des
comptables, et se bornerait à mettre en jeu la responsabilité du comptable en
poste au moment où la créance devient irrécouvrable.
13 C’est pourquoi l’affaire Desvigne précitée marque une réelle inflexion du
juge de cassation qui a reconnu la nécessité pour le juge des comptes, dans
l’exercice de sa fonction juridictionnelle, d’examiner les diligences du comp-
table, pour en apprécier le caractère suffisant ou non en vue du recouvrement
d’une créance. Pour autant, la décision insiste sur l’aspect objectif du contrôle
en soulignant que « les diligences ne peuvent être dissociées du compte »,
puisque, comme le soutenait le commissaire du gouvernement dans ses
conclusions (1) : « les pièces justificatives des diligences sont bien au nombre
des éléments matériels des comptes ». Ainsi l’avancée manifeste de la juris-
prudence du Conseil d’État quant à l’étendue des pouvoirs de contrôle du juge
des comptes en matière de recettes reste-t-elle compatible avec la réaffirmation
expresse dans l’arrêt Desvigne du partage des rôles entre juge des comptes et
ministre des Finances, selon la célèbre formule susmentionnée ici reprise :
« …dans l’exercice de sa fonction juridictionnelle, le juge des comptes doit
s’abstenir de toute appréciation du comportement personnel des comptables
intéressés et ne peut fonder ses décisions que sur les éléments matériels des
comptes…; …qu’en recherchant, au vu de son compte et des pièces qui y sont
relatives, si Mme Desvigne avait exercé des diligences adéquates, complètes et
rapides pour le recouvrement…, la Cour a fait une exacte application des pou-
voirs qui lui sont conférés par la loi et n’a pas, contrairement à ce qui est sou-
tenu, empiété sur ceux dévolus au ministre des Finances par le paragraphe IX
de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ».

14 Conjuguée aux compétences nouvelles données au juge des comptes (II ci-
dessus) pour atténuer la responsabilité des comptables, la jurisprudence Desvi-
gne qui revient, semble-t-il, à admettre l’appréciation du juge des comptes sur
la faute « objective » du comptable ne semble plus permettre l’opposition radi-
cale faite par Romieu entre le procès fait au compte et le procès fait au compta-
ble, le premier étant de la compétence du juge des comptes, le second de la
compétence du ministre des Finances. Compte et comptable ne peuvent être
séparés. Si « la Cour des comptes juge les comptes des comptables publics »

(1) Seban, concl sur CE Ass. 27 oct. 2000, Desvigne, RFDA 2001, p. 746.
7 26 AVRIL 2001, M. DUDEK 87

(art. L. 111-1 CJF), les comptables de deniers publics sont bien évidemment à
son égard dans la situation de justiciables. Pour autant, il n’y a toujours pas
plénitude de juridiction du juge des comptes sur le comptable, lorsque celui-ci
est constitué en débet : les arrêts de débet sont bien exécutoires, mais sous
réserve de la décision du ministre des Finances sur la demande en remise qu’est
toujours susceptible de présenter le comptable. Plutôt que d’affirmer que la
Cour « juge le compte et non le comptable », il reste plus exact de dire que « la
Cour… a spécialement pour mission de juger les comptes de deniers publics…
et, dans une certaine mesure, de juger les comptables eux-mêmes » (CC 4 nov.
1919, Gaulay, ancien receveur de la commune de Russey, Rec. p. 40).

14 2° Les nouvelles mesures relatives aux dispositifs d’atténuation de la res-


ponsabilité des comptables publics issues de la réforme récente de leur régime
de responsabilité spécifique défini par l’article 60 de la loi no 63-156 du
23 février 1963 modifiée devraient avoir en pratique une portée limitée pour le
juge des comptes.

15 Certes les modifications apportées au dispositif de décharge de responsabi-


lité du comptable public sont importantes car elles confèrent enfin au juge des
comptes une compétence pour apprécier les circonstances de force majeure qui
appartient normalement à toute juridiction; mais d’une part, le ministre des
Finances (et plus généralement tout ministre de tutelle) pourra toujours invo-
quer l’existence de telles circonstances pour dispenser les comptables publics
d’une mise en jeu de leur responsabilité, alors qu’une telle compétence ne
devrait relever que du juge; le maintien entre les mains du ministre des Finan-
ces de ce pouvoir constitue ainsi une survivance de la « juridiction ministé-
rielle », même si le ministre continuera de décider sous le contrôle du juge
administratif de droit commun. Mais ce juge n’exerce pratiquement de contrôle
que sur les décisions par lesquelles le ministre refusera de constater l’existence
de circonstances de force majeure : les comptables ne se pourvoiront évidem-
ment pas contre les autres. D’autre part, force est de constater que les cas où ces
circonstances de force majeure peuvent être alléguées sont excessivement rares;
aussi la nouvelle compétence attribuée au juge des comptes risque donc d’être
d’une faible portée pratique pour l’exercice de sa juridiction.

16 En ce qui concerne les mesures adoptées en matière de remise gracieuse,


elles consistent dans la substitution de la Cour des comptes au Conseil d’État
pour l’avis préalable à rendre lorsque le montant de la remise excède un seuil
fixé par arrêté ministériel; le pouvoir de remise gracieuse des débets continue
en effet de relever de la compétence exclusive du ministre des Finances; il ne
fera l’objet d’un avis consultatif de la Cour que dans des cas exceptionnels,
s’agissant des débets administratifs, puisque la « barre » devrait être fixée au
montant de 200 000 €; en revanche, pour les débets juridictionnels, le seuil de
consultation de la Cour s’élèverait à 10 000 €, ce qui pourrait aboutir à une
centaine d’avis par an. D’ores et déjà, la Cour a décidé de confier cette consul-
tation à ses chambres réunies, c’est-à-dire à sa formation de délibéré la plus
solennelle, qui devrait parvenir à dégager une doctrine aussi homogène que
88 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 7

possible; si son avis n’était systématiquement pas suivi, la Cour pourrait en


faire état dans son rapport public. Les conditions semblent donc réunies pour
que la Cour joue un rôle plus actif que le Conseil d’État dans le processus de
remise gracieuse, lui permettant d’influer sur l’exécution de ses décisions et de
concourir à « objectiver » davantage l’usage par le ministre du pouvoir de
remise gracieuse dont la réforme n’a pas corrigé le caractère discrétionnaire. Il
n’y a en effet aucune disposition prévue dans le projet de décret en cours
d’adoption pour l’encadrement de ce pouvoir de remise en fonction de critères
préalablement définis.
16 Or l’usage extensif fait de nos jours par le ministre des Finances de son pou-
voir de remise gracieuse nuit à la crédibilité de la décision de justice. C’est une
chose que d’user du droit de remise pour apurer, au bout d’un certain temps,
des débets irrécouvrables ou difficilement recouvrables. C’en est une autre que
d’en user, aussitôt prise la décision de débet, pour proportionner le montant de
l’obligation pécuniaire à la gravité de la faute commise et à l’importance des
circonstances atténuantes de la responsabilité du comptable. N’étant presque
jamais exécutée telle quelle, la décision de justice apparaît comme une déci-
sion en trompe-l’œil. Les temps présents justifient la modération généralisée
des débets, mais il serait de bonne administration de la justice que les débets
fussent toujours prononcés (comme c’est le cas, lorsque le ministre des Finan-
ces fixe le montant d’un débet déduction faite des sommes allouées en
décharge jusqu’à la réforme ou en remise) après examen de l’ensemble des cir-
constances de la cause comme le proposait déjà R. Chapus, il y a trente ans :
« Quoi de plus normal et de plus opportun que, dans le même arrêt, le juge-
ment du compte soit suivi de celui du comptable ? » (Journées CC-Univ. de
Toulouse, févr. 1978, éd. Univ. des sc. soc. 1979), la remise gracieuse retrou-
vant alors le caractère d’une mesure ultérieure et éventuelle d’adaptation du
montant de la dette à la capacité réelle de réparation du débiteur.
16 L’argument suivant lequel la modération des débets par la remise serait
« affaire d’administration », la responsabilité pécuniaire et la responsabilité
hiérarchique du comptable formant un tout indissociable (Ludwig, rapport pré-
senté aux Journées CC-Univ. de Toulouse, op. cit.) n’est pas convaincant.
C’est vouloir ignorer que la juridiction financière dispose de tous les moyens
d’investigation lui permettant de statuer en pleine connaissance de cause (elle
en use déjà pour prononcer des amendes tenant compte des caractéristiques du
poste comptable, des difficultés rencontrées par son titulaire dans l’exercice de
ses fonctions et même des excuses qu’il peut tirer de son état de santé ou de sa
situation de famille). Et c’est encore moins probant aujourd’hui où le juge des
comptes s’est vu reconnaître la compétence de constater l’existence de cir-
constances de force majeure exonératoires de responsabilité pour le comptable
public. C’est enfin considérer que « l’administration est admirable pour régler
les litiges auxquels elle est partie, c’est finalement trouver bien regrettable
l’existence des tribunaux administratifs, du Conseil d’État et celle de la Cour
des comptes elle-même » (R. Chapus, ibid.).
16 Mais l’attachement du ministère des Finances à un système qui conforte son
autorité sur les comptables explique sans doute la modestie de la redistribution
des compétences décidée.
8
LE JUGE DES COMPTES ET LE JUGE JUDICIAIRE
CE, 29 novembre 1999, Mme Wach, héritière de M. Wach, comptable
de fait des deniers de la commune d’Illkirch-Graffenstaden
(Rec. p. 124)
Cons. que, par un arrêt du 17 décembre 1993 devenu définitif après une déci-
sion de la Cour de cassation du 14 février 1995, la Cour d’appel de Colmar a
reconnu M. Durr, maire d’Illkirch-Graffenstaden, comptable du délit de concus-
sion, pour, « avec le concours d’Antoine Wach […], s’être livré à un montage
destiné à lui permettre de continuer à percevoir une indemnité »;
Cons. que par un jugement du 24 février 1995, la chambre régionale des
comptes d’Alsace a déclaré M. Wach, pris en la personne de Mme Wach son
héritière, comptable de fait des deniers de la commune d’Illkirch-Graffenstaden;
que, par l’arrêt attaqué, en date du 18 décembre 1995, la Cour des comptes a
rejeté l’appel de Mme Wach dirigé contre ce jugement en considérant que la
qualification des faits retenus par le juge pénal s’imposait au juge des comptes.
Cons. que l’autorité de la chose jugée qui appartient aux décisions des juges
répressifs, ne s’attache qu’aux constatations de fait contenues dans leur juge-
ment et qui sont le support nécessaire du dispositif dudit jugement; que l’arrêt
susmentionné de la Cour d’appel de Colmar, qui a statué sur les poursuites diri-
gées à l’encontre de M. Durr, n’est revêtu de l’autorité absolue de la chose jugée
qu’en ce qui concerne la responsabilité pénale de M. Durr; que les constatations
de la Cour d’appel concernant le comportement de M. Wach n’emportent
aucune appréciation qui s’impose au juge des comptes en ce qui concerne ce
dernier, contre lequel les poursuites n’étaient pas engagées; que, dès lors, la
Cour des comptes s’est fondée sur un motif entaché d’une erreur de droit pour
rejeter l’appel dirigé contre le jugement de la chambre régionale des comptes
d’Alsace du 24 février 1995…
(Annulation de l’arrêt et renvoi à la Cour des comptes).

OBSERVATIONS
1 Dans les limites de leurs attributions respectives, les juridictions financières
sont seules habilitées à juger les comptes publics. Elles n’ont pas, à la diffé-
rence des chambres des comptes de l’Ancien Régime, le pouvoir de statuer sur
les infractions pénales commises par les comptables publics relativement à la
détention et au maniement des deniers publics et des deniers privés réglemen-
tés (concussion, soustraction de deniers, abus de confiance, faux en écriture
publique etc.). A fortiori, n’ont-elles pas à connaître des actes des comptables
en tant que particuliers (CC 4 nov. 1919, Gaulay, ancien receveur de la com-
mune de Russey, Rec. p. 40).
1 Le juge des comptes et le juge judiciaire se reconnaissent concurremment
compétents pour ordonner la restitution des sommes détournées au préjudice
des personnes publiques et pour réprimer l’immixtion dans les fonctions de
comptable public. Dans ce dernier cas, l’article 60-XI de la loi no 63-156 du
90 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 8

23 février 1963 dispose explicitement que toute personne qui s’ingère dans les
opérations comptables doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être enga-
gées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge des comptes de
l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés.

2 Cependant, en cas d’action concurrente, l’ordre dans lequel les deux juges
interviennent doit retenir l’attention. En effet, les arrêts du juge des comptes
n’ont jamais que l’autorité relative de la chose jugée entre les parties à l’ins-
tance (c’est-à-dire entre les mêmes parties, pour le même objet et la même
cause, conformément à l’art. 1351 du Code civil) — nonobstant le caractère
d’ordre public de la mission dévolue à la juridiction financière (CE 10 janv.
1958, Gournay, Rec. CE p. 21; 16 oct. 1970, TPG des Hauts-de-Seine, Rec.
CE p. 584, etc.). En revanche, les décisions du juge pénal ont l’autorité abso-
lue de la chose jugée et ont donc effet erga omnes, pour tout ce qui a été
« nécessairement et certainement » décidé par ce juge : les constatations de
fait que le juge répressif a retenues et qui sont le support nécessaire de sa déci-
sion. L’autorité absolue de la chose jugée ne s’étend ni aux appréciations de
fait (CE 13 oct. 1954, Letourneur, JCP 1955 II 8810) ni aux appréciations de
droit (CE 7 sept. 1945, Époux Richard et Respingas, Rec. CE, p. 188), même si
ces appréciations figurent au nombre des motifs constituant le soutien néces-
saire du dispositif. Elle s’étend exceptionnellement à la qualification juridique
des faits (au regard de la définition légale de l’infraction), lorsque cette qualifi-
cation n’est pas indifférente au jugement de l’affaire portée devant le juge des
comptes (en ce sens : CE 8 janv. 1971, Dame Desamis, AJDA 1971, p. 297,
concl. J. Théry; 3 janvier 1975, Ville de Cannes, Rev. adm. no 163; 6 janvier
1995, Nucci, Rec. p. 147). Mais l’autorité absolue de la chose jugée en matière
pénale ne s’attache ni aux jugements de relaxe rendus au bénéfice du doute
(CE 11 mai 1956, Chomat, Rec. CE p. 200), ni aux ordonnances de non-lieu
rendues par le juge d’instruction (CE 5 mai 1976, Lerquemain, AJDA 1976,
p. 433). En outre, elle ne s’attache qu’aux énonciations se rapportant à la per-
sonne poursuivie et ne s’étend pas à celles concernant directement ou indirec-
tement des personnes qui n’ont pas été comprises dans les poursuites (CE
9 juin 1972, Dame veuve Allemand; 7 mars 1980, Société Cinq-sept. et autres,
Rec. CE p. 219).

3 I. — Presque toujours saisi le premier, le juge pénal surseoit très rarement à


statuer jusqu’à la décision définitive du juge des comptes sur la qualification
des deniers ou sur l’apurement du compte.

3 1° Pourtant, la Cour de cassation (ch. crim.) a jugé, au XIXe siècle, en se fon-


dant sur le principe de séparation des pouvoirs, que « si les comptables, préve-
nus de détournements de deniers publics, peuvent être poursuivis judiciaire-
ment, il n’y a lieu de procéder au jugement que lorsque leur comptabilité
ayant été vérifiée par l’administration, il a été constaté qu’ils ont été consti-
tués en débet » (3 août 1855, Picot, S. 1855. I, p. 766 et, s’agissant de la vali-
dité de ce principe en ce qui concerne les comptables de fait, 18 août 1877,
8 29 NOVEMBRE 1999, MME WACH 91

Borelli, D. 1878. I, p. 285). De même, si des poursuites étaient engagées, sur la


base de l’article 258 du Code pénal, à l’encontre de personnes supposées s’être
immiscées dans les fonctions de comptable public, c’était, en cas de doute, au
juge des comptes d’apprécier si ces personnes s’étaient bien constituées comp-
tables de fait (CE 28 avr. 1876, Marcadé, ancien maire de la commune de
Mimbasle, D. 1876. III, 82, concl. Braun; Crim., 16 mars 1988, Henriot, D.
1888. I. p. 393).

4 Si les sursis à statuer du juge pénal jusqu’à décision du juge des comptes
sont devenus exceptionnels (toutefois : CA Reims, Roger, régisseur des droits
de place de la Ville de Reims, Rec. CC, p. 249), c’est notamment que
l’article 60 de la loi du 23 février 1963, à la différence des textes en vigueur au
XIXe siècle ne sous-entend aucune priorité donnée à l’une ou l’autre des deux
procédures.
4 En outre, le nouveau Code pénal a habilité le juge pénal à interpréter et
apprécier la légalité des actes administratifs (art. 111-5 du Code pénal) et la
rédaction de l’article 433-12 qui s’est substitué à l’ancien article 258 ne permet
en aucune manière de soutenir que l’action pénale soit subordonnée à une
intervention antérieure du juge des comptes (v. Mbouhou, « Les gestions de
fait à coloration pénale », Rev. Trésor. 2003, p. 518) même si, en pratique, la
répression de l’usurpation des fonctions du comptable public n’est presque
plus jamais le fait du juge pénal.
4 Pour des motifs tenant là encore à l’évolution du Code pénal, l’exception
préjudicielle non plus à l’action pénale mais au jugement de détournements de
fonds publics a disparu avec le passage de l’ancien article 169 à l’article 432-15
du nouveau Code pénal.
4 Désormais, la Cour de cassation considère « qu’il appartient au juge pénal
de se prononcer sur l’existence des infractions déférées au vu des éléments de
la procédure qui lui est soumise, dont l’appréciation ne saurait être subordon-
née à la constatation préalable d’une qualité de comptable de fait par la juri-
diction financière » (Crim. 18 oct. 2000, Dugoin, Bull. crim. 2000, no 301,
p. 883).

5 2° Ne disposant pas des moyens d’investigation exceptionnellement étendus


de la police judiciaire et du juge pénal, le juge des comptes, lorsqu’il est
informé de l’ouverture d’une instance pénale (1), attend généralement pour
statuer (2) (à titre définitif, sinon à titre provisoire) de connaître la décision
judiciaire ou, à tout le moins d’avoir eu accès au dossier de l’instruction judi-
ciaire s’estimant alors « plus complètement éclairé » (CC 18 juillet 1913, Faye
et Vernes, Commune de Valréas, Rec. p. 25; 14 janvier 1998, Bioulac et Res-
toin, Département de la Dordogne, Rec. p. 14), accès aujourd’hui facilité par

(1) Des instructions de la chancellerie de 1990, 1997 et 2003 ont notamment incité les parquets
judiciaires à informer le ministère public près les juridictions financières dans de tels cas.
(2) Si le juge des comptes statue sans attendre que le juge pénal se soit prononcé sur l’existence
d’un faux, il lui faudra le cas échéant réviser son jugement si le faux est reconnu (CC 4 mai 1995,
Nice-Communication, Rec. p. 24).
92 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 8

les dispositions de la loi no 2000-321 du 12 avr. 2000 qui permettent au procu-


reur de la République de transmettre au ministère public de la juridiction
financière, d’office ou à la demande de ce dernier, toute pièce d’une procédure
judiciaire de nature à constituer des irrégularités dans les comptes des organis-
mes soumis au contrôle de cette juridiction (art. L. 140-1-1 et L. 241-2-1 CJF).

6 Une décision de non-lieu, de relaxe sur d’acquittement n’empêche pas le


juge des comptes de déclarer une gestion de fait, ni d’apprécier la sincérité et
la régularité des pièces produites par le comptable (CC 31 mai 1898, Malfilâ-
tre et Lecoq, Ville de Caen, Rec. p. 119; 1er juillet 1929, Biboulet et consorts,
Commune de Rivesaltes, Rec. p. 34; 15 oct. 1943, Brunet et Bonnifay, Hôpital
d’Allauch, Rec. p. 23; 3 févr. 1944, Clouzet, Hôpital de Saint-Gaudens, Rec.
p. 31; 12 avr. 1949, Bonnell et Cohen-Salal, Commune mixte de Guergour,
Rec. p. 25; 16 avr. 1959, Lechappé, ancien maire de la commune de Vieillevi-
gne et consorts, Rec. p. 12 : « … si l’instruction judiciaire ouverte sur les faits
signalés au procureur de la République par le TPG s’est terminée par une
ordonnance de non-lieu en ce qui concerne Guignard et par un acquittement
en ce qui concerne Jacobert, ces décisions ne peuvent viser que le caractère
délictueux des faits […]; qu’elles ne sauraient, dès lors […] faire obstacle à ce
que le juge des comptes, statuant dans les limites de sa compétence, vérifie, à
l’aide de tous les éléments en sa possession, la régularité des pièces justificati-
ves qui lui sont soumises… »). De même, dans l’affaire de Carrefour du déve-
loppement, la Cour, réfutant l’argumentation de l’ancien ministre Nucci, a
expressément rappelé que « si les faits amnistiés perdent leur caractère crimi-
nel ou délictueux et par suite cessent d’être pénalement punissables […]
l’amnistie, pas plus que le non-lieu ou l’acquittement n’a pour effet d’effacer
l’existence matérielle de ces faits ni éventuellement leur caractère dommagea-
ble à l’égard de tiers » et que la procédure de gestion de fait, qui a pour objet
le rétablissement des formes budgétaires et comptables méconnues, « doit
trouver application quelle que soit par ailleurs la qualification des actes qui
sont à l’origine des maniements au regard de la loi pénale » (CC 30 sept.
1992, Rec. p. 101 et 21 oct. 1999, Rec p. 73).

7 En revanche, le juge des comptes est lié « par l’affirmation ou la négation


des faits, comme par la méconnaissance de l’irrégularité » (Chapus, « La
Cour des comptes et le juge judiciaire », in La Cour des comptes d’hier à
demain, LGDJ, 1979).
7 Ainsi, lorsque le juge pénal a établi le caractère fallacieux de pièces de
dépenses, le juge des comptes doit rejeter du compte lesdites dépenses (CE
12 juillet 1907, Nicolle, TPG de la Corse, Rec. CE p. 656, v. commentaire
no 27). Quand un comptable de fait a été condamné pénalement à raison des
mêmes agissements, le juge des comptes ne peut pallier, par des considérations
d’équité, l’insuffisance des justifications produites, cette faculté ouverte par
l’article 60-XI de la loi du 23 février 1963 disparaissant en cas de « mauvaise
foi ou d’infidélité » du comptable de fait. Dès lors, l’arrêt du juge des comptes
est suffisamment motivé par la référence faite à la condamnation pénale (CE
2 mars 1973, Massé, AJDA 1974, p. 97; Rec. CE p. 184, concl. Braibant). Si le
8 29 NOVEMBRE 1999, MME WACH 93

tribunal correctionnel qualifie d’abus de confiance ou d’escroquerie au préju-


dice de particuliers les détournements de fonds commis par un agent munici-
pal, le juge des comptes doit mettre fin à la procédure de gestion de fait entre-
prise, la qualification pénale impliquant le caractère privé des deniers
(CC 5 mars 1901, Dupenlouz, commis de la Ville de Paris, Rec. p. 230; CE
Ass., 29 mars 1946, Crédit municipal de Bayonne, Rec. p. 44) Les constata-
tions de fait retenues par le juge pénal peuvent conduire la Cour à juger en
appel que la responsabilité d’une personne dans des opérations constitutives de
gestion de fait n’est pas établie (CC 10 juill. 1997, Frimat, conseiller régional
et ancien trésorier de l’Agence régionale de développement du Nord-Pas-de-
Calais, Rec. p. 107). Inversement, le juge des comptes peut se fonder, pour
déclarer une gestion de fait, sur un jugement du tribunal correctionnel recon-
naissant le caractère libératoire pour les particuliers des versements de fonds
faits entre les mains d’un fonctionnaire départemental qui en avait détourné le
produit (CC 2 mars 1903, Pomier, département du Rhône, Rec. p. 7). De
même, l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux constatations de fait qui
constituent le support indispensable de la condamnation prononcée par le juge
pénal, en l’espèce la condamnation devenue définitive de l’ancien maire du
chef de prise illégale d’intérêt pour avoir employé, dans un intérêt purement
privé, du personnel rémunéré par la commune, autorisait la Cour des comptes
à rejeter les dépenses de personnel en cause, nonobstant une délibération exé-
cutoire du conseil municipal de Levallois-Perret reconnaissant leur utilité
publique (CE 27 juill. 2005, Balkany, Rev. Trésor, 2006, p. 38, à paraître Rec.
2005).

8 Certaines espèces soulèvent de subtiles difficultés. S’agissant de la gestion


de fait de deniers de la commune d’Illkirch-Graffenstaden consécutive à la
perception par un adjoint au maire, M. Wach, d’indemnités de fonctions desti-
nées en réalité à être reversées par le bénéficiaire au maire, M. Durr, qui en sa
qualité de parlementaire ne pouvait y prétendre, la Cour des comptes avait cru
pouvoir rejeter deux appels de Mme Wach, héritière de son époux décédé, en
s’estimant liée par les énonciations d’un arrêt définitif de la Cour d’appel de
Colmar qui avait reconnu M. Durr coupable de délit de concussion pour « avec
le concours d’Antoine Wach […] s’être livré à un montage destiné à lui per-
mettre de recevoir une indemnité ». Ces arrêts des 18 décembre 1995 (déclara-
tion de gestion de fait) et 20 mars 1997 (débet) ont été cassés par le Conseil
d’État qui a considéré que M. Wach décédé n’ayant pas fait l’objet de poursui-
tes pénales, les énonciations de la Cour d’appel de Colmar caractérisant expli-
citement son comportement dans cette affaire n’étaient pas revêtues de l’auto-
rité absolue de la chose jugée en ce qui le concerne (et à la différence de
M. Durr) et qu’elles ne s’imposaient donc pas à la Cour des comptes. Dans ses
conclusions, Francis Lamy précisait que la Cour aurait pu tenir compte comme
élément de preuve de l’arrêt de la Cour d’appel de Colmar, à condition de spé-
cifier qu’il s’agissait là de sa propre appréciation (CE 29 nov. 1999,
Mme Wach, Rec. p. 124). Rejugeant les appels, les chambres réunies les ont de
nouveau rejetés mais sans faire référence cette fois aux décisions du juge pénal
(4 juill. 2001). Saisi d’un recours en cassation, le Conseil d’État a confirmé
94 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 8

l’arrêt des chambres réunies en jugeant que « la Cour des comptes a exacte-
ment qualifié les faits de l’espèce en estimant que ce mandat avait un carac-
tère fictif et que les sommes versées sur sa présentation avaient été irrégulière-
ment extraites de la caisse publique » et « qu’il ressort des termes mêmes de la
décision attaquée que la Cour des comptes, si elle a pu légalement forger son
appréciation des faits de l’espèce au vu des énonciations du juge pénal, ne
s’est pas estimée tenue par la qualification des faits retenue […] à l’encontre
de M. Durr » (CE 30 juill. 2003, Mme veuve Wach, Rev. Trésor, 2004, p. 136).
9 Dans le cadre d’un autre appel portant sur une déclaration de gestion de fait,
les requérants objectaient « qu’en condamnant MM. Carignon et Peneau du
chef d’abus de biens sociaux, le juge pénal a ainsi qualifié les fonds maniés
par la SEM SADI de deniers privés et que cette qualification s’imposerait au
juge des comptes ». La Cour a rejeté ce moyen en estimant « que les instances
respectives devant le juge pénal et devant le juge des comptes poursuivent des
finalités distinctes; que si le juge pénal a effectivement sanctionné, par sa
décision du 13 juillet 1999, un abus de biens sociaux commis en 1989 et por-
tant sur les deniers privés de la SEM SADI, le rachat, en 1992, de la conces-
sion par le département de l’Isère s’est effectué au moyen de deniers publics
dudit département; que, dès lors, il revient au juge des comptes d’exercer sa
compétence d’ordre public pour rétablir les formes budgétaires et comptables
et imposer la réintégration dans la caisse publique des sommes qui en ont été
irrégulièrement extraites » (CC 24 nov. 2005, Carignon et Peneau, Départe-
ment de l’Isère, Rev. Trésor 2006, p. 732; à paraître Rec. 2005). En outre, le
juge des comptes apprécie, dans l’exercice de sa juridiction spéciale, les con-
séquences à tirer des faits constatés par le juge pénal (CC 26 oct. 2000, OPI-
HLM d’Arcueil-Gentilly, Rev. Trésor 2001, p. 704).

10 II. — Si les instances respectives du juge pénal et du juge des comptes pour-
suivent des finalités distinctes (1°), leur intervention parallèle ou successive
dans les mêmes affaires doit demeurer cohérente et ne pas aboutir à des solu-
tions inéquitables (2°).

1° Des finalités distinctes

11 Les restitutions de deniers publics (ou de deniers privés réglementés) sont


ordonnées soit par le tribunal répressif, s’il a été saisi de l’action civile par la
personne publique lésée, soit par le juge des comptes, si celui-ci a connu les
détournements en statuant sur les comptes financiers de la personne publique
ou a été saisi d’une procédure de gestion de fait, soit concurremment par les
deux.
11 Dans sa remarquable étude sur la Cour des comptes et le juge judiciaire (op.
cit.), R. Chapus a contesté la compétence du juge répressif pour ordonner les
restitutions de deniers publics par les comptables publics. En effet, le principe
de séparation des autorités administratives et judiciaires infère l’incompétence
des tribunaux judiciaires pour connaître de la responsabilité d’agents publics à
l’égard de personnes publiques, les fautes commises par ces agents eussent-
8 29 NOVEMBRE 1999, MME WACH 95

elles le caractère de fautes personnelles (TC 26 mai 1954, Moritz, D. 1955


p. 385). De plus, il ressort explicitement de l’article 60-IV de la loi du
23 février 1963 que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables
publics « ne peut être mise en jeu que par le ministre dont (le comptable)
relève, le ministre des Finances ou le juge des comptes ».

12 En pratique, il est toutefois exceptionnel que les tribunaux répressifs se


déclarent incompétents lorsqu’ils sont saisis par la personne publique dont les
deniers sont en cause d’une action civile dirigée contre un comptable patent
infidèle ou a fortiori contre un comptable de fait. Statuant généralement le
second, le juge des comptes doit, lors du prononcé du débet, tenir compte de la
condamnation à réparation déjà prononcée par la juridiction répressive.
12 Le débet peut être d’un montant inférieur si le juge pénal a inclus dans la
condamnation à réparation des détournements échappant à la compétence du
juge financier, par exemple la valeur de matériels ou d’objets détournés
(CC 11 oct. 1962, Stefanelli, ancien secrétaire de mairie d’Hussigny-God-
brange, Rec. p. 36) ou s’il n’a pas été informé de dépenses faites par l’auteur
des détournements dans l’intérêt public (CC 24 janvier 1939, Albareil, com-
mune de Montfaucon-du-Lot, Rec. p. 13).
12 Il peut également être supérieur si le juge pénal n’a pas eu connaissance
d’une partie des détournements révélés par des vérifications ultérieures
(CC 25 mai 1962, Lardit, perceptions de Seix et d’Oust, Rec. p. 76) ou bien a
négligé ou omis des opérations pourtant connues de lui (CC 1er févr. 1898,
Sapor, ancien maire d’Aumale, Rec. p. 102; 16 mars 1967, Agache, École
d’agriculture de Wagnonville, Rec. p. 69) ou bien n’a pu ordonner la restitution
que d’une partie des sommes détournées, en raison de prescriptions plus cour-
tes que la prescription de l’action en déclaration de gestion de fait trentenaire
jusqu’en 2001 et désormais décennale (CC 24 janvier 1962, Piquerel, compta-
ble de fait de la commune de Grenoble, v. ci-après commentaire no 35).

13 Dans tous les cas, en même temps qu’il constitue le comptable en débet, le
juge des comptes prononce la confusion de ce débet avec la condamnation
judiciaire, en totalité ou « à due concurrence » (CC 4 févr. 1976, Duguet, Rec.
p. 114), acte étant donné, s’il y a lieu, des reversements déjà effectués par le
comptable en exécution de la décision judiciaire (CC chambres réunies 7 et
14 oct. 2003, Balkany, comptable de fait des deniers de la commune de Leval-
lois-Perret, Rec. p. 74, AJDA 2004, p. 1230 : la Cour rappelle que le principe
du non bis in idem ne s’oppose pas à ce qu’une personne poursuivie par les
juridictions répressives doive néanmoins rendre compte devant le juge finan-
cier des opérations constitutives de gestion de fait).

2° La nécessaire cohérence de décisions parallèles

14 Le juge des comptes peut réprimer l’ingérence dans les opérations compta-
bles « dans le cas où (les comptables de fait) n’ont pas fait l’objet de poursui-
tes prévues à l’article 433-12 du Code pénal » (art. L. 131-11 CJF). C’est le
cas général. Les comptables de fait ne sont en effet que très exceptionnelle-
96 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 8

ment poursuivis sur la base de l’article du Code pénal qui réprime l’immixtion
dans les fonctions publiques (art. 258 de l’ancien Code pénal, art. 433-12 du
nouveau code). La condamnation pénale du comptable de fait sur la base
d’autres articles du Code pénal (ceux, par exemple, qui répriment le faux et
l’usage de faux, la soustraction de deniers publics, la prise illégale d’intérêt
etc.) ne met pas obstacle à l’application de l’amende pour immixtion dans les
fonctions de comptable public à raison des mêmes faits pris sous une qualifica-
tion différente (CC 29 avr. 1959, Hoyer, ancien maire de Huningue, Rec.
p. 16; 17 nov. 1966, Camelin, ancien maire de Tancua, Rev. adm. no 116;
19 oct. 1968, Massé, ancien maire de Grassendorf, Rev. adm. no 131; AJDA
1974, p. 97; Rec. CE p. 184, concl. Braibant; 25 mars 2004, Balkany, ancien
maire de Levallois-Perret, Rec. p. 15). L’amende en question constituant une
« sanction spécifique », la juridiction financière peut en faire application sans
déroger au principe de non-cumul des peines. Encore convient-il de s’assurer
que le montant de cette amende cumulé avec celui de l’amende infligée par le
juge pénal n’excède pas le plafond fixé par l’article L. 131-11 du CJF, c’est-à-
dire le total des sommes irrégulièrement détenues ou maniées (CE 27 juillet
2005, Balkany, précité).
14 Enfin, dans les rares cas où les gestionnaires de fait ont été poursuivis péna-
lement au titre de l’usurpation de fonctions publiques, le juge des comptes ne
peut plus prononcer l’amende pour immixtion dans les fonctions de comptable
public, que les poursuites devant la juridiction répressive aient abouti
(CC 24 oct. 1952, Bazin et Colmont, Commune du Pin, Rec. p. 4) ou non
(CC 7 mars 1979, Morlet, Commune de Dallet, Rev. adm. 1980, p. 53).
9
LE JUGE DES COMPTES ET LA CONVENTION EUROPÉENNE
DES DROITS DE L'HOMME
CEDH, 12 avril 2006, Martinie c. France
(Rev. Trésor 2006, p. 350)
…3. L’appréciation de la Cour
26. La Cour souligne que la question qui se pose en l’espèce est, précisément,
celle de l’applicabilité de l’article 6 § 1 de la Convention à la procédure devant
la Cour des comptes lorsque celle-ci est saisie en appel d’un jugement d’une
chambre régionale des comptes mettant un comptable public en débet.
Elle relève à cet égard que l’existence d’une « contestation » sur une
« obligation » du requérant n’est pas controversée. Il suffit en conséquence de
déterminer si l’« obligation » en cause a un « caractère civil », au sens de
l’article 6 § 1. Pour ce faire, il convient en principe de mettre en balance les
aspects de droit privé et les aspects de droit public que présente l’affaire (v., par
exemple, l’arrêt Feldbrugge c. Pays-Bas du 29 mai 1986, série A no 99, 26-40).
27. Dans le cadre de l’affaire Pellegrin à laquelle se réfère le gouvernement,
la Cour s’est trouvée confrontée à la question de l’applicabilité de l’article 6 § 1
de la Convention à un litige opposant un agent contractuel non titulaire de la
fonction publique à l’administration qui l’employait, l’intéressé contestant
devant les juridictions internes la décision de radiation des effectifs prise à son
encontre.
La Cour, dans l’arrêt Pellegrin, a d’abord rappelé l’état de la jurisprudence
antérieure (paragraphe 59 de l’arrêt).
Selon celle-ci, le principe était que « les contestations concernant le recrute-
ment, la carrière et la cessation d’activité des fonctionnaires sortent, en règle
générale, du champ d’application de l’article 6 § 1 ». Toutefois, ce principe
d’exclusion, a observé la Cour, a été limité et explicité dans un certain nombre
d’affaires. En particulier, l’article 6 § 1 avait été considéré comme applicable
lorsque la revendication de l’agent avait trait à un droit « purement
patrimonial » ou « essentiellement patrimonial » et ne mettait pas en cause
« principalement des prérogatives discrétionnaires de l’administration ».
La Cour a estimé (paragraphe 60) que, « telle qu’elle est, cette jurisprudence
comporte une marge d’incertitude pour les États contractants quant à l’étendue
de leurs obligations au titre de l’article 6 § 1 dans des contestations soulevées
par les employés du service public au sujet de leurs conditions de service ».
La Cour a, dans ces conditions, souhaité « mettre un terme à l’incertitude qui
entoure l’application des garanties de l’article 6 § 1 aux litiges entre l’État et ses
agents » (paragraphe 61). Elle a estimé qu’il convenait « d’adopter un critère
fonctionnel, fondé sur la nature des fonctions et des responsabilités exercées
par l’agent » (paragraphe 64). Selon elle, « sont seuls soustraits au champ
d’application de l’article 6 § 1 de la Convention les litiges des agents publics
dont l’emploi est caractéristique des activités spécifiques de l’administration
publique dans la mesure où celle-ci agit comme détentrice de la puissance publi-
que chargée de la sauvegarde des intérêts généraux de l’État ou des autres col-
lectivités publiques » (paragraphe 66). « En pratique la Cour examinera, dans
chaque cas, si l’emploi du requérant implique — compte tenu de la nature des
fonctions et des responsabilités qu’il comporte — une participation directe ou
98 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 9

indirecte à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauve-


garder les intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques » (ibi-
dem).
28. L’arrêt Pellegrin a ainsi constitué un revirement de jurisprudence, et il a
été depuis lors confirmé, quant aux principes qu’il a édictés et au critère d’appli-
cabilité de l’article 6 § 1 qu’il a dégagé, par de très nombreux arrêts et décisions
de la Cour (v. par exemple, entre autres précédents, Frydlender c. France, arrêt
du 27 juin 2000 [GC], CEDH 2000-VII, Linde Falero c. Espagne, no 51535/99, déci-
sion du 21 juin 2000, Rey et autres c. France, arrêt du 5 oct. 2004, no 68406/01,
Czech c. Pologne, arrêt du 15 nov. 2005, no 49034/99).
29. Il y a donc lieu de rechercher si l’emploi du requérant impliquait, au sens
de cette jurisprudence, une participation directe ou indirecte à l’exercice de la
puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les intérêts généraux
de l’État ou des autres collectivités publiques.
30. La grande Chambre conclut à l’applicabilité de l’article 6 § 1 comme la
chambre dans sa décision sur la recevabilité précitée, mais par un raisonnement
différent. En effet, la chambre s’était fondée principalement sur la nature parti-
culière du litige opposant le requérant à l’État, pour en tirer la conclusion que
les obligations mises à la charge du requérant étaient de caractère « civil » au
sens de l’article 6 § 1 de la Convention, les aspects de droit privé prédominant
en l’espèce. Pour la grande Chambre, il convient plutôt, comme y invitait l’arrêt
Pellegrin, d’examiner l’emploi du requérant, la nature de ses fonctions et les res-
ponsabilités qu’il comportait. Or, il s’agissait d’un agent de l’Éducation natio-
nale, nommé par arrêté du recteur d’académie agent comptable d’un lycée, et
chargé à ce titre de la comptabilité d’un établissement d’enseignement secon-
daire, ainsi que de celle d’un centre créé en son sein et dépourvu de la person-
nalité morale. Ni la nature des fonctions qu’exerçait le requérant, ni les respon-
sabilités qu’elles comportaient ne peuvent le faire regarder comme participant
à l’exercice de la puissance publique et aux fonctions visant à sauvegarder les
intérêts généraux de l’État ou des autres collectivités publiques, sauf à envisager
ces notions de façon extensive, alors qu’il faut retenir, conformément à l’objet
et au but de la Convention, une interprétation restrictive des exceptions aux
garanties de l’article 6 § 1 (arrêt Pellegrin, § 64 précité).
Partant, la Cour conclut que, eu égard à l’emploi qui lui avait été confié, le
litige opposant le requérant à l’État entre bien dans le champ d’application de
l’article 6 § 1 de la Convention…

OBSERVATIONS

1 Ratifiée par la France en 1974, la Convention européenne de sauvegarde des


droits de l’Homme et des libertés fondamentales comporte notamment un
article 6-1 ainsi rédigé : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit enten-
due équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal
indépendant et impartial établi par la loi, qui décidera soit des contestations
sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute
accusation en matière pénale dirigée contre elle ».
1 Depuis près d’une vingtaine d’années, la question de l’applicabilité de
l’article 6-1 aux procédures, et notamment aux procédures juridictionnelles
des juridictions financières est régulièrement soulevée.
9 12 AVRIL 2006, MARTINIE C. FRANCE 99

1 Longtemps, la réponse a pour l’essentiel été donnée par le Conseil d’État


dans un sens restrictif (I). Cette conception restrictive est depuis 2003 remise
en cause par les décisions de la Cour européenne des droits de l’Homme (II).

I. — Une approche restrictive

2 La Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a tardé à connaître


d’affaires mettant en cause les juridictions financières (1). La transposition de
décisions concernant des juridictions étrangères analogues mais qui présentent
néanmoins de notables différences avec les juridictions françaises, comme par
exemple la Cour des comptes belge, n’étant pas entièrement convaincante,
c’est pour l’essentiel au juge administratif, et particulièrement au Conseil
d’État, qu’il est revenu de tracer les limites de l’applicabilité de la convention à
l’activité des juridictions financières françaises.
3 Il a tout d’abord été jugé que les stipulations de la convention, et notamment
de son article 6-1, ne s’appliquaient pas aux activités des juridictions financiè-
res qui ne revêtent pas un caractère juridictionnel. Tel est le cas, en particulier,
de l’examen de la gestion des organismes publics ou privés soumis au contrôle
de la Cour ou des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC). Le
Conseil d’État a ainsi estimé que « la Cour des comptes, lorsqu’elle contrôle
le compte d’emploi des ressources collectées auprès du public par les organis-
mes visés à l’article 3 de la loi du 7 août 1991 (2), ne statue pas en matière
pénale et ne tranche pas de contestation portant sur des droits et obligations
de caractère civil » et que l’article 6-1 de la convention auquel se référaient les
requérants n’était donc pas applicable (CE 19 janv. 2000, Société International
Development Communication et Société Distribleu, Rec. p. 115).
4 De même, l’article 6-1 ne concerne pas les procédures de contrôle des actes
budgétaires par les CRC, car les avis qu’elles rendent dans ce cadre consti-
tuent, lorsqu’ils interrompent la procédure, des décisions administratives sus-
ceptibles de recours pour excès de pouvoir, mais pas des actes juridictionnels,
alors que l’article 6-1 n’est applicable qu’aux procédures contentieuses devant
des juridictions (CAA Nantes 2 juin 2000, Caisse d’épargne et de prévoyance
du Centre Val-de-Loire, Rec. p. 126).
5 Dans leur activité proprement juridictionnelle, la Cour et les CRTC
n’étaient, pour le Conseil d’État, pas nécessairement soumises aux stipulations
de l’article 6-1 de la convention. Il a en effet estimé que, lorsqu’elle juge les

(1) À l’exception de la CDBF, dans l’affaire Guisset c. France (arrêt du 26 sept. 2000) à propos
de l’absence de publicité des débats et de la durée excessive de la procédure. Il ne faisait toutefois
plus aucun doute que les décisions rendues par la CDBF entraient dans le champ d’application de la
convention et notamment de son article 6-1, depuis l’arrêt du Conseil d’État Lorenzi du 30 oct. 1998
(Rec. p. 149 et commentaire no 14).
(2) Il s’agit de la loi soumettant au contrôle de la Cour des comptes le compte d’emploi des res-
sources collectées par les organismes faisant appel à la générosité publique (en l’espèce, l’associa-
tion pour la recherche sur le cancer).
100 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 9

comptes des comptables publics, la Cour ne connaît pas d’une accusation en


matière pénale, ni ne tranche une contestation sur des droits et obligations de
caractère civil, au sens de l’article 6-1 (1). Il a, en outre, étendu ce raisonne-
ment au jugement des comptes présentés par les personnes déclarées gestion-
naires de fait, personnes pour lesquelles le risque de conséquences patrimonia-
les effectives est plus élevé (2) (CE 16 nov. 1998, SARL Deltana et M. Perrin
(Rec. p. 150) ainsi qu’à la déclaration de gestion de fait elle-même CE
6 janvier 1995, Nucci (Rec. p. 147).
5 Dès lors, ce n’était finalement que lorsqu’elles statuent en matière d’amen-
des, que la Cour et les CRTC étaient regardées comme décidant du bien-fondé
d’« accusations en matière pénale » au sens de l’article 6 de la convention, et
devaient donc siéger en audience publique et respecter les exigences du procès
équitable (CE 16 nov. 1998, SARL Deltana et M. Perrin, préc.).
6 Devançant l’évolution de la jurisprudence, le pouvoir réglementaire avait
institué l’audience publique pour le prononcé des amendes dès 1995 pour les
CRC (décret du 23 août 1995) et 1996 pour la Cour (décret du 18 avril 1996).
Dans un mouvement analogue, le législateur a plus récemment (loi no 2001-
1248 du 21 déc. 2001) étendu l’audience publique et l’exclusion du rapporteur
du délibéré à l’ensemble de la procédure de gestion de fait, pour la Cour
comme pour les CRC. Quant à la CDBF, le décret du 17 juin 2005 a disposé
explicitement que les audiences étaient publiques ce qui était déjà systémati-
quement le cas depuis l’arrêt Lorenzi précité (v. commentaire no 14, et rapport
public CDBF févr. 2006, p. 9).
6 Néanmoins, si le Conseil d’État paraissait circonspect dans l’application aux
juridictions financières des stipulations de la convention, il n’en rappelait pas
moins l’existence de règles supérieures de droit interne qui s’imposent à elles.
6 Ainsi, au cours des années récentes, sans se départir d’une approche restric-
tive de l’application aux juridictions financières des exigences issues de la
convention, le Conseil d’État avait fortement souligné la nécessité pour ces
juridictions de se conformer aux principes généraux du droit que sont l’impar-
tialité et le respect des droits de la défense (v. commentaire no 12).

II. — La remise en cause de la conception du Conseil d’État par la Cour


européenne des droits de l’Homme

7 Dans un arrêt du 7 octobre 2003, Mme Richard-Dubarry c. France (Rec.


p. 189), la Cour européenne des droits de l’Homme s’est prononcée pour la

(1) CE 19 juin 1991, Ville d’Annecy c. Dussolier (Rec. p. 151), confirmé à plusieurs reprises
depuis lors : CE 3 avr. 1998, Mme Barthélémy (Rec. p. 143); CE 27 oct. 2000, Mme Desvigne (Rec.
p. 128). Pour le Conseil d’État, la Cour se fonde sur les éléments matériels du compte, à l’exclusion
de toute appréciation du comportement personnel du comptable (CE 20 nov. 1981, ministre du Bud-
get c. Rispail, Rev. adm. no 208).
(2) Les comptables patents obtiennent plus aisément une remise gracieuse du ministre des
Finances pour les débets mis à leur charge que les gestionnaires de fait. De plus, ils sont générale-
ment assurés.
9 12 AVRIL 2006, MARTINIE C. FRANCE 101

première fois sur l’applicabilité de l’article 6-1 de la Convention européenne à


la procédure française de gestion de fait à propos d’affaires concernant la com-
mune de Noisy-le-Grand.
7 À titre liminaire, la CEDH a relevé que dans la mesure où selon la jurispru-
dence française la procédure de gestion de fait constituait une procédure uni-
que, il ne saurait être question de scinder ladite procédure lorsqu’il s’agit
d’examiner si l’article 6 s’applique à elle. La distinction introduite par le Con-
seil d’État entre déclaration et jugement du compte d’une part, amende d’autre
part s’est ainsi trouvé condamnée.
7 La CEDH a ensuite considéré que l’enjeu patrimonial de la procédure de
gestion de fait ne faisait pas de doute, mais que pour établir l’aspect « civil »
des obligations en cause dans cette procédure, il convenait de surcroît d’envi-
sager si ces obligations relevaient ou non des rapports entre des agents publics
exerçant des prérogatives de puissance publique et l’administration (v. CEDH
8 déc. 1999, Pellegrin c. France).
7 En l’espèce, la CEDH a estimé que le maire d’une commune n’était pas un
fonctionnaire ou un agent de l’État en litige avec celui-ci en tant que son
employeur, mais un élu qui n’avait aucun rapport hiérarchique avec lui. La
requérante devait ainsi être tenue pour « l’auteur d’un délit civil qui cause au
Trésor public un dommage qu’il faut réparer ».
7 Dans ces conditions, la CEDH a jugé que la contestation portait sur une
obligation de caractère civil et qu’il n’était pas nécessaire dès lors de trancher
la question de l’applicabilité de l’article 6 sous son volet pénal.
7 Ayant admis pour ce motif la recevabilité de la requête, la CEDH a décidé
que le grief tiré par Mme Richard-Dubarry de la durée selon elle excessive de
la procédure (1) devrait ultérieurement faire l’objet d’un examen au fond.
8 Par deux arrêts du 30 déc. 2003, M. Beausoleil et Mme Richard et
Mme Richard et M. Herr (Rec. p. 182), le Conseil d’État a abandonné sa juris-
prudence antérieure pour tenir compte de la position adoptée par la CEDH.
8 De manière laconique, le Conseil affirme désormais « que le juge des comp-
tes lorsqu’il prononce la gestion de fait puis fixe la ligne de compte de cette
gestion de fait et met le comptable en débet, tranche, à chaque étape de cette
procédure, des contestations de caractère civil ».
8 Les stipulations de l’article 6-1 sont dès lors applicables à l’ensemble de la
procédure de gestion de fait, sur le fondement du volet civil dudit article pour
la déclaration de gestion de fait et la fixation de ligne de compte, et sur le fon-
dement du volet pénal du même article pour l’infliction éventuelle de
l’amende.
8 Dans ses conclusions sur ces arrêts, le commissaire du gouvernement Mat-
tias Guyomar exprimait la conviction que l’exception tirée de la jurisprudence
Pellegrin tiendrait le jugement des comptes des comptables patents à l’écart de
l’application de l’article 6-1 en raison des prérogatives de puissance publique

(1) Le respect d’une durée raisonnable de la procédure s’imposait d’ores et déjà aux juridictions
financières, comme à toute juridiction administrative, en vertu d’un principe général du droit
(CE 28 mai 2002, Magiera, Rec. p. 141 et commentaire no 15).
102 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 9

qu’exercent ces comptables et du fait que leurs fonctions participent donc de la


sauvegarde des intérêts généraux de l’État et des autres collectivités publiques.

9 Cette intuition n’a pas été confirmée par l’évolution ultérieure de la juris-
prudence de la CEDH. Saisie par M. Martinie, ancien comptable d’un établis-
sement public local d’enseignement, la CEDH a tout d’abord, dans une déci-
sion sur la recevabilité rendue en section du 13 janvier 2004 (Rev. Trésor 2004,
p. 307), écarté l’exception tirée de la jurisprudence Pellegrin au motif qu’elle
viserait uniquement les litiges relatifs au recrutement, à la carrière et à la ces-
sation d’activité d’un fonctionnaire participant à l’exercice de la puissance
publique. Un litige concernant la mise en débet d’un comptable public pourrait
ainsi, par sa dimension patrimoniale, entrer dans le champ d’application de
l’article 6-1.
9 Rendu par la grande Chambre, l’arrêt Martinie c. France du 12 avril 2006
(Rev. Trésor 2006, p. 350) conclut également à l’applicabilité de l’article 6-1 à
la mise en débet des comptables patents, mais sur la base d’un raisonnement
différent.
9 La jurisprudence Pellegrin n’est pas écartée par principe au regard de la
nature du litige mais en considération des fonctions et responsabilités d’un
comptable de lycée que la CEDH se refuse à regarder comme participant à
l’exercice de la puissance publique de manière à ne pas donner une interpréta-
tion extensive de l’exception Pellegrin.
9 Dans l’application faite des principes dégagés par l’arrêt Martinie c. France,
les juridictions financières préfèrent dès lors ne pas spéculer sur le fait que la
CEDH aurait pu prendre une position différente si elle avait été saisie du cas
d’un comptable principal de l’État dont les responsabilités sont nécessairement
plus étendues que celles d’un comptable de lycée. Elles admettent désormais
que l’article 6-1 est applicable à la mise en débet de tous les comptables publics
et qu’il y a lieu, ainsi qu’y invite dans ses dispositions touchant au fond l’arrêt
Martinie lui-même, de se conformer aux exigences dudit article s’agissant :
9 – du caractère public de l’audience (v. commentaire no 14);
9 – de la composition de la formation de jugement (v. commentaire no 13);
9 – du rôle du ministère public et de l’équité de la procédure (v. commentaire
no 11).

10 Par deux arrêts du 30 mai 2007 Javelot c. ministère de l’Économie, des


Finances et de l’Emploi, et Garnier c. ministère de l’Économie, des Finances
et de l’Emploi, le Conseil d’État a abandonné sa jurisprudence antérieure pour
tenir compte de l’arrêt Martinie c. France. Il considère désormais que
« … lorsque le juge des comptes se prononce à titre définitif, en application
des articles L. 111-1 et L. 211-1 du CJF, sur la régularité des comptes des
comptables publics, il tranche, dès lors qu’est en cause la mise en débet du
comptable, une contestation portant sur des droits et obligations de caractère
civil au sens de la convention » et qu’il en est de même lorsque la Cour des
comptes statue en appel sur les débets prononcés par les chambres régionales
et territoriales des comptes. Conformément à l’article 6-1, l’audience doit
alors être publique.
10
PARTIES À L’INSTANCE EN REDDITION DE COMPTE-TIERS
INTÉRESSÉS À CETTE INSTANCE
CC, 25 septembre 1940, Botton, ex-secrétaire général de la préfecture
de l’Ariège
(Rec. p. 86)
Vu la requête …., en date du 22 novembre 1939, présentée par le sieur Bot-
ton, ex-secrétaire général de la préfecture de l’Ariège, tendant à ce que soient
rejetés de la comptabilité publique les mandats de traitement et d’indemnité
départementale de logement des divers secrétaires généraux qui se sont suc-
cédé à la préfecture de l’Ariège depuis le 8 juin 1935 jusqu’au 15 novembre 1938…
Attendu que la Cour a pour mission d’apurer les comptes des comptables sou-
mis à son contrôle; qu’à l’instance en reddition de compte ouverte devant elle
les seules parties sont le comptable et la personne morale de droit public dont
ce comptable a manié les deniers; qu’aucune disposition n’a prévu la possibilité
d’une tierce intervention…
(Requête irrecevable).

OBSERVATIONS
1 L’action en reddition de compte a pour objet de soumettre à l’examen d’un
juge administratif spécialisé les gestions en deniers des personnes morales de
droit public soumises aux règles de la comptabilité publique. Ce juge recher-
che si les opérations décrites dans les comptes ont été effectuées conformé-
ment aux lois et règlements, il met en jeu la responsabilité personnelle et pécu-
niaire des comptables dans les cas prévus par la loi, il fixe en conséquence la
situation de chaque comptable à l’égard de la personne publique concernée.
« À l’instance en reddition de compte… les seules parties sont le comptable et
la personne morale de droit public dont ce comptable a manié les deniers »
(25 sept. 1940, Botton, ci-dessus).
1 Cette conception traditionnelle marque aujourd’hui encore l’instance en
reddition de compte (I) même si elle tend à être remise en cause (II).

2 I. — Dans la conception traditionnelle de l’action en reddition de compte, si


la personne publique dont les deniers sont en cause doit par principe se voir
reconnaître la qualité de partie, le caractère d’ordre public du jugement des
comptes aboutit pour l’essentiel à un face à face entre le comptable et son juge.

2 1° La personne morale de droit public dont le comptable a géré les deniers


est, par définition, la partie adverse du comptable.
2 Elle est « toujours censée être en cause » (CC 12 nov. 1872, Dasque, ancien
maire de Montoussé, Rec. CE p. 1159) puisque les déficits, omissions ou irré-
104 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 10

gularités relevés à la charge du comptable se sont traduits pour elle par autant
de préjudices, quand bien même le préjudice aurait, dans certaines hypothèses,
été seulement moral. L’action en reddition de compte doit précisément permet-
tre la réparation de ce préjudice, en cours d’instance, si le comptable parvient à
rétablir sa situation à la suite des injonctions du juge, ou à l’issue de l’instance,
par la mise à exécution de l’arrêt de débet rendu à l’encontre du comptable qui
n’a pas pu rétablir sa situation. En outre, c’est à la personne publique dont le
comptable patent ou le comptable de fait a géré les deniers (et non, dans tous
les cas, au Trésor) qu’est attribué le produit des amendes sanctionnant un
retard dans la production du compte ou dans les réponses aux injonctions, ou
encore l’immixtion dans les opérations comptables.
2 Mais, aujourd’hui encore, la personne publique ne prend part qu’exception-
nellement à l’instance. Il advient parfois que son représentant légal dénonce à
la juridiction financière des opérations présumées constitutives de gestion de
fait. En revanche, il est très rare qu’il refuse au comptable sortant de fonction
le certificat libératoire attestant que la collectivité n’a aucune réclamation à
formuler sur sa gestion. Il est encore plus rare que l’assemblée budgétaire
d’une collectivité ou d’un établissement public, appelée à arrêter le compte de
gestion du comptable patent avant sa transmission au juge, formule des réser-
ves sur certaines opérations : en ce cas, le juge vise la délibération et statue
expressément sur la nature de ces réserves si elles présentent quelque consis-
tance (CC 11 mai et 8 juin 1909, Ledru, receveur municipal de Lannemezan,
Rec. p. 39). Bien que tous les arrêts leur soient notifiés dans les formes régle-
mentaires, les représentants légaux de la personne publique ne présentent pra-
tiquement jamais d’observations sur les dispositions provisoires prises à
l’encontre des comptables et n’utilisent qu’assez peu les voies de recours, par-
ticulièrement le recours en cassation contre les arrêts de la Cour. Finalement,
les personnes publiques ne prennent systématiquement une part active à l’ins-
tance que lorsque, dans le cadre d’une procédure de gestion de fait, elles sont
appelées à faire délibérer leur assemblée budgétaire sur l’utilité publique des
dépenses alléguées par les comptables de fait.
2 Si les personnes publiques sont peu portées à jouer le rôle de demandeur à
l’instance en reddition de compte, c’est en partie parce qu’« elles s’en rappor-
tent à l’initiative du juge en possession de statuer d’office dans l’intérêt
public » (12 nov. 1872, Dasque préc.). Mais c’est aussi parce que leur repré-
sentant légal, en tant qu’ordonnateur, est souvent à l’origine du paiement irré-
gulier susceptible d’être sanctionné ou porte une partie de la responsabilité du
défaut de recouvrement d’une créance qui pourrait être reproché au comptable.

3 L’autre partie est donc le comptable patent ou le comptable de fait déclaré


qui se manifestent, d’abord, en produisant le compte de leurs opérations,
ensuite, en fournissant les renseignements ou les pièces demandés par le
magistrat rapporteur qui peut également les entendre, enfin, en répondant aux
injonctions du juge dans le délai imparti (sous peine d’amende :
v. commentaire no 46). En prononçant ces injonctions par arrêt provisoire, le
juge notifie au comptable les charges relevées à son encontre et le met en
demeure d’y contredire ou d’y satisfaire. Le dialogue du juge et de son justi-
10 25 SEPTEMBRE 1940, BOTTON 105

ciable pourra éventuellement se prolonger à travers plusieurs arrêts provisoires


avant que le juge ne statue définitivement, déchargeant le comptable de sa ges-
tion si aucune charge ne subsiste à son encontre ou, au contraire, le constituant
en débet s’il n’a pas satisfait aux dispositions d’un arrêt provisoire lui enjoi-
gnant de rétablir sa situation. Il est tout à fait significatif de ce dialogue que les
réponses du comptable ne soient aujourd’hui encore connues du représentant
de l’organisme public et de la hiérarchie du ministère des Finances que si le
comptable en prend l’initiative, aucune règle et aucune coutume ne prescrivant
au juge de les notifier à quiconque.

4 En cas de décès du comptable, l’obligation de reddition du compte qui grève


son patrimoine porte effet en la personne de ses héritiers (CC 20 sept. 1973,
Kneib, comptable de fait de la commune d’Ippling, Rev. adm. no 160,
v. également commentaire no 44). Les héritiers du comptable décédé et, le cas
échéant, l’usufruitier légal des biens successoraux, sont invités à présenter
leurs observations au cours de l’instance (CC 11 mars 1982, Naudet, receveur
principal des impôts à Clichy, Rec. p. 8), dès lors que celle-ci peut déboucher
sur un débet mis à leur charge.

5 2° D’autres possibles parties à l’instance en reddition de compte ne se voient


reconnaître dans la conception traditionnelle que le statut de tiers intéressé.
5 Ainsi en est-il du ministre chargé des Finances, autorité de nomination et
supérieur hiérarchique des comptables dont on a pu dire qu’il « dirige au nom
de l’État l’ensemble des services de comptabilité publique, qu’il s’agisse de
ceux de l’État ou des autres collectivités ou organismes publics »
(Mme Grévisse). Le Conseil d’État a reconnu au ministre des Finances le droit
de défendre les actes de comptables devant le juge administratif de droit com-
mun, quels que soient la collectivité ou l’établissement concernés (CE 30 oct.
1959, Murat, Rec. CE p. 566; 5 févr. 1971, Balme, Rec. CE p. 105). Il reçoit
notification des arrêts de la Cour et est habilité à se pourvoir en cassation con-
tre eux, mais ne peut en revanche former appel des jugements des chambres
régionales des comptes (art. L. 243-1 CJF). Il aurait théoriquement la possibi-
lité de demander au procureur général de le faire, comme ce dernier use par-
fois de la faculté de le solliciter en vue d’un pourvoi en cassation.

6 Certains comptables ou supérieurs de comptables sont tiers intéressés à des


instances en reddition de compte.
6 Tel est, notamment, le cas :
6 – des directeurs des services fiscaux et des directeurs régionaux des doua-
nes, invités par le décret no 77-1017 du 1er septembre 1977, article 12, à join-
dre, s’il y a lieu, leurs observations à la réponse des receveurs aux injonctions
de la Cour, mais sans être pour autant habilités à se substituer à eux pour
répondre (CC 27 janv. 1981, Receveurs des douanes de la direction régionale
de Poitiers, Rec., p. 5);
6 – du successeur du comptable à l’égard duquel peut se poser, en matière de
créances non recouvrées, un délicat problème d’attribution de responsabilité
(v. commentaire no 28);
106 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 10

6 – du comptable patent à l’instance en reddition du compte de gestion de fait,


ledit comptable pouvant se trouver chargé dans certains cas et à titre subsi-
diaire du débet prononcé à l’encontre du comptable de fait (v. commentaire
no 33).

7 Il est aussi des tiers occasionnellement ou indirectement intéressés à l’ins-


tance en reddition de compte, mais auxquels ne serait en aucun cas reconnu le
droit d’intervenir dans la procédure. Ainsi, le particulier qui dénonce au juge
financier la mauvaise gestion d’un comptable patent ou l’ingérence d’un
comptable de fait, ne saurait se plaindre qu’il n’ait pas été donné suite à sa
dénonciation : aucune disposition législative ou réglementaire n’impose au
juge des comptes de statuer sur son contenu (CE 8 juin 1979, Guillemin, non
publié). Exceptionnellement, le juge peut prendre l’initiative de communiquer
une expédition de son arrêt au dénonciateur, mais s’il s’agit là d’une simple
information (CC 26 nov. 1981, Cl. Heuillard et Delecourt, comptables de fait
de la commune de Neufmarché).
7 De même, le bénéficiaire d’un paiement irrégulier s’il peut contester devant
le juge administratif de droit commun le titre de recettes émis à son encontre à
l’initiative du comptable destinataire d’une injonction, n’est pas habilité à
intervenir directement dans la procédure devant le juge des comptes, les arrêts
de ce dernier ne lui faisant pas directement grief.

8 L’instance en reddition de compte se résume donc à un face-à-face entre le


comptable et son juge, le ministère public étant, dans cette conception, inclus
dans les démarches de la juridiction qu’il éclaire de ses avis et non considéré
comme une véritable partie (v. CE section 2 mars 1973, Massé, comptable de
fait de la commune de Grassendorf, Rec. CE, p. 184, concl. G. Braibant; AJDA
1974, p. 97; commentaire no 11).

8 II. — La conception traditionnelle limitant le débat à un dialogue entre le


juge et le comptable subsiste. Elle subit toutefois des remises en cause certes
limitées mais qui conduisent à la nuancer.

9 1° La personne morale de droit public dont les deniers sont en cause est plus
souvent présente dans le débat, mais pas nécessairement en position de partie
adverse du comptable ou du comptable de fait. Cette situation a priori la plus
naturelle se rencontre tout de même, notamment dans des cas où l’ordonnateur
estime que le comptable public a failli à ses obligations en matière de recou-
vrement de créances et attaque, par la voie de l’appel, un jugement de la cham-
bre régionale des comptes qui ne tire pas ou ne tire pas complètement les con-
séquences de ces défaillances présumées (CC 14 et 21 déc. 1989 et 22 mars
1990, OPHLM de la ville de Caen, Rec., p. 103 et Rev. adm. no 260; 16 janv.
1997, CCAS de Bendejun; 28 janvier 1997, OPHLM de Caen; 12 sept. 2002,
OPHLM du département de l’Hérault, Rec., p. 76) Dans cette dernière espèce,
la Cour a annulé le jugement de la chambre régionale qui avait négligé de discuter
les arguments avancés par l’OPHLM au cours de la procédure contradictoire.
10 25 SEPTEMBRE 1940, BOTTON 107

9 Dans le même sens, il advient désormais plus fréquemment que la collecti-


vité intervienne par le biais de l’appel dans les procédures de gestion de fait
pour contester avec succès un non-lieu ou une limitation du périmètre des opé-
rations irrégulières, (CC 26 mars 1996, Centre hospitalier départemental
Félix-Guyon à Saint-Denis de la Réunion, Rec. p. 37).
9 La Cour a également annulé pour non-respect de la procédure contradictoire
un jugement d’une chambre régionale constituant définitivement comptables
de fait des deniers d’une commune les responsables d’une association paramu-
nicipale, sans avoir notifié à la commune le jugement provisoire et les mémoi-
res en défense des comptables de fait, ni porté à la connaissance de ces der-
niers une lettre du maire fournissant le point de vue de la commune sur
l’utilisation des fonds laissés à la disposition de l’association après un change-
ment de municipalité et sur la liquidation de celle-ci (CC 29 oct. 1998, Trucy,
ancien maire de Toulon et les héritiers de Lesbros, ancien administrateur pro-
visoire de l’association Toulon-Communication, comptables de fait de la com-
mune de Toulon, Rec. p. 97). Se trouvent ainsi confirmées avec éclat les juris-
prudences Dasque et Botton dans la mesure où la Cour soulève d’office un
moyen tiré de la méconnaissance du principe suivant lequel la personne de
droit public dont les deniers sont en cause est nécessairement partie à l’ins-
tance.

10 Pour autant, celle-ci ne se comporte pas obligatoirement comme la partie


adverse du comptable patent ou du comptable de fait. Dès lors qu’il invoque
une erreur de droit, le pourvoi en cassation d’une commune contre un arrêt de
la Cour constituant son comptable débiteur a été jugé recevable par le Conseil
d’État (CE 19 juin 1991, Ville d’Annecy, Rec. p. 151). La Cour a également
admis la recevabilité d’appels émanant de collectivités locales et dirigés contre
des jugements de débet. Elle a notamment considéré, après avoir constaté que
« le jugement dont il est fait appel, qui prononce des débets à la charge des
comptables, profite par là même à la commune », que l’appel était « fondé sur
ce que, par ce jugement, la chambre régionale aurait excédé sa compétence en
statuant sur la régularité d’actes des autorités communales; qu’ainsi, la com-
mune a intérêt à relever appel de ce jugement, en tant qu’il empiéterait sur les
attributions de ses représentants légaux » (CC 2 mai 1996, Gauthier et Chin-
cholle, comptables de la commune de Royat, Rec. p. 55, Rev. Trésor 1996,
p. 594). Elle s’est prononcée dans le même sens concernant la contestation par
une collectivité de l’insuffisance des pièces justificatives produites au compta-
ble (CC 31 mai 2001, Simon, comptable de la région Languedoc-Roussillon,
Rec. p. 38) ou encore, implicitement, de l’irrégularité d’imputations compta-
bles (CC 29 nov. 2001, Hernout, comptable de la commune d’Aubagne, Rev.
Trésor 2002, p. 712).

11 Le développement des recours formés par les ordonnateurs a été freiné par
une jurisprudence exigeante de la Cour refusant à bon droit la qualité d’appe-
lant aux anciens ordonnateurs (CC 29 janvier 1993, Mme Wolgemuth,
ancienne directrice de la maison de retraite de Saint-Germain-Lembron, Rec.
p. 13, Rev. Trésor 1993, p. 297), vérifiant qu’ils ont été dûment autorisés à
108 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 10

ester en justice (CC 23 févr. 1999, Dijol, directeur de l’Association syndicale


autorisée Vidanges de Corrège et Camargue Major, Rec. p. 14; 7 avr. 1999,
Association syndicale autorisée du parc de Maisons-Laffitte; pour un cas de
régularisation en cours d’instance de l’habilitation à interjeter appel :
CC 31 mai 2001, Région Languedoc-Roussillon précité) et, de manière plus
contestable, en déniant la faculté de faire appel d’un jugement favorable au
comptable à l’ordonnateur qui a précédemment délivré un certificat libératoire
à ce dernier (CC 12 oct. 1995, Président du SIVOM Les Essarts-Le Perray,
Rev. Trésor, 1996, p. 178, et plusieurs autres espèces plus récentes sur conclu-
sions constamment contraires du procureur général).

12 2° Le ministre chargé des Finances use de manière limitée mais cependant


plus fréquente de la faculté qui lui est ouverte de se pourvoir en cassation con-
tre les arrêts de la Cour, soit sur la suggestion du procureur général pour faire
trancher des points de droit (v. CE 23 juin 1989, ministre des Finances c.
Vèque et autres comptables de commune de Romainville; 28 févr. 1997, Blé-
mont, Rec. p. 213; 23 févr. 2000, Association des conseillers régionaux de
Provence-Alpes-Côte d’Azur; 22 oct. 2003, ministre de l’Économie, des
Finances et de l’Industrie c. Couetoux et autres, commune de Pont-de-Claix,
Rev. Trésor, 2004, p. 395), soit également pour défendre sa propre doctrine
relative aux limites de la responsabilité des comptables (v. CE 8 sept. 1997,
Braun, comptable du Centre hospitalier régional de Besançon, Rec. p. 228;
8 déc. 2000, Mme Kammerer, comptable de la commune de Villers-les-Nancy,
Rev. Trésor 2002, p. 218; 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la
commune d’Arras, v. commentaire no 22).

13 3° Le comptable successeur qui a la faculté de faire appel tente désormais


parfois d’en user, mais se heurte jusqu’ici à une jurisprudence assez restrictive.
Ainsi, un comptable qui avait formulé des réserves sur la gestion de ses deux
prédécesseurs a vu déclarer irrecevable l’appel qu’il avait interjeté contre le
jugement leur accordant décharge et quitus. La Cour a considéré que le juge-
ment attaqué ne comportait aucune disposition définitive le concernant person-
nellement et qu’il n’avait donc pas d’intérêt à agir, rejoignant ainsi implicite-
ment le procureur général pour estimer que le comptable n’a pas intérêt à agir
au nom de l’établissement lorsque sa responsabilité personnelle et pécuniaire
n’est pas en cause, cette prérogative revenant au représentant légal de l’établis-
sement ou, dans l’intérêt de la loi, au ministère public (CC 3 juill. 2003, Jou-
vet, comptable du collège Delacroix à Draveil, Rec. p. 39).

14 4° Le ministère public s’est vu reconnaître par le Conseil d’État la qualité de


« partie au litige sur les comptes soumis à la Cour » dans les cas où il est à
l’origine de l’instance (v. commentaire no 10, CE 14 décembre 2001, Société
Réflexions, Médiations, Ripostes, comptable de fait des deniers de la région
Alsace, Rec. p. 146). Mais, dans tous les cas, il est susceptible d’influer sur la
décision du juge et l’équité de la procédure exige que le justiciable soit placé
dans une situation aussi favorable que la sienne en termes d’accès aux pièces
10 25 SEPTEMBRE 1940, BOTTON 109

du dossier et soit en mesure de connaître son point de vue et de le discuter au


besoin (CEDH 12 avr. 2006, Martinie c. France, v. commentaire no 9).
14 Une telle exigence conduit à l’extension à la mise en débet des comptables
patents de l’audience publique déjà requise en matière de gestion de fait et
d’amende depuis la loi du 21 décembre 2001 (v. commentaire no 14). La possi-
bilité offerte aux parties de prendre part à l’audience publique et de s’y expri-
mer après le ministère public rompt avec la logique traditionnelle du dialogue
écrit entre le juge et son justiciable. Désormais, la notion de partie prend tout
son sens dans les procédures juridictionnelles des juridictions financières
même si cette évolution est très récente et coexiste encore avec d’importants
vestiges des pratiques antérieures.
11

LE RÔLE DU MINISTÈRE PUBLIC


CE, Ass., 14 décembre 2001, Société Réflexions, Médiations, Ripostes
(RMR), comptable de fait des deniers de la région Alsace

(Rec. p. 146)
Considérant que selon l’article R. 112-8 du Code des juridictions financières,
le procureur général près la cour des comptes : « […] exerce le ministère public
par voie de réquisitions ou de conclusions »; que si dans les cas — tel celui où il
interjette lui-même appel du jugement d’une chambre régionale des comptes
— où le procureur général près la Cour des comptes doit être regardé, alors
même qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne lui donne le pou-
voir de former un pourvoi en cassation contre l’arrêt qui sera rendu, comme
ayant la qualité de partie au litige sur les comptes soumis à la Cour, ses réquisi-
tions doivent être communiquées au comptable afin que celui-ci soit mis en
mesure de discuter l’ensemble des éléments soumis à l’appréciation de la juridic-
tion, il en va autrement, eu égard à la nature des activités juridictionnelles de la
Cour, à la procédure suivie devant elle et au rôle qu’y joue le procureur général,
des conclusions ayant la nature d’un avis qu’il donne sur les rapports qui lui sont
communiqués; qu’ainsi la requérante n’est pas fondée à soutenir que l’absence
de communication des conclusions écrites du procureur général aurait constitué
une méconnaissance du caractère contradictoire de la procédure ou des autres
principes rappelés par l’article 6 § 1 de la Convention européenne de sauve-
garde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales…
(Rejet du moyen de cassation).

OBSERVATIONS

1 À la différence des autres juridictions de l’ordre administratif, mais à l’ins-


tar des tribunaux de l’ordre judiciaire, la Cour des comptes, la Cour de disci-
pline budgétaire et financière (CDBF) et les chambres régionales et territoria-
les des comptes sont dotées d’un véritable ministère public. Le ministère
public près la Cour des comptes est exercé par le procureur général qu’assis-
tent un premier avocat général, des avocats généraux et des chargés de mis-
sion. Associé à toutes les activités, juridictionnelles ou administratives, le
ministère public veille à l’application de la loi, donne son avis sur l’organisa-
tion des travaux et surveille leur exécution. Il s’exerce par voie de réquisitions,
de conclusions et d’observations orales. Le ministère public peut assister aux
séances mais ne prend aucune part au délibéré. Il est présent ou représenté
dans les commissions ou comités constitués au sein des juridictions financiè-
res. Ces dernières peuvent décider de faire connaître leurs observations aux
autorités compétentes par son intermédiaire, s’il y consent. La transmission de
faits pouvant motiver l’ouverture d’une action pénale aux autorités judiciaires
transite obligatoirement par lui.
11 14 DÉCEMBRE 2001, SOCIÉTÉ RÉFLEXIONS, MÉDIATIONS, RIPOSTES 111

1 Ne recevant, depuis de nombreuses années, aucune instruction du pouvoir


exécutif, le procureur général bénéficie en fait d’une grande indépendance.
L’institution des chambres régionales et territoriales des comptes a accru
l’importance de son rôle : il choisit, note et propose pour l’avancement de
grade les commissaires du gouvernement qui exercent le ministère public près
ces juridictions et sont ses « correspondants » (article L. 212-10 CJF). Il
« oriente et coordonne, s’il y a lieu par des recommandations écrites, l’action
des commissaires du gouvernement près les chambres régionales et territoria-
les des comptes » (art. R. 112-9, dernier alinéa, du CJF dans sa rédaction issue
du décret no 2007-543 du 12 avr. 2007).

2 I. — Devant les tribunaux de l’ordre judiciaire, le ministère public est tantôt


partie principale à l’instance, tantôt seulement partie jointe. On admet généra-
lement que le ministère public est partie principale, lorsqu’il dispose à la fois
d’un droit d’action (de poursuite, en matière pénale) et d’un droit de recours.
Dans le cas contraire (qui est le plus fréquent en matière civile), le ministère
public exprime seulement une opinion, comme défenseur de la loi.
2 Le procureur général près la Cour des comptes a un droit d’action que le
décret no 85-199 du 11 févr. 1985 (art. 4) aujourd’hui codifié a légèrement
étendu. En application de l’article R. 112-8 du CJF, il veille à la production des
comptes dans les délais réglementaires et, en cas de retard, requiert l’applica-
tion de l’amende prévue par la loi. Il défère à la Cour les opérations présumées
constitutives de gestion de fait à son initiative ou à la demande du ministère
des finances, des ministres intéressés, des préfets ou des trésoriers-payeurs
généraux. Il requiert l’application de l’amende pour immixtion dans les fonc-
tions de comptable public « en cas de besoin », c’est-à-dire dans le cas où le
rapporteur se serait abstenu d’en faire la proposition. Il requiert la révision des
arrêts définitifs pour cause d’erreur, omission, faux ou double emploi de sa
propre initiative ou à la demande d’un ministre ou du représentant de l’orga-
nisme public (art. R. 143-2 du CJF). Il peut également prendre un réquisitoire
pour demander la réformation des arrêtés pris par les comptables supérieurs du
Trésor dans le cadre de l’apurement administratif (art. D. 131-35, 2e alinéa) et
former appel des jugements des chambres régionales des comptes (art. L. 243-1
et R. 243-2) ce qu’il a fait pour la première fois à propos d’un paiement en
dépassement de crédit (v. au commentaire no 25, l’arrêt du 4 févr. 1988, BAS
de la commune de Matour) et à plusieurs reprises par la suite. Les commissai-
res du gouvernement disposent à l’égard des chambres régionales et territoria-
les de prérogatives analogues.

3 Mais le rôle du procureur général est limité en raison du caractère d’ordre


public de l’action en reddition du compte. Les comptes de deniers publics doi-
vent être produits obligatoirement à la juridiction financière et le sont généra-
lement sans qu’il soit besoin d’une mise en demeure du ministère public. À
l’instance d’apurement du compte, c’est d’office que la Cour élève des diffi-
cultés sur les divers articles de recettes et de dépenses et constitue, s’il y a lieu,
les comptables en débet. Elle peut entreprendre d’office la révision des arrêts
112 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 11

définitifs pour cause d’erreur, omission, faux ou double emploi. Elle peut se
saisir d’office des opérations présumées constitutives de gestion de fait au vu
des constatations faites lors de la vérification des comptes et de la gestion. Elle
introduit librement l’action répressive contre les comptables en retard dans les
réponses aux injonctions et contre les comptables de fait. La Cour est donc
rarement dépendante d’une demande du ministère public. Ayant une compé-
tence d’ordre public, elle peut du reste élargir la portée des réquisitions dont
elle est saisie.

4 D’autre part, l’instruction des affaires est pour l’essentiel conduite en


dehors du ministère public. À la différence de la procédure devant la CDBF, le
ministère public ne dispose d’aucun pouvoir de classement. Tout au plus a-t-il
la possibilité de ne pas prendre de réquisitoire lorsque lui sont transmis des
faits présumés constitutifs de gestion de fait. Néanmoins, le rapporteur doit
passer par le ministère public pour obtenir la communication des rapports des
institutions et corps de contrôle (art. R. 141-4 du CJF), des « documents de
service » d’établissements bancaires ou, depuis la loi du 12 avril 2000, pour
demander à un procureur de la République des documents relevant d’une pro-
cédure judiciaire (art. L. 140-1-1). En cas de difficultés rencontrées par le rap-
porteur dans l’utilisation de ses pouvoirs d’instruction susceptibles de consti-
tuer le délit d’obstacle à l’exercice des fonctions des rapporteurs de la Cour
prévu par l’article L. 140-1 et réprimé par une amende de 15 000 €, il appar-
tient au ministère public d’intervenir et au besoin de saisir le procureur de la
République compétent.

5 Le ministère public présente des conclusions écrites sur les rapports qui lui
sont communiqués soit d’office (lorsque ces rapports concernent les décisions
sur la compétence, les comptabilités de fait, les quitus, les débets, les amendes,
les recours), soit sur décision des présidents de chambre, soit à sa demande
(art. R. 112-8). Ces conclusions (éventuellement complétées par des observa-
tions orales) ne délimitent pas le champ du débat juridictionnel (comme c’est
le cas devant la CDBF). Elles n’ont d’autre valeur que celle d’un avis. Le
ministère public donne cet avis en toute indépendance, comme défenseur de la
loi. N’étant pas le représentant des personnes publiques, il n’a pas la charge de
défendre leurs intérêts patrimoniaux contre les comptables (CC 12 nov. 1872,
Dasque, ancien maire de Montoussé, Rec. CE p. 1159) : il peut aussi bien con-
clure en faveur du comptable, contre l’administration. La Cour est simplement
censée trouver d’utiles éléments d’appréciation dans les observations et les
arguments du procureur général qui bénéficie d’une vue d’ensemble face aux
diverses formations de jugement. Elle est libre de les adopter, de les réfuter ou
de les ignorer. Elle n’est pas tenue d’y répondre.

6 S’il a la possibilité de former appel des jugements des chambres régionales


et territoriales, le procureur général n’a longtemps pas eu qualité pour deman-
der au Conseil d’État la cassation des arrêts de la Cour. Il pouvait seulement
suggérer au ministre des Finances qui dispose de cette faculté, de le faire. Le
décret no 2007-543 du 12 avril 2007 a modifié l’article R. 143-3 du CJF pour
11 14 DÉCEMBRE 2001, SOCIÉTÉ RÉFLEXIONS, MÉDIATIONS, RIPOSTES 113

autoriser désormais le procureur général à se pourvoir en cassation contre les


arrêts définitifs de la Cour.
6 En définitive, dans l’exercice de son ministère près la Cour des comptes, le
procureur général est plus qu’une simple partie jointe, mais il n’est que très
rarement partie principale (comme il l’est aux instances ouvertes devant la CDBF).

7 II. — Le CJF ne prévoit pas que les conclusions du ministère public soient
communiquées aux parties à l’instance. Il en est de même des réquisitoires qui
ne figurent pas non plus au nombre des pièces qui sont réglementairement sou-
mises à communication (CE 6 janvier 1995, Gouazé, Rec. p. 164).
7 Il a longtemps été de pratique constante que les conclusions du ministère
public soient refusées aux parties. Le Conseil d’État, dans un arrêt de section
du 2 mars 1973 Massé, comptable de fait de la commune de Grassendorf (Rec.
CE p. 184, concl. Braibant; AJDA 1974, p. 97), a conforté cette pratique en
considérant que « … eu égard à la nature des activités juridictionnelles de la
Cour des comptes et au rôle que joue le procureur général près la Cour,
l’absence, conformément à la procédure suivie par celle-ci, de communication
au comptable en cause des conclusions par lesquelles le ministère public fait
connaître son opinion sur l’affaire ne porte pas atteinte au caractère contra-
dictoire de cette procédure… ». Le Conseil a en effet été sensible au fait qu’à
la différence des commissaires du gouvernement près les juridictions d’expro-
priation (CE 13 déc. 1968, ASA des propriétaires de Champigny-sur-Marne,
Rec. CE p. 645) et de ceux près les juridictions des pensions (CE 10 juin 1932,
Ollier, Rec. CE p. 570), le procureur général n’a pas la charge de défendre les
intérêts de la collectivité publique en tant que partie principale à l’instance et
que ses conclusions ne constituent donc pas « un document soumis au juge »
au sens où l’entend la jurisprudence précitée du Conseil d’État, mais seule-
ment l’expression d’une opinion et donc des « documents d’ordre intérieur »,
des « travaux préparatoires de la décision » (Braibant) au même titre que le
rapport et le contre-rapport.
7 Comme juge d’appel, la Cour des comptes a fait application de la jurispru-
dence Massé lorsque, statuant sur le recours d’un maire et d’un maire-adjoint
déclarés comptables de fait, elle a décidé que « l’absence de communication
de l’avis du commissaire du gouvernement sur le contrôle de l’association
(siège de la gestion de fait) et de ses premières conclusions ne contrevient à
aucune prescription et n’a pas porté atteinte au caractère contradictoire de la
procédure, compte tenu du rôle spécifique du ministère public près les juridic-
tions financières » (CC 4 mai 1993, comptables de fait de la commune de la
Ciotat, Rev. adm. no 280).

8 En 2001, le Conseil d’État a de nouveau été saisi en cassation d’un moyen


tendant à faire sanctionner l’absence de communication des conclusions du
procureur général sur un rapport d’appel relatif à la mise en débet et à la con-
damnation à l’amende pour immixtion dans les fonctions de comptable public
de la société Réflexions, Médiations, Ripostes (RMR), gestionnaire de fait des
deniers de la région Alsace.
114 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 11

8 L’affaire a été tranchée par l’assemblée du contentieux car le maintien de la


jurisprudence Massé alors presque trentenaire pouvait faire débat en raison :
8 – de l’évolution des textes et notamment de l’institution des chambres
régionales des comptes dont les jugements peuvent être contestés devant la
Cour des comptes, le cas échéant sur appel du ministère public (procureur
général ou commissaire du gouvernement près la chambre ayant rendu le
jugement);
8 – de celle, plus récente, de la jurisprudence de la CEDH concernant les con-
clusions des avocats généraux près la Cour de cassation française (CEDH
31 mars 1998, Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France; 8 févr. 2000, Voisine c.
France (1)) et plus récemment les conclusions des commissaires du gouverne-
ment du Conseil d’État (CEDH 7 juin 2001, Kress c. France). Dans ce dernier
arrêt, la CEDH n’a validé la pratique suivie par les juridictions administratives
françaises qu’en raison de la possibilité pour les avocats au Conseil d’État de
demander à l’avance au commissaire le sens de ses conclusions, et pour les
parties, d’y répliquer par une note en délibéré « ce qui permet, et c’est essentiel
aux yeux de la Cour, de contribuer au respect du principe du contradictoire ».

9 Soucieux sans doute de ne pas anticiper et accélérer une évolution dont il est
lui-même tributaire, le Conseil d’État a choisi de s’en tenir à une remise en
cause limitée de la jurisprudence Massé.
9 Il a ainsi pris soin de distinguer « les cas — tel celui où il interjette lui-
même appel du jugement d’une chambre régionale des comptes — où le procu-
reur général près la Cour des comptes doit être regardé, alors même
qu’aucune disposition législative ou réglementaire ne lui donne le pouvoir de
former un pourvoi en cassation contre l’arrêt qui sera rendu, comme ayant la
qualité de partie au litige sur les comptes soumis à la Cour » et ceux, les plus
nombreux, dans lesquels « eu égard à la nature des activités juridictionnelles
de la Cour, à la procédure suivie devant elle et au rôle qu’y joue le procureur
général », les conclusions ont la nature d’un avis donné sur le rapport commu-
niqué au parquet.
9 La communication des conclusions (qualifiées alors par le Conseil de
« réquisitions ») au comptable afin que celui-ci soit mis en mesure de discuter
l’ensemble des éléments soumis à l’appréciation de la juridiction ne s’impose
que dans le premier type de situations.

10 Hors le cas où le procureur général a fait appel (ou formé un appel incident),
seul à être visé par l’arrêt, les conclusions du commissaire du gouvernement
Alain Seban évoquent plusieurs autres hypothèses où le procureur général est
également partie à l’instance et qui pourraient dès lors relever de la même
analyse :

(1) Dans cette décision, la CEDH a considéré que « la nature du procès équitable implique […]
en principe le droit pour les parties à un procès de prendre connaissance de toute pièce ou observa-
tion soumise au juge, fût-ce par un magistrat indépendant, en vue d’influencer sa décision, et de la
discuter ».
11 14 DÉCEMBRE 2001, SOCIÉTÉ RÉFLEXIONS, MÉDIATIONS, RIPOSTES 115

10 – le jugement d’un recours en réformation formé par le procureur général


contre une décision rendue par un comptable supérieur dans le cadre de l’apu-
rement administratif (art. D. 131-35 CJF);
10 – les arrêts rendus dans une procédure de gestion de fait ouverte par un
réquisitoire du procureur général (art. R. 112-8), à l’exception de ceux rendus
à l’issue d’une audience publique, car les parties ont alors la possibilité de
prendre connaissance des conclusions à l’audience et d’y répliquer,
puisqu’elles s’expriment en dernier;
10 – les arrêts par lesquels la Cour se prononce sur les suites à donner à une
demande de révision introduite sur réquisition du procureur général
(art. R. 143-2).
11 Ces trois hypothèses sont aisément transposables aux conclusions des com-
missaires du gouvernement près les chambres régionales et territoriales des
comptes, bien que cette question ne soit pas abordée dans les conclusions
d’Alain Seban. En revanche, la solution retenue par le Conseil pour l’appel est
difficilement transposable puisque, tant que la procédure se déroule devant la
juridiction de premier ressort, on ignore si le commissaire sera amené à faire
appel de dispositions définitives non encore décidées.
12 Comme le souligne Alain Seban, l’extension de l’audience publique limite
en pratique la portée de la jurisprudence RMR. Il n’est pas certain cependant
que la possibilité offerte aux parties de s’exprimer en dernier à l’audience
publique suffise à justifier l’absence de communication des conclusions du
ministère public préalablement à l’audience lorsque ce dernier est partie à
l’instance. C’est du moins ce que l’on peut déduire a contrario de l’arrêt du
27 juillet 2005, Balkany (Rev. Trésor 2006, p. 37, à paraître Rec. 2005) dans
lequel le Conseil a par ailleurs jugé que le procureur général n’était pas partie
à l’instance dans une affaire initiée par un réquisitoire du commissaire du gou-
vernement près une chambre régionale, en dépit des « attributions générales »
qu’il détient à son égard et en a inféré, conformément à la jurisprudence RMR,
que la communication des conclusions du procureur général aux parties n’était
pas requise préalablement à l’audience publique. Ce même arrêt a permis au
Conseil de préciser que l’absence de communication des conclusions du com-
missaire du gouvernement en cause n’avait pas été contestée devant la Cour
des comptes, qu’il ne s’agit pas d’un moyen d’ordre public et que celle-ci
n’avait donc pas à le soulever d’office dans le cadre de l’appel.
12 On remarquera que même s’il fait référence aux principes rappelés par
l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’Homme et des libertés fondamentales, l’arrêt « RMR » n’introduit aucune
distinction suivant que les stipulations de cet article sont ou non applica-
bles (1), mais s’attache exclusivement au point de savoir si le ministère public
est ou non partie à l’instance.

(1) En 2001, le Conseil d’État considérait encore que l’article 6-1 s’appliquait à l’amende pour
gestion de fait mais non à la mise en débet des comptables de fait (CE 17 nov. 1998, SARL Deltana
et M. Perrin, Rec. p. 150).
116 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 11

13 Dans son arrêt du 12 avril 2006 Martinie c. France (v. commentaire no 9), la
CEDH, après avoir reconnu l’applicabilité de l’article 6-1 à la mise en débet
des comptables publics, a examiné les griefs formulés par le requérant contre
le rôle joué par le ministère public en prenant soin au contraire d’écarter
sciemment la distinction entre les cas où ce dernier serait partie à l’instance et
ceux où il ne le serait pas.
13 Au nom du principe d’équité de la procédure (paragraphe 45 de l’arrêt), la
CEDH a contesté le fait que, devant la Cour des comptes, le procureur général,
à la différence du comptable et de l’organisme public intéressé, ait communi-
cation du rapport d’instruction du rapporteur (paragraphe 48). Elle a égale-
ment estimé critiquable que le ministère public soit autorisé à exposer son
point de vue devant la formation de jugement sans être soumis à la contradic-
tion des parties (paragraphe 46). Elle a enfin relevé que le déséquilibre existant
au profit du procureur général « se trouve accentué par le fait que l’audience
n’est pas publique et se déroule en conséquence en dehors de tout contrôle
non seulement du comptable concerné mais aussi du public » (paragraphe 50).
14 Tirant les conséquences de cet arrêt, les juridictions financières tiennent
désormais des audiences publiques avant toute mise en débet ou tout jugement
d’un recours portant sur un débet sur un comptable public. Préalablement à
l’audience publique, le rapport d’instruction peut être communiqué tant au
ministère public qu’aux parties. Ces dernières peuvent également avoir accès,
dès leur dépôt, aux conclusions du ministère public. Lorsqu’il prend une forme
écrite (principalement devant les chambres réunies), le contre-rapport n’est
plus communiqué au ministère public.
12
IMPARTIALITÉ DE LA JURIDICTION
CE, Ass., 23 février 2000, Société Labor Métal et autres
(Rec. p. 119, Rev. Trésor 2000, p. 682)
Cons. d’une part, que l’article L. 131-2 du Code des juridictions financières
dispose : « La Cour des comptes juge les comptes que lui rendent les personnes
qu’elle a déclarées comptables de fait… Les dispositions définitives des arrêts
portant sur des gestions de fait sont délibérées après l’audition, à leur
demande, des personnes déclarées comptables de fait… »; qu’aux termes de
l’article 26 du décret du 11 févr. 1985 susvisé : « La Cour des comptes rend des
arrêts par lesquels elle statue à titre provisoire ou à titre définitif. La procédure
devant la Cour est écrite. Les dispositions provisoires des arrêts enjoignent, en
tant que de besoin, au comptable de rapporter, dans un délai fixé par la Cour et
ne pouvant être inférieur à un mois, toutes explications ou justifications à sa
charge »;
Cons. d’autre part, que l’article L. 136-1 du Code des juridictions financières
est ainsi rédigé : « La Cour des comptes adresse au président de la République et
présente au Parlement un rapport annuel, dans lequel elle expose ses observa-
tions et dégage les enseignements qui peuvent en être tirés; qu’aux termes de
l’article L. 136-5 du même code : « Le rapport de la Cour des comptes… est
publié au Journal officiel de la République française… »;
Cons. que la deuxième chambre de la Cour des comptes, statuant provisoire-
ment par un arrêt no 12575 du 20 déc. 1995, a déclaré conjointement et solidai-
rement comptables de fait de l’État, à raison de douze mandats de paiement : le
commissaire général Pigeaud, ancien directeur du commissariat de l’armée de
terre en circonscription militaire de Rennes, le commissaire colonel Thoer, direc-
teur adjoint, le commissaire commandant Hiraut, chef du bureau du soutien
logistique, le commandant Martinez, ancien chef de la section « campement,
couchage, ameublement », la Société Labor Métal, M. Arnaud Laborie, prési-
dent de la Société Labor Métal, Mme Frédérique Baschet, directeur général de
cette même société; qu’ont été également incluses dans le périmètre de la ges-
tion de fait, chacune à raison du mandat qui la concernait, les sociétés Buros-
tock, Burotext, Difpap-Aprim, Difpap-Buro, Digilease System, Guelusse, Informa-
tique et associés, Ordec, Nosem, Roudaut, Sodematub-Naudin et Claude
Varenne; que le rapport public de la Cour des comptes pour l’année 1996, édité
en octobre 1996 par le Journal officiel, a fait état aux pages 61 à 68, du
« détournement des procédures d’achat au sein du commissariat de l’armée de
terre » et de l’engagement d’une procédure de gestion de fait à l’encontre des
personnes responsables, dans des termes suffisamment précis pour permettre le
rapprochement avec l’affaire en cours devant la deuxième chambre de la Cour
des comptes; qu’enfin, par l’arrêt attaqué, no 18086 du 7 nov. 1997, cette même
chambre statuant définitivement, a mis hors cause le commissaire colonel Thoer,
le commissaire commandant Hirault, le commandant Martinez et M. Arnaud
Laborie et a confirmé la déclaration conjointe et solidaire de gestion de fait
visant les autres personnes mises en cause dans l’arrêt provisoire;
Cons. que, eu égard à la nature des pouvoirs du juge des comptes et aux con-
séquences de ses décisions pour les intéressés, tant le principe d’impartialité que
celui des droits de la défense font obstacle à ce qu’une décision juridictionnelle
prononçant la gestion de fait soit régulièrement rendue par la Cour des comp-
118 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 12

tes alors que, comme en l’espèce, celle-ci a précédemment évoqué cette affaire
dans un rapport public en relevant l’irrégularité des faits; que, par suite, la
Société Labor Métal est fondée à soutenir que la Cour des comptes ne pouvait
plus régulièrement statuer et à demander l’annulation de l’arrêt attaqué…
(Cassation sans renvoi de l’arrêt de la Cour).

OBSERVATIONS

1 I. — Dans son rapport public annuel de 1996, la Cour des comptes avait
dénoncé l’existence d’un « détournement des procédures d’achat au sein du
commissariat de l’armée de terre » et, dans le souci de répondre par avance à
une critique souvent formulée par la presse et dans l’opinion sur le défaut de
sanctions effectives intervenant à la suite de la découverte de graves errements
administratifs, avait exposé les suites contentieuses données à l’affaire en fai-
sant notamment état de l’engagement par la Cour elle-même d’une procédure
de gestion de fait. Or, à la date de la publication du rapport public, la déclara-
tion de gestion de fait n’avait encore qu’un caractère provisoire et l’arrêt de
déclaration définitive n’a été rendu que le 7 novembre 1997.
1 Saisi d’un recours en cassation par plusieurs des gestionnaires de fait au
nombre desquels la société Labor Métal, le Conseil d’État, par un arrêt
d’assemblée, a annulé l’arrêt de la Cour en jugeant que « tant le principe
d’impartialité que celui des droits de la défense font obstacle à ce qu’une déci-
sion juridictionnelle prononçant une gestion de fait soit régulièrement rendue
par la Cour des comptes alors que, comme en l’espèce, celle-ci a précédem-
ment évoqué cette affaire dans un rapport public en relevant l’irrégularité des
faits ».

2 Cet arrêt ne fait aucune référence à l’article 6-1 de la Convention euro-


péenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales
car, à cette date, le Conseil d’État considérait encore que la déclaration de ges-
tion de fait échappait au champ d’application de cette stipulation (CE 6 janvier
1995, Nucci, Rec. p. 147). Il se fonde sur deux principes généraux du droit qui
s’imposent à toute juridiction administrative : l’impartialité de la formation de
jugement et le respect des droits de la défense. La cassation étant décidée sans
renvoi, le Conseil a estimé implicitement que le préjugement résultant des ter-
mes utilisés dans le rapport public disqualifiait définitivement la Cour des
comptes pour statuer sur cette gestion de fait. La solution est sévère car on
aurait pu imaginer que la disqualification ne touche que les membres de la
chambre du conseil ayant effectivement délibéré l’adoption du rapport public
de 1996 et non la Cour dans son ensemble. De plus, le Conseil d’État a refusé
de suivre son commissaire du gouvernement, Alain Seban, qui lui proposait de
régler l’affaire au fond en faisant application de l’article 11 de la loi du
31 décembre 1987. La déclaration et le jugement de la gestion de fait qui sont
en principe d’ordre public sont ainsi devenus impossibles dans cette affaire
dont le rapport public avait pourtant souligné la gravité.
12 23 FÉVRIER 2000, SOCIÉTÉ LABOR MÉTAL ET AUTRES 119

3 II. — Afin de prendre la mesure exacte des répercussions possibles de la


jurisprudence inaugurée par l’arrêt Labor Métal sur les procédures de la Cour
et des chambres régionales des comptes, le Premier président a saisi les cham-
bres réunies qui ont rendu un avis daté des 20 avril, 17 mai et 14 juin 2000
(Rec. p. 43). Cet avis a invité les juridictions financières à une grande prudence
en estimant que les principes énoncés par le Conseil d’État pourraient égale-
ment trouver à s’appliquer s’agissant non seulement d’autres communications
à caractère public que le rapport public annuel mais aussi de communications
confidentielles qui viendraient à être divulguées par leurs destinataires ou par
des tiers, et en n’écartant pas une application éventuelle des mêmes principes
au jugement des comptes des comptables patents. La recommandation centrale
a préconisé « À l’avenir que les rapports et communications qui expriment les
opinions collégiales de la Cour ne traitent pas d’affaires susceptibles de suites
juridictionnelles de sa part ou n’en traitent qu’en des termes qui ne puissent
être considérés comme préjugeant de ces affaires, soit quant à la qualification
juridique des faits, soit quant à leur imputation à des personnes expressément
désignées ou même simplement reconnaissables, aussi longtemps qu’elles
n’auront pas abouti à des arrêts définitifs ». Il est cependant précisé que cette
préconisation « ne s’étend pas au procureur général qui conserve la possibilité
de qualifier, de sa propre initiative, dans les communications qu’il adresse, les
faits relevés à l’instruction ». Il demeure ainsi possible, par le biais du minis-
tère public, de mettre en garde les personnes concernées contre l’existence de
pratiques susceptibles d’être qualifiées de gestion de fait s’il n’y est pas immé-
diatement mis un terme, sans que cette mise en garde nécessairement explicite
ne soit tenue pour un préjugement de la juridiction en cas d’engagement ulté-
rieur d’une procédure de gestion de fait.
3 À l’instigation des chambres réunies, le conseil supérieur des chambres
régionales des comptes est également intervenu pour formuler à l’égard des
chambres régionales et territoriales des comptes des recommandations très lar-
gement convergentes avec celles des chambres réunies (12 oct. 2000).

4 III. — Malgré les précautions ainsi prises, la période qui a immédiatement


suivi l’arrêt Labor Métal s’est caractérisée par de nombreuses incertitudes juri-
diques. En particulier, l’hésitation marquée par les chambres réunies sur la
question du jugement des comptes patents a conduit le parquet à poursuivre
dans la voie ouverte par ses conclusions du 6 avril 2000 sur le rapport à fin
d’avis des chambres réunies où il considérait « qu’il serait illogique d’envisa-
ger que ces principes généraux du droit s’appliquent à une partie seulement de
l’activité juridictionnelle des chambres régionales des comptes. Dès lors
qu’un jugement est susceptible d’entraîner des conséquences, notamment
pécuniaires, les comptables qu’ils soient patents ou de fait, sont en droit d’exi-
ger que la décision soit rendue par une formation impartiale qui n’ait pas
préalablement pris parti sur l’irrégularité et la qualification des faits ». À
deux reprises, il a invité la Cour, statuant en appel, à soulever d’office l’exis-
tence de communications dans lesquelles la chambre régionale, voire la Cour
elle-même dans la partie de son rapport public consacrée aux collectivités ter-
120 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 12

ritoriales, avaient pris parti sur les faits motivant ultérieurement la mise en
débet du comptable contestée en appel. Dans les deux cas, la Cour, en ne trai-
tant pas la difficulté dans son arrêt d’appel, a écarté implicitement le jugement
des comptes patents du champ d’application de la jurisprudence Labor Métal
(25 et 31 janv. 2001, Commune de Nîmes, Rev. Trésor 2002, p. 194; 22 févr.
2001, Établissement public des stations d’altitude des Pyrénées-Atlantiques,
Rev. Trésor 2001, p. 718).

5 En matière de gestion de fait, une hésitation était également perceptible.


Dans le cas de l’Association pour le rayonnement de l’École des hautes études
en sciences sociales évoqué au rapport public annuel de 1996 en termes très
explicites (« une telle extraction irrégulière de deniers de l’État constitue une
gestion de fait » […] « Des irrégularités graves ont aussi été commises » […]
« Il n’est pas habituel qu’une convention fasse l’aveu d’un montage aussi tota-
lement irrégulier »), le parquet considérait que « ces mentions paraissent de
nature à faire un doute sur l’impartialité de la Cour lorsqu’elle serait conduite
à statuer définitivement sur l’infliction de l’amende » et préconisait pour ce
motif de renoncer à statuer définitivement sur l’amende pour gestion de fait.
Or, si la Cour a effectivement abandonné les amendes provisoirement pronon-
cées, elle n’a fait aucune allusion à ce préjugement tout en retenant parmi les
motifs justifiant le non-lieu, la circonstance que l’un des comptables de fait
« fait valoir plus généralement que la publication des faits au rapport public
de la Cour des comptes de l’année 1996 constitue déjà une sanction » (18 juin
2001, AREHESS, Rev. Trésor 2002, p. 368).

6 L’éventuel préjugement contenu dans une communication confidentielle


délibérée par une chambre de la Cour doit conduire cette dernière à s’abstenir
de statuer par voie d’arrêt dans la même affaire, mais dans ce cas l’attribution
du dossier par le Premier président à une autre formation est envisagée par
l’avis des chambres réunies. Placée dans une telle situation dans une affaire où
elle avait déjà provisoirement déclaré une gestion de fait, la 4e chambre a
décidé de se déclarer incompétente et dit que l’affaire devait être renvoyée
devant une autre formation de jugement de la Cour des comptes (28 juin 2001,
Action sociale du ministère de la Justice).

7 Enfin, la configuration problématique imaginée par le parquet dès l’avis des


chambres réunies, c’est-à-dire celle dans laquelle la Cour ayant pris parti dans
son rapport public sur une affaire se trouverait devoir postérieurement la juger
en appel, a fini pas se produire s’agissant de plusieurs gestions de fait de
deniers du département de l’Essonne. Le parquet a recommandé de ne pas ren-
dre un arrêt d’incompétence car cela aboutirait à un déni de justice pour les
auteurs des requêtes en appel. Il préconisait de surseoir à statuer et de deman-
der au gouvernement de saisir pour avis le Conseil d’État afin que ce dernier
détermine s’il était possible de lui renvoyer le jugement de l’appel. Dans ses
arrêts des 29 juin 2000 et 26 avril 2001 (Rec. p. 26, Rev. Trésor 2002, p. 25), la
Cour a néanmoins, décidé de se déclarer incompétente pour connaître des
recours.
12 23 FÉVRIER 2000, SOCIÉTÉ LABOR MÉTAL ET AUTRES 121

8 IV. — Devant tant d’incertitudes juridiques, le Conseil d’État ne tarda pas à


être saisi pour préciser sa jurisprudence. À certains égards, il a confirmé
l’orientation donnée par l’arrêt Labor Métal et a même paru l’amplifier en
appliquant un raisonnement identique à une espèce où la gestion de fait contes-
tée était évoquée de manière beaucoup plus allusive par le rapport public de la
Cour (CE 13 févr. 2002, Abran, Rev. Trésor 2004, p. 14). Mais, rapidement, sa
jurisprudence est venue pour l’essentiel limiter la portée des principes dégagés
par l’arrêt Labor Métal. Dans un arrêt Nucci du 28 septembre 2001 (Rec.
p. 142), le Conseil a suivi le commissaire du gouvernement Alain Seban pour
considérer que le préjugement éventuel ayant précédé une déclaration de ges-
tion de fait désormais passée en force de chose jugée, ne saurait être soulevé au
stade de l’apurement du compte. Il s’est écarté, en revanche, d’Alain Seban qui
estimait que le rapport public de 1987 comportait des mentions de nature à
interdire à la Cour de statuer de manière impartiale sur l’allocation de certaines
dépenses, en réaffirmant le caractère purement objectif du jugement des
comptes : l’arrêt « ne fait que statuer de manière objective sur les comptes et
n’avait légalement à porter aucune appréciation juridique sur la qualification
des faits à l’origine de la gestion de fait » (formulation reprise dans d’autres
arrêts ultérieurs : CE 24 oct. 2001, Chavanat et autres, Rec. p. 144).

9 La Cour y a vu une position de principe et en a déduit que si le comptable de


fait ne peut se prévaloir du défaut d’impartialité du juge lors de l’apurement de
son compte, il en est a fortiori de même du comptable patent : reprenant la
formule de l’arrêt Nucci, elle a rejeté l’appel d’un comptable qui faisait valoir
que les irrégularités à l’origine de sa mise en débet avaient été antérieurement
mentionnées dans une lettre d’observations définitives par la chambre régio-
nale des comptes (27 juin 2002, Commune de Nice, Rec. p. 69). Mais, par la
suite, le Conseil d’État, revenant au moins en partie sur la jurisprudence Nucci,
a renoncé à s’appuyer sur le caractère objectif du jugement des comptes pour
déclarer d’emblée inopérant un moyen tiré, à ce stade de la procédure de ges-
tion de fait, de la « partialité structurelle » résultant pour la Cour des comptes
de positions antérieurement prises dans son rapport public.
9 Toutefois, il a considéré « qu’eu égard à la nature de la décision par
laquelle la Cour des comptes fixe la ligne de compte, elle ne peut, en principe,
être regardée comme ayant été préjugée par la seule insertion de mentions
relatives aux mêmes dépenses à un rapport public antérieur ».
9 En l’espèce, le Conseil a estimé que si la Cour des comptes, dans son rap-
port public de 1995, a effectivement préjugé de l’existence d’opérations de
gestion de fait concernant les deniers de la commune de Noisy-le-Grand, les
mentions figurant au rapport public « ne révèlent aucun préjugement de
l’appréciation qu’il incombe à la Cour de porter, une fois le périmètre de la
gestion de fait définitivement fixé, au stade de la fixation de la ligne de compte
de cette gestion de fait » (CE 30 déc. 2003, M. Beausoleil et Mme Richard,
Rec. p. 182).
9 Implicitement, il a ainsi maintenu un aspect de la jurisprudence Nucci :
celui qui interdit, au nom de l’autorité de la chose jugée, de revenir au stade du
jugement des comptes sur le préjugement qui aurait exclusivement touché la
122 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 12

déclaration de gestion de fait désormais devenue définitive. Il en est revenu de


ce fait à la ligne de partage qu’avait dessinée Alain Seban dans ses conclusions
sur l’affaire Nucci, sans être alors totalement suivi.
9 Indirectement, le débat sur l’application de la jurisprudence Labor Métal au
jugement des comptes patents s’est ainsi trouvé relancé, d’autant que les règles
du procès équitable posées par l’article 6-1 de la Convention européenne des
droits de l’Homme sont désormais applicables à la mise en débet des compta-
bles publics (CEDH, 12 avr. 2006, Martinie c. France, commentaire no 9)
comme à l’ensemble de la procédure de gestion de fait (CEDH, 7 oct. 2003,
Mme Richard-Dubarry c. France, Rec. p. 189; CE 30 déc. 2003, M. Beausoleil
et Mme Richard précité).

10 De son côté, la traditionnelle règle du double arrêt a été mise en cause au


nom de l’impartialité par certains requérants. Le Conseil d’État l’a confortée
en refusant de voir une atteinte à l’impartialité dans le fait que les mêmes juges
puissent être conduits à statuer d’abord provisoirement puis définitivement
dans la même affaire. Il a au contraire discerné dans cette règle une garantie
apportée aux droits du comptable patent ou du comptable de fait dans la
mesure où elle leur permet d’apporter à la Cour des explications ou des justifi-
cations (CE, Ass. 14 déc. 2001, Société Réflexions, Médiations, Ripostes,
comptable de fait des deniers de la région Alsace, Rec. p. 146). Il a, de même,
refusé de considérer que la possibilité qu’ont les juridictions financières de
s’autosaisir de faits présumés constitutifs de gestion de fait découverts à
l’occasion de leurs contrôles soit par nature attentatoire au principe d’impartia-
lité. L’autosaisine n’est pas un acte juridictionnel et ne se confond pas avec la
déclaration provisoire de gestion de fait. Cette dernière qui « ne relève pas de
la fonction d’accusation mais constitue la première étape de la procédure de
gestion de fait, a pour objet de déterminer et de porter à la connaissance des
personnes qu’il met en cause les faits qui peuvent être présumés constitutifs de
gestion de fait afin de les mettre en mesure de produire, en vue d’un arrêt défi-
nitif, dans le délai qui leur est imparti, les explications et justifications utiles,
tant en ce qui concerne le principe même de l’existence d’une gestion de fait
que, notamment, son périmètre ». Dès lors, « …le prononcé de l’arrêt provi-
soire, loin d’entacher la procédure d’examen d’une gestion de fait d’une viola-
tion du principe d’impartialité, a au contraire pour objet d’assurer pleinement
et par l’intervention d’une décision rendue par des juges le caractère contra-
dictoire de la procédure » (CE 20 avr. 2005, Karsenty, Fondation d’Aguesseau
et autres, Rev. Trésor 2006, p. 31; Rec. CE p. 151; à paraître Rec. 2005).
10 Dans la même affaire, les requérants pensaient discerner trois autres préju-
gements. Le Conseil a écarté le moyen en s’appuyant sur la motivation
suivante : « … que, toutefois, si les faits ont été évoqués dans un rapport établi
par un membre de la Cour des comptes en 1993 à la suite d’une précédente
enquête et dans un référé adressé le 16 févr. 1994 au ministre de la Justice, il
ressort des pièces du dossier que les signataires de ces documents n’ont pas
participé aux formations de jugement qui ont rendu les arrêts provisoires et
définitifs dans la présente instance; que si la Cour des comptes a rendu, par
ailleurs, un autre arrêt provisoire, le 12 mai 1999, à propos d’opérations
12 23 FÉVRIER 2000, SOCIÉTÉ LABOR MÉTAL ET AUTRES 123

menées par le ministère de la Justice en matière d’aide au logement des agents


relevant de l’administration pénitentiaire, ces opérations impliquaient
d’autres intervenants et concernaient des faits distincts de ceux sur lesquels
elle s’est prononcée par l’arrêt contesté ».
10 S’agissant du « rapport établi par un membre de la Cour des comptes », il
n’est guère surprenant qu’il soit tenu pour n’engager que son signataire. Mais
le cas du référé est plus intéressant. En effet, le référé aux ministres est l’une
des communications énumérées à l’article R. 135-1 du CJF par lesquelles la
Cour fait connaître ses observations. L’envoi d’un référé étant décidé par l’une
des formations délibérantes de la Cour, on aurait pu imaginer que l’impartialité
de tous les membres de cette formation soit affectée par un éventuel préjuge-
ment. En estimant que seule celle du signataire du référé, c’est-à-dire du Pre-
mier président, aurait pu l’être, le Conseil d’État a indirectement souligné qu’à
la différence du rapport public dont les termes mêmes sont soumis à la délibé-
ration des membres de la chambre du conseil, le contenu des communications
administratives telles que les référés relève de la seule responsabilité de leur
signataire.
10 Enfin, la motivation retenue concernant l’arrêt provisoire du 12 mai 1999
fait ressortir qu’il ne peut y avoir préjugement qu’à la condition que soient en
cause les mêmes faits, et non pas seulement des faits analogues. Le Conseil
d’État a témoigné, à travers cet arrêt, du souci de ne pas appliquer sans nuance
la jurisprudence Labor Métal à des rapports et communications autres que le
rapport public. Il a privilégié la disqualification individuelle des magistrats
ayant déjà pris parti sur l’affaire et non la disqualification « structurelle » de
l’ensemble de la juridiction.

11 Sa démarche a rejoint celle qu’il adopte lorsqu’il se trouve confronté à la


question de l’impartialité des membres de la Cour de discipline budgétaire et
financière (CDBF) issus de la Cour : s’il estime contraire au principe d’impar-
tialité qu’un membre de la Cour des comptes puisse siéger à la CDBF pour
connaître de faits qu’il a déjà eu à apprécier dans le cadre d’une procédure de
gestion de fait ou qui ont été présentés comme établis et irréguliers dans un
rapport public de la Cour des comptes à l’adoption duquel il a pris part (CE
4 juillet 2003, Dubreuil, Rev. Trésor 2004, p. 151; AJDA 2003, p. 1596; RFDA
2003, p. 713, concl. Guyomar; Rec. p. 171), il considère que les autres magis-
trats de la Cour des comptes ne sont, en revanche, pas liés par un préjugement
résultant d’une délibération à laquelle ils n’ont pas pris part et peuvent valable-
ment siéger à la CDBF (CE 4 févr. 2005, Procureur général près la Cour des
comptes, ministère public près la CDBF, Rev. Trésor 2006, p. 143; AJDA
2005, p. 1070, concl. Guyomar; Rec. CE p. 31).

12 Saisi d’un recours en cassation dans l’affaire précitée des gestions de fait du
département de l’Essonne, le Conseil a tranché au contentieux la redoutable
question posée par la partialité éventuelle de la Cour des comptes, juge d’appel
(CE section, 17 oct. 2003, Dugoin, comptable de fait des deniers du départe-
ment de l’Essonne, Rec. p. 176). Il a censuré le déni de justice résultant de la
déclaration d’incompétence de la Cour en jugeant « que dans le cas où elle
124 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 12

estime ne pas pouvoir se prononcer régulièrement sur un appel parce que les
faits en cause ont été évoqués dans son rapport public, il lui appartient de
transmettre les faits en cause en Conseil d’État afin que celui-ci, dans le cadre
de ses pouvoirs généraux de régulation de l’ordre juridictionnel administratif,
donne à cette transmission les suites qui conviennent et, le cas échéant, se pro-
nonce lui-même sur les conclusions d’appel qui avaient été présentées à la
Cour ». En l’espèce, statuant au fond, le Conseil a annulé les jugements de la
chambre régionale des comptes en laissant le soin à cette dernière de reprendre
le cas échéant la procédure de déclaration de gestion de fait.

13 V. — Les développements consécutifs à l’arrêt Labor Métal ont occulté une


autre évolution touchant à l’impartialité des juridictions financières : l’absence
de postérité de la jurisprudence en matière de renvoi pour cause de suspicion
légitime ébauchée dans la première moitié des années 90.
13 Le renvoi pour cause de suspicion légitime, dans l’hypothèse où un justicia-
ble conteste l’impartialité de l’ensemble des membres de la juridiction compé-
tente, est régi, en matière civile, par les articles 356 à 363 du Code de procé-
dure civile, étant précisé que « la demande de renvoi… est assujettie aux
mêmes conditions de recevabilité et de forme que la demande de récusation »
(art. 356) et que lorsque le président de la juridiction contestée s’oppose à la
demande « il transmet l’affaire, avec les motifs de son refus, au président de la
juridiction immédiatement supérieure », laquelle « statue dans le mois, en
chambre du conseil, le ministère public entendu, et sans qu’il soit nécessaire
d’appeler les parties » (art. 359).
14 En matière administrative, dans le silence des textes, le Conseil d’État a
d’abord exclu le dessaisissement pour cause de suspicion légitime du tribunal
territorialement compétent, la répartition des compétences ayant un caractère
plus absolu en droit public qu’en droit privé (30 juillet 1902, Muratore, Rec.
CE p. 587). Mais il s’est ravisé avec un arrêt Nemegyei du 3 mai 1957 (Rec.
CE p. 279). Et une décision du 8 janvier 1959 Commissaire du gouvernement
près le Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables a même présenté
comme une règle générale de procédure « celle selon laquelle tout justiciable
est recevable à demander à la juridiction compétente que l’affaire soit ren-
voyée devant une autre juridiction du même ordre, au motif que, pour des cau-
ses dont il appartient à l’intéressé de justifier, le tribunal compétent est suspect
de partialité » (Rec. CE, p. 15; D. 1960, p. 42). Toutefois cette procédure, qui
« ne peut être utilisée pour demander qu’une affaire soit renvoyée d’une for-
mation de la juridiction compétente à une autre formation de la même
juridiction » (CE 11 déc. 1985, Bertin, Rec. CE p. 374), suppose qu’existe une
autre juridiction de même nature à laquelle le requérant puisse, le cas échéant,
être renvoyé. Et la demande doit être présentée à la juridiction immédiatement
supérieure « au plus tard avant que la juridiction compétemment saisie n’ait
rendu une décision au fond » (CE 12 mai 1958, Demaret, Rec. CE p. 271).
15 Dans une série d’arrêts inaugurée par une requête de Jacques Médecin dans
l’affaire de la gestion de fait liée à la renégociation de la dette de la ville de
12 23 FÉVRIER 2000, SOCIÉTÉ LABOR MÉTAL ET AUTRES 125

Nice (arrêt du 11 oct. 1990, Rev. adm. no 263) suivie d’une seconde requête de
Jacques Médecin dans l’affaire de la gestion de fait de l’association Nice Com-
munication (arrêt du 13 juin 1991, Rec. p. 64), d’une requête de M. Oltra dans
l’affaire de la gestion de fait du Comité des fêtes, des arts et des sports de la
ville de Nice (arrêt du 19 déc. 1991, Rev. adm. no 268) et enfin d’une requête
de M. Bertrand, comptable de la commune de Corte (arrêt du 10 févr. 1994,
Rec. p. 18), la Cour a fait sienne la jurisprudence précitée du Conseil d’État en
estimant à son tour que « selon une règle générale de procédure, tout justicia-
ble est recevable à demander à la juridiction immédiatement supérieure
qu’une affaire dont est saisie la juridiction compétente soit renvoyée devant
une autre juridiction du même ordre parce que, pour des causes dont il appar-
tient à l’intéressé de justifier, le tribunal compétent est suspect de partialité »
(arrêt Médecin du 13 juin 1991 précité). Elle a admis « qu’aucune disposition
législative expresse n’a écarté l’application de cette règle aux juridictions
financières et qu’elle n’est pas inconciliable avec leur organisation » (même
arrêt) et s’est ainsi reconnue compétente pour examiner les requêtes en renvoi
pour cause de suspicion légitime formées par les justiciables des chambres
régionales et territoriales des comptes. Elle a en outre précisé (même arrêt) que
les principes applicables au renvoi pour cause de suspicion légitime devaient
être adaptés à la procédure propre aux juridictions des comptes et qu’en consé-
quence, le renvoi pouvait être demandé tant que la juridiction suspecte de par-
tialité n’avait pas achevé l’apurement du compte et définitivement fixé la situa-
tion du comptable.
15 Sur ce dernier point, il n’est pas certain, du moins en ce qui concerne les
procédures de gestion de fait, que la Cour serait suivie par le Conseil d’État.
En effet, dans un domaine voisin qui est celui de la récusation individuelle des
membres de la formation de délibéré, ce dernier juge qu’il n’y a plus lieu de
statuer sur une demande de récusation dès lors que la déclaration définitive de
gestion de fait est intervenue (CE 5 mai 1999, Société Labor Métal et autres).
C’est alors l’arrêt définitif qui peut être attaqué pour défaut d’impartialité.
16 Enfin, sur le fond, aucune des demandes de renvoi pour cause de suspicion
légitime portées devant la Cour n’a reçu satisfaction. Le moyen le plus intéres-
sant a été présenté dans l’affaire de l’association Nice-Communication où il
était reproché au président de la chambre régionale d’avoir pris parti contre
M. Médecin en répondant à des journalistes. La Cour a toutefois jugé qu’il
n’était pas établi « que le président de la chambre … et a fortiori, l’ensemble
des membres de cette juridiction se soient départis de la réserve et de l’impar-
tialité que tout justiciable est en droit d’attendre de ses juges ». Ce faisant, elle
a rappelé que le renvoi pour cause de suspicion légitime, à la différence de la
récusation, requiert de démontrer la partialité de l’ensemble de la juridiction,
eu égard aux conséquences qu’il entraîne sur la compétence même de ladite
juridiction.
13

COMPOSITION DE LA FORMATION DE JUGEMENT


CE, Ass., 6 avril 2001, Entreprise Razel Frères et Le Leuch, comptables
de fait de deniers de la commune de Loctudy

(Rec. p. 119)
Cons. qu’à la suite d’un contrôle de la gestion de la commune de Loctudy
(Finistère) portant sur les années 1990 et suivantes, la chambre régionale des
comptes de Bretagne a déclaré, par un jugement définitif en date du
6 novembre 1997, M. Andro, ancien maire de la commune, M. Le Leuch, ingé-
nieur des Ponts et Chaussées, chef de la subdivision de Pont l’Abbé, M. Desfayes,
ancien chef d’agence de la SA Entreprise Razel Frères et la société Razel Frères
comptables de fait des deniers de la commune de Loctudy pour un montant
total de 1 998 054,20 F pour des opérations irrégulières menées à l’occasion de
la réalisation du port de plaisance de Loctudy; que la SA Entreprise Razel Frères
et M. Le Leuch se pourvoient en cassation contre l’arrêt, en date du
10 décembre 1998, par lequel la Cour des comptes a rejeté leur appel dirigé con-
tre ce jugement;
Cons. qu’aux termes de l’article L. 231-2 du Code des juridictions financières :
« Sous réserve des dispositions des articles L. 211-2 et L. 231-6, la chambre régio-
nale des comptes statue en premier ressort, à titre provisoire ou définitif, sur le
compte des comptables publics des collectivités territoriales et de leurs établisse-
ments publics situés dans son ressort; que l’article L. 231-3 du même code dis-
pose que : « La chambre régionale des comptes juge, dans les mêmes formes et
sous les mêmes sanctions, les comptes que lui rendent les personnes qu’elle a
déclarées comptables de fait d’une collectivité ou d’un établissement public
relevant de sa compétence », qu’en vertu de l’article L. 241-2 du même code, les
magistrats de la chambre régionale des comptes « disposent, pour l’exercice des
contrôles qu’ils effectuent, de l’ensemble des droits et pouvoirs attribués à la
Cour des comptes par le titre IV du livre 1er » du Code des juridictions
financières;
Cons. qu’aux termes de l’article 29 du décret du 23 août 1995 relatif aux
chambres régionales des comptes : « Les vérifications et l’instruction des affaires
dont la chambre régionale des comptes se saisit elle-même ou est saisie, soit sur
réquisitoire du ministère public, soit en application des dispositions législatives,
sont confiées à un ou plusieurs rapporteurs chargés d’en faire le rapport devant
la formation de délibéré. Les rapporteurs procèdent sur pièces et sur place aux
vérifications et instructions qui leur sont confiées. Celles-ci comportent, en tant
que de besoin, toutes demandes de renseignements, enquêtes ou expertises,
dans les conditions définies par l’article 30 ci-après »; que cet article 30 habilite
les rapporteurs près les chambres régionales des comptes à demander la com-
munication de tous documents et renseignements relatifs à la gestion des servi-
ces et organismes dont les comptes ou la gestion sont soumis au contrôle des
chambres; qu’en vertu des articles 31 et 32 du même décret, ces rapporteurs ont
un droit d’accès aux logiciels, aux données informatiques et aux immeubles de
collectivités et personnes qu’ils contrôlent; qu’enfin, aux termes de l’article 34
du décret du 23 août 1995 : « Les constatations auxquelles donnent lieu l’exa-
men ou le contrôle des affaires sont consignées dans un rapport. Les suites à
leur donner font l’objet de propositions motivées »;
13 6 AVRIL 2001, ENTREPRISE RAZEL FRÈRES ET LE LEUCH 127

Cons. par ailleurs, que l’article 36 du décret du 23 août 1995 prévoit que « Le
rapporteur présente son rapport devant la formation de délibéré. S’il en a été
désigné un, le contre rapporteur fait connaître son avis sur les propositions for-
mulées […]. La formation devant laquelle le rapport a été présenté délibère
ensuite, elle rend une décision sur chaque proposition. S’il est nécessaire de pro-
céder à un vote, le président recueille successivement le vote du rapporteur, puis
de chacun des conseillers […] »;
Cons. qu’il résulte de l’ensemble de ces dispositions que lorsqu’une chambre
régionale des comptes procède à l’examen de la gestion d’une collectivité publi-
que ou d’un organisme soumis à son contrôle, son rapporteur peut être appelé,
par la nature même de la mission qui lui est impartie, à constater des manque-
ments aux règles de la comptabilité publique qui peuvent conduire à ce que la
chambre soit saisie, dans le cadre d’une procédure juridictionnelle, de ces cons-
tatations, que les larges pouvoirs d’investigation dont le rapporteur est investi
pour procéder à la vérification de la gestion des organismes et collectivités sou-
mis au contrôle de la chambre régionale des comptes ne se confondent pas avec
eux qui peuvent être mis en œuvre par la formation de jugement collégiale de
cette chambre, chargée de se prononcer sur une déclaration de gestion de fait;
Cons. dès lors, que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridic-
tions administratives fait obstacle à ce que le rapporteur d’une chambre régio-
nale des comptes participe au jugement des comptes dont il a eu à connaître à
l’occasion d’une vérification de gestion; qu’il s’ensuit que la participation au
délibéré de la formation de jugement chargée de se prononcer sur une déclara-
tion de gestion de fait du rapporteur auquel a été confiée la vérification de la
gestion de l’organisme dont les deniers sont en cause entache d’irrégularité la
composition de cette formation.
Cons. qu’il ressort de l’arrêt attaqué et des pièces de la procédure suivie
devant la Cour des comptes qu’un membre de la chambre régionale des comp-
tes de Bretagne a mené, pour le compte de cette chambre, le contrôle de la ges-
tion de la commune de Loctudy; qu’à la suite de son rapport une procédure juri-
dictionnelle de déclaration de gestion de fait a été engagée à l’encontre de la
SA Entreprise Razel Frères, de M. Christian Le Leuch, chef de la subdivision de
Pont-l’Abbé à l’époque des faits litigieux, de M. Joël Andro, alors maire de la
commune de Loctudy, et de M. Desfayes, ancien chef d’agence de la SA Entre-
prise Razel Frères, à raison de griefs tirés de l’extraction irrégulière de fonds
communaux par le moyen d’un marché fictif de fourniture de matériaux conclu
le 9 avr. 1992 entre cette société et la commune; que le même membre de la
chambre régionale des comptes de Bretagne a ensuite, en tant que magistrat,
occupé les fonctions de rapporteur devant la formation de jugement de cette
chambre chargée de se prononcer sur les opérations présumées constitutives de
gestion de fait des deniers de la commune de Loctudy;
Cons. qu’il résulte de ce qui précède que la composition de cette formation
de jugement était irrégulière, qu’ainsi que le font valoir les requérants, ce
moyen, qui est d’ordre public, devait être relevé d’office par la Cour des comp-
tes, qu’il suit de là qu’en ne relevant pas que le jugement qui lui était déféré
méconnaissait le principe d’impartialité, la Cour a entaché sa décision d’une
erreur de droit;
Cons. qu’il résulte de ce qui précède que l’arrêt du 10 décembre 1998 de la
Cour des comptes doit être annulé en tant qu’il a confirmé le jugement du
6 novembre 1997 de la chambre régionale des comptes de Bretagne en tant que
ce jugement a déclaré la SA Entreprise Razel Frères et M. Le Leuch, conjointe-
ment et solidairement avec d’autres personnes, comptables de fait des deniers
de la commune de Loctudy.
(Annulation et renvoi à la Cour des comptes).
128 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 13

OBSERVATIONS

1 La partialité de la juridiction prise dans son ensemble peut lui interdire de


rendre un arrêt dans une affaire sur laquelle elle a publiquement pris position
antérieurement (CE Ass., 23 févr. 2000, Société Labor Métal et autres, Rec.
p. 119, commentaire no 12). Elle peut justifier un renvoi pour cause de suspi-
cion légitime (CC 13 juin 1991, Médecin, comptable de fait de la commune de
Nice, Rec. p. 64).
1 La partialité avérée ou seulement présumée d’un ou plusieurs membres de
la formation de jugement peut entacher d’irrégularité la composition de cette
formation et par voie de conséquence la validité de la décision juridictionnelle
rendue.
1 Dominée par la question récurrente de la participation du rapporteur à la
formation délibérante (I), la régularité de la composition de la formation de
jugement soulève également d’autres difficultés (II).

I. — La participation du rapporteur au délibéré

2 À l’exception de la CDBF où le rapporteur a longtemps disposé d’une sim-


ple voix consultative d’ailleurs aujourd’hui supprimée (décret no 2005-677 du
17 juin 2005 abrogeant après son déclassement par le Conseil constitutionnel
le dernier alinéa de l’article L. 314-12 du CJF), les magistrats rapporteurs des
autres juridictions financières (Cour, chambres régionales et territoriales des
comptes) ont voix délibérative lors de l’examen de leurs rapports (article
R. 141-8 du CJF pour la Cour, R. 241-11 pour les chambres régionales).
2 Dans son arrêt du 6 janvier 1995 Oltra (CE section 6 janv. 1995, Oltra, Rec.
p. 169), le Conseil a conforté cette situation fort ancienne en affirmant qu’en
dehors du champ d’application de l’article 6-1 de la Convention européenne de
sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, champ qu’il
concevait alors de manière très restrictive concernant l’activité juridictionnelle
des juridictions financières, « la participation du rapporteur au délibéré ne
méconnaît aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe
général du droit ».
3 Mais, postérieurement, sa jurisprudence a évolué et il a précisé les condi-
tions dans lesquelles le rapporteur d’un organe collégial investi d’un pouvoir
de sanction administrative pouvait valablement participer au délibéré : il ne
doit pas être à l’origine de la saisine, ne doit pas pouvoir l’élargir, ne doit pas
détenir des pouvoirs d’investigation l’habilitant à procéder à des perquisitions,
des saisies ou toute autre mesure de contrainte au cours de l’instruction (CE
Ass., 3 déc. 1999, Didier et section même jour, Leriche, Rec. CE p. 399
et 402).
3 Lors de l’examen de la partie réglementaire du CJF, en mars 2000, le Con-
seil a déduit de ces conditions que, lorsque les juridictions financières pronon-
cent des amendes, unique cas dans lequel suivant sa jurisprudence d’alors,
elles étaient soumises aux stipulations de l’article 6-1 de la Convention euro-
13 6 AVRIL 2001, ENTREPRISE RAZEL FRÈRES ET LE LEUCH 129

péenne, le rapporteur devait être exclu du délibéré. Cette recommandation a


été prise en compte par le décret no 2000-337 du 14 avr. 2000.
4 Mais, dès l’année suivante, l’arrêt Razel, sans modifier le champ d’applica-
tion de l’article 6-1 à la procédure de gestion de fait, a néanmoins pris en
compte les critères des arrêts Didier et Leriche pour examiner si la participa-
tion du rapporteur au délibéré était de nature à avoir porté atteinte à l’impartia-
lité objective de la formation du jugement, et donc à la régularité de sa compo-
sition.
4 Il en a explicitement retenu deux :
4 – le rôle joué par le rapporteur dans la découverte de la gestion de fait et
dans la saisine de la chambre;
4 – les larges pouvoirs d’investigation dont le rapporteur est investi, qui « ne
se confondent pas avec ceux qui peuvent être mis en œuvre par la formation du
jugement collégiale […] chargée de se prononcer sur une déclaration de ges-
tion de fait ».
4 Il en a déduit « que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridic-
tions administratives fait obstacle à ce que le rapporteur d’une chambre régio-
nale des comptes participe au jugement des comptes dont il a eu à connaître à
l’occasion d’une vérification de gestion; qu’il s’ensuit que la participation au
délibéré de la formation de jugement chargée de se prononcer sur une décla-
ration de gestion de fait du rapporteur auquel a été confiée la vérification de
la gestion de l’organisme dont les deniers sont en cause, entache d’irrégula-
rité la composition de cette formation ».
4 Ce moyen, qui est d’ordre public puisqu’il touche à la composition de la
formation, aurait dû être relevé par la Cour qui, en méconnaissant le principe
d’impartialité, a commis une erreur de droit.
4 Même si la première partie du considérant repris ci-dessus, sortie de son
contexte, pouvait laisser penser que le Conseil d’État exigeait une dissociation,
au moins au niveau du rapporteur, entre examen de la gestion et participation
au jugement des comptes, la portée de l’arrêt Razel était en réalité limitée à la
déclaration de gestion de fait.
4 Ceci ressortait très clairement des conclusions du commissaire du gouver-
nement Seban qui insistait, citant les conclusions de Guy Braibant dans
l’affaire Darrac, sur la « coloration pénale » de la procédure de gestion de fait,
et voyait dans cette spécificité la justification d’une application vigilante du
principe d’impartialité.
4 Une telle « coloration pénale » n’existait à l’évidence pas dans le jugement
des comptes, y compris de ceux présentés par un comptable de fait, activité
dont toute la jurisprudence du Conseil d’État s’attachait à souligner le carac-
tère objectif.
4 Au demeurant, dans l’arrêt lui-même, le considérant précédent se place dans
la perspective d’une procédure conduisant la formation de jugement à se pro-
noncer au moyen d’une autosaisine, sur une déclaration de gestion de fait. La
portée de l’arrêt se situait donc dans ce seul cadre.
4 De même, l’arrêt n’envisageait que le cas dans lequel le rapporteur avait, à
l’occasion de l’examen de la gestion d’un organisme, identifié les éléments
130 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 13

constitutifs d’une gestion de fait. Il ne permettait ainsi pas, par lui-même, de


trancher la question de savoir ce qu’il en serait de la participation au délibéré
d’un rapporteur ayant instruit des faits présumés constitutifs d’une gestion de
fait à la suite d’un réquisitoire ou des travaux d’un autre rapporteur.

5 Sans entrer dans ces distinctions, la loi du 21 décembre 2001 a simplifié le


débat en disposant qu’en matière de gestion de fait et d’amende, les juridic-
tions financières délibèrent hors la présence du rapporteur (article L. 140-7 du
CJF pour la Cour, L. 241-13 pour les chambres régionales). Mais, elle n’a pas
ôté toute portée à la jurisprudence Razel.
5 Tout d’abord, même s’il n’exerce plus les fonctions de rapporteur dans le
cadre de la gestion de fait, le magistrat qui est à l’origine de la découverte des
pratiques irrégulières ne saurait valablement participer à la formation de juge-
ment.
5 Ensuite, en vertu du caractère rétroactif de la jurisprudence, les juridictions
financières et le Conseil d’État sont durablement confrontés à des questions
soulevées par la participation du rapporteur au délibéré avant l’entrée en
vigueur de la loi de 2001.

6 Si le Conseil d’État a a priori écarté l’application de la jurisprudence Razel


au rapporteur d’appel chargé d’étudier la requête adressée à la Cour et d’en
faire le rapport devant la formation collégiale de jugement (CE 27 juillet 2001,
Petit, Rev. Trésor 2002, p. 224), ce n’est qu’à condition qu’il n’ait exercé
aucun des pouvoirs d’investigation prévus aux articles R. 141-2 et R. 141-3 du
CJF (CE 14 déc. 2001, Société Réflexions, Médiations, Ripostes, comptable de
fait des deniers de la région Alsace, Rec., p. 146, commentaire no 11).

7 Poursuivant dans la ligne de l’arrêt Razel, le Conseil d’État a cassé les arrêts
de la Cour statuant en appel qui avaient négligé de soulever le moyen d’ordre
public tiré de la participation irrégulière au délibéré du magistrat qui avait été à
l’origine de la découverte de la gestion de fait (CE 27 juillet 2001, Bernar-
daux, Rev. Trésor 2002, p. 223) et ceux de la Cour statuant définitivement en
premier et dernier ressort sur la déclaration d’une gestion de fait avec la parti-
cipation d’un magistrat placé dans cette même situation (CE 13 févr. 2002,
Madame Cans, requêtes no 213528, 213 529 et 213 530, Rev. Trésor 2004,
p. 137). Il a, en revanche rejeté, le recours lorsque le rapporteur de l’arrêt atta-
qué n’était pas à l’origine de la découverte de la gestion de fait (CE 13 févr.
2002, Madame Cans, requête no 213531) ou lorsque cette circonstance parti-
culière ne ressortait pas du dossier (CE 14 déc. 2001, Société Réflexions,
Médiations, Ripostes précité (1)). Dans sa fonction de juge d’appel, la Cour
des comptes a appliqué la jurisprudence Razel, voire l’a étendue (chambres
réunies, 19 déc. 2001, Commune de Gourbeyre, Rec. p. 109, pour une espèce
où le rapporteur qui n’était pas à l’origine de la saisine, a étendu son instruc-

(1) Dans cette même affaire, la CEDH a au contraire condamné la France en estimant que le rôle
du rapporteur dans la saisine, dans la formulation des griefs et dans l’instruction aurait dû justifier
son exclusion du délibéré au nom de l’impartialité (CEDH 10 mai 2007, Tedesco c. France).
13 6 AVRIL 2001, ENTREPRISE RAZEL FRÈRES ET LE LEUCH 131

tion au-delà des opérations visées par le réquisitoire du ministère public;


27 févr. 2003, Association amicale du personnel communal de Saint-Pol-sur-
mer (Rev. Trésor 2003, p. 699) pour une annulation de jugement de chambre
régionale fondée sur l’étendue des pouvoirs de vérification, d’instruction et de
proposition d’un rapporteur dont il n’est pas spécifié qu’il aurait précédem-
ment découvert la gestion de fait).

8 La Cour a hésité à censurer un jugement de déclaration définitive de gestion


de fait délibéré hors la présence du rapporteur au motif que ce dernier aurait
participé à la délibération du jugement provisoire après avoir découvert les
faits litigieux (10 juill. 2003, Commune de Vienne, Rev. Trésor 2004, p. 688).
8 Le Conseil d’État a tranché peu après cette question en annulant tant le juge-
ment provisoire que le jugement définitif (CE section 17 oct. 2003, Dugoin,
comptable de fait des deniers du département de l’Essonne, Rec. p. 146; CE
14 déc. 2005, Mermaz et autres comptables de fait des deniers de la commune
de Vienne). La Cour statuant en appel a fait de même (CC 8 juin 2004, Com-
mune d’Itancourt, Rec. p. 65). Elle a en revanche considéré que la participation
présumée irrégulière du rapporteur au délibéré d’une déclaration de gestion de
fait désormais passée en force de chose jugée ne saurait être invoquée à
l’encontre d’un jugement portant sur l’apurement de la même gestion de fait
(CC 24 nov. 2005, Association de formation des élus méruviens, à paraître Rec.
2005). De même, la participation au délibéré sur la fixation provisoire de
l’amende pour gestion de fait, d’un rapporteur qui n’était pas à l’origine de la
découverte des faits ne méconnaît pas par elle-même le principe d’impartialité
(25 mars 2004, Commune de Levallois-Perret, Rec. p. 15, confirmé par CE
27 juillet 2005, Balkany, Rev. Trésor 2006, p. 38; à paraître Rec. 2005).

9 Après avoir reconnu l’article 6-1 de la Convention européenne applicable à la


mise en débet des comptables patents, la CEDH, dans son arrêt du 12 avril 2006
Martinie c. France (commentaire no 9), a examiné la légitimité de la présence
du rapporteur au délibéré dans le cas particulier de la Cour des comptes sta-
tuant en appel sur un débet. Elle a estimé en l’espèce que cette présence n’était
pas contraire aux principes du procès équitable, mais seulement parce qu’elle
observait que « lorsque la Cour des comptes est saisie en appel d’un jugement
mettant un comptable en débet, il [le rapporteur] ne prend pas de mesure
d’instruction mais se prononce au vu d’un dossier déjà instruit » et « qu’en
tout état de cause, aucun élément n’indique qu’en l’espèce le rapporteur ait
pris des mesures d’instruction de nature à forger un préjugé » (§ 49 de l’arrêt).
9 Cette formulation n’est pas sans rappeler l’arrêt du Conseil d’État Société
Réflexions, Ripostes, Médiations précité. Afin de garantir la sécurité juridique
et l’homogénéité de leurs procédures et de respecter pleinement le principe
d’impartialité, la Cour et les chambres régionales des comptes ont décidé
depuis lors de délibérer hors la présence du rapporteur dans toutes les matières
juridictionnelles.

10 Les chambres réunies jugent désormais « que le rapporteur, en première


instance, a la charge principale de procéder à l’instruction du dossier en pre-
132 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 13

nant toutes mesures utiles pour éclairer et permettre à la formation collégiale


de juger le compte; qu’en conséquence, le principe d’impartialité applicable à
toutes les juridictions administratives faisait obstacle à ce que ledit rapporteur
participât au délibéré sur les propositions contenues dans son rapport »
(CC 6 déc. 2006, Commune de Propriano, AJDA 2007, p. 1351). Elles esti-
ment que ce moyen relatif à la régularité de la composition de la formation de
jugement est d’ordre public et doit être soulevé d’office en appel.

II. — Les autres difficultés touchant à la composition de la formation


du jugement

11 1° Quelques requérants ont soulevé la question de la légitimité de la partici-


pation du contre-rapporteur au délibéré, mais le Conseil d’État a estimé que
« le principe général d’impartialité ne fait pas obstacle à ce que le magistrat
de la Cour des comptes investi des fonctions de contre-rapporteur participe au
délibéré de la formation de jugement appelée à statuer sur l’amende pour ges-
tion de fait, dès lors que ce magistrat n’a exercé aucun pouvoir
d’investigation » (CE 24 févr. 2003, M. Perrin et SARL Deltana, Rec. p. 167).
En cas d’audience publique, il convient également que les magistrats appelés
ensuite à délibérer et particulièrement le contre-rapporteur, s’abstiennent de
manifester leur opinion en présence des parties.

12 2° La composition de la formation du jugement peut varier entre le juge-


ment provisoire et le jugement définitif (CC 26 mai 1992, Association Nice-
Communication, Rec. p. 52 confirmé par CE 6 janvier 1995, Oltra précité).
Elle peut également varier entre l’audition des justiciables et le jugement qui
lui fait suite dès lors que les magistrats qui participent au délibéré ont assisté à
l’audition et que leur nombre respecte le quorum réglementaire (CC 2 oct.
1997, Dousset, président, Burdeyron, Lamelot et Lemaignen, trésoriers de
l’association du personnel de la région du Centre, Rec. p. 126). Le Conseil
d’État a confirmé que la composition de la formation était régulière dès lors
que sont respectées les règles d’imparité et de quorum découlant des disposi-
tions réglementaires applicables aux chambres régionales des comptes (article
R. 212-31 du CJF) et qu’aucun magistrat absent lors des séances précédentes
c’est-à-dire de l’audition des parties et de l’audience publique, ne prend part
au délibéré du jugement définitif (CE Ass. 14 déc. 2001, Société Réflexions,
Médiations, Ripostes précité). Dans ses conclusions sur cet arrêt, le commis-
saire du gouvernement Alain Seban a montré en s’appuyant sur une abondante
jurisprudence antérieure du Conseil d’État remontant à l’arrêt Téry du 20 juin
1913 que : « le principe d’invariabilité de la formation de jugement signifie
uniquement que ne pourront participer au délibéré que les magistrats qui ont
suivi les débats depuis leur origine […]. En revanche, le principe d’invariabi-
lité de la formation de jugement ne fait pas obstacle à ce qu’un magistrat ne
puisse suivre les débats jusqu’à la fin pourvu que le quorum soit respecté ».
Dans le même esprit, la Cour a rejeté un moyen tiré de ce que le doyen des
présidents de section de la chambre régionale n’avait pas présidé la séance de
13 6 AVRIL 2001, ENTREPRISE RAZEL FRÈRES ET LE LEUCH 133

la chambre, alors qu’il assurait l’intérim de la présidence de cette juridiction. Il


ressortait en effet de l’instruction que, n’ayant pas assisté à l’audition d’un des
comptables de fait, il ne pouvait pas participer valablement au délibéré
(CC 10 juillet 2003, Commune de Vienne, Rec. p. 44).

13 3° En cas d’annulation d’un jugement ou d’un arrêt, la question se posait de


savoir si les juges qui avaient délibéré la décision annulée pouvaient de nou-
veau juger l’affaire sans méconnaître le principe d’impartialité. Par prudence,
lorsque les chambres réunies rejugent, conformément à l’article R. 112-18 du
CJF, une affaire après cassation par le Conseil d’État d’un arrêt de la Cour, les
magistrats qui ont participé au délibéré de l’arrêt cassé s’abstiennent de siéger
aux chambres réunies s’ils en sont membres. De même, lorsque la Cour annule
le jugement d’une chambre régionale et renvoie l’affaire à ladite juridiction,
cette dernière s’efforce, si ses effectifs le permettent dans le respect du quorum
réglementaire, de siéger de nouveau dans une composition différente.
13 Cependant, le Conseil d’État a considéré qu’il s’agit là d’une mesure de
prudence mais non d’une exigence car :
13 – d’une part, les stipulations de l’article 6-1 de la CEDH, « non plus
qu’aucune disposition de nature législative ou réglementaire, ne font obstacle,
ni en vertu du principe d’impartialité ni en vertu de la présomption d’inno-
cence, à ce que la Cour se prononce une seconde fois par la voie de l’appel sur
un jugement de la chambre régionale des comptes, après l’annulation d’un
premier jugement, dans une formation comprenant des magistrats ayant déjà
statué sur ce premier jugement »;
13 – d’autre part, « …en l’absence de dispositions législatives ou réglementaires
fixant les conditions dans lesquelles il doit être statué après l’annulation d’une
décision de justice, ni le devoir d’impartialité s’imposant à toute juridiction, qui
est rappelé par l’article 6-1 de la convention, ni aucune autre règle générale de
procédure ne s’oppose à ce que des juges dont une décision a été annulée délibè-
rent à nouveau sur l’affaire en la même qualité » (CE 27 juill. 2005, Weygand et
Bernardini, Rev. Trésor 2006, p. 37, à paraître Rec. 2005).
13 Pour le commissaire du gouvernement Mattias Guyomar, cette décision qui
rejoignait l’arrêt de section du 11 février 2005 (Commune de Meudon) se
situait en cohérence avec la jurisprudence de la CEDH sur ce point (CEDH
16 juill. 1971, Ringeisen c. Autriche).

14 4° L’exigence d’impartialité, qui commande à tout magistrat de s’abstenir


de siéger lorsqu’il n’est pas assuré de pouvoir statuer dans un état d’esprit
« d’indifférence entière » (1) (2), explique que les justiciables qui s’y croient

(1) « C’est à vous — écrivait le chancelier d’Aguesseau le 5 avr. 1738 à un membre du Parle-
ment de Bretagne qui lui demandait conseil — de vous consulter vous-même dans l’occasion pré-
sente, d’interroger votre cœur, de voir s’il laisse votre esprit dans l’état d’impartialité et
d’indifférence entière qui convient à votre ministère; et lorsqu’il reste quelque doute sur ce sujet, il
semble que le parti le plus sûr qu’un juge puisse prendre est de décider contre lui-même ».
(2) « Le juge qui suppose en sa personne une cause de récusation ou estime en conscience
devoir s’abstenir se fait remplacer par un autre juge que désigne le président de la juridiction à
laquelle il appartient » (article 339 du NCPC).
134 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 13

fondés puissent demander la récusation d’un juge, voire le renvoi à une autre
juridiction pour cause de suspicion légitime.
14 En matière civile, la récusation d’un juge est régie par les articles 341
et 355 du nouveau Code de procédure civile, étant précisé qu’elle peut être
demandée, à la juridiction à laquelle appartient le magistrat concerné, à raison
de l’une des causes énumérées à l’article 341 (si le juge a un intérêt personnel
dans l’affaire ou a déjà eu à en connaître comme juge ou comme arbitre, si des
liens de parenté, d’alliance ou d’affaires ou des sentiments d’amitié ou d’ini-
mitié sont de nature à fausser son jugement) et que la demande, présentée
avant le moment où l’affaire est appelée à l’audience, « doit, à peine d’irrece-
vabilité, indiquer avec précision les motifs de la récusation et être accompa-
gnée des pièces propres à la justifier » (art. 344 du NCPC).
14 Ces dispositions étaient depuis longtemps applicables aux membres des tri-
bunaux administratifs en vertu de l’article L. 5 du Code des tribunaux adminis-
tratifs. Le Conseil d’État en avait fait application à ses membres en l’absence
de texte le prévoyant (CE 24 juill. 1934, Ducos, Rec. CE, p. 882; 16 mars
1966, Paisnel, Rec. CE, p. 216).

15 Pour la première fois en 1997, des personnes déclarées provisoirement


comptables de fait par la Cour ont présenté une demande de récusation visant
plusieurs magistrats de la chambre compétente sur la base de l’article 341 du
NCPC. Le nombre des magistrats concernés n’était cependant pas tel que s’il
était fait droit à la demande, la Cour se serait trouvée pour des raisons de quo-
rum dans l’impossibilité de statuer définitivement sur la déclaration de gestion
de fait. Dans ce cas, la demande de récusation aurait dû être requalifiée en
demande de renvoi pour cause de suspicion légitime, irrecevable devant la
Cour des comptes dès lors qu’il n’existe aucune autre juridiction de même
nature et degré à laquelle les affaires puissent, le cas échéant, être renvoyées
(CE Section 3 mai 1957, Nemegyei, Rec. CE p. 279; CE 6 oct. 1982, Lau-
mosne, Rec. CE p. 716).
15 La Cour a tout d’abord estimé que la récusation lui était applicable :
« Considérant que selon une règle générale de procédure, tout justiciable est
recevable à demander la récusation d’un juge appelé à statuer sur une affaire
le concernant; qu’en l’absence de texte législatif contraire, les dispositions du
nouveau Code de procédure civile relatives à la récusation sont applicables à
la Cour des comptes dans la mesure où elles ne sont pas inconciliables avec
son organisation et son fonctionnement » (CC 24 sept. 1997, Société Labor
Métal, Mme Baschet, M. et Mme Laborie, Rec. p. 117). Chacun des magistrats
concernés ayant fait connaître par écrit son opposition motivée à la récusation
demandée à son endroit dans les conditions prévues par les articles 345 et 347
du NCPC, les demandes et oppositions ont été transmises au Premier président
qui, s’opposant lui-même aux demandes, n’a pas été en mesure de transmettre
le dossier avec des motifs de refus au président de la juridiction immédiate-
ment supérieure (article 359 du NCPC), le Conseil d’État, juge de cassation,
ne lui paraissant pas constituer une « juridiction immédiatement supérieure »,
au sens de l’article 359 du NCPC. Le Premier président a alors renvoyé l’exa-
men de la demande de récusation à la 2e chambre compétente pour juger la
13 6 AVRIL 2001, ENTREPRISE RAZEL FRÈRES ET LE LEUCH 135

gestion de fait, solution inspirée par l’article 1027 du NCPC qui régit les
demandes de récusation des magistrats de la Cour de cassation. La Cour a ava-
lisé cette démarche en jugeant que « la chambre de la Cour qui avait été saisie
du fond est compétente pour statuer sur l’incident de récusation en cause »
(arrêt précité). Conformément à sa jurisprudence en matière de suspicion légi-
time (CC 13 juin 1991, Médecin, comptable de fait de la commune de Nice,
Rec. p. 64), elle a admis la recevabilité des demandes de la société Labor
Métal, de Mme Baschet et de M. Laborie introduites après deux arrêts provi-
soires mais avant que la Cour ait rendu sur la comptabilité en cause une déci-
sion achevant l’apurement du compte et fixant définitivement la situation des
comptables. Elle a déclaré, en revanche, irrecevable la demande de
Mme Laborie définitivement mise hors de cause par un arrêt antérieur et dès
lors dépourvue d’intérêt pour agir. Sur le fond, elle a rejeté la demande comme
mal fondée, en considérant que des magistrats ayant précédemment participé à
la délibération de la chambre du conseil qui adoptait une insertion au rapport
public prenant parti sur l’affaire, devaient pouvoir participer néanmoins au
jugement de la gestion de fait.

16 Si l’arrêt du Conseil d’État Société Labor Métal et autres du 23 février 2000


(Rec. p. 119) a désavoué la Cour sur ce dernier point, il l’a fait en déplaçant le
problème de la récusation vers la question de l’impartialité de la juridiction
prise dans son ensemble (v. commentaire no 12). En effet, par un précédent
arrêt en date du 5 mai 1999, le Conseil avait rejeté le pourvoi en cassation
formé contre l’arrêt précité du 24 sept. 1997 en estimant qu’il n’y avait plus
lieu de statuer dans la mesure où par arrêts des 7 nov. 1997 et 6 mai 1998, la
Cour des comptes avait définitivement déclaré les gestions de fait. Cet arrêt a
nuancé la position de la Cour qui estimait la demande de récusation recevable
jusqu’au terme de l’apurement du compte de la gestion de fait. Il est en outre
permis de se demander, depuis l’arrêt Dugoin par lequel le Conseil d’État s’est
reconnu compétent pour juger un appel en lieu et place de la Cour en cas de
partialité de celle-ci (CE section, 17 oct. 2003, Dugoin, comptable de fait des
deniers du département de l’Essonne, Rec. p. 196), si le Conseil ne pouvait
être tenu pour la « juridiction immédiatement supérieure » à la Cour au sens de
l’article 359 du NCPC et connaître des demandes de récusation concernant ses
magistrats (1).

17 Depuis 1997, aucune autre demande de récusation n’est parvenue à la Cour.


Toutefois, dans une affaire d’appel, un requérant a demandé, dans un mémoire
et lors de l’audience publique, que la 4e chambre se dessaisisse du dossier au
profit des chambres réunies au motif qu’il pouvait exister un doute que les
magistrats composant cette chambre puissent se sentir liés par la décision de
première instance attaquée au délibéré de laquelle leur président, alors prési-

(1) On notera, à rebours, que la procédure de récusation désormais prévue par le Code de justice
administrative (art. L. 721-1, R. 721-1 et suivants) confie à la juridiction elle-même le soin de sta-
tuer, par une décision non motivée, sur la demande de récusation à laquelle un de ses membres a
refusé d’acquiescer, décision prise sans la participation de l’intéressé (art. 721-9).
136 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 13

dent de la chambre régionale, avait participé. Le moyen a été rejeté


étant observé que le président s’était abstenu de participer au jugement d’appel
et que « le doute formulé à l’égard des autres magistrats de la chambre
méconnaît les règles fondamentales qui s’imposent, notamment du fait du ser-
ment qu’ils doivent prêter avant d’entrer en fonctions (CC 19 déc. 2002, Seux
et Mellick, comptables de fait des deniers de la commune de Béthune, Rec.
p. 95).
18 La question de la récusation s’est posée pour les membres de la CDBF issus
de la Cour dans des affaires où lesdits magistrats avaient précédemment parti-
cipé à l’adoption par la chambre du conseil d’insertions au rapport public pré-
sentant comme établis, irréguliers voire répréhensibles les agissements soumis
au jugement de la CDBF. Saisi dans le cadre d’un recours en cassation, le Con-
seil d’État a jugé contraire au principe d’impartialité qu’un magistrat de la
Cour des comptes siège à la CDBF dans un tel cas (CE 4 juill. 2003, Dubreuil,
Rec. p. 171). Ce faisant il s’est montré moins intransigeant que dans l’arrêt
Labor métal précité en n’étendant pas la disqualification résultant des termes
du rapport public à tous les magistrats de la Cour, mais seulement à ceux qui
ont délibéré son adoption. Les autres pouvaient valablement siéger à la CDBF
(CE 4 févr. 2005, Procureur général près la Cour des comptes, ministère
public près la CDBF, AJDA 2005, p. 1070, concl. Guyomar; Rev. Trésor 2006,
p. 143; Rec. CE p. 31).
14
PUBLICITÉ DE L’AUDIENCE
CE, section, 30 octobre 1998, Lorenzi, Carrefour international
de la communication
(Rec. p. 149; Rec. CE p. 374; AJDA 1998, p. 1047; RFDA 1999, p. 1022;
RD publ. 1999, p. 633; LPA 1999 no 11, p. 12; RFFP 1999, p. 189)
Cons. qu’aux termes de l’article 6 de la Convention européenne de sauve-
garde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales : « Toute personne a
droit a ce que sa cause soit entendue… publiquement… par un tribunal qui
décidera soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit
sur le bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle… » :
qu’aux termes des dispositions aujourd’hui codifiées à l’article L. 314-15 du Code
des juridictions financières et qui, à la date de l’arrêt attaqué, figuraient à
l’article 23 de la loi du 25 septembre 1948 portant création d’une Cour de disci-
pline budgétaire et financière : « les audiences de la cour ne sont pas publiques »;
Cons. que, quand elle est saisie d’agissements pouvant donner lieu aux amen-
des prévues par la loi susvisée du 25 septembre 1948, la Cour de discipline bud-
gétaire et financière doit être regardée comme décidant du bien-fondé
« d’accusations en matière pénale » au sens des stipulations précitées de la Con-
vention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fonda-
mentales et doit, dès lors, siéger en séance publique sans que puissent y faire
obstacle les dispositions sus-rappelées du Code des juridictions financières ou de
l’article 23 de la loi du 25 septembre 1948;
Cons. qu’il est constant que l’arrêt attaqué, qui condamne M. Lorenzi à une
amende de 1 000 F, a été pris après une audience non publique : que M. Lorenzi
est, dès lors, fondé à soutenir qu’il est entaché d’irrégularité et à en demander
l’annulation : qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de renvoyer
l’affaire devant la Cour de discipline budgétaire et financière…
(Annulation et renvoi à la CDBF).

OBSERVATIONS

1 La publicité de l’audience était étrangère à la tradition des juridictions


financières. À la Cour des comptes, la procédure était écrite et ce principe est
aujourd’hui encore inscrit à l’article L. 140-9 du CJF. La contradiction était
assurée par la règle du double arrêt c’est-à-dire par la délibération et la notifi-
cation d’un arrêt présentant un caractère provisoire auquel le justiciable peut
répondre avant que le juge ne statue par un nouvel arrêt cette fois définitif et
susceptible de recours (v. commentaire no 17). Lors de leur création, les cham-
bres régionales des comptes se sont inscrites dans cette tradition.
1 De son côté, la CDBF ne pratique pas le double arrêt et tient depuis l’ori-
gine de véritables audiences où sont présents les justiciables et le ministère
public et où peuvent comparaître des témoins. Pour autant, le législateur avait
décidé que les audiences ne seraient pas publiques, dans le souci vraisembla-
138 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 14

ble de protéger la réputation des justiciables qui peuvent être des fonctionnai-
res d’autorité en activité. La publication de l’arrêt de la CDBF au Journal offi-
ciel est décidée par la Cour en fonction de la gravité des faits et est conçue
notamment comme une sanction accessoire.
1 Ce paysage traditionnel s’est trouvé peu à peu bouleversé par les exigences
de l’article 6-1 de la Convention européenne des droits de l’Homme et des
libertés fondamentales suivant lequel « toute personne a droit à ce que sa
cause soit entendue… publiquement », la publicité de l’audience étant conçue
comme une garantie apportée aux justiciables contre les excès d’une justice
« secrète » a priori suspecte. Ce mouvement a touché tout d’abord la CDBF
(I), mais la Cour et les chambres régionales des comptes y sont désormais éga-
lement confrontées (II).

2 I. — L’article 23 de la loi du 25 septembre 1948 instituant la CDBF puis,


après codification et jusqu’en 2005, l’article L. 314-15 du CJF disposaient
expressément : « Les audiences de la Cour ne sont pas publiques ».
2 Après l’arrêt d’assemblée Maubleu du 14 février 1996 (Rec. CE p. 34,
concl. Sanson) dans lequel le Conseil d’État a précisé que les dispositions d’un
décret organisant la procédure disciplinaire devant le conseil d’un ordre pro-
fessionnel n’étaient pas contraires aux stipulations de l’article 6-1 précitées
relatives à l’audience publique dès lors que la personne poursuivie pouvait
demander à ce que sa cause soit entendue publiquement, il est apparu indis-
pensable de prendre quelques distances avec la lettre de l’article L. 314-15.
Avant même la décision de recevabilité de la Commission européenne des
droits de l’Homme du 9 mars 1998 dans l’affaire Guisset c. France, confirmée
par l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme du 26 septembre
2000, il devenait prévisible que, prononçant des amendes destinées à sanction-
ner des infractions aux règles budgétaires et comptables, la CDBF serait regar-
dée comme « décidant du bien-fondé d’accusations en matière pénale » au
sens de l’article 6-1 de la convention et que ce dernier lui serait donc applica-
ble. Aussi, a-t-il été décidé que la lettre du ministère public citant les person-
nes poursuivies à comparaître à l’audience préciserait la faculté pour celles-ci
de demander à ce que l’audience soit publique. Deux personnes renvoyées
devant la CDBF ont fait usage de cette possibilité en 1997 et 1998. La CDBF a
ainsi été conduite à préciser que le principe de la publicité de l’audience devait
l’emporter, même si une seule des personnes renvoyées en faisait la demande
tandis que d’autres exprimaient le souhait inverse.
3 L’arrêt du Conseil d’État Lorenzi a mis un terme à cette procédure option-
nelle en jugeant que les stipulations de l’article 6-1 étaient applicables à la pro-
cédure devant la CDBF et que celle-ci devait donc siéger en séance publique,
nonobstant toute disposition législative contraire. Depuis lors, la CDBF se
range de manière constante à l’application de cette jurisprudence confortée en
2000 par l’arrêt précité de la CEDH. Ce n’est finalement qu’en 2005 que l’arti-
cle L. 314-15 a été déclassé par décision du Conseil constitutionnel no 2005-
198 L du 3 mars 2005 puis remplacé par des dispositions réglementaires
(décret no 2005-677 du 17 juin 2005) qui prévoient : « les audiences de la
14 30 OCTOBRE 1998, LORENZI 139

Cour sont publiques. Le président peut décider que l’audience aura lieu ou se
poursuivra à huis clos dans les cas prévus à l’article 435 du nouveau Code de
procédure civile et dans les cas où la publicité de l’audience est de nature à
porter atteinte à un secret protégé par la loi » (article R. 314-2 du CJF).
« L’arrêt de la Cour […] est lu publiquement par le président ou un membre
de la Cour qu’il désigne » (article R. 314-3).

4 II. — En considérant que la Cour et les chambres régionales des comptes ne


statuaient ni sur des droits et obligations de caractère civil, ni sur le bien-fondé
d’accusations en matière pénale lorsqu’elles jugent les comptes des compta-
bles patents (CE 19 juin 1991, Ville d’Annecy, Rec. p. 151) ou déclarent une
gestion de fait (CE 6 janvier 1995, Nucci, Rec. p. 147), le Conseil d’État a
écarté un temps l’application à ces juridictions des stipulations de l’article 6-1,
et notamment l’exigence d’audiences publiques.
5 Cependant, un amendement parlementaire est venu nuancer le caractère
exclusivement écrit de leurs procédures juridictionnelles en introduisant la
règle suivant laquelle « les arrêts, rapports observations de la Cour des comp-
tes sont délibérés, après l’audition, à sa demande, de la personne concernée »
(article 80-I de la loi no 93-122 du 29 janvier 1993 et disposition analogue
pour les chambres régionales des comptes). L’année suivante, à l’occasion de
la codification de la partie législative du CJF, les juridictions financières ont
obtenu que la portée de cette disposition soit restreinte aux délibérations à
caractère définitif concernant les gestions de fait (articles L. 131-2 et L. 231-3
du CJF), les condamnations à l’amende (article L. 131-13 et L. 231.12) et les
observations susceptibles d’être rendues publiques (article L. 135-4 et L. 241-14).
Sur cette base, la Cour a rejeté un moyen présenté en appel par un comptable
patent qui aurait souhaité être admis à présenter des observations orales devant
la chambre régionale des comptes avant sa constitution en débet (5 déc. 1996,
Lycée Le Chatelier à Marseille). Le Conseil d’État a précisé, en revanche, que
le droit à audition pour être effectif supposait que la Cour mette le justiciable
en mesure d’exercer la faculté qui lui est reconnue par la loi soit en l’avertis-
sant de la date de séance, soit en l’incitant à l’avance à lui faire connaître s’il
avait l’intention de présenter des explications verbales pour qu’en cas de
réponse affirmative de sa part, elle l’avertisse de la date de la séance (CE
27 oct. 2000, Mme Michaux-Chevry et M. Madinecouty, Rec. p. 131).
6 Si l’audition a renforcé la contradiction en permettant au justiciable de pré-
senter lui-même ou par l’intermédiaire d’un avocat ses arguments devant la
juridiction, elle ne modifiait pas le caractère non public de l’audience.
6 Or, s’agissant au moins du prononcé d’amendes qui pouvaient se rattacher à
la « matière pénale » au sens de la Convention européenne, la publicité de
l’audience ne paraissait plus pouvoir être écartée. Le décret no 95-945 du
23 août 1995 pour les chambres régionales, celui no 96-334 du 18 avr. 1996
pour la Cour ont introduit l’audience publique pour les séances précédant la
délibération de dispositions définitives concernant des amendes. Peu après, le
Conseil d’État a confirmé que « lorsqu’elles sont saisies d’agissements pou-
140 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 14

vant donner lieu à amende pour gestion de fait […], la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes doivent être regardées comme décidant du
bien-fondé d’accusations en matière pénale ». L’article 6-1 était donc applica-
ble et l’audience devait être publique (CE 16 nov. 1998, SARL Deltana et Per-
rin, Rec. p. 150). En revanche, à l’instar de la déclaration de gestion de fait et
du jugement des comptes patents, l’apurement du compte de la gestion de fait
échappait à l’article 6-1 (même arrêt).

7 Le législateur est allé plus loin et a étendu l’audience publique non seule-
ment aux amendes, mais à l’ensemble de la procédure de gestion de fait (loi
no 2001-1248 du 21 décembre 2001, articles L. 140-7, alinéa 4 du CJF pour la
Cour et L. 241-13, alinéa 2 pour les chambres régionales). La formulation du
texte qui prévoit l’audience publique « en matière de gestion de fait et
d’amende » a laissé en partie ouverte la question de savoir si la publicité de
l’audience est requise lorsque la juridiction financière est saisie d’une proposi-
tion de son rapporteur tendant à ne pas infliger d’amende ou à ne pas déclarer
la gestion de fait et qu’elle suit cette proposition. Pour le procureur général,
dès lors que la juridiction était saisie par un réquisitoire du ministère public,
elle statuait bien, au besoin négativement, en matière de gestion de fait ou
d’amende. L’arrêt d’appel de la Cour du 24 février 2005 Centre hospitalier
spécialisé Georges Mazurelle à la Roche-sur-Yon (Rev. Trésor 2005, p. 605, à
paraître Rec. 2005), lui-même rendu en audience publique, n’a pas tranché
complètement le débat dans la mesure où il n’a sanctionné l’absence
d’audience publique qu’au motif que la chambre régionale avait reconnu que
les éléments d’une gestion de fait étaient réunis, avant de prononcer un non-
lieu en raison de la régularisation intervenue. Le doute subsiste ainsi dans le
cas où les éléments seraient jugés insuffisants.

8 Il était en revanche clair que l’audience publique n’était pas prévue en


matière de jugement des comptes patents. Cette situation a été remise en cause
par l’arrêt de la CEDH Martinie c. France du 12 avril 2006 (v. commentaire
no 9) qui, après avoir jugé l’article 6-1 applicable à la mise en débet des comp-
tables patents, reconnaît alors à ces derniers le droit de bénéficier de
l’audience publique au moins devant la Cour des comptes, notamment s’ils en
font la demande. Dans le souci de préserver l’homogénéité de leurs procédu-
res, la Cour et les chambres régionales des comptes ont décidé depuis lors
d’appliquer pleinement l’article 6-1 en organisant une audience publique avant
toute mise en débet ou toute décision portant sur un débet (appel, révision), et
ce, dans les conditions d’ores et déjà prévues par le CJF en matière de gestion
de fait et d’amende.
8 Ces conditions sont précisées par les articles R. 141-9 à R. 141-13 du CJF
pour la Cour, R. 245-1 à R. 245-5 pour les chambres régionales. Elles pré-
voient notamment la notification de la date de l’audience aux parties au moins
sept. jours à l’avance, la possibilité pour celles-ci de s’exprimer après le rap-
porteur et le ministère public, la délibération de la formation de jugement hors
la présence des parties, du rapporteur et du ministère public, ainsi que la lec-
ture publique de la décision rendue.
14 30 OCTOBRE 1998, LORENZI 141

8 Enfin, dans deux arrêts du 30 mai 2007, Javelot c. ministère de l’Économie,


des Finances et de l’Emploi et Garnier c. ministère de l’Économie, des Finances
et de l’Emploi, le Conseil d’État a admis l’applicabilité de l’article 6-1 à la mise
en débet des comptables publics (v. commentaire no 9) et, estimant qu’aucune
des circonstances prévues par ledit article 6-1 comme pouvant légitimer des res-
trictions à la publicité de l’audience n’existait en l’espèce, a jugé non conforme
aux exigences du procès équitable le défaut de publicité de l’audience lors du
jugement par la Cour des comptes d’un appel portant sur la mise en débet d’un
comptable public, nonobstant toute disposition contraire du CJF.
15
DÉLAI RAISONNABLE DE JUGEMENT
CC, 7 octobre 2004, Sannier, ancien comptable de la commune
de Prades
(Rec. p. 106)
Attendu que, par jugement du 13 février 2003, la chambre régionale des
comptes a constitué M. Sannier débiteur de la somme de 327,93 €, représentant
un écart non justifié entre le compte 468/9 « débiteurs divers exercices antérieurs »
et l’état de restes à recouvrer correspondant;
Attendu que l’appelant ne conteste ni l’existence de cet écart non justifié ni
le bien-fondé du débet mais qu’il demande l’annulation du jugement de la
chambre régionale des comptes en raison du délai mis par le juge de premier
ressort pour statuer sur ses comptes;
Qu’il soutient que la longueur de la procédure juridictionnelle a été excessive
et que la chambre régionale des comptes a méconnu l’obligation qui lui est faite
de juger dans un délai raisonnable;
Attendu toutefois que la méconnaissance du délai raisonnable, même à la
supposer établie, est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle
et qu’elle ne constitue donc pas un moyen suffisant pour que le juge d’appel
remette en cause la décision du juge de premier ressort;
Attendu qu’aux termes du décret portant règlement général de la comptabi-
lité publique du 29 décembre 1962, les comptables publics sont chargés de la
tenue de la comptabilité, de la conservation des pièces justificatives et du recou-
vrement des recettes;
Qu’en l’espèce aucune justification n’a pu être produite et que la preuve du
recouvrement n’a pas été apportée; que M. Sannier a donc failli à ses obliga-
tions et que c’est à bon droit que la chambre régionale des comptes a engagé sa
responsabilité comme le prévoit l’article 60 de la loi du 23 février 1963…
(Confirmation du débet).

OBSERVATIONS
1 Il serait caricatural de prétendre que les juridictions financières n’ont décou-
vert que très récemment la nécessité d’exercer leur office dans un délai raisonna-
ble. Mais, si cette préoccupation a toujours existé dans un souci de bonne admi-
nistration de la justice et de respect des justiciables (v. par exemple l’avis des
chambres réunies des 7 et 14 oct. 1996, Rec. p. 125), elle ne s’est traduite que
tardivement dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme
(I) et, après l’arrêt Magiera (II) dans celle des juridictions financières (III).

I. — La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH)

2 Bien que l’article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits


de l’Homme et des libertés fondamentales stipule que « toute personne a droit à
15 7 OCTOBRE 2004, SANNIER 143

ce que sa cause soit entendue dans un délai raisonnable », la portée de cette


règle à l’égard des juridictions financières a durablement été limitée par la posi-
tion du Conseil d’État selon laquelle l’activité de ces juridictions ne relevait de
l’article 6-1 que lorsqu’elles prononçaient des amendes (CE 30 oct. 1998,
Lorenzi, Rec. p. 149 et commentaire no 14, pour les amendes prononcées par la
CDBF; 16 nov. 1998, SARL Deltana et M. Perrin, Rec. p. 150, pour les amen-
des motivées par l’immixtion dans les fonctions de comptable public), mais non
lorsqu’elles déclaraient une gestion de fait (CE 6 janv. 1995, Nucci, Rec. 147)
ou décidaient un débet à l’égard d’un comptable patent (CE 19 juin 1991, Ville
d’Annecy, Rec. p. 151; 3 avr. 1998, Mme Barthélémy, Rec. p. 143) ou d’un
comptable de fait (CE 16 nov. 1998, SARL Deltana et M. Perrin précité).

3 Dans le cas de la CDBF, la Commission européenne des droits de l’Homme


et la CEDH ont eu l’occasion de sanctionner la durée excessive d’une procé-
dure imputable d’ailleurs en partie au juge de cassation (9 mars 1998 et
26 sept. 2000, Guisset c. France). Après avoir affirmé l’application de
l’article 6-1 à l’ensemble de la procédure de gestion de fait (CEDH, 7 oct.
2003, Mme Richard-Dubarry c. France, Rec. p. 189), la Cour européenne des
droits de l’Homme a jugé qu’en dépit de la complexité de la procédure de ges-
tion de fait, les délais constatés dans le déroulement de quatre gestions de fait
étaient dans l’ensemble excessifs et justifiaient l’octroi à la requérante d’une
somme de 12 000 € au titre du préjudice moral (CEDH 1er juin 2004,
Mme Richard-Dubarry c. France, Rec. p. 168). À l’occasion de cet arrêt, la
CEDH a considéré que le délai raisonnable devrait être apprécié en prenant
comme point de départ la saisine de la chambre régionale des comptes c’est-à-
dire en l’espèce, s’agissant d’une autosaisine, le jugement de déclaration pro-
visoire de gestion de fait. À partir de là, le délai correspond au déroulement
complet de l’ensemble de la procédure de gestion de fait jusqu’à son terme (la
décharge et le quitus des gestionnaires de fait) y compris les recours en cassa-
tion devant le Conseil d’État et les délais inhérents à la reconnaissance d’utilité
publique des dépenses. Dans l’affaire Siffre, Ecoffet et Bernardini c. France
(CEDH 12 déc. 2006), c’est d’ailleurs un contentieux devant le juge adminis-
tratif portant sur la validité d’une délibération du conseil municipal d’Istres
reconnaissant l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait qui a inter-
rompu pendant un peu plus de deux ans le déroulement de la procédure menée
avec une particulière célérité par les juridictions financières, entraînant une
nouvelle condamnation de la France sur le terrain du « délai raisonnable ».
Dans cette espèce comme dans la précédente, la CEDH a en outre, été sensible
aux conséquences difficilement réparables qui découlaient, jusqu’à la loi du
21 déc. 2001, d’une déclaration de gestion de fait concernant un élu local (iné-
ligibilité ou démission d’office sauf régularisation dans un bref délai). Plus
récemment dans une affaire concernant la région Alsace (CEDH 10 mai 2007,
Tedesco c. France), la CEDH a, pour un justiciable qui n’avait pas la qualité
d’élu local, estimé qu’il n’y avait pas eu dépassement du délai raisonnable
alors même que la procédure avait duré au total huit ans (contre cinq dans
l’affaire Siffre, Ecoffet et Bernardini c. France) car elle n’a relevé aucune dis-
continuité ou retard dans le déroulement de l’instance qui serait imputable aux
144 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 15

juridictions françaises, eu égard aux circonstances de la cause, à la complexité


de l’affaire, au comportement du requérant, à celui des autorités compétentes
et à l’enjeu du litige pour l’intéressé.
4 La Cour européenne ayant décidé que la mise en débet des comptables
patents devait également être soumise au respect des exigences de l’article 6-1
(CEDH 12 avr. 2006, Martinie c. France, commentaire no 9), elle sera sans nul
doute conduite à se prononcer dans l’avenir sur la durée raisonnable de certai-
nes procédures de jugement des comptes.

II. — L’arrêt Magiera


A. — La portée générale de l’arrêt Magiera
5 Tout laisse à penser, en second lieu, que les recours fondés sur l’obligation
de respecter un délai raisonnable de jugement vont se développer en droit
interne et notamment, en ce qui concerne les juridictions financières, devant le
juge administratif.
5 Dans un arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000, la Cour européenne des
droits de l’Homme a jugé que l’article 13 de la Convention européenne qui
accorde à chacun le droit à un recours effectif contre les violations des droits et
libertés protégés par cette même convention, oblige les États à garantir « un
recours effectif devant une instance nationale permettant de se plaindre d’une
méconnaissance de l’obligation, imposée par l’article 6-1, d’entendre les cau-
ses dans un délai raisonnable ».
5 Puis, dans un arrêt Lutz c. France du 26 mars 2002, la Cour européenne a
estimé qu’en ce qui concerne les juridictions administratives françaises, un
recours effectif n’était pas jusqu’ici garanti.
5 Dans un arrêt ministre de la Justice c. Magiera du 28 juin 2002 (Rec.
p. 141), le Conseil d’État suivant en cela les conclusions du commissaire du
gouvernement Francis Lamy, est allé au-delà même des exigences de la Cour
européenne.
5 Dans le souci de ne pas réserver un sort différent aux préjudices nés de la
lenteur de la justice administrative suivant que les litiges en cause se situent ou
non dans le champ d’application de la Convention européenne, le Conseil a en
effet énoncé « qu’il résulte de ces stipulations [celles des articles 6-1 et 13 de
la convention], lorsque le litige entre dans leur champ d’application, ainsi
que, dans tous les cas, des principes généraux qui gouvernent le fonctionne-
ment des juridictions administratives, que les justiciables ont droit à ce que
leurs requêtes soient jugées dans un délai raisonnable ».
5 Il a, en outre, précisé plusieurs points importants :
5 – la validité de la décision juridictionnelle intervenue tardivement : la
méconnaissance de l’obligation de juger dans un délai raisonnable est sans
incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l’issue de la pro-
cédure contrairement à ce qu’ont estimé la Cour de justice des Communautés
européennes dans son arrêt du 17 déc. 1998 Baustahlgewerbe Gmbh c. Com-
mission des communautés européennes et plusieurs juridictions françaises de
l’ordre judiciaire;
15 7 OCTOBRE 2004, SANNIER 145

5 – la responsabilité de l’État : si la méconnaissance du délai raisonnable a causé


un préjudice au justiciable, ce dernier doit pouvoir obtenir réparation du dommage
occasionné par le fonctionnement défectueux du service public de la justice;
5 – la notion de délai raisonnable : « le caractère raisonnable du délai de
jugement d’une affaire doit s’apprécier de manière à la fois globale — compte
tenu, notamment, de l’exercice des voies de recours — et concrète en prenant
en compte sa complexité, les conditions de déroulement de la procédure et, en
particulier, le comportement des parties tout au long de celle-ci, mais aussi,
dans la mesure où la juridiction saisie a connaissance de tels éléments, l’inté-
rêt qu’il peut y avoir, pour l’une ou l’autre, compte tenu de sa situation parti-
culière, des circonstances propres au litige et, le cas échéant, de sa nature
même, à ce qu’il soit tranché rapidement » (1);
5 – les caractères du préjudice : « … l’action en responsabilité engagée par le
justiciable dont la requête n’a pas été jugée dans un délai raisonnable doit
permettre la réparation de l’ensemble des dommages tant matériels que
moraux, directs et certains, qui ont pu lui être causés et dont la réparation ne
se trouve pas assurée par la décision rendue sur le litige principal; […] peut
ainsi, notamment, trouver réparation le préjudice causé par la perte d’un
avantage ou d’une chance ou encore par la reconnaissance tardive d’un droit;
[…] peuvent aussi donner lieu à réparation les désagréments provoqués par la
durée abusivement longue d’une procédure lorsque ceux-ci ont un caractère
réel et vont au-delà des préoccupations habituellement causées par un procès,
compte tenu notamment de la situation personnelle de l’intéressé ».
5 On notera enfin que le Conseil d’État n’a pas exigé l’existence d’une faute
lourde pour qu’une indemnisation soit envisageable, conformément là encore
aux conclusions de Francis Lamy.

B. — La portée de l’arrêt Magiera pour les juridictions financières

6 L’arrêt Magiera s’applique aux procédures du juge administratif. Les juri-


dictions financières étant des juridictions administratives spécialisées, il ne
paraît guère faire de doute que le principe très général suivant lequel les justi-
ciables ont droit à ce que leurs causes soient jugées dans un délai raisonnable,
leur soit applicable.
6 On soulignera, cependant, que le délai raisonnable ici visé n’entretient en
principe aucun rapport direct avec les règles de prescription récemment modi-
fiées par le législateur aussi bien pour la gestion de fait que pour le comptable
patent.
6 Comme le rappelle Francis Lamy, il ressort de la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l’Homme que le point de départ du délai raisonnable
ne dépend pas de la date des faits en cause, mais de celle de la saisine de la
juridiction ou du dépôt du recours administratif lorsqu’il est un préalable obli-
gatoire à cette saisine.

(1) Au cas d’espèce, le Conseil d’État a estimé que c’était à bon droit qu’avait été jugé excessif
le délai de 7 ans et 6 mois mis par le tribunal administratif de Versailles pour se prononcer sur une
requête « qui ne présentait pas de difficultés particulières » selon la Cour administrative d’appel.
146 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 15

6 Le point final est déterminé par la date de la notification du jugement


réglant le litige, voire par la date d’exécution complète du jugement.
6 Sans s’avancer trop loin dans la transposition de ces principes au cas des
juridictions financières, il est permis d’imaginer que le sort des procédures de
gestion de fait pourrait être différent de celui du jugement des comptes du
comptable patent, qui n’en est pas moins une procédure juridictionnelle sus-
ceptible de faire grief audit comptable.
7 Pour les gestions de fait, il serait assez logique de soutenir que le délai rai-
sonnable commence à courir à partir du moment où les présumés gestionnaires
de fait ont connaissance de leur possible « mise en cause », c’est-à-dire à
compter de la déclaration provisoire de gestion de fait. Le point final serait la
notification du quitus, étant entendu que l’appréciation du caractère raisonna-
ble ou non de la durée globale de la procédure devrait tenir compte des particu-
larités de celle-ci (règle du double arrêt, phases successives de déclaration, de
jugement du compte et, le cas échéant, de condamnation à l’amende …), de
l’utilisation des voies de recours et du comportement respectif des parties.
7 Pour les comptables patents, il n’est pas certain que le point de départ soit
nécessairement constitué par le premier jugement rendu sur leurs comptes et
que la notion de délai raisonnable s’applique exclusivement à la durée de la
procédure conduisant ensuite à la décharge ou au débet.
7 Les juridictions financières étant saisies d’office des comptes produits par
ces comptables, il est permis de se demander si le délai raisonnable ne com-
mence pas à courir dès la production du compte.
8 Le délai déraisonnable n’est toutefois sanctionnable sur le terrain de la res-
ponsabilité pour faute de l’État que s’il existe un préjudice qu’il soit, comme
on l’a vu, matériel ou moral.
8 Pour un comptable public en activité, le délai qui s’écoule entre la produc-
tion et le jugement définitif du compte n’est pas dépourvu d’incidence : sur le
plan financier, le montant des intérêts attachés à un éventuel débet peut être
majoré par les délais du juge, même si cette considération doit être tempérée
par le fait que ces intérêts ne sont qu’exceptionnellement laissés à la charge du
comptable après l’intervention du ministre des Finances; quant au stress
généré par l’allongement du délai (pour reprendre l’expression de Francis
Lamy dans ses conclusions), il n’est peut-être pas assez intense pour être
indemnisable, mais l’exercice des droits de la défense sera plus malaisé s’agis-
sant d’opérations anciennes.
8 Il conviendrait, en outre, d’apprécier différemment le cas des comptables
sortis définitivement de fonction et plus encore celui des comptables décédés :
l’allongement exagéré des délais n’est, en ce qui les concerne, pas dépourvu de
conséquences patrimoniales, les garanties constituées sur leurs biens n’étant
libérées qu’avec l’obtention du quitus (1).

(1) En outre, un comptable public nommé membre d’une chambre régionale des comptes ne
peut, s’il est constitué en débet, exercer d’activité juridictionnelle jusqu’à ce qu’il ait reçu quitus ou
obtenu une décharge de responsabilité.
15 7 OCTOBRE 2004, SANNIER 147

8 La situation des comptables de fait est également particulière et mérite un


examen attentif. Pour les élus locaux, la prolongation anormale de la procé-
dure conduira désormais à les priver plus longtemps de l’exercice des fonc-
tions d’ordonnateur au sein de leur collectivité, ce qui peut à l’évidence entraî-
ner un préjudice, au moins moral.
8 Compte tenu de la « coloration pénale » attribuée, en partie à tort, à la ges-
tion de fait, le « stress » lié à l’enlisement prolongé de la procédure ne saurait
être minimisé. La reconnaissance tardive du droit à obtenir quitus peut même,
le cas échéant, entraîner pour un fonctionnaire un préjudice de carrière, voire
pour un président ou un conseiller de chambre régionale des comptes, une sus-
pension prolongée de ses fonctions (v. article L. 222-6 du CJF) (1) et pour un
magistrat de la Cour, l’impossibilité jusqu’au terme de la procédure de partici-
per aux activités juridictionnelles de sa chambre.
8 Sans préjuger de la manière exacte dont le juge administratif appréciera la
notion de délai raisonnable s’agissant des procédures des juridictions financiè-
res, il apparaît ainsi que ces dernières auraient tout intérêt à l’intégrer dès
maintenant dans les préoccupations qui guident la programmation et l’exécu-
tion de leurs travaux, afin d’éviter dans toute la mesure du possible que leurs
activités juridictionnelles dont la finalité est de protéger les deniers publics
n’en viennent à grever, à l’occasion de contentieux indemnitaires perdus, les
charges du budget de l’État.
9 À ce jour, la seule juridiction financière à laquelle le Conseil d’État ait eu
l’occasion d’appliquer la jurisprudence Magiera est la CDBF. Dans un arrêt
Forzy du 22 janvier 2007 (2), le Conseil d’État a tout d’abord implicitement
considéré que la CDBF constituait une juridiction administrative à laquelle
s’appliquaient les principes dégagés par l’arrêt Magiera. Il a ensuite estimé
que le point de départ du délai de jugement était la notification à l’intéressé de
sa mise en cause, et non l’enregistrement du déféré de l’affaire à la CDBF ou
le réquisitoire initial du procureur général. Il a alors jugé qu’en l’absence de
difficulté particulière tenant à l’affaire ou de comportement dilatoire du requé-
rant, la durée de quatre ans et demi mise pour statuer était excessive. Enfin, il a
précisé que le requérant était fondé à se plaindre de cette durée excessive alors
même que la procédure n’avait pas été close par un arrêt, mais par une décision
de classement prise par le procureur général. En réparation du préjudice ainsi
subi, le Conseil d’État a condamné l’État à lui verser 2 000 €.

III. — La prise en compte de l’arrêt Magiera par les juridictions financières

10 Postérieurement à l’arrêt Magiera, la Cour des comptes a, statuant en appel,


été saisie de moyens tendant à l’infirmation du jugement d’une chambre régio-
nale des comptes sur le fondement de la méconnaissance du délai raisonnable.

(1) En vertu de ce même article, nul ne peut être nommé président ou conseiller d’une chambre
régionale des comptes s’il a été déclaré comptable de fait à titre définitif et n’a pas encore obtenu
son quitus.
(2) D. 2007, p. 1123; AJDA 2007, p. 697; Rev. Trésor 2007, p. 725.
148 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 15

10 Dans l’espèce Commune de Prades, le comptable concerné appuyait même


son appel de cet unique moyen dans la mesure où, pour le reste, il ne contestait
notamment pas sa responsabilité personnelle et pécuniaire.
10 La Cour, s’inspirant de la position prise par le Conseil d’État dans l’arrêt
Magiera, a jugé « que la méconnaissance du délai raisonnable, même à la
supposer établie, est sans incidence sur la validité de la décision juridiction-
nelle et qu’elle ne constitue donc pas un moyen suffisant pour que le juge
d’appel remette en cause la décision du juge de premier ressort ». Sur la base
de la même motivation, elle a également rejeté un moyen fondé sur la durée
prétendument excessive de la procédure ayant conduit à la déclaration d’une
gestion de fait par la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes (24 nov.
2005, Département de l’Isère, Rev. Trésor 2006, p. 732, à paraître Rec.
2005) (1). La CDBF a jugé dans le même sens que « le délai de jugement de la
Cour de discipline budgétaire et financière est sans effet sur la régularité de la
procédure » (CDBF 17 juin 2005, CHS Paul Guiraud à Villejuif, 2e arrêt, Rev.
Trésor 2005, p. 708; Rec. CE p. 674).
10 Ces décisions ne préjugent pas bien entendu du sort qui pourrait être réservé
à des recours indemnitaires formés devant le juge administratif au titre de la
méconnaissance par l’État du délai raisonnable de jugement.
11 En outre, il est déjà arrivé que la Cour, après avoir infirmé pour méconnais-
sance du caractère contradictoire de la procédure un arrêté conservatoire de
débet pris par un comptable supérieur, estime qu’« …Il n’est plus possible, au
terme d’un délai aussi long et dans un souci de bonne administration de la jus-
tice, d’engager une nouvelle procédure contradictoire dans des conditions qui
garantissent les droits du comptable public à pouvoir présenter utilement des
arguments en défense » (23 sept. 1999, Goffier, ancien agent comptable du
collège d’enseignement technique Henri Barbusse à Bagneux, Rec. p. 69).
S’agissant d’irrégularités remontant à 1992 et 1993, la Cour, après avoir au
terme de la cassation d’un premier arrêt d’appel par le Conseil d’État, annulé
la déclaration de gestion de fait prononcée par une chambre régionale des
comptes, a estimé qu’il n’y avait pas lieu « d’ouvrir en 2005 une nouvelle pro-
cédure de gestion de fait, au regard des exigences de délai raisonnable que les
principes généraux du droit prescrivent aux décisions des juridictions
financières » (ch. réunies, 7 juin 2005, Commune de Loctudy, Société Razel
Frères, à paraître Rec. 2005).

(1) Deux arrêts analogues ont été lus le 13 juin 2007 : CC, Destas, comptable de fait du lycée
Arago à Villeneuve-Saint-Georges et Cupillard et autres, Office du tourisme de l’Alpe d’Huez.
16

PRESCRIPTION
CC, 13 février 2002, Fonds pauvreté et fonds d’action sociale EDF-GDF

(Rec. p. 18)
Cons. que, en vertu de l’article L. 131-2 du Code des juridictions financières,
modifié par l’article 38 de la loi no 2001-1248 du 21 décembre 2001, « l’action en
déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion
de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes en
est saisie ou s’en saisit d’office »;
Cons. que cette disposition législative, qui constitue une règle de procédure,
s’applique d’office aux actes constitutifs de gestion de fait même commis à une
date antérieure à sa promulgation;
Cons. qu’en l’espèce, le premier acte interruptif de la prescription précitée est
l’arrêt no 28511 des 31 janvier et 21 février 2001 prononçant, à titre provisoire,
la déclaration de gestion de fait; qu’en conséquence doit être considérée
comme prescrite l’action en déclaration de gestion de fait pour les actes commis
avant le 21 févr. 1991;
Cons. que les opérations effectuées au titre de la convention du 11 décembre
1984 ont pris fin le 10 mars 1986 du fait de l’épuisement de la subvention ini-
tiale de 3 960 000 F; que M. Lachaud n’avait été déclaré, à titre provisoire, ges-
tionnaire de fait que pour avoir visé ladite convention; qu’en conséquence, et
sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de l’intéressé, il n’y a pas lieu de
le déclarer comptable de fait;
Cons. que Mme Girard, dont l’implication à titre provisoire dans la gestion de
fait résultait de la signature de la convention précitée et de ses fonctions de
directeur de l’action sociale, a cessé d’occuper lesdites fonctions le 12 avril 1990;
qu’en conséquence, et sans qu’il soit besoin d’examiner les arguments de ses
héritiers, il n’y a pas lieu de la déclarer comptable de fait;
Cons. que le dernier ordre de paiement signé par Mme Dufoix est daté du
15 juin 1988; que le dernier ordre de paiement signé par M. Brunetière est daté
du 16 janvier 1989; que le dernier ordre de paiement signé par M. Evin est daté
du 21 juillet 1989; que le dernier ordre de paiement signé par Mme Barberye est
daté du 9 avr. 1990; qu’en conséquence, et bien qu’ils n’aient pas contesté leur
qualité de gestionnaires de fait, il n’y pas lieu de déclarer comptables de fait à
titre définitif Mme Dufoix, M. Brunetière, M. Evin et Mme Barberye;
Cons. que la Fondation de France, M. Thierry, M. Gauthier, M. Fonrojet,
Mme André et M. Sommaire, également signataires du compte produit à la
Cour le 18 juin 2001, ont acquiescé à leur qualité de gestionnaires de fait; qu’il y
a donc lieu de les déclarer, à titre définitif, comptables de fait des deniers de
l’État pour les opérations effectuées à compter du 21 février 1991, étant cons-
taté que M. Gauthier a cessé ses fonctions de directeur de l’action sociale le
26 juillet 2000.
(Déclaration définitive de gestion de fait pour les seules opérations réalisées
à partir du 21 février 1991).
150 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 16

OBSERVATIONS

1 Longtemps, le législateur ne s’est pas ou s’est peu préoccupé de borner dans


le temps l’action du juge des comptes. Lorsqu’en 1795, la loi du 18 pluviôse
an III s’est souciée, sur le rapport de Lemoine, de ne plus « troubler le repos
des familles en faisant remonter à une époque trop éloignée la recherche des
anciens débets », il s’agissait seulement de ne pas mener d’investigations pour
les années antérieures à 1759. Lors de la création de la Cour des comptes,
l’hypothèse d’une sorte d’amnistie pour les comptes les plus anciens a été
écartée au profit d’un effort exceptionnel d’apurement de l’arriéré (comptes
1759 à 1799).
1 Par la suite, en l’absence de texte spécifique instaurant un régime de pres-
cription, la jurisprudence a considéré que l’action du juge des comptes n’était
limitée que par la prescription trentenaire de droit commun fixée par
l’article 2262 du Code civil. C’est essentiellement en matière de déclaration de
gestion de fait que ce principe a été affirmé : le juge des comptes ne pouvait
appréhender des opérations irrégulières remontant à plus de trente ans au
moment où il en était saisi (24 janvier 1962, Piquerel, commis d’ordre au ser-
vice des eaux de la commune de Grenoble, Rec. p. 272, commentaire no 35;
13 mai 1976, Hospice de Maillane, Rec. p. 122; 30 juin 1994, Association
Foyer social de Fenouillet; 14 juin 1999, Pellerin, Dutreil et Masse, Office de
protection contre les rayonnements ionisants).
1 C’est donc en définitive très récemment que la loi est venue définir des pres-
criptions spécifiques sensiblement plus courtes que la prescription trentenaire.
Faisant droit aux inquiétudes des élus locaux face à la multiplication des pro-
cédures de gestion de fait engagées par les chambres régionales des comptes,
le législateur a tout d’abord limité à dix ans l’action en déclaration de gestion
de fait (I). Un souci de symétrie discutable a conduit à limiter également à dix
ans la possibilité d’engager la responsabilité des comptables publics (II), avant
que cette prescription soit raccourcie et aménagée à l’instigation de la Cour
elle-même (III). Les règles de prescription relatives à la CDBF ont, en revan-
che, peu évolué (IV).

I. — La prescription de l’action en déclaration de gestion de fait

2 La création des chambres régionales des comptes en 1982 s’est traduite au


bout de quelques années par un contrôle plus intense des gestions locales. Il a
conduit à l’identification et la déclaration d’un nombre sensiblement plus
élevé de gestions de fait concernant des élus locaux, parfois sortis de fonctions
depuis plusieurs années et éprouvant dès lors de réelles difficultés à rassembler
les éléments nécessaires à l’apurement d’opérations fort anciennes.
2 Les débats qui ont précédé le vote de la loi du 21 décembre 2001 ont per-
mis, dans ce domaine comme dans d’autres, de parvenir à un compromis
acceptable entre les préoccupations des élus locaux et celles des juridictions
financières. Un délai de prescription très bref aurait certes satisfait les pre-
miers, mais aurait ruiné la procédure de gestion de fait qui s’applique à des
16 13 FÉVRIER 2002, FONDS PAUVRETÉ ET FONDS D’ACTION SOCIALE 151

montages en partie occultes le plus souvent détectés par le juge des comptes
lui-même à l’occasion d’un contrôle qui, compte tenu du rythme habituel de
ses vérifications, peut n’intervenir dans certains cas que cinq ou six ans après
les faits les plus récents.
2 Désormais, « l’action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les
actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à
laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s’en saisit d’office » (article
L. 131-2, alinéa 3 du CJF; dispositions analogues pour les chambres régiona-
les des comptes : article L. 231-3, alinéa 3, pour la chambre territoriale des
comptes de Nouvelle-Calédonie : article L. 262-33, alinéa 2, pour celle de
Polynésie française : article L. 272-35, alinéa 2).
2 Deux questions se sont posées immédiatement : celle de l’application dans
le temps de la loi nouvelle et celle de l’interruption de la prescription.

3 1° Dans le silence de l’article 38 de loi du 21 décembre 2001, plusieurs con-


ceptions aux conséquences pratiques très différentes pouvaient être
défendues :
3 – la loi nouvelle présente un caractère rétroactif et s’applique aux actes
antérieurs à sa publication;
3 – la loi nouvelle ne s’applique qu’aux actes constitutifs de gestion de fait
postérieurs à son entrée en vigueur. Les actes antérieurs demeurent régis par la
prescription trentenaire de droit commun;
3 – la nouvelle prescription de dix ans commence, pour les actes antérieurs, à
courir à compter de l’entrée en vigueur de la loi. Elle joue chaque fois que son
application est plus favorable que celle de l’ancienne prescription trentenaire,
c’est-à-dire qu’elle ne peut pas avoir pour effet de prolonger celle-ci.
3 À l’instigation du procureur général, la Cour a retenu la thèse de la rétroac-
tivité (13 févr. 2002, Fonds pauvreté et fonds d’action sociale EDF-GDF, Rec.
p. 18; 24 oct. 2002, Association de la faculté Alexis Carrel pour l’information
médicale; arrêt des chambres réunies du 9 oct. 2002, Lycée Jean Rostand à
Roubaix). Le caractère très spécifique de la procédure de gestion de fait ne per-
mettait pas de se référer sans conteste aux principes applicables en matière
civile (article 2 du Code civil : « la loi ne dispose que pour l’avenir; elle n’a
point d’effet rétroactif ») ou au contraire en matière pénale (application immé-
diate d’une règle nouvelle « plus douce »). L’absence de tout lien préalable
entre le comptable de fait et la collectivité n’autorisait pas davantage une trans-
position des règles de prescription fiscale dans lesquelles la survie de la loi
ancienne peut s’expliquer par l’assujettissement du contribuable, indépendam-
ment de tout contrôle, à des obligations de déclaration annuelle et de paiement
de l’impôt.
3 Outre l’intention du législateur qui manifestait assez nettement dans les tra-
vaux préparatoires le souci de voir s’appliquer sans tarder le nouveau régime
de prescription, la Cour s’est implicitement appuyée sur le caractère d’ordre
public de la gestion de fait pour voir dans la prescription nouvelle non une
règle de fond susceptible d’être soulevée par les parties, mais une règle de pro-
cédure liant la juridiction et le justiciable et qui, à ce titre, est d’effet immédiat
y compris pour les faits antérieurs à la publication de la loi.
152 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 16

3 En revanche, une fois la déclaration définitive de gestion de fait passée en


force de chose jugée, la prescription nouvelle ne peut plus être invoquée au
stade de l’apurement des comptes s’agissant d’opérations qui remontent à plus
de dix ans au moment où le juge des comptes s’en est saisi (30 mai 2002,
Cupillard et autres, Commune d’Huez, Rec. p. 65).

4 2° La saisine du juge des comptes interrompt la prescription. La juridiction


peut être saisie par son ministère public ou se saisir elle-même de faits décou-
verts à l’occasion de ses contrôles (v. pour la Cour, article R. 112-8 du CJF).
4 Le premier cas est le plus simple : à la date du réquisitoire du ministère
public saisissant le juge des comptes d’opérations présumées constitutives de
gestion de fait, les faits remontant à plus de dix ans sont prescrits (chambres
réunies, 9 oct. 2002, Lycée Jean Rostand à Roubaix; 24 oct. 2002, Association
de la faculté Alexis Carrel pour l’information médicale).
4 Le problème de l’autosaisine est plus compliqué car elle ne se matérialise
pas dans un acte juridique parfaitement identifiable et antérieur, comme le
réquisitoire, à la déclaration provisoire de gestion de fait. Pour autant, elle ne
se confond pas avec elle comme l’a précisé le Conseil d’État dans son arrêt du
20 avr. 2005, Karsenty, Fondation d’Aguesseau et autres (Rev. Trésor 2006,
p. 31; Rec. CE p. 151; à paraître Rec. 2005), en indiquant que l’arrêt provi-
soire de la Cour ne relève pas de la fonction d’accusation mais constitue la
première étape de la procédure de gestion de fait. De manière plus éclairante
encore, le commissaire du gouvernement Guyomar a spécifié dans ses conclu-
sions sur cet arrêt que « la procédure est toujours engagée par un acte préala-
ble à l’arrêt provisoire qui est soit un réquisitoire du ministère public, soit une
décision de saisine d’office prise à l’occasion de la discussion du rapport ».
4 Cette décision ne présente pas le caractère d’un acte juridictionnel (CE
7 juillet 2004, Legris, à propos de l’autosaisine de la commission bancaire).
Comme elle n’est pas formalisée, « …entre l’examen du rapport d’instruction
de l’arrêt provisoire, la Cour, un instant de raison s’autosaisit ».
4 Cependant, seul un acte précisément daté peut interrompre la prescription.
Faute d’acte d’autosaisine formalisé, la Cour a donc retenu la première déci-
sion consécutive à l’autosaisine, c’est-à-dire l’arrêt provisoire (13 févr. 2002,
Fonds pauvreté et fonds d’action sociale EDF-GDF précité; 30 mars 2004,
Conservatoire national supérieur de musique de Paris, Rev. Trésor 2006,
p. 197). Il n’est toutefois pas interdit, bien au contraire, d’imaginer la prise par
le juge des comptes d’une décision de saisine d’office dûment matérialisée et
interrompant, le cas échéant, la prescription, à une date très antérieure à l’arrêt
provisoire : par exemple, lorsque la juridiction décide d’entreprendre des
investigations complémentaires sur des faits présumés constitutifs de gestion
de fait. La Cour n’a malgré tout pas suivi le procureur général qui lui proposait
de considérer comme interruptive de la prescription la décision d’autosaisine
que traduit la formulation, par un arrêt antérieur à l’arrêt provisoire de déclara-
tion de gestion de fait, d’une réserve sur la gestion des comptables patents,
« eu égard aux faits présumés constitutifs de gestion de fait relevés au cours de
l’instruction sur lesquels des rapports complémentaires seront déposés »
(1er et 11 juillet 2002, Université Paris V René Descartes).
16 13 FÉVRIER 2002, FONDS PAUVRETÉ ET FONDS D’ACTION SOCIALE 153

4 Dans le cas particulier où l’arrêt provisoire de déclaration de gestion de fait


est délibéré au cours de plusieurs séances successives, l’interruption de la pres-
cription n’intervient qu’au terme du délibéré (chambres réunies, 13 avr. 2006,
Guez et autres, Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés
(Rev. Trésor 2006, p. 161) : « … aucun acte de procédure ayant date certaine
ne permet d’établir que la Cour se soit saisie d’office avant le 24 janvier 2000,
date du terme de délibéré »).
4 Enfin, la prescription se trouve de nouveau interrompue en cas de recours en
appel ou en cassation contre la déclaration de gestion de fait (chambres réunies
7 juin 2005, Association du comité social en faveur du personnel communal de
la ville de Villers-lès-Nancy, à paraître Rec. 2005) conformément à la jurispru-
dence aussi bien civile que pénale.

II. — La prescription extinctive de responsabilité des comptables publics

5 L’institution d’une prescription décennale de l’action en déclaration de ges-


tion de fait a conduit le ministre des Finances à faire adopter par le Parlement
une prescription de même durée s’appliquant cette fois à la mise en jeu de la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics (article 86 de
la loi de finances rectificative du 28 déc. 2001).
5 Il est vrai que la Cour des comptes elle-même se montrait sensible aux
inconvénients de la prescription trentenaire dans le cas de faits remontant à
plus de vingt ans et avait recours à la notion de « bonne administration de la
justice » pour écarter la mise en jeu de la responsabilité du comptable dans un
tel cas : « …. Il n’est plus possible, au terme d’un délai aussi long et dans un
souci de bonne administration de la justice, d’engager une nouvelle procédure
contradictoire dans des conditions qui garantissent les droits du comptable
public à pouvoir présenter utilement des arguments en défense » (23 sept.
1999, Goffier, ancien agent comptable du collège d’enseignement technique
Henri Barbusse à Bagneux, Rec. p. 69).
5 La loi du 28 décembre 2001 a disposé que « le premier acte de mise en jeu de
la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la dixième
année suivant celle au cours de laquelle le comptable a produit ses comptes du
juge des comptes ou lorsqu’il n’est pas tenu à cette obligation, celle au cours de
laquelle il a produit les justifications de ses opérations ». Ce texte a soulevé
plusieurs difficultés d’application tenant une nouvelle fois à sa portée au regard
des opérations antérieures à l’entrée en vigueur de la loi, mais aussi à l’étendue
exacte de ses conséquences sur la situation juridique des comptables.
6 1° Dans le silence tant de la loi que de ses travaux préparatoires, les trois
conceptions de l’application dans le temps de la loi nouvelle déjà présentées
ci-dessus pouvaient de nouveau être envisagées.
6 Pour le procureur général, la thèse de la rétroactivité de la loi devait cette fois
être écartée. En effet, à la différence de la déclaration de gestion de fait, la mise
en jeu de la responsabilité du comptable se fonde sur un lien juridique préexis-
tant qui comporte plusieurs obligations parmi lesquelles celle de produire
annuellement un compte. Le comptable se trouve ainsi placé dans une situation
154 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 16

qui n’est pas sans rappeler celle du contribuable assujetti à une obligation de
déclaration annuelle de ses revenus, contribuable à l’égard duquel s’applique le
principe de survie de la loi ancienne. La Cour a implicitement suivi le procu-
reur général en se référant non à la prescription décennale, mais à la notion de
« bonne administration de la justice » s’agissant de faits largement antérieurs à
dix ans (6 mai 2002, Centre régional des œuvres universitaires et scolaires des
Antilles-Guyane, Rev. Trésor, 2003, p. 49). Cette position n’était toutefois pas
partagée par le ministre des Finances qui estimait la loi applicable aux comptes
déposés avant le 31 déc. 2001, point de vue partagé par certaines chambres
régionales des comptes. La question a finalement été tranchée par les chambres
réunies (6 déc. 2006, Commune de Propriano, AJDA 2007, p. 1351). Se réfé-
rant à l’article 2 du Code civil (« la loi ne dispose que pour l’avenir, elle n’a
point d’effet rétroactif »), elles ont rappelé « qu’il est de jurisprudence cons-
tante que lorsqu’une loi réduit la durée de prescription, celle-ci commence à
courir, sauf dispositions explicites contraires, du jour de l’entrée en vigueur de
la loi nouvelle, sans que la durée totale puisse excéder le délai ressortant de la
loi ancienne; que hormis dans le domaine pénal, le principe de la non rétroac-
tivité des textes législatifs s’impose, sauf pour le législateur à manifester son
intention expresse de donner à la loi un caractère rétroactif ».

7 2° La loi ne traitait que de la mise en jeu de la responsabilité. Il n’était a


priori pas possible d’étendre sa portée à la situation du comptable dont le
compte devait malgré tout être jugé pour qu’il puisse obtenir sa décharge, et le
cas échéant son quitus. Faute de disposition contraire, le jugement des comp-
tes restait ainsi soumis à la prescription trentenaire, mais devenait de pure
forme une fois la prescription décennale acquise, situation qui n’était guère
satisfaisante ni pour le juge, ni pour le comptable.

III. — La réforme de 2004

8 Les inconvénients et les incertitudes juridiques du texte de 2001 ont poussé


la Cour à prendre l’initiative d’une réforme qui a abouti à l’article 125 de la loi
de finances rectificative du 30 décembre 2004. Celui-ci a introduit trois nova-
tions importantes.
8 Tout d’abord, le délai de prescription est ramené à six ans, le rythme habi-
tuel d’apurement des comptes par les juridictions financières étant de l’ordre
de quatre à cinq ans. En deuxième lieu, le caractère rétroactif de la loi est
explicitement affirmé. Enfin, l’extinction de la possibilité de mettre en jeu la
responsabilité se traduit, en application des termes de la loi, par le fait que le
comptable est réputé déchargé de sa gestion au cours de l’exercice concerné et
s’il est sorti de fonction et qu’aucune charge ne subsiste à son égard pour
l’ensemble de sa gestion, il en est réputé quitte.
8 Plus protecteur pour les comptables, ce nouveau dispositif dispense le juge
des comptes de statuer lorsque la responsabilité du comptable ne peut plus être
mise en jeu. Il ouvre néanmoins quelques débats juridiques concernant en par-
ticulier la rétroactivité de la loi et les actes interruptifs de prescription.
16 13 FÉVRIER 2002, FONDS PAUVRETÉ ET FONDS D’ACTION SOCIALE 155

9 1° La loi s’applique aux comptes antérieurs à sa publication. S’il est clair


qu’elle ne permet pas de revenir sur les décisions juridictionnelles passées en
forme de chose jugée, la question se pose de savoir quel sort il y a lieu de
réserver aux charges provisoires prononcées avant l’entrée en vigueur de la loi
dans un délai excédant celui de la nouvelle prescription. Le procureur général
et la plupart des chambres de la Cour ont considéré que la loi est explicitement
rétroactive et qu’il convient donc de s’assurer au moment de prononcer le débet
que le premier acte de mise en jeu de la responsabilité du comptable n’est pas
intervenu au-delà du délai de prescription (4e chambre, 3 mai 2005, Payeur
général auprès de l’Ambassade de France à Londres, Rev. Trésor 2006,
p. 220; 3e chambre, 16 mai 2005, Conservatoire national supérieur de musi-
que de Lyon; 6e chambre, 13 juin 2005, Thermes nationaux d’Aix-les-Bains,
Rev. Trésor, 2006, p. 214; 7e chambre, 15 juin 2005, École nationale supérieure
agronomique de Rennes, Rev. Trésor 2006, p. 215). Une chambre a cependant
jugé que le législateur ne pouvait avoir remis en cause une décision juridiction-
nelle antérieure valablement rendue, même à titre provisoire (1re chambre,
6 juillet 2005, Receveurs des impôts du Var; 24 nov. 2005, Receveurs des impôts
du Nord-Valenciennes).

10 2° Le parquet général et les chambres de la Cour s’accordent en revanche


pour estimer que si un simple sursis à décharge n’est pas interruptif de pres-
cription (solutions implicites : 3 mars 2005, Payeur auprès de l’Ambassade de
Mauritanie, Rev. Trésor 2006, p. 220; 30 mai 2005, École normale supérieure
de Paris), la prescription extinctive de responsabilité est interrompue par la
notification d’un arrêt comportant une injonction (30 mai 2005, École normale
supérieure de Cachan; 14 nov. 2005, École d’architecture de Grenoble) ou
une réserve (10 févr. 2006, Centre régional des œuvres universitaires et scolai-
res de Nice, Rev. Trésor 2006, p. 168). Le ministre des Finances n’est pas de
cet avis concernant la réserve qui ne lui semble pas constituer un acte de mise
en jeu de la responsabilité.

11 3° Pour ce qui est de l’effet dans le temps d’un acte interruptif, le procureur
général et la Cour retiennent l’idée que le délai de prescription recommence à
courir dans les mêmes conditions, c’est-à-dire pour six ans à compter du
1er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle l’acte interruptif est
notifié (24 nov. 2005, Receveurs des impôts de l’Yonne, Rev. Trésor 2006,
p. 154), tandis que le ministre des Finances considère que le délai de six ans
recommence à courir dès la notification de l’acte interruptif.
11 Il reviendra le cas échéant au Conseil d’État de trancher ces divergences
d’appréciation.

IV. — La prescription des poursuites devant la CDBF

12 Initialement fixé à quatre ans, le délai de prescription des poursuites devant


la CDBF est de cinq ans depuis la loi du 13 juillet 1971. L’article L. 314-2 du
CJF dispose que « la Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de
156 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 16

cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à
donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre ».
12 Le point de départ de la prescription est la date à laquelle l’infraction est
commise, c’est-à-dire celle à laquelle la décision irrégulière se traduit dans un
acte juridique, « à supposer même qu’elle ait été arrêtée à une date antérieure
dans l’esprit de son auteur » (CDBF 14 mai 1973, Service de la navigation de
Strasbourg; CCP no 2, p. 82; Rec. CE p. 856; v. commentaire no 48). Dans le
cas d’une infraction continue, la prescription commence à courir quand
s’interrompt l’infraction (CDBF 28 févr. 1962, Compagnies Soleil-Accidents
et Aigle-Accidents; CCP no 2 p. 44; Rec. CE p. 839).
12 La prescription est interrompue par la saisine de la CDBF. Plus précisément,
en cas de déféré, ce n’est pas la décision de saisir la Cour dont la date doit être
prise en compte, mais la date à laquelle le déféré est enregistré au ministère
public près la CDBF (CDBF 27 nov. 1973, Institut géographique national
(IGN), service des activités aériennes; Rec. CE 1974, p. 800; CCP no 2, p. 94;
CE 26 mai 1999, Reynard, Rec. p. 120). Lorsque le procureur général saisit de
sa propre initiative la CDBF, l’interruption de la prescription survient lors de la
prise du réquisitoire (CDBF 20 déc. 2001, M. Janky c. Région Guadeloupe,
v. commentaire no 52).
17
CARACTÈRES GÉNÉRAUX DE LA PROCÉDURE
RÈGLE DU DOUBLE ARRÊT
CC, 22 décembre 1952, Bohrer et consorts, comptables de fait
de la commune de Soulzmatt
(Rec. p. 49)
Cons. que le sieur Linder allègue que, lors de l’enquête sur place, il n’a été
entendu par aucun magistrat de la Cour des comptes; qu’en vertu de la loi du
4 avr. 1941, les rapporteurs de la Cour « peuvent entendre les comptables »,
mais que cette mesure d’instruction est simplement facultative; que le caractère
contradictoire de l’instance est assuré grâce à la procédure du double arrêt insti-
tuée par l’arrêté des consuls du 29 frimaire an IX et rappelée par l’article 417 du
décret du 31 mars 1862; que l’arrêt provisoire susvisé, en date du 14 juin 1951, a
permis au sieur Linder de présenter ses observations en défense…
(Déclaration définitive de gestion de fait).

OBSERVATIONS

1 Longtemps, la procédure financière a été inquisitoriale, secrète, essentielle-


ment écrite et cependant contradictoire, ces divers caractères étant conciliés
grâce à la règle du double arrêt.
1 Inquisitoriale (ou inquisitoire), la procédure l’est notamment en raison du
caractère d’ordre public du jugement des comptes. Le compte doit être obliga-
toirement produit et il est jugé sans qu’il soit besoin qu’une partie soulève un
litige. Le juge s’assure que les opérations retracées dans le compte ont été
effectuées conformément aux lois et règlements et il doit élever d’office toute
difficulté en prononçant des charges, et notamment des injonctions à l’encon-
tre du comptable. Celui-ci doit se justifier en répondant aux injonctions dans le
délai fixé par le juge, sous peine d’amende. Le juge statue définitivement,
après avoir examiné la réponse du comptable.
1 Le justiciable étant ainsi en position de défendeur présumé responsable de
toute omission ou irrégularité jusqu’à ce qu’il apporte la preuve du contraire et
la personne publique étant le plus souvent absente du débat, c’est le juge qui
conduit de bout en bout la procédure, « dans l’intérêt du respect des règles
d’ordre public qui président au maniement des deniers publics » (Victor de
Marcé).
1 Secrète, la procédure l’est demeurée jusqu’à l’instauration récente, progres-
sive et encore partielle de l’audience publique (v. commentaire no 14), les
audiences se tenant hors la présence des parties ou de leurs représentants qui
n’étaient d’ailleurs pas même informés des dates auxquelles il serait statué sur
les affaires les concernant. Le nombre et la technicité des questions traitées
s’accommodaient bien de cet état de fait, de même que le prononcé de charges
158 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 17

d’abord provisoires et donc incertaines (« Si l’audience du juge des comptes


n’est pas publique, c’est afin d’éviter la divulgation des charges provisoires,
qui ne sont encore que de simples présomptions, et ainsi, de protéger la répu-
tation des parties, lesquelles ne sont donc pas fondées à s’en plaindre » :
CC 11 mars et 29 avr. 1993, Guillemot et autres comptables de fait de la com-
mune de Grenoble, Rec. p. 20).
1 La contradiction devait donc être écrite et d’autant plus minutieusement
organisée que la procédure financière est inquisitoriale à un degré inconnu des
autres tribunaux et qu’elle ne comporte généralement pas, en ce qui concerne
du moins le jugement des comptes patents, l’intervention d’un avocat.

2 I. — La règle du double arrêt est antérieure à la Cour des comptes


puisqu’elle est de principe depuis un arrêté des consuls du 29 frimaire an IX
pris à une époque où l’apurement des comptes des comptables publics était
confié à la commission de comptabilité nationale. Le juge des comptes statue
en deux temps, d’abord à titre provisoire, puis à titre définitif — toute injonc-
tion devant clairement indiquer les motifs de fait et de droit sur lesquels elle
est fondée (CC 18 janvier 1910, Dupont, comptable de fait de la commune de
Noyen-sur-Seine, Rec. p. 10). L’arrêt provisoire informe le comptable ou pré-
sumé tel des charges retenues à son encontre et lui accorde un délai qui ne peut
être inférieur à un mois (il est généralement de deux mois) « pour présenter
ses observations appuyées de telles justifications que de droit » (CC 12 avr. et
17 déc. 1961, Vivien, OPHLM de Bondy, Rec. p. 43). Ce délai court de la date
à laquelle l’arrêt a été notifié, par lettre recommandée avec demande d’avis de
réception (directement ou par l’intermédiaire de la hiérarchie du comptable),
le respect des formes réglementaires de notification étant d’ordre public
(CC 17 déc. 1908 et 16 janvier 1909, Villant, ancien maire de Reville, Rec.
p. 5; 18 févr. 1924, Lecompère, ancien maire de Cormontreuil, Rec. p. 16).
Les justiciables étant ainsi nécessairement appelés à produire leurs moyens de
défense, « l’opposition ne figure pas au nombre des voies de recours ouvertes
devant la juridiction financière » (CC 20 sept. 1973, Héritiers Kneib, compta-
bles de fait de la commune d’Ippling, Rec. p. 11). Les dispositions prises par
arrêt provisoire ne deviennent définitives et exécutoires que pour autant
qu’elles sont confirmées par un second arrêt, rendu après l’expiration du délai
de réponse accordé au comptable (CC 26 déc. 1899, Faure, fabrique de Las-
serre, Rec. p. 164). La règle dite du double arrêt a reçu valeur législative avec
la loi no 82-594 du 10 juillet 1982 (art. 2 et 13) en ce qui concerne les cham-
bres régionales des comptes, puis avec l’article L. 140-7 du CJF pour la Cour
elle-même.

3 II. — La Cour applique strictement la règle du double arrêt. À de nombreu-


ses reprises, elle a jugé devoir « rétablir » le caractère contradictoire de la pro-
cédure qui n’avait pas été assuré « de manière incontestable » par les TPG
chargés d’un apurement administratif. Ceux-ci ont, en effet, pris assez souvent
des arrêtés conservatoires de débet, transmis à la Cour pour confirmation, sans
avoir formulé au préalable de véritables injonctions, soit que les charges rele-
vées à l’encontre des comptables aient fait l’objet de simples « bordereaux
17 22 DÉCEMBRE 1952, BOHRER ET CONSORTS 159

d’observations », soit que les injonctions prononcées par arrêté n’aient pas été
correctement articulées et n’aient pas fait apparaître de manière indiscutable
les charges pesant sur le comptable : en pareil cas, la Cour a toujours prononcé
des injonctions par arrêt provisoire avant de statuer définitivement sur la déci-
sion conservatoire de débet (CC 12 juill. 1972, Cacheux, École normale d’ins-
tituteurs de Laval, Rec. p. 66; 11 juill. 1973, Cheminaud, Lycée national de
Semur-en-Auxois, Rec. p. 86; 18 juin 1975, Cavaillé, Communes de Balma et
Quint, Rec. p. 15; 13 févr. 1992, Fornareso, Lycée agricole de Nérac, Rec.
p. 10; 15 juin 1998, LEP et collège de Paray-le-Monial, 10 déc. 1998,
Mme Virly, ancien agent comptable du collège République à Cayenne, Rec.
p. 121; 23 sept. 1999, Collège Henri Barbusse à Bagneux, Rec. p. 69).

4 Statuant en appel sur les jugements rendus par les chambres régionales et
territoriales des comptes, la Cour a également relevé d’office à de nombreuses
reprises que la procédure de mise en débet suivie par le juge de première ins-
tance ne présentait pas le caractère contradictoire prescrit par la réglementa-
tion. Or, « la règle du double arrêt, propre aux juridictions financières, impose
qu’un jugement définitif ne se fonde que sur des éléments ayant fait l’objet
préalablement d’une contradiction complète et dépourvue d’ambiguïté, sur-
tout s’il y a contestation des faits et de leur qualification de la part du compta-
ble ou présumé tel » (CC 9 juillet 1992, Cie des eaux et de l’ozone, comptable
de fait du syndicat des eaux de Damazan-Buzet Rec. p. 69). Parmi ces élé-
ments, figure le montant des sommes susceptibles d’être mises à la charge du
comptable. Il en résulte qu’une injonction de (re)versement précisément chif-
frée doit précéder la mise en débet du comptable (CC 23 mars 1989, Bernard,
receveur de l’OPHLM de Montreuil; 9 nov. 1989 Martine et Rossard, compta-
bles du département de Paris, Rec. p. 162; 10 juin 1999, Hernout, comptable
du syndicat intercommunal de l’Huveaune à Aubagne, Rec. p. 51). En revan-
che, le fait qu’en raison d’un recouvrement tardif, le montant du débet soit
inférieur à celui de l’injonction prononcée par le jugement provisoire ne suffit
pas à altérer le caractère contradictoire de la procédure « dès lors que les élé-
ments du débet ne comportent rien qui n’ait déjà figuré dans l’injonction
initiale » (CC 27 nov. 1992, Pougeon, Lycée agricole de Meymac, Rec.
p. 118). La règle du double arrêt est encore méconnue en cas de refus de com-
munication au comptable des pièces sur lesquelles se fondait le jugement pro-
visoire, l’intéressé n’ayant pu ainsi assurer sa défense dans des conditions
satisfaisantes (4 févr. 1993, Faure, Commune de Lacanau, Rec. p. 14; 17 nov.
1993, Arades, LEP de Romilly-sur-Seine, Rec. p. 119). L’accès aux pièces sur
lesquelles l’arrêt provisoire est fondé est du reste désormais garanti par le CJF
aussi bien pour les comptables patents (art. R. 131-4) que pour les personnes
déclarées provisoirement comptables de fait (art. R. 131-13, 1er alinéa). La
contradiction n’est pas davantage respectée si les moyens de défense présentés
par le comptable ne sont pas explicitement réfutés dans le jugement définitif
(CC 4 févr. et 11 mars 1993, Perception de Montcuq, Rec. p. 19; 7 oct. 1993,
Ivaldi, Commune d’Isola, Rec. p. 101; 30 mars 2000, Pottier et Ragot, compta-
bles de la commune du Trait, Rec. p. 32).
160 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 17

4 Lorsqu’elle annule un jugement pour méconnaissance du caractère contra-


dictoire de la procédure, la Cour peut soit renvoyer aux premiers juges, soit
« … user du droit d’évocation pour statuer au fond sur les faits de la cause »
(CC 23 nov. 1989, Bernard préc, commentaire no 55). Dans la seconde hypo-
thèse, elle doit elle-même respecter la règle du double arrêt puisqu’elle est
censée alors statuer en premier et dernier ressort.

5 III. — La Cour ne s’est reconnu le droit d’écarter la règle du double arrêt


que dans des cas bien délimités :
5 – lorsque la contradiction est réellement sans objet : arrêts évoquant des
comptabilités ordinairement soumises à l’apurement administratif ou délé-
guées dans un premier temps à une chambre régionale des comptes
(CC 16 déc. 1999, Université Paris II Panthéon-Assas et autres espèces de la
même date concernant des établissements d’enseignement supérieur), arrêts
constatant l’incompétence manifeste du juge des comptes, arrêts prononçant la
révision d’une décision antérieure à raison d’une erreur indiscutable et dans
l’intérêt du comptable ou rectifiant dans les mêmes conditions une erreur
matérielle (CC 14 janvier 1998, Commune d’Istres; 17 févr. 1999, Receveurs
des impôts du Var; 26 févr. 2001, CRDP de Versailles; 5 nov. 2001, Caisse
d’amortissement de la dette sociale; 20 avr. 2005, École nationale de la
marine marchande à Marseille);
5 – lorsque la contradiction ne pourrait être le fait que de la personne publique
et que celle-ci a attesté n’avoir pas de réclamation à formuler : arrêts déchar-
geant un comptable patent à l’encontre duquel le juge n’a relevé aucune charge
et qui a produit un « certificat libératoire » du représentant légal de la personne
publique;
5 – lorsque le comptable a déjà été appelé à contredire avant la saisine du juge
des comptes (arrêts sur les décisions d’apurement administratif prises au terme
de procédures régulières) ou lorsque le juge des comptes ne fait que tirer les
conséquences d’une décision du juge pénal revêtue de l’autorité absolue de la
chose jugée;
5 – lorsque le comptable a acquiescé par avance et d’une manière non équivo-
que à la charge retenue contre lui : déclarations de gestions de fait prononcées
d’emblée à titre définitif dans le cas où le comptable a reconnu son immixtion
irrégulière et produit spontanément et sans réserve le compte de ses opérations
(CC 19 nov. 1935, Fighiera, directeur au ministère du Commerce, Rec. p. 42;
30 juin 1938, Pieplus, ancien maire de Bénouville, Rec. p. 25, 13 août 1940,
Morin, maire de Ry, Rec. p. 35, 7 mai et 2 oct. 1958, Bantas et Moreau, cais-
siers de la Régie des passages d’eau de la Vendée, Rec. p. 68; etc.); débets
prononcés d’emblée à l’encontre de comptables patents avec leur accord
(CC 22 mai 1957, Quin, Lycée de Bône, Rec. p. 94; 20 déc. 1957, Guastaldo,
Ville de Paris, Rec. p. 94; 16 juin 2004, Reynaud, comptable du CNASEA, Rev.
Trésor 2005, p. 193);
5 – lorsque le juge des comptes prononce un non-lieu à la suite d’un réquisi-
toire du ministère public tendant à l’infliction de l’amende pour retard dans la
production des comptes (CC 13 juin 2002, CNFPT) ou portant sur des faits
présumés constitutifs de gestion de fait (CC 20 nov. 1997 Lycée Jean Rostand
17 22 DÉCEMBRE 1952, BOHRER ET CONSORTS 161

à Roubaix, Rec. p. 172) ou décide qu’il n’y a pas lieu d’appliquer l’amende
pour immixtion dans les fonctions de comptable public (CC 10 déc. 2001,
Association française d’études en population, Rev. Trésor 2002, p. 716);
5 – lorsque la charge prononcée résulte obligatoirement de la loi : cas des
intérêts des débets, bien que la fixation du point de départ des intérêts puisse
être matière à contradiction.

6 IV. — La règle du double arrêt n’exclut pas des configurations plus comple-
xes que celle où deux arrêts successifs sont rendus.
6 Elle signifie avant tout que le justiciable doit être mis en état de contredire
sur la base d’éléments communiqués par la voie d’un arrêt provisoire. La
réponse à un premier arrêt provisoire peut susciter la levée de l’injonction ini-
tiale (disposition définitive) et la formulation d’une injonction nouvelle (dispo-
sition provisoire). Parallèlement, une autre injonction contenue dans le même
premier arrêt provisoire pourra dès le second arrêt être convertie en débet (dis-
position définitive). En outre, que les injonctions soient prononcées sur les
mêmes opérations, le dialogue du juge et du justiciable étant de plus en plus
serré, ou qu’elles le soient sur d’autres opérations, le juge conserve la faculté
d’élever des difficultés sur d’autres parties de la comptabilité aussi longtemps
que le comptable n’a pas été déchargé de sa gestion (CC 23 juill. 1895, Gerin,
Commune de Riotord, Rec. p. 37; 21 janvier 1915, Paire, Hospice de Perreux,
Rec. p. 5). Tout en confirmant ce principe, l’avis des chambres réunies des 7 et
14 oct. 1996 (Rec. p. 125) a néanmoins préconisé que des charges nouvelles ne
soient plus soulevées, passé un délai de quatre ans après l’arrêt provisoire initial.
7 Depuis cet avis, les juridictions financières s’efforcent de notifier dans des
décisions juridictionnelles distinctes dispositions à caractère provisoire et dis-
positions à caractère définitif.
7 En effet, en application d’une règle ancienne mais désormais codifiée dans
le CJF (art. D. 145-1 pour la Cour, D. 247-1 pour les chambres régionales),
seuls les arrêts et jugements rendus à titre définitif sont publiables et commu-
nicables à des tiers. Lorsqu’une décision contient à la fois des dispositions ren-
dues à titre provisoire et des dispositions rendues à titre définitif, seules ces
dernières peuvent faire l’objet d’une publication ou d’une communication ce
qui conduit à de délicats découpages qu’il est préférable d’éviter en séparant
provisoire et définitif autant que possible. Toutefois, lorsqu’un arrêt statuant à
titre définitif est intervenu, les arrêts provisoires qui l’ont précédé dans la
même affaire deviennent également publiables et communicables.
7 Réservée aux décisions à caractère définitif, l’audience publique accentue la
nécessité de bien distinguer dans les arrêts et jugements, dispositions à carac-
tère provisoire et dispositions à caractère définitif. Son extension progressive
aux amendes, puis à l’ensemble de la procédure de gestion de fait et mainte-
nant à la mise en débet des comptables patents pose de façon de plus en plus
insistante la question de savoir si la technicité de la matière traitée par les juri-
dictions financières justifie le cumul d’une contradiction écrite très exigeante à
travers le maintien du double arrêt et la tenue d’audiences publiques ou si la
logique de l’audience publique va peu à peu rendre obsolète la pratique du
162 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 17

double arrêt dont le Conseil d’État a néanmoins encore récemment souligné à


quel point elle était protectrice des droits du justiciable (CE Ass., 14 déc.
2001, Société Réflexions, Médiations, Ripostes (RMR), comptable de fait de la
région Alsace, Rec. p. 146, 20 avr. 2005, Karsenty, Fondation d’Aguesseau et
autres, Rev. Trésor 2006, p. 31; Rec. CE p. 151; à paraître Rec. 2005). Sur le
terrain du délai raisonnable de jugement (v. commentaire no 15), la CEDH a de
son côté relevé que, dans la procédure de gestion de fait, la conjugaison de la
règle du double arrêt et de phases successives de la procédure (déclaration,
ligne de compte, amende) pouvant chacune donner lieu à des recours allon-
geait de manière excessive la durée globale de l’instance (CEDH 12 déc. 2006,
Siffre, Ecoffet et Bernardini c. France).
18
PROCÉDURE DE JUGEMENT DES COMPTES : DÉBETS
CC, 4 février 1976, Duguet, comptable de fait des deniers de l’État
à Sainte-Marie de la Martinique
(Rec. p. 114)
Vu l’arrêt du 20 novembre 1974 par lequel le sieur Duguet, ancien surveillant
des travaux de la commune de Sainte-Marie, a été déclaré, à titre définitif,
comptable de fait de deniers de l’État à raison des détournements commis par
lui, en 1963 et 1964, au préjudice du fonds de secours aux victimes de sinistres et
calamités…
Vu l’arrêté du ministre des Finances du 18 décembre 1972 par lequel le sieur
Duguet, rétentionnaire de deniers de l’État, a été constitué débiteur envers le
Trésor d’une somme de 212 470,38 F correspondant à l’ensemble des détourne-
ments commis par l’intéressé au préjudice du fonds de secours, soit 158 470,38 F
de salaires et 54 000 F de matériaux dérobés, selon l’estimation faite par le tri-
bunal de Fort-de-France…
Attendu qu’il a été enjoint au sieur Duguet, déclaré, à titre définitif, compta-
ble de fait de deniers de l’État, de rapporter dans le délai de trois mois à comp-
ter du jour de la notification de l’arrêt du 20 novembre 1974, la preuve du
reversement dans la caisse publique d’une somme de 158 470,38 F, égale au
montant des détournements en deniers commis par lui au préjudice du fonds de
secours et constituant l’excédent de recettes du compte de la gestion de fait;
que l’intéressé n’a pas satisfait à cette injonction dans le délai imparti; qu’il y a
lieu, en conséquence, de le déclarer débiteur envers le Trésor de 158 470,38 F,
mention étant faite que ce débet se confond à due concurrence avec le débet
administratif de 212 470,38 F prononcé, en raison des mêmes irrégularités, par
l’arrêté ministériel susvisé du 18 décembre 1972;
Attendu qu’aux termes de l’article 60-VIII de la loi no 63-156 du 23 février
1963, « Les débets portant intérêt au taux légal à compter de la date du fait
générateur ou, si cette date ne peut être fixée avec précision, à compter de celle
de leur découverte »; que cette disposition est rendue applicable aux compta-
bles de fait par le paragraphe XI, troisième alinéa du même texte;
Que, dans le cas d’une gestion frauduleuse, le fait générateur du déficit
entraînant la mise en débet du comptable est le détournement lui-même; que
dès lors, les sommes détournées portent intérêt à partir de la date à laquelle le
comptable infidèle s’est procuré les fonds dont il est finalement reconnu
débiteur; que les intérêts des débets étant une charge de droit dont le juge des
comptes ne peut exempter, même partiellement, les comptables soumis à sa juri-
diction, cette date s’impose à lui dès lors qu’elle est certaine et que c’est seule-
ment s’il subsiste un doute sur la date précise du détournement qu’il lui appar-
tient, au vu de l’ensemble des informations obtenues au cours de l’instruction,
de fixer le point de départ des intérêts en retenant, comme date de la décou-
verte, la date à laquelle il est établi que le comptable a disposé des fonds irrégu-
liers extraits de la caisse publique;
Qu’il n’est pas possible, en l’espèce, de viser avec précision la date de chacun
des multiples détournements commis par Duguet…
Que si la date de chacune des irrégularités établies par l’enquête judiciaire ne
peut être fixée de façon précise, il est constant que le 20 mai 1964, date du der-
164 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 18

nier chèque émis à son nom au vu de justifications partiellement fictives,


Duguet disposait de la totalité des fonds, extraits par fraude de la caisse publi-
que, dont il doit être déclaré débiteur envers le Trésor; que dès lors, le point de
départ des intérêts doit être fixé à cette date du 20 mai 1964…
(Débet de 158 470,38 F, avec intérêts du 20 mai 1964. Confusion à due concur-
rence avec le débet administratif de 212 470,38 F).

OBSERVATIONS

1 Le débet juridictionnel d’un comptable public est l’obligation au paiement


d’une somme d’argent imposée par un arrêt définitif du juge des comptes à un
comptable patent ou à un comptable de fait dont la responsabilité personnelle
et pécuniaire a été mise en jeu. Il est exécutoire et productif d’intérêts.

I. — De la mise en débet

1 L’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifié par l’article 146


de la loi de finances rectificative pour 2006 dispose :
1 « VI — Le comptable public dont la responsabilité pécuniaire est mise en
jeu a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une
somme égale soit au montant de la perte de recette subie, de la dépense irrégu-
lièrement payée, de l’indemnité versée, de son fait, à un autre organisme
public ou à un tiers, de la rétribution d’un commis d’office par l’organisme
public intéressé, soit, dans le cas où il en tient la comptabilité matière, à la
valeur du bien manquant.
1 Toutefois, le comptable public peut obtenir le sursis de versement de la
somme fixée à l’alinéa précédent.
1 VII — Le comptable public dont la responsabilité pécuniaire est mise en jeu
et qui n’a pas versé la somme prévue au paragraphe VI ci-dessus peut être
constitué en débet soit par l’émission à son encontre d’un titre ayant force exé-
cutoire, soit par arrêt ou jugement du juge des comptes.
1 Le comptable public qui a couvert sur ses deniers personnels le montant
d’un déficit est en droit de poursuivre à titre personnel le recouvrement de la
somme correspondante ».
2 La mise en débet d’un comptable trouve son origine dans la constatation
soit d’un déficit de caisse soit d’une irrégularité dans les opérations du poste.

2 1° Un comptable se trouve en déficit lorsqu’il ne peut présenter l’intégralité


des fonds et valeurs (appartenant ou confiés à la personne publique) qu’il
devrait détenir, compte tenu du reliquat précédemment constaté et des opéra-
tions accomplies depuis lors. Le déficit de caisse peut revêtir la forme d’un
simple déficit matériel ou celle d’un déficit dissimulé.
2 Le déficit matériel consiste dans le fait que le montant de l’encaisse et du
portefeuille est inférieur au reliquat en espèces et en valeurs ressortant des
écritures et du compte. Il peut être dû à un vol, à une perte ou à une destruc-
18 4 FÉVRIER 1976, DUGUET 165

tion, mais aussi à des détournements commis par le comptable ou l’un de ses
préposés. Une vérification sur place révèle immédiatement le déficit matériel.
Aussi les comptables ou les préposés infidèles ont-ils soin d’utiliser divers pro-
cédés pour le dissimuler.
2 Le déficit dissimulé peut être un déficit reporté ou un déficit consolidé.
« Dans (le premier) cas, le comptable néglige volontairement de faire figurer
parmi ses encaissements le montant d’une recette effectivement réalisée; il
continue à la porter en reste à recouvrer dans ses écritures et à son compte.
Pour dissimuler l’irrégularité, il lui faudra évidemment falsifier la souche de la
quittance délivrée à la partie versante. Temporairement, la difficulté se trou-
vera éludée : en apparence, l’accord persistera entre la caisse, d’une part, les
écritures et le compte, d’autre part. Mais comme un reste à recouvrer impor-
tant, non apuré pendant trop longtemps, attirerait l’attention, l’opération devra
être renouvelée et même accrue si les prélèvements du comptable ont aug-
menté entre-temps. Il en résultera, après un certain délai, des difficultés crois-
santes, qui conduiront le receveur à tenter de recourir au déficit consolidé.
2 Pour y parvenir, le comptable devra faire figurer dans ses livres et son
compte une opération fictive d’un montant égal à celui du déficit » (A. P. de
Mirimonde, La Cour des comptes, 1947, p. 146).
2 Les déficits de caisse sont généralement découverts lors des vérifications
administratives périodiques auxquelles procèdent les supérieurs hiérarchiques
des comptables, personnellement ou par le truchement d’agents spécialisés
(tels les inspecteurs principaux du Trésor). La constatation du déficit est alors
faite dans un procès-verbal de vérification, transmis à l’une au moins des
autorités compétentes pour mettre en jeu la responsabilité pécuniaire du
comptable.

3 2° Le défaut de recouvrement d’une créance (par suite de négligences carac-


térisées ou seulement d’une insuffisance des diligences), l’irrégularité d’un
paiement (effectué en l’absence de crédits disponibles, ou sur production de
pièces justificatives insuffisantes, irrégulières ou frelatées, ou bien encore sans
effet libératoire), telle autre anomalie dans la gestion du poste (tenue défec-
tueuse de la comptabilité, défaut de surveillance des régies de recettes et
d’avances, silence gardé sur les actes des comptables de fait, faute ayant con-
traint l’organisme public à indemniser un autre organisme public ou un tiers,
etc.) constituent autant de manquements aux devoirs de sa charge de nature à
engager la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable public.
3 Ces manquements sont parfois décelés lors des vérifications administratives
du poste et peuvent aboutir à des débets administratifs (v. sur la procédure
administrative, le commentaire n° 7). Mais ils sont le plus souvent découverts
par la juridiction financière, lors de l’examen des pièces justificatives des opé-
rations produites au soutien des comptes. Au demeurant, lorsqu’elle est le
résultat de l’insuffisance des diligences ou des contrôles du comptable, l’irré-
gularité n’est pas toujours évidente; elle peut n’être établie qu’au moyen d’une
démonstration juridique, au terme d’une procédure contradictoire caractérisée
par la règle du double arrêt (v. sur ce point le commentaire n° 17).
166 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 18

II. — De l’apurement des débets

4 En général, un premier arrêt sur le compte annuel d’un comptable patent


commence par décharger ce comptable (ou son prédécesseur) de sa gestion
pendant l’année antérieure à la double condition qu’aucune charge n’ait été
prononcée ou ne subsiste contre lui et qu’ait été constatée l’exacte reprise au
bilan d’entrée de la gestion vérifiée des soldes actifs et passifs reconnus à la
clôture de la gestion précédente : il s’agit là d’une décision définitive (v. le
commentaire n° 17 sur la notification dans des décisions juridictionnelles dis-
tinctes des dispositions à caractère provisoire et des dispositions à caractère
définitif). Statuant provisoirement, un autre arrêt constate les soldes actifs et
passifs à la clôture de la gestion vérifiée « comme au compte de ladite
gestion »; il prononce, s’il y a lieu (et tel est généralement le cas), des injonc-
tions sur les opérations de recettes et de dépenses litigieuses (1). Il peut y avoir
également matière à ajourner l’admission d’une recette ou l’allocation d’une
dépense en attendant l’achèvement d’une opération (marché de longue durée,
mandat donné pour la réalisation d’un équipement public…) ou l’aboutisse-
ment d’une procédure (administrative, civile, pénale…) en cours : une réserve
est alors prononcée qui, comme l’injonction, met obstacle à la décharge du
comptable aussi longtemps qu’elle n’est pas levée (2).
4 L’instance se poursuit avec l’examen des réponses faites par le comptable
aux injonctions prononcées par le premier arrêt : le deuxième arrêt ou bien
lève les injonctions s’il y a été satisfait (décision définitive), ou bien les conti-
nue (décision provisoire), ou bien les lève mais en prononce de nouvelles
(décision provisoire), ou bien encore les transforme en débet (décision défini-
tive). Il advient qu’une procédure d’apurement comporte plusieurs arrêts suc-
cessifs par lesquels se poursuit le dialogue du juge et de son justiciable (v. com-
mentaire n° 17).

5 Les arrêts de débet sont revêtus de la formule exécutoire. Prenant effet de la


date de leur notification, ils doivent être pris en charge par le trésorier général
des créances spéciales du Trésor (3), ou par le comptable de la collectivité ter-
ritoriale ou de l’établissement public concernés, sur l’invitation du représen-

(1) L’injonction tend à obtenir du comptable qu’il :


– produise une pièce manquante (pièce générale au soutien du compte, pièce justificative d’une
dépense ou d’une recette);
– ou fournisse des explications ou des justifications complémentaires (expliquer une anomalie,
préciser les énonciations d’une pièce justificative, justifier des diligences accomplies en vue du
recouvrement d’une recette, etc.);
– ou régularise sa situation (comblement d’un déficit de caisse, reversement d’une dépense
payée à tort, encaissement d’une recette omise, etc.);
– sauf à produire « toute autre justification à sa décharge ».
(2) À la différence des injonctions, les réserves ne peuvent généralement être levées à bref délai.
(3) La Trésorerie générale des créances spéciales du Trésor a été créée par le décret n° 92-1256
du 2 décembre 1992. Un arrêté du ministre du Budget du 30 décembre 1992 lui a confié le recou-
vrement des débets et des amendes prononcées par la Cour des comptes ainsi que des « sanctions
pécuniaires » infligées par la CDBF. Ce recouvrement était précédemment assuré par l’agent comp-
table des créances contentieuses du Trésor, sur les instructions de l’agent judiciaire du Trésor.
18 4 FÉVRIER 1976, DUGUET 167

tant légal de cette collectivité ou de cet établissement. Les personnes publiques


ne peuvent renoncer à mettre les arrêts de débet à exécution, en raison de
l’« intérêt d’ordre public » que présentent les décisions du juge des comptes
(concl. Marguerie sur l’affaire du Bureau de bienfaisance de Lyon : CE,
14 févr. 1988, Rec. CE, p. 180).

6 Le comptable constitué en débet ne peut être déchargé de sa gestion aussi


longtemps que le débet n’a pas été apuré — autrement dit aussi longtemps que
l’intéressé ne justifie pas en avoir acquitté le montant de ses deniers propres (1)
ou avoir bénéficié d’une décision ministérielle de décharge de responsabilité
(avant la réforme du régime de responsabilité, v. commentaire n° 7) ou de
remise gracieuse. En raison du principe de l’enchaînement des gestions annuel-
les successives, le sursis à décharge prononcé sur une gestion donnée met obs-
tacle à ce que le comptable (demeuré en fonctions dans le même poste)
obtienne décharge pour ses gestions ultérieures (8 oct. 1940, Renaud, percep-
teur de Chateauneuf-sur-Sarthe, Rec. p. 71) (2). Mais le comptable qui a
acquitté le débet mis à sa charge au titre d’une année donnée et obtenu décharge
pour sa gestion pendant les années suivantes, reçoit son quitus à sa sortie de
fonctions, tout comme le comptable qui n’a jamais été constitué en débet et a
toujours été régulièrement déchargé de ses gestions annuelles successives. Le
comptable sorti de fonctions n’obtient la libération intégrale des garanties qu’il
a constituées qu’à condition de pouvoir présenter l’arrêt prononçant son quitus
délivré par le juge des comptes (décr. n° 64-685 du 2 juill. 1964 relatif à la
constitution et à la libération du cautionnement exigé des comptables publics,
art. 11) (3). Délivré après l’apurement du débet, le quitus apparaît ainsi comme
l’aboutissement normal de toute procédure d’apurement des comptes.

7 Le comptable qui a acquitté le montant du débet mis à sa charge est en droit


de demander à la personne publique, au cas où celle-ci aurait ultérieurement

(1) Le recouvrement des débets s’opère au besoin par prélèvements sur le cautionnement per-
sonnel ou par mise en jeu de la caution solidaire constituée par le comptable. Le Trésor jouit aussi
d’un privilège légal pour l’exécution sur les biens meubles et d’une hypothèque légale pour l’exécu-
tion sur les biens immeubles. Mais l’hypothèque ne prend rang que du jour où elle est effectivement
inscrite.
Au demeurant, les comptables sont souvent couverts par une assurance.
Dans tous les cas, les versements effectués s’imputent d’abord sur les intérêts, en application de
l’article 1254 du Code civil. L’imputation prioritaire sur le principal supposerait un accord explicite
de la personne publique créancière mais aussi de l’autorité habilitée à prendre une décision de
remise gracieuse (dès lors que cette solution reviendrait à faire remise d’une partie des intérêts).
(2) « La règle que s’est imposée la Cour de surseoir à la décharge d’un comptable pour les ges-
tions sur lesquelles elle statue, aussi longtemps que les gestions antérieures n’ont pas elles-mêmes
fait l’objet d’une décision de décharge, n’est pas seulement destinée à assurer l’enchaînement des
comptes; elle constitue une disposition d’ordre intérieur ayant pour but de rappeler à toute époque
quelle est, pour la succession des gestions d’un même instructions de l’agent judiciaire du Trésor.
(3) Dans le cas où une inscription hypothécaire a été prise sur les biens du comptable, celui-ci
peut éventuellement en obtenir la mainlevée en l’absence d’arrêt de quitus « si les garanties consti-
tuées par ailleurs sont considérées comme suffisantes » (Instruction du ministre des Finances du
12 février 1968 concernant l’application du décr. n° 66-270 du 22 avr. 1966 relatif à l’hypothèque
légale sur les biens des comptables publics).
168 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 18

recouvré sur le débiteur principal (le bénéficiaire du paiement indu, par exem-
ple), la restitution des sommes qui constitueraient pour elle un « enrichisse-
ment indu » (20 déc. 1917, Masselot, Département de Constantine, Rec. p. 61).
Par ailleurs, le principe de la subrogation du comptable pour exercer person-
nellement les actions dont peut disposer la personne publique à l’encontre du
débiteur principal (l’action en répétition de l’indu, par exemple), longtemps
mis en doute car prévu par une simple disposition réglementaire, est désormais
posé à l’article 60-VII précité de la loi du 23 février 1963 modifiée.

III. — Des intérêts sur débet

8 Conformément au paragraphe VIII de l’article 60 de la loi no 63-156 du


23 février 1963 : « les débets portent intérêt au taux légal à compter de la date
du fait générateur ou, si cette date ne peut être fixée avec précision, à compter
de celle de leur découverte » (1).
8 Ces intérêts sont « une charge de droit dont le juge des comptes ne peut
exempter, même partiellement, les comptables soumis à sa juridiction »
(4 févr. 1976, Duguet ci-dessus; dans le même sens : 15 janv. 1987, Commune
de Buswiller, Rec. p. 278; 19 déc. 1991, appel de l’ancien receveur de la com-
mune du Faou, Rev. adm. no 268). Il lui appartient, en revanche, lorsqu’il pro-
nonce un débet, de préciser dans sa décision la date à prendre en compte
comme point de départ du calcul des intérêts.

1° Taux

9 Sous le régime du décret du 31 mai 1862, les intérêts produits par les débets
des comptables publics étaient au taux de 5 %. La loi du 23 février 1963 fait
référence au taux de l’intérêt légal : celui-ci est fixé annuellement dans les
conditions prévues par la loi no 75-619 du 11 juillet 1975.

2° Point de départ

10 a) Le décret du 31 mai 1862 (art. 368) faisait courir les intérêts « du jour où
le versement aurait dû être effectué ». Pour l’application de cette règle, il éta-
blissait des distinctions suivant la cause du débet, mais en restant dans la ligne
de l’article 1996 du Code civil déclaré applicable aux comptables publics par
un avis du Conseil d’État du 8 juillet 1808 approuvé par l’Empereur, aux ter-
mes duquel « Le mandataire doit l’intérêt des sommes qu’il a employées à son
usage, à dater de cet emploi, et de celles dont il est reliquataire, à compter du
jour qu’il est mis en demeure ».
10 Au contraire, l’article 60-VIII de la loi du 23 février 1963 s’écarte du droit
commun. Si la rédaction de ce texte n’est pas très heureuse, les débets étant
prononcés et non découverts, l’intention du législateur ne fait guère de doute,

(1) Ce texte a récemment été modifié par l’article 146 de la loi de finances rectificative no 2006-
1771 du 30 déc. 2006 (v. infra).
18 4 FÉVRIER 1976, DUGUET 169

compte tenu de ce que l’on connaît des travaux préparatoires de la loi. Il sem-
ble bien que le législateur ait entendu faire courir les intérêts produits par les
débets des comptables publics de la date de l’événement, de l’opération ou de
l’omission ayant engagé la responsabilité personnelle et pécuniaire du compta-
ble, ou, « si cette date ne peut être fixée avec précision », de celle de la décou-
verte de la situation virtuellement débitrice du comptable — l’objectif étant de
procurer à l’organisme public une réparation complète du préjudice subi. Il
s’agit donc davantage d’intérêts compensatoires que d’intérêts moratoires qui
ne sont dus que du moment où le débiteur est mis en demeure de payer.
10 Ces intérêts n’étant prévus jusqu’alors que dans le cas d’infidélité du comp-
table, force est de constater que le nouvel état de droit était plus sévère pour les
comptables patents ou de fait qui n’avaient pas commis de malversations.
Dans le cas des gestions patentes, l’aggravation de la situation des comptables
est particulièrement marquée en ce qui concerne les paiements irréguliers : que
l’irrégularité se traduise par une perte effective pour l’organisme public résul-
tant par exemple de l’inexactitude des calculs de liquidation ou qu’elle prenne
la forme d’une simple erreur d’imputation, les intérêts des débets devraient
normalement toujours courir de la date de chaque paiement, celle-ci étant en
principe connue avec précision.

11 b) La Cour des comptes a d’abord fait plusieurs applications de l’article 60-VIII


suivant l’intention du législateur. C’est ainsi qu’en matière de gestions paten-
tes, elle a fixé le point de départ des intérêts des débets à la date des détourne-
ments commis par un préposé du comptable (CC 3 oct. 1963, Bulté, Commune
de Martinpuich, Rec. p. 85) ou à la date des paiements irréguliers (CC 13 oct.
1966, Larignon, régie des Rhues, Rec. p. 103; 20 oct. 1966, Henry, Hôpital-
hospice de Beaumont-sur-Oise, Rec. p. 105) ou encore à la date de la décou-
verte d’une différence entre le montant des restes à recouvrer mentionnée au
compte et celui résultant des états de développement des soldes (CC 22 sept. et
27 oct. 1966, Salmon, OPHLM de Brest, Rec. p. 100). En ce qui concerne les
gestions de fait ayant comporté des dépenses dans l’intérêt public, la Cour a
fait courir les intérêts des diverses dates réelles ou présumées de mainmise sur
les fonds (CC 14 nov. 1963, Castille et consorts, Commune de Contrexéville,
Rec. p. 57, 10 juillet 1967, Camelin, Commune de Tancua, non publié) ou, à
défaut, de la date de la découverte des agissements constitutifs de gestion de
fait (CC 26 juin 1964, Carton, Commune de Bouligny, Rec. p. 73).

12 Mais, à partir de 1966-1967, hors le cas de détournements commis par le


comptable, la Cour a généralement fixé le point de départ des intérêts à la date
de la notification de l’arrêt de débet. Elle n’avait d’abord retenu cette solution
que pour les débets dont la cause réside dans le défaut de recouvrement d’une
créance n’ayant pas le caractère fiscal, eu égard à la difficulté qu’il y a souvent
en ce cas à situer avec précision la date à laquelle le recouvrement a été irré-
médiablement compromis (CC 3 oct. 1963, Hoc, Commune de Bergères-les-
Vertus, Rec. p. 77, 28 nov. 1963, Winninger, Commune de Saverne, Rec. p. 88,
etc.). Elle a ultérieurement étendu cette solution aux autres cas de débet non
frauduleux, en considérant que « si l’obligation de remboursement à la charge
170 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 18

de l’auteur des détournements résulte de la soustraction même des deniers,


celle qui incombe au comptable ne peut trouver son fait générateur que dans
le débet prononcé à l’encontre de ce dernier, après examen définitif des causes
et des circonstances d’où découle sa responsabilité » (CC 6 févr. 1969, Cher-
rier, OPHLM du Cher, non publié). La haute juridiction a montré ainsi qu’elle
demeurait très attachée à l’idée qu’il convient, conformément aux principes de
droit commun, de traiter plus sévèrement le comptable de mauvaise foi, qui
s’est rendu coupable de malversations, que le comptable de bonne foi, qui a
géré honnêtement. Dans le cas de ce dernier, elle a également pu être sensible
à la lenteur apportée, du fait du juge, à l’apurement des comptes, qui risquait
d’alourdir injustement la charge du comptable si le point de départ du calcul
des intérêts était fixé à la date de l’opération incriminée.

13 Pour intéressante qu’elle soit, cette thèse était cependant trop éloignée des
intentions du législateur pour que la jurisprudence qui en découlait ne soit pas
discutée et partiellement remise en cause. Le Conseil d’État y a sans doute
contribué en observant à deux reprises que la Cour avait fixé le point de départ
des intérêts du débet d’une gestion de fait à une date plus favorable pour les
requérants que celle résultant de l’application de la loi (CE 21 juill. 1970, Dar-
rac, Rec. CE p. 506; 2 mars 1973, Massé, Rec. CE p. 184, concl. Braibant;
AJDA 1974, p. 97). Car si les solutions retenues avaient tendance à se rappro-
cher des termes de la loi, elles ne le faisaient que partiellement, surtout en
matière de gestion de fait, la Cour faisant à l’occasion courir les intérêts de la
date à laquelle l’autorité budgétaire avait refusé de reconnaître l’utilité publi-
que des dépenses alléguées par le comptable de fait (CC 15 déc. 1969, Massé,
Commune de Grassendorf, Rec. p. 32; AJDA 1974, p. 97; Rec. CE p. 184,
concl. Braibant) ou de la date de la notification de l’arrêt provisoire portant
injonction de reversement (CC 27 mai 1971, Consorts Kermoal et Lemaire,
Commune de Leffrinckouke, Rec. p. 36) ou encore du lendemain du jour où
expirait le délai imparti par l’arrêt provisoire pour apporter la preuve du rever-
sement des sommes mises à la charge du comptable (CC 24 et 31 mai 1967,
Darrac et consorts, Commune de Moissac, Rec. p. 35).

14 L’application stricte de la loi est devenue plus fréquente pour des comptables
patents ayant effectué des paiements irréguliers (CC 17 janvier 1979, Compta-
ble du centre départemental de documentation pédagogique de l’Oise, Rev.
adm. no 193; 28 juin 1979, Rollès et Labonnélie, payeurs généraux du Trésor,
Rec. p. 12) ou n’ayant pas recouvré des créances de nature fiscale à l’expiration
du délai réglementaire, éventuellement prolongé en cas de sursis de versement
(CC 16 déc. 1985, TPG de la Corrèze, du Nord, du Vaucluse, Rec. p. 149; 5 oct.
1990, Receveurs des impôts de Seine-Saint-Denis, Rec. p. 68).
14 Cependant les solutions variaient encore beaucoup suivant les formations de
jugement de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes et
suivant les causes des débets.

15 c) Afin de favoriser l’harmonisation de pratiques par trop divergentes, le


procureur général a décidé de faire appel de trois jugements de chambre régio-
18 4 FÉVRIER 1976, DUGUET 171

nale s’écartant à ses yeux de l’application de la loi et de demander la saisine


des chambres réunies.
15 Le 18 mars 1996, ces dernières ont statué sur les appels (Hôpital rural de
Cirey-sur-Vezouze, Commune de Saint-Georges du Vièvre et OPHLM des Hau-
tes-Pyrénées, Rec. p. 29, 31 et 33) et rendu de surcroît à cette occasion un
important avis sur le point de départ des intérêts des débets (Rec. p. 16). L’avis
des chambres réunies incite les juridictions financières à une application plus
stricte de la loi :
15 – en matière de dépenses irrégulières, il convient de retenir la date du paie-
ment du mandat (CC 20 oct. 1998, Lycée René Cassin à Bayonne; 26 avr.
2001, Commune de Carhaix-Plouguer), c’est-à-dire la date du décaissement
effectif et non celle de l’émission du mandat (CC 25 mai 2000, Commune de
Remiremont, Rec. p. 38; 26 avr. 2001, Commune de Carhaix-Plouguer). En
cas de multiples paiements de même nature, le point de départ peut par simpli-
fication être fixé à la date du dernier paiement incriminé de chaque exercice
concerné (CC 26 févr. 1997, Borne, comptable de la Caisse nationale d’assu-
rance maladie des travailleurs salariés, Rec. p. 17; 20 oct. 1998, Régie dépar-
tementale de l’Ain; 10 déc. 1998, Commune de Saclay; 7 avr. 1999, Commune
de Saint-Denis, 23 sept. 1999, Région Nord-Pas-de-Calais; 27 sept. et 25 oct.
2001, Commune de Saint-Gilles-Croix-de-Vie; 25 janvier 2002, Établissement
français des greffes);
15 – en matière de créances non recouvrées (1), il faudrait pouvoir retenir la
date à laquelle la créance est devenue manifestement irrécouvrable
(CC 26 mars 1998, Orgeret, receveur des impôts dans le département du Var,
Rec. p. 44) (2). Cette date étant souvent difficile à préciser, sont retenues par
défaut la date de clôture de l’exercice au cours duquel le recouvrement a été
définitivement compromis (CC 25 sept. 1997, Mme Peyrot et Dominice,
anciens agents comptables du lycée Charles Baudelaire à Evry, Rec. p. 121;
21 juin 2001, Collège Émile Verhaeren à Saint-Cloud), la date de clôture du
dernier exercice jugé (CC 30 sept. 1996, Mme Barthélémy, receveur des Fon-
dations de l’Institut de France, Rec. p. 108; 10 déc. 1998, Collège François
Villon à Fauville-en-Caux) ou si le comptable responsable du défaut de recou-
vrement est sorti de fonctions au cours des exercices jugés, la date de sa sortie
de fonctions (CC 27 janvier 2000, Commune de Cormelles-le-Royal);
15 – en matière de déficit de caisse, la date à laquelle le déficit a été constaté ou
à défaut la clôture de l’exercice au cours duquel il a été constaté si la date n’est
pas précisément connue.

16 L’avis des chambres réunies n’aborde pas tous les cas possibles de mise en
jeu de la responsabilité des comptables patents et surtout ne traite pas des ges-
tions de fait.

(1) Il en est de même en cause de défaut de diligences d’un comptable en vue de la mise en
recouvrement d’une créance (CC 1999, Université Paris XI-Paris Sud).
(2) Désormais, pour les receveurs des administrations financières, la Cour fait courir les intérêts
à compter de l’expiration du délai prévu par le décret du 1er sept. 1997 (CC 13 mai 2002, Receveurs
des impôts de la Seine-Saint-Denis, Rec. p. 48).
172 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 18

16 Dans un arrêt Trucy du 16 juin 1999, le Conseil d’État a estimé que la Cour
n’avait pas commis d’erreur de droit en retenant la date de la déclaration défi-
nitive de gestion de fait comme point de départ pour le calcul des intérêts du
débet. La Cour a en effet retenu cette solution mais, parfois uniquement parce
que la date de l’encaissement irrégulier de recettes publiques par les compta-
bles de fait n’était pas connue (27 oct. 2000, Choko et Dorst, comptables de
fait de deniers du Museum national d’histoire naturelle, Rev. Trésor 2001,
p. 527; 12 oct. 2004, Association de la faculté Alexis Carrel pour l’informa-
tion médicale (AFACIM) et autres comptables de fait des deniers de l’Univer-
sité Claude Bernard Lyon I). Mais, en cas de détournement de fonds, elle s’est
aussi montrée plus sévère en retenant, faute de certitude sur la date précise des
faits, la date de sortie de fonctions du comptable patent auteur du détourne-
ment (12 oct. 2004, Sénat, comptable de fait des deniers de l’Université fran-
çaise du Pacifique, Rec. p. 114).
17 Enfin, si le juge des comptes se conforme désormais plus strictement aux
termes de la loi, il demeure conscient des inconvénients de ceux-ci et a, peu de
temps après l’avis des chambres réunies de mars 1996, proposé au gouverne-
ment une réforme tendant à fixer le point de départ du calcul des intérêts à la
date du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécu-
niaire des comptables publics. Cette réforme qui a abouti à la fin de 2006 (1)
ne manquera pas de susciter de nouveaux développements de la jurisprudence
à propos notamment de la notion de premier acte de la mise en jeu de la res-
ponsabilité.

(1) En application de l’article 146 9° de la loi de finances rectificative no 2006-1771 du 30 déc.


2006 entrant en vigueur le 1er juill. 2007, « VIII — Les débets portent intérêt au taux légal à comp-
ter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables
publics ».
19

CDBF — SAISINE — CARACTÈRE DES POURSUITES —


LOIS D’AMNISTIE
CE, Ass., 30 juin 1961, Procureur général près la Cour des comptes,
ministère public près la CDBF c. Mazer

(Rec. CE p. 451; RD publ. 1961, p. 845, concl. A. Bernard)


Cons. que le procureur général près la Cour des comptes, ministère public
près la Cour de discipline budgétaire, demande l’annulation d’un arrêt en date
du 21 avril 1959 par lequel la Cour de discipline budgétaire a rejeté ses conclu-
sions en date du 23 juillet 1958, renvoyant devant elle l’ingénieur général
Mazer à raison d’irrégularités constatées à la direction technique et industrielle
de l’aéronautique du secrétariat d’État aux Forces armées (Air) que les faits qui
sont à l’origine du renvoi de l’ingénieur général Mazer devant la Cour n’ont été
amnistiés ni par l’article 6 de la loi du 31 juillet 1959, qui concerne uniquement
des infractions pénales, ni par aucune autre disposition de ladite loi…
Cons. d’une part que l’arrêt attaqué est motivé par l’incompétence du direc-
teur de cabinet du secrétaire d’État au Budget pour signer la décision en date
du 27 mai 1957, saisissant la Cour de discipline budgétaire, par l’organe de son
ministère public, des irrégularités susmentionnées…
Cons. d’autre part, qu’aux termes de l’article 16 de la loi du 25 septembre
1948, « Ont seuls qualité pour saisir la Cour, par l’organe du ministère public le
président de l’Assemblée nationale, le président du Conseil de la République, le
président du Conseil, le ministre des Finances, les ministres pour les faits relevés
à la charge des fonctionnaires et agents placés sous leur autorité, la Cour des
comptes, la Commission instituée par la loi no 48-24 du 6 janvier 1948 » qu’en
réservant ainsi expressément aux seules autorités qui y sont limitativement énu-
mérées qualité pour saisir la Cour, les dispositions précitées doivent être regar-
dées, compte tenu du caractère de particulière gravité que présentent les pour-
suites exercées devant cette haute juridiction, comme ayant entendu exclure,
pour les autorités dont s’agit, la possibilité de déléguer leur signature pour déci-
der la saisine de ladite Cour;
Cons. qu’il résulte de ce qui précède que le procureur général près la Cour des
comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire, n’est pas fondé
à demander l’annulation de l’arrêt attaqué …
(Rejet).

OBSERVATIONS

1 Les services du secrétariat d’État au Budget estimèrent qu’un directeur


d’administration centrale avait enfreint des règles concernant la commande
publique et accru d’une manière détournée le montant des crédits budgétaires
mis à sa disposition. Sur leur proposition, le directeur de cabinet du secrétaire
d’État au Budget prit, par délégation de celui-ci, la décision de saisir la CDBF,
par l’organe du ministère public.
174 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 19

1 Le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la


CDBF, conclut au renvoi de l’intéressé devant cette juridiction. Mais, dans son
mémoire en défense, le prévenu, tout en contestant l’irrégularité des faits qui
lui étaient reprochés, fit valoir que le directeur de cabinet du secrétaire d’État
au budget ne figurait pas au nombre des autorités, limitativement énumérées à
l’article 16 de la loi no 48-1484 du 25 septembre 1948 (aujourd’hui art. L. 314-1
CJF), autorisées à saisir la Cour.
1 De fait, la Cour (CDB (1) 21 avr. 1959, Direction technique et industrielle
de l’aéronautique du secrétariat d’État aux forces armées (air); Rec. CE
1961, p. 897; CCP no 2, p. 28) rejeta les conclusions de renvoi du procureur
général, « considérant qu’il résulte tant des termes mêmes de l’article précité
que de l’ensemble des dispositions de ladite loi du 25 septembre 1948 et de
son caractère répressif, qu’en attribuant aux seules autorités dont il donne une
énumération limitative qualité pour saisir la Cour de discipline budgétaire, le
législateur a entendu réserver l’exercice de cette faculté uniquement auxdites
autorités, à l’exclusion de toutes autres et sans délégation possible… ».
1 Statuant sur recours en cassation formé par le procureur général, le Conseil
d’État a confirmé (v. arrêt reproduit ci-dessus) l’arrêt de la Cour. Comme cette
dernière (mais contrairement aux conclusions du commissaire du gouverne-
ment A. Bernard), la haute assemblée a considéré que le législateur avait
entendu exclure, pour les autorités habilitées à saisir la Cour, la possibilité de
déléguer leur signature, « compte tenu du caractère de particulière gravité que
revêtent les poursuites exercées devant cette haute juridiction ».
1 Cette première décision rendue par le Conseil d’État sur un arrêt de la
CDBF est intéressante à trois titres : premièrement, le juge de cassation y pré-
cise les modalités de saisine de la Cour (I); deuxièmement, l’arrêt du Conseil
souligne la particularité des poursuites exercées devant la Cour, et leur
« gravité », notion qu’il convient de préciser (II); enfin, troisièmement, le
Conseil d’État a été amené à préciser la nature des sanctions qu’elle prononce,
et partant trancher la question de l’applicabilité des lois d’amnistie aux amen-
des CDBF.

I. — La saisine de la CDBF et le rôle du procureur général dans les pour-


suites

1° La saisine de la CDBF est strictement limitée par la loi et la jurisprudence

2 Selon la loi de 1948 créant la Cour, « ont seuls qualité pour saisir la Cour,
par l’organe du ministère public : le président de l’Assemblée nationale; le
président du Sénat; le Premier ministre; le ministre chargé des Finances; les
autres membres du gouvernement pour les faits relevés à la charge des fonc-
tionnaires et agents placés sous leur autorité; la Cour des comptes ». La loi
no 71-564 du 13 juillet 1971 a habilité en outre le procureur général à saisir la

(1) Jusqu’en 1963, la CDBF s’appelait seulement « Cour de discipline budgétaire (CDB) ».
19 30 JUIN 1961, PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR DES COMPTES 175

Cour de sa propre initiative — ce qui n’était pas le cas au temps de l’affaire


Mazer — sur la base des informations qu’il peut tenir notamment des commis-
saires du gouvernement près les chambres régionales des comptes ou d’autres
autorités n’ayant pas le droit de saisine (préfets, représentants des collectivités
territoriales et des établissements publics, etc.). Plus récemment, la loi no 80-
539 du 16 juillet 1980 a conféré le droit de saisine aux créanciers de l’État, des
collectivités locales ou des établissements publics victimes de l’inexécution ou
de l’exécution tardive d’une décision de justice condamnant la personne publi-
que au paiement d’une somme d’argent (v. commentaire no 52). Enfin, la loi de
codification no 95-851 du 24 juillet 1995 a innové, à l’initiative de l’Assem-
blée nationale, en mettant les chambres régionales des comptes au nombre des
autorités ayant qualité pour saisir la CDBF, auxquelles on a ajouté très récem-
ment les chambres territoriales des comptes (1). Aujourd’hui, cette liste limita-
tive figure à l’article L. 314-1 CJF.
3 Dans l’arrêt reproduit ici, le Conseil d’État a, confirmant la position de la
Cour elle-même, fait prévaloir une interprétation stricte des règles fixant les
possibilités de la saisine cette juridiction répressive. La loi prévoyant que les
membres du gouvernement peuvent saisir la Cour, par l’organe du ministère
public, cette règle est strictement limitative et interdit même qu’une personne
bénéficiant d’une délégation de pouvoir puisse prendre cette décision — certes
grave pour une personne qui risque d’être condamnée — à la place du ministre
personnellement. Cette solution dégagée par l’arrêt Mazer continue à trouver
application, comme le montre un exemple récent d’un « déféré » déclaré irre-
cevable par le procureur général car signé d’une personne non compétente, en
l’occurrence le fonctionnaire d’un ministère (v. rapport public de la CDBF
févr. 2007, p. 44).
3 En excluant toute possibilité de délégation pour la saisine de la Cour, le juge
du fond et le juge de cassation ont voulu éviter une banalisation de cette sai-
sine, le premier mettant l’accent sur le « caractère répressif » de la loi, le
second sur le « caractère de particulière gravité que présentent les
poursuites » exercées en vertu de cette loi. C’est, en ce qui concerne l’État, au
plus haut niveau, — celui des ministres, de la Cour des comptes et (depuis
1971) de son procureur général —, et au plus haut niveau seulement, que doit
être mise en mouvement l’action publique contre les agents justiciables de la
CDBF.

2° « Déféré » et « saisine » de la Cour, rôle du procureur général et


impact sur l’interruption de la prescription

4 Il découle de la rédaction de l’article L. 314-1 CJF qu’il existe en réalité


deux hypothèses de saisine : premièrement la saisine directe par le procureur
général (depuis 1971, v. plus haut), et deuxièmement la saisine (indirecte) par
une autorité extérieure, par l’organe du ministère public, sachant que celui-ci
peut directement classer l’affaire. Dans les deux cas, c’est donc bien le minis-

(1) Loi nº 2007-224 du 21 févr. 2007.


176 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 19

tère public qui, en définitive et en dépit de la formulation ambiguë de la loi,


seul saisit la Cour : dans le premier cas directement de sa propre initiative,
dans le deuxième cas sur « saisine » d’une des autorités énumérées par la loi.
5 Cette deuxième hypothèse pourrait être qualifiée de « saisine à double
détente » : elle requiert d’abord une « saisine » du ministère public par une
autorité (cette « saisine » étant souvent appelée « déféré »), puis d’un réquisi-
toire introductif du ministère public qui constituera de facto la véritable
« saisine ». Car peut-on appeler « saisine de la Cour » le « déféré » lorsqu’il
est immédiatement classé et que donc la Cour n’en est jamais véritablement
saisie ? Comme l’indique à juste titre le commissaire du gouvernement dans
l’affaire Mazer commentée ici : « ces autorités [celles habilitées à déférer une
affaire] ne saisissent pas à proprement parler la Cour de discipline budgétaire
mais le ministère public… » (concl. A. Bernard, RD publ. 1961, p. 845).
« Déféré » et « saisine » paraissent donc bien être des notions distinctes, ce qui
explique d’ailleurs l’utilisation de deux mots différents. Le déféré est un acte
préalable et d’ailleurs nullement obligatoire puisque le procureur général peut
très bien saisir sans qu’il existe un déféré (et il peut même saisir la CDBF de
faits qu’une autorité habilitée à déférer a précisément décidé de ne pas défé-
rer). Le déféré est une « saisine » du procureur général en vue d’une saisine
éventuelle de la Cour par ce dernier. Ce système « à double détente » constitue
une expression de l’indépendance de la CDBF par rapport aux autorités exté-
rieures, et notamment la Cour des comptes. D’ailleurs, d’éventuelles erreurs
affectant la procédure menant à un « déféré » ou des erreurs de forme ou de
fond du déféré lui-même ne sauraient automatiquement entacher d’irrégularité
le réquisitoire du procureur général, c’est-à-dire la saisine, et donc la procédure
menée devant la Cour (1). Par la prise d’un réquisitoire, le procureur général
peut saisir la CDBF même si un déféré se révélait entaché d’irrégularités.
6 Autrement dit, le « déféré » n’est pas à proprement parler l’acte de saisine;
il est, dans la réalité, en tant que transmission ou renvoi d’informations au
ministère public, un acte de la saisine, un acte faisant partie de la saisine mais
ne l’épuisant pas, donc une sorte de saisine partielle, une saisine du ministère
public avant la saisine éventuelle de la Cour par ce dernier.
6 Cela ne signifie pas que l’acte de déférer soit dépourvu de portée juridique.
Au contraire, deux effets juridiques sont attachés au déféré :
6 – c’est le déféré, et plus précisément la date de son arrivée au ministère
public, qui interrompt la prescription quinquennale qui s’applique aux infrac-
tions CDBF (art. L. 314-2 CJF tel qu’interprété par la jurisprudence, v. CE
26 mai 1999, Reynard, ancien chef de service des immeubles et des affaires
générales du ministère des Affaires étrangères, Rec. p. 120);
6 – le déféré oblige le ministère public à traiter l’affaire ainsi transmise : il
doit soit prendre un réquisitoire introductif d’instance, soit prendre une déci-
sion de classement; c’est cet effet de droit attaché au déféré qui le distingue
d’une simple dénonciation effectuée par un tiers non habilité par la loi à

(1) Mais un déféré qui ne serait pas valable ne saurait interrompre la prescription.
19 30 JUIN 1961, PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR DES COMPTES 177

« déférer », par exemple un contribuable ou un citoyen, à laquelle le ministère


public peut donner suite ou non, et à laquelle il n’est pas obligé de répondre.
6 La différence entre saisine directe par le procureur général et le déféré n’est
donc pas neutre. En cas de déféré, la date interruptive de la prescription quin-
quennale prévue à l’article L. 314-2 CJF est celle de l’arrivée du déféré au par-
quet (v. par ex. CDBF 27 nov. 1973, Institut géographique national, CCP no 2,
p. 94; Rec. CE p. 800; confirmé par CE 26 mai 1999, préc.), alors qu’en cas de
saisine de la Cour sur initiative propre du procureur général, la date à retenir
est celle du réquisitoire. Le déféré, parce qu’il a un impact sur le jeu de la pres-
cription, revêt donc un caractère conservatoire : il protégera les poursuites
éventuelles en ce qu’il empêchera, à partir de la date de réception du déféré au
parquet, la prescription de continuer à déployer ses effets.
6 L’avantage de ce système de saisine de la CDBF est notamment que le pro-
cureur général peut saisir la Cour même en l’absence de déféré, ou en cas de
déféré qui ne serait pas valable. Cette possibilité ne lui a été reconnue qu’en
1971, et n’existait pas au moment de l’affaire Mazer. Si elle avait existé à
l’époque, le réquisitoire du procureur général aurait pallié l’absence de déféré
valablement formulé, la Cour aurait été valablement saisie par le ministère
public (avec seulement un impact sur la date interruptive de prescription) et ce
dernier n’aurait sans doute pas formé de recours en cassation…

3° Le rôle du ministère public dans la procédure CDBF : le procureur


général est maître de l’opportunité des poursuites

7 Contrairement à la Cour des comptes qui a le pouvoir de se saisir d’office, la


CDBF n’est donc jamais saisie que « par l’organe du ministère public »
(art. L. 314-1 CJF). Cette position déterminante du parquet dans le contentieux
CDBF est liée au caractère répressif de celui-ci : gardien de l’ordre public
financier, il dispose de l’opportunité des poursuites, à l’instar des parquets
judiciaires.
7 D’emblée, le procureur général est appelé à prendre la décision soit de clas-
ser l’affaire (1), s’il estime qu’il n’y a pas lieu à poursuites, soit d’ouvrir l’ins-
truction, auquel cas il transmet le dossier au président de la Cour, en vue de la
désignation d’un rapporteur (art. L. 314-3 CJF). C’est également le procureur
général qui avise, dans les formes prévues par l’article L. 314-4 CJF, « les per-
sonnes à l’égard desquelles auront été relevés des faits de nature à donner lieu
à renvoi devant la Cour » (2). Il suit en outre le déroulement de l’instruction,
dont il est tenu informé par le rapporteur. Lorsque l’instruction est terminée, il

(1) La décision du procureur général de classer une affaire ne présente pas un caractère juridic-
tionnel (CE 16 mai 1980, Melki, Rec. CE p. 230; RD publ. 1981, p. 228, concl. M.-D. Hagelsteen).
(2) Le réquisitoire introductif d’instance, ainsi que d’éventuels réquisitoires supplétifs ou complé-
mentaires, doivent être communiqués à toute personne mise en cause, afin de permettre à celle-ci
d’exercer ses droits de la défense (CDBF 22 et 29 nov. 1985, Société des autoroutes Rhône-Alpes
(AREA), CCP no 3, p. 25; CDBF 11 et 12 déc. 1991, Centre hospitalier spécialisé du Rouvray, Rec.
p. 136, Rec. CE p. 640, Rev. Trésor 1993, p. 31). Cela signifie également que la lettre de mise en cause
doit préciser que le personne intéressée pourra, le cas échéant, v. sa responsabilité engagée devant la
Cour (CDBF 19 avr. 2000, Banque du Crédit chimique, Rev. Trésor 2001, p. 796; Rec. p. 105).
178 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 19

peut, pour la deuxième fois, décider le classement de l’affaire. Si l’instance est


poursuivie, après que les ministres intéressés ont été invités à donner leur avis
(art. L. 314-5 CJF), le procureur général est à nouveau saisi du dossier : il
peut, une troisième et dernière fois, prononcer le classement de l’affaire
(art. L 314-6 CJF), mais alors par une décision motivée qui est notifiée aux
présidents des assemblées parlementaires, aux ministres intéressés, à l’autorité
qui avait saisi la Cour et, bien entendu, à la personne mise en cause
(art. L. 314-7 CJF).
8 Dans le cas où il décide le renvoi devant la Cour, le procureur général prend
une décision de renvoi motivée qui est versée au dossier de l’affaire, qui peut
être consulté par les parties. La décision de renvoi du procureur général lie le
contentieux : la Cour ne peut débattre de questions qui n’y sont pas abordées
(CE 9 déc. 1977, De Grailly, Rec. CE p. 493), étant précisé que le renvoi peut
n’être que partiel, se limitant à certains faits ou certaines personnes mises en
cause au cours de l’instruction, les autres bénéficiant ipso facto d’un classe-
ment partiel. Enfin, en audience, il présente ses conclusions après les débats,
proposant notamment le prononcé d’une amende dont il chiffrera à ce stade le
montant; mais à la différence de la décision de renvoi, ces conclusions ne lient
pas la Cour (1) : si le procureur général encadre les poursuites, donc l’instruc-
tion, et lie la Cour quant aux faits et personnes renvoyées, il a en audience la
même position que la défense, et c’est la Cour elle-même qui fixe le cadre de
l’audience de jugement. Au stade du jugement, c’est la Cour qui décide;
l’opportunité des poursuites s’arrête à la séance de jugement.
9 Une fois l’arrêt rendu par la CDBF, le procureur général peut en demander
au Conseil d’État la cassation; il est du reste la seule autorité à pouvoir le faire,
le droit de former un recours n’étant d’autre part ouvert qu’à la personne jugée
(art. L. 315-2 CJF).
9 Au total, dans l’exercice de son ministère près la CDBF, le procureur géné-
ral a une qualité qui lui fait défaut dans l’exercice de son ministère près la
Cour des comptes : celle de partie principale à l’instance (v. commentaire
no 11 sur le rôle du parquet dans le jugement des comptes).

II. — La « particulière gravité » des poursuites devant la CDBF

10 Pour justifier son interprétation stricte des textes régissant la saisine de la


Cour, le Conseil d’État se fonde sur la « particulière gravité » qui caractérise
les poursuites devant elle.
10 Cette notion de gravité mérite attention. Si les poursuites sont graves, c’est
sans doute que les infractions, et les fautes commises, le sont aussi. Pourtant,
les fautes punissables par la Cour sont de nature et d’importance très variables.
Il peut s’agir de fautes personnelles commises dans le service ou de simples

(1) Ainsi, la Cour peut aller au-delà du montant de l’amende demandé par le procureur général,
ou ne pas suivre celui-ci dans l’acceptation de circonstances atténuantes, qualifier juridiquement
autrement les faits de l’espèce, etc.
19 30 JUIN 1961, PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR DES COMPTES 179

fautes de service, de fautes commises intentionnellement ou de fautes commi-


ses par incompétence, négligence ou maladresse, de fautes ayant entraîné
directement ou indirectement un préjudice pour la personne publique ou de
fautes sans conséquences dommageables. Dans presque toutes les affaires
qu’elle a jugées, la Cour a fait application (exclusivement ou non) de l’article 5
de la loi de 1948 (dont les dispositions sont reprises à l’art. L 313-4 du CJF)
qui vise les violations des règles relatives à l’exécution des recettes et des
dépenses de l’État (ou des autres personnes publiques) ou à la gestion des
biens leur appartenant, cette infraction étant centrale devant la CDBF (v. com-
mentaires de la 3e partie du présent ouvrage, consacrée à la CDBF).

11 Or la multiplicité des règles auxquelles des fonctionnaires ou des agents


publics peuvent avoir contrevenu est telle que la Cour, sur la base de l’article
L. 313-4 CJF précité, serait en droit de sanctionner même des infractions
vénielles. C’est en somme ce qu’a constaté le Conseil d’État lorsqu’il a relevé
que l’application de la sanction aujourd’hui prévue à l’article L. 313-4 CJF
« n’est subordonnée ni à l’existence de fautes revêtant un certain degré de gra-
vité ni à la mauvaise foi du fonctionnaire incriminé » (CE 7 juillet 1978, Mas-
sip, Rec. CE p. 301), même si certains arrêts anciens et isolés de la CDBF
sous-tendent le contraire. Juridiquement, tout non-respect d’une règle, même
mineure, en matière de finances publiques est sanctionnable par la CDBF
(infractions des art. L. 313-1 à L. 313-5 CJF). L’infraction sanctionnant
l’octroi d’un avantage injustifié à autrui (art. L. 313-6 CJF) n’exige pas non
plus de faute grave ou de préjudice grave. Seule l’infraction nouvellement
créée en 1995 et qui n’a encore jamais été appliquée par la Cour, exige un pré-
judice grave et des carences graves (art. L. 313-7-1 CJF : faute grave de ges-
tion dans les entreprises publiques).

12 Il reste que la Cour « est trop consciente de la portée morale plus encore
que matérielle de ses arrêts pour retenir des infractions vénielles peu concilia-
bles avec la solennité de sa procédure » (1). Plusieurs facteurs contribuent à
conférer aux poursuites exercées devant la CDBF le caractère de « particulière
gravité » mentionné par le Conseil d’État dans sa décision Mazer : la composi-
tion de cette juridiction qui réunit, sous la présidence du Premier président de
la Cour des comptes, un président de section du Conseil d’État, plusieurs con-
seillers d’État et conseillers maîtres à la Cour des comptes; la solennité de la
procédure, que soulignent son « allure pénale » (G. Vedel) et la communica-
tion du dossier, pour avis, aux ministres intéressés; la diffusion donnée aux
arrêts par suite de leur notification aux ministres intéressés, de leur communi-
cation aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat et, si la Cour en
décide ainsi, de leur publication au Journal officiel (2). À cela s’ajoutent les
règles strictes de saisine de la Cour (v. I plus haut).

(1) Rapport du premier président Léonard au président de la République en date du 21 juin


1960, doc. adm. 1960, no 16.
(2) La Cour peut ordonner la publication, en tout ou en partie, des arrêts prononçant des con-
damnations, « dès qu’ils ont acquis un caractère définitif » (art. L. 314-20 CJF).
180 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 19

12 L’arrêt Mazer du Conseil d’État, en insistant sur la gravité des poursuites


devant la CDBF, rappelle donc aux autorités de déféré (ministres, Cour des
comptes, chambres régionales des comptes…) que toute irrégularité financière
ne mérite pas un déféré; seule une affaire présentant une certaine gravité aura
des chances de prospérer devant la Cour, du fait précisément du caractère
exceptionnel et solennel de celle-ci. En l’absence d’une certaine gravité, soit le
procureur général classera l’affaire avant ou après l’instruction (v. rapport
annuel de la CDBF févr. 2007, p. 44 à 48), soit la Cour s’abstiendra de sanc-
tionner une personne ayant commis une infraction vénielle, jugée insuffisam-
ment grave (CDBF 6 févr. 1968, École régionale d’agriculture d’Ondes (Hau-
tes-Garonne), CCP no 2, p. 65; Rec. CE p. 809). Certes, cette notion de
« gravité » s’oppose à toute définition précise, mais on peut, à partir de l’ana-
lyse de la jurisprudence de la Cour, dégager quelques éléments structurants.
Sans surprise, l’existence d’un préjudice financier d’un certain montant peut
être un facteur de gravité. Souvent (mais pas toujours), l’infraction de l’article
L. 313-6 CJF (octroi d’un avantage injustifié à autrui entraînant un préjudice
pour l’organisme en question) interviendra alors en plus d’infractions sanc-
tionnant le non-respect de règles, révélant ainsi un « surplus » de gravité par
rapport au non-respect de règles formelles de protection des finances publi-
ques (le plafond de l’amende de l’infraction de l’art. L. 313-6 CJF est
d’ailleurs doublé par rapport à celui des infractions formelles). Dans d’autres
cas, la gravité proviendra de la multiplicité ou répétition des irrégularités com-
mises, ou de leur persistance en dépit d’avertissements antérieurs (par ex. inac-
tion de l’agent comptable en dépit d’injonctions pour l’avenir prononcées pré-
cédemment par la Cour des comptes : CDBF 18 juin 1997, Musée Rodin,
commentaire no 49), ou encore de l’importance de la règle violée.
12 Logiquement, la modicité des montants financiers en jeu peut conduire la
CDBF à ne pas sanctionner certaines irrégularités pourtant constituées, faute
de gravité suffisante (CDBF 17 déc. 1976, Caisse interprofessionnelle, com-
merciale et industrielle d’allocations vieillesse (CICIAV) de Béthune; CCP
no 2, p. 121. CDBF 24 oct. 1989, Association pour l’emploi des cadres, ingé-
nieurs et techniciens de l’agriculture (APECITA); CCP no 3, p. 180; Rec. CE
p. 421. CDBF 7 déc. 1994, Comité départemental du tourisme de la Gironde;
Rev. Trésor 1995, p. 685; Rec. CE p. 728; Rec. p. 147).

III. — Les amendes prononcées par la CDBF et les lois d’amnistie

13 Dans son arrêt Mazer, le Conseil d’État a relevé que les faits qui étaient por-
tés devant la Cour n’avaient pas été amnistiés par la loi du 31 juillet 1959 invo-
quée par le défendeur. Cette solution qui conclut à l’exclusion des amendes
prononcées par la CDBF des lois d’amnistie successives est depuis lors régu-
lièrement confirmée, à la fois par la Cour elle-même (par ex. CDBF 4 déc.
2002, Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) et SCI Mutualité
Astorg; Rev. Trésor 2004, p. 48; Rec. p. 112; ou CDBF 23 avr. 2003, Tribunal
de grande instance (TGI) de Marseille; Rev. Trésor 2004, p. 54; Rec. p. 111),
19 30 JUIN 1961, PROCUREUR GÉNÉRAL PRÈS LA COUR DES COMPTES 181

comme par le juge de cassation (CE 15 nov. 2006, M. Gallet, AJDA 2007,
p. 697; Rev. Trésor 2007, p. 722; LPA 2007 no 131, p. 11).
13 L’explication en est la suivante.
14 Comme l’amende pour gestion de fait (1) (v. commentaire no 2 sous
CC 30 sept. 1992, Nucci, Carrefour du développement; commentaire no 47
sous CC 28 mai 1997, Toulon-Communication), les amendes CDBF ne peu-
vent être assimilées à aucune des amendes entrant traditionnellement dans le
champ des lois d’amnistie, qui visent des sanctions pénales ou disciplinaires.
Or il a été démontré plus haut (v. commentaire no 3 sous Cons. const. no 2005-
198 L du 3 mars 2005) que la CDBF n’est ni une juridiction pénale, ni une
instance disciplinaire. Logiquement, les amendes qu’elle prononce ne sont ni
des amendes pénales (elles échappent à la règle de non-cumul des peines, ne
peuvent donner à l’application du sursis et peuvent être infligées dans la limite
d’une prescription spéciale) ni des amendes disciplinaires ou professionnelles
(elles sont cumulables avec des sanctions disciplinaires et leur champ d’appli-
cation déborde largement les limites de la fonction publique). Constituant des
sanctions spécifiques, ces amendes, pour être amnistiées, devraient faire
l’objet de dispositions spéciales dans les lois d’amnistie. La personne qui invo-
que le bénéfice d’une loi d’amnistie devrait donc établir que les amendes
CDBF y figurent explicitement, et non déduire du silence de la loi d’amnistie
son application à la CDBF (moyen inopérant de ce que la loi d’amnistie invo-
quée « n’exclurait pas expressément du bénéfice de l’amnistie les infractions
aux règles relatives à l’exécution des recettes et dépenses publiques », car les
amendes prononcées par la CDBF ne sont pas des sanctions professionnelles,
non plus que des sanctions pénales : CDBF 30 oct. 1985, Caisse nationale de
l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), Service du contrôle
médical régional de Nancy, CCP no 3, p. 20). Mais si les lois d’amnistie
incluaient les amendes de la Cour, comme elle n’a pas d’autre sanction à sa
disposition, c’est son existence même qui risquerait alors indirectement d’être
mise en cause, compte tenu de la périodicité régulière des lois d’amnistie.
15 Dans un cas récent et particulier (CDBF 24 févr. 2006, Centre hospitalier
spécialisé (CHS) Paul Guiraud de Villejuif, 3e arrêt; AJDA 2006, p. 1255; Rev.
Trésor 2006, p. 918), l’ancien directeur d’un centre hospitalier spécialisé avait
adressé au président de la Cour de discipline budgétaire et financière une
« demande à fin de suspension d’exécution à raison de l’amnistie » concernant
l’exécution de l’arrêt de la CDBF par lequel cette juridiction l’avait condamné
à une amende. Habituellement, jusqu’alors, les lois d’amnistie étaient invo-
quées soit au moment de l’instruction et de l’audience, et se trouvaient donc
écartées par la Cour dans son arrêt, soit à l’appui d’un recours en cassation. En
l’espèce, l’auteur de ce recours atypique se prévalait de l’article 16 de la loi
no 95-884 du 3 août 1995 portant amnistie; la Cour a rejeté cette demande au
motif, en premier lieu, qu’en rendant son arrêt précité de condamnation, elle

(1) De par la loi (art. L. 313-14 CJF), les amendes CDBF « présentent les mêmes caractères que
les amendes prononcées par la Cour des comptes en cas de gestion occulte… ».
182 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 19

avait déjà épuisé sa compétence et ne pouvait, en principe, se saisir à nouveau


du même litige. La Cour a en second lieu constaté que la requête n’entrait dans
aucun des cas dans lesquels le recours en révision, prévu par l’article L. 315-3
du Code des juridictions financières, est ouvert (v. commentaire no 56 sur la
révision). Enfin, la Cour a jugé que les sanctions prononcées par la CDBF ne
sont pas explicitement mentionnées par la loi d’amnistie invoquée à l’appui de
la requête et qu’elles ne constituent pas davantage des sanctions professionnel-
les ou disciplinaires au sens des articles 14 à 16 de cette loi, et que la procé-
dure prévue par l’article 16 de la loi d’amnistie, sur lequel se fonde la requête,
n’est donc pas applicable à la Cour. Cette requête de type particulier a dès lors
été rejetée, dans la continuité de la jurisprudence traditionnelle de la CDBF et
du Conseil d’État.
DEUXIÈME PARTIE

LA COUR DES COMPTES


ET LES CHAMBRES RÉGIONALES
DES COMPTES
Chapitre I

La responsabilité personnelle
et pécuniaire des comptables
patents
20
RESPONSABILITÉ PÉCUNIAIRE DES COMPTABLES PUBLICS
À RAISON DE LA TENUE DÉFECTUEUSE
DE LA COMPTABILITÉ
CC, 25 octobre 2001, M. Sturm, agent comptable de la Maison
des enfants de Meaux
(Rec. p. 83)
Sur le fond
Attendu que la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a constitué
M. Sturm débiteur des sommes de 126 719 F (19 318,19 €), 20 000 F (3 048,98 €)
et 40 000 F (6 097,96 €) envers la caisse de la Maison des enfants de Meaux
(Seine-et-Marne) pour avoir accepté dans ses écritures de l’exercice 1992 l’enre-
gistrement de dépenses budgétaires ayant le caractère d’opérations définitives
sans disposer de justificatifs à l’appui des mandats et d’avoir en conséquence
procédé à un paiement irrégulier au sens de la comptabilité publique;
Attendu que le commissaire du gouvernement et M. Sturm, agent comptable,
appelants, font valoir que la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un
comptable ne peut être engagée que dans des cas, strictement limités et énon-
cés à l’article 60-IV de la loi de finances du 23 février 1963, qui sont un déficit ou
un manquant en deniers ou en valeur, un non-recouvrement de recette, un
paiement irrégulier de dépense et l’indemnisation à raison d’une faute du
comptable d’un autre organisme public ou d’un tiers;
Attendu que le comptable, en prenant en charge, le 28 février 1993, sur
l’exercice 1992 des mandats rattachant des dépenses à l’exercice au cours
duquel elles auraient été engagées, n’a pas ouvert sa caisse; qu’en conséquence
cette écriture n’ayant qu’une incidence budgétaire ne saurait, même si elle a été
effectuée sans que le comptable ait été en possession des justificatifs prévus par
la réglementation, être considérée comme un paiement au sens de la comptabi-
lité publique; que, dans ces conditions, il n’a procédé à aucun paiement irrégu-
lier, qu’il n’existe aucun manquant en derniers résultant de la comptabilisation
des mandats pris en charge le 28 février 1993;
Attendu qu’en l’absence de preuve d’un manquant en deniers et de paie-
ment irrégulier qui pourraient fonder la mise en jeu de la responsabilité de
M. Sturm, c’est à tort que la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France a
constitué celui-ci débiteur envers la caisse de la Maison des enfants de Meaux
(Seine-et-Marne) des sommes de 126 719 F (19 318,19 €), 20 000 F (3 048,98 €) et
40 000 F (6 097,96 €)…
(Infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes).

OBSERVATIONS

1 « Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsa-


bles… de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents
de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable
qu’ils dirigent » (art. 60-I de la loi no 63-156 du 23 févr. 1963 modifiée et
188 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 20

art. 11 du décret du 29 déc. 1962 portant règlement général sur la comptabilité


publique). S’il est exceptionnel que des documents comptables et des pièces
justificatives soient perdus ou adirés, les cas de désordres, de carences et plus
généralement de tenue défectueuse de la comptabilité ne sont pas rares; toute-
fois les faits générateurs de la responsabilité des comptables publics sont limi-
tativement énumérés à l’article 60-I, paragraphe 3 de la loi précitée du 23 févr.
1963 modifiée (1) : la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables
publics « se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie
ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une
dépense a été irrégulièrement payée ou que par le fait du comptable public,
l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme
public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les
comptes ». Ainsi pour que la responsabilité de principe des comptables publics
en matière de tenue de la comptabilité, posée par le I de l’article 60, puisse être
effectivement mise en jeu, encore faut-il qu’elle se traduise par l’une des con-
ditions d’engagement énumérée ci-dessus (I). La jurisprudence du juge des
comptes montre que c’est le plus souvent dans le domaine des restes à recou-
vrer que la tenue défectueuse de la comptabilité peut déboucher sur la mise en
débet du comptable (II).

I. — Une responsabilité d’une portée limitée

2 Dans l’affaire de la Maison des enfants de Meaux, le comptable de l’établis-


sement avait comptabilisé dans ses écritures des mandats émis par l’ordonna-
teur le dernier jour de la période complémentaire de l’exercice 1992, sans dis-
poser des pièces les justifiant; la chambre régionale des comptes (CRC)
compétente l’avait mis en débet pour avoir enregistré dans ses écritures une
dépense budgétaire ayant le caractère d’une opération définitive et avoir ainsi
procédé à un paiement irrégulier; mais ces mandats avaient été ensuite annulés
par l’ordonnateur qui en avait émis de nouveaux au titre de l’exercice
1993 permettant de régler différentes dépenses que le juge de premier ressort
avait d’ailleurs examinées sans observation; la Cour, juge d’appel, a considéré
qu’en se livrant à une écriture de rattachement de charges à l’exercice n’ayant
qu’une incidence budgétaire, le comptable n’avait pas ouvert sa caisse, et
n’avait donc pas procédé à un paiement, au sens de la comptabilité publique;
et « qu’en l’absence de preuve d’un manquant en deniers ou de paiement irré-
gulier qui pourraient fonder la mise en jeu de la responsabilité du
comptable… », c’est à tort qu’il avait été constitué en débet et que le jugement
de la CRC devait être infirmé (v. aussi Rev. Trésor 2002, p. 540).
2 La Cour n’a pas davantage considéré comme conforme à l’article 60-IV de
la loi de 1963 précitée, alors applicable, la mise en débet d’un comptable qui
n’avait pas produit l’état de l’actif de la commune au cours de la période en

(1) L’article 146 de la loi de finances rectificative pour 2006 a modifié l’article 60 de ladite loi
de 1963 relatif au régime de responsabilité des comptables publics et a notamment inséré au I de cet
article, les différents faits générateurs de responsabilité énumérés jusque-là au IV de l’article 60.
20 25 OCTOBRE 2001, M. STURM 189

jugement; la CRC compétente avait jugé que ce comptable avait failli, en ne


tenant pas l’état de l’actif, à l’obligation résultant des dispositions du règle-
ment général sur la comptabilité publique d’exercer, en matière de patrimoine,
le contrôle de la conservation des droits, privilèges et hypothèques; et elle
l’avait constitué débiteur du montant total des valeurs immobilisées de la com-
mune représentant selon le jugement, le manquant en deniers créé par
l’absence d’état de l’actif; le juge d’appel a infirmé le jugement, en considé-
rant que cette absence ne s’accompagnant pas de la constatation objective de
l’existence d’un fait générateur de responsabilité prévu par l’article 60-IV de
la loi, ne saurait conduire par elle-même à la mise en jeu de la responsabilité
pécuniaire du comptable public (CC 23 févr. 1999, M. Essayan, comptable de
la commune d’Aiguilles, Rec. p. 15; dans le même sens, CRC Picardie 5 nov.
1996, Commune de Janville, inédit).
2 Ne sont également pas susceptibles d’entraîner l’engagement de la respon-
sabilité des comptables publics :
2 – le solde anormalement débiteur d’un compte d’attente de classe 4 (compte
40411 « fournisseurs exercices antérieurs »), après que les précisions données
par le comptable au juge d’appel sur les enchaînements d’écritures opérés éta-
blissent que « les écritures erronées n’ont pour contrepartie aucun compte de
caisse et n’ont donné lieu à aucune extraction des deniers de l’établissement »
(CC 26 mai 2005, EPLEFPA de Chartres, Rev. Trésor 2006, p. 65); les soldes
débiteurs de comptes temporaires « dont il ne ressort ni du jugement, ni des
pièces du dossier qu’ils auraient été constitutifs de manquants dans la
caisse », le juge d’appel établissant au contraire à partir du détail des écritures
expliquant les soldes qu’il s’agissait d’opérations d’ordre qui, « ne correspon-
dant ni à des recettes ni à des dépenses, régularisent les discordances en débit
et en crédit » (CC 29 sept. 2005, Chambre d’agriculture de l’Isère, Rev. Trésor
2006, p. 368); dans le même sens, s’agissant de l’apurement des comptes 408
et 4081 « charges à payer », 4667 « oppositions » et 4718 « recettes à classer »
(CC 15 avr. 2002, Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé,
ANAES, v. les conclusions du parquet, Rev. Trésor 2006, p. 745); en revanche,
en l’absence de réponse du comptable à l’injonction de produire des états justi-
fiant les soldes débiteurs de divers comptes, la Cour ne peut que constater
l’impossibilité de régulariser les états de soldes des comptes concernés et
l’existence d’un manquant en deniers entraînant la mise en débet du comptable
(CC 18 sept. 2002, École nationale supérieure des techniques industrielles et
des mines d’Alés, Rev. Trésor 2003, p. 555);
2 – le défaut de justification d’une créance imputée en dépenses à régulariser
et correspondant à la reprise par une commune du déficit d’un ancien service
annexe de l’eau et de l’assainissement, le juge d’appel constatant que le débet
prononcé par la CRC ne reposait sur aucun déficit ou manquant en deniers,
puisque ce déficit avait été transféré à la nouvelle régie municipale et réglé par
celle-ci à la commune (CC 7 oct. 2004, M. Loyant, comptable de la commune
de Ploemeur, Rec. p. 108);
2 – des mouvements d’ordre et non des paiements effectués au-delà des cré-
dits budgétaires résiduels, le juge d’appel constatant que les mandats qui
avaient effectivement donné lieu à décaissement avaient été payés au vu de
190 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 20

crédits disponibles suffisants à la date de leur paiement (CC 28 juin 2007,


M. Froehly, comptable du district de l’agglomération vichyssoise, inédit);
2 – l’inexactitude de la reprise des soldes de valeurs inactives entre deux exer-
cices comptables, le comptable mis en débet par le juge de premier ressort
ayant produit en appel les pièces (compte d’emploi des tickets et titres de
recettes) permettant d’établir le fait que si la balance d’entrée 2001 était en
effet erronée, aucun manquant en valeurs ne pouvait être retenu à l’encontre du
requérant (CC 26 janv. 2006, Commune de Lezay, AJDA 2006, p. 345; 19 oct.
2006, Collège Paul Eluard de Beuvrages, inédit); a contrario, la responsabilité
du comptable public est engagée s’il ne parvient pas à expliquer les écarts de
montants de valeurs inactives entre la balance de sortie et celle d’entrée
(13 avr. 1983, LET Pierre de Coubertin à Meaux, Rec. p. 69; CC 22 janv.
1998, Mme Vervaecke, comptable du LEP Le Corbusier à Tourcoing, Rec.
p. 22).

3 Les obligations des comptables publics en matière de reprise des soldes


illustrent plus généralement le principe et les limites de leur responsabilité
pécuniaire et personnelle en matière de tenue de la comptabilité; saisies en
appel par le parquet général d’un jugement de CRC ayant déchargé un compta-
ble sans avoir vérifié l’exacte reprise des soldes du dernier compte examiné à
l’ouverture du compte suivant, les chambres réunies de la Cour ont infirmé le
jugement, tout en rappelant le principe de cette responsabilité dans un arrêt du
6 octobre 2000 Commune de Condé sur Noireau (Rec. p. 79), dans les termes
suivants : « qu’il résulte nécessairement du principe d’enchaînement des
comptes annuels qui caractérise l’ensemble des systèmes comptables que le
comptable qui a établi les soldes de clôture d’un exercice (comptable sortant)
en reste chargé sous sa responsabilité pécuniaire personnelle jusqu’à la cons-
tatation par le juge des comptes, de l’exacte reprise de ces soldes par le comp-
table en fonctions, lors de l’ouverture de l’exercice suivant (comptable
entrant) ». L’obligation de reprise des soldes a été ainsi clairement justifiée par
les mêmes chambres réunies dans un avis des 7 et 14 oct. 1996 : « Considérant
que la fixation de la ligne de compte n’a pas le caractère d’une décision provi-
soire, puisqu’elle appelle d’autant moins une contradiction du comptable
qu’elle reprend les soldes qu’il a lui-même arrêtés et que la ligne de compte
est immuable; qu’il s’agit en réalité d’un simple constat, dont il y a lieu de
donner acte au comptable, servant de fondement à la charge que constitue
l’obligation de reprise des soldes, à l’ouverture du compte suivant ». Le carac-
tère immuable de la ligne de compte constitue donc une première limite à la
mise en jeu de la responsabilité du comptable par le juge des comptes,
lorsqu’il constate des discordances dans l’enchaînement des comptes : il ne
peut enjoindre de procéder à des rectifications en balance d’entrée, puisque les
comptes affectés par les anomalies relevées sont réputés arrêtés après la clô-
ture de l’exercice et intangibles depuis lors; par ailleurs, comme mentionné ci-
dessus, les écarts constatés entre les soldes d’entrée et de sortie, s’ils consti-
tuent le plus souvent un manquement du comptable à ses obligations en
matière de tenue de la comptabilité ne sont susceptibles de donner lieu à enga-
gement de sa responsabilité personnelle pécuniaire que s’ils traduisent un
20 25 OCTOBRE 2001, M. STURM 191

manquant en deniers ou en valeur dans la caisse de l’organisme public


(CC 8 déc. 2004, Caisse de garantie du logement locatif social, Rev. Trésor
2006, p. 65, concl. procureur général); les mises en débet des comptables, du
fait de discordances dans la reprise des soldes, sont en conséquence rares
(CC 13 juin 1979, Collège d’enseignement technique à Montpellier, Rec.
p. 75, s’agissant d’une différence en moins sur un compte de caisse; 29 juin
1995, Institut médico-éducatif de Troissy, inédit, pour un écart sur un compte
d’immobilisations corporelles).

4 À défaut de pouvoir mettre en cause les comptables publics, par injonction


(suivie de mise en débet si la charge provisoire n’est pas satisfaite), lorsque les
désordres ou carences en matière de tenue de la comptabilité ne se traduisent
pas par un manquant ou un déficit dans la caisse publique, le juge des comptes
peut prononcer une réserve sur la gestion du comptable jusqu’à l’obtention des
remises en ordre ou des justifications nécessaires qui empêchera, tant qu’elle
ne sera pas levée, la décharge du comptable (CC 26 juin 2003, Réunion des
musées nationaux, inédit; 19 sept. 2005, Université Pierre et Marie Curie
Paris VI, à paraître Rec. 2005). Il est à préciser enfin qu’en matière d’irrégula-
rités comptables, la responsabilité de l’ordonnateur ou du comptable public
peut également être recherchée sur le terrain de la CDBF, comme le montre
l’arrêt CDBF 18 juin 1997, Musée Rodin (v. commentaire no 49).

II. — Responsabilité et tenue de la comptabilité des restes à payer et


à recouvrer

5 Les cas de tenue défectueuse de la comptabilité entraînant la mise en jeu de


la responsabilité des comptables publics sont plus fréquents en matière de res-
tes à recouvrer, notamment sur les locataires des OPHLM et sur les malades
hospitalisés dans les établissements publics de soins.

5 1° Dès lors qu’ils ont pris en charge des titres de recettes, les comptables
publics sont tenus de justifier soit du recouvrement de ces recettes, soit de
l’existence de restes à recouvrer qui doivent alors être portés sur un état
détaillé. « La possibilité de représenter à chaque instant la situation détaillée
et nominative des débiteurs constitue (une) nécessité fondamentale, à défaut
(de laquelle) le comptable ne peut être considéré comme ayant satisfait aux
obligations de sa tâche » (CC 30 oct. et 8 nov. 1962, Bonnet, Hôpital de Lézi-
gnan-Corbières, non publié; 27 janv. 2005, Lycée professionnel Thomas-Jean
Main à Niort et GRETA des Deux-Sèvres, Rev. Trésor 2005, p. 625). Or, que la
cause en soit l’impéritie du comptable, l’insuffisance des moyens mis à sa dis-
position ou les avatars de l’informatisation, le désordre peut atteindre des pro-
portions telles que des discordances importantes apparaissent entre les mon-
tants des soldes figurant aux bilans d’entrée et de sortie des comptes annuels
de gestion et les états détaillés de créances restant à recouvrer et que, le temps
passant, les montants des différences constatées évoluent au point de changer
parfois de sens. Lorsque le total des créances identifiées restant à recouvrer est
192 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 20

inférieur au solde du compte correspondant du bilan (1), le comptable est


constitué débiteur par le juge des comptes de cette différence « en moins »,
assimilable à un « manquant » dans la caisse (CC 8 juill. 1965, Bonnet, Hôpi-
tal de Lézignan-Corbières, Rec. p. 94; 9 juill. 1970, Layet, OPHLM des Bou-
ches-du-Rhône, Rec. p. 83; 27 juin 1995, M. Poirot, comptable du lycée
George Sand à Cosne-Cours-sur-Loire, Rec. p. 52; 31 janv. 2002, OPHLM de
la communauté urbaine du Mans, Rec. p. 9; 7 oct. 2004, M. Sannier, compta-
ble de la commune de Prades, Rec. p. 106, v. commentaire no 15).
5 Par contre, le juge constate mais ne sanctionne pas les différences « en
plus » qui apparaissent lorsque le total des créances portées sur l’état de déve-
loppement des restes à recouvrer est supérieur au montant des restes inscrits
dans le compte (CC 29 sept. 1988, Monclere, OPHLM de Bagneux, Poligny,
Nemours, Rev. adm. no 252; 27 janv. 2005, Syndicat inter-hospitalier de la
région Île de France, à paraître Rec. 2005) — sauf à pouvoir établir qu’une
telle différence dissimule l’absence de prise en charge de certaines créances
dans le compte produit par le comptable (en ce sens : CC 19 janv. 1989,
Dubourg, percepteur des Matelles, Rec. p. 5).

6 La comptabilité des restes à payer présente parfois aussi des anomalies. « Le


total des prises en charge au compte 467 “restes à payer” doit correspondre à
la différence constatée, d’une part entre le montant des mandats déjà émis en
règlement des créances des fournisseurs, mandats visés par le comptable et
inscrits par lui en tant que dépenses de la collectivité au débit des comptes
correspondant aux articles budgétaires concernés et d’autre part, le montant
des règlements effectivement opérés à la clôture du compte, par la caisse dudit
comptable au bénéfice des ayants droit… Dès lors l’inscription au compte 467
d’un montant inférieur à celui des paiements en instance dont l’existence est
certifiée à l’état de développement, inscription ayant pour effet sinon pour
objet d’assurer un équilibre factice de la balance générale et correspondant en
fait à une insuffisance des fonds réellement disponibles pour payer le montant
des dépenses effectivement prises en charge dans les comptes, est de nature à
engager la responsabilité pécuniaire du comptable » (CC 19 janv. 1989,
Dubourg, percepteur des Matelles, Rec. p. 5, et même affaire, 12 juill. 1990,
Rec. p. 57).

7 2° Dans le cas de mutation de comptables au cours des exercices en juge-


ment, le juge des comptes se trouve confronté au problème de la détermination
du ou des comptables responsables de la différence « en moins » constatée.

(1) « L’existence au compte 468 d’un montant de restes à recouvrer qui ne peut être intégrale-
ment justifié par les créances d’égal montant figurant à l’état de développement correspond à l’ins-
cription, parmi les actifs retracés au compte, de créances n’ayant pas d’existence réelle, non
identifiées ou ne pouvant être effectivement mises en recouvrement, mais ayant pour effet d’assurer,
dans des conditions contestables, l’équilibre des comptes de la balance générale et de justifier irré-
gulièrement du montant d’un reliquat dont la disponibilité est faussement attestée en fin
d’exercice » (CC 19 janv. 1989, Commune des Matelles, Rec. p. 5).
20 25 OCTOBRE 2001, M. STURM 193

7 Le comptable entrant a l’obligation de s’assurer de la réalité des restes à


recouvrer transmis par son prédécesseur et qui doivent en principe faire l’objet
d’un « état sommaire » au jour de la remise du service (1). En application de
l’article 60-III (troisième alinéa) de la loi no 63-156 du 23 février 1963 modi-
fiée et de l’article 17 du décret no 64-1022 du 29 septembre 1964, il dispose
d’un délai de six mois, prorogeable par décision du ministre des Finances,
« pour formuler des réserves écrites motivées de façon précise » (selon les ter-
mes de l’Instruction générale du 16 août 1966 sur l’organisation du service des
comptables publics). Le juge des comptes pourra fréquemment se fonder sur
l’existence des réserves (CC 8 juill. 1986, Centre hospitalier de Melun, Rec.
p. 232; Rev., Rev. adm. no 238; CC 25 févr. 1988, Chambre d’agriculture du
Morbihan, Rec. p. 23) ou inversement sur l’absence de réserves (CC 16 mars
1983, Receveurs du centre hospitalier de Wissembourg, Rec. p. 83; 28 nov.
1985, Receveur de la commune de Trevissac, Rev. adm. no 235) pour désigner
le comptable responsable de la différence constatée, le comptable entrant qui
n’a pas fait de réserves étant censé avoir vérifié l’existence, au jour de sa prise
de fonctions, de restes à recouvrer d’un montant égal au solde porté sur la
balance des opérations (2).
7 Mais la détermination du comptable responsable ne dépend pas seulement
de la formulation ou de l’absence de réserves.
7 En premier lieu, pour être recevables, les réserves doivent être précises et
motivées. Devant l’impossibilité d’établir une balance des comptes à la date de
sa prise de fonctions, le troisième des cinq comptables qui se sont succédé à
l’Office d’HLM de Meaux durant les exercices 1978 et 1982 avait bien
exprimé, dans le délai réglementaire de six mois, des réserves concernant toute
différence apparaissant à l’état des restes des exercices antérieurs et toute dif-
férence qui pourrait résulter d’émargements omis que feraient apparaître les
poursuites futures, mais « il n’a(vait) pas formulé de réserve précise, concer-
nant une discordance qui aurait existé, lors de son entrée en fonctions, entre
les écritures et le montant des restes à recouvrer se rapportant à… la
période… pendant laquelle (ses deux prédécesseurs) étaient en fonctions » : la
Cour des comptes a jugé « qu’il n’a(vait) pas apporté la preuve que la diffé-
rence qui a été constatée ultérieurement incombait à ses prédécesseurs »
(17 déc. 1987, Henry, Rev. adm. no 247). Mais si la situation du poste compta-
ble est dans un désordre tel que le successeur est dans l’impossibilité de for-
muler des réserves précises et détaillées sur des discordances sur états de restes
ayant été mises à la charge du comptable sortant par le premier juge, le juge
d’appel confirme le débet sur le comptable sortant (CC 4 juill. 1996, M. Lalut,
comptable de la commune de Lorgues, Rec. p. 75).

(1) Dans le cas aberrant où n’aurait pas été dressé le procès-verbal réglementaire de remise de
service, le comptable sortant ne s’étant pas valablement vidé les mains, la responsabilité du compta-
ble entrant ne saurait être engagée du chef d’une différence « en moins » dans la comptabilité des
restes à recouvrer (CC 27 nov. 1992, Pougeon, lycée agricole de Meymac, Rec. p. 118).
(2) Alors que l’appréciation des possibilités de recouvrement d’une créance ne laisse pas d’être
délicate et aléatoire, partant d’être plus ou moins subjective, la constatation de la réalité des restes à
recouvrer et de l’exactitude de la comptabilité peut être faite objectivement par le comptable
entrant.
194 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 20

8 En second lieu, il est essentiel de savoir à quel comptable incombait régle-


mentairement la charge de la preuve de la concordance entre le solde porté au
compte financier et l’état nominatif des restes à recouvrer. C’est ce que montre
bien l’affaire de l’Office d’HLM de Roubaix, jugée le 25 mars 1989 (Rec.
p. 38). Le TPG, chargé de l’apurement administratif des comptes, avait mis le
receveur entré en fonction le 1er janvier 1983 en débet à titre conservatoire
d’une somme égale à la différence en moins entre les états de restes à recou-
vrer et le solde des comptes de locataires. Mais si la responsabilité du compta-
ble entrant pouvait être mise en cause à raison de la gestion de ces prédéces-
seurs pour des opérations prises en charge sans réserve, lors de la remise de
service, cette faculté ne saurait conduire à la mise en cause du seul comptable
entrant dès lors qu’il est avéré que les faits générateurs se situaient à une date
antérieure à sa prise de fonctions; or cette différence, demeurée inchangée à la
fin des gestions suivantes, se répartissait en 20 146,73 F pour l’exercice 1982
et 54 564,65 F pour les exercices 1981 et antérieurs. La Cour a jugé, en ce qui
concerne les créances prises en charge au titre des exercices 1981 et antérieurs,
que c’était au comptable en fonctions au 31 déc. 1982 qu’il appartenait
d’apporter la preuve de la concordance entre le solde inscrit au compte finan-
cier et l’état nominatif des restes à recouvrer (1).

9 Lorsqu’un comptable est sorti de fonctions sans dresser l’état nominatif des
restes à recouvrer et en laissant un grand désordre dans ses écritures, il n’est
pas toujours possible à ses successeurs d’établir après coup l’origine de toutes
les différences constatées, les recherches nécessaires à l’approche de la vérité
étant parfois étalées sur plusieurs années. Un doute peut alors exister sur le
point de savoir si telle différence est bien imputable au comptable défaillant ou
à l’un de ses successeurs. S’il ne peut décidément faire toute la lumière, le juge
des comptes retient à l’encontre du comptable défaillant le chiffre douteux, au
motif « qu’en s’exonérant de l’obligation de produire… un état détaillé des
restes à recouvrer (ce comptable) s’en est remis à ses successeurs du soin
d’identifier les locataires en retard dans le paiement de leurs loyers et de
déterminer le montant du déficit en résultant pour l’office » (CC 5 oct. 1989,
Hardel, OPHLM de la ville de Caen, Rec. p. 22). De même, s’il constate que le
désordre du poste était tel, au moment du changement de comptable, que le
nouveau comptable était dans l’impossibilité d’établir un état des restes à
recouvrer, le juge des comptes considère que la discordance constatée ne peut
être imputée qu’au comptable sortant (CC 19 mai 1994, M. Lalut, comptable
de la commune de Taradeau, Rec. p. 46); plus généralement, la Cour considère

(1) Par contre, en ce qui concerne les créances prises en charges au titre de l’exercice 1982, la
justification nominative des restes à recouvrer ne devait pas nécessairement être apportée au 31 déc.
1982, elle pouvait l’être plus tard, au 31 mars 1983 lors du transfert du solde des restes du
compte 411 au compte 412. En l’absence de réserves motivées du comptable entré en fonctions le
1er janv. 1983, il était normal de mettre en jeu sa responsabilité de préférence à celle de son prédé-
cesseur, d’autant que les opérations de la journée complémentaire n’étant pas ici limitées à des opé-
rations d’ordre, mais s’étendant aux titres de recettes émis en janvier pour le recouvrement des
loyers du dernier mois de l’année précédente, pouvaient avoir eu une incidence importante sur les
écritures comptables.
20 25 OCTOBRE 2001, M. STURM 195

que la responsabilité du comptable entrant ne peut pas être recherchée, même


s’il n’a pas formulé de réserves, quand la mauvaise tenue des écritures rend
impossible, lors de la remise de service, la connaissance des restes à recouvrer
(CC 11 déc. 1991, MM. Wacogne et Rouquier, comptables du LEP Jean Mon-
net à Lille, Rec. p. 111; 16 mai 2002, M. Sénat, comptable du lycée profes-
sionnel industriel « Château d’Epluches » à Saint-Ouen-l’Aumône, Rev. Tré-
sor 2003, p. 229). Par contre, si le juge des comptes parvient à établir qu’une
différence « en moins » s’est accrue pendant la gestion de l’un des succes-
seurs, « les réserves formulées par (ledit successeur) lors de la prise de service
ne l’exonèrent pas de la responsabilité qui lui est propre dans la part du déficit
apparue… au cours de sa propre gestion… il lui incombe en conséquence d’en
verser le montant dans la caisse de l’établissement » (CC 27 sept. 1988, Raba-
nin, Centre hospitalier de Digne, Rec. p. 101) (1).

(1) En l’espèce, le TPG, chargé de l’apurement administratif des comptes, avait pris un arrêté
conservatoire de débet répartissant le montant des différences « en moins » entre quatre comptables
successifs au prorata du temps durant lequel chacun avait assuré la gestion du poste. La Cour a jugé
que cette répartition ne pouvait être admise : « la responsabilité pécuniaire de chacun des compta-
bles doit être appréciée sur le fondement de documents qui leur soient personnellement
opposables ».
21
RESPONSABILITÉ PÉCUNIAIRE DES COMPTABLES
PATENTS : À RAISON DE PAIEMENTS SUR JUSTIFICATIONS
INSUFFISANTES OU IRRÉGULIÈRES
CE, 21 mars 2001, Morel, receveur de la commune de Corps
(Rec. p. 134)
Considérant qu’aux termes de l’article 12 du décret du 29 déc. 1962 portant
règlement général sur la comptabilité publique : « Les comptables sont tenus
d’exercer :/ B. En matière de dépenses, le contrôle :/ De la validité de la créance
dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après… » et qu’aux termes de cet
article 13 : « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur :/
La justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation;/ L’inter-
vention préalable des contrôles réglementaires et la production des
justifications… »; que l’article 1er du décret du 13 janvier 1983 portant établisse-
ment de la liste des pièces justificatives des paiements des communes, des
départements et des établissements publics locaux dispose qu’avant de procéder
au paiement d’une dépense, les comptables ne doivent exiger que les pièces jus-
tificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste annexée audit
décret;
Considérant qu’il résulte de ces dispositions que si le comptable n’a pas le
pouvoir de se faire juge de la légalité des décisions administratives qui servent
de fondement au mandat de paiement, il doit, afin d’exercer son contrôle sur la
production des justifications du service fait, être en mesure d’identifier la nature
de la dépense; que ce contrôle doit conduire le comptable, dans la mesure où
les pièces justificatives produites sont à cet égard contradictoires, à suspendre le
paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit, à cet effet, les justifica-
tions nécessaires;
Considérant que la Cour des comptes, pour confirmer par l’arrêt attaqué le
jugement par lequel la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a consti-
tué M. Morel, en sa qualité de comptable de la commune de Corps, débiteur
envers celle-ci de la somme de 200 000 F, a constaté qu’au vu des pièces, qui lui
avaient été transmises à l’appui du mandat de paiement signé par le maire de
Corps, le comptable n’avait pu identifier la nature de la dépense, et n’avait donc
pu exercer le contrôle des justifications du service fait que l’ordonnateur lui pro-
duisait, et a relevé que les justifications produites à l’appui du mandat de paie-
ment à la société Agecom de 200 000 F étaient entachées de contradictions et
d’incertitudes; qu’en l’état de ces constatations qui ne relèvent que d’elle, la
cour a pu légalement considérer que, devant l’incertitude et la contradiction des
pièces jointes au mandat, le comptable aurait dû suspendre le paiement et que,
faute de l’avoir fait, il devait être déclaré débiteur à l’égard de la commune;
Considérant que la Cour des comptes, en mentionnant dans son arrêt que le
marché passé par le maire de Corps avec la société Agecom ne prévoyait pas
d’avance et en précisant en outre que le versement d’une avance correspondant
au montant total du marché était en contradiction avec le Code des marchés
publics, s’est contentée d’interpréter les stipulations du marché conformément
aux lois et règlements en vigueur, comme aurait dû le faire le comptable au
moment du paiement, et n’a pas, contrairement à ce que soutient le requérant,
exigé du comptable qu’il exerce un contrôle de légalité sur les décisions de
21 21 MARS 2001, MOREL 197

l’ordonnateur; qu’elle n’a donc pas entaché son arrêt d’une erreur de droit; que
cette précision n’entache pas non plus les motifs de l’arrêt attaqué d’une ambi-
guïté qui ne permettrait pas au juge de cassation d’exercer son contrôle;
Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. Morel n’est
pas fondé à demander l’annulation de l’arrêt en date du 18 déc. 1997 par lequel
la Cour des comptes a rejeté son appel tendant à l’annulation du jugement en
date du 19 mars 1997 par lequel la chambre régionale des comptes de Rhône-
Alpes l’a constitué débiteur de la commune de Corps…
(Requête rejetée).

OBSERVATIONS

9 Dans notre système de comptabilité publique, l’exécution des dépenses est


partagée entre les ordonnateurs et les comptables. Les ordonnateurs enga-
gent (1), liquident (2) et, sauf exception, ordonnancent (3) les dépenses, dont
les comptables assurent le paiement (4).
9 Avant de régler les dépenses, les comptables sont tenus d’exercer les contrô-
les prévus à l’article 12 B du règlement général sur la comptabilité publique
(décr. no 62-1587 du 29 déc. 1962), notamment le contrôle de la validité de la
créance. Celui-ci porte plus précisément, en application de l’article 13 du
même décret, sur « la justification du service fait et l’exactitude des calculs de
liquidation » (v. commentaire no 21) et sur l’intervention préalable des contrô-
les réglementaires et la production des justifications ».

I. — Le principe des nomenclatures de pièces justificatives

1 1° Sous le Premier Empire, en vertu d’un décret du 24 messidor an XII,


l’ordonnateur avait la faculté exorbitante de déterminer lui-même les pièces
justificatives à produire au comptable. La justification des dépenses dépendait
du bon vouloir de celui-là même qui les avait ordonnées. Le comptable pouvait
être ainsi contraint de payer une dépense sans avoir pu s’assurer de la régula-
rité de la dette dont le paiement devait précisément permettre de se libérer. Il
n’encourait au demeurant aucune responsabilité de ce chef, l’article 18 de la

(1) « L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son encontre
une obligation de laquelle résultera une charge » (décr. no 62-1587 du 29 déc. 1962 portant règle-
ment général sur la comptabilité publique, art. 29).
(2) « La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la
dépense » (art. 30 du règlement général).
(3) « L’ordonnancement est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de la
liquidation, l’ordre de payer la dette de l’organisme public. Le ministre des Finances dresse la liste
des dépenses qui peuvent être payées sans ordonnancement ou qui peuvent faire l’objet d’un ordon-
nancement de régularisation après paiement » (art. 31 du règlement général). Les ordres de paie-
ment sont dénommés ordonnances lorsqu’ils émanent des ordonnateurs principaux de l’État,
mandats lorsqu’ils émanent des ordonnateurs secondaires de l’État ou des ordonnateurs des autres
personnes morales de droit public.
(4) « Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette » (art. 33 du
règlement général).
198 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

loi du 16 septembre 1807 interdisant à la Cour des comptes de « refuser aux


payeurs l’allocation des paiements par eux faits sur des ordonnances revêtues
des formalités prescrites, et accompagnés des acquits des parties prenantes et
des pièces que l’ordonnateur aura prescrit d’y joindre » (1).
1 La Cour des comptes ne devait pas tarder à dénoncer un système « destructif
de toute sécurité ». Pour satisfaire à sa demande et au vœu du Parlement, une
ordonnance royale du 14 septembre 1822 concernant la comptabilité et la jus-
tification des dépenses publiques posa en principe que toute ordonnance et tout
mandat présentés à une caisse publique devraient être accompagnés « des piè-
ces qui constatent que leur effet est d’acquitter, en tout ou en partie, une dette
de l’État régulièrement justifiée » (art. 10, rendu applicable aux dépenses des
départements et des communes par l’art. 23).
1 Ce principe fut confirmé par l’ordonnance royale du 31 mai 1838 portant
règlement général sur la comptabilité publique. Poussant plus loin l’organisa-
tion de la justification des dépenses, cette ordonnance disposa, en outre, que les
pièces à produire aux comptables seraient déterminées « par nature de service »
dans des nomenclatures arrêtées de concert entre le ministre des Finances et le
ministre intéressé, « d’après les bases » énumérées à l’article 65 (2).
1 Ces nomenclatures, ayant valeur obligatoire pour les ordonnateurs comme
pour les comptables, devaient être régulièrement tenues à jour. Mais la multiplica-
tion et la diversification des opérations effectuées par les personnes publiques
n’ont pas permis qu’il en soit toujours ainsi. Pour les opérations non prévues dans
les nomenclatures, les ordonnateurs et les comptables ont dû s’accorder sur les
pièces à produire en raisonnant par analogie, comme l’admet encore aujourd’hui
la jurisprudence du juge des comptes (CC 20 sept. 1973, Casenave et Mazerolles,
comptables du service départemental de protection contre l’incendie (SDPI) de
Meurthe et Moselle, non publié; CC 19 déc. 1994, Mme Latte, agent comptable
du collège Paul Fort à Reims, Rev. Trésor 1995, p. 369).
1 Le principe des nomenclatures de pièces justificatives, « établies par le
ministre des Finances avec, le cas échéant, l’accord du ministre intéressé », a
été réaffirmé à l’article 47 du règlement général sur la comptabilité publique
du 29 décembre 1962, diverses précisions étant données par les articles 129,
178 et 215 en ce qui concerne respectivement l’État, les établissements publics
nationaux à caractère administratif et les établissements publics nationaux à
caractère industriel et commercial (EPIC) dotés d’un poste comptable (3).

(1) Ce texte visait notamment à mettre les ordonnateurs à l’abri des exigences et des investiga-
tions de la Cour : « Il lui serait impossible d’approfondir les causes qui ont fait donner les autorisa-
tions de payement ; elle ne saurait juger le gouvernement » (rapport présenté par Defermon au
Corps législatif sur le projet de loi instituant la Cour des comptes).
(2) Les pièces formant ces « bases » avaient déjà été énumérées à l’article 10 de l’ordonnance du
14 sept. 1822, mais leur énumération avait alors un caractère limitatif.
(3) En ce qui concerne les EPIC « la liste des pièces justificatives de recettes et de dépenses est
préparée par l’agent comptable et proposée par l’ordonnateur à l’agrément du ministre des
Finances ». Dans ces conditions, l’agent comptable « ne saurait invoquer l’absence de nomencla-
ture particulière… pour s’affranchir des contrôles prévus par le décret du 29 déc. 1962 puis préci-
sés par l’Instruction M 9-5 sur la réglementation financière et comptable des EPIC » (CC 26 sept.
1984, Larrodé, agent comptable de la Caisse nationale de crédit agricole, Rec. p. 124).
21 21 MARS 2001, MOREL 199

D’autre part, la loi no 82-213 du 2 mars 1982 a prévu qu’un décret fixerait la
liste des pièces justificatives que les comptables des collectivités territoriales
et de leurs établissements publics pourraient exiger avant de procéder au
paiement : tel a été l’objet du décret no 83-16 du 13 janvier 1983 cité dans
l’arrêt sous commentaire et modifié en dernier lieu par le décret no 2003-301
du 2 avril 2003 (1). Cette liste constitue l’annexe I à l’article D. 1617-19 du
CGCT.
2 2° Le comptable auquel est présenté une ordonnance ou un mandat de paie-
ment « ne saurait, sans manquer gravement à (ses) obligations, présumer de
la seule émission (du titre) de paiement, la régularité de la dépense »
(CC 20 sept. 1973, Casenave et Mazerolles, comptables du SDPI de Meurthe
et Moselle, précité).
2 Ce comptable doit, d’une manière générale, comme l’affirment l’arrêt du
Conseil d’État sous commentaire et une jurisprudence constante du juge des
comptes, s’assurer que l’ordonnance ou le mandat sont appuyés des pièces jus-
tificatives prévues par la nomenclature applicable aux dépenses de l’espèce
(CC 7 oct. 2004, Toureille, comptable du syndicat intercantonal pour le centre
d’aide par le travail de Flixecourt, Rec. p. 103; CC 24 févr. 2005, Payeur
général du Trésor, Rev. Trésor 2006, p. 203; à paraître au Rec. 2005). Dans le
cas où les énonciations des pièces fournies sont « insuffisantes ou
imprécises », la jurisprudence du juge des comptes est aujourd’hui plus réser-
vée que par le passé (CC 20 sept. 1973, Casenave et Mazerolles, comptables
du SDPI de Meurthe et Moselle, ci-dessus; CC 18 juin 1975, Cavaillé, Com-
munes de Balma et Quint, Rec. p. 15) sur les demandes à l’ordonnateur de pro-
duction d’un certificat administratif apportant les éclaircissements nécessaires
(CC 16 mai 2002, Amalric, comptable du lycée Las Cases de Lavaur, Rec.
p. 51; AJDA 2003, p. 1215; v. aussi la communication du procureur général du
5 août 2002 à la direction générale de la comptabilité publique sur les pièces
justificatives à fournir à l’appui des subventions).
3 S’agissant d’opérations qui n’ont pas été prévues dans les nomenclatures,
« les justifications produites doivent, en tout état de cause, constater la régula-
rité de la dette et celle du paiement », l’établissement de la régularité de la
dette impliquant que soit apportée la preuve de l’exécution du service pour la
quotité dont il est fait état et que soient fournies les bases de la liquidation de
la dépense. Ce principe est expressément posé à l’article 129 du règlement

(1) Les établissements publics hospitaliers locaux constituent un cas particulier. La loi no 84-5
du 3 janv. 1984 portant diverses mesures relatives à l’organisation du service public hospitalier
n’ayant pas prévu de nomenclature, « le comptable doit exiger de l’ordonnateur les pièces qui lui
paraissent nécessaires pour dégager sa responsabilité vis-à-vis du juge des comptes » (Instruction
de la direction de la Comptabilité publique no 84-40 M.O. du 8 mars 1984) — en raisonnant autant
que possible par analogie avec les opérations prévues par la nomenclature annexée au décret no 83-16
du 13 janv. 1983 modifiée. Au juge des comptes d’apprécier ensuite si les justifications réclamées
par le comptable suffisaient bien à satisfaire au contrôle de la validité de la créance (v. par ex.
CC 25 mai 1992, Receveur du centre hospitalier d’Ajaccio, à propos du paiement d’indemnités
pour heures supplémentaires, Rev. adm. no 273; et CC 28 oct. 1993, Barbette, comptable du CHS
du Rouvray, Rec. p. 116, à propos de paiements d’honoraires de négociation d’un notaire).
200 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

général sur la comptabilité publique en ce qui concerne l’État. Pour les collec-
tivités territoriales et les établissements publics, il découle implicitement de
l’obligation faite au comptable de s’assurer, sous sa responsabilité personnelle
et pécuniaire, de la validité de la créance et du caractère libératoire du règle-
ment. Quant à la détermination exacte des pièces à fournir, elle doit être faite,
d’un commun accord entre ordonnateur et comptable, « en procédant par
assimilation » avec les justifications prévues pour des dépenses de nature voi-
sine (CC 20 sept. 1973, Casenave et Mazerolles, comptables du SDPI de
Meurthe et Moselle, ci-dessus).

4 3° Dans l’appréciation de la régularité du paiement, le juge des comptes ne


peut aller au-delà des prévisions des nomenclatures ministérielles, sauf les
accommodements sus-indiqués : par exemple il ne peut demander, pour une
transaction effectuée par une agence immobilière et non un auxiliaire de jus-
tice, les pièces prévues pour « des frais d’actes et de contentieux » (CC 7 oct.
2004, Bes, comptable de la commune de La-Teste-de-Buch, Rev. Trésor 2005,
p. 457).
4 Sous la monarchie de Juillet, la Cour des comptes, dans son désir de faire
entièrement la lumière sur les emplois de deniers publics, avait prétendu pou-
voir imposer aux comptables, par injonctions ou par injonctions pour l’avenir,
la production de pièces non prévues par les nomenclatures, lorsque celles-ci
lui paraissaient suffisantes. Cette exigence — qui rappelait fâcheusement les
prétentions des chambres des comptes de l’Ancien Régime (1) — se heurta à
l’opposition de l’administration et du Conseil d’État. Celui-ci annula successi-
vement deux arrêts du juge des comptes (2), le premier, le 8 septembre 1839, à
la requête du ministre des Travaux publics — « aucune loi ou ordonnance
n’attribue à notre Cour des comptes le droit de suppléer, pour la désignation
des pièces, aux nomenclatures » (Rec. CE p. 495) —, le second, le 22 mars
1841, à la requête du ministre des Finances (Rec. CE p. 123). La Cour n’ayant
pas reçu le soutien escompté du Parlement, la « querelle des nomenclatures »
se termina à son désavantage.
4 Par la suite, la Cour des comptes devait s’accommoder beaucoup mieux des
limitations apportées à la justification des dépenses par les nomenclatures
ministérielles. Elle n’avait aussi fermement soutenu leur caractère énonciatif,
et non limitatif, que dans la mesure où les pièces produites au soutien des
ordonnances et des mandats de paiement constituaient sa seule source d’infor-
mation. À partir du moment où les pouvoirs publics lui ont reconnu, à côté de
sa juridiction sur les comptables, un droit de contrôle sur la gestion des crédits

(1) Dans l’ancien droit, la détermination des pièces justificatives des dépenses était disputée
entre l’autorité royale et les chambres des comptes, souvent accusées de vouloir « mettre la cou-
ronne au greffe ».
(2) À savoir : – un arrêt provisoire du 22 déc. 1837 qui avait enjoint au payeur de l’Hérault de
rapporter à l’appui de dépenses pour acquisition de terrains les pièces constatant la purge des hypo-
thèques légales; – un arrêt définitif du 22 nov. 1839 qui avait mis à la charge d’un receveur de
l’enregistrement un paiement en restitution d’amende au motif que la créance était prescrite et que
le comptable n’avait pas rapporté, sur l’injonction de la Cour, un certificat administratif constatant
les causes valables qui l’avaient fait relever de la déchéance.
21 21 MARS 2001, MOREL 201

publics et lui ont donné des moyens d’investigation appropriés à ce contrôle,


elle n’a plus eu le même intérêt à voir développer la fonction de contrôleur de
la dépense impartie aux comptables.
4 Reste qu’en l’absence d’un système complet de nomenclatures exactement
tenues à jour, la Cour a été assez fréquemment amenée à recommander à tel ou
tel de ses justiciables d’exiger à l’avenir la production de telle ou telle pièce au
soutien de telle ou telle dépense (injonctions pour l’avenir). Les injonctions
fermes par lesquelles elle a mis en jeu la responsabilité de comptables qui
avaient payé au vu de pièces jugées insuffisantes ont pu avoir aussi, indirecte-
ment, un effet réglementaire.

II. — Nature et étendue du contrôle de la production des justifications

5 1° Le comptable qui a constaté « des irrégularités » lato sensu ou qui,


exceptionnellement, a pu établir l’inexactitude des certifications délivrées par
l’ordonnateur doit suspendre le paiement en vertu de l’article 37 du règlement
général et informer l’ordonnateur par écrit des motifs de cette suspension (1).
Si le comptable néglige d’exercer les contrôles auxquels il était réglementaire-
ment tenu (2) ou s’il ne tire pas les conséquences nécessaires de ses constata-
tions, sa responsabilité pécuniaire se trouvera engagée dès lors… qu’« une
dépense aura été irrégulièrement payée » (loi no 63-156 du 23 févr. 1963
modifiée, art. 60-I, troisième alinéa).
6 Le comptable est tenu de s’assurer de la régularité « formelle » ou
« extrinsèque » des justifications produites. La notion de régularité
« formelle » ou « extrinsèque » est imprécise. Du moins, exprime-t-elle claire-
ment que le comptable n’a pas à se faire juge de la légalité des actes adminis-
tratifs (v. III) et qu’il doit présumer exactes les certifications dont l’ordonna-
teur a pris la responsabilité (art. 7 du règlement général).
6 Le contrôle de la forme régulière des justifications doit permettre, en pre-
mier lieu, de découvrir les pièces non revêtues des certifications et visas
prescrits : « L’obligation faite aux comptables publics de vérifier la régularité
des pièces justificatives des dépenses… doit les amener notamment à s’assurer
de l’intervention préalable des contrôles réglementaires » (CC 28 avr. 1993,
Pertuy, agent comptable du lycée Xavier-Marmier à Pontarlier, Rec. p. 59;
CC 3 juill. 2003, Mme Schuler, agent comptable du centre régional de docu-
mentation pédagogique d’Alsace, inédit). Et notamment « la vérification du
caractère exécutoire des actes communaux qui lui sont soumis fait partie inté-
grante des contrôles que le comptable est tenu d’exercer avant de procéder à

(1) Le comptable qui était incontestablement en mesure d’établir la fausseté des certifications de
perte des originaux de factures délivrées par l’ordonnateur et qui s’en est abstenu est constitué débi-
teur des sommes payées à tort (CC 24 mars 1994, Drancourt, commune de Miramas, Rec. p. 33,
Rev. adm. no 283.
(2) « La difficulté qui résulte du nombre des mandats à examiner ne peut l’exonérer de sa res-
ponsabilité et pourrait seulement justifier une demande de remise gracieuse qui n’est pas de la
compétence du juge des comptes » (CC 24 mars 1994, Drancourt, commune de Miramas, précité).
202 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

tout paiement » (CRC de La Réunion, 4 juill. 1991, Lefèvre, commune de la


Possession, Rec. p. 76; CC 25 mai 2000, Pierrat, comptable de la commune de
Remiremont, Rec. p. 38); il en est de même du contrôle du caractère exécutoire
des actes des établissements publics locaux d’enseignement dans les condi-
tions fixées par le Code de l’éducation (CRC Champagne-Ardenne 25 mars
2004, Lallement, comptable du lycée professionnel du Château à Sedan, Rec.
p. 22); outre les certifications et visas prescrits par les règlements, de simples
mentions sont indispensables pour que les pièces justificatives présentées à
l’appui des paiements soient jugées recevables, au sens des règlements sur la
comptabilité publique (1).

7 Le contrôle de la régularité externe des justifications produites vise, en


deuxième lieu, à vérifier la compétence de l’auteur de l’acte présenté à titre de
pièce justificative. C’est dans le domaine des dépenses de personnel que la juris-
prudence en fournit le plus d’exemples : il n’est pas rare ainsi que des indemni-
tés soient attribuées à des agents de l’État ou de ses établissements publics par de
simples arrêtés ministériels ou de simples décisions du directeur d’un établisse-
ment public, alors que les textes en vigueur requièrent l’intervention d’un décret
contresigné par le ministre des Finances. La Cour des comptes juge en consé-
quence irréguliers les paiements effectués en l’absence de l’autorisation décré-
tale requise et donc en l’absence de la pièce justificative adéquate (CC 5 juill.
1967, Pensa et Boissenin, Lycée J. Decour à Paris, Rec. p. 111, et, sur recours en
cassation CE 20 mars 1970, Boissenin, Rec. CE p. 210; dans le même sens,
CC 15 oct. 1975, Brun, Université de Paris IX Dauphine, Rec. p. 25;
CC 11 juill. 1985, Métereau, École nationale vétérinaire d’Alfort, Rec. p. 111);
elle considère ainsi que ne peuvent être assimilées à un tel texte institutif pour
accorder une prime ou une indemnité : une simple lettre ministérielle
(CC 19 mars et 20 juill. 2001, Bourez, comptable de la Caisse nationale d’assu-
rance maladie des travailleurs salariés, Rec. p. 56; CC 30 juin 2004, Rufin et
Basso, comptables de l’Institut géographique national, Rec. p. 89; CC 3 févr.
2005, TPG des Bouches-du-Rhône, Rev. Trésor 2006, p. 2002; une circulaire
réglementaire (CC 1er déc. 2003, Krantz, comptable des hôpitaux universitaires
de Strasbourg, Rec. p. 104); une décision de l’organe délibérant (CC 4 déc.
2000, Mme Chantereault, comptable de l’Institut de France, Rec. p. 97). De
même, dans son office de juge d’appel, la Cour est souvent amenée à confirmer
la mise en jeu de la responsabilité des comptables qui acceptent de payer des

(1) Ne constituent pas des pièces justificatives recevables :


– la délibération du conseil d’administration d’un établissement public décidant une prise de
participation dans le capital d’une société d’économie mixte dès lors que n’y étaient pas mentionnés
le montant de la participation ni la part du capital souscrite (CC 2 juin 1989, Jeantet, comptable de
l’Agence française pour la maîtrise de l’énergie, Rec. p. 52);
– les factures d’une agence de voyages produites au soutien de mandats de paiement de frais de
déplacement qui n’étaient pas « clairement rédigées » et ne mentionnaient pas les noms des agents
en déplacement ou ne les mentionnaient « que sous forme d’initiales » (CC 21 sept. 1989, Lephay
et autres, centre de formation des personnels communaux, Rev. adm. no 259; dans le même sens :
CC 27 sept. 2001, Chagny, comptable du syndicat mixte du parc régional du Vercors, Rev. Trésor
2002, p. 563).
21 21 MARS 2001, MOREL 203

dépenses décidées par les seuls exécutifs des collectivités et établissements


publics locaux, en l’absence de l’autorisation de l’organe délibérant (CC 31 mai
2001, Vernède, comptable de la commune de Thonon les Bains, Rec. p. 35).

8 Plus généralement, il appartient au comptable de s’assurer de la nature de la


dépense pour vérifier que les justificatifs produits sont suffisants et réguliers,
au regard des nomenclatures applicables pour fonder le principe de la dette. En
matière de marchés de fournitures ou de travaux (v. aussi le commentaire
no 22), par exemple, le principe de la dette n’est pas appuyé de pièces justifica-
tives suffisantes et entraîne la mise en jeu de la responsabilité du comptable :
8 – dans le cas d’un marché à commandes, quand le paiement de chaque com-
mande n’est pas justifié par un bon de commande ou un ordre de service com-
portant l’indication de la quantité et du montant des prestations à exécuter
ainsi que du délai de livraison (CRC Franche-Comté 7 juin 1989, Maire, com-
mune de Besançon, Rec. p. 141); ou quand le paiement sur factures de presta-
tions se rattache en fait à un marché à bons de commandes et conduit à un
dépassement du montant maximum du marché (CRC Haute-Normandie 2 avr.
2003, Vivier, comptable du département de Seine-Maritime, Rec. p. 21);
8 – quand des travaux non prévus au devis et facturés en sus du forfait
contractuel sont payés alors que « le comptable aurait dû différer les paie-
ments et réclamer à l’ordonnateur la production d’un avenant modifiant le
marché et augmentant le montant de la dépense » (CC 25 juin 1970, Rémi,
commune de Reichshoffen, Rec. p. 81);
8 – quand un matériel est payé à son prix révisé, alors que le marché avait été
conclu à prix ferme, le comptable faisant état en vain, au cours de la procédure,
de l’intention réelle des parties, manifestée par une lettre de l’économe, celle-
ci « ne pouvant être considérée comme constituant à elle seule un document
contractuel liant l’hôpital et son fournisseur » (CC 20 oct. 1966, Henry, Hôpi-
tal de Beaumont sur Oise, Rec. p. 105); ou lorsqu’est appliquée une formule
de révision de prix définie en dehors de tout cadre contractuel et donc sans
fondement juridique (CC 26 janv. 2006, Centre hospitalier de Villefranche-
sur-Saône, inédit); ou quand, s’agissant de l’actualisation, équitable mais con-
tractuellement non prévue, du prix de travaux, « un simple certificat adminis-
tratif ne saurait être assimilé à un avenant » (CC 5 juill. 1984, Hardel, rece-
veur de la commune de Caen, Rec. p. 81).

9 2° Comme on peut le déduire de l’évocation de cette jurisprudence constante


du juge des comptes, le contrôle par le comptable de la production des justifica-
tions ne se limite pas à une vérification purement formelle de leur existence
matérielle; « il se doit de rechercher si ces pièces sont effectivement de nature à
établir la réalité et le caractère exigible de la dépense » (Collin, « Étendue et
limites des pouvoirs de contrôle des comptables publics », Rev. adm. no 322).
9 L’arrêt Morel du Conseil d’État sous commentaire admet explicitement
cette étendue du contrôle du comptable public sur les justifications produites
quand il juge, dans un premier considérant, qu’« afin d’exercer son contrôle
sur la production des justifications du service fait, le comptable doit être en
mesure d’identifier la nature de la dépense; que ce contrôle doit le conduire,
204 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

dans la mesure où les pièces justificatives produites sont à cet égard contra-
dictoires, à suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit,
à cet effet, les justifications nécessaires ». Ce faisant, le juge de cassation con-
sacre une jurisprudence constante de la Cour selon laquelle « le comptable
saisi de pièces justificatives contradictoires et incompatibles entre elles doit
suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur sous peine de voir enga-
ger sa responsabilité » (CC 24 oct. 1990, appel du receveur du Centre hospita-
lier de Lorient, Rev. adm. no 263).
9 Cette décision s’inscrit dans la suite logique de l’arrêt Kammerer du Con-
seil, en date du 8 décembre 2000, confirmant lui aussi un arrêt de la Cour du
7 avril 1999 (Rec. 1999, p. 36) dans lequel le juge de cassation a pour la pre-
mière fois adopté une position plus exigeante à l’égard des comptables publics
de ce que l’on doit attendre de leur contrôle; tout en rappelant, comme le fait
aussi l’arrêt Morel sous commentaire, que les comptables publics n’ont pas le
pouvoir de se faire juge de la légalité des actes administratifs (v. III), le Con-
seil d’État déduit des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 précité
qu’il leur appartient néanmoins « d’interpréter ces actes conformément aux
lois et règlements en vigueur »; comme l’écrit l’auteur précité, « le comptable
doit seulement, quand plusieurs lectures d’un texte sont possibles, privilégier
celle de ces lectures qui permet au texte de respecter le droit auquel il est
subordonné ». En l’espèce, l’arrêté du maire précisant l’application du régime
indemnitaire fixé par délibération du conseil municipal devait être présumé
conforme à l’article 4 du décret du 6 octobre 1950 indirectement visé par
ladite délibération.
9 Le Conseil d’État reprend l’importante mention de sa décision Kammerer
« interpréter les actes administratifs conformément aux lois et règlements en
vigueur », qui précise ce que recouvre le contrôle des justifications produites,
dans le second considérant de l’arrêt Morel sous commentaire; il admet en
effet qu’en mentionnant que le marché en cause ne prévoyait pas d’avance et
que le Code des marchés publics ne permettait pas de verser une avance égale
au montant total du marché, la Cour s’était contentée d’interpréter les stipula-
tions du marché « conformément aux lois et règlements en vigueur », comme
aurait dû le faire le comptable mis en débet en conséquence à juste titre. Le
juge de cassation considère in fine que ce faisant, la Cour n’a pas, contraire-
ment à ce que soutenait le requérant, exigé du comptable public qu’il exerce un
contrôle de légalité sur les décisions de l’ordonnateur. Les deux arrêts Kamme-
rer et Morel contribuent ainsi à préciser la portée effective du contrôle du
comptable public sur la production des justifications, tout en continuant de
marquer la frontière existante entre le contrôle des pièces justificatives et celui
de la légalité des actes qui les fondent.

III. — Les limites du pouvoir de contrôle des justifications

10 1° La responsabilité des comptables du chef des paiements irréguliers


s’apprécie à la date de ces paiements (CC 24 juin 2004, Barnéoud-Arnoulet,
comptable de la commune d’Antibes, Rev. Trésor 2005, p. 458); « elle ne sau-
21 21 MARS 2001, MOREL 205

rait être couverte par des mesures de régularisation postérieures telles que la
production de délibérations autorisant la dépense a posteriori » (CC 28 avr.
1988, Mme Durand, receveur de la commune de Gy, Rec. p. 157; CC 28 avr.
1993, Pertuy, agent comptable du lycée Xavier-Marmier à Pontarlier, Rev.
adm. no 279; CC 27 sept. 2001, Garis, comptable de la commune de Margue-
rittes, Rec. p. 71); ou tels des certificats explicatifs très postérieurs au paie-
ment (CC 25 mai 2000, Pierrat, comptable de la commune de Remiremont,
Rec. p. 38; CC 16 mai 2002, Amalric, précité); dans le même sens, s’agissant
d’avenants qui n’étaient pas exécutoires lors des paiements contestés, faute
d’avoir été déposés à la préfecture : CC 6 mai 1993, Cettour, trésorier munici-
pal de la commune de Nice, Rec. p. 64; CC 28 sept. 2000, Bigot, comptable de
la commune de Grand-Quevilly, inédit).
10 Par ailleurs, en l’absence des pièces justificatives prévues par la nomencla-
ture, le comptable ne peut s’exonérer de sa responsabilité, en excipant du
caractère obligatoire de la dépense (CC 20 oct. 1994, Moracchini, comptable
de la commune de Calenzana, Rec. p. 99).
10 De même, l’inscription d’un crédit global au budget d’une collectivité ne
peut se substituer à la décision de l’autorité compétente fixant les modalités de
la répartition individuelle de primes à attribuer aux agents intéressés, ni sup-
pléer à l’absence de justifications, (CC 20 mars 1989, Monin, receveur de la
commune de Villeparisis, Rec. p. 123); plus généralement, l’ouverture de cré-
dits ne saurait constituer une pièce justificative au sens de la nomenclature
(CC 7 oct. 2004, Toureille, précité) ni l’inscription régulière à chaque budget,
sur le compte prévu à cet effet des crédits nécessaires aux paiements en cause
n’emporte la régularité des paiements qui les consomment (CC 31 mars 1992,
Hôpital, comptable du Centre hospitalier du Havre, Rec. p. 33).

11 2° Plus généralement, comme on l’a vu au point I ci-dessus, les pouvoirs du


comptable en matière de contrôle de la dépense ont été fixés de manière limita-
tive par la réglementation. Le comptable doit notamment refuser le paiement
de tout mandat qui n’est pas appuyé des pièces justificatives, en forme régu-
lière, prévues par les nomenclatures ministérielles. Mais aucune disposition
réglementaire ne l’autorise à refuser le paiement d’un mandat pour le motif
que les pièces qui y sont jointes — bien qu’établies en forme régulière par les
autorités compétentes — contreviendraient à un texte législatif ou réglemen-
taire. Le payeur ne peut se faire juge de la légalité d’une décision administra-
tive.
11 C’est dans un arrêt du 28 mai 1952, Marillier, receveur de la commune de
Valentigney (Rec. p. 55), que la Cour des comptes a clairement formalisé ce
principe : le conseil municipal de Valentigney avait pris une délibération
allouant aux maires adjoints des indemnités de fonctions supérieures à celles
qu’autorisait le barème légal. Cette délibération, qui comportait ouverture
régulière de crédits, avait été dûment approuvée par le sous-préfet. Le receveur
municipal avait payé, sans élever de difficultés, les sommes mandatées au pro-
fit des adjoints. Mais, par la suite, le préfet (comme il en avait le pouvoir à
l’époque) avait déclaré la délibération nulle de plein droit comme prise en vio-
lation d’une disposition légale. Le TPG, compétent pour apurer les comptes de
206 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

la commune de Valentigney, avait cru alors devoir mettre le montant des paie-
ments indus à la charge du receveur municipal, au motif que celui-ci aurait
manqué à ses obligations touchant le contrôle de la régularité de la dépense. La
Cour des comptes a infirmé l’arrêté conservatoire de débet du TPG, jugeant
que la responsabilité pécuniaire du receveur ne pouvait être mise en cause, dès
lors que les paiements effectués sur des bases illégales, étaient antérieurs à
l’arrêté préfectoral déclarant la délibération nulle de droit et que celle-ci était
régulière en la forme, dûment approuvée et donc bien exécutoire au moment
des paiements.
11 Cette jurisprudence dite Marillier, du nom du receveur de la commune de
Valentigney a été confirmée par la Cour, tacitement, en de nombreuses occa-
sions, expressément, dans l’affaire Larignon, receveur de la commune de Con-
dat, la responsabilité de ce comptable ayant été indûment mise en jeu par le
TPG du Cantal à raison du paiement de rémunérations dont ce haut fonction-
naire contestait la légalité (21 avr. 1966, Rec. p. 131). En appel, la Cour a eu, à
de multiples reprises, l’occasion de rappeler le principe selon lequel « le comp-
table n’est pas juge de la légalité des actes administratifs », par exemple à
propos de suppléments d’honoraires versés à des architectes en vertu d’un ave-
nant qui avait été expressément approuvé par une délibération du conseil
municipal, prise en forme régulière et ayant acquis un caractère exécutoire
antérieurement à la date du paiement (CC 21 janv. 1988, Mlle Benoist, comp-
table de la commune de Civray, Rec. p. 125) (1), d’indemnités de fonctions
devenues implicitement illégales en raison de l’évolution de la législation
(CC 10 déc. 1998, Breut, comptable du SIVOM de Montebourg, Rec. p. 112),
de délégations de compétences consenties à des directeurs de la CNAMTS
(CC 19 mars et 20 juill. 2001, CNAMTS, précité). De manière constante, la
Cour des comptes juge dans tous ces arrêts que le comptable ne peut s’opposer
à une dépense effectuée en vertu d’une décision illégale dès lors que cette
décision a été prise par l’autorité compétente et n’a pas été retirée ou annulée.
11 De son côté, le Conseil d’État s’est prononcé dans le même sens, en rejetant
à deux reprises les recours formés par le ministre des Finances contre des juge-
ments administratifs annulant des refus de paiement de traitements : la haute
assemblée a relevé, chaque fois, que si le receveur municipal avait argué de

(1) À propos d’une autre affaire jugée en appel (CC 15 janv. 1987, Mme Ortscheidt, receveur de
la commune de Buswiller, Rev. adm. no 246), le parquet a observé « qu’un avenant, comme le con-
trat initial, s’impose au comptable, dès lors qu’il a acquis le caractère exécutoire; qu’il n’appar-
tient pas à celui-ci notamment de refuser d’en appliquer les clauses au prétexte que celles-ci
contreviendraient à des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur; qu’un tel refus cons-
tituerait un contrôle de légalité qui relève de la compétence du seul juge administratif; Que toute-
fois dès lors que les dispositions législatives ou réglementaires ont pour objet ou pour effet de
modifier ou de rendre caduques certaines clauses des contrats signés antérieurement, il revient au
comptable de veiller au respect des nouvelles normes qui se substituent automatiquement aux
anciennes; qu’en conséquence si l’examen au regard d’une réglementation antérieure des condi-
tions de règlement des prix prévues au contrat constitue un contrôle de légalité qui n’appartient
pas au comptable, la vérification de l’application de nouvelles règles en matière de prix adoptées
postérieurement à un contrat, dès lors que celle-ci se substituent aux normes anciennes, s’impose
au comptable, cette vérification ne conduisant pas le comptable à s’immiscer dans le contrôle de la
légalité d’un contrat au moment de sa signature ».
21 21 MARS 2001, MOREL 207

l’insuffisance des justifications produites à l’appui des mandats, il ressortait


des termes de sa décision de refus de paiement qu’il s’était en réalité fondé sur
ce que les arrêtés du maire auraient méconnu les dispositions d’arrêtés minis-
tériels, « qu’il a(vait) ainsi excédé ses pouvoirs » (CE 5 févr. 1971, Balme,
Rec. CE p. 105; Rec. p. 95; CE 8 juillet 1974, Méry et consorts, Rec. CE
p. 405; Rec. p. 105). Toutefois même si le principe désormais incarné par la
jurisprudence dite Balme, selon lequel « le comptable n’est pas juge de la
légalité des actes administratifs » garde toute sa vigueur dans la jurisprudence
du Conseil d’État, l’évolution récente de cette dernière évoquée au point II ci-
dessus, montre une conception moins rigide de cette position de principe qui,
selon l’expression du parquet général près la Cour des comptes, « tend à ins-
taurer un espace pour le contrôle exercé par le comptable public et indirecte-
ment le juge des comptes sur la régularité des dépenses qu’il est conduit à
payer » (CC 11 sept. 2003, Basserie et Caffart, comptables de la commune
d’Arras, conclusions du procureur général, Rec. p. 62).

11 3° Le mouvement jurisprudentiel qui s’est développé avec les décisions du


Conseil d’État Kammerer et Morel pour le contrôle de la production des justi-
fications, caractérise aussi celui de l’exactitude des calculs de liquidation (CE
8 juill. 2005, Basserie et Caffart, v. le commentaire no 21) ainsi que le contrôle
de l’exacte imputation de la dépense (CE 30 juill. 2003, Marty, Rec. p. 174).

12 Dans cette dernière décision, le Conseil d’État a annulé l’arrêt d’appel de la


Cour qui avait cru pouvoir exiger du payeur départemental des Bouches-du-
Rhône, M. Marty, de rejeter « les dépenses manifestement étrangères à tout
intérêt départemental », notamment des factures au titre de la réservation pour
le département d’un stand d’exposition dans le cadre du congrès d’un parti
politique, ne pouvant donc en raison de leur nature, se rattacher à aucune des
compétences départementales strictement définies par le CGCT; le juge de
cassation a estimé que « la question de savoir si un département peut prendre
à sa charge une dépense au titre des compétences qui sont les siennes est une
question de légalité qui ne relève pas du contrôle que doit exercer le compta-
ble en vue du paiement » et « qu’il appartenait seulement à ce comptable de
rechercher si ces dépenses n’étaient pas insusceptibles d’être rattachées au
chapitre où elles avaient été imputées ». Ainsi tout en s’appuyant fermement
sur la jurisprudence Balme pour interdire au comptable public de vérifier si
l’organisme public peut ou non prendre en charge une dépense au titre des
compétences qui sont les siennes, le Conseil n’en admet pas moins en l’espèce
et pour la première fois selon les conclusions du commissaire du gouverne-
ment qui l’invitait à en préciser la portée, le contrôle de ce dernier sur l’exacte
imputation des dépenses. Selon le commissaire reprenant d’ailleurs un arrêt du
7 octobre 1993 de la Cour (« Ville de Marseille », Rec. p. 109) délimitant exac-
tement selon lui, ce que doit être la portée du contrôle sur l’imputation des
dépenses, le comptable doit s’assurer que l’imputation budgétaire correspond
bien à la nature de la dépense au regard de la spécialisation budgétaire des cré-
dits.
208 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 21

13 Avant même que ce mouvement jurisprudentiel ne prospère et consacre la


portée plus utile du contrôle des justifications produites exercé par les compta-
bles publics et partant de celui de leur juge, la question de la frontière avec le
contrôle de la légalité se posait déjà; il advient souvent en effet que l’insuffi-
sance ou l’irrégularité des justifications — opposée par le comptable à
l’ordonnateur — ait un rapport avec une question de légalité. Tel est le cas
lorsque la décision administrative produite au soutien du mandat a été prise ou
approuvée par une autorité manifestement incompétente (le préfet au lieu du
ministre; un seul ministre là ou l’accord de plusieurs était requis), le compta-
ble ayant alors le devoir, selon le Conseil d’État lui-même en sa qualité de juge
de cassation, de refuser le paiement (CE 20 mars 1970, Boissenin, Rec. CE
p. 210).
13 La jurisprudence issue des décisions Kammerer, Marty et Morel sous com-
mentaire franchit un pas supplémentaire, en sonnant définitivement le glas
d’une conception restrictive de l’étendue des pouvoirs de contrôle des compta-
bles publics et d’un rôle purement mécanique de ces derniers qui « ne doivent
pas se contenter d’être une chambre d’enregistrement des décisions de l’ordon-
nateur et des pièces justificatives fournies par lui » (Collin, « Étendue et limi-
tes des pouvoirs de contrôle des comptables publics », article précité); ce fai-
sant, elle souligne toute la difficulté de tracer la frontière entre le contrôle de la
régularité qui est permis au comptable et celui de la légalité qui lui est interdit.
22
RESPONSABILITÉ PÉCUNIAIRE DES COMPTABLES
PATENTS : À RAISON DE L’INEXACTITUDE DES CALCULS
DE LIQUIDATION DES PAIEMENTS
CE, 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la commune d’Arras
(AJDA 2005, p. 2240; à paraître Rec. 2005)
… Considérant qu’en vertu du IV de l’article 60 de la loi de finances du
23 février 1963, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables
publics prévue au I du même article se trouve engagée dès lors notamment
qu’une dépense a été irrégulièrement payée; que selon le VI de l’article 60, le
comptable public dont la responsabilité pécuniaire est ainsi engagée ou mise en
jeu a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une
somme égale à la dépense payée à tort; que s’il n’a pas versé cette somme il
peut être, selon le VII de l’article 60, constitué en débet par le juge des comptes;
Considérant qu’aux termes de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 por-
tant règlement général sur la comptabilité publique : « Les comptables sont tenus
d’exercer; […] B. — En matière de dépenses, le contrôle :/ De la qualité de l’ordon-
nateur ou de son délégué;/ De la disponibilité des crédits;/ De l’exacte imputation
des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet;/
De la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après;/ Du
caractère libératoire du règlement »; qu’aux termes de l’article 13 du même
décret : « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur :/ La
justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation;/ L’interven-
tion préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications »;
Considérant que le ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie
demande au Conseil d’État d’annuler l’arrêt du 11 septembre 2003, par lequel la
Cour des comptes a rejeté l’appel de MM. Gérard Basserie et Didier Caffart,
dirigé contre le jugement du 16 juillet 2002 par lequel la chambre régionale des
comptes du Nord-Pas-de-Calais, statuant à titre définitif, les a constitués débi-
teurs des derniers de la commune d’Arras pour les sommes respectives de
1 597,67 et 23 811,36 euros;
Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que
MM. Basserie et Caffart, comptables de la commune d’Arras, ont procédé de
1992 à 1995 au paiement des factures d’impression du journal d’information
municipale qui faisaient apparaître une taxe sur la valeur ajoutée calculée, non
pas au taux réduit de 5,5 % prévu pour de telles prestations par l’article 298
octies du Code général des impôts, mais au taux normal, conformément à une
clause du marché passé avec la Société d’édition du Pas-de-Calais; que la cham-
bre régionale des comptes du Nord-Pas-de-Calais les a constitués débiteurs des
deniers de la commune d’Arras, au motif qu’ils s’étaient abstenus de procéder
au contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation, qui leur incombait au
regard du B de l’article 12 et de l’article 13 du décret du 29 décembre 1962; que,
par l’arrêt attaqué, la Cour des comptes a rejeté l’appel de MM. Basserie et Caf-
fart, en substituant toutefois au motif retenu par la chambre régionale des
comptes un autre motif tiré, non de l’inexactitude intrinsèque des calculs de
liquidation, mais de ce que MM. Basserie et Caffart auraient omis de procéder
au contrôle de la régularité des dépenses litigieuses au regard des dispositions
du Code général des impôts;
210 LES GRANDS ARRÊTS DE LA JURISPRUDENCE FINANCIÈRE 22

Considérant qu’il résulte du B de l’article 12 et de l’article 13 du décret du


29 décembre 1962 que, si les comptables publics n’ont pas le pouvoir de se faire
juges de la légalité des actes administratifs qui sont à l’origine des créances, il
leur appartient toutefois de contrôler l’exactitude de l’ensemble des calculs de
liquidation et, à ce titre, le choix du taux de taxe sur la valeur ajoutée applicable
à la dépense, que ce taux ait ou non été prévu par le contrat sur le fondement
duquel la dépense a été engagée;
Considérant qu’en jugeant que MM. Basserie et Caffart s’étaient abstenus de
s’assurer de la régularité des dépenses litigieuses au regard des dispositions du
Code général des impôts, la Cour a mis à la charge des intéressés une obligation
de contrôle de la légalité de l’acte administratif à l’origine de ces dépenses qui,
ainsi qu’il a été dit plus haut, excède les pouvoirs que les comptables publics tirent
du B de l’article 12 et de l’article 13 du décret du 29 décembre 1962; que, ce fai-
sant, la Cour des comptes a entaché d’erreur de droit l’arrêt attaqué; que, toute-
fois, en procédant au règlement des factures litigieuses sans contrôler le taux de
taxe sur la valeur ajoutée qui leur était applicable, MM. Basserie et Caffart ont
omis de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation et, à ce titre, engagé leur
responsabilité personnelle et pécuniaire; que ce motif de pur droit, exclusif de
toute appréciation de fait, doit être substitué au motif erroné de l’arrêt attaqué…
(Requête rejetée).

OBSERVATIONS
13 Avant de régler les dépenses, les comptables sont tenus d’exercer les contrô-
les prévus à l’article 12 B du règlement général sur la comptabilité publique
(décr. no 62-1587 du 29 déc. 1962), notamment le contrôle de la validité de la
créance. Celui-ci porte plus précisément, en application de l’article 13 du
même décret, sur « la justification du service fait et l’exactitude des calculs de
liquidation » (1) et sur l’intervention préalable des contrôles réglementaires et
la production des justifications (v. commentaire no 21).
13 L’arrêt Basserie et Caffart du Conseil d’État présente le grand intérêt, dans
le contexte d’une jurisprudence abondante du juge des comptes relative au
contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation (I), de préciser pour la pre-
mière fois la portée de ce contrôle qui incombe au comptable public, au regard
des règles fiscales en vigueur et donc plus généralement d’en tracer les limites
par rapport au contrôle de légalité (II).

I. — La vérification des calculs de liquidation

1 Avant de payer les dépenses, les com