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Conférence Régionale sur l’Investissement

Bâtiment et Travaux Publics


Afrique de l’Ouest et Centrale
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LE CADRE INSTITUTIONNEL DE L’AMENAGEMENT FONCIER


URBAIN EN CÔTE D’IVOIRE

Mesdames et messieurs, je vous remercie d’avance de l’attention que vous


accorderez à mes propos. Je vais vous présenter le cadre institutionnel de
l’aménagement foncier en CI, les différentes mutations qu’il a subit depuis 1960
en vue de répondre aux objectifs de développement et à la demande de la
population, les résultats obtenues, les succès et les faiblesses ainsi que les
limites et sa perception par quelques acteurs.

De 1960 à nos jours, le cadre institutionnel de l’aménagement foncier urbain en


Côte d’Ivoire a connu quatre mutations majeures qu’on peut répartir de la
manière suivante :

1- La première période allant de 1960 à la fin des années 1980 au cours de


laquelle l’Etat a été le principal acteur, du début de la chaîne de
production jusqu’à la fin, c'est-à-dire dès la constitution des réserves
foncières, jusqu’à la commercialisation des parcelles, en passant par les
étapes de l’aménagement physique.

2- La deuxième période allant de la fin des années 80 jusqu’à la fin des


années 90 qui a été marquée par le retrait de l’Etat du système direct de
production et la mise en place d’un compte spécial destinée à soutenir et à
pérenniser le processus de production foncière

3- La troisième étape marquée par l’introduction de réformes profondes dans


le secteur de l’aménagement foncier, avec la loi sur la concession
d’aménagement foncier qui marque le retrait effectif de l’Etat de la
production foncière et de la commercialisation des terrains.

4- La quatrième étape est plutôt relative à la problématique posée par la loi


portant sur le transfert et la répartition des compétences de l’Etat aux
collectivités territoriales, notamment en matière d’Urbanisme et
d’habitat. Certes cette loi n’est pas encore effective, mais elle a fait
récemment l’objet d’un séminaire organisé par le Ministère en charge de

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l’Administration du Territoire. Une des conclusions de ce séminaire est


d’accélérer le transfert de ces compétences.

Mesdames et messieurs, jusqu’à une date récente, le développement urbain de la


Côte d’Ivoire a été présenté comme un modèle en Afrique de l’Ouest, par la
vigueur de sa politique d’aménagement urbain et par le niveau des
investissements qui ont été consacrés à la réalisation des infrastructures. La ville
d’Abidjan dont plusieurs d’entre vous ont visité où ont vu des images en est le
reflet. Une des bases du développement urbain, comme vous le savez tous, est
incontestablement, la disponibilité et l’aménagement de terrains au profit de la
collectivité nationale pour y construire des logements, réaliser des
infrastructures de transports, des équipements sociaux, implanter des activités
diverses génératrices de revenus, etc.…

Le cadre de production qui nous intéresse ici sera la filière formelle.

Dans notre présentation, la plupart des exemples et des cas seront relatifs à la
ville d’Abidjan. En effet, plusieurs instruments découlant du cadre institutionnel
ont eu pour champ d’application la ville d’Abidjan.

Le paysage institutionnel de la première période


aété marqué par deux évolutions. Le premier acte posé est la création en 1962
d’un ministère de la Construction et de l’Urbanisme en lui rattachant des
activités qui étaient naguère dévolues au Ministère des Travaux Publics. L’Etat
marquait ainsi sa volonté de prendre en main les problèmes spécifiques liés au
développement urbain. Car notons le, les perspectives démographiques en ce qui
concerne la population urbaine, prévoyaient un accroissement de 30% au moins
(alors qu’en 1960, seulement 1 habitant sur 10 vivait en ville, essentiellement à
Abidjan).

Face au manque de ressources humaines et techniques, l’Etat passe commande à


des Bureaux d’études (Européens pour la plupart ) pour la réalisation d’études
diverses en vue d’avoir une connaissance permanente et approfondie des
problèmes pour mieux orienter son développement urbain.

Dans la deuxième partie de cette période, le paysage institutionnel va s’enrichir


d’outils majeurs issus des études et recherches antérieures. Mais il y a surtout la
bonne tenue des matières premières agricoles (Cacao, café notamment) qui
permet à l’Etat d’engranger des ressources importantes et de s’engager dans une
politique hardie d’aménagement foncier et d’équipement. Ainsi sont créés des
structures nationales d’études (BNETD, AURA), des sociétés d’aménagement

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de terrains (SETU) et des instruments de développement régional itinérants


(Fêtes tournantes d’indépendance) ou spécialisé, ARSO avec la création du port
de San-Pédro, AVB au centre avec le barrage hydroélectrique de Kossou).

A notre avis, l’outil majeur de cette période, sans négliger l’impact des autres
instruments sur le développement urbain, a été la SETU.

La SETU a été créé en 1971 sous forme de société d’Etat, puis elle a été
transformée plus tard en EPIC. Elle avait pour rôle sur l’ensemble du territoire
national:

- de constituer des réserves foncières


- d’aménager des terrains pour les particuliers, les promoteurs, les
industriels, les commerçants et les artisans
- d’élever le niveau d’équipement des parcelles habitées
- de gérer les problèmes d’assainissement et de drainage
- d’aider à l’amélioration des quartiers existants

La SETU a permis à l’Etat de se libérer des charges que nécessite


l’aménagement foncier. Les fonds de la SETU étaient majoritairement des fonds
publics dont elle devrait assurer la gestion et la pérennité. Cependant elle a été
dissoute en 1987 à cause des dettes. En effet la SETU n’avait pas une maîtrise
totale sur le système d’attribution des parcelles, donc sur les recettes. Ce qui ne
lui a pas permis d’assurer la pérennité du système.

La SETU a réalisé :

- 15 000 lots individuels équipés


- 736 hectares de terrains pour promotion immobilière (Viabilisation
primaire et tertiaire)
- 24 hectares de zones d’activités commerciales, industrielles et artisanales
- 242 hectares d’équipements communautaires
- 457 km de VRD
- l’aménagement de 13 villes de l’intérieur du pays
- restructuré des quartiers (200 ha environ)
- assuré la gestion de près de 2000 km de canalisation enterrées ou à ciel
ouvert sur financement du Fond National d’Assainissement.

Elle a maintenu le coût d’achat de terrain nu à un maximum de 350 F/m2. La


CTU a purgée pendant des années d’existences près de 2000 ha de terrains.

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Le système de purge de la SETU comprenait une indemnisation des cultures,


une indemnité de sol et la remise d’un lot viabilisé d’une contenance de 600 m2.

Les fêtes tournantes de l’indépendance, par des actions d’aménagement foncier


ont permis d’amorcer le développement urbain de certaines capitales régionales.

Les deux autres dispositifs que nous nous devons de citer sont l’ARSO et
l’AVB.

L’ARSO (Autorité pour l’Aménagement de la Région du Sud-Ouest) a piloté


tout l’aménagement foncier de la ville et du port de San-Pedro et a été un
important instrument de désenclavement et d’intégration économique du Sud-
Ouest de la Côte d’Ivoire.

L’AVB (Autorité pour l’Aménagement de la Vallée du Bandama dans le centre


du pays) a joué le même rôle que l’AVB avec pôle principal le barrage
hydroélectrique de Kossou.

Tous ces instruments, du fait de leur forte dépendance des ressources de l’Etat,
ont disparu dès que la crise économique a commencé et une réaffectation des
ressources s’est imposé au début des années 80

L’Eta va donc se retirer de la production directe et mettre en place en accord


avec les bailleurs de fonds un outil de financement de la production de terrains
en 1987. Il s’agit du CTU (Compte des Terrains Urbains). Ceci correspond à la
deuxième période de notre cadre institutionnel.

Les objectifs assignés au CTU étaient :


- de financer la production par l’Etat et la commercialisation de terrains à
bâtir
- d’assurer les frais de libération des sols et la purge des droits de toute
nature
- de payer les coûts des études, des travaux d’équipement des terrains
- de payer des agences privées agrées pour la commercialisation
Comme le stipule les objectifs, la commercialisation ne devrait se faire que par
le biais d’agences privées.

Les ressources du CTU provenaient :


- des produits des emprunts contractés par l’Etat et affectés au CTU

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- des produits de la cession des terrains à bâtir


- des produits de la cession aux sociétés de distribution d’eau et
d’électricité des réseaux secondaires et tertiaires
- des dotations budgétaires de l’Etat
- etc…

Ces ressources étaient domiciliées dans une banque d’Etat


Le CTU était administré par un comité de gestion et un secrétariat technique

Le comité de gestion comprenait les ministères chargés de l’Economie et des


Finances, du budget, de la Construction et de l’Urbanisme, de la BNI et du
BNETD (Grand bureau d’études de l’Etat). Le comité de gestion détermine les
programmes d’aménagement à financer et les critères d’éligibilité des
acquéreurs, les prix et les modalités de vente, les critères d’agrément des
agences chargées de la commercialisation, les barèmes et modalités de
rémunération des agences de commercialisation.
Le secrétariat technique comprenait les ministères chargés de l’économie et des
finances, du budget, de la construction et de l’urbanisme, de la BNI et du
BNETD (Grand bureau d’études de l’Etat). Il prépare les dossiers.
Le CTU a démarré ses activités avec un fonds de 3,7 milliards provenant à 90%
d’un prêt de la BIRD. Les 10% restant sont constitués par une dotation
budgétaire de l’Etat.

Les opérations du CTU se sont tous déroulées à Abidjan. Elle a réalisé en tout
4500 lots entièrement équipés.
Le hic est venu du fait que dans la pratique le CTU s’est écarté de son
fonctionnement. En effet le BNETD (DCGTX à l’époque) qui faisait partie des
instances de gestion du Compte a joué le rôle de juge et acteur. Il a réalisé les
programmes d’aménagements lui-même et les a vendues lui-même
contrairement au principe de commercialisation qui devait se faire par les
agences privées. En outre, le choix des types d’opérations s’est fait dans une
seul gamme de terrains (terrains entièrement viabilisés) contrairement aux
objectifs initiaux.
Sa toute puissance d’alors a modifié la donne, et elle a rendu caduc le principe
de la vente par les agences immobilières privées des terrains aménagés sur les
fonds du CTU. Le BNETD dépendait directement de la Présidence de la
République et était devenu le seul maître de la politique d’aménagement du

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territoire. Cet encrage institutionnel fort d’un membre des instances de gestion
du Compte à reléguer les autres membres du comité de gestion au second plan.

Il est ressorti de ce qui précède :

a) une mauvaise articulation des institutions du CTU


b) un déséquilibre dans son fonctionnement dû à l’absence de concertation
avec les autres acteurs du comité de gestion

L’Etat prenant acte de l’incapacité de produire des terrains en grand nombre et


de différents niveaux d’équipements, a mis sur pied un nouveau cadre
institutionnel basé sur la concession d’aménagement foncier. Par ce système
l’Etat attend :

- augmenter et diversifier l’offre


- stabiliser les coûts des terrains urbains, qui par manque d’une offre
conséquente et diversifié, ont grimpé
- stabiliser le coût de la purge des droits coutumiers en mettant fin à la
surenchère née du fait des négociations directes entre collectivités
coutumières et promoteurs immobiliers
- orienter le développement des villes en adéquation avec les schémas
directeurs
- favoriser l’émerge d’un vrai marché foncier

Une loi et des décrets d’application le soutiennent.

Que dit la loi sur la concession de l’aménagement foncier ?

La loi définit en son article 1er l’opération d’aménagement foncier et dit ceci:
Une opération d’aménagement foncier est une opération de terrains urbains, ou
de terrains ruraux, appartenant au domaine privé de l’Etat ou aux communes en
vue de leur urbanisation. Elle comprend les opérations de nature juridique
tendant au lotissement des terrains, les opérations physiques de viabilisation, et
la commercialisation des terrains.

Dans ce nouveau cadre institutionnel, tous les actes d’aménagement foncier


résulteront d’une concession par l’état ou par les communes de certaines
opérations d’aménagements à une personne morale privée ou public de droit
ivoirien dénommé l’aménageur. La concession à la forme d’une convention
passée entre l’état représenté par le Ministre chargé de l’Urbanisme ou la
commune représentée par le Maire, et l’aménageur.

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Il est signé une convention par opération.

Pour la conduite des concessions d’aménagement l’Etat a crée l’AGEF.


L’AGEF dispose d’un statut de société d’économie mixte à capital public
majoritaire. Ce choix a été justifié par la forme de société anonyme que doit
obligatoirement revêtir une société à participation financière publique, les
contrôles interne et externe prévu par la loi, la préservation des objectif de
mission de service public et la participation du secteur privé (professionnel du
secteur banque, etc…)

L’Etat et les collectivités locales et territoriales signent au coup par coup une
convention qui définit les missions de service publique de l’AGEF et les
contions d’exécution et de rémunération.

L’AGEF passe avec les aménageurs les conventions de concession


d’aménagement foncier.

L’AGEF passe des marchés avec des bureaux d’études techniques pour la
préparation des cahiers de charges annexés aux conventions des cahiers de
charges.

En conséquence, l’AGEF intervient en qualité de Maître d’Ouvrage Délégué


(MOD) de l’Etat et des collectivités locales et territoriales, pour:

- constituer des réserves foncières au nom et pour le compte de l’Etat et des


collectivités locales et territoriales ;

- élaborer et organiser la passation des concessions d’aménagement foncier


dont le régime est organisé par la loi n° 97-524 du 4 Septembre 1997 et le
décret d’application n°97-620 du 22 Octobre 1997, qui prévoient que la
mise en œuvre de ces concessions d’aménagement foncier est confiée à
des aménageurs privés (sans pour autant que les personnes publiques
soient a priori exclues de ce marché) ;

- assurer la gestion, le suivi et le contrôle administratif de la conformité de


l’exécution de ces concessions d’aménagement foncier au Projet
d’aménagement approuvé par arrêté du ministre charger de la
Construction et de l’Urbanisme.

L’aménageur à la responsabilité de :

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- l’établissement du projet d’aménagement


- le lotissement du terrain
- la viabilisation des lots
- la vente des lots dans un délai spécifié dans la convention.

Les parcelles non vendues au terme de la convention font retour au domaine de


l’Etat ou de la commune moyennant le paiement d’un prix fixé dans la
convention.

Les parcelles non cessibles font retour à titre gratuit au domaine de l’Etat ou de
la commune.

Les parcelles cessibles sont cédées moyennant un prix convenu entre


l’aménageur et l’acquéreur. Pour des opérations à caractère social l’Etat ou la
commune fixe dans la convention de concession des prix plafonds.

Le prix de concession des parcelles inclus notamment les obligations résultants


de la libération des sols, le coût des études et travaux, la rémunération de
l’aménageur, tous taxes et impôts.

Tout projet d’aménagement donnant lieu à la conclusion d’une concession


d’aménagement foncier est soumis à l’approbation préalable du Ministre chargé
de l’Urbanisme.

Le choix de l’aménageur est déterminé, pour chaque opération en fonction de


ses compétences techniques, des garanties juridiques et financières qu’il
présente, par une commission interministérielle présidée par le ministère de la
construction et de l’urbanisme. Ce choix peut être le résultat d’un appel d’offres
ouvert ou restreint ou, d’un marché gré à gré, lequel doit-elle justifiée.

La réalisation des infrastructures primaires hors site qui desserve l’opération est
de la responsabilité de l’autorité concédante.

En cas de défaillance de l’aménageur il est procédé au choix d’un autre


aménageur dans les mêmes conditions.

Le nouvel aménageur accepte toutes les conditions de la convention initiale.

Les parcelles sont attribuées par une commission d’attribution comprenant:

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- le ministère chargé de l’urbanisme


- l’autorité concédante
- le service chargé du domaine urbain
- le concessionnaire

Comme on le voit le succès de ce nouveau mécanisme dépend de deux facteurs


importants :

- la disponibilité de réserves foncières et leur mobilisation au profit de


l’AGEF
- la capacité financière de l’AGEF à payer les droits des collectivités
villageoises
- la présence de sociétés d’aménagement foncier capables de remplir les
conditions requises

Dans la pratique de graves entraves ont mis en mal le fonctionnement de ce


nouveau cadre institutionnel

Il s’agit :

1- du manque de ressources financières de l’AGEF qui rend difficile la


constitution de réserves foncières

2- du coût élevé des purges : depuis le désengagement concomitant de l’Etat


de la production directe du foncier et de l’habitat, de nombreux
promoteurs fonciers sont apparus sur le marché. Et l’absence de terrains à
bâtir a favorisé l’émergence d’un marché informel marqué par la
surenchère. Les promoteurs immobiliers se voyant dans l’obligation de
s’adresser aux propriétaires coutumiers (qui contractent avec les plus
offrants) pour les terrains non aménagés. Aujourd’hui le taux de purges
atteint dans cette zone 5 000 à 6000 F /m2

3- de l’approbation par le Ministère en charge de l’urbanisme pour le compte


des collectivités villageoises « des plans d’extension future de leur village
», souvent en dehors des limites d’une extension normale. Ceci contribue
au manque de réserve foncière.

Toute cette situation à un impact négatif sur les activités de l’AGEF que le
défaut de ressources financières adaptées contraint à l’impuissance.

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Elle se voit obligée de négocier l’achat de terrain nu au prix du marché.

Elle manque d’autorité sur le secteur et ne peut être le pourvoyeur de terrains à


céder aux aménageurs.

Elle –même s’est transformée en aménageur, contrairement à ses prérogatives


concurrençant à son tour ses potentiels clients.

Aux difficultés d’opérationnalité de la loi sur la concession d’aménagement


foncier et aux difficultés de l’AGEF de jouer son rôle au regard de cette loi s’est
ajouté un nouveau cadre institutionnel portant sur le transfert et la répartition de
compétence de l’Etat aux collections territoriales en matière d’urbanisme et
d’habitat.

Entre autres compétences à transférer, certaines collectivités auront désormais la


charge de constitution et la gestion de leurs patrimoines fonciers et immobiliers

En conclusion, des difficultés d’application de la loi sur la concession


d’aménagement foncier, l’impuissance de l’AGEF marqué notamment par son
manque de ressource financière, la multiplicité des collectivités coutumières
(détenteur des réserves qui réalisent les lotissements), le manque de rigueur dans
l’application de la loi, les rôles respectifs de l’Etat et des collectivités
territoriales non bien définis font que les objectifs recherchés sont loin d’être
atteints.

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