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Teoria democratica y politica comparada

Author(s): Guillermo O'Donnell and Leandro Wolfson


Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 519-570
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455832
Accessed: 03/10/2008 11:37

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http://www.jstor.org
DESARROLLO vol. 39, N2 156 (enero-marzode 2000)
ECONOMICO,

TEORIA DEMOCRATICA
Y POLITICA COMPARADA*

GUILLERMOO'DONNELL**

1. Una nota personal

Dedique buena partede mivida acad6mica al estudio de un tema que detesto -los
regimenes autoritarios-y mas tarde a otroque me produjogran alegria -la terminaci6n
de esos regimenes-. Duranteesos anos lei bastante acerca de la teoria democratica y
de las democracias que existlana la saz6n, pero lo hice, por decirlo asi, desde afuera;
o sea, como un tema importantepero que no estaba directamenteconectado con mis
principalesinquietudes.Basado en esas lecturasy tambienen las grandes esperanzas
que suscito la terminaci6nde varios tipos de dominaci6n autoritaria,emprendi, como
muchos otros, el estudio de los nuevos regimenes que habian surgido. Me centre en
America Latina, sobre todo en su region meridional,aunque sin dejar de prestar
estrecha atencion al sur de Europa;ademas, pese a graves limitacionesen materiade
lenguaje, me mantuverazonablementeinformadosobre los paises del este y centro de
Europay algunos del este asiatico.
Al comienzo de estas actividades, tal como hizo la mayorparte de la bibliografia
correspondiente, partide dos premisas. La primeraes que existe un corpus suficien-
temente claro y consistente de teoria democratica; la segunda, que este corpus solo
exige modificaciones menores para servircomo adecuada herramientaconceptual en
el estudio de las nuevas democracias. Estas son premisas convenientes, que le
permiten a uno "viajar"en estudios comparativos sin mucha preparaci6n personal o
preocupacion tebrica. Ellas se reflejanen gran parte de la bibliografiaque estudia las
condiciones en que las nuevas democracias pueden "consolidarse"o no, las relaciones
* Entreabrily setiembrede 1999 presente versiones de este texto en la reuni6nanual de la Asociaci6n
Norteamericanade Ciencia Politica,y en seminariosrealizados en la Universidadde Carolinadel Norte, la
Universidadde Cornell,el Wissenschatszentrum de Berliny el InstitutoKelloggde la Universidadde NotreDame.
Agradezcolos valiosos comentariosque recibien esas oportunidades.Agradezcotambienla granayuda que han
implicadolos comentariosde Juan ManuelAbalMedina(h.), MichaelBrie,Jorgen Elklit,RobertFishman,Ernesto
Garz6nVald6s, JonathanHartlyn,Osvaldolazzetta,GabrielaIppolito-O'Donnell, IvanJaksic, Oscar Landi,Hans-
JoachimLauth,Steven Levitsky,Juan Linz,Scott Mainwaring, MarthaMerritt, Peter Moody,GerardoMunck,Luis
Pasara,AdamPrzeworski,H6ctorSchamis,SidneyTarrow,CharlesTilly,AshutoshVarshneyy RuthZimmerling.
**KelloggInstituteforInternational
Studies,Universidadde NotreDame. [ I:s 219 HesburghCenter/ Notre
Dame, IN46556 / USA/ E-mail:<odonnell.1@nd.edu>.]
520 O'DONNELL
GUILLERMO

de los nuevos gobiernos con las politicasde ajuste economico y las institucionestipicas
de esos regimenes (parlamento,poder ejecutivoy partidos, sobre todo). Creo que los
analisis institucionalesestan dando origen a conocimientos valiosos, aunque suelen
limitarseestrechamente a las caracteristicasformales de las respectivas instituciones.
En cuanto a los estudios sobre la "consolidaciondemocratica", he manifestado mi
escepticismo frente a la vaguedad y sesgo teleologico de este concepto, de manera
que no es necesario que me repita aqui1. En relaci6n con los estudios del ajuste
econ6mico, en su mayoriase han centradoexclusivamenteen las condiciones politicas
que favorecen o entorpecen dicho ajuste, con la consecuencia de que los factores
politicos,incluidoel regimen,pasan a ser una variabledependiente del ajuste-lo que en
el pasado habriasido rotuladocomo un caso flagrantede "economicismo"-.Ademas, el
foco de estos estudios ha sido tan limitadoque hasta hace poco excluian cuestiones
sociales y aun economicas relevantes no sblo desde una perspectiva de equidad sino
tambibndel propiodesarrollo2.
Lo mismoque estas corrientes,mitrabajoinicialsobre las nuevas democracias3 se
bas6 en las dos premisas ya mencionadas: hay un corpus claro y coherente de teoria
democratica y con el es posible "viajar" comparativamente.El problema-al menos, mi
es
problema- que me persuadi que primerapremisaes errbneay, por implicaci6n,
de la
la
que segunda carece de sentido. Estafue una conclusion perturbadora;me priv6de la
lente con cuyo auxiliopense que podia dedicarme sin mas al estudio de las nuevas
democracias. Me vi entonces precisado a realizarun largo rodeo intelectual,en cuyo
transcurso "internalice"mis lecturas sobre la democracia y, por razones que seran
claras abajo, retom6antiguas inquietudesvinculadas con la filosofia,la teoria moraly el
derecho.
Otrapartede ese rodeo fue que, gracias a la coberturainstitucionaly el apoyo del
InstitutoKellogg de Estudios Internacionalesde la Universidadde Notre Dame, em-
prendi una serie de estudios en colaboracion.Estos estudios abordarontemas que me
parecieronimportantesparaaclararalgunas peculiaridadesde las nuevas democracias,
y de algunas no tan nuevas, en especial aunque no exclusivamente de America Latina.
En uno de esos proyectos recapitulamos la situacibn general de la democracia a
comienzos de la decada del noventatanto en Americadel Nortecomo en America del
Sur4.Otroproyectoexamin6la generalizadapobreza y profundadesigualdad existentes
en America Latina5,y en un tercero analizamos el funcionamientode los sistemas
legales de esta region;sobre las conclusiones de este Oltimo,baste decir que decidimos
modificarel titulodel volumena que dio lugar6:de The Ruleof Law in LatinAmerica [El

1 O'Donnell,1996ay 1996b.
2 Formuloestas criticasen O'Donnell,1994y 1995.
3 O'Donnell,1992b.Eneste texto,inicialmente publicadoen Brasilen 1988,hago miasmuchasideas sobrela
"consolidaci6ndemocratica"que, segOnadvertimas tarde,eranequivocadas.
4 Fuicoordinadorde este proyectojuntocon AbrahamLowenthal. Su principalresultadoson documentosde
trabajopublicados en 1994, en una serie especial publicadapor el InstitutoKellogg, (sus autores son Jorge
Castaneda,CatherineConaghan,RobertDahl,TerryL.Karly Scott Mainwaring).
5 Esteproyecto,coordinadoporVictorTokmany pormi,dioorigenal librode Tokmany O'Donnell,eds., 1998.
6 M6ndez,O'Donnelly Pinheiro,1999.Elproyectofue coordinadoporlos coeditoresde este volumen.Otros
proyectos del InstitutoKelloggen los que tuve participaci6nmenos directapero de los que me beneficie mucho
fueronel que estudi6el estado de bienestary la politicassociales en Argentina,Brasil,Chiley Uruguayluego de la
democratizaci6n,asi como el que estudi6 la actual situaci6nde los niros, en particularde los ninos pobres, en
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 521

estado de derecho en AmericaLatina]paso a ser The(Un)Ruleof Law...[Lasdeficiencias


del estado de derecho...).
Este rodeo me llev6 a extraeralgunas conclusiones, que resumo como sigue, con
cargo de explicarlasa lo largo del presente texto:
A. Una teoriaadecuada de la democracia debe especificar las condiciones historicas
de surgimientode los distintostipos de casos, o, lo que es lo mismo, debe incluir
una sociologia politicahistoricamenteorientada7.
B. Ninguna teoria referida a un objeto social debe omitirel examen de los usos
linguisticos de dicho objeto. Desde tiempos inmemoriales se han atribuido al
tbrmino"democracia"fuertes connotaciones morales, fundadas en una vision de
los ciudadanos como agentes. Esto determinaque la teoria democratica, incluso
la de orientacionempirica,debe abordarcomplicadas pero ineludiblescuestiones
de filosofiapoliticay de teoriamoral.
C. Una teoriade la democracia (de la democracia a secas) debe incluirtambien,y en
un lugar muy central, diversos aspectos de teoria del derecho, en la medida en
que el sistema legal promulga y sustenta fundamentales caracteristicas de la
democracia y, como veremos abajo, de la ciudadania como agencia*.
D. Esto entrafa que la democracia no solo debe ser analizada en el plano del
regimen,sino tambienen el plano del estado -sobre todo del estado como sistema
legal- y de ciertos aspectos del contexto social general.
Estas conclusiones subyacen en textos que escribi en los Oltimosdiez afos, dedi-
cados a describiry analizarciertas caracteristicasde algunas nuevas democracias8. A
estas caracteristicas dificilmentese las puede considerartransitoriaso marginalmente
diferentes de lo que podriaesperarse segOn las actuales teorias de la democracia y la
democratizaci6n. En esos textos cuestiono las premisas e inferencias de los estudios
que "exportan"acriticamenteesas teorias al estudio de nuevas democracias9. En los
mismos, sin embargo, ofrezco un panoramamuy parcial:abordo unos pocos temas por
vez y luego retomo problemas generales de la teoria democratica, sin analizar o
reconstruiresta teoriacomo tal.Ahoracreo que debo emprenderesta ultimatarea, de la
cual el presente articuloes una primeraetapa. Es un texto sobre teoria democratica a
secas, cuyo modesto pero indispensable objetivo es aclararterreno conceptual para
trabajosfuturos.Sin embargo, los origenes intelectualesde este articuloen el estudio de
las nuevas democracias se haranevidentes en algunas digresiones comparativas que
ire presentando.

AmericaLatina.Estos proyectos tambi6ndieronorigena libros,que se hallanactualmenteen preparaci6n;ver,


respectivamente,Ippolito-O'Donnell,y Bartelly A. O'Donnell.
*Elautorempleaeste terminoen su sentidooriginario,
etimol6gico-del latinagere:"actuar"-,
que contieneuna
implicacionvolitiva,no puramentemecanicao automatica.Masabajo,O'Donnelldefineel significadode este termino
[N. de ia R.].
7 Entrelas obras situadasen esta perspectivaque se centrantotalo parcialmenteen AmericaLatinase
destacan Colliery Collier,1991, y Rueschemeyer,HuberStephens y Stephens, 1992. Pero aun resta mucho por
hacer, tantoen relaci6ncon AmericaLatinacomo en su comparaci6ncon otrasregiones del mundo.
8 O'Donnell,1992a, 1993,
1996;estos textosfueronreunidosen O'Donnell,1997b.
9TambienSartori(1995)ha criticadoesteprocedimiento, aunquediscordamosrespecto de c6mo abordarlos
problemasresultantes.
522 GUILLERMO
O'DONNELL

2. Introducci6n
El surgimiento en los ultimos tiempos de paises que son o pretenden ser
democrAticosha planteado grandes desaflos al estudio comparativode los regimenes
politicos10y tambien, aunque raravez se lo advierta, a la propia teoria democratica.
Calificarun caso como "democratico"o no, no es solo un ejercicio academico: tiene
consecuencias morales, en la medida que en la mayorparte del mundo contempora-
neo hay consenso en cuanto a que la democracia, no importalo que este concepto
signifique para cada uno, es la forma de gobierno normativamentepreferible. Esa
calificaci6n tiene tambien consecuencias practicas, pues en la actualidad el sistema
internacionalhace que el disfrutede beneficios bastante significativosdependa de que
un pals sea considerado democratico.
Hay gran confusi6ny discrepancias, empero, sobre la definicionde democracia.
Como veremos, algunas de estas discrepancias son ineludibles;pero la confusion no lo
es. La necesidad de esclarecimiento conceptual se pone de manifiestoen la notable
proliferaci6nde adjetivosy calificativosadosados al t6rmino"democracia",documentada
y fructiferamenteanalizada por DavidColliery Steven Levitsky11.En su mayoria,estos
calificativosse refierena las democracias nuevas y sugieren las vacilaciones en que
incurrenlos estudios comparativos, asi como estudios nacionales y regionales, con
respecto a los criteriossegOnlos cuales uncaso dado puede rotularsecomo "democracia".
Elprincipalmotivode tales vacilaciones es que muchas democracias nuevas y algunas
antiguas, tanto en el Sur como en el Este, presentan caracteristicas imprevistas o
discordantes con aquellas que "deberiatener" una democracia de acuerdo con las
expectativas de estudiosos que se basan en las corrientes principales de la teoria
democratica contemporanea.
Advirtamosque la logica de asignar calificativosal termino"democracia"implica
que se presupone que este terminotiene un significadoclaro y consistente, que luego
es parcialmente modificado por esos calificativos.Segun esto, lo unico que varia y
puede originarvaguedad o ambigGedades,son las categorias agregadas o sustraidas
de ese significado nuclear12.No obstante, esta presuncion es problematica si el
concepto nuclear no es claro. Como ha dicho H. L. Hart,"unadefinicionque nos dice
que algo forma parte de una familiano nos sirve de mucho si nuestra idea sobre esa
familiaes vaga o confusa"13.Esto sucede con el concepto de democracia: ademas de
la reciente proliferaci6nde casos potencialmenterelevantes, otro motivo de la actual
confusi6n reside en que la teoria democratica no es la firme ancla conceptual que
habitualmentese presume. Consiguientemente,abajo argumentoque las definiciones
existentes de democracia, aun aquellas con cuya estructurabasica coincido, necesitan
ser revisadas y aclaradas.
A este problema se le anade otro de indole hist6rico-contextual.Practicamente
todas las definiciones de la democracia que aparecen en la bibliografia son una
destilaci6n de la trayectoria hist6rica y la situacion actual de los paises origina-
10Paraun cuidadosoanalisisde esta cuesti6nver Munck,1998.
11Colliery Levitsky,1997.
12Collier
y Levitsky,1997,parauna discusi6nde estos procedimientos.
13 H. L. Hart,1961,
pag. 14; este autorexaminadefinicionesdel derecho, pero lo que dice me parece
perfectamenteaplicablea las definicionesde la democracia.
TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 523

rios14,perolas trayectoriasy la situaci6nde otroscasos que hoypuedenconsiderarse


democraticosdifierennotablemente de lade aquellos.Dadoesto, unateoriade alcance
adecuado deberiaexaminarcuidadosamenteesas diferencias,tantopor si mismas
comoporquepuedengenerarcaracteristicas especificas,y eventualmente subtipos,de
democraciasen el conjuntodel universode casos pertinentes.
Enel presentearticuloargumento que las actualesteoriasde la democracianece-
sitanser revisadasdesde un puntode vistaanalitico,hist6rico-conceptual y juridico.
Suponiendoque mi razonamiento no es muyerroneo,se desprendeque es un serio
erroremprenderel estudiocomparativo de las democracias(en especial, aunqueno
exclusivamente, de las surgidasrecientemente) comosi las teoriasactualesofreciesen
lafirmeanclaconceptuala que arribame referi.A su vez, si esta afirmaci6n es correcta,
es tambibnnecesarioexaminarcriticamente lateoriade lademocraciaa secas. Aunque
esto sin dudaimplicaalargarel caminoa recorrer, puede brindarinstrumentos concep-
tualesapropiadosparalograrunamejorteoriade lademocraciaen sus diversasencar-
nacionesen el mundocontemporaneo. Elpresentearticulotiene el prop6sitode con-
tribuira dichatarea,aunqueadviertoque es s6lo unprimerpaso, destinadoa aclararel
terrenoconceptual.Porconsiguiente,con respectoa variostemasimportantes (en parti-
cularla relaci6nde unregimendemocraticocon ciertascaracteristicas del estadoy del
contextosocialgeneral,asi comocon diversascuestionesvinculadasa la ideade agen-
cia),me limitoa estableceraquiunaprimera conexi6ncon esos temas;estas conexiones
sirvencomo mojonesindicadoresde temasa ser desarrollados en futurostrabajos.
Enla proximaseccion examinoalgunasinfluyentes definicionesde la democracia
y extraigoalgunasconclusionesque abrencaminoa las siguientessecciones.

3. La nota al pie de Schumpeter


Trasenunciarque "Lademocraciaes un metodopolitico[...] un ciertotipo de
paraarribar
arregloinstitucional a decisionespoliticas-legislativasy administrativas"-,
JosephSchumpeter15 ofrecesu celebre definicion
del"metododemocratico": "elarreglo
institucional
paraarribara decisionespoliticasmediante el cuallos individuos
adquieren
el poderde decisi6nmediantelaluchacompetitiva porsus votos".Estaes laparadigmatica
definici6n"minimalista" de lademocracia.Sinembargo,porlogeneral
(o."procesalista")
se olvida16que Schumpeterno se detuvoahi.En primerlugar,aclaraque "eltipode
competenciapor el liderazgoque definea la democracia[exige] que sea una libre
competenciaen procurade votoslibres"17. Inmediatamente Schumpeterintroduceuna
advertenciacuando,luegode comentarque "elmetodoelectorales practicamenteel
Onicodisponibleparacomunidadesde minimotamano",agregaque dichometodono
excluye"otrasformas[menoscompetitivas] de asegurarseel liderazgo[...]porquesi se
las excluyeranos quedariamoscon un ideal totalmentecarente de realismo"18. Es
14Utilizoesta expresi6nparareferirmesinteticamentea los paises de democratizaci6ntempranasituadosen
el cuadranteNoroestedel mundo,mas Australiay NuevaZelanda.
15
Schumpeter,1975 [1942], pag. 242.
16 La
excepci6n es Nun, 1987, quiendespues de senalaresta omisi6nen la literatura(tambiennotada por
Held, 1987), critica a Schumpeterpor argumentar-inconsistentemente,como veremos- que su definici6nes
minimalista.
17
Schumpeter,1975, pag. 217; ver pag. 285 parauna formulaci6n semejante.
18
Schumpeter,1975,pag. 271.
524 GUILLERMO
O'DONNELL

significativoque al final de esta frase hay una nota al pie donde se lee lo siguiente:
"Comoocurreen el campo econ6mico, los principiosjuridicosy moralesde una comuni-
dad llevanimplicitasciertasrestricciones"19.
Encontrastecon ladefinici6nque Schumpeter
dio poco antes, el significadode este enunciado no es claro. Esto se debe, a mijuicio,a
que su autor repar6 en que estaba a punto de abrir una caja de Pandora: si la
"competencia por el liderazgo"se relacionacon "los principiosjuridicosy morales de
una comunidad",su definici6ndel metodo democraticoo de la formaen que este opera
no es tan minimalistacomo puede indicaruna lecturaaislada de la celebre definicion
arribatranscripta.
Pero tampoco aqui se detiene Schumpeter.Agrega que, paraque exista "unalibre
competencia en procurade votos libres",deben cumplirseciertas condiciones ajenas al
proceso electoral mismo. Afirmaque "Si,al menos en principio,todos son libres de
competirpor el liderazgopoliticopresentandose ante el electorado, en la mayoriade los
casos (aunque no en todos) esto implicauna dosis considerable de libertadde palabra
para todos. En particular,esto implicanormalmenteuna dosis considerable de libertad
de prensa"20.En otros terminos,para que haya un "metododemocratico",deben existir
ciertas libertades, presumiblementeligadas a "los principiosjuridicosy morales de la
comunidad"y, en la mayoriade los casos, vigentes para todos (como subraya el propio
Schumpeter). Por ultimo,cuando repasa su definici6ny otro enunciado emparentado
con ella, segun el cual "lafuncionprimordialdel electorado [es] generar un gobierno",
Schumpeter aclara que "en esta frase incluyola funcionde derribarlo"21. Es decir que,
aunque no lo explicita, deja claro que no se refierea un acontecimiento puntual-una
eleccion- sino a un procedimientoparaelegir y derribargobiernos a lo largo del tiempo.
En otras palabras, la definicibnde Schumpeterva mas all de un acontecimiento Onico
(unaelecci6n)paraen realidaddesignara un regimenque se prolongaa lo largodel tiempo.
En las paginas que siguen a los pasajes citados, Schumpeter enumera varias
"Condicionespara el exito del metodo democratico":1) Un liderazgo apropiado;2) "la
amplitudde las decisiones de politicapOblicano debe ser excesiva";3) la existencia de
"unaburocraciabien capacitada, que goce de prestigioy tradicion,dotada de un fuerte
sentido del deber y de un no menos fuerte esprit de corps";4) los dirigentes politicos
deben ejercitarun alto grado de "autocontroldemocratico"y de respeto mutuo;5) debe
haber asimismo "un buen grado de tolerancia para las diferencias de opini6n",con
relaci6na lo cual, remitiendosea su nota al pie antes mencionada, Schumpeter anade
que es oportunocontarcon "uncaracternacionaly habitos nacionales de cierto tipo";y
6) "Todoslos intereses que importan[deben ser] practicamenteunanimes no solo en su
adhesion al pals sino tambiena los principiosestructuralesde la sociedad existente"22
Nuevamente,estas afirmacionesestan lejos de ser claras, en si mismas y en rela-
cion con las consecuencias previstas porSchumpeteren caso de no regirlas condicio-
nes porel enumeradas. Enprimerlugar,no nos dice si para "elexitodel metodo democra-
tico"basta con que prevalezca una cualquierade esas condiciones o si, como parece
mas razonable,tienen que cumplirsetodas. Ensegundo lugar,omitedecirnos si la "falta
de exito"implicaque se suprimiriael "metododemocratico",o si daria origen a alguna
19 1975, n. 5; el subrayado es del original.
Schumpeter,
20
Schumpeter, 1975, pags. 271-72.
21
Schumpeter, 1975, pag. 272; algo similar se lee en las pags. 269 y 273.
22 Schumpeter, 1975, pags. 289-96.
TEORIA DEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA 525

clase de democracia deficiente o, como dicen Colliery Levitsky,disminuida23.En caso


de que la respuesta correcta fuera lo primero,tendriamosque anadira la definicionde
Schumpeter toda la serie de dimensiones que he transcripto-lo cual, por supuesto,
hariaque esa definicidndejase de ser una definici6nminimalista-.Si, por otro lado, la
respuesta correcta es que existiriacierta clase de democracia disminuida,Schumpeter
no nos habriaofrecido una tipologiaque diferenciase las democracias disminuidas de
las plenas, a despecho de su afirmacionde habercaracterizadocabalmente el "metodo
democratico".
Estas aclaraciones, salvedades, enunciaciones de condiciones necesarias y
alusiones a un regimen,aparecen en las paginas inmediatamenteposteriores a la de la
famosa definicion.No hay duda de que Schumpetertiene una concepci6n elitistade la
democracia: "Los votantes deben respetar la division del trabajo entre ellos y los
politicos a quienes han elegido [...] deben comprenderque, una vez que han elegido a
alguien, la acci6n politica ya no es cosa de ellos sino de este ultimo"24.Pero una
definicionelitistade la democracia no es necesariamente minimalista.Claramente,las
salvedades y agregados que Schumpeterintroduceen su definicionimplicanque esta
no es minimalista,ni esta exclusiva o estrechamente centrada en el "metodo"o proceso
de las elecciones, como han supuesto este autory sus comentaristas.
Argumentareahora que esto sucede tambien, implicitao explicitamente,con las
definiciones contemporaneas de la democracia que suelen decirse o considerarse
"schumpeterianas",o sea minimalistaso procesalistas25.Entreellas se destaca por su
contundencia la ofrecidaporAdam Przeworski:"Lademocracia es un sistema en el que
los partidos pierden elecciones. Hay partidos, o sea, division de intereses, valores y
opiniones;hay competencia regulada.Y hay periodicamenteganadores y perdedores"26.
Mas recientemente,el mismo Przeworskiy sus colaboradores ofrecieronuna definicion
semejante, a la que explicitamenteIlaman"minimalista": la democracia es "unregimen
en el cual los cargos de gobierno se cubren como consecuencia de contiendas
electorales. Un r6gimen solo es democratico si se le permite a la oposici6n competir,
ganar y asumircargos. En la medida en que esta definicionse centra en las elecciones,
es obviamente minimalista[lo cual], a su vez, implicatres caracteristicas:incertidumbre
ex ante, [...] irreversibilidadex post, y [...] y el hecho de que son repetibles"27.Reparese
en que, pese a que se limitaa las elecciones, la irreversibilidady, en especial, la
repetibilidadde elecciones en las que "laoposici6n tiene posibilidadde ganar cargos
publicos [como consecuencia de las mismas]"28,implicanla existencia de condiciones
adicionales, similaresa las de Schumpeter,paraque tales elecciones puedan realizarse.
Por lo menos, si la oposicion va a contar con esas posibilidades, deben existiralgunas
libertades basicas.
23Colliery Levitsky,1997.
24
Schumpeter,1975,pag. 296.
25
Algunos autores Ilaman"procesalistas"las definicionesque dicen centrarse exclusivamenteen el
"proceso"de las elecciones. Como el significadoes analogo a "minimalistas", en lo que sigue utilizar6s6lo este
terminoparaaludira este tipode definici6n.
26Przeworski,1991, pag. 10.
27 Przeworskiet al., 1996,pags. 50-51.
28Przeworski et al., pag. 50. Recientemente,Przeworski
(1997)ofreci6otracaracterizaci6nde la democracia
en un textoque, pese a su titulo("Concepci6nminimalista de la democracia:una defensa"),se apartadel presunto
minimalismo de las que he transcripto.
526 GUILLERMO
O'DONNELL

Samuel Huntington,por su parte, luego de aseverar que "sigue la tradicion


schumpeteriana",define la democracia como un sistema politico que existe "en la
medida en que sus lideres mas poderosos son seleccionados a traves de elecciones
limpias, honestas y peri6dicas en las que los candidatos compiten librementepor los
votos y virtualmentetoda la poblaci6nadultapuede votar".Pero agrega -como lo hacen
Schumpeter explicitay Przeworskiimplicitamente-que la democracia "tambienimplica
la existencia de libertades civiles y politicas de palabra, de prensa, de reuni6n y de
asociaci6n, indispensables parael debate politicoy para la realizaci6nde las campahas
electorales"29.Analogamente,Giuseppe Di Palmanos dice que la democracia "se basa
[...] en el sufragio libre y limpioen un contexto de libertades civiles, asi como en la
existencia de partidoscompetitivos,en la selecci6n de candidatos alternativospara los
cargos y en la presencia de institucionespoliticasque regulany garantizanel papel del
gobierno y de la oposici6n"30.La definici6nque brindanLarryDiamond, Juan Linz y
Seymour M. Lipset es mAs extensa pero similar:"unsistema de gobierno que cumple
con tres condiciones esenciales: competencia ampliay significativaentre individuosy
grupos organizados (en especial los partidospoliticos)para ocupar los cargos oficiales
de poder efectivo, en formaperi6dica y con exclusi6n del uso de la fuerza; un grado
'altamenteinclusivo'de participacionpolfticaen la selecci6n de los dirigentes y de las
politicas publicas, al menos a traves de elecciones limpiasperiodicas, de las que no es
excluido ningOngrupo social importante(de personas adultas);y un grado suficientede
libertades civiles y polfticas -libertad de expresion, libertadde prensa, libertad para
crear organizaciones y para afiliarse a ellas- que asegura la autenticidad de la
competencia politicay la participacin"31.A su vez, si bien GiovanniSartoricentra su
atenci6n no tanto en las elecciones como en "un sistema de gobierno mayoritario
limitadopor los derechos de las minorias"32, arade que paraque exista una democracia
es preciso que haya "unaopinionpOblicaautonoma[y] una estructuracionpolicentrica
de los medios de comunicacion y su interaccioncompetitiva"33.Por Oltimo,Dietrich
Rueschmeyer, Evelyn Huber Stephens y John Stephens concuerdan con estas
definiciones:la democracia "implica,primero,elecciones periodicas, libresy limpiasde
representantes a trav6s del sufragiouniversale igualitario;segundo, la responsabilidad
del aparato estatal con respecto al parlamentoelecto [...] y tercero, las libertades de
expresibny de asociaci6n, asi como la protecci6nde los derechos individualescontrala
accion arbitrariadel estado"34.
Claramente,las definiciones que he transcriptose centran en elecciones de un
ciertotipo, agregando, en la mayoriade los casos en formaexplicita,ciertas condiciones
concomitantes, enunciadas como libertadaso garantiasnecesarias y/o suficientes para
la existencia de ese tipo de elecciones. Algunas de estas definiciones se dicen
minimalistas,al estilode lade Schumpeter,pero en la medida en que deben presuponer,
29Huntington,1991,pag. 7.
30Di Palma,1990, pag. 16.
31Diamond,Lipsety Linz,1990,pags. 6-7;el 6nfasises del original.
32Sartori,1987,pag. 24.
33Sartori,1987,pags. 98-110.
34 Rueschmeyer,HuberStephens y Stephens, 1992, pag. 43. Con el segundo atributoestos autores
introducenun nuevo elemento,referidoal estado y no al r6gimen;pero por el momentono es necesario que nos
detengamosen esto.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 527

al menos implicitamente, ciertas libertades concomitantes, tal pretensi6n parece


injustificada.Porotrolado, ya sea que pretendano no ser minimalistas,estas definiciones
tienen la importanteventaja de ser realistas: al menos en lo que se refiere a las
elecciones, ellas enuncian atributos cuya presencia o ausencia podemos verificar
empiricamente. Repito: aunque estas definiciones no se superponen por completo,
todas coinciden en incluirdos clases de elementos: elecciones limpias35para los mAs
altos cargos gubernamentales (excluyendo a los tribunales superiores y las fuerzas
armadas y, crecientemente, la direcci6n de bancos centrales) y las ya mencionadas
libertades o garantias. AdemAs, estas definiciones se refieren (aunque a menudo
implicitamente)a un regimen que perdura en el tiempo, no solo a elecciones como
acontecimientos aislados. Mas adelante retomoestas observaciones.
Hay otras definicionesque tambienpretendenser realistas pero no calificancomo
tales porque enuncian caracteristicas que no se encuentran en ninguna democracia
existente o porque proponenatributosexcesivamente vagos. Entrelas primerasincluyo
de la "democraciaetimol6gica"36
las que son tributarias postulandoque el que "gobierna",
de alguna manera,es el demos, el pueblo o la mayoriade la poblaci6n37.En cualquier
interpretaci6ndel "gobierno"que entranala actividad deliberada de un agente, no es
esto lo que ocurreen las democracias contemporaneas,si bien pudo haber sucedido en
gran medida (pero no totalmente)en Atenas38.Otras definiciones intentansortear esta
objeci6n conservando la noci6n basica del demos como agente. Por ejemplo, Philippe
Schmittery TerryLynnKarlafirmanque "lademocracia politicamoderna es un sistema
de gobierno en el cual los gobernantes son responsabilizados por sus acciones en la
esfera pOblica por los ciudadanos, quienes actOan indirectamente a trav6s de la
competencia y cooperaci6n de sus representanteselectos"39.Elproblemaradica en las
dos palabras enfatizadas:no se nos dice que significa "actuarindirectamente",ni creo
que haya modo de saberlo con razonableprecisi6n.
Las definiciones realistas de la democracia contrastan con las prescriptivas,las
que nos indican como deberia ser la democracia. Estas definiciones nos dicen poco
sobre dos asuntos importantes:uno, c6mo caracterizara las democracias realmente
existentes -o si, segOn tales teorias, debe o no considerArselasdemocracias- y, dos,
como mediar la brecha (al menos en teoria,si no en la practica)entre las democracias
definidas de manera realistay de manera prescriptiva.Por ejemplo, Sheila Benhabib
senala que la democracia es "unmodelo para organizarel ejercicio publico y colectivo
del poder en las principalesinstitucionesde una sociedad sobre la base del principiode
que las decisiones que afectan el bienestar de la colectividad pueden considerarse el
resultado de un procedimiento de deliberacion libre y racional entre individuos

35Masadelante(Secci6n4, pag. 11) definolo que entiendoporelecciones "limpias".


36Sartori,1987, pag. 21.
37Ver,porejemplo,las siguientesdefiniciones:"Unademocraciafuertey de modalidadparticipativa resuelve
los conflictos [...] a traves de un proceso participativode legislaci6ncontinuay directa,y de creaci6n de una
comunidadpoliticacapaz de transformar a los individuosprivadosen ciudadanoslibres,y a los interesesparciales
y privadosen bienes publicos"(Barber,1984,pag. 151);"Elsignificadocentralde la democraciaes el controlpopular
de la tomacolectivade decisiones por partede ciudadanosiguales"(Beetham,1993, pag. 61); "Losdemocratas
estan comprometidoscon la idea de que el gobiernolo ejerce el pueblo... El pueblo es soberano y en todas las
cuestiones vinculadasa la vidacolectivase gobiernaa si mismo"(Shapiro,1996, pag. 224).
38Hansen, 1991.
39 Schmittery Karl,1993,pag. 40; el enfasis es mio.
528 GUILLERMO
O'DONNELL

considerados moral y politicamente iguales entre si"40.Tambien en este caso las


palabras subrayadas son las problematicas:no se nos dice en que sentido, hasta que
punto y por quienes "puede considerarse"que las democracias satisfacen el requisito
estipulado en la definicion.Una objeci6n semejante cabe al concepto de democracia
enunciado por Jurgen Habermas, pues para la caracterizacibny legitimacibnde la
democraciay del derecho democraticose basa en la existenciade una esfera deliberativa
no impedida, que en la practicaes extremadamentedificilencontrar41.
Invoco ahora otra definicion realista, la de la poliarquiade Robert Dahl42. La
prefieroa otras de la mismaindole porqueincluyepormenoresOtilesy porque el termino
"poliarquia"permitediferenciarla democracia politicade otras formas y ambitos de la
democracia. Encuanto a su estructura,es comun a la de otras definiciones realistas. En
primer t6rmino, establece cuales son las caracteristicas de las elecciones limpias
(clausulas 1 a 4); luego enumera ciertas libertades,que Dahl llama "derechos politicos
primariosinherentesal proceso democratico"43 (clausulas5 a 7)44,que estima necesarios
para que las elecciones posean las caracteristicasestipuladas. Antes de pasar a otros
temas, debo estipularque entiendo por "elecciones limpias".
40 Benhabib, 1996,
pag. 68; el 6nfasis es mio. Esta y otras definicionesprescriptivasomiten referirse
explicitamentea las elecciones. Lomismocabe decirde definicionesno prescriptivasque se fundanen la teoriade
la elecci6n racional,como la de Weingast(1997),en la que el foco esta puestoen las restriccionesa los gobernantes
y las garantiasde los gobernados.Dado que sea cual fuere la evaluaci6nnormativaque hace un autorde las
elecciones, 6stas claramenteformanpartecentralde las democraciasactuales;esta omisi6nmenguaseriamentela
utilidadde dichas definiciones.
41 Habermas,1996,pag. 296: "elelementocentraldel proceso democraticoes el procedimientode la politica
deliberativa". Enotrolugar(pag. 107),Habermassostieneque "lastnicas normasde acci6nvalidasfentrelas cuales
se encuentranlas que "establecenun procedimientopara la elaboraci6nlegitimade las leyes" (pag. 110)] son
aquellascon las cuales todas las personasafectadasporellas podrfanconcordarcomo participantesen discursos
racionales"(el 6nfasises mio).NiklasLuhmann(1998,pag. 164)planteaunaobjeci6n,a mijuiciodecisiva, a esta y
semejantesdefiniciones:"Enesta afirmaci6n, todos los conceptos son minuciosamenteexplicadossalvo la palabra
'podrian',mediantela cual Habermasenmascarael problema.Se tratade unmodalizadorcondicionaly desde Kant
sabemos que en estos casos el enunciado debe especificarse dando las condiciones de [su] posibilidad.Sin
embargo,esto no se nos dice... ,Quien determinalo que podriaproducirunacuerdorazonable,y de qu6 maneralo
hace?"(el enfasis es del original).RecientementeRawlspropusounadefinici6nde la ley legitimay, por implicaci6n,
de la democracia, que tambientiene el inconvenientede proponercondiciones hipoteticas sin enunciarsus
condicionesde posibilidadni las consecuencias de que tales condicionesest6n ausentes: "Cuandoen lo relativoa
una cuesti6n constitucionalfundamentalo a una cuesti6n de justiciabasica los correspondientesfuncionarios
gubernamentalesactuanobedeciendola raz6npublica,y cuandotodoslos ciudadanosrazonablesse autoconciben
idealmentecomo legisladoresque se atienena la raz6npOblica,la legislaci6nque expresa la opini6nde la mayoria
es una ley legitima"(Rawls,1997, pag. 770). Paraequilibradasevaluacionesde las teorias "deliberativas" de la
democracia,verMaiz,1996;Johnson,1998,y Fearon,1998.Meapresuroa anadirque, a mientender,la deliberaci6n,
el dialogoy el debateocupanunlugarmuyimportante en lapoliticademocratica,y que en principiocuantomayorsea
su presencia, mejorsera la democracia.No obstante,esto no implicaque una esfera idealizadao hipot6ticade
deliberaci6npOblicadeba convertirseen un componentede la definici6no en un requisitode la democracia.
42 De las diversasdefiniciones,algo diferentesentresi, que ha dado Dahl,elijola incluidaen 1989,pag. 120.
Lapoliarquiapresentalos siguientesrasgos: "1)Funcionarios eleclos. Elcontrolde las decisiones oficialessobre la
politicapublicaes otorgadopor la constituci6na los funcionarioselectos. 2) Elecciones libresy limpias.3) Los
funcionarioselectos son elegidos [y removidosde sus cargos por medios pacificos, pag. 233] en elecciones
frecuentes Ilevadas a cabo con ecuanimidad,en las que la coacci6n es comparativamentepoco comOn.4)
Practicamentetodos los adultos tienenel derecho a presentarsepara ocupar cargos pOblicos.5) Libertadde
expresion.6) Informaci6n alterativa, [incluidoel hecho de que] existanfuentesalternativasde informaci6ny sean
protegidasporla ley. 7) Autonomiade asociaci6n.A finde concretarsus diversosderechos, incluidoslos de la lista
anterior,los ciudadanostienentambienderechode crearasociacionesuorganizacionesrelativamente independientes,
entreellas partidospoliticosindependientesy gruposde intereses".
43Dahl,1989, pag. 170.
44Reformulando parcialmentelo expresadopor Dahl,llamarea estas libertades"libertadde (acceso a la)
informaci6n(alternativa)", "libertadde asociaci6n"y "libertad de expresi6n".
TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 529

4. Elecciones limpias
Llamoelecciones"limpias" las que son competitivas, decisivas
libres,igualitarias,
e incluyentes,y en las que puedenvotarlos mismosque, en principio, tienenel derecho
de ser elegidos -o sea, los que gozan de ciudadaniapolitica-.Si las elecciones son
competitivas,los votantestienenantesi porlo menosseis opciones:votarporel partido
A;votarporel partidoB;no votar;votaren blanco;emitirunvotonulo;o adoptaralgun
procedimiento aleatorioparadeterminar cual de las opciones anteriorespondranen
practica. Ademas, los dos partidos (como minimo)que compitendeben contarcon
razonablesoportunidadespara hacerconocer sus posicionesa todos los votantes,
potencialesy efectivos. El voto tambiendebe ser libre,en el sentido de que los
ciudadanosno son coaccionadosal votarnial tomarsus decisionesacerca de a quien
votar.Paraque laelecci6nsea igualitaria, todoslosvotosdebencomputarseigualmente
y sin fraude,independientemente posici6nsocial u otrascalificacionesde cada
de la
votante45.PorOltimo, las eleccionesdeben ser decisivas,en variossentidos.Uno,que
los ganadorespuedanocuparlos cargoscorrespondientes. Dos, que los funcionarios
electos, basandoseen la autoridadque normalmente se asignaa sus cargos, puedan
tomarlas correspondientes decisionesde politicapOblica.Tres,que esos funcionarios
concluyan sus mandatos en el plazo y/o en las condiciones estipulados por el
correspondiente marcoconstitucional.
Quelaseleccionessean competitivas, y decisivasimplica,como
libres,igualitarias
dice Przeworski46, que los gobernantespuedenperderlasy -agrego- deben acatarel
resultado.Esta clase de eleccion es una caracteristicaespecifica de un regimen
democratico,o poliarquiao democraciapolitica-usare estos tres terminoscomo
equivalentesa lo largodel presentetexto-.Enotroscasos tambienpuedenefectuarse
elecciones (como en paises comunistaso en otros paises autoritarios, o para la
designacionde un Papa, o incluso bajo ciertas juntasmilitares),pero solo en la
poliarquia hayel tipode eleccionquesatisfacetodosloscriteriosrecienmencionados47.
Adviertasequelosatributos recienespecificadosnadadicensobrelacomposicion
del electorado.Ha habidodemocraciasoligarquicas,con un sufragiolimitado,que
satisfacianlos atributosarribaenunciados.Sin embargo,como consecuenciade los
procesoshist6ricosde democratizacion en los paisesoriginarios y de su difusiona otros
paises, la democraciaadquiriootracaracteristica, la inclusividad:el derechoa votary a
ser elegidofue ganado,con pocas excepciones,portodos los miembrosadultosdel
respectivopais48.Enarasde labrevedad,de ahoraen masllamare"eleccioneslimpias"
45Aquiafirmosimplementeque en el momentodel escrutiniocada votodebe contarseporuno (o, en el caso
de sistemaselectoralesde votoplural,en igualcantidadque todos los demas).Conesto paso poraltoel complicado
problema-no cuentoen este momentonicon espacio niconocimientospararesolverlo-derivadode que las reglas
paraagregarlos votos pueden Ilevara que los emitidosen ciertosdistritospesen mas (a veces muchomas) que los
de otros distritos-con respecto a AmericaLatinay la seria sobrerrepresentaci6n de ciertos distritosen algunos
paises, verMainwaring, 1999,y Samuelsy Snyder,1998-.Comoes obvio,en algOnmomentola sobrerrepresentaci6n
puede ser tan marcadaque eliminatoda aparienciade igualdadelectoral,como ocurriaen algunos parlamentos
medievales,donde los votos se computabanporestamentos,independientementedel numerode representantesy
representadosde cada estamento.
46Przeworski,1991, pag. 10.
47Sartori,1987;ver tambi6nRiker,1982,pag. 5.
48Es necesarioestipularalgo mas,aunquese tratade unaprecondici6nestructuralde las elecciones limpias,
no un atributode 6stas. Merefieroa la existenciade undominioterritorial
indiscutido,que defineen formaunivocaal
electorado.Comorecientementevariosautoreshan analizadosuficientementeesta cuesti6n (Linzy Stepan, 1996,
pags. 16-37;Offe, 1991, 1993;Przeworskiet al., 1996;Schmitter,1993, entreotros),no me ocupar6de ella aqui.
530 GUILLERMO
O'DONNELL

a las que reOnenlas condiciones de ser libres, competitivas, igualitarias,decisivas e


incluyentes.

5. Digresi6n comparativa (1)


Como el carActerdecisivo de las elecciones no aparece en las definiciones
existentesde la democraciay de las eleccionesdemocraticas49, hace faltaaquiuna
explicaci6n.En un textoanteriorpropuseafadireste atributo,argumentando que su
omisi6nes sintomAtica del gradoen que las actualesteoriasde la democraciaincluyen
supuestosno analizados,que deberianexplicitarsea finde que tales teoriastengan
alcancescomparativos adecuados.Enlabibliografia existentese presume,simplemente,
que unavez realizadaslas eleccionesy declaradoslos ganadores,estos ocupansus
cargosy gobiernancon la autoridad y duranteel periodoque prescribela constitucibn
del respectivopals.Sindudaesto reflejala experienciade las democraciasoriginarias,
pero no siempresucede asi. Envariospaises sucedi6 que, tras habertriunfadoen
elecciones que poseian todos los atributosmencionados,a los candidatosse les
impidioasumirsus cargos,a menudomedianteun golpe militar. Ocurri6tambienque
gobernantes elegidos democrAticamente, como Boris Yeltsin y AlbertoFujimori,
suprimieron inconstitucionalmente
el parlamento y altoscargos del poderjudicial.Por
ultimo,de maneraexplicitaen casos como Chileen nuestraepoca (y con menos
formalidadpero no menos efectividaden otrospaises latinoamericanos y asiaticos),
ciertasorganizacionesaisladasdel procesoelectoral,porlocomOnlasfuerzasarmadas,
retienenpoderde veto o "Ambitos reservados"50 que limitanseveramentela autoridad
de los gobernanteselectos. Entodosestos casos, las eleccionesno son decisivas:no
generan, o dejan de generar, algunas de las consecuencias basicas que se supone
ellas conllevan.

6. Los componentes de un regimen democratico, o poliarquia


o democracia polftica
Recordemosque las definicionesrealistasde la democraciacontienendos tipos
de componentes.Elprimeroconsistede enunciacionesde lo que se consideraeleccio-
nes limpias.Esta es una definici6nestipulativa51, equivalente a la de "trianguloes una
figura plana limitada por tres lineas rectas"; ella establece que una eleccion sera
considerada limpia si se cumplen cada uno de los componentes enunciados. El
segundo tipo, en cambio, enumeracondiciones -denominadas libertades, o garantias,
o "derechos politicos primarios"-que rodean a las elecciones limpias.Estas libertades
son condiciones de existencia de un objeto -las elecciones limpias- con el cual se

49Lasexcepciones son la "irreversibilidad


expost"de las elecciones democraticasde Przeworski et al., 1996,
pag. 51, asi como el analisisde Linz(1998) sobre la democraciacomo gobiernopro tempore.Sin embargo,estos
autoresexaminans6lo algunosaspectos de lo que he denominadoel "caracterdecisivo"de tales elecciones (ver
O'Donnell,1996, paraun examenmas detalladode este tema).Obviamente,estas posibilidadesno son ignoradas
por los estudios regionaleso por paises. Peroel hecho de que ellas no han sido recogidas en las formulaciones
generalesde la teoriademocraticaes unaindicaci6nde la tenacidadcon que sobrevivenen ellapresuposicionesque
pueden habersido correctasparalos paises originarios(y, porcierto,no siempre)peroque evidentementeno valen
paraotroscasos.
50Acercade Chile,ver Garret6n,1987, 1989,y Valenzuela,1992.
51Sobre definicionesen general,ver Copiy Cohen, 1998.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 531

encuentranen una relacioncausal. Laslibertadescomplementanla definici6nestipulativa


con una enunciaci6n del tipo "Paraque exista X, deben existirtambi6n las condiciones
A... N".Lo mismo que vimos en Schumpeter, que yo sepa ninguna de las definiciones
realistas aclara si las condiciones que proponen son necesarias y/o conjuntamente
suficientes, o si simplementeaumentanla probabilidadde que haya elecciones limpias.
Esta vaguedad nos indica la presencia de algunos problemas que examino mas
adelante, luego de senalar un tercer aspecto de estas definiciones.
Antes dije que un supuesto, a menudo implicito,de estas definiciones de la
democracia es que no se refierena un acontecimiento aislado sino a una serie de
elecciones que se prolonga durante un futuroindeterminado.Decir esto equivale a
hablar de una instituci6n.Las elecciones a las que se refierenestas definiciones son
institucionalizadas:practicamentetodos los actores, politicoso no, dan por sentado que
se seguirAnrealizandoelecciones limpiasdurante un futuroindeterminado,ya sea en
fechas legalmente preestablecidas (en los sistemas presidencialistas)o de acuerdo con
circunstancias tambi6n legalmente preestablecidas (en los sistemas parlamentarios).
Esto implicaque los actores dan tambienpor sentado que las libertadesconcomitantes
continuaranen vigor.Si estas expectativasson ampliamentecompartidasporla poblacion,
las elecciones limpiasse institucionalizan52.
Estoscasos no solo difierende los regimenes
autoritariosy de aquellos en que las elecciones no son limpias,sino tambibnde casos
en los que, pormas que huboalgunaeleccion limpia,no existe la expectativageneralizada
de que las continuara habiendo en el futuro.Solo en el primertipo de situaci6n los
agentes relevantes ajustan racionalmente sus estrategias a la expectativa de que
seguirAhabiendo elecciones limpias.Normalmente,la confluenciade esas expectativas
aumenta la probabilidadde que continuen realizandose dichas elecciones53. De lo
contrario,las elecciones no son "el unico juego existente"54y los agentes relevantes
inviertenen recursos no electorales como medio de acceder a los altos cargos de
gobierno que establece el regimen respectivo55.
Este ultimot6rminoexige aclaracion. Modificandolevemente la definici6n que
propuse con PhilippeSchmitter56, entiendopor"regimen" las pautasformalese informales,
explicitas e implicitas,que determinanlos canales de acceso a los principales cargos
de gobierno, las caracteristicasde los actores admitidosy excluidos de tal acceso, y los
recursos y estrategias que se les permiteemplear para lograrel mismo57.Cuando las
52 Paraotros
argumentosver O'Donnell,1996.
53 La probabilidadde esta continuidadno significaque despu6s de "n"elecciones de esta indole una
democraciaeste "consolidada" (comoaduce, porejemplo,Huntington, 1991),nique otrosaspectos del regimen(tal
como se los supone existentesen los paises originarios) o en proceso de estarlo.Paraana-
esten institucionalizados
lisis de estas cuestiones,ver O'Donnell,1996,asi como la replicade Gunther,Puhley Diamandouros,1996.
54Comodicen Przeworski,1991,pag. 26, y Linzy Stepan, 1996,pag. 5. Enrigor,estos autoresno se refieren
a las eleccionescomo "elunicojuegoexistente" sinoa la democracia,perono puedoocuparmeaquidel matizimplicado
poresta diferencia.
55Pormas que los agentes preveanque entret1y t2las elecciones seran limpias,si piensan que existe una
altaprobabilidadde que no lo sean en t3,ya acudirana este tipode recursosextraelectoralesen tl, en unaregresi6n
anticipatoria que es bien analizadaen los estudiosdel dilemadel prisionerocon un numerofijode iteraciones.
56O'Donnelly Schmitter,1989,pag. 73, n. 1.
57 Advi6rtaseque esta definici6nse refiereexclusivamentea los patrones de acceso a las superiores
posiciones de gobiernoy nada dice acerca de las modalidadesde ejerciciode la autoridadderivadade esas
posiciones. Mazzuca(1998) argumentaconvincentementesobre la convenienciade trazaresta distinci6n,que se
remontaa Arist6teles;no obstante,en el presentearticulos6lo tratode un modo muygenerico las modalidadesde
ejerciciode la autoridad.
532 GUILLERMO
O'DONNELL

elecciones limpiasson institucionalizadas,ellas son un centralcomponente del regimen,


ya que son el Onico medio de acceso (con las excepciones ya anotadas) a los
principales puestos de gobierno. Por lo tanto, en la democracia politicalas elecciones
no solo son limpias;son tambi6ninstitucionalizadas.Esta clase de elecci6n, ademAs de
las libertades concomitantes que aun debemos analizar,definen un tipo de regimen58,
la poliarquiao democracia politica.
Tras estas acotaciones acerca de un regimen que incluye elecciones limpias e
institucionalizadas,pasamos ahora a un asunto mas complicado: el de las libertades
concomitantes.

7. Una primeramirada a las libertades politicas


Parece obvio que para la institucionalizacionde elecciones limpias, sobre todo
dado que ellas implicanexpectativas de duracionindefinida,esas elecciones no bastan
por si solas. Deben existirademas ciertas libertades o garantias concomitantes a las
elecciones que, hecho este muy importante,continuan vigentes entre una y otra
elecci6n. De otro modo, el gobierno de turno podria facilmente manipularo incluso
anularlas futuraselecciones. Recordemos que para Dahl las libertades relevantes son
de expresi6n, asociaci6n e informacion,y que otros autores postulan, mas o menos
expresamente y en mayoro menor detalle, libertades similares.Advirtamosen primer
lugarque el efecto combinado de las libertadesenumeradas por Dahly otros autores no
garantizaplenamente que las elecciones sean limpias.Porejemplo, el gobierno podria
prohibir que los candidatos de la oposicibn viajen por el pais, o someterlos a
encarcelamientos arbitrariospor razones supuestamente ajenas a su condicion de
candidatos; en tales casos, aunque rigieran las libertades enumeradas por Dahl,
dificilmenteconcluiriamosque las elecciones son limpias. Dicho de otro modo, las
condiciones propuestas por Dahly otros no son suficientes para garantizareste tipo de
elecci6n. En realidad ellas son condiciones necesarias que en conjunto sustentan un
juicio probabilistico:si dichas condiciones se cumplen, hay, ceteris paribus, buenas
probabilidadesde que las elecciones sean limpias.
Los atributosde las elecciones limpiasson estipuladospordefinicion;las libertades
"politicas"59,en cambio, se derivan por induccion: son resultado de una razonada
evaluacion empirica acerca del impacto de diversas libertades en la probabilidadde
que las elecciones sean limpias.Esta evaluacibnes regida por el evidente prop6sitode
encontrarun conjuntobasico o nuclearde libertades,en el sentidode que su enumeracion
no se conviertaen uninutilinventariode todas las libertadesque podrianconcebiblemente
influiren la limpiezade las elecciones. Elproblemareside en que, como los criteriosde
inclusionde algunas libertadesy exclusion de otrasestan basados en juicios inductivos,
no puede haber unateoriaque establezca una claray s6lida linea demarcatoriaentre las
condiciones incluidas(necesarias e, idealmente,en conjuntosuficientes), por un lado, y
las excluidas, por el otro. Este es uno de los motivos -aunque, como veremos, no el
58Talvez un buensimilsea el de unacadena de montanasde distintasalturasen la que hay unOnicocamino
que conduce a la cumbre.Elmapade estas montanias es el de las organizacionesque componenel aparatoestatal,
cada unade las cuales esta conectadacon las demosperoes relativamente independientede ellas. Locaracteristico
de la democraciaes que, con las excepcionesya comentadas,s6lo funcionarios electos ocupanlas cumbresde esas
montanas,desde donde ejercenuna autoridadlegalmentedefinidasobre el restode la configuracion.
59Abajoresultaraclarala razonporla cual utilizoeste terminoentrecomillas.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 533

unico- de que no exista acuerdo general acerca de cuales serian esas libertades
"politicas",y de que sea muy improbableque alguna vez se alcance dicho acuerdo.
Esta, a su vez, creo que es la principalrazonde la persistente atraccion que ejercen las
definiciones minimalistasde la democracia y de su no menos persistente imposibilidad
de limitarsea las elecciones; la caja de Pandoraque Schumpeter tratode evitarpero no
pudo sigue con nostros.
Hasta ahora he examinado lo que podriamos Ilamarlos limites externos del
conjunto de libertades o garantias concomitantes de las elecciones limpias;o sea, la
cuestion de qu6 libertades incluiry cuales excluir de dicho conjunto. Pero hay otro
problema, que robustece la conclusi6n esceptica a que antes llegue; lo denominare el
problemade los limitesinternosde cada una de estas libertades.Todas ellas contienen
una "clAusulade razonabilidad"que, nuevamente, suele quedar implicitaen la teoria
democratica, al menos tal como la han producido la mayoria de los polit6logos y
soci6logos60. La libertad de asociaci6n no incluye crear organizaciones con fines
terroristas;la libertadde expresi6n esta limitada,entre otras cosas, por los delitos de
calumnias o injuria;la libertad de informacionno impide que la propiedad de los
principales medios de comunicacion este oligopolizada, etcetera. ,C6mo podemos
determinarsi estas libertadesson o no efectivas? Los casos que se aproximana uno u
otro extremo no plantean problemas, pero otros caen en una zona gris entre ambos
polos. En estos casos, la respuesta depende -nuevamente- de juicios inductivossobre
el grado en que la debil, parcialo intermitenteexistencia de ciertas libertades sustenta o
no la probabilidadde que haya elecciones limpias61.Una vez mas, no existen bases
te6ricas para dar una clara y firme respuesta a esta cuesti6n: los limites externos e
internosde las libertadespoliticasson teoricamenteindecidibles. Esta es una importante
conclusion sobre la que volver6porque, aunque es sorprendentementeignorada por la
teoria democratica contemporanea,esta cargada de consecuencias.
Otradificultadderivade que los limitesinternosde las libertades enumeradas por
Dahl, y de otras libertades potencialmenterelevantes para las elecciones limpias, han
sufridocambios significativosa lo largodel tiempo.Baste senalarque ciertasrestricciones
de la libertadde expresi6n y de asociaci6n, que en los paises originarioseran juzgadas
aceptables hasta no hace mucho, hoy parecerian claramente antidemocraticas62
Teniendo esto presente, &cuanexigentes han de ser los criteriosque aplicamos a las
democracias nuevas (y a las viejas democracias que no pertenecen al cuadrante
noroccidental del mundo)? i,Debemos aplicar los criterios hoy prevalecientes en los
60Encontraste,esta cuesti6nha generadounaenorme entrelos juristas.Masadelanteme referire
bibliografia
a ciertos aspectos de esta bibliografia,asi como a su infortunadoapartamientorespecto de la mayorparte de la
ciencia politicay de la sociologiapoliticacontemporaneas.
61Lasclasificacionesde paises en funci6nde este
tipode atributos(sobretodo las de FreedomHouse)estan
muy difundidas,aunque son operacionalizacionesbastantegroseras de los conceptos subyacentes. Es evidente
que estas clasificacionesno escapan a los problemasde limitesexternose internosque senalo en el texto.Ademas,
otros actores aplicancriteriosmuydiferentes.Porejemplo,los gobiernosde los paises originariossuelen utilizar
criteriosmuy indulgentes (basicamente, que se realicen elecciones nacionales, sin preocuparse mucho por
averiguarsi son limpias)para otorgara otros paises el titulode "democraticos", sobre todo si mantienencon sus
gobiernosrelacionesamistosas.Encambio,otrosactoresexigen el respetoefectivoy generalizadoa toda una serie
de derechos humanos,sin importarsu influenciamas o menos directasobre las elecciones libres(ver,porejemplo,
los capitulosde JuanM6ndezy PauloS6rgioPinheiroen M6ndez,O'Donnelly Pinheiro,eds., 1999).
62Holmesy Sunstein(1999,pag. 104)sostienen,
porejemplo,que "loque hoysignificala libertadde palabra
parala jurisprudencianorteamericana contemporaneano es lo que significabacincuentao cien anos atras".Estos
autoresagregan que "losderechos se ampliany se restringenpermanentemente" (ibid.).
534 GUILLERMO
O'DONNELL

paises originarioso los empleados en su pasado, o debemos hacer en cada caso,


nuevamente, una razonada evaluaci6n inductivade esas libertades en funci6n de la
probabilidad de que permitano impidan la realizaci6n de elecciones limpias? Me
parece que la Oltimaposibilidades la mAsrazonable,pero ella nos reenviaredondamente
al problemadel carActerindecidiblede estas libertades,ahoracomplicado aOnmas por
su variabilidadhistorica.
Por estas razones, he llegado a la conclusi6n de que hay y seguira habiendo
discrepancias en los circulos academicos y, por cierto, en el Ambitode la politica
practica, acerca de donde trazar los limites externos e internos de las libertades
concomitantes de las elecciones limpias. Esto no es producto de una falla de las
tentativasde enumeraci6nde esas libertades.Ellasson muy importantes-condiciones
necesarias para la existencia de un regimen centrado en elecciones limpias- y como
tales merecen ser enumeradas. AdemAs, es intuitivamenteevidente, y puede ser
verificadoempiricamente,que la ausencia de algunas de estas libertades(digamos, de
expresi6n, o de asociacibn, o de movimiento)suprime la probabilidadde que haya
elecciones limpias.Pero, porotrolado, el caracterinductivode esas enumeraciones y el
problema conexo de sus limitesinternosy externos, muestran sus limitacionescomo
enunciados te6ricos, per se y en su capacidad de persuasion intersubjetiva.Estas
limitacionesimplicanque esta cuesti6nes rigurosamenteindecidible.Consecuentemente,
en vez de ignorarlaso de tratarde fijarartificialmentelos limitesinternosy externos de
esas libertades,un camino mAsfructiferoconsiste en tematizarte6ricamentelas razones
e implicaciones de esa indecidibilidad63.
Aunquetodavia nos queda muchoterrenopor recorrer,con el analisis precedente
hemos alcanzado un punto importanteen si mismoy porque nos ubica, por decirlo asi,
en un promontoriodesde el cual se pueden visualizarlos caminos que aun debemos
transitar.Un comentarionecesario a esta alturade mi analisis es que he coincidido,
aunque con algunas salvedades y agregados, con los autoresque proponendefiniciones
realistasde lademocraciao, mas precisamente,de unregimendemocratico,o democracia
politicao poliarquia;en t6rminosdel texto de Colliery Levitskyya citado he "precisado"
esas definicionesmedianteel agregado de algunos elementos que ellas dejan implicitos.
Me parece conveniente incluirde manera expresa en esta definicion dos clases de
componentes. Uno, un regimencentrado en elecciones limpiase institucionalizadas;y
dos, pese a ser indecidibles, el conjunto basico de libertades que razonablemente
-porque derivadas de una cuidadosa inducci6n- parece necesario para que la proba-
bilidadde tales elecciones sea alta. Otrocomentarioes que este no es un criteriomini-
malista:no centra la atencion exclusivamenteen las elecciones, haciendo caso omiso
de las libertadesconcomitantes.Sostengo que una definicionapropiadadebe centrarse
en un regimen que incluye, pero no se reduce a, un tipo especifico de elecciones. En
otras palabras, el objeto propio de una teoria de la democracia politica no son las
elecciones libresperse sino el r6gimen.Porotrolado, el criteriodefinicionalque propon-
go es restringido,ya que rechaza incluiruna enumeraciOnpormenorizada(en Oltima
instanciainagotabley analiticamenteesteril)de las libertadespotencialmenterelevantes.
Acabo, por lo tanto, de proponer una definici6n realista y restringida,pero no
minimalista,de la democracia politica.Creo que ella es Otilpor varias razones. Una, de
63
Aunquecon referenciaa otrotema (conceptos de igualdad),AmartyaSen (1993, pags. 33-34) expresa
acertadamente:"Siuna idea basica posee una ambigiedad esencial, la formulaci6nadecuada de esa idea debe
procurarcaptartalambiguedaden lugarde ocultarlao eliminarla"
(el 6nfasises del original).
TEORIA DEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA 535

indole conceptual, es que permitegenerar un conjuntode casos diferentes de la amplia


y variada gama de casos que son no-democracias, ya se trate de distintos tipos de
regimenes abiertamenteautoritarios o de otrosen los cuales si bien se realizanelecciones,
estas no son limpias e institucionalizadas64.La segunda raz6n, empirica y tambibn
conceptual, es que una vez generado dicho conjuntode casos, queda abiertoel camino
para el analisis y comparaci6n de similitudesy diferencias entre esos casos y sus
subconjuntos65.La tercera raz6nes a la vez prActicay normativa:la existencia de este
tipo de r6gimen y sus libertades concomitantes, pese a las deficiencias que pueden
existir en otras esferas de la vida social y politica, implica un enorme progreso en
relaci6ncon la arbitrariedadde todo tipo de dominacionpoliticaautoritaria.Al menos, el
acceso a esas libertadesgenera la posibilidadde utilizarlascomo bases de protecci6n
y potenciaci6n parael logroo ampliaci6nde otras libertades.La cuartaraz6nes que a lo
largo de la historiamuchos se movilizarony corrierongrandes riesgos en demanda de
este tipo de regimen y sus libertades concomitantes. Parece claro que, mas alia de
esperanzas a veces miticas sobre otros beneficios que conllevaria el logro de las
libertades politicas, la demanda por estas libertades fue el motor de las grandes
movilizaciones que a menudo precedieron la terminaci6nde regimenes autoritarios66.
En muchas de las nuevas democracias hay datos que muestranque una alta proporci6n
de sus poblaciones reconoce y valora positivamente estas libertades67-Ademas, si
olvidaramosque esas mismas libertadesimportana muchos seres humanos, nos seria
imposible entender el alto grado de apoyo a la democracia que existe hoy en todo el
mundo, a pesar del desempeno con frecuencia deficiente de los gobiernos68.La sexta
y ultimaraz6nes, lo mismoque las inmediatamenteanteriores,practicay normativa.Los
datos de los estudios ya citados, asi como innumerables observaciones impresio-
nisticas, sugieren que, sean cuales fueren los significados adicionales que adjudiquen
al termino"democracia",la mayorpartede la gente en la mayoriade los paises incluye
ciertas libertadespoliticasy elecciones que, a su juicio,son razonablementelimpias.En
el lenguaje corriente,en el del periodismoy en el de muchos politicos, y tambi6n de
64
Algunoscasos se situan,empero, en una zona gris entre estos polos. No obstante, dado el caracter
indecidiblede las libertadespoliticas,no veo c6mo puede evitarseeste problema,aunqueunamejorelucidaci6nde
la definici6nde la democraciapuede minimizarlo o al menos aclararen cada caso cuales son sus aspectos mas
problematicos.
65Por
ejemplo,en su definici6nde "democracialiberal",Diamond(1999, pag. 11) incluye,ademas de los
atributoshabitualmentepostuladospor las definicionesrealistas,otras caracteristicas,tal como la existencia de
rendici6nde cuentas horizontal, de igualdadantela ley,y de unpoderjudicialindependientey no discriminatorio. No
dudo de que estos son rasgos muypositivos,perocreo tambi6nque en lugarde convertirlosen componentesde la
definici6nde democracia,seria mas provechosoestudiarel grado en que estas y otras caracteristicasestan
presentes o no en el conjuntode casos generados por la definici6nrealistay restringidaque propongo. Este
procedimientofacilitariael estudio,a lo largodel tiempoy de diversoscasos, de diferenciasy cambios producidos
en las caracteristicasque postulaDiamond,entreotras.
66 Laconclusi6na que lleganKlingeman y Hofferbert(1998, pag. 23) en su estudiode encuestas realizadas
en paises poscomunistasse aplica tambiena otrasregiones:"En1989 y 1991 los habitantesde paises de Europa
centraly orientalno ganaronlas calles en busca de comida,sino de libertad".Sobre la base de otroestudio que
examina un ampliobanco de datos de encuestas, Welzel(1999) por su parte afirmaque las "aspiracionesa la
libertad"son predominantesen la mayoriade los ciudadanosde las nuevas democracias.
67VerRose y Mishler,1996.
68 En
Klingeman(1998) se hallandatos de encuestas sobre apoyo de la democracia "comoformade
gobierno",recogidosen las democraciasoriginariasy muchasde las nuevas;las mediasregionalesque obtuvoeste
autor (pags. 22-23) son las siguientes:Europaoccidental,90%;Europaoriental,81%;Asia, 82%;Africa,86%;
Americadel Nortey Central,84%;Americadel Sur,86%;y Australia/Oceania, 83%.
536 GUILLERMOO'DONNELL

acuerdo con los criteriospropuestos por las definicionesacad6micas que (en parte por
este motivo)llame "realistas",esas caracteristicasbastan para calificara un pais como
"democratico".Este calificativotiene una connotacibn normativapositiva, como lo
evidencia que Ilamar"democratico"a "unpais" es una metonimia;designa al todo, el
pals, con el atributopositivamenteconnotado de una de sus partes, el regimen69.
Deseo subrayarlos argumentos precedentes porque hemos Ilegado a un punto
que presta facilmentea malentendidos.Porun lado, confio haber dejado en claro que
se
un regimendemocrAticoes extremadamenteimportanteperse. Esto exige formularuna
definici6nadecuada de dicho regimen;por eso propuse que un regimen que satisface
los criteriosrealistasy restringidosya enumerados puede Ilamarsedemocracia polftica,
o equivalentemente, poliarqufao regimen democratico: repito que uso estos tres
t6rminoscomo sin6nimos.AdemAs,si se acepta el uso prevalecientetanto dentrocomo
fuera de los circulos acad6micos, dicho r6gimen puede rotularsesimplemente una
democracia, pero en este caso debe recordarseque se tratade una metonimia,o sea
que el terminotiene una extensi6n70mayorque la de "regimen".
Por otro lado, aunque el nivel del regimen es una parte fundamentalde nuestro
tema, este no terminaahi. Eneste puntome apartode los te6ricos que prefierenrestringir
el concepto de democracia exclusivamenteal niveldel regimen.Enel resto del presente
texto emprendo un analisis preliminarde algunas conexiones del regimen democratico
con otros temas que, argumento,tambienpertenecen a la problematiquegeneral de la
democracia. Pero antes recapitulo mediante algunas proposiciones los principales
argumentos que he expuesto hasta ahora:
1. Las elecciones limpias e institucionalizadas,junto con ciertas libertades con-
comitantes, conformanuna definici6nrealistay restringidade un regimen democratico
(o poliarqufa,o democracia politica).
2. Las definiciones "minimalistas","procesalistas"o "schumpeterianas",que se
limitana mencionarlas elecciones limpiascomo Onicacaracterstica de la democracia,
presuponen la concomitanteexistencia de ciertas libertadeso garantfasfundamentales
para que tales elecciones puedan existir.Consecuentemente, estas definiciones no son
minimalistaso procesalistas.
3. Las libertades concomitantes de las elecciones limpias e institucionalizadas
solo pueden derivarse inductivamente,tanto en lo que se refiere a cuales deben ser
incluidas como a los limitesinternosde cada una. Por consiguiente, en esta materiaes
imposible Ilegara un amplioacuerdo, fundadoen criteriosteoricos solidos y claros 71
4. A pesar del caracterindecidiblede las libertadesconcomitantes, en tanto ellas
generan una alta probabilidadde que haya elecciones limpias, es conveniente expli-
citarlas,tantopara lograruna adecuada definici6ndel regimen del que esas libertades
69 Si bienen los ultimos
tiemposel valorde la democraciaen el mercadomundialde las ideologiaspoliticas
ha aumentado,sus connotacionespositivasya se manifestaron en que los regimenescomunistasse autocalificaban
"democraciaspopulares",en el esplendido oximoronque Pinochetinvent6en Chile para designar su r6gimen
("democraciaautoritaria"), y en las contorsionesrealizadas,en el pasado y en el presente,pordiversosgobernantes
autoritariosparaIlevara cabo alguntipode elecci6n, en la esperanzade legitimarsus respectivosregimenes.
70Se entiendepor "extensi6n", segOnCopiy Cohen(1998, pag. 690), "losdiversosobjetosa los que puede
aplicarsecorrectamenteun termino;su denotaci6n".
71 Doy una raz6n,de ordenepistemico,sobre el caracterindecidiblede esta cuesti6n;hay otras razones
concurrentesque discutoabajo.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 537

son parte, como porque contribuyea aclararlas discrepancias que inevitablementese


plantean en cuanto a los limitesexternos e internosde esas libertades.
5. Una definicidnrealistay restringidadel regimen democrAticogenera un espacio
empirico y analitico que permite distinguira este tipo de r6gimen de otros, con
importantesconsecuencias normativas,practicas y teoricas.
A continuaci6n, sin dejar de tener presente nuestro objetivo -la discusi6n y
elucidaci6n de ciertos aspectos de la teoria democratica y de sus implicaciones
comparativas-, cambiamos de perspectiva.

8. Una apuesta institucionalizada

Vimosque en un regimendemocraticocada votante cuenta por lo menos con seis


opciones. Recordemos que este no es el Onicoderecho reconocido por la democracia
a practicamente todos los adultos en el territoriode un estado. Cada votante tiene
ademas el derecho de ser elegido a posiciones gubernamentales. Que quiera o no
ejercerlo es irrelevantecon relacibnal hecho de que, al gozar de ese derecho, cada
adulto portaconsigo la autoridadpotencialde participaren las decisiones de gobierno.
Los votantes no solo votan; pueden ademas compartirla gran responsabilidad de
adoptar decisiones vinculantes para toda la sociedad, y eventualmente aplicar la
coacci6n estatal. Lo importantedel derecho al sufragioy a ocupar cargos electivos es
que define un agente. Esta es una definicibnjuridica;esos derechos son asignados por
el sistema legal a la mayoriade los adultos que habitanen el territoriodelimitadopor un
estado, con algunas excepciones que a su vez tambi6nson definidas legalmente. Esta
asignaci6n es universalista; esos derechos corresponden a todos los adultos
independientemente de su condici6n social y sus caracteristicas adscriptivas, salvo
edad y nacionalidad.En un regimendemocratico, el reconocimientode todo adulto en
tanto agente implicaadjudicarlela capacidad de tomardecisiones personales que se
juzgan suficientementerazonables como para tener importantesconsecuencias, tanto
en terminos de la agregacion de sus votos como de su eventual desempeno en
posiciones gubernamentales. Quiza los individuos no ejerzan tales derechos o las
actividades politicascorrespondientestengan paraellos escaso interes;pero el sistema
legal de la democracia concibe a todos los individuoscomo igualmente capaces de
ejercitaresos derechos y hacerse cargo de las obligaciones correspondientes (p. ej.,
abstenerse de actos de fraude o de violencia en el momento de votar, o actuar en los
cargos publicos dentrode los limitesque impone la ley).
Esto es agencia, al menos en las relaciones directamente vinculadas con un
regimen que se basa en elecciones limpias: presunci6n de suficiente autonomia y
razonabilidadde cada adulto(a) como para tomar decisiones cuyas consecuencias
entrananobligaciones de responsabilidad.Talvez porque esta presuncion se ha hecho
tan corrienteen los paises originarios,solemos olvidarcuan reciente, extraordinarioy, en
algunos paises, incompletoes el logro por ella implicado.
Vistadesde este angulo, la democracia politicano es el resultadode algon tipo de
consenso, o decision individual,o contrato social, o proceso deliberativo.Es el resul-
tado de una apuesta institucionalizada.Elsistema legal asigna a cada individuociertos
derechos y obligaciones. Los individuosno los eligen; desde su nacimiento(y, en varios
sentidos, antes de ello)se hallaninmersosen una densa tramade derechos y obligaciones
538 GUILLERMO
O'DONNELL

que son promulgados y sustentados por el sistema legal del estado en el que viven.
Somos seres sociales mucho antes de que tomemos cualquierdecisibn consciente, y en
las sociedades contemporAneasuna parteimportantede nuestro ser social es definida
y reguladalegalmente. Este hecho tambienes obvio y tiene importantesconsecuencias;
sin embargo, suele ser ignoradopor las actuales teorias de la democracia.
La asignaci6n de derechos y obligaciones es universalista:se supone que cada
uno debe aceptar que, con ciertas excepciones que el propio sistema legal detalla
cuidadosamente, todos los demAs gozan de los mismos derechos y obligaciones72.
Algunos de estos derechos se refierena una peculiarmanera-democratica- de adoptar
decisiones colectivamente vinculantes mediante individuos elegidos en elecciones
limpiase institucionalizadas.
,Quees la apuesta?Es que, en una democracia,cada ego debe aceptarque
practicamentetodos los otros adultos(as)participen-con su voto y tal vez al ser
elegidos(as)-en el acto -elecciones limpias-que determinaqui6nlos gobernaradu-
ranteuntiempo.Cadaego debe aceptaresto auncuandopienseque permitir a ciertos
individuosvotaro ser elegidoses un graveerror.A cada ego no le queda otraopcion
que correrel riesgode que sean elegidaslas personas"equivocadas".Cadaego debe
correreste riesgo73porquees promulgado y sustentadoporel sistemalegal.
Insistoque bienpuede ocurrir que a ego le molesteque se concedana alterlos
mismos derechos a votary ser elegido con que cuenta el74. Pero esto no esta libradoa
la discreci6n de ego. Si bien a lo largode su vida 6ste puede elegir muchos aspectos de
su ser social, no puede evitarque se le asigne, antes y con independencia de su volun-
tad, un complejo conjuntode derechos y obligaciones. Ego esta inmersoen un sistema
legal que establece esos mismosderechos paratodo otroalteryprohibea egodescono-
cerlos, negarlos o violarlos. Por lugar de nacimiento o nacionalidad, y en muchos
sentidos por el solo hecho de residiren un pals determinado,ego adquiere derechos y
obligaciones tantocon respecto a altercomo al estado. Insistoque esto no es materiade
opci6n individual:ego es un ser social constituido y configurado por derechos y
obligaciones que el estado promulgay sustenta, si es necesario a traves de la coacci6n.
Enterminosde las libertadespoliticas,existe una obvia excepcion a lo que acabo
de decir, cuando surge una democracia. Hayentonces un momentode opcibn, cuando
se crean derechos y obligaciones que, en la medida en que son promulgados por
convenciones constitucionaleslimpiamenteelegidas (o ratificadosporreferendoslimpios),
expresan el acuerdo mayoritarioexistente en ese momento para la institucionalizaci6n
de la apuesta democratica. Pasado ese momento, las sucesivas generaciones son
configuradas ab initioen y por una vasta red de relaciones legales, entre las que se
incluyen la que entranala apuesta democratica:cada sujeto tiene que correrel riesgo
de que las elecciones puedan dar resultadosa su juicioequivocados.
72A esto deben anadirse salvedades en funci6nde leyes civiles y sociales promulgadascon vistas a
beneficiara sectores desfavorecidos.Volver6sobre este punto.
73Sin embargo,mas abajoveremosque en los paises originarioseste riesgo fue atemperadopor diversas
garantiasinstitucionales.
74 En algunos paises estos egos pueden ser legi6n, aunque estan legalmenteconstrenidosa aceptar la
apuesta.Enunaencuesta que realiceen la zonametropolitana de San Pablo,Brasil,entrediciembrede 1991y enero
de 1992, un llamativo79%de los encuestados respondi6"No"a la pregunta",Saben los brasilenosvotar?";este
porcentajese elev6a 84%entrelos que tenianunnivelde instrucci6nsecundarioo superior.(Enel contextoresultaba
claroa los encuestadosque la preguntano se referiaal conocimientode la mecanicadel sufragio,sinoa laevaluaci6n
de los criterioscon que otrosvotantesdeciden entrepartidosy candidatos.)
TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 539

Este tema es importanteporque acabamos de descubrir que, ademas de las


elecciones limpias e institucionalizadas,existe otra caracteristica especifica de la
democracia politica contemporanea: es el Onico regimen resultante de una apuesta
institucionalizada,universalistae incluyente.Todos los demas regimenes, celebren o no
elecciones, imponen algOntipo de restricci6na esta apuesta o la suprimen.
Los regimenes democraticosson, mas allade su momentofundacional,el resultado
permanente y cotidiano de esta apuesta. Esto deja en ellos una profunda impronta.
Reitero:la apuesta es institucionalizada75:no depende de las preferencias de los indivi-
duos, ni de la agregaci6n de sus preferencias76,ni de algOnmiticocontratosocial o pro-
ceso deliberativo.La apuesta democrAticaes una instituci6nlegalmente promulgaday
sustentada, que todos deben respetardentrodel territorio delimitadoporun estado. Aun-
que en si misma esta expectativa no entrara la obligaci6n moralde aceptar el regimen
democratico y obedecer sus leyes y autoridades77,no deja de ser una exigente expec-
tativa,entramadaen el sistema legal y sustentada por el poder coactivo del estado.
Esta apuesta legalmente sancionada establece parametros amplios, pero
operativamente importantes, para la racionalidad individual: por lo comun, el
desconocimiento, negaci6n o violaci6nde los derechos que la apuesta asigna a alter
genera graves consecuencias negativas para quien asi procede. Aunque a ego no le
guste, en sus interacciones con alter (al menos en el ambito politico delimitado por
elecciones limpiase institucionalizadas)le conviene, por su propiointeres, reconocer y
respetar los derechos de este. Este interes puede verse robustecido por motivos
altruistasu orientadosal bienestarcolectivo, pero en si mismoentranael reconocimiento
de que los demas son portadoresde derechos identicos a los de ego. Este es el germen
de una esfera pOblica,consistente en un sistema de reconocimientos mutuos basados
en la asignacion universalistade ciertos derechos y obligaciones.
Recapitulemos:en la presente secci6n vimos que dentrodel territoriode un estado
dotado de un r6gimendemocratico, la apuesta concede ciertos derechos sobre bases
incluyentes y universalistas.Son derechos positivos, referidos a la participaci6n en
elecciones limpias, incluidovotar y ser elegido; a su vez, estos derechos son prote-
gidos por el tipo de libertad(de expresion, de asociaci6n, de movimiento,etcetera) que
ya he analizado. De esta manera, hemos Ilegado a dos conclusiones. Una de ellas es
una definici6nde la ciudadaniapolitica:ella consiste en la asignaci6n legal y el efectivo
disfrutede los derechos y libertadesque acabo de resumir.La otra conclusion es que
esa definici6nnos Ilevamas aliadel regimeny nos coloca en el piano del estado, en dos
sentidos. Uno es el del estado como entidadterritorialque encuadra a los titularesde los
derechos y obligaciones correspondientes a la ciudadania politica.Elsegundo sentido
es el del estado como un sistema legal que promulga y respalda la asignaci6n
universalistae incluyentede esos derechos y obligaciones. Vemos, entonces, que la
75ErnestoGarz6nValdes (conversaci6n,Bonn,
mayo de 1999) me advirti6que aqui estoy invocandodos
tipos de institucionalizaci6nque no coincidenexactamente.Uno de ellos, el de elecciones limpias,si bien esta
respaldadopor reglasjuridicas(inclusoconstitucionales),depende para su efectividadde las expectativasde los
actores relevantes.En cambio,como pone de manifiestoel ejemplobrasileiiomencionadoen la nota anterior,la
institucionalizaci6n
de la apuestademocraticadependedirectamente de esas reglasy es relativamente
independiente
de opinionesy expectativasindividuales.
76Aunquela aceptaci6n
generalde estos derechos contribuyea su perduraci6ny, presumiblemente,a su
expansion;pero en este puntode mirazonamiento esto es irrelevante.
77 Aunquees un s6lido puntode partida;dejo para posteriorestrabajosla justificaci6nnormativade la
democracia.
540 GUILLERMOO'DONNELL

apuesta democrAticay la ciudadania politica se implicanmutuamente,y que ambas


presuponen al estado como delimitacionterritorial y como un sistema legal.
El analisis precedente ha introducidocomplicaciones que debemos manejarcon
cuidado. Recordemos que la Proposici6n 1 estipula que un regimen democratico
consiste de elecciones limpiase institucionalizadas,
juntocon ciertaslibertades"politicas"
concomitantes. Ahora,con los aspectos del estado que acabo de mencionar, hemos
encontrado dimensiones que no pertenecen al regimen(al menos tal como arribalo he
definido). En realidad, esos aspectos del estado tienen dos caras. Por un lado, ellos
estan implicadosporel regimendemocratico,en el sentido de que ambos (territorialidad
y una legalidad que sostiene a los derechos y obligaciones directamentevinculados a
ese regimen) son condiciones necesarias para su existencia. En otro sentido, que
discuto mas abajo, esos aspectos son caracteristicasde la democraticidadde algunas
dimensiones del estado, no s6lo del regimen.
Antes de internarnosen este terrenopuede ser Otilresumirla discusion precedente
mediante las siguientes proposiciones:
6. La ciudadaniapolfticaconsiste de la asignaci6n legal y el goce efectivo de los
derechos y obligaciones implicados por la apuesta democratica: participacion en
elecciones limpiasy libertades "politicas"concomitantes.
7. Un regimen democratico(o democraciapolitica,o poliarquia)presupone: a) un
estado que delimita dentro de su territorioquienes son considerados ciudadanos
politicos, y b) un sistema legal de ese mismo estado que asigna la ciudadania politica
sobre una base universalistae incluyente.

9. Agencia y derechos
Dado que la adopcibn de la apuesta democratica que asigna derechos politicos
universalistases reciente, tenemos que emprender una excursion historica. Ella nos
permitirarastrearlos origenes prepoliticosde la idea de agencia y vincularloscon la
democracia contemporanea.
En los paises originariosdiversas categorias sociales fueron excluidas durante
largo tiempo del sufragio,ni que decir de la posibilidadde ser elegidos: campesinos,
obreros, empleadas dom6sticas (y, en general, los individuosque no eran propietarioso
que tenian un bajo nivel de instruccion),negros en Estados Unidos, indigenas en este
pais y otros, y, por cierto, mujeres.Los derechos de la ciudadania politicase tornaron
incluyentes s61o en el siglo XX y, respecto de las mujeres, en muchos paises solo
despues de la Segunda GuerraMundial78.Por su parte, diversos paises del Sur y del
Este adoptaron en distintos momentos el sufragio incluyente, a menudo de manera
abrupta y en algunos casos antes de que lo hicieran los paises originarios.Pero las
multiplesvariantesde democracias "tutelares"que surgieronen aquellos, asi como por
supuesto los regimenesabiertamenteautoritarios, implicaronla negacion de las elecciones
limpias,asi como del universalismoy de la inclusividadde la apuesta democratica. En
esos paises la apuesta no fue institucionalizaday en algunos aun no lo ha sido.
78 Pese a frecuentesaseveracionesen contrario,ni
siquieraen t6rminosdel sufragiouniversalmasculinoes
EstadosUnidosuna excepci6n a esto. Latempranaexistenciadel sufragioa nivelnacionalse volvi6allipuramente
nominala raizde las numerosasy severas restriccionesimpuestasa los negrosy los indios,en especial en el Sur.De
ahi que algunosautores,a mijuicioconvincentemente, remontana la SegundaGuerraMundialo auna la d6cada del
sesenta (comoconsecuencia de los movimientospor los derechosciviles)el logrode la democraciaincluyenteen
este pais;ver Hill,1994, Bensel, 1990,y Griffin,1996,asi como el libropionerode Key, 1949.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 541

Entodas partes, la historiade la democraciaes la historiade la reticenteaceptaci6n


de la apuesta. Lahistoriade los paises originariosestuvo signada por anticipaciones ca-
tastroficas79y a veces por la resistencia violenta80,de sectores privilegiados que se
oponian a la extensi6nde los derechos politicosa otrosen los que "nose podia confiar"o
eran "indignos"de esos derechos. Enotraslatitudes,pormedios con frecuencia aun mas
violentosy excluyentes, esa misma extension fue resistidaen reiteradasoportunidades.
,Cuales eran los fundamentos de esta negacion? Tipicamente,el argumento de
que esos sectores carecian de autonomiay de responsabilidad;en otras palabras, se
les negaba la condicion de agentes. Se suponia que s6lo algunos individuos(los mas
instruidosy/o acaudalados, o una vanguardiapoliticacapaz de discernirel sentido de la
historia,o una junta militarque comprendia las exigencias propias de la seguridad
nacional, etcetera) contaban con la capacidad moral e intelectual necesaria para
participaren la vida politica.Solo a ellos se los consideraba suficientementecapacitados
(en materia de educaci6n, propiedad, trabajo revolucionarioo designios patri6ticos)
como para tener la motivaci6nnecesaria para tomarresponsablemente, o participaren
la formulacionde, decisiones colectivas. Por supuesto, vanguardias revolucionarias,
juntas militares,etcetera, generaronregimenes autoritarios,mientrasque en los paises
originarios los privilegiados generaron, en la mayoria de los casos, democracias
oligarquicas (es decir, no incluyentes)para ellos y exclusion politicapara el resto.
En la seccion anterioratisbamos cual es la idea central subyacente en todo esto:
agencia. Estaidea involucracomplicadascuestiones filosoficas,moralesy psicologicas81.
Sin embargo, a los fines del presente texto basta decir que un agente es alguien dotado
de raz6n practica, o sea que cuenta con suficientecapacidad intelectualy motivacional
paratomardecisiones que son razonablesen funcionde su situaciony sus metas, de las
cuales, salvo prueba concluyente en contrario,se entiende que es el mejorjuez82.Esta
capacidad hace del sujeto un agente moral, en el sentido de que normalmentese
considera (y es considerado por otros)responsable de sus opciones y, al menos, de las
consecuencias directas que emanan de estas. Por cierto, las obras de filosofia,teoria
moraly psicologia que abordan este tema introducendiversas salvedades y matices a
79Acercade estas resistenciasverHirschman,1991,Hermet,1993,y Rosanvallon,1992.Unpoliticobritanico
que se oponiaa la Leyde Reformade 1867lo expres6asi: "Comosoy liberal[...] consideroque una propuesta[...]
destinadaa transferir el poderque esta en manosde lapropiedady lainteligenciaparaponerloen manosde hombres
cuya vida esta dedicada necesariamentea la luchacotidianapor la subsistenciaes uno de los mayorespeligros"
(RobertLowe,citadoen Hirschman,1991,pag. 94).
80VerespecialmenteGoldstein,1983.
81Mehan resultadoparticularmente utilesalgunasobras que prestanexpresa atenci6na los nexos entrelas
cuestiones moralesy filos6ficasque planteala idea de agencia, porun lado,y la teoriajuridicay politica,porel otro;
verRaz, 1986,1994,Gewirth,1978,1996,y Dagger,1997.Peroen los ampliost6rminoscon que la he enunciadoaqui,
desde diversosenfoqueste6ricosmuchosautorescompartenesta visi6nde la agencia (o autonomia)del sujeto.Ver
Benn, 1975;Crittenden,1992;Dahl,1989;Dworkin, 1993;Garz6nValdes,1993a;Habermas,1996;
1988;Fitzmaurice,
Held, 1987;Kuflik,1994;Rawls,1971;Taylor,1985;Touraine,1994;Waldron,1993;y, porsupuesto,Weber,1968.Es
interesantesenalarque coincidencon esta visi6n,desde su propiaperspectiva,las psicologiasevolutivasde Piaget
(1932, 1965)(vertambi6nGrubery Von6che,1977,y Reis, 1984)y Kohlberg(1981, 1984),entreotros;ver tambi6n
el interesanteanalisissobreeste autory otrospsic6logosevolutivosen Habermas,1996,pags. 116-94.Porotraparte,
mas alli de las diferenciasentreellas y de sus variadasterminologias,no son pocas las teoriasde la personalidad
que tambi6ndestacanel conceptoy el desarrollode la agencia como fundamental en sus respectivasconcepciones
(Hall,Lindzeyy Campbell,1998).
82Comodice Dahl(1989, pag. 108):"Elpeso de la prueba[sobrela faltade autonomia]siemprerecaeraen
el reclamode unaexcepci6n,y ningunaexcepci6nseriamoralo juridicamente admisibleen ausencia de evidencias
contundentes".
542 GUILLERMO
O'DONNELL

lo que acabo de enunciar;pero en el piano de teoriapoliticaen el que me he colocado


esto no nos impide seguir avanzando y plantearotro tema descuidado por la teoria
democratica contemporanea.

10. La construccion legal y prepolitica de la agencia


La presunci6n de agencia83 es otro hecho institucionalizado,que en los paises
originarioses aun mrs antiguo y estA mas s6lidamente establecido que la apuesta
democraticay las elecciones limpias.Estapresunci6nno es meramenteunaformulaci6n
moral,filos6ficao psicol6gica; es un concepto promulgadoy sustentado por el sistema
legal. La presunci6nde agencia constituyea cada individuocomo un sujeto juridico,un
portadorde derechos subjetivos.Elsujetojuridicodecide entre opciones por las cuales
es responsable porque el sistema legal lo presupone un ser aut6nomo, responsable y
razonable:un agente, no un aut6matao algOnotrotipo de ser heter6nomo.
Esta concepci6n de agencia como portacionde derechos subjetivos se convirti6
en el nucleo central del sistema legal de los paises originariosmucho antes de la
democracia politica. El reconocimiento institucionalizado (vale decir, legalmente
promulgadoy sustentado, y generalizadamentepresupuesto por multiplesegos) de un
agente portadorde derechos subjetivosfue productode un largoy complicado proceso,
que tuvo sus antecesores en algunos sofistas, en Cicer6ny en los estoicos84. MAstarde
recibi6 aportes decisivos mediante la detallada elaboracionjuridicaemprendida por la
Iglesia Catblicay las universidades medievales. Esta trayectoriaencontrc importante
expresibn en el nominalismode Guillermode Ockam85,y despu6s recibib influyente
formulacionen los escolasticos espanoles del siglo XVIy, sobre todo, en Grocio (1583-
1645), Pufendorf(1632-1694) y otros te6ricos del derecho natural86.En esta 6poca esa
visi6n encontr6 madura expresi6n en la "teoriaconsensual del contrato";segOn dice
James Gordley:"Losescolasticos tardiosy los juristasdel derecho naturaladmitieronel
principiofundamentalde que en un contratolas partes actuan Ilevadas por su voluntad
o consentimiento...[en contrastecon las concepciones de Arist6telesy de Santo Tomas
de Aquino] aqu6llos entendieronque un contratoera simplemente el resultado de un
acto de voluntad,no del ejerciciode una virtudmoral.Las partes s6lo estaban obligadas
a lo que habian acordado voluntariamente,no a obligaciones derivadas de la esencia o
indole del contrato"87.
Por su lado, Hobbes formulouna teoriamuy elaborada de la agencia fundada en
derechos subjetivos y la transpuso especificamente al ambito politico. Esta misma
83A
partirde aquiusareel termino"agencia"paraindicarla presunci6ny/o atribuci6n(segun el contexto)de
autonomia,responsabilidady razonabilidad del individuo.
84Sobre este periodo,ver Villey,1968.
85 Sobreeste
periodo,ver Berman,1993y Villey,1968.
86 Sobre este
periodo,verVanCaenegem, 1992, Gordley,1991,y Berman,1993.
87 Gordley,1991,
pag. 7;vertambienLieberman,1998.Loshistoriadoresdel derechoconcuerdanen que en
los paises en que rige el derechocivilla teoriadel contratobasada en la voluntadcobr6 decisiva influenciaen los
siglos XVIy XVII,perohaydiscrepanciaen cuantoa lo sucedidoen los paises donderigeel derechoconsuetudinario
(commonlaw),especialmenteGranBretafiay EstadosUnidos.Hamburger(1989), quienen una ampliareseila de
este tema sostiene que en estos Cltimosdichainfluenciaya se hizo sentirfuertementeen el siglo XVII,transcribeun
pasaje que sintetizamuybienesta teoria,tomadode unlibroescritoen 1603porel juristainglesWilliam Fulbecke:"La
base principalde los contratoses el consentimiento,de modoque las personasque lo celebrandeben ser capaces
de otorgardichoconsentimiento;[...] el consentimientoderivadel conocimientoy la librevoluntadde un individuo,
directamentede su suficienteentendimiento..." (pag. 257);en el mismosentidover tambienLieberman,1998.
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA
Y POLITICA 543

concepci6n de agencia impregn6la visi6n de la Ilustraci6n88,cuando fue proseguida y


reelaborada por Locke, Rousseau, Kant, Mill y otros, a pesar de las importantes
diferencias entre estos autores acerca de otras cuestiones. AdemAs -y esto interesa
centralmente para mi analisis-, esta concepci6n de agencia fue incorporadaal nucleo
de la teoria del derecho por juristascomo Jean Domat (1625-1695) y Robert Pothier
(1699-1772), cuya obra influy6grandementeen Blackstone, Benthamy otros juristasde
la tradici6n del derecho consuetudinario,asi como en las codificaciones francesas y
alemanasde la primeramitaddel sigloXIX89.
Esta concepci6n de la agencia individualy su corolario,la teoria consensual del
contrato,contradice otraconcepcion del derecho que se remontaa Arist6telesy Santo
Tomas de Aquinoy que en su vision organicistade la sociedad sigue siendo influyente
en variasculturasque no pertenecenal cuadrantenoroccidental.Segun esta concepcion,
la ley estA referidaal justo ordenamientode la polls, que se logra mediante asignar a
cada parte su lugar y proporci6nadecuados. El axioma suum cuique jus tribuere,
expresa esta concepci6n arquitect6nicade la justiciay de la ley como su instrumento:
no existen en ella propiamentederechos individuales,sino derechos y obligaciones
que, en aras de un ordenamientojusto de la totalidad,se asignan a cada categoria o
estamento integrante de una sociedad concebida organicamente (ciudadanos, ex-
tranjerosy esclavos, o, en otros contextos, reyes, nobles, burgueses, plebeyos, etc.)90.
La emergencia de la idea de agencia y sus derechos subjetivos implic6una revo-
luci6n copernicana: la misi6n de la ley dej6 de ser concebida como la asignaci6n
adecuada de las partes de una totalidadsocial organicamenteconcebida. En cambio,
como ya se inferiadel nominalismode Ockamy mas tarde de Hobbes, la ley se refierea
las unicas entidades verdaderamente existentes, los individuos. Segun esta nueva
vision, el sentido de la ley es promulgary protegerla potestas de los individuos,es decir
su capacidad de ejercersu voluntaden todos los ambitosno prohibidosporla misma ley.
Elobjeto y la finalidadde la ley es el individuo,concebido como portadorde los derechos
subjetivosque sustentansu potestas91;de acuerdocon esta concepcion, si eventualmente
se obtiene como resultadoun buen orden social, esto es un productocolateral(como se
afirmaramas tarde respecto del mercado, en consonancia con esta misma visi6n) de la
agregaci6n de las consecuencias de la vigencia de los derechos subjetivos individuales.
88Laprofundainfluenciaejercidasobreestas
concepciones duranteeste periodoporlas ideas cientificasde
Bacon, Galileo,Descartes y sobre todo Newton,merecenmuchomas que la pasajerareferenciaque puedo hacer
aqui.Trassenalarla revoluci6ncontrael aristotelismo que implicaronlos nuevosm6todoscientificosanaliticosy expe-
rimentales,VonWright(1993,pag. 177)comentaque en consecuencia "laNaturalezaes objeto,el hombrees sujeto
y agente"(6nfasisdeloriginal);sobreestos temassiguensiendofuentesindispensablesCassirer,1951,y Gay, 1969.
89Sobre estas influenciasver
Gordley,1991,y Lieberman,1998.
90ComoSantoTomasde Aquinodijo:"Dadoque toda parteguardacon la totalidadla mismarelaci6nque lo
imperfectocon lo perfecto,y dado que cada hombrees partede esa totalidadperfectaque es la comunidad,sigue
que la leydebe tenercomoobjetoapropiadoel bienestardelconjuntode la comunidad.[...]Entendidarigurosamente,
la ley tiene como objetoprimeroy principalel ordenamientodel bien comun"(citadoen Kelly,1992, pag. 136).
91Refiriendosea la concepci6n de Hobbes
(y Spinoza)sobre los derechos subjetivos,Kriegel(1995, pags.
38-39)expresa acertadamente:"Dichadefinici6n,que vinculalos derechoscon los individuosy su libertas,rompede
maneradecisivacon el aristotelismo y el antiguoderechonatural,que concebia los derechosy la leycomo relaciones
de equidaddentrode una sociedad politicanatural,o como expresi6nlegalizadade la distribuci6nmas justasegun
el ordende las cosas. Hobbes,en cambio,concibelos derechoscomoatributosde unindividuo,como manifestaci6n
de sus potencialidadesen el estado de naturaleza.Enlugarde unateoriarealistay objetivistadel derecho,estamos
aquiante unaconcepci6n subjetivistay naturalista" (el subrayadoes del original).Paraunexcelente analisisde esta
cuesti6nver Habermas,1996.
544 O'DONNELL
GUILLERMO

Por supuesto, lo que acabo de bosquejar es un capitulo de la historia del


liberalismo.Muchos autores han sefalado que como doctrina politica el liberalismo
destil6 las crueles lecciones que dejaronlas guerras religiosas de los siglos XVIy XVII;
pero debe anadirse que buena parte de la tarea de construcci6n del individuoque
describieron Hobbes, Locke, Kant y otros ya habia sido realizada por las teorias
filos6ficasy, especialmente, juridicas,que acabo de mencionar.El agente portadorde
derechos subjetivos ya estaba prefiguradoen esas teorias, casi listo para que los
grandes autores del liberalismolo trasladaranal ambitopolitico.
Aunqueestas reflexionespueden parecerdistantes de una teoriade la democracia
contemporanea, no es asi. Para mostrarlo,nada mejorque invocar a Max Weber y su
colosal esfuerzo por explicar el surgimientoy caracteristicas del capitalismo en el
Noroeste. Sabemos que Weber no atribuy6status explicativoprivilegiadoa ningunade
las dimensiones que utiliz6.Sus ideas son particularmenterelevantes en el contexto de
mi presente analisis porque, en contraste con gran parte de la ciencia politica
contemporAnea,presto gran atenci6na los factores legales, que en esa regionoperaron
contrapuntalmentecon la formaciondel estado, el capitalismo, las clases y diversos
tipos de autoridadpolitica.Eneste contexto,Weberargumentoque la emergencia de lo
que Ilamoel "derechoracional-formal" (un verdaderodeposito de derechos subjetivos,
me apresuro a ariadir)no puede atribuirseprincipalmentea las demandas o intereses
de la burguesia, ya que en el comienzo de ese proceso apenas existia una burguesia
plenamente capitalista92.Dicha aparicionse explica en realidad por la paciente obra
previade elaboraciOnjuridicaque acabo de esbozar, por los intereses corporativosde
los profesionales que la Ilevarona cabo y, en especial, por los intereses de los
principales empleadores de esos profesionales: los gobernantes involucrados en la
formacionde estados y por ende interesados en mejorarsu credito y la recaudacion
tributaria,asi como en someter a su controldirecto la poblacion de los territoriosque
pretendian gobernar. Para ello era fundamentaleliminarlos estamentos concebidos
organicisticamente(sobre todo los feudales y los de las ciudades autonomas) y, junto
del derecho. Esos gobernantes hallaron
con ellos, las concepciones aristotblico-tomistas
en el caracter universalistade los derechos subjetivosun medio eficaz para afirmarsu
dominaci6nsobre todos los individuosque vivianen sus territorios93; aunque hizo falta
mucha violencia, a la postre quedaron asi trazados los contornos basicos del actual
mapa politicode esa parte del mundo94.
El proceso de construcci6n juridicade la agencia individualno fue lineal ni
pacifico. Se desplego en una relacionmutuamentedinamizadoracon otro proceso: el
surgimientoy desarrollo del capitalismo. Como nuevamente nos recuerda Weber, y
tambi6nMarx,el refuerzomutuode los procesos de formaciondel estado, de desarrollo
del capitalismo y de expansi6n del derecho racional-formal tuvo, entre otras
consecuencias, la abolicionde la servidumbre95y la emergencia del trabajo"libre".Esta
92Weber,1968, p. 847 y passim.
93DiceWeber(1968,pag. 852):"Elinterespoliticoporla unificaci6ndel sistemajuridicodesempe6n unpapel
predominante[en la adopci6ny expansi6ndel derechoformal-racional]". Sobreesto, ver Dyson, 1980;Poggi, 1978;
Spruyt,1994,y Tilly,1975, 1985y 1990.
94Enesos tiempos,el principiocuiusregioeius religio,que propuls6las guerrasde religion,fue sustituidopor
el principio"unsolo estado y un solo c6digo legal"(VanCaenegem, 1992, p. 125).
95 Peroesto es s6lo ciertoen los paises del cuadranteNoroestedel mundoy, entreellos, con la importante
excepci6n de la subsistenciade la esclavituden EstadosUnidos.Mastarde,en otraspartesdel mundo,la formaci6n
de estados y la expansi6ndel capitalismotuvieronconsecuenciasbastantemenosbeneficas que en aquellaregi6n.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 545

libertadconsiste en el derecho subjetivode celebrar contratospor los cuales individuos


carentes de medios de producci6n venden su fuerza de trabajo. El trabajadorde las
relaciones capitalistases un precoz sujeto juridico,portadorde los derechos (escasos,
al principio)y de las obligaciones acordadas "libremente"con su empleador, como
cuadra a un individuojuridicamenteconcebido como agente. Esto es valido asimismo
para las responsabilidades criminales,que dejaronde ser atribuidasal clan, la familiao
la aldea y fueron imputadasa los respectivos individuos,nuevamente de acuerdo con
su condici6n de agentes96.
Subrayo que la tempranaconstrucci6nde los derechos subjetivos, sobre todo en
la ley de contratos de intercambiode bienes y servicios, es el legado del capitalismo y
de la formaci6ndel estado, no del liberalismoo la democracia, que surgieron cuando
esa construcci6n ya estaba muy difundidaen los paises originariosy se expresaba en
doctrinasjuridicassumamente elaboradas97.Lo mismo cabe decir, desde luego, de la
construcci6n de la propiedadcomo un derecho individual,exclusivo y comerciable98.Si
observamos esta historiadesde un angulo convergente, debemos recordar que los
estados y el capitalismo generaron mercados territorialmente delimitados, con lo que
tambien asi contribuyerona generar una densa tramade derechos subjetivos, incluidas
redes de tribunalesque aplicaban esos derechos bastante antes de que el liberalismoy
la democracia entraranen escena99.
Porotra parte,como muchos autores han senalado, la construccibnjuridicade un
agente portador de derechos subjetivos, al omitirlas condiciones efectivas de su
ejercicioy excluirotros derechos, aval6 y contribuy6a reproducirrelaciones sumamente
desiguales entrelos capitalistasy los trabajadores100.Peroesta construcci6nconllevaba
ciertos corolariosexplosivos. En primerlugar,si se le atribuyea ego agencia legalmente
promulgadaen ciertas actividades que son extremadamenteimportantesparael y en su
conjuntopara toda la sociedad, una preguntaque se plantea naturalmentees: ,porque
negar dicha atribuci6nen otras esferas, y en todo caso, quien deberia tener autoridad
paradecidirlo?Un segundo corolarioes no menos explosivo, aunque hasta hoy siga mas
irresueltoque el anterior:si la agencia implica opci6n, .,que opciones reales pueden
considerarse razonablementeconsistentes con el caracter de agente de ego?

96 Este es otroimportantetema de la llustraci6n,que fue volcado a la legislaci6npenal por influenciade


Bentham,Montesquieu,Voltairey, sobre todo, Beccaria.
97Tilly(1997,p. 87) comentaque ya duranteeste periodomodernotemprano"eltrabajoasalariadodesplaz6
los sistemas de servidumbre,aprendizaje,esclavitudy trabajodomiciliario bajo el cual hasta entonces casi todos
habiantrabajado". Concurrentemente, verHabermas,1996,Rosanvallon,1992,Steinfeld,1991,Tilly,1990,y Tomlins,
1993.
98Janowski(1998, p. 200) anotaque en los siglosXVIIy XVIII "losderechosuniversalistassobre la propiedad
eran protegidosporlos tribunalesbien antes que lo hicierancon los derechos politicosy sociales".
99Friedlandy Alford(1988, p. 240) agregan que "La
emergenciadel estado constituy6progresivamenteal
individuocomo unsujetolegalabstractoportadorde derechosespecificadosindependientementede su posici6nen
la estructurasocial, y responsablepor sus accciones"(por mi parteagrego que esto fue productono s6lo de la
expansi6ndel estado sino tambiendel capitalismo).Rosanvallon(1992)concuerda:"Lahistoriade la aparici6ndel
individuodebe entendersecomo partede la historiade los derechos civiles (p. 107)... [ya antes de la Revoluci6n
Francesa]la noci6nde la autonomiaindividualhabiasido formuladaen el derecho civil"(p. 111).
100"Porlo tanto,el resultadode lalibertadcontractual
es en primerlugarla oportunidadde usaresos recursos,
mediantela astutautilizaci6nde los derechos de propiedaden el mercado,paraejercerpoder sobre otros [...] la
coerci6nes usada principalmente porlos propietariosprivadosde los mediosde producci6ny adquisici6n,a quienes
la ley garantizasu propiedad[...] Enel mercadode trabajo,se dejaa la 'libre'discreci6nde las partes aceptar las
condicionesimpuestasporlos que son econ6micamentemas poderososgraciasa la garantialegal que amparasu
propiedad."Talvez interesesehalarque el autorde estas lineas es Weber(1968, p. 730/1), no Marx.
546 GUILLERMO
O'DONNELL

La respuesta a la primerapregunta es la historiade la ulteriorexpansi6n de


derechos subjetivos,incluidoel del sufragio,hasta alcanzarsu inclusividadactual. Esta
historiafue escrita por mOltiplesconflictos a cuyo termino,tras haber aceptado morir
masivamenteen la guerraen defensa de sus respectivos paises101y trocarla revolucion
por el estado de bienestar102,las classes dangereuxfueronfinalmenteadmitidascomo
participes de la apuesta democratica -obtuvieron la ciudadania politica103-.Mientras
esto sucedia, otros procesos seguian su curso en los paises originarios.Uno, que ya he
apuntado,fue que como resultadode la exitosa,y a menudo cruel,formaci6ndel estado,
el mapa de Europa occidental y de America del Norte qued6 trazado bastante
firmemente'04.Otro proceso fue la expansi6n de derechos en la esfera civil, al que
algunos teoricos alemanes han llamadode "juridificacion", en el doble sentido de que
derechos y deberes ya reconocidos se especificaron en creciente detalle y de que se
les agregaron otros105
Al interactuarcon la ulteriorexpansi6n del capitalismo, estos procesos juridicos
significaronque, cuando en algOnmomentodel siglo XIXla mayoriade los paises del
Noroeste adoptaron democracias no incluyentes, ya se habia asignado a una gran
proporci6nde su poblaci6n masculina (y, en un grado mas limitado,tambien de la
femenina) una serie de derechos subjetivosque regulabangran parte de su vida106.No
eran 6stos -todavia- los derechos politicosde la apuesta democratica. Eranderechos
civiles, correspondientesa actividades sociales y economicas "privadas".T. H. Marshall
los sintetiz6 en el concepto de "ciudadaniacivil"y recientemente Habermas los llamo
"derechos burgueses"107.En un trabajoanteriorhe discutido este tema, formulando
algunas reservas sobre las tipologias secuenciales propuestas por estos autores108.
Aquiquierodestacar que, cuando comenz6 a debatirse la plena inclusionpolitica,en los
paises originariosya existia un rico repertoriode criterioslegalmente promulgados y
101VerespecialmenteLevi,1997,
y Skocpol,1992.
102Estageneralizaci6npasa poraltovariacionesentreestos paises que no son relevantesparamiargumento.
Entrela vasta bibliografia
que existe sobreeste temaverespecialmenteEsping-Andersen,1985 y 1990,Przeworski,
1985,Przeworski,y Sprague,1988,Rothstein,1998,Rueschemeyer,HuberyStephens, 1992,y Offey Preuss, 1991.
103 A ello se
agregaronvigorosascampanas educacionales,destinadasa asegurarque los nuevos parti-
cipantesen la apuestademocraticafueran"ciudadanosconfiables."Estosesfuerzostuvieron,a la larga,importantes
consecuencias democratizantes,peroparasu inicialintenci6ndefensivaen Francia(que, que yo sepa, no difiri6en
este sentidode los otrospaises originarios)
ver Rosanvallon,1992.Eneste respecto es tambieninteresantela gran
atencion que Condorcet,Locke, Rousseau,AdamSmithy otras grandes figurasde la llustraci6nprestarona la
educaci6ncomo medioparahabilitargeneralizadamente sus concepciones de agencia en la esfera politica.
104 Ver
Tilly, 1985 y 1990.
105 Eneste sentidoMarshall(1950, p. 18)comentaque "Lahistoriade los derechos civilesen su periodode
formaci6nes la de unaprogresivaagregaci6nde nuevosderechosa unstatusque ya existiay que se atribuiaa todos
los miembrosadultosde la comunidad".SegOnel mismoautorlos derechos civilesson "Losderechos necesarios
parala libertadindividual-libertadde la persona,libertadde palabra,pensamientoy religi6n,derechoa la propiedad
y a celebrarcontratosvalidos,y el derechoa la justicia".(pp. 10/11).
106TalcomoTilly(1994,p. 7) dice acerca de Francia,"Conla Revoluci6n,
practicamentetodos los franceses
lograronacceso a los tribunales.Duranteel siglo XIX,los derechos se expandieronjuntocon las obligacionesde
asistira la escuela, serviren las fuerzasarmadas,pagar impuestosindividualesy satisfacerotros deberes para
entonces ya comunes a todos los ciudadanos".Estotambienocurri6,un poco antes o despues que en Francia,en
los otrospaises originarios.
Valelapena comentarqueanalisisneoinstitucionalistas -como los de North,1981y 1991,
y Northy Weingast,1989- prestanmuchaatenci6na esta juridificaci6n de las esferas civily econ6mica.
107Refiriendosea estos derechos, Habermas
(1996, p. 28) comenta que "Desde Hobbes, el prototipo
generico de la ley han sido las reglas del derecho privadoburgu6s,basado en la libertadde celebrarcontratosy
adquirirpropiedad".
108O'Donnell,1999b.
TEORIA DEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA 547

elaborados sobre la asignaci6n de agencia a gran nOmerode individuos.Ciertamente,


de acuerdo con nuestros patrones contemporaneos el alcance de esos derechos
"privados"era bastante limitado.Perotambienes cierto que, merced a este proceso de
expansi6n de la asignaci6n de derechos subjetivos, se prepar6 el terreno para hacer
extensivos a la ciudadania politica los conceptos, leyes, jurisprudenciae ideologias
originados en la ciudadania civil109.
Aestaalturade lahistoria
queestoyresumiendo
seriaartificial
separaralliberalismo
como doctrinapoliticade las teoriasjuridicasque he esbozado. Muchosde los derechos
que el liberalismoprotege son los mismos derechos subjetivos que ya habian recibido
detallada elaboraci6ny vasta implantaci6nlegal. Claroque con el tiempo el liberalismo
los ampli6, pero cada vez que lo hizo los defini6 como derechos subjetivos, en con-
cordancia con sus propias premisas. Fue en su caracterde defensores de esta clase de
derechos, asimismo, que los liberaleslograronla aprobaci6nde constituciones que, no
importaque otrascosas contienen?10,promulgany protegen derechos subjetivos. Estas
fueronlas constitucionesque institucionalizaron porprimeravez la apuesta democratica,
aunque sobre la base -oligarquica, como la he llamado- de un sufragio no incluyente.
En los paises originarios,estos procesos implicaronque cuando a la larga se
acept6 la apuesta incluyente,muchos (aunque por cierto no todos) sintieronque esta
decision no era un salto en el vacio. Porentonces los gobiernos ya estaban constrenidos
por derechos subjetivos muy elaborados y difundidos,algunos de ellos consagrados
como reglas constitucionales1 1. Ademas, ya se tratabade sistemas representativos,
cuyo funcionamientoatenuaba los temores a la democracia directay el "gobiernode las
masas", provocados por experiencias que comenzaban en Atenas y llegaban hasta la
Revoluci6nFrancesa. Tambienya se habian adoptado o estaban en tren de serlo otras
medidas de salvaguardiacon hondas raices en el pasado (si bien su historiadifierede
la que narreaqui), en particularla fijacionde plazos a los mandatos de los funcionarios
electos y la divisi6n de poderes dentro del regimen112.Estos arreglos institucionales
confluyeronpara configurarel principiocentraldel liberalismo:todo gobierno debe ser
un gobierno limitado,puesto que estA referido a agentes, portadores de derechos
promulgadosy sustentados por el mismo sistema legal que el gobierno debe obedecer
y del cual deriva su autoridad.Insistoen que esta idea fundacionalde agencia como
portacionde derechos subjetivosque generan una potestas del individuoque no puede
109
Regh (1996, pp. xxi/xxii)comenta:"Enla tradici6ndel contratosocial que se originaen TomasHobbes, la
constituci6njuridicade la sociedad sobre la base de los derechos individualesapareci6 como una extensi6n
verosimilde las relaciones contractualesque regian la economia burguesa. Las institucioneseconomicas del
contratoy la propiedadya implicabanunavisionde la personalegal como libree igual,y por lo tantoportadorade
derechos iguales".Comentandoa Weber,Kronman (1983,p. 144)agrega:"Tantoel concepto del trabajolibrecomo
la idea del contratoconsensualy voluntariose basanen la mismaconcepci6nde la personacomo sujetolegal, unser
dotado de la capacidad de crear derechos [por medio de los contratos] y de adquirirpropiedad... [esas
concepciones] dependenenteramentede laposesionde unafacultadque puede ser indistintamente descriptacomo
la capacidad de acci6n de acuerdoa fines,paralaautorregulaci6n o paraactuarde acuerdocon reglas".
voluntaria,
110Enel presentetextono puedo discutirotro
aspecto fundamentalde las constituciones,el de organizaci6n
y potenciaci6nde la autoridadque ellas consagran.Sobre el temaver Hardin,1989, Holmes,1995, Bellamy,1996,
Habermas,1996, yPreuss, 1996.
1 1Unavez mas, estoy exponiendode maneramuysumaria(aunqueespero sin grandes distorsiones)una
complicadahistoria.Los librosde proximapublicaci6nde Alexandery de Gould(1999) se ocupan en interesante
detallede las diversassecuencias y ritmosque siguieronestos procesos en variospaises europeos.
112Paraun excelente analisisde estos procesos institucionales ver Manin,1995.
548 GUILLERMO
O'DONNELL

ser negada o violada salvo razones cuidadosamente especificadas por la ley, ya tenia
raices muy desarrolladas en teorlas juridicassumamente influyentes.Estas teorias se
desarrollaroncontrapuntalmentecon el capitalismo y el estado, y mas tarde con el
liberalismo,bien antes de la adopci6n de la apuesta democrAticaincluyente. Como
resultadode esta largay complicadatrayectoriahist6rica,la democracia contemporanea
y su apuesta incluyente se basan en la idea de agencia legalmente promulgada y
respaldada. El gobierno, r6gimen y estado resultantes existen en funci6n de y para
individuosque son portadoresde derechos subjetivos113
Esta es, en sintesis, la arquitecturajuridicae institucionaldel estado democratico
contemporaneo. Elhecho de que en los paises originarioseste entramadode derechos
y garantlasya estuvierabAsicamenteconstruidocuando se adopt6 la apuesta incluyente,
mitig6 los riesgos percibidos de esta decisi6n. Como senala Sartori,"Noes por cierto
casual que la democracia volvieraa ser considerada un buen sistema politico(despues
de habersido condenada durantemilenios)despues [de la aceptacion]del liberalismo"114;
en el mismo sentido, John Dunncomenta que gracias a estos procesos la democracia
acabo siendo "amigable"al estado (y, agrego yo, al capitalismo)115
Vemos, pues, que la apuesta democratica, ademas de ser incluyente y univer-
salista, es una apuesta atemperada:el arraigode los derechos subjetivos (incluidala
incorporaci6nde muchos de ellos a las constituciones), la limitaci6ntemporal de los
mandatos de muchos de los altos funcionarios,la divisi6nde poderes y la periodicidad
de las elecciones limpias atemperan lo que esta en juego en cada eleccion -la
democracia politicacontemporaneaacepta la apuesta incluyentey sus implicaciones
mayoritariaspero, mediante sus resguardos liberales,amortiguasus riesgos.

11. Digresi6n comparativa (2)


He expuesto en forma muy compendiada algunos procesos hist6ricos de los
paises originarios,hasta Ilegar al periodo en que adoptaron la apuesta incluyente y
universalista.ComoWebernuncase canso de repetir,estas circunstanciashist6ricamente
singulares del Noroeste marcaronprofundamentelas caracteristicasde las economias,
los estados y los regimenes de esos paises. Enla mayoriade las restantes democracias,
nuevas y viejas, del Este y del Sur, estos procesos fueron mAs tardios, ocurrieronen
secuencias diferentes (o simplementeno ocurrieron)y sus consecuencias de homoge-
neizaci6n social y juridicaestuvieronen gran medida ausentes. Estas diferencias, sobre
las que hay abundantes pruebas en los respectivos registroshist6ricos,gravitaronfuer-
temente en las caracteristicasactuales de estos paises, incluidos sus estados y, cabe
presumirlo,tambi6nsus regimenes, democrAticoso no. No obstante, el sesgo antihisto-
ricoy la focalizacionestrecha en los aspectos formalesdel regimen,propiosde la mayoria
de las teorias actuales sobre la democracia116,obstaculiza el estudio de esos factores
historico-estructurales.Sin embargo, en la medida en que ellos ejercen fuerte influencia

113 Jones
(1994, pag. 88) lo dice bien: "La autoridad politica es ejercida sobre, y en beneficio de, seres
humanos con derechos".
114
Sartori, 1987, pag. 389.
115Dunn, 1992,
pag. 248.
116 Ya
he senalado con respecto a America Latina algunas excepciones a esta afirmaci6n.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 549

en las caracteristicasde muchas democracias contemporaneas, esa omision es un se-


rioimpedimentoparaque la teoriademocraticaadquieraapropiadoalcance comparativo.
Hasta que se Ilevena cabo las investigaciones que remediaranesta omision, s6lo
puedo presentar algunos comentarios preliminares,que proseguire mas abajo en otra
digresioncomparativa.Aunqueen muchas nuevasdemocracias politicas,porla definici6n
misma de tales democracias, se Ilevana cabo elecciones limpiasy tanto las elecciones
como la apuesta universalistaestan institucionalizadas, en ellas existe escasa efectividad
de los derechos civiles, a lo largo de su territorioy a traves de sus clases y sectores
sociales. Ademas, cuando se adopt6 la apuesta incluyente en no pocos de estos
paises, aun no se habian implantadolas salvaguardias liberales. Consecuentemente,
los privilegiadosvieronen la extensi6n de la apuesta una seria amenaza, con lo que a
menudo desencadenaron una dinamicade represi6ny exclusion a la que se contrapuso
una profundaalienaci6npopulary, a veces, una radicalizacionque obstaculiz6 aun mas
la extension de los derechos civiles y de las salvaguardias liberales. Hasta hace poco,
esta dinamica aliment6 la aparicionde diversos tipos de regimen autoritario,tanto en
America Latinacomo en otras regiones1 7.

12. La ciudadania politica y sus correlatos


El analisis realizado en la Seccion 8 me permitioestablecer que la ciudadania
politica es una condici6n legalmente definida, asignada por un estado dentro de su
territorio,como parte y consecuencia de la apuesta institucionalizada,a individuos
concebidos como portadores de derechos referidos a un regimen que se basa en
elecciones limpias e institucionalizadasy en ciertas libertades concomitantes. Esta
condicion es compleja. Es adscriptiva'18,por cuanto (salvo el caso de naturalizacion)
corresponde por el mero hecho de haber nacido en un territorio(ius solis) o familia(ius
sanguinis). Es universalista,en el sentido de que dentrode la jurisdicci6ndel estado se
asigna en iguales terminos a todos los adultos que cumplen con el criterio de la
nacionalidad.Es tambienuna condicionformal,pues es establecida por normas legales
que en su contenido, promulgaciony aplicacion deben satisfacer criteriosestipulados,
a su vez, porotras normaslegales. Porultimo,la ciudadaniapoliticaes pOblica.Con esto
quiero decir, primero, que es resultado de leyes que deben cumplir exigencias
cuidadosamente explicitadasen cuanto a su publicidady, segundo, que los derechos y
obligaciones que se asignan a cada ego implican(y demandan legalmente) un sistema
de reconocimientomutuode todos los individuos,independientemente de su posicion
social, como portadoresde iguales derechos y obligaciones.
Recalco ahora que estas caracteristicasde la ciudadania politicason homologas
a los derechos subjetivosciviles "privados" cuya elaboracionoriginalesboce arriba.Mas
precisamente, esas caracteristicas son parte de estos derechos. Es importantecom-
prender esto. En sus origenes, en su concepcion de la agencia y en su definicionlegal,
las libertadespoliticasque mencione al examinardiversas definicionesde la democracia
son parte de los derechos civiles. Si es correcto decir que estos definen en conjuntola
ciudadania civil,entonces hay entre la ciudadaniacivily la politicauna conexion mucho
17He discutido esta cuesti6n en varios
textos, sobre todo O'Donnell, 1972 y 1988.
118 Para
argumentos coincidentes ver Brubaker, 1992, y Preuss, 1996.
550 GUILLERMOO'DONNELL

mas intima, tanto hist6rica como conceptual, de lo que reconocen las definiciones
actuales de la democracia, realistaso no119. Estas observaciones tienen consecuencias
empiricas. Algunas democracias contemporAneasincluyen un conjunto de derechos
politicosrodeados, apuntaladosy fortalecidosporuna densa red de derechos civiles. En
otrasdemocracias, en cambio, aunque incluyen(pordefinici6n)esos derechos politicos,
la trama circundante de derechos civiles es tenue y/o estA distribuidadesigualmente
entre distintascategorias de individuos,clases sociales y regiones. Volveresobre este
tema; por el momentoquierodestacar que esas diferencias,que pueden trazarse entre
diversos casos y en cada caso a lo largodel tiempo, seguramente influyenfuertemente
sobre lo que podriamos Ilamarla profundidadde la democracia, o el grado de
democratizaci6ncivily juridica,o la calidad general de la democracia, de cada caso.
En este punto recordemos que otra de las cuestiones planteadas por la idea de
agencia se refierea las opciones disponibles para cada individuo,tantoen terminosde
su capacidad de optar libremente como de su gama de opciones efectivamente
disponibles120.En los paises originarios,la respuesta a esta cuestibn se ramific6en dos
direcciones. Por un lado, se centr6 en los derechos privados individuales,sobre todo
(aunque no exclusivamente)en el ambitode los contratosdefinidos en sentido amplio.
Surgi6 entonces una serie de criterioslegislativos y de jurisprudenciapara invalidar,
enmendar o impedir situaciones en las que existe una relaci6n "manifiestamente
desproporcionada"121 entre las partes y/o donde no es razonable suponer que una de
estas ha prestadoconsentimientoverdaderamenteaut6nomoal contrato(porincapacidad
mental,fraude, coacci6n, etcetera)122.Estas medidas tutelaresse fundan en un criterio
basico de equidad, que a su vez es un corolariode la idea de agencia: se presupone
que los agentes se relacionanentresi como tales, o sea sin que haya tal desigualdad o,
poralguna raz6n,algunaaguda incapacidad,que anulenla autonomiay/o disponibilidad
de una gama razonablede opciones por partede alguno de los sujetos. Medianteestas
construcciones juridicas,se incorpor6a los sistemas legales de los paises originariosla
cuesti6n de la equidad de asegurar condiciones minimamenteequilibradas entre los
agentes123. Por ende, a la improntajuridicaanterior(histbricay analiticamente)de las
119Una excepci6n es Habermas,1988 y 1996, aunque ya indiqueque discrepo con su enfoque general
deliberativo.Otrostrabajosimportantesque ponen de manifiestola estrecha relaci6nexistenteentre los factores
juridicosy politicosson Bobbio,1989y 1990;Garz6nValdes, 1993;Linz,1998;Preuss, 1988, 1996,y Sartori,1987.
No es casual que tantoestos autorescomo el que esto escribe hayansido formadosen la tradici6njuridicay politica
europea,donde no existi6la profundadivisi6nentrela teoriadel derechoy la teoriapoliticaque se origin6,sobretodo
en EstadosUnidos,en la "revoluci6n conductista"de las d6cadas de 1950y 1960.
120De aquien adelante,cuandohablode "opciones"me refieroconjuntamente a la capacidad subjetivade
efectivamenterealizaropciones que son razonablemente aut6nomas,y a la gama de opciones de la que realmente
dispone cada individuo.Enel presentetextomianalisisde este complejoasuntoes rudimentario, pero confioque
suficientepara destacar la parte de la historiadel derecho que me interesa;para un cuidadoso analisis de las
opciones y su conexi6nnecesariacon la idea de agencia (que denominaautonomia),ver Raz, 1986, pag. 204 y
passim.
121Talcomo enunciala Secci6n 138 del CodigoCivilaleman.
122Esta fue otra larga y complicadaevoluci6n,que tuvo en los paises originariosvariacionesbastante
significativas,en especial en lo tocanteal timingde las respectivasdecisiones;ver especialmenteAtiya,1979;Van
Caenegem, 1992,yTrelbicock,1993;elanalisispionerode este temase encuentra,nuevamente,en Weber(1968).Va-
le la pena serialarque, acompariandoy apoyandoesta evoluci6n,la concepci6n estrictamenteindividualista de la
teoriaconsensualdel contrato(y de los derechosen general)fuerevisadaen el sentidode adoptaruna concepci6n
mas relacionalde los derechos;ver sobre todoDagger, 1997, pags. 21 y passim.
123Asicomo en los sistemasjuridicosde otrospaises; no obstante,paraampliossectores de las respectivas
poblacionesesta tramaes en granmedidas6lo nominal(vermas adelante).
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 551

concepciones universalistas de la agencia se agregaron diversas consideraciones


sustantivasbasadas en dicha consideraci6nde equidad. Estos agregados contradijeron
las anterioresconstrucciones de la agencia, ya que introdujeron criteriosno universalistas
para la asignaci6n de derechos en diversos tipos de situaci6n. Por otro lado, dichos
agregados fueroncongruentes con las construcciones juridicasprevias de la agencia,
en el sentido de que reflejaronel reconocimientoque esta no puede darse por sentada
sino que debe examinarse en su efectividad, al menos cuando es presumible que ha
sido violada o seriamente transgredida.Esta ambivalencia-en parte contradiccioncon
las premisas universalistas,en parte congruencia con la concepci6n subyacente de la
agencia- ha contribuidograndemente a conferira los sistemas legales de los paises
originarios,y de otros inspiradosen ellos, su enorme complejidad actual.
La segunda direcci6n en que se ramificola cuesti6n de la agencia y su relaci6n
con las opciones es mejor conocida por los politologos y sociologos: me refiero al
surgimientoy desarrollode la legislaci6n social. Tambienaqui se destaca el valor de la
equidad debida a la agencia, aunque enfocado en categorias sociales y no en individuos
como en el derecho privado.Merced a un largoy complicado proceso que no necesito
detallaraqui124,los nuevos participesde la apuesta democratica trocaronsu adhesion
a la democracia -incluido el atemperamientode la apuesta por las salvaguardias que ya
mencione- por su participacibnen los beneficios del estado de bienestar. Estos
beneficios no son solo materiales; a trav6s de la representacion colectiva y otros
mecanismos, esos actores redujeronla aguda desigualdad de facto que sufrian en
relaci6n con los capitalistas y el estado, tal como Marxy otros denunciaronque existia
atrasdel formalismoy universalismode los sistemas legales entonces vigentes. Mediante
las leyes sociales del estado de bienestar,y con vaivenes en lo tocante a las respectivas
relaciones de poder125,se fueronincorporandoal sistema legal algunas concepciones
de equidad construidas sobre la base de, y en parte transformando,las concepciones
previas de la agencia individual.Talcomo ocurri6en el derecho privado,aunque por lo
comun con referencia a categorias de agentes colectivamente definidos, las leyes
sociales expresaron la idea de que, si se va a presumirrazonablementeque los agentes
son realmentetales, la sociedad, especialmente el estado y su sistema legal, no pueden
ser indiferentesante la gama de opciones que cada uno enfrenta. En consecuencia,
esas leyes crearonpoliticaspreventivasy correctivas,que fuerondesde apoyar niveles
basicos de bienestar materialhasta autorizardiversos mecanismos de representacion
colectiva para los que de otra manera serian demasiado debiles como para presumir
que tienen voluntadautbnomay opciones adecuadas.
124Veren las obrasmencionadasen la nota102.Talvez deba aclararque de esta bibliografia
particular surge
que la motivaci6nprincipalde algunasde estas politicassociales fue prevenircuestionamientospopulareso lograr
beneficios sectorial/corporativos
estrechamentedefinidos.Sin embargo,esas iniciativasno habrianexistidosi no
hubiesenrespondidoa sentimientosintensos,biendocumentadosy muydifundidossobrela inequidadpropiade las
agudas desigualdadesy de los riesgos que corrianmuchosindividuosa lo largode su vida laboral.Refiriendoseal
caso paradigmaticode la sanci6nde leyes sociales desde arriba,en Alemania,dijoBismarck:"Sino hubiese existido
la social democraciay si muchaspersonas no la temiesen,no se habrialogradosiquierael modesto progresoque
hemos alcanzadoen el campo de la reformasocial"(citadopor Goldstein,1983, pag. 346).
125Por
ejemplo,laactualofensivaneoconservadora pretende,precisamente,anularestas politicasparcialmente
igualizantes.En America Latinacontemporanea, sacudida por graves crisis econ6micas y dotada de debiles
sistemas legales y de bienestarsocial, las consecuencias de esta ofensivahan sido particularmente devastadoras.
Ladesigualdadno s6lo aument6agudamenteen terminossocioecon6micossino tambienen relaci6ncon los recur-
sos de acci6n y representaci6ncolectivos,incluidosloslegales,alalcancede las clases y sectores subordinados.Con
respectoa Brasily el ConoSur,puedehallarseunexamende estacuestiony conexasen Ippolito-O'Donnell (en prensa).
552 GUILLERMO
O'DONNELL

Si bien estos cambios, incorporados al derecho publico y privado, tuvieron


aspectos negativos126, en general fueron cambios democratizadores; ellos dieron
mayor densidad a la texturalegal que promulgay sustenta la misma agencia que la
democracia presupone. Vemos asi que en los paises originarios hubo un largo y
complejo proceso que, principalmentemediantenormaslegales, impregn6la sociedad,
la economia y el estado con una concepci6n universalistade la agencia, que mas tarde
fue parcialmente transformada por valores de equidad fundados en esa misma
concepci6n. MAsadelante me ocupo de algunas implicaciones de este proceso; por
ahora quierorecalcarque, al menos en terminoslogicos, la cuesti6n de la relaci6nentre
la agencia y las opciones en la esfera politicatiene estrecha relaci6n con esa misma
cuestion cuando se la planteaen el Ambitodel derecho privadoy de las leyes sociales.
Dicho de otro modo, plantearesta cuestidn en la esfera politica implica ir mas alia de
-aunque no negar- la concepci6n universalistade las libertades y derechos politicos
que examinamos en secciones precedentes: Ileva a preguntarse acerca de las
condiciones que permiteno no el ejercicioefectivo de esos derechos.
Vimos que, con respecto a los derechos civiles y sociales, la cuestion de las
opciones de la agencia no pudo ser ignoradapor el derecho privadoni por el estado de
bienestar. No es en absoluto claro para mi c6mo ni por que esta misma cuestion puede
ser ignorada en lo que se refierea los derechos politicos de un regimen democratico.
Dado que existe, como'he mostrado,un estrecho nexo conceptual e hist6ricoentre los
derechos civiles y politicos (y en los Oltimostiempos, tambien con los derechos
sociales), me parece inconsistente omitirla cuesti6n de la efectividad de la agencia
implicadapor la ciudadaniapolitica,sobre todo cuando se refierea individuoscarentes
de numerosos derechos civiles y sociales y, consiguientemente, presumiblemente
desprovistos de opciones minimamenterazonables. Es cierto que en un regimen
democrAticoa estos individuosse les asignan los derechos politicosuniversalistasque
hemos examinado.Tambi6nes ciertoque esta asignacion entranaen si misma un gran
avance respecto de los regimenes autoritarios.Sin embargo, ver solo esta cara de la
moneda implicasuprimirde la teoriademocraticala mismisimacuesti6n de la agencia y
sus opciones que, como hemos visto, ni el derecho privado ni las leyes sociales
pudieronignorar.Esta me parece una limitaci6nindebiday profundamenteesterilizante.
En lugarde ello, la teoriademocrAticadeberia haberselas con algunos hechos basicos:
1) desde Atenas, aunque limitadaalliia pocos, y hasta hoy, cuando abarca a muchos, la
premisa basica de la democracia politicaes la agencia; 2) esta idea fue incorporada,
mucho antes de la democracia contemporanea,a mOltiplesaspectos del sistema legal,
tanto en sus aspectos universalistascomo en sus correcciones en base a criteriosde
equidad debida a agentes; 3) los derechos y libertades civiles y los politicos son
estrictamentehom6logos;y 4) el origen historico,juridicoy conceptual de los derechos
politicos se encuentra en los derechos civiles y su concepcion originariauniversalista
del ser humano como un agente. Estos hechos conducen ineluctablementea plantear
126Weber(1968)llamoa estos procesos de "materializaci6n de la ley",porcuantointrodujeron en el derecho
racional-formal
normasy criteriosnouniversalistas
dejusticiasustantiva.Recientemente,las criticasa la "contaminacion
jurldica"(Teubner,1988,y Preuss, 1988)producidaporestos procesos legales han sido abundantes,tantodesde
la derecha como la izquierda,aunquecon argumentosy enfasis diferentesen los paises anglosajones y los del
continenteeuropeo.Dado que se tratade unabibliografia bienconociday que no es esencial paramianalisis,no la
examinoaqui.Sehaloemperoque estas criticasdesestimangravementelos avances igualizanteslogradosa raizde
esos procesos. Elargumentocontrafacticoque deberiamoderaresas criticases que en los paises en los que dichos
procesos no tuvieronlugaro s6lo fueronimplementadosparcialmente,la situaci6nactuales aun mas desfavorable.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 553

en la esfera politicala cuesti6n de las opciones realmentedisponibles a los agentes en


esa esfera-los(as) ciudadanos(as)politicos-.Estoa su vez explica el tenaz resurgimiento,
tanto en la teoria como en la practica, de la cuestion de las condiciones de efectividad
de la ciudadania politicacomo aguda preocupaci6n practica y moral.
Vemos ahorala razbnde fondo del problemade la indecidibilidadde los limitesde
los derechos politicos. La idea de agencia tiene implicaciones directas y concurrentes
en la esfera civil y en la politicaporque es el aspecto legalmente promulgado de una
concepcion moral del ser humano como un individuo autbnomo, razonable y
responsable127. Esta concepcion, o presuncion, no puede ser validamente separada
-lIgica, moralo legalmente- del tema de las opciones con que cuenta cada uno, tanto
en terminosde su capacidad subjetivacomo de su gama efectiva de opci6n. Es por esto
que no veo modo de exorcizarde la teoriay la practicade la democracia los problemas
relacionados con la efectividadde la ciudadaniapolitica.La caja de Pandoraresultaser
aun mayorde lo que temibSchumpeter,aunque no por ello es inmanejablesi se la trata
de manera intelectualmentedisciplinada.
Conviene a esta alturaagregar algunas proposiciones:
8. Un regimen democratico, o una democracia politica, o una poliarqufa, es
resultado de una apuesta universalista e incluyente, aunque (en algunos paises)
atemperada por diversas garantfasinstitucionales.
9. En los paises originarios,la ciudadania politica tuvo raices directas (incluidos
conceptos y practicas muy desarrolladosy difundidos)en un prolongado proceso de
construccion de la idea de agencia, concebida como un sujeto juridico dotado de
derechos civiles subjetivos. Esta concepcion de agencia es el aspecto legalmente
promulgado de una vision moral del individuocomo un ser aut6nomo, razonable y
responsable.
10. Las reglas que promulganla ciudadaniapoliticason parte de un sistema legal
basado en la concepcion de agencia de un sujetojuridico.A su vez, esta concepcion
sustenta yjustifica logicamente la apuesta democratica.
11. Ciertas filosoffasy teorfas morales cuestionan la validez o utilidad de esta
concepcion de agencia, en tanto que otras que la aceptan discrepan acerca de sus
fundamentoso implicaciones. Esto es interesantee importante;pero no debe olvidarse
que en los pafses originariosesta concepcion qued6 profunday profusamenteimpresa
en sus sistemas legales y, en consecuencia, en el conjuntode su estructurasocial.
12. Fue en y a traves de esos sistemas legales que, contradiciendo en parte su
orientacion universalista,se reconocio la cuesti6n relativa a las opciones de cada
agente. Comoresultadode ellose adoptarondiversaspoliticasparcialmenteigualizantes
en el ambito del derecho civily el social. Estas politicas, inspiradas en consideraciones
de equidad debida a una adecuada consideracion de la agencia de cada uno(a),
impulsaron,en los pafses originarios,aunque con algunas consecuencias negativas,
una mayordemocratizacion.
En la seccion siguiente me ocupo de algunas cuestiones comparativas.
127A
partirde la Declaraci6nde los DerechosHumanosporlas NacionesUnidasen 1948y de las numerosas
convenciones y declaracionesinternacionalesque la siguieron,esta concepci6n de la agencia tambienqued6
inscriptaen el derecho internacional,generando un derecho internacional,suerte de ius gentium basado en
concepciones de agencia, que la mayoriade los gobiernosse ha comprometidonominalmentea respetar.
554 GUILLERMO
O'DONNELL

13. Digresion comparativa (3)


Cuando los paises originariosimportaron,en el pasado reciente o lejano, la
parafernalia institucional de un regimen democratico (elecciones, constituciones,
parlamento,partidos),hicieronalgo mAsque eso: importaronasimismo sistemas lega-
les fundados en concepciones universalistasde la agencia individualy sus consecuen-
tes derechos subjetivos.Sin embargo, la tramasocial de esos paises puede no incluir
una extensa y elaborada implementacionde aquellos derechos; mas bien pueden
prevalecer en ellos concepciones organicas o tradicionales-o incluso mafiosas- de la
justiciay el derecho128.Si tal es el caso, la adopcion de la democracia y de las liberta-
des politicas concomitantes tiende a generar una aguda disyunci6n entre esas liber-
tades y la trama general de la sociedad, incluida la manera en que se conciben y
concretan los derechos y las obligaciones, politicoso de otraindole. En otros terminos,
la ciudadania politica puede implantarseen medio de una ciudadania civil -para no
hablar, en estos casos, de los aOn mas problematicos derechos sociales- debil,
intermitenteo sesgada.
Aunque estos paises contengan regimenes democraticos, es probable que el
funcionamientode esos regimenes, asi como sus relacionescon el estado y la sociedad,
sea significativamentediferente que en los paises originarios129.Cabe suponer, al
menos, que la eficacia general del sistema legal, incluidos sus derechos civiles y
sociales, influyefuertementesobre la extensiony el vigor,porasi decir, de la ciudadania
politica. En el estado actual de nuestros conocimientos, estas son sblo hipotesis que
deberan ser exploradas empiricamente;pero solo podremos hacerlo si tomamos en
cuenta ciertos aspectos historicos y legales que demasiado a menudo la teoria
democratica ignora.

14. &Libertades "politicas"?

Aun no hemos concluido el analisis de las libertades politicas. Vimos que hay
algunos derechos correspondientes a las elecciones limpias:votar y ser elegido, asi
como, en general, participaren acciones conducentes a la realizacionde elecciones
limpias. Estos son derechos positivos, protegidos por las libertades politicas
concomitantes que ya examine y a las que ahora debemos retornar.Si volvemos a las
libertades propuestas por Dahl, notamos que hay diferencias entre ellas. Una, la
existencia de informaci6nlibre y pluralista,es una caracteristica del contexto social,
independiente de las decisiones de individuos aislados. En cambio, las otras dos
libertades, de expresi6n y de asociacidn, son derechos subjetivosque formanparte de

128VerO'Donnell,1994,paralas innumerablesdiscusionesque gener6esta disyunci6nentreel pays reely


el pays legal,tantoen el Estecomo en el Sur.Estees otrocomplejoprocesohist6ricoal cual s6lo puedo hacerbreve
alusi6n.Enalgunos paises colonialeso semicoloniales,historiadoresy antrop6logosdel derechohan estudiadolas
fascinantesambiguedadesderivadasde la adopci6nde sistemas legales europeos y sus interrelacionescon los
preexistentes(sobre Egipto,por ejemplo,ver Brown,1995);no obstante,queda mucho por hacer acerca de este
importantetema. Un librode Jaksic (en preparaci6n)sobre Andr6sBelloy la gran influenciaque 6ste tuvoen la
adopci6ny adaptaci6nde diversascorrienteslegales europeasen variospaises latinoamericanos del siglo XIXes
tambienrelevante.
129Paraargumentosen este sentidover DaMatta,1987;Fox, 1994a, 1994b;Neves, 1994, 1997;Schaffer,
1998,y O'Donnell,1993, 1996y 1999b.
Y POLITICA
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA 555

la potestad de ego: su derecho a no ser obstaculizado en su intentode realizar,o no, las


acciones de expresarse o de asociarse con otros.
Una vez mAs nos encontramos ante un problema de limites: es indecidible
determinarcuales actos de expresi6n o de asociacion son "politicos"y cuales no. La
razon, que a esta alturade mi analisis seguramente no sorprenderAal lector(a),es que
estas libertades son en realidad parte de los derechos civiles. En efecto, los lugares
sociales en los cuales tienen relevanciay protecci6n legal los derechos de expresi6n y
asociaci6n son mucho mas amplios que la esfera politica,no importac6mo se la defina.
En este sentido, las definiciones realistas de la democracia, asi como muchas otras,
realizan,aparentementesin conciencia de ello, una doble operacion:primero,"adoptan"
algunas de esas libertades,en el sentido de que las entienden directamentereferidasa
un regimen democratico130;segundo, "promueven"esas mismas libertadesal rango de
condiciones necesarias de dicho regimen. No obstante, a raiz del problema de los
limitesinternosque he comentado, esta adopcibn y promoci6nresultainexorablemente
arbitraria:es dificilimaginar,por ejemplo, que las libertadesde expresi6n y asociaci6n
puedan estar vigentes en el ambitode la politicapero sean groseramente reprimidasen
otras esferas de la vida social. Las libertades politicas se diluyen en un conjunto mas
amplio de libertadesciviles porque la mayorparte de su practica efectiva, sus origenes
hist6ricos y sus formulacionesjuridicas primariascorresponden a estas Oltimas.La
libertadde expresarse y la de asociarse son tipicas libertades civiles; fueron derechos
legalmente promulgados mucho antes de ser reconocidos, ademas, como derechos
"politicos"relevantes. Por consiguiente, no hay ni puede haber una clara y solida linea
demarcatoriaentre el aspecto civily el aspecto politicode estas libertades. Ellastienen
en comun la concepcibn de la agencia y de sus derechos subjetivos, con el ahadido,
insisto, de que los derechos politicos son una extensi6n juridica e historica de los
derechos civiles. De esta manera, a partir de un angulo de mira diferente, nos
reencontramoscon los problemasde limitesapuntados en la Secci6n 5131.

15. Sobre el estado y su dimensi6nlegal


Hayotraconclusion,hastaahoraimplicita,
que surgede lo ya dichoy que ahora
quiero explicitar.Elladerivade que todos estos derechos -civiles, politicos y sociales-
son promulgados y sustentados por un sistema legal que, a su vez, es una parte o
aspecto fundamental del estado. Normalmente, el estado extiende su autoridad,
generalmente expresada en la gramatica de las leyes, sobre todo el territorioque
abarca. Si afirmamos,como parece obvio, que para las elecciones limpiasdeben existir
reglas juridico-constitucionalesque las promulgan y algunas libertades "politicas",
hemos desplazado el analisis de la democracia del regimen al estado. En otros
trabajos132sostengo que es errbneo concebir al estado solo como un conjunto de
burocracias:el estado incluye tambien el sistema legal, que promulgay normalmente

130Paraun
argumentocoincidentever Flathman,1972.
131A esta alturano debe
sorprendernosque, en su minuciosaresena de muchas definiciones de la
democracia,Colliery Levitsky(1997, pag. 433) lleguena la conclusi6nde que "haydiscrepanciasen cuanto a los
atributosnecesarios paraque la definici6n[de la democracia]sea aceptable".
132Examinoesta cuesti6nen O'Donnell,1993 1999b.
y
556 GUILLERMO
O'DONNELL

respalda con su supremacia de coercion en el territorioque abarca133.Este sistema


legal circundajurldicamentey constituyeen tantosujetos legales a los individuosque se
encuentranen el territorio sobre el cual ese sistema pretende jurisdicci6n.De esto sigue
que, en la medida en que el sistema legal sostiene la apuesta democratica asi como un
rbgimen basado en elecciones limpias y sus libertades concomitantes, ese sistema
juridicoy el estado del cual es parte, son democrAticos.Consecuentemente, la de-
mocraticidades un atributodel estado, no solo del regimen.Se tratade un Rechtsstaat
democratico, de un estado democratico de derecho, en tanto promulgay sustenta las
reglas legales relativasa la existencia y persistencia de un regimen democratico134.
Pero debemos continuaresta, admito,complicada exploracion.Antes comente la
diferencia entre el derecho a una informaci6nlibrey pluralistay otros derechos, tales
como los de expresion y asociaci6n. Por ser de uso corriente, empleare ahora la
distinci6n entre derechos positivos y negativos, aunque ha sido convincentemente
criticada por varios autores135.Pero lo hago porque es heuristicamenteutil,sobre todo
para advertirque, al contrariode lo que suele suponerse, no todas las libertades
politicas son negativas. Hay al menos un derecho, implicitoen ellas, que es positivo:el
de acceso expeditivo y ecuAnime a los tribunales de justicia. Este es un derecho
positivo, pues entrahala expectativa de que ciertos agentes del estado emprenderan,
en caso de ser legalmente apropiado, acciones tendientes a la proteccion de las
mencionadas libertades136.Lanegaci6n de este derecho implicariaque esas libertades
correnserioriesgo de volversepuramentenominales.Advibrtaseque con esta aseveracion
hemos vueltoa encontrarnoscon el estado como sistema legal que promulgay sustenta
ciertas libertades que -a pesar de ser ultimamenteindecidibles- son componentes
basicos de un regimen democratico. Asi pues, ademas de las normas legales ya
comentadas, tambibnhemos identificadociertas institucionesdel estado, al menos los
tribunalesde justicia,como elementos necesarios para el funcionamientoy persistencia
de un r6gimendemocratico.
Podemos ahora completar el cuadro del sistema legal: no se trata de un mero
agregado de normas sino propiamente un sistema, consistente en el complejo
entrelazamientode redes de reglas legales y de institucionesreguladas por esas reglas.
A su vez, una especie de este genero, el sistema legal democratico, no solo promulgay
sustenta, como ya indique, los derechos y libertades correspondientes a un regimen
democratico, sino que ademas es un sistema marcadoporotracaracteristica:no hay en
el estado, el regimenni el gobierno(ni en la sociedad) ningunpoder que sea de legibus
solutus, o sea que puede declararse porencima del sistema legal o exento de las obliga-
ciones que este determina.En un sistema legal democratico-o, lo que es lo mismo, en
un Rechtsstaat democratico o un estado democratico de derecho- ningon poder
escapa de estar sometido a la autoridadlegal de otros poderes137.Un sistema legal de
133Un autorque tieneconcienciade que el sistemajuridicoconstituyeunadimensi6nintrinsecadel estado lo
dice adecuadamente:"Elestado es tambien,a travesde la ley,unaformade organizaci6nsocial,y como talno puede
disociarselode la sociedad ni de las relacionessociales subyacentes"(Bobbio,1989, pag. 47).
134Paraun examenmas detalladover O'Donnell,1999a.
135Veren especial las criticasde Shue, 1996,y de Holmesy Sunstein,1999;verasimismoRaz, 1986;Skinner,
1984, yTaylor,1993.
136Sobre este puntover Fabre,1998.
137Algunoste6ricosalemanes(especialmentePreuss, 1996b,y Habermas,1988)han denominadoa esto la
"indisponibilidad"del sistema legal para los gobernantes;para una elaboraci6nde este tema ver Elster,Offe y
TEORIA DEMOCRATICAY POLITICACOMPARADA 557

este tipo "cierra",en el sentido de que nadie, por mAsencumbrada que sea su posici6n,
esta por encima o mas alla de sus reglas138
Hemos Ilegado a otra conclusion. Antes indiqu6que la democracia politica tiene
dos caracteristicas especificas, no compartidas por ningun otro regimen: elecciones
limpiase institucionalizadas,y una apuesta incluyentey universalista.Acabamos de ver
que a esto hay que agregar otras dos caracteristicasespecificas: una, por implicacion
logica de la definici6nde un regimen democratico, un sistema legal que promulga y
respalda la vigencia efectiva de los derechos y libertadesnecesarios para la existencia
y perduracionde ese regimen;y otra,el "cierre"de ese sistema legal de modo que nadie
es de legibus solutus 139. La diferenciareside en que las dos primerascaracteristicas
corresponden al nivel del regimen, en tanto que las dos que acabo de explicitar
corresponden al nivel del estado, sobre todo de su sistema legal. Queda por lo tanto
claro, espero, que centrarse de modo exclusivo en el regimen es insuficiente para
caracterizaradecuadamentea lademocracia,aunsi queremoslimitarla conceptualizacion
de la misma al piano, a su vez restrictivamentedefinido, de lo politico. Resumo estas
conclusiones en la siguiente proposicion:
13.Lademocraciapolfticatienecuatrocaracteristicasespecificas que la diferencian
de todos los demos tipos polfticos: 1) elecciones limpias e institucionalizadas;2) una
apuesta incluyente y universalista;3) un sistema legal que promulga y respalda -al
menos- los derechos y libertadesincluidosen la definici6nde un regimen democratico;
y 4) un sistema legal que excluye la posibilidadde de legibus solutus. Las dos primeras
caracteristicas corresponden al regimen, la terceray la cuartaal estado, en especial el
sistema legal que es parte del mismo.
Otro aspecto de un sistema legal es su efectividad (o, segOn la terminologia
empleada por algunos autores, su validez), vale decir el grado en que efectivamente
ordena las relaciones sociales. La efectividad de un sistema legal es funcion de su
entrelazamiento.En un nivelque podriamosIlamarvertical,el caso de un juez, digamos,
que debe resolverun asunto criminal,su autoridadseria nulasi no fueraacompafada en
diversas etapas del proceso por la policia, los fiscales, defensores, etcetera, asi como
eventualmente por tribunalessuperioresy el sistema carcelario140.Horizontalmente,ya
he apuntado que, en lo que respecta a las relaciones internasal regimen y al estado, un
sistema legal democratico implicaque ningOnfuncionariopublico puede escapar del

Preuss,1998.EnO'Donnell,1999a,examinoestacuesti6nbajoel rubrode horizontalaccountability. Estacaracteristica


esta intimamenteligada a la vigencia de los derechos y libertadesde un r6gimendemocratico;de lo contrario,
existirianpoderes ultimamenteincontrolablesque podriancancelardiscrecionalmentetales derechos y libertades.
Estetemase abreen interesantesramificaciones que no puedoseguiraqui;porotrolado,estoy soslayandoel hecho,
no directamenterelevantepara mi presente analisis,de que en ciertos paises este "cierre"del sistema legal se
alcanz6en democraciasno incluyentes.
138Versobre este tema los
siguientesautores,cuyas perspectivasson diversaspero coincidentesen este
aspecto: Alchourron y Bulygin,1971;Fuller,1981;Habermas,1996;Hart,1961;Ingram,1985,y Kelsen, 1945. Para
una elaboraci6nde mis propiospuntosde vista,ver O'Donnell,1999b.
139 Entodos los demas
tipospoliticos,siemprehayalguien(undictador,unrey,unpartidode vanguardia,una
junta una teocracia,etcetera)que puede anularo suspenderlas reglas legales existentes,incluidaslas que
militar,
regulansu propiaautoridad.
140Volviendoa una comparaci6ncontrastante,los capitulosde Chevigny(sobre la policia),Brody(sobre el
sistemacarcelario)y Garroy CorreaSutil(ambossobreel acceso a los tribunales)del librode Mendez,O'Donnelly
Pinheiro,1999, demuestranconcluyentementeque en AmericaLatinaeste entrelazamientoes interrumpidoen
reiteradasocasiones y, en consecuencia, con igualreiteraci6nla ley se tornaineficaz;ver tambienDomingo,1999.
558 GUILLERMO
O'DONNELL

controlde la legalidad de sus acciones (y a veces omisiones), tal como son definidas
por otras instituciones pOblicas legalmente habilitadas para ejercer los respectivos
controles. En ambas dimensiones, la vertical y la horizontal,el sistema legal de un
rbgimendemocrAticopresupone lo que Linzy Stepan141han denominado un "estado
efectivo";en mis t6rminos,no es s6lo cuesti6n de legislacion adecuada sino tambibnde
que haya una vasta y compleja red de institucionesestatales que operan, en general,
con vistas a asegurar la efectividad de un sistema legal que es democratico en el
sentido ya definido. Veremos que la debilidad de este tipo de estado es uno de los
rasgos mas desconcertantes y perturbadoresde muchas democracias nuevas.

16. Una mirada al contexto social general


Una vez examinadoel sistema legal, pasamos a la libertadde informaci6n.Senale
que este no es un derecho positivo ni negativo, sino un dato social, una caracteristica
general del contexto social independientede la voluntadde cada individuo.La libertad
de informaci6nes un rasgo general beneficioso de la sociedad, un bien pOblicoque
como tal es indivisibley no excluible142.
Como muestra la enorme atenci6n que se le presta en la teoria y la practica
juridicas,la libertadde informaci6ny otras libertadesemparentadas con ella (inclusola
de expresi6n) son relevantes en practicamentetodos los espacios sociales, incluyendo
a, pero mucho mAs alia de, el r6gimen143.Para ser efectiva, esta libertad presupone
tanto un contexto social que sea razonablementepluralistay tolerante,como un sistema
legal que la respalde. Si coincidimos en que la libertadde informaci6nes una de las
libertades concomitantes necesarias de un regimen democratico, nuevamente hemos
ido mas allAdel nivel del regimen hasta internarnosno solo en el estado y su sistema
legal, sino tambi6n en ciertos rasgos del contexto social general. En este sentido, el
tema de la democracia, aun el del regimen democratico, atane no solo al estado sino
tambien a-al menos- algunas caracteristicasde la sociedad en general.
Debido a estas conexiones, nos encontramos con otro problema de limites:es
indecidible donde, y sobre la base de que criterioste6ricos, trazar una clara y solida
linea demarcatoriaentre ciertos aspectos de la libertadde informaci6nrelevantes para
la democracia politicay otros que no lo son. Porejemplo,en un caso dado puede existir
activo debate acerca de cuestiones politicas,pero estas cuestiones pueden haber sido
estrechamente definidas.Si se censurarael debate pOblicosobre cuestiones de gbnero
o de diversidad sexual, o si se prohibierael acceso a los medios de comunicaci6n a
grupos que promueven la reformaagraria,tendriamos serias dudas en afirmarque
dicha libertad existe en grado suficiente como para calificar como democratico el
regimen respectivo. Por otro lado, hasta hace no mucho tiempo estas restricciones no
eran consideradas problematicasen los paises originarios.Como vimos en el caso de
los problemas de limites relativosa otras libertades, tambien 6sta presenta una dificil

141 Linz
y Stepan, 1996,pag. 37.
142VerRaz, 1986 y 1994,paraun excelente analisisde esta libertadcomo bien publicoque caracterizaal
contextosocial general.Parala definici6nclasica de bien publico,ver Samuelson,1954.
143 Enrealidadla definici6nde Dahl
(vernota42) hablade libertadde acceso a la informaci6n;
pero paraque
existaesta libertadde acceso, la informaci6n
tiene que ser difundidalibremente;como afirmael propioDahl(1989,
pag. 221), debe haber"fuentesalternativasde informaci6n protegidaspor las leyes".
TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 559

cuestion comparativa: ,seria te6rica y normativamentejusto aplicar a las nuevas


democracias los criterios que hoy los paises originariosse aplican a sl mismos, o
tendriamosque aceptar criteriosmas restrictivos,como los empleados por estos paises
decadas atras, o acaso habriaaun otroscriterios?No puedo resolveresta cuestion en el
presente texto; solo sehalo que al plantearla estamos aludiendo a cierto grado o
condicion de democraticidad del contexto social general, no s6lo del regimen y del
estado. Me parece, al menos, valido afirmarque los paises en los que grupos y
movimientos como los que acabo de mencionar pueden libremente expresar sus
opiniones y acceder a los medios de comunicaciOnson mAs democrAticos que los
paises en los que esto no sucede. Esto, insisto,se refierefundamentalmenteal contexto
social general, no al regimen ni al estado.
Incluyoahora algunas proposiciones:
14. En las definicionesrealistasde la democracia, las libertadesconcomitantes de
las elecciones limpiasse consideran "politicas" en virtudde una operaci6n de adopci6n
y promocion de libertades que originariamenteson clasicos derechos civiles. Si bien
esto es utilparacaracterizaraun regimendemocratico,complica aun mas losproblemas
de Ifmitesde estas libertades politicasy su consecuente caracter indecidible144.
15. Cuando se examinan las libertades enumeradas por Dahl, y con mayor o
menor detalle por otros autores, ellas resultanser de diferentenaturaleza.Algunas son
derechos positivos de participacionen elecciones limpias. Otras, como la libertadde
expresion y de asociacion, son consideradas comunmente como derechos negativos,
aunque su efectividad implica al menos un derecho positivo: el acceso expeditivo y
ecuanime a los tribunales de justicia. Por ultimo, la libertad de informaciony, por
implicaci6nde esta libertad,un contextosocial razonablementepluralistay tolerante,no
es un derecho positivo ni negativo, sino un bien publico que caracteriza al contexto
social general.

17. Digresion comparativa (4)


He analizadolas libertadesenumeradaspordiversasdefinicionesde la democracia
y senalado los problemas de limitesque ellas presentan. Esto requiereun examen mas
detallado, que comienzo trayendoa colacion situaciones que hoy dia son raras en los
paises originarios,pero frecuentes y difundidasen muchas democracias nuevas. En
estas, por definici6n,existen elecciones limpiase institucionalizadasasi como ciertas
libertades politicas. Sin embargo, no rigen otras importanteslibertades y garantias,
incluidaslas que formanpartedel repertorioclasico de los derechos civiles. Me refieroa
situaciones en las que las mujeres o diversos grupos minoritariosson discriminados
aunque el texto de la ley lo prohiba;en que se niega, de jure o de facto, el derecho de
sindicalizaci6na trabajadoreso campesinos; en que la policia y varios grupos mafiosos
violan recurrentementederechos de los pobres o de grupos discriminados;en que el
acceso a la justiciaes muy sesgado, etceteral45. Estos grupos gozan -si es que el caso
en cuestion califica verdaderamentecomo un regimen democratico- de los derechos
politicosque corresponden a ese regimen,pero sus derechos civiles estan severamente
144Recordemos
emperoque esto no desmerece la utilidadde enumeraresas libertadespoliticas.
145VerMendez,O'Donnell Pinheiro,1999,
y paraun inventarioy analisisminucioso(y desolador)de estos y
otrosproblemasafinesen la AmericaLatinacontemporanea.
560 GUILLERMO
O'DONNELL

menoscabados. Los miembrosde estos grupos son ciudadanos politicos, pero tienen,
en el mejor de los casos, una ciudadanla civil truncada o intermitente.El hecho
descarnado, suficientemente importantecomo para considerarlo algo mas que una
observaci6n ajena a la teoria,es que en muchas democracias viejas y nuevas, del Sury
del Este, los individuosque padecen el cercenamientode su ciudadaniacivilconstituyen
una gran proporci6nde la poblaci6n del pals correspondiente,si no la mayoria.
Esta es una diferenciafundamentalcon respecto a los paises originariosdonde,
como vimos, en la mayorpartede los casos los derechos de la ciudadania civiltuvieron
extensa y elaborada implantacionantes de que se adoptara la apuesta democratica, y
donde mas tarde se extendieronesos mismos derechos civiles y se promulgaronnue-
vos derechos sociales. Esta diferenciase vinculaestrechamente con otra.Comente que
en los paises originariosel proceso de formaciondel estado y surgimientodel capitalismo
ya habia sido emprendidocon 6xito-en general, y con excepciones cuya significaci6n
empalidece si se la compara con la historiade muchas democracias nuevas- antes de
la adopci6n de la apuesta democratica incluyente. En estos paises, el exito de la
formaciondel estado y de la expansi6n del capitalismo implic6que en practicamente
todo el territoriode cada estado (con la excepci6n ya anotada del Sur de los Estados
Unidos) rigieraun sistema legal basado en la concepci6n de la agencia individual.En
cambio, en muchos paises del Este y el Sur esos procesos de homogeneizaci6n social,
econ6mica y legal ocurrieronescasamente. En no pocos de estos casos su geografia
incluye agudas desigualdades sociales, asi como regiones en las que el sistema legal
promulgado por el estado tiene escasa vigencia. Este no es solo un problema de las
zonas rurales;tambi6n existe en muchas ciudades, en cuya periferia(y, para ciertos
sectores discriminados, en toda su extensi6n) hay asimismo una endeble legalidad
estatal146.Estas "zonasmarrones"crecieron,en lugarde disminuir,en los Oltimosveinte
ahos, a menudo cuando ya se habia instauradoun regimen democratico.
Otramanerade mirarel mismo problemaes considerarla formamuy desigual en
que expandi6 el capitalismoen estos paises. Enellos existe una compleja mezcla de
se
relaciones capital-trabajo,en particularenormes y crecientes mercados informalesque
no s6lo son el lugar de una profunda pobreza sino tambien de relaciones sociales
protocapitalistas,y aun serviles147.Debemos tener en cuenta ademas que mucha de

146Hablode una "legalidadefectiva del estado"porqueestas "zonasmarrones"(definidasen O'Donnell,


1993) son sistemas de dominaci6nde base territorial en los que existen otros sistemas legales, incluso de tipo
mafioso,que se entrelazancomplejamentecon la legalidaddel estado. Algunasde estas regionespueden abarcar
hasta70.000 kil6metros cuadrados,como sucede en Brasil(cr6nicaen la revistaVeja,1994,dondese informaacerca
de unazona del estado de Pernambucoconocidacon el significativo r6tulode "Poligonode la Marihuana"). Pueden
hallarseexamenesde estas cuestionesen Holston,1991;Pasara,1998,y O'Donnell,1993.AlainTouraineha insistido
en variasde sus obras (especialmente1988)sobre estas caracteristicasde AmericaLatina.
147Se haestimadoquea comienzosde la decadadelnoventa,el 41%de la poblaci6nurbanaecon6micamente
activade AmericaLatinaperteneciaal mercadoinformal(Frank,1994).Este no es un fen6menotemporario; Portes
(1993, pag. 121) afirmaque el sector informal"no ha disminuidoen muchos paises con el aumento de la
sinoque se mantuvoconstanteo inclusoaument6su proporci6nde la fuerzalaboral.1...]Alcontrario
industrializaci6n,
de lo ocurridoen los paises avanzados,el empleo porcuentapropiano disminuyocon la industrializaci6n sino que
permaneci6esencialmenteconstanteduranteeste periodode treintaanos [1950-1980]".Sobreel temaver tambien
Portesy Schauffler,1993;Rakowski,1994;Roberts,1994,y Tokman,1992, 1994. Porlo demas, a comienzos de la
decada de 1990,el 46%de la poblaci6nlatinoamericana (untotalde 195millonesde personas)viviaen la pobreza,
y aproximadamente la mitadde ellos en la indigencia,definidacomo la faltade recursosparala ingesta alimenticia
minimanecesaria;ademas, en 1990la cantidadde pobres de AmericaLatinacreci6 76 millonesrespecto de 1970
(datos extraidosde O'Donnell,1998;paramayoresdetallesver Altimir,1998).
TEORIADEMOCRATICA COMPARADA
Y POLITICA 561

esta gente vive en tal pobreza que su preocupacion excluyente no puede sino ser la
supervivencia;no tienen la oportunidad,los recursos materiales,la educacibn, el tiempo
o la energia para hacer mucho mas. Estas carencias hablande una pobreza material,en
tanto que las antes enumeradas se refierena una pobreza legal. La pobreza materialy
legal es la condici6n real de buena parte de la poblaci6n de las democracias, viejas y
nuevas, del Este y del Sur.
Hay que preguntarse si estos hechos son o no pertinentes para una teoria de la
democracia, al menos para una que pretende incluircasos donde imper4ncondiciones
como las que acabo de esbozar. Algunos observadores, especialmente en paises que
sufren esta clase de problema,sostienen que ellos demuestran que la "democracia"es
una merafachada paraenmascararenormes desigualdades e injusticias;Bsta es una de
las razones de la proliferaci6nde adjetivos y calificativosdocumentados por Colliery
Levitsky148.Paraalguien como yo, que cree que, pese a sus limitaciones,la democracia
politicaes un valioso logro,estas opiniones son preocupantes. Tambienes preocupante
comprobar que en muchos paises, gobiernos democraticamente elegidos han sido
incapaces de mejoraresta situaci6nmoralmenterepugnante,y aunaveces laempeoraron.
Porotro lado, ante la preguntasobre la relevanciade esta situaci6notros observadores
responden con un "no"tajante:la teoriade la democracia debe estar referidaal regimen,
y el regimen consiste de institucionesque el analisis debe separar cuidadosamente de
variables legales, sociales y econ6micas. En todo caso, dicen, hay que dejar que se
ocupen de esas condiciones los especialistas respectivos, e ide6logos y moralistasde
toda laya.
El intimonexo que he trazado entre los derechos politicos, civiles y sociales, asi
como su comOnsustento en las concepciones de agencia y del tratamientoequitativo
que 6sta demanda, muestranque esta posici6n es insostenible. Contraella, creo que
hay al menos dos problemasque la teoriademocraticadebe abordarfrontalmente.Uno
es, simple pero tragicamente, el de los centenares de millones de individuos cuyo
desarrollo fisico e intelectual es cruelmente atrofiado por la desnutrici6n y las
enfermedades tipicas de la extremapobreza149.Elotroes el problemade la vida vivida
bajo el temor constante a la violencia, sobre el cual tan elocuentemente ha escrito
Shklar150,que en estos paises atormentaa muchos, en especial los habitantesde zonas
marrones y/o miembros de grupos discriminados. Salvo en el caso de individuos
realmente excepcionales, ambos problemas, el de la miseriay el del temor constante,
impiden la existencia o ejercicio de aspectos bAsicos de la agencia, incluida la
disponibilidadde una gama de opciones minimamentecoherente con ella; 6sa es "la
vida de opciones forzadas"que Raz considera intrinsecamenteopuesta a la agencia.
148Colliery
Levitsky,1997.
149Entreotras fuentes,ver los abundantesdatos y excelente analisisde Dagupta, 1993, quien concluye:
"Sueledecirse que aun cuando una personacarezca de bienes materiales,posee un bien inalienable,que es su
fuerzade trabajo.He demostradoque esto es falso.[...] Laconversi6nde la fuerzade trabajopotencialen un poder
efectivopuede hacerse si la personatienelos mediosparaello, no de otromodo.Yentrelos medios indispensables
est,n la nutrici6ny el cuidado de la salud"(el subrayadoes del original).Sobre este tema ver tambienlas obras,
merecidamenteinfluyentes,de Sen, en especial 1992y 1993. Paradatos y analisisrelativosa AmericaLatina,ver
Bor6n,1995y, desde un puntodevista medico-biol6gico,A. O'Donnell(en prensa).Acercade un pais relativamente
rico,la Argentina,que sin embargosufreestos males,verStillwagon,1998.Ellibrode Scheper-Hughes(1992)es un
estudio antropol6gicoque describe en detallelas devastadorasconsecuencias, tantofisicas como psicol6gicas,
provocadasporla pobrezaextremaen una ciudadbrasileia.
15 Shklar,1989.
562 GUILLERMOO'DONNELL

Estas cuestiones son soslayadas por la mayoriade las teoriasde la democracia151.Pero


en la medida en que democracia implicaagencia, y que 6sta carece virtualmentede
sentido sin un grado minimorazonablede opciones no forzadas, no entiendo como esas
cuestiones pueden ser ignoradaso, paradecirlode otramanera,expulsadas del ambito
propio de la teoria democrAtica.Al menos, ya vimos que no hay razones 16gicas,
juridicaso hist6ricaspara desprender la agencia y sus opciones en el piano politicode
la agencia en lo civily lo social. Que, en general, la extremapobreza y el temorconstante
no sean problemas que afectan seriamentea los paises originariosno es buena razon
para soslayarlos en las nuevas democracias. En estas queda por investigar un tema
decisivo, tal vez el mas importantedesde la perspectiva que he adoptado: en que
medida y en qu6 condiciones los pobres y los discriminados usan las libertades
politicas de un regimen democratico como plataformade protecci6n y potenciaci6n
para lucharexitosamente por la ampliaci6nde sus derechos civiles y sociales152

18. Algunas proposiciones finales

Aunque preliminar,hemos realizadouna larga y compleja incursionen el campo


de la teoria democratica. Como he dejado una serie de t6picos pendientes de futura
discusi6n, puede ser conveniente que resumaen algunas proposiciones el territorioque
hemos recorrido.
16. Aceptando el uso corriente,la existencia de un regimen democratico puede
bastar (metonfmicamente)para calificara un pals como democratico, aunque en el
mismo existan serias deficiencias en lo que se refierea la efectividadde variosderechos
civiles y sociales.
17. Un regimen democraticopresupone un estado que acota territorialmente a los
que son ciudadanos politicos, es decir portadores de los derechos y obligaciones
incluidos en ese r6gimen. Tambienpresupone un sistema legal que, a pesar de sus
eventuales deficiencias en otros respectos, promulga y respalda efectivamente los
derechos positivos de votaryser elegido, asf como las libertades "politicas"incluidasen
la definicidnde dicho regimen.
18. Sin embargo, el caracter ultimamenteindecidible de esas libertades entrana
que, aun al nivel del r6gimen y sin todavfa considerar otros niveles relevantes, salvo
casos claramente colocados en los polos de plena vigencia o completa negacion de
dichas libertades,surgiraninevitablementedisputas acerca del caracter democratico o
no de los respectivos casos.
19. Siguiendo al nivel del r6gimen, un alto grado de vigencia de los derechos y
libertades incluidos en el mismo, junto con medidas que aumentan, por un lado, las
posibilidades de participacidnde los(as) ciudadanos(as) y, por el otro,la transparencia

151Estonoes validoparatodaslas corrientesde la teoriademocratica.Sinembargo,segOnmisconocimientos


las obras que tomanen cuentala pobrezaextremade unagranpartede la poblaci6nde un pais no van muchomas
alIl de su denuncia,a menudoacompaiada de la negaci6nlisa y lianade la democraticidaddel r6gimen.
152Para algunas especulaciones en tornode este tema, ver O'Donnell.1998. La abundante,variaday
desigual bibliografiasobre los movimientossociales generada por las transicionesdesde un regimenautoritario
contienericainformaci6n sobreeste punto.Peronoconozco estudiosque se hayancentradoespecificamentemente
en la cuesti6nque aquiplanteo.
TEORIADEMOCRATICA
Y POLITICA
COMPARADA 563

y accountabilityde los goberantes, justificanjuicios acerca del mayor o menor grado


de democratizacionpoliticade cada caso.
20. Mas alli del regimen, diversas caracteristicas del estado (especial pero no
exclusivamente de su sistema legal) y del contexto social general, justificanjuicios
acerca del mayoro menorgrado de democratizaci6ncivily social de cada caso.
21. La concepci6n del ser humano como agente vincula indisolublemente los
diversos niveles mencionados en las precedentes proposiciones. La misma concepcion
sustenta la relevancia de todos estos niveles para la teorfa democrktica, en especial
debido a que esa concepcion es tejidapor el sistema legal en todos los lugares de la
sociedad, incluidosu regimenpolftico.

19. Hacia futuras indagaciones

Hay un tema al que apenas he aludido, porque es demasiado importantey


complejo como para discutirloen el presente texto. Quiero,sin embargo, tal como hice
con otros temas, dejaraqui un mojonque sehala futurasindagaciones. Eltema es que,
exactamente tal como vimos con ciertas libertades y derechos, la cuesti6n de que
opciones realmentehabilitanla agencia es indecidible.c,D6ndey en base a que criterios
podriamos trazaruna firmey clara linea a partirde la cual seria posible afirmarque la
agencia tiene condiciones reales efectivas de existirpara cada uno? Podemos -pero,
nuevamente, s6lo inductivamente-establecer condiciones de tal privaci6nque con alta
probabilidad truncan la agencia de los que la sufren. Pero esta determinacidn es
puramente negativa: no nos dice en que punto las opciones de la agencia han sido
positivamentesatisfechas. Ademas, y tal como vimos ocurri6con diversos derechos y
libertades, los criteriospotencialmenterelevantes han sufridoimportantescambios a lo
largo del tiempo, tanto en los paises originarioscomo en los restantes.
En sintesis, todas las dimensiones de la democracia se conectan entre ellas y con
la cuestiOn de la agencia. Esto puede molestar a una mentalidad geometrica, que
posiblemente tratarade tapar la caja de Pandoramediante la reducci6n del tema de la
democracia al nivel, por lo demas estrechamente definido, del regimen. Por mi parte
creo que esas conexiones dan a la democracia su peculiar dinAmica y apertura
historica.La indecidibilidadde las libertades politicas, la siempre posible expansion o
retracci6nde 6stas y de los derechos civiles y sociales y, en el fondo, subyaciendo a
todas las anteriores, la cuesti6n tambien indecidible de las opciones de la agencia,
generan el terreno donde, en democracia, la competici6n politica ocurre y siempre
seguira ocurriendo.Es cierto -e importante-recordarque muchas de las reglas que
regulan esa competici6n son provistas por el regimen. Pero es tambien cierto que las
luchas por expandiry limitarderechos, asi como paradecidirsi va a haber o no, y en qu6
grados y a que costo, politicas apuntadas a habilitarlas opciones de agencia, ocurren
tanto dentro como mucho mas alla del regimen. En este sentido, algo que sehal6 al
pasar al comienzo de este texto adquiere relevancia: la asignacion universalistade
libertades politicas y la apuesta incluyentegeneran al menos el germen de una esfera
pOblica. Esta esfera, basada en los mutuos reconocimientos que el sistema legal
demanda de todos al menos en su condicion de ciudadanos politicos,y conectada con
diversos pianos de lucha politicay social, puede ser una utilbase para luchas por la
expansi6n de la ciudadania civily social.
564 GUILLERMOO'DONNELL

20. Coda
Eneste textome he ocupadode variosaspectoscontenidosen, o implicadospor,
algunasdefinicionesde la democracia,en especiallas realistas,con las que coincido
en t6rminosgeneralesaunqueme pareci6necesarioprecisaralgunosaspectos de las
mismas.Al proponerunadefinici6nrealistay restringida de un regimendemocratico,
examinelas implicaciones 16gicasy algunasconsecuenciasempiricasde sus atributos
y sehal algunos aspectos que desbordanen cuestiones mas ampliasy en rigor
indecidibles.Analic6esos aspectos primeroen relaci6ncon el regimen,luego, de
maneramuysumaria,en relaci6ncon ciertascuestionesmorales,mAsadelantecon
referenciaalestado(enespecialel sistemalegal)yfinalmente con respectoa ciertasca-
del contextosocialgeneral.Duranteestas exploracionesdescubrimossu
racteristicas
nexocomOny fundante,laconcepcibnmoraly juridica del ser humanocomounagente.
Enla Introducci6nadvertique en el presentetextoestas conexionesson mojones
que sehalantemasa perseguiren el futuropormiy, espero,porotros.Megustariacreer
que, apoyandonosen el terrenoconceptualprovistopor una definici6nrealistay
restringidadel regimendemocrAtico, esos mojonesquizamarquenel caminoa trav6s
delcualpodriaexpandirseunateoriade lademocraciaque,a pesarde lascomplejidades
que esa expansi6nlaconfronta,sea te6ricamentedisciplinada.Creoqueesta expansion
es indispensabletantoparalateoriademocrAtica a secas comoparaorientar la enorme
agenda de investigacionesque aun tiene pendiente el estudio comparativode la
democracia.
Entretanto,tal vez pueda sintetizarbuena parte de mi argumentaci6nrecordando
que el promontorioal que hemos Ilegado -una definici6nrealista y restringidade un
regimendemocratico- se aplica metonimicamentea paises enteros. Esto nos sugiere la
importanciadel regimeny de su definici6n;tambibnnos indica que varios importantes
senderos quedan por transitar.
Traduccionde LeandroWolfson

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RES;UMEN

Elpresente texto es, basicamente, una revisi6n caracteristicas del contexto social en general. El
de la teoria democratica desde la perspectiva de principal factor subyacente a estas exploraciones
su incapacidad de dar cuenta de la situacidn de resulta ser la concepcidn moral y juridica del ser
muchas de las democracias recientemente humano como un agente, en especial tal como
surgidas, asi como algunas mas antiguas, esta concepcidn fue plasmada en el sistema legal
ubicadas afuera del cuadrante noroccidental del de las democracias originarias -aunque la efec-
mundo. El texto comienza con un examen critico tividad de este sistema y de las concepciones de
de varias definiciones de democracia, es- agencia registra importantes variaciones en
pecialmente las que, argumentando que siguen a diversos casos-. Eltexto recalca algunos factores
Schumpeter, dicen ser "minimalistas"o "proce- hist6ricos y legales, al mismo tiempo que traza,
salistas". Sobre esta base, se propone aqui una mediante digresiones comparativas, algunas im-
definici6n realistay restrictiva,pero no minimalista, portantes diferencias entre diversos tipos de de-
del regimen democratico. Vinculado con ello, el mocracias. Las principales conclusiones son resu-
texto explora determinadas conexiones del midas en proposiciones, cuyo sentido principal
regimen con varios temas, incluyendo los dere- apunta a lograr una ampliacidn tedricamente
chos politicos, civiles y sociales; el estado, disciplinada del ambito analitico y comparativo
especialmente su dimension legal; y algunas de la teoria democratica contemporanea.

IMARY
The present text is, basically, a revision of and some characteristics of the overall social con-
democratic theory from the perspective of its text. The main grounding factor that results from
inadequacies for including into its scope many of these explorations is the conception of agency,
the recently democratized countries, as well as especially as it is expressed in the legal system of
some older democracies located outside of the existing democracies -although the effectiveness
Northwestern quadrant of the world. The paper of this system and of its underlying conceptions of
begins by critically examining various definitions agency vary quite widely across cases. The
of democracy, especially those that, claiming to approach of the text emphasizes legal and histo-
followSchumpeter, are deemed to be "minimalist," rical factors, while also tracing, in several compa-
or "procesualist." On this basis, a realistic and rative excursi, some importantdifferences among
restricted, but not minimalist, definition of a various kinds of cases. The main conclusions are
democratic regime is proposed. After this step, stated in several propositions, the major thrust of
the connections of this topic with several others which entails an invitation toward a theoretically
are explored, includingpolitical,social, and welfare disciplined broadening of the analytical and com-
rights; the state, especially in its legal dimension; parative scope of contemporarydemocratic theory.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
O'DONNELL, Guillermo
"Teoriademocratica y politica comparada".DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 39, N? 156, enero-marzo2000 (pp. 519-570).
Descriptores:<Cienciapolitica><Teoriapolitica><Democracia><Teoriademocratica><Politicacompa-
rada><"Agencia">.