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ST/ESA/PAD/SER.

E/10

Département des affaires économiques et sociales


Division de l économie et de l administration publiques

Étude comparative des Statuts


généraux
de la fonction publique:
Le Bénin
Le Burkina Faso
La République centrafricaine
Le Ghana
Le Kenya
Le Nigéria
Le Sénégal
Nations Unies New York, 1999

Note

Les appellations employées dans la présente publication et la présentation des données


qui y figurent n impliquent de la part du Secrétariat de l Organisation des Nations
Unies aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou
zones ou de leur autorité, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.

Les appellations pays développé ou pays en développement n expriment pas


nécessairement une opinion quant au stade de développement de tel pays ou de telle
zone.

Les idées exprimées dans cette publication sont celles des auteurs et ne reflètent pas
nécessairement celles de l Organisation des Nations Unies.

Tout courrier concernant cette publication doit être adressé au:

Directeur
Division de l économie et de l administration publiques
Département des affaires économiques et sociales
Organisation des Nations Unies
New York, New York 10017
États-Unis
Télécopie: (212) 963-9681
Pré
Préface
Collaboration et intégration: deux mots-clé pour sur le mérite. Dans une perspective africaine, ceci
l avenir de l Afrique! C est dans cet esprit et afin se traduit par une assistance technique visant à
de renforcer le partenariat régional que le Départe- restaurer le prestige et les performances du service
ment des affaires économiques et sociales (DAES) public, comme éléments critiques pour retrouver
de l Organisation des Nations Unies a entrepris une croissance économique et sociale équilibrée et
dans le cadre de son programme régulier une étude plus particulièrement une fonction publique apte a
comparative des Statuts généraux de la fonction jouer son rôle de facilitateur du développement
publique en Afrique. tout en s appuyant sur des fonctionnaires épanouis
et efficaces.
Cette publication est le résultat d une collabora-
tion continue et réussie depuis plusieurs années L objectif de l étude comparative porte sur sept
entre l Observatoire des fonctions publiques pays: le Bénin, le Burkina Faso, la République
africaines (OFPA), la Commission économique centrafricaine, le Ghana, le Kenya, le Nigéria et le
pour l Afrique (CEA) et la Division de Sénégal. L analyse porte plus spécialement sur les
l économie et l administration publiques (DEAP) structures administratives et le déroulement des
du Département des affaires économiques et carrières, les systèmes d évaluation et de promo-
sociales de l Organisation des Nations Unies. tion, et les valeurs et standards d éthique. Malgré
les diversités observées, on se rend compte que le
Dans le cadre de ses activités de recherche,
rêve de réaliser des programmes transversaux de
l Observatoire des fonctions publiques africaines
renforcement des capacités de l administration
avait par le passé mis à la disposition des États
publique de pays de traditions francophone, anglo-
membres un certain nombre de textes régissant la
phone et même lusophone n est pas hors de
fonction publique. La présente initiative veut aller
portée. En ciblant des points communs aux
plus loin et, à travers l analyse comparative de
fonctions publiques de plusieurs pays, on pourrait
Statuts appartenant à des systèmes administratifs
de manière plus efficace apporter des changements
de tradition différentes, faire ressortir les points de
qui favoriseraient l harmonisation des législations
convergence ou de divergence dans la gestion du
et l intégration des pays de la région à moindre
personnel du secteur public. Elle pourrait servir de
coût. Il en résulterait une valorisation des
point de départ pour une harmonisation des
ressources humaines, notamment dans la fonction
législations du personnel du secteur public pour
publique.
des groupements de pays dans la région.
Aussi, les partenaires au développement sont-ils
C est aussi une activité qui se situe dans le cadre
invités à encourager d autres initiatives dans le
de la résolution 50/225 adoptée en 1996 lors de la
sens que nous avons entrepris. Ces actions
50ième session spéciale de l Assemblée générale
coordonnées sont d autant plus nécessaires à un
des Nations Unies consacrée pour la première fois
moment où les disponibilités financières sont
au rôle de l administration publique dans le
limitées. Et surtout, elles contribueront à renforcer
développement. Cette résolution recommande de
la paix et le développement de la région dans le
renforcer les systèmes d administration publique
contexte de la mondialisation.
en termes de professionalisme et d éthique en
mettant en place des systèmes de promotion fondés
En effet, comme l a maintes fois affirmé le donc garder à l esprit que la valorisation des
Secrétaire général, M. Kofi Annan, ce sont les ressources humaines peut jouer un rôle moteur
femmes et les hommes qui comptent dans le dans le processus d un développement
processus de développement. La fonction publique harmonieux en montrant l exemple d une
en Afrique est un employeur important: on doit modernisation non seulement technologique et

iv
axée sur l efficacité mais aussi animée par le souci Onu du Nigéria et M. Mamadou Diarra du
de donner aux femmes et aux hommes des pays Sénégal. Une mention spéciale doit être faite pour
concernés des opportunités qui leur permettent la contribution à la méthodologie de la
d avoir une vie professionnelle gratifiante. Commission économique pour l Afrique (CEA) à
travers la participation à la réunion de Rabat en
La Division de l administration et l économie
décembre 1998 de M. Pierre Demba. Enfin, la
publiques tient à remercier tout particulièrement
coordination, la supervision et la finalisation de
l équipe de l Observatoire des fonctions
cette publication ont été réalisées grâce à
publiques africaines, son Secrétaire permanent, M.
Mme Yolande Jemiai et M. Mohamed Sall Sao de
Amadou Ousmane Diallo, son Secrétaire
la Division de l administration et l économie
permanent adjoint, M. Jacques Mariel Nzouankeu
publiques du Département des affaires
pour leur contribution déterminante à la réalisation
économiques et sociales (DAES).
de cette étude mais aussi aux consultants qui ont
préparé les études nationales: Mme Léontine Guido Bertucci
Attolou du Bénin, M. Mamadou Toe du Burkina Directeur
Faso, M. Jean Ndemoukouma de la République Division de l économie et de l administration
centrafricaine, M. Joseph Ayee du Ghana, publiques
M. Wanjala Wa Muricho du Kenya, Dr Godwin Département des affaires économiques et sociales

v
Table des matières
matières

Préface ............................................................................................................iii

Résumé ............................................................................................................ 1

Introduction...................................................................................................... 3

Chapitre 1. Considérations générales et problématique................................... 5

A. L évolution récente des fonctions publiques africaines ...................... 5


B. Champ d application de l étude ......................................................... 5
C. Nature et portée de l étude .................................................................. 6
D. Problématique et termes de comparaison ............................................ 7

Chapitre 2. Structures et caractéristiques des fonctions publiques et


carrière des fonctionnaires ......................................................................... 9

A. Les caractéristiques communes............................................................ 9


B. L étude comparative.......................................................................... 10

Chapitre 3. L évaluation et la promotion des fonctionnaires ........................ 17

A. L évaluation et la promotion basées sur le mérite............................. 17


B. L évaluation et la promotion à l ancienneté ..................................... 21
C. Les cas intermédiaires........................................................................ 22

Chapitre 4. L éthique et la déontologie......................................................... 26

A. L éthique et la déontologie dans les fonctions publiques


anglophones ...................................................................................... 26
B. L éthique et la déontologie dans les fonctions publiques
francophones...................................................................................... 27
C. Utilité et limites de la généralisation des Codes
d éthique et de déontologie ............................................................... 28
Conclusion ..................................................................................................... 30

vi
Résumé
L étude des Statuts généraux des fonctionnaires systèmes des pays francophones étudiés
de sept pays africains analysent certains aspects de s inspirent tous du système administratif français
leur gestion du personnel de manière comparative. ce qui leur procure une certaine homogénéité
Le Bénin, le Burkina Faso, la République basée sur des textes juridiques similaires. Ils se
centrafricaine, le Ghana, le Kenya, le Nigéria et le caractérisent par une centralisation plus poussée
Sénégal ont été retenus pour des raisons que dans les pays anglophones. La gestion et
particulières liées à leurs initiatives intéressantes l organisation de la fonction publique dans les
dans ces domaines. L étude part des textes pays francophones ont en commun l existence
juridiques mais touchent également des aspects d un Ministère de la fonction publique, la hiérar-
plus généraux. Elle se limite aux personnels de chisation de leur personnel en catégories, le
l État qui relèvent des Statuts généraux: dans les recrutement par concours et l avancement
pays francophones, il s agit du Statut général des automatique par ancienneté plus systématiquement
fonctionnaires et dans les pays anglophones des que l avancement au choix. Certains pays comme
textes règlementant les fonctionnaires.1 le Burkina Faso et le Sénégal viennent de mettre
en place un nouveau système d évaluation.
Étant posé en préalable le rôle déterminant de
l administration publique dans le développement L étude passe en revue les systèmes d évaluation
économique, la promotion de l efficacité et de la et de promotion des fonctionnaires dans les sept
performance dans la fonction publique et pays. Trois orientations apparaissent: l évaluation
l ouverture à des valeurs nouvelles dans le et la promotion basées sur le mérite au Bénin, au
contexte de la mondialisation, on a choisi de Burkina Faso et au Ghana, l évaluation et la
limiter la comparaison des Statuts à trois promotion à l ancienneté en République
domaines: centrafricaine et au Kenya et les cas intermédiaires
du Nigéria et du Sénégal.
Les structures des fonctions publiques et le
déroulement des carrières des fonctionnaires; En ce qui concerne l éthique et la déontologie
dans la fonction publique, on remarque que les
L évaluation et l avancement des
pays anglophones ont perçu plus tôt que les pays
fonctionnaires; ainsi que
francophones l importance de cette question et y
L éthique et la déontologie. ont consacré des réflexions approfondies alors que
On a observé ainsi que la fonction publique des dans les systèmes francophones, c est un sujet très
pays liés au Commonwealth reste fortement récent et abordé dans une perspective limitée à
hiérarchisée et s accommode d ajustements plutôt l angle juridique. Le Ghana présente sans nul
que de changements radicaux. Ces pays se doute le Code d éthique le plus impression-
caractérisent entre autres par l absence de gestion nant.On note cependant que des difficultés
prévisionnelle, la faible motivation des agents, le apparaissent dans la mise en oeuvre de ces Codes
bas niveau des salaires et le faible écart de leur en général. Il convient surtout d adapter les
distribution, les préoccupations liées à la programmes d enseignements des Écoles
performance et à la lutte contre la corruption. Les d administration publique afin de répondre plus
efficacement à cette nouvelle exigence.
1
Kenya, Constitution of Kenya, Presidential Circular
1/99 of February 1999, the Service Commissions Act,
Chapter 185, 1985, Section E of the Code of
Regulations 1984; Ghana, Civil Service Law 1993 and
Code of Conduct 1998; Nigéria, 1979 Constitution,
Civil Service Decree 43 of 1988, Decree 80 of 1993.
2 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

En conclusion, cette étude comparative permet La diversité et la flexibilité des systèmes


surtout de remettre en question certaines idées anglophones est un atout dans un monde de
reçues sur l opposition que l on fait trop souvent changement: elle facilite l adaptation aux
entre système de carrière et système d emploi. En tendances nouvelles de l administration publique.
réalité, dans les pays étudiés, on observe un Cependant, l homogénéité du monde francophone
remarquable rapprochement. D un côté, les pays est aussi un atout pour favoriser l harmonisation et
francophones avec la contractualisation croissante plus tard l intégration des systèmes administratifs
évoluent de plus en plus vers un système d emploi africains.
par la définition plus fréquente de poste de travail
Pour finir, ces caractéristiques devraient servir de
et la généralisation des contrats d objectifs. D un
fondements pour une nouvelle définition des
autre côté, les pays anglophones accumulent de
programmes de formation des cadres africains au
plus en plus systématiquement des textes
niveau régional et de la politique d assistance des
juridiques et tendent vers une harmonisation des
partenaires du développement afin de favoriser les
emplois très proche des Statuts de fonctionnaires
rapprochements régionaux par des programmes
des pays francophones.
transversaux de renforcement des capacités de
l administration publique en Afrique.
Introduction
L étude comparative des Statuts généraux des gestion du personnel public. On s est limité dans
fonctionnaires de quelques pays africains est le un premier temps aux fonctionnaires stricto sensu,
fruit d une collaboration réussie entre la Division c est à dire régis par les Statuts généraux de la
de l économie et l administration publiques de fonction publique dans sept pays: trois de tradition
l Organisation des Nations Unies et anglophone et quatre de tradition francophone.
l Observatoire des fonctions publiques africaines Des consultants nationaux ont préparé des
(OFPA). monographies de leur pays en prenant pour guide
un questionnaire élaboré par l OFPA. On a choisi
L OFPA a pour vocation essentielle de participer
de se pencher plus spécialement sur trois thèmes:
aux réflexions en cours sur l évolution du rôle de
les structures administratives et le déroulement des
l État face aux défis du respect de la règle de droit
carrières; l évaluation et la promotion; ainsi que
et du développement économique et social. Il a
les systèmes d éthique et Codes de déontologie.
pour missions principales entre autres de collecter
En effet, on considère que ces thèmes permettent
les informations sur les fonctions publiques,
de se faire une idée des différences de gestion du
apprécier les problèmes communs à ces fonctions
personnel entre les pays de la région tout en
publiques et réfléchir à des solutions, et enfin iden-
limitant de manière claire le domaine de
tifier des programmes ou projets régionaux tendant
comparaison.
à une meilleure coopération des fonctions
publiques notamment en matière de formation, L étude qui suit est le résultat d une analyse
harmonisation des statuts et échanges périodiques comparative faite par l OFPA à partir de sept
de fonctionnaires. études de cas nationales préparées par des
consultants nationaux. L analyse comparative se
Cette étude entrait donc parfaitement dans le cadre
compose de quatre chapitres:
des missions de l OFPA et c est dans le but de
renforcer les capacités de cette institution que la Le chapitre 1 présente des considérations générales
Division de l économie et l administration et la problématique de l analyse comparative des
publique a voulu situer cette intervention. C est Statuts généraux des fonctionnaires des pays
donc dans le cadre d un travail de recherche en considérés. On y résume l évolution récente des
partenariat avec les institutions nationales et fonctions publiques africaines. On y détermine
régionales que s est effectué ce travail comparatif. aussi le champ de l étude, sa portée ainsi que la
La Commission économique pour l Afrique problématique de l analyse comparative.
(CEA) a été également associée à la définition de
Le chapitre 2 présente les structures et carac-
la méthodologie adoptée qui a été finalisée lors
téristiques des fonctions publiques ainsi que le
d une rencontre à Rabat au Maroc en décembre
déroulement de la carrière des fonctionnaires en
1998 entre des experts des trois organisations:
distinguant les pays francophones des pays
Division de l économie et l administration
anglophones.
publiques des Nations Unies (DEAP), Obser-
vatoire des fonctions publiques africaines (OFPA) Le chapitre 3 est consacré à l évaluation et la
et Commission économique pour l Afrique promotion des fonctionnaires en distinguant les
(CEA). systèmes basées sur le mérite des systèmes basées
sur l ancienneté.
L objectif de l étude comparative des Statuts des
fonctionnaires de quelques pays africains est de Enfin le chapitre 4 analyse l éthique et la déonto-
détecter sur certains thèmes particuliers de ces logie des sept pays étudiés en distinguant encore
Statuts les convergences ou divergences entre les une fois les pays francophones des pays
conceptions des différents systèmes en matière de anglophones.
4 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

A partir de cette étude, la première dans son genre, d harmonisation des Statuts du personnel public
on espère que des actions plus concrètes seront au niveau régional.
initiées pour dégager des stratégies
Chapitre 1
Considérations générales et problématique
A. L évolution récente des fonctions publiques africaines
Depuis la mise en place des programmes transparence et de lutte contre la corruption, de
d ajustement structurel dans la plupart des pays déconcentration et décentralisation,
africains, de profondes mutations sont intervenues d évaluation des performances, d innovation
dans leur fonction publique. et d efficacité participent de cette nouvelle
orientation de la fonction publique. Il paraît
Ces mutations, à la fois d ordre organisationnel,
donc intéressant de mesurer l impact réel de
factuel et structurel, affectent le fonctionnement de
ces changements sur la nature et les missions
l État, ainsi que ses missions, en raison du rôle
de ces fonctions publiques.
prééminent des personnels de l État dans la
conduite des affaires publiques. L objectif ultime d une étude comparative des
Statuts des fonctions publiques d État devrait être
Le moment semble donc opportun de jeter un
sinon leur harmonisation, du moins leur rap-
regard sur l ensemble de ces mutations, démarche
prochement en tirant les leçons de leurs avantages
qui se justifie pour différentes raisons mais entre
et inconvénients respectifs. C est dans ce cadre
autres par les changements observés dans
que la présente étude s inscrit en vue d en poser
l environnement. En particulier, on peut citer les
les prémisses. Cette démarche permettra au moins
facteurs suivants:
de mieux connaître les systèmes analysés, en
Les résultats des programmes d ajustement mettant l accent sur ce qui les distingue et sur ce
structurel permettent de mesurer, pour les pays qui constitue l originalité de chacun d eux. Les
concernés, le chemin parcouru, ainsi que les intérêts pratiques d une telle démarche sont
nouvelles orientations à donner aux réformes. incontestables: elle permet de vérifier le bien fondé
Il est donc possible et même souhaitable de de l image que l on a de ces fonctions publiques:
vérifier si, et dans quelle mesure, la fonction système de carrière pour les fonctions publiques
publique de l État a rempli le rôle de moteur francophones; système de l emploi pour les
des réformes que certains pays africains et fonctions publiques anglophones et, le cas échéant,
leurs partenaires au développement lui de rectifier cette image. Mais surtout, elle permet
assignaient. aux partenaires du développement de concevoir
La mondialisation entraîne, entre autres des programmes régionaux de modernisation ou de
conséquences, l ouverture des fonctions réforme de l Administration, basés sur des
publiques africaines à des valeurs, normes et problèmes réels communs à plusieurs pays.
standards qui, jusque-là, leur étaient L étude comparative des Statuts des fonctions
extérieurs, faisant émerger du même coup une publiques d État constitue enfin un moyen de
nouvelle conception de la gestion des contribuer au renforcement de la coopération et de
personnels de l État. Les exigences, désormais l intégration sous-régionales.
plus pressantes d éthique et de déontologie, de
B. Champ d application de l étude
Sept pays ont été retenus comme bases de Bénin, le Burkina Faso, la République
l analyse et de la réflexion sur ces questions, à centrafricaine et le Sénégal.
savoir trois pays anglophones: le Ghana, le Kenya
Ces pays sont assez représentatifs des mutations
et le Nigéria; et quatre pays francophones: le
récentes que l on observe en Afrique.
6 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

En effet, pour les pays anglophones: `= Profitant d une transition politique réussie en
1990, le Bénin se donne les moyens d une
Les performances économiques du Ghana ont
réforme administrative en profondeur dans
été remarquées ces dernières années. Elles sont
laquelle le volet fonction publique reste
présentées par certains pour justifier la voie à
déterminant.
suivre pour les autres pays de la région. D oú
l intérêt de mieux connaître les aspects `= Le Burkina Faso, conforme à sa tradition
caractéristiques de la fonction publique et son d innover, est en train d introduire des
évolution récente. réformes hardies dans sa fonction publique,
notamment en ce qui concerne le recrutement,
Le Kenya présente la particularité d être un
la définition des postes et des emplois, et
pays peu affecté par les turbulences politiques.
l application du critère du mérite.
On peut alors se demander si sa fonction
publique a favorisé cette relative stabilité `= La République centrafricaine, confrontée à des
politique ou, au contraire, si cette situation n a difficultés politiques et économiques graves,
pas eu comme effet pervers de freiner son doit faire preuve d imagination pour
évolution. moderniser sa fonction publique.
Le Nigéria sort d une longue période de `= Enfin, le Sénégal présente la particularité
dictature militaire: il est intéressant de voir d avoir été le premier pays africain à mettre en
comment sa fonction publique a évolué, au œuvre un programme d ajustement structurel,
cours de cette période, dans un contexte accompagné dès le départ de mesures
politique difficile. d incitation au départ volontaire des
fonctionnaires.
De même pour les pays francophones, on observe
parmi les pays choisis les points intéressants
suivants:
C. Nature et portée de l étude
La nature et la portée de l étude appellent publique sont d ordre économique, social,
quelques observations. Il s agit d abord de culturel, voire philosophique et moral.
l étude comparée des Statuts généraux du
Cette observation vaut déjà dans le contexte
personnel de la fonction publique.2 Ce choix
francophone où domine le culte du texte, en raison
préjuge que l analyse part des textes et de
de la tradition française du respect de la légalité
l analyse juridique. Mais la nature de l étude ne
formelle: même dans ce contexte-là, les problèmes
s y limite pas sans aller cependant jusqu à
socio-économiques et culturels sont dominants, ce
analyser la gestion du personnel public au niveau
qui explique que, dans de nombreux cas, les textes
de la mise en oeuvre et du respect des textes.
sont inadaptés aux réalités des fonctions publiques.
Une telle étude ne rend compte que de manière
Mais cela est encore vrai dans le contexte
partielle des réalités de la fonction publique.
anglophone où, pour des raisons historiques, la
Certes, le cadrage institutionnel et les règles
plupart des textes ne font que codifier des
d organisation de la fonction publique sont
pratiques, ce qui explique qu ils sont relativement
importants à mettre en parallèle. Mais, dans la
moins nombreux, mais aussi moins systématisés
réalité vécue, les grands problèmes de la fonction
que dans l espace francophone.

2
Voir note 1, pour les textes utilisés pour les pays
anglophones.
Considérations générales et problématique 7

Malgré ces limites objectives, il paraissait difficile qu à moyen terme, ce sont encore les personnels
d appréhender les problèmes des fonctions statutaires qui seront les plus nombreux.
publiques autrement qu à partir des textes
Du reste, l examen de quelques statistiques
existants. Mais il va de soi que les textes
montre que parmi ces personnels statutaires, les
constituent le point d entrée permettant de situer,
fonctionnaires stricto sensu resteront encore très
dans leur environnement, les problèmes
majoritaires pendant longtemps. Il était donc
fondamentaux des fonctions publiques.
pertinent que l étude porte sur cette catégorie de
Deuxièmement, l étude concerne les Statuts personnels.
généraux des fonctionnaires de l État. Ceci
Dans l espace anglophone, les choses ne sont
appelle deux observations:
guère différentes. La fonction publique de l État
Dans l espace francophone, ce choix signifie que ne représente qu une partie infime des personnels
l étude ne peut porter que sur une partie du administratifs. En effet, ce que les francophones
personnel. En effet, de nombreuses autres appellent fonction publique locale ou
catégories de personnels de l État ne relèvent pas territoriale et qui, quantitativement, est parfois
des Statuts généraux. En outre, les Statuts négligeable au regard de la fonction publique de
généraux sont parfois édictés, non pas par des lois l État, constitue, dans l espace anglophone,
dont la forme est solennelle et la modification l armature de l Administration de l État.
relativement difficile, mais par des décrets que le
Ainsi, dans un État fédéral comme le Nigéria,
gouvernement prend et peut modifier plus
l essentiel de la fonction publique se trouve au
facilement. Enfin, dans plusieurs pays se
niveau des États fédérés. Même dans un État
développe l idée de créer une fonction publique
unitaire comme l Ouganda, une longue pratique
locale ou territoriale, complémentaire ou parallèle
de la décentralisation a pour conséquence le
à la fonction publique de l État. Le choix de la
développement d une fonction publique de
fonction publique de l État se justifie cependant
proximité qu on serait tenté de qualifier de
par le fait qu elle reste la référence en matière
locale dans l espace francophone.
d administration et de gestion des personnels de
l État. On a voulu limiter l étude à la fonction publique
de l État, car il s agit simplement de choisir des
Enfin, le champ de l étude ne doit pas faire perdre
repères comparables. En raison de la diversité des
de vue l importance croissante des personnels hors
structures des États ciblés, on s est aussi limité à
Statut. Des personnels de plus en plus nombreux
une comparaison au niveau des Statuts des
ne sont pas régis par des Statuts, encore moins par
personnels de l État ou leur équivalent dans les
des Statuts généraux. Toutefois l on peut estimer
pays anglophones.
D. Problématique et termes de comparaison
Problématique Le rôle de l Administration dans le
Depuis plusieurs années, la communauté développement économique
internationale en général et l Organisations des
Nations Unies en particulier, insistent sur plusieurs
questions fondamentales en relation avec
l administration publique. Pour celles concernant
les administrations publiques des pays en
développement et notamment africains, ces
questions peuvent être regroupées en trois
catégories.
8 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Il est universellement reconnu aujourd hui que L ouverture des fonctions publiques aux
l administration publique joue un rôle déterminant valeurs et princi
principes
pes nouveaux
en matière de croissance économique, de
Les tendances nouvelles dans la gestion des
développement social, de protection de
affaires publiques placent les fonctions publiques
l environnement, de constitution de partenariats,
devant des valeurs et principes nouveaux telles que
de gestion des programmes de développement,
la transparence et la responsabilité, l éthique et la
ainsi que dans l établissement et le
déontologie. Ce sont là les problèmes émergents
fonctionnement du cadre juridique et
auxquels les États vont devoir de plus en plus faire
réglementaire. A ces domaines, s ajoute
face.
aujourd hui le règlement des conflits.
Compte tenu de ces observations, la problématique
La performance et l efficacité de de l étude peut être formulée comme suit:
l administration publique en relation avec les
nouvelles missions de l État. Les Statuts analysés garantissent-ils une fonction
publique performante capable d impulser le
La clarification des missions de l État, dans le développement des pays concernés? Dans quelle
nouveau contexte de la mondialisation, conduit à mesure ces statuts sont-ils ouverts aux valeurs et
redimensionner l Administration. La taille des principes nouveaux, ainsi qu aux tendances
fonctions publiques dépend désormais de nouvelles en matière de gestion des affaires
l étendue des missions que l État veut conserver, publiques?
transférer au secteur privé et aux collectivités
décentralisées ou partager avec eux. Termes de comparaison
Dans ce contexte, le défi majeur consiste à garantir Au regard de la problématique exposée ci-dessus,
la performance de la fonction publique afin de lui et pour les besoins de cette étude, on a choisi
permettre de jouer le rôle d instrument de pilotage délibérément de limiter la comparaison des Statuts
des politiques publiques. à trois domaines qui donnent une vue d ensemble
de la gestion du personnel de la fonction publique:
La performance implique des réformes
structurelles et institutionnelles tendant à atteindre Les structures et caractéristiques des fonctions
des objectifs tels que la qualité des prestations des publiques et le déroulement de la carrière des
services publics, la promotion et la rémunération fonctionnaires;
basées sur le mérite et la responsabilité au sens de
L évaluation et l avancement des
l obligation de rendre compte.
fonctionnaires;
L éthique et la déontologie.
La comparaison se fera ainsi selon une pluralité de
critères: linguistiques, institutionnels ou structurels
selon les cas, de manière à tirer les meilleurs
enseignements des domaines analysés.
Chapitre 2
Structures et caractéristiques des fonctions
publiques et carrière des fonctionnaires
A. Les caractéristiques communes
Plusieurs raisons ont conduit les pays africains à Une claire détermination des objectifs et
entreprendre la réforme de leurs fonctions priorités en matière de développement;
publiques. Le déficit budgétaire, l accroissement
La promotion du management à tous les
des dépenses publiques, le poids de la dette
niveaux;
extérieure et intérieure et le manque de
performance du secteur public, sont autant de Le renforcement de l éthique et des valeurs
facteurs qui rendaient urgente la réforme des dans le service public; et
fonctions publiques. La compression des dépenses publiques.
Face à ces contraintes, les gouvernements des pays Les réformes ont ainsi porté sur:
concernés ont été amenés à réagir sur plusieurs
plans: La coordination des politiques publiques;

Au plan économique, la doctrine du La restructuration des entreprises et de


libéralisme économique s est imposée comme l Administration;
standard du développement. En conséquence, Les nouvelles technologies de l information et
se sont développées d autres stratégies, de la communication; et
notamment l appui à la croissance du secteur
privé, la privatisation, la substitution, dans la La gestion des ressources humaines.
conduite des affaires, d une direction Elles devaient permettre d atteindre plusieurs
stratégique à une planification centralisée. objectifs, notamment:
Au plan stratégique, plusieurs pays ont La relance de la production;
redéfini les missions de l État, ce qui a
La relance de la compétitivité;
conduit, notamment, à distinguer la formu-
lation des politiques publiques de leur mise en Une plus grande participation; et
oeuvre et à répartir les compétences entre Le développement du sens de la responsabilité
l État et les collectivités secondaires. à tous les niveaux.
Dans leurs rapports avec les usagers/ clients, Il reste cependant que certains problèmes n ont
les gouvernements ont eu pour souci de pas encore trouvé de solution durable, notamment:
répondre à la demande pressante relative à la
démocratisation, à la participation des La corruption;
populations aux décisions qui les concernent, à La prise en charge du système des valeurs
une meilleure qualité du service public, ainsi individuelles ou communautaires;
qu aux exigences de transparence.
Le rôle des groupes de pression et de la société
Les grands principes qui sous-tendaient les civile; et
réformes ainsi entreprises ont mis l accent sur les
objectifs ci-après:
L importance du marché dans la conduite du
changement;
10 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Le renforcement des structures démocratiques respect des droits de l homme et le rôle accru
s appuyant sur l existence d un Médiateur, le des médias.
B. L étude comparative
L étude comparative des caractéristiques des s accommode plutôt d ajustements en fonction
fonctions publiques et du déroulement de la des besoins et au gré des circonstances;
carrière des fonctionnaires se fonde sur un double
Dans les trois pays, la Commission de la fonction
critère:
publique ( Civil Service Commission ) est seule
`= Le critère linguistique: il convient de responsable des nominations, de la promotion et de
distinguer d un côté les fonctions publiques la discipline des fonctionnaires.
anglophones et de l autre les fonctions
Ces fonctions publiques sont par ailleurs très
publiques francophones.
similaires par certaines particularités qu on y
`= Les domaines choisis: il s agit également de retrouve malgré leurs niveaux différents
comparer entre eux les systèmes des pays d évolution et de développement. Ces
appartenant à la même zone linguistique. particularités sont:
Les pays anglophones L absence de gestion prévisionnelle des
ressources humaines;
L analyse des Statuts des fonctions publiques des
trois pays anglophones étudiés (Ghana, Kenya et Une faible motivation des agents;
Nigéria) doit être conduite en se plaçant à deux Une bureaucratisation excessive;
niveaux.
Le caractère obsolète des textes applicables;
D abord, l appartenance de ces pays au Common-
wealth britannique est un facteur qui explique L insécurité de l emploi; et
certaines similitudes ou caractéristiques communes Le bas niveau des salaires.
de leurs fonctions publiques. Ensuite, il convient
Par-dessus tout, l analyse montre une
de décrire les leçons spécifiques tirées des
préoccupation commune des problèmes de la
expériences de chacun d eux.
corruption dans les trois pays et ses conséquences
Les caractéristiques communes spécifiques aux négatives sur la performance et la compétitivité
trois pays des services publics.
Les fonctions publiques des trois pays présentent Par ailleurs, la taille de la fonction publique est
plusieurs caractéristiques communes dont les démesurée dans les trois pays par rapport à leurs
principales sont les suivantes: potentialités économiques, ce qui se traduit par un
Elles sont fortement hiérarchisées. Les directives, gonflement de la masse salariale qui grève
informations et instructions sont très centralisées et lourdement le budget. En particulier, au Ghana
sont diffusées du sommet vers la base. Pour être comme au Nigéria, la réforme administrative, avec
efficaces et productifs, ces systèmes doivent un accent particulier mis sur la fonction publique,
générer des mécanismes pour faire remonter apparaît comme la réponse la plus appropriée que
l information vers le sommet; les gouvernements concernés peuvent apporter à la
performance de l Administration.
Dans les trois pays, la fonction publique reste une
organisation plutôt conservatrice qui ne se prête Leçons tirées des expériences nationales
pas à des changements radicaux, mais D intéressantes leçons peuvent être tirées des
expériences des trois pays concernés.
Structures et caractéristiques des fonctions publiques 11

Il est utile de rappeler que le Ghana, en raison de Les emplois dans la fonction publique;
son évolution politique récente, est un État unitaire
Le régime des vacances des emplois;
très centralisé, ce qui entraîne les conséquences
suivantes: Les conditions d exercice des fonctions;
Absence d orientation ou de direction La sortie du service; et
politique, d où apathie et inertie dans la Les dispositions diverses.
fonction publique;
Trois remarques peuvent être faites:
Lacunes importantes des institutions et
programmes de formation; D abord, on est frappé par la minutie et les détails
de la réglementation, dans un contexte anglophone
Recrutements incontrôlés; que l on qualifie, hâtivement, comme basé sur les
Resserrement des échelles des salaires, ce qui usages et la tradition. Ainsi, par exemple:
pousse les personnels compétents à émigrer Le régime des vacances d emplois est soumis
vers des zones où les salaires sont payés en à une réglementation plus détaillée que celle
devises fortes; que l on trouve dans de nombreux pays
Sous-effectifs dans les emplois supérieurs et francophones. Les articles 52 à 66
techniques, dus à la fuite des cerveaux; réglementent les cas dans lesquels il peut être
pourvu aux vacances d emplois, la procédure
Cadre réglementaire inadapté au fonction-
à suivre, les autorités compétentes, les
nement de la fonction publique; et
conditions à remplir par les postulants, etc.
Doute et incertitude quant à la neutralité
Les modalités de sortie de service, régies par
politique des fonctionnaires.
les articles 71 à 82 du Statut, constituent une
Tout ceci limite la capacité de la fonction publique autre illustration de ce souci de
ghanéenne à impulser les programmes de réglementation. On y trouve en particulier de
développement, affecte la motivation des nombreux détails sur les mauvais com-
agents,ainsi que leur compétitivité. portements, inconduites, ou fautes de nature à
justifier l éviction du service public, au
Le Statut des fonctionnaires du Ghana est
nombre desquels on trouve, entre autres,
particulièrement élaboré, et, du point de vue de sa
l insubordination, l état d ébriété dans le
structuration, se rapproche de certains Statuts des
service, le fait de ne pas produire de rapports
fonctionnaires des pays francophones.
ou autres informations prescrits, etc.
Il comporte 11 parties dont le simple énoncé est
Ensuite, le système ghanéen accorde une grande
significatif des objectifs poursuivis:
importance à la fonction publique qu on qualifie
Le champ d application du Statut; dans l espace francophone de locale ou de
L objectif et les missions de la fonction territoriale . C est l objectif de l important
publique; chapitre 5 du Statut consacré à la décentralisation.
Des passerelles sont institués pour permettre une
L organisation de la fonction publique; coordination entre la fonction publique d État et la
La nomination du Directeur général, des fonction publique locale.
Directeurs et autres cadres de la fonction Par ailleurs, il est intéressant de relever qu au
publique; Ghana, les fonctionnaires prêtent trois serments
La décentralisation de la fonction publique; avant d entrer en fonction:
Le Conseil Supérieur et autres organismes
statutaires de la fonction publique;
12 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Un serment de secret professionnel, par lequel Le budget de l État est dépensé en grande
ils jurent de ne divulguer aucun fait dont ils partie pour couvrir les salaires des
auraient connaissance dans l exercice de leurs fonctionnaires.
fonctions;
Les nominations, promotions et mesures
Un serment dit officiel, par lequel ils jurent de disciplinaires des fonctionnaires sont de la
servir loyalement la République du Ghana et compétence de la Commission du service
de défendre sa Constitution; et public ( Public Service Commission ).
Un serment d allégeance, par lequel ils jurent Les vacances d emplois sont régulièrement
de protéger la République du Ghana et de publiées et des interviews organisées avant le
défendre ses institutions. recrutement.
Enfin le Ghana développe une politique hardie de Les effectifs de la fonction publique sont en
formation des fonctionnaires. On distingue quatre constante augmentation.
principaux volets:
Il existe une prime qui récompense la loyauté,
Politique et stratégie de formation et de indépendamment du mérite.
perfectionnement: les ministères et agences
Au Kenya, le système de carrière est organisé de la
ont l entière responsabilité pour ce qui
manière suivante:
concerne leurs personnels;
C est le système de rémunération qui
Élaboration et mise en oeuvre des actions de
détermine la structure de la carrière des
formation permanente et professionnelle: des
fonctionnaires.
ateliers sont organisés de manière régulière: on
décourage la formation de longue durée; La fonction publique comprend 19 catégories
d emplois classés de A à U et regroupés
Programmes de formation spécialisés: afin de
comme il suit:
disposer de hauts cadres bien formés dans la
haute Administration, des programmes de Emplois A - B - C - D réservés aux agents
formation spécialisée de haut niveau sont subalternes et non spécialisés;
conçus et exécutés; et Emplois E - F - G - H réservés aux agents
Restructuration et rénovation des institutions et techniciens ayant le niveau de
de formation: les institutions de formation, l enseignement secondaire;
polyvalentes, sont en voie de rénovation. Ces Emplois J - K - L - M comprenant les
institutions sont dotées d équipements cadres moyens de niveau universitaire;
appropriés.
Emplois N - P - Q - R pour les cadres
Quant au Kenya, il présente un système de supérieurs et expérimentés;
gouvernement à deux niveaux: central et local. Le
gouvernement central comprend 26 ministères, Emplois S et T pour les Secrétaires
tandis que l Administration locale, constituée Permanents des ministères;
d un certain nombre de collectivités territoriales, Et emplois U pour les cadres qui cumulent
est composée au plus haut niveau de huit les fonctions de Secrétaire permanent avec
provinces administrées par des fonctionnaires celles de Directeur de cabinet ou de
responsables devant le Secrétaire Permanent à la Directeur d administration centrale.
Présidence chargé de l Administration
provinciale. Théoriquement, chaque fonctionnaire peut avancer
de la catégorie A à la catégorie R.
Les caractéristiques les plus significatives de la
fonction publique du Kenya sont les suivantes:
Structures et caractéristiques des fonctions publiques 13

L avancement dépendra de l expérience ou des Ainsi dans le système kenyan, le déroulement de la


qualifications universitaires supplémentaires. carrière n est pas organisé de manière
systématique.
Enfin, le Nigéria est un État fédéral comprenant 31 En outre, leurs systèmes administratifs sont plus
États fédérés. L Administration locale est fortement centralisés que dans les pays
importante, et comprend des conseillers élus. anglophones, même au Sénégal où a été initiée une
réforme remarquée des collectivités locales.
Les principales caractéristiques de la fonction
publique sont les suivantes: Chacun de ces quatre pays africains a tenté de faire
évoluer la fonction publique de l État héritée de la
Tous les ministères ont la même structure: il y
colonisation française, compte tenu de ses propres
a un Secrétaire permanent dans chaque
impératifs de développement ou des mutations
ministère;
politiques, voulues ou subies. Certaines fonctions
Forte politisation, notamment en ce qui publiques sont ainsi restées près du modèle institué
concerne la haute fonction publique; à l indépendance, tandis que d autres s en sont
Relâchement de la discipline; sensiblement éloignées.

Méconnaissance des règles, règlements et Mais, au total, s agissant des structures et


procédures et non respect des procédures caractéristiques de la fonction publique, ainsi que
financières et comptables; du déroulement de la carrière des fonctionnaires,
ce sont les points communs entre les quatre pays
Inexistence d outils de travail de base; et qui l emportent. On peut relever quatre de ces
Quasi institutionnalisation de la corruption à points communs. Le cadre institutionnel de la
tous les niveaux de l Administration. carrière, que l on retrouve invariablement dans les
statuts des pays concernés, comprend en effet des
Au Nigéria, avant 1995, le fonctionnaire nommé dispositions relatives, respectivement, au champ
dans un ministère y accomplissait sa carrière d application du statut, à l organisation de la
jusqu à la retraite. Désormais, il est institué un fonction publique, aux conditions d entrée et au
système de pool career (carrière en équipe) qui déroulement de la carrière des agents.
assure aux fonctionnaires une certaine mobilité
entre les ministères. A cet effet, sont conçus des Les différences que l on observe dans ce cadre
programmes spécifiques de sont davantage des nuances ou des variantes de
formation/perfectionnement ou de recyclage. notion, que des différences de fond proprement
Cependant, comme au Kenya, il n y a pas de plan dites. On peut le vérifier à différents niveaux.
de carrière organisé et systématisé. Le champ d application du statut et le droit
Les pays francophones applicable
Sur le plan de leur organisation politique et La qualification du texte de base renseigne en
administrative, les pays francophones étudiés général sur les catégories des personnels visés.
(Bénin, Burkina Faso, République centrafricaine et Ainsi, au Burkina Faso, le texte de base est la loi
Sénégal) sont plus homogènes que les pays portant régime juridique applicable aux emplois et
anglophones. Malgré certaines distinctions faites aux agents de la fonction publique . Ce texte
en qualifiant les régimes de présidentiels ou de s applique aux fonctionnaires stricto sensu et aux
parlementaires, leurs constitutions sont toutes une agents contractuels de l État. En République
reprise de la constitution française, avec quelques centrafricaine, l ordonnance portant statut
retouches. général de la fonction publique s applique aux
non fonctionnaires temporairement nommés à
certains emplois. Dans les deux pays, la notion de
14 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

fonction publique énoncée par le texte de base, personnels de l État sont exclus. Le texte de base
suggère que les personnels visés ne se limitent pas devrait dès lors être qualifié de loi ou ordonnance
aux agents permanents de l État. Mais l extension applicable à certains personnels de l État.
ainsi annoncée reste inachevée: d autres
Au Sénégal et au Bénin, les textes de base visent Précisément, la seule définition satisfaisante du
respectivement les fonctionnaires stricto sensu, et fonctionnaire ou de l agent permanent de
les agents permanents de l État. l État c est d être administré par cette Direction.
Les actes d administration pris par le ministre
Dans tous les cas, les personnels énumérés par ces
chargé de la fonction publique et initiés par cette
textes présentent un trait commun: ils ont vocation
Direction sont relatifs au recrutement des
à faire carrière dans l Administration.
personnels, à leur nomination, à leur titularisation,
Le droit applicable aux fonctionnaires dans leurs au déroulement de leur carrière et à leur sortie de
rapports avec l Administration, ainsi que dans la service. En revanche, il revient aux ministres
plupart de leurs relations avec les usagers, est un utilisateurs de prendre les actes de gestion, par
droit spécial, soit parce que les règles de fond sont exemple la notation, les congés, certaines
différentes des règles du droit privé, soit parce sanctions disciplinaires et les mutations.
qu elles sont appliquées par un juge spécial
En second lieu, il convient de noter que la fonction
(Chambre administrative de la Cour suprême au
publique comporte également des organismes
Bénin, Tribunal administratif et Chambre
d administration, de gestion et de consultation.
administrative de la Cour suprême au Burkina
Ainsi, on trouve:
Faso, Chambre administrative de la Cour suprême
ou Cour constitutionnelle en République Au Bénin: le Conseil consultatif national de la
centrafricaine, Tribunaux régionaux et Conseil fonction publique, les Commissions paritaires
d État au Sénégal). et le Conseil de santé.
L organisation de la fonction publique Au Burkina Faso: le Conseil consultatif de la
fonction publique, le Comité technique
La responsabilité de la gestion et l organisation de
paritaire, le Conseil de discipline et le Conseil
la fonction publique changent légèrement d un
d administration du secteur ministériel. Il sera
pays à l autre, mais restent fondées sur les mêmes
intéressant d observer les missions de cette
principes.
dernière structure, originale, mais qui est
Au sommet, il y a toujours un ministère chargé de encore en voie d organisation.
la fonction publique dont la dénomination peut
En République centrafricaine: le Conseil
varier d un pays à l autre, et, dans le même pays,
supérieur de la fonction publique, la Com-
d un remaniement ministériel à l autre.
mission permanente d évaluation et de
Actuellement, il s agit des ministères suivants:
dotation des emplois, le Conseil médical et la
Ministère de la fonction publique, du travail et de
Commission d épuration administrative,
la réforme administrative au Bénin, Ministère de la
chargée de formuler les recommandations
fonction publique et du développement
relatives au licenciement, à la révocation ou à
institutionnel au Burkina Faso, Ministère de
la mise à la retraite d office des
l emploi, de la fonction publique et de la
fonctionnaires.
formation professionnelle en République
centrafricaine, Ministère de la modernisation de Au Sénégal: le Conseil supérieur de la
l État au Sénégal. fonction publique, le Conseil de discipline, le
Conseil de santé, la Commission
Ces ministères sont dotés d organigrammes
administrative paritaire, la Commission
diversifiés mais comportent tous une Direction
nationale de classement des diplômes et la
chargée de l administration des personnels.
Commission nationale des contrats spéciaux.
Structures et caractéristiques des fonctions publiques 15

Enfin, dans ces pays, les fonctionnaires ou agents terminologie pour décrire cette hiérarchie. Dans
permanents de l État sont hiérarchisés. ces systèmes, sous réserve des nuances que des
textes particuliers peuvent édicter, l on entend par:
Le Bénin, la République centrafricaine et le
Sénégal utilisent sensiblement la même
Catégorie: le classement des personnels selon Le concours reste le mode normal de recrutement.
leur niveau de qualification et de recrutement Il est externe (direct) ou interne (professionnel). Il
(A-B-C-D). permet de pourvoir directement à l emploi ou de
faire suivre aux candidats retenus une formation
Corps: l ensemble des personnels soumis au
dans une école spécialisée. Bien que la plus
même statut particulier, appartenant à la même
célèbre de ces écoles donnant accès à la fonction
échelle indiciaire et ayant vocation
publique reste l École nationale d administration
virtuellement aux mêmes grades.
(Bénin, République centrafricaine), ou l École
Cadre: l ensemble des emplois d une même nationale d administration et de magistrature
administration et nécessitant une qualification (Burkina Faso, Sénégal), il existe de nombreuses
professionnelle dans le même domaine ou de écoles spécialisées dans d autres domaines, par
même nature; un cadre peut regrouper exemple les eaux et forêts, les bâtiments et travaux
plusieurs corps de différentes catégories. publics, la Police, etc. Ces écoles font parfois
Grade: la position d un personnel dans la l objet de classement, de même que les diplômes
hiérarchie de son corps. exigés pour la sélection des candidats.

Emploi: l occupation effective et l exercice Les autres modes de recrutement restent


d une activité par un personnel qualifié. exceptionnels. Il s agit des recrutements sur titre
(valable pour les quatre pays), sur test (Bénin,
Poste de travail: les différents niveaux République centrafricaine), par qualification
d occupation d un emploi. professionnelle (République centrafricaine).
Cependant, le Burkina Faso a innové dans ce La carrière dans la fonction publique
publique
domaine. Son nouveau texte portant statut général
de la fonction publique supprime les notions de Le schéma de carrière des fonctionnaires est
cadre, corps et grade. Les nouveaux éléments pratiquement le même dans les quatre pays
d organisation de la carrière sont désormais: concernés.

L emploi public, qui est un ensemble Les positions sont celles héritées du système
d activités concourant à l exécution d une français: l activité, le détachement, la
mission déterminée de l État; disponibilité. La position sous les drapeaux
prévue par les textes n a de portée que si le service
Le poste de travail, qui est le lieu militaire est obligatoire. Les différents régimes de
d occupation effective d un emploi public; congés sont assimilés à l activité. Quant à la
La classe, qui traduit le regroupement position hors cadre (Bénin), elle est de moins en
d agents occupant le même emploi sur la base moins usitée.
de leur mérite et de leurs performances. Le système de rémunération est indiciaire. La
Les conditions d entrée dans la fonction rémunération reste toujours fixée par une grille qui
publique indique la valeur du point d indice. Toutes ces
fonctions publiques sont confrontées à des
Les conditions d entrée dans la fonction publique problèmes similaires de coordination ou
sont pratiquement identiques pour les quatre pays d harmonisation des échelles indiciaires des
concernés. différents corps.
16 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Le déroulement de la carrière est dominé par le mérites propres de chaque fonctionnaire, la


régime de la notation et de l avancement. solution à la fois pratique et légale a été de rendre
L avancement à l ancienneté, qui subsiste dans l avancement au choix automatique, ce qui revient
tous les pays concernés, présente de moins en à l utiliser dans le sens opposé à celui pour lequel
moins d intérêt, dans la mesure où il devient il était institué.
onéreux, sans contrepartie en termes d efficacité.
En République centrafricaine, il est prévu la mise
C est un avancement automatique: tous les deux
en place d un nouveau système de notation, mais
ou trois ans, selon le cas, le fonctionnaire avance
le droit positif reste encore celui mis en place à
en classe et en échelon, indépendamment de la
l indépendance. La notation comporte plusieurs
notation dont il a pu faire l objet. En revanche,
éléments d appréciation: culture générale,
l avancement au choix, ou au grade, est un
connaissances professionnelles, sens de
élément fondamental du système des fonctions
l organisation dans le travail, soin et rapidité dans
publiques concernées. Dans sa logique, il consiste
l exécution du travail, aptitude aux fonctions
à choisir un nombre restreint de fonctionnaires, en
occupées, efficacité, ponctualité, sens du service
raison de leur mérite et de les faire avancer au
public et conscience professionnelle. Une note
grade supérieur. La fonction publique devait se
chiffrée est ensuite attribuée au personnel, compte
présenter ainsi comme une structure pyramidale:
tenu de l appréciation globale faite sur sa manière
les fonctionnaires les plus méritants, moins
de servir.
nombreux, étant promus dans les grades
supérieurs. Au Bénin, la situation est presque la même qu en
République centrafricaine, mais un projet de
L application de ce principe suppose un système
réforme administrative, assez avancé, pose des
de notation qui récompense effectivement le
principes nouveaux. En ce qui concerne la
mérite. C est ce qui explique la relation entre le
notation, une différenciation est envisagée selon le
système de notation et le système de l avancement
niveau de qualification et le degré de
au choix.
responsabilité du fonctionnaire. L établissement
Malheureusement, ce système ne donne nulle part des tableaux d avancement au choix sera affecté
satisfaction. Les éléments d appréciation sont en conséquence.
subjectifs et la note chiffrée uniforme et excessive,
S agissant du Burkina Faso et du Sénégal, ces
puisque variant dans la pratique entre 19 et 20.
deux pays ont innové dans le domaine et mis en
Par ailleurs, ce système a affecté négativement les place un système d évaluation et d avancement
mécanismes de l avancement au choix. En effet, qui sont analysés plus loin.
comme la notation ne permet plus d évaluer les
Chapitre 3
L évaluation et la promotion des fonctionnaires
Sur le thème de l évaluation et de la promotion suite, d organiser un système d avancement au
des fonctionnaires, la comparaison des expériences choix fondé sur le mérite et d en tirer les
des pays faisant l objet de cette étude présente un conséquences quant à la rémunération des
grand intérêt. C est en effet en matière de notation fonctionnaires les plus performants. La notation
que les différenciations sont parlantes dans les devient ainsi un outil indispensable de la politique
fonctions publiques africaines. Il ne s agit plus de des ressources humaines dans l administration, et
simples nuances ni de degrés dans l adaptation de c est entre autres pour cette raison qu on lui
principes communs, mais d un changement fonda- préfère désormais le concept d évaluation.
mental de perspective susceptible de générer de
Trois orientations apparaissent:
nouveaux systèmes de fonction publique.
L évaluation et la promotion basées sur le
La notation est d ailleurs appelée à jouer un effet
mérite (Bénin, Burkina Faso et Ghana);
d entraînement dans les réformes des fonctions
publiques. Elle suppose au préalable une meilleure L évaluation et la promotion basées sur
définition des emplois, ainsi que du profil de leurs l ancienneté (Kenya, République
titulaires; elle permet de distinguer, voire centrafricaine); et
d identifier les meilleurs fonctionnaires et par la Les cas intermédiaires (Nigéria et Sénégal).
A. L évaluation et la promotion basées sur le mérite
Le Bénin, le Burkina Faso et le Ghana ont Les vacances sont pourvues sur la base des
développé un système intéressant d évaluation et compétences et des performances des
de promotion basé sur le mérite. candidats.
Le Ghana Ainsi, petit à petit, l avancement semi-
automatique est abandonné, au profit des
Les promotions mutations à l intérieur des services, lorsque cela
Les principes qui régissent l évaluation et la est nécessaire, pour récompenser certains
promotion dans ce pays sont les suivants: fonctionnaires.
Le Conseil de la fonction publique (Civil Enfin, de plus en plus, sont recrutés pour servir
Service Council) a délégué aux organisations dans la fonction publique, des dirigeants ayant fait
de base comparables aux commissions leurs preuves dans le secteur privé.
paritaires de l espace francophone, le pouvoir L évaluation
d évaluation et de promotion des
fonctionnaires; Des innovations importantes sont intervenues au
Ghana depuis 1998 dans le système d évaluation
Les promotions sont basées essentiellement des fonctionnaires. Désormais, les principes
sur le mérite et non sur l ancienneté; applicables sont les suivants:
Les vacances de postes font l objet d une Tout titulaire d un poste est tenu d atteindre,
publicité et le recrutement s effectue selon un chaque année, des objectifs et des résultats
système ouvert; mesurables. A la fin de l année, l évaluation
de la performance tient compte des objectifs
atteints et des résultats obtenus;
18 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Les résultats mesurables généraux portent sur et l acquisition de la qualité de fonctionnaires est
des activités communes à plusieurs ministères subordonnée à l accomplissement d une période
ou agences, notamment, la préparation et la de stage probatoire d une année au moins.
publication des rapports annuels, le respect des
Ce système est, pour ainsi dire, verrouillé par
délais de présentation des budgets, la
plusieurs dispositions et par la combinaison avec
préparation et la finalisation des formulaires
d autres textes, notamment la loi du 5 mai 1998
d évaluation des fonctionnaires;
portant normes de création, d organisation et de
D autres résultats mesurables, spécifiques ou gestion des structures de l Administration d État.
particuliers, sont déterminés dans chaque
Ce texte impose une organisation uniforme à
secteur d activité, notamment pour exécuter
toutes les structures de l Administration centrale
les décisions du Gouvernement.
qui doivent comprendre trois niveaux:
Le Burkina Faso Le Secrétaire général,
Deux particularités caractérisent le système La Direction générale, et
burkinabé, tel qu il est institué par le Statut actuel
défini par la loi du 28 avril 1998. Le Service.

La typologie, la description des emplois et Pour les Administrations déconcentrées,


l organisation
organisation des structures l organisation comprend aussi les trois niveaux
suivants:
L article 2 de la loi du 28 avril 1998 portant Statut
de la fonction publique distingue deux types La Direction générale,
d emplois: les emplois publics permanents et les La Direction provinciale, et
emplois publics non permanents. Trois catégories
Le Service départemental.
d emplois permanents sont définies:
Aux termes de l article 10 de la loi du 5 mai 1998,
Les emplois de direction, de conception ou de
toute proposition de création ou de modification
prestations intellectuelles et techniques de haut
des structures doit prévoir les ressources humaines,
niveau;
matérielles et financières nécessaires au
Les emplois d application; et fonctionnement des structures concernées .
Les emplois d exécution. L article 11 prescrit de son côté des exigences
similaires pour la suppression des structures. Il est
Selon l article 17 du Statut, le fonctionnaire stricto ainsi conçu: Toute proposition de suppression de
sensu est celui qui a vocation à occuper l un des structure doit, en outre, être accompagnée d un
emplois permanents définis, tandis que le plan de redéploiement des ressources précédem-
contractuel de la fonction publique (article 172 du ment mises à la disposition de la structure .
Statut) a vocation à occuper les emplois
permanents autres que ceux auxquels les La typologie des emplois se trouve ainsi en
fonctionnaires peuvent prétendre, ainsi que les harmonie avec l organisation des structures.
emplois publics non permanents destinés à la Le système d évaluation
réalisation d activités extraordinaires ou
Le système d évaluation tire toutes les
conjoncturelles des administrations centrales ou
conséquences de la description des emplois et de
déconcentrées de l État.
l organisation des structures, et est basé sur la
L article 57 du Statut décrit ainsi les emplois per- programmation des activités. Ses mécanismes,
manents que les fonctionnaires ont vocation à fixés par les articles 78 et 79 du statut, peuvent
occuper. Des décrets fixent, par ministère et être résumés ainsi qu il suit:
institution, la liste des emplois publics permanents
Évaluation et promotion des fonctionnaires 19

Le pouvoir d évaluation appartient au supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire.


Chaque année, un contrat d objectifs est établi troisième classe étant hiérarchiquement la plus
entre le fonctionnaire et son supérieur immédiat. élevée;
Ce contrat prend comme référence le programme
Les fonctionnaires ayant accompli dix ans de
d activités de la structure à laquelle appartient le
service dans la première classe et dont la
fonctionnaire. Il fixe des critères d appréciation
moyenne des notes, calculée pour la même
différenciés, compte tenu de l emploi occupé. Le
période est au moins égale à 8/10, sont promus
contrat d objectifs, une fois défini et élaboré, est
à la deuxième classe; sont promus à la
signé par le fonctionnaire et son supérieur
troisième classe les fonctionnaires ayant
hiérarchique, qui en gardent, chacun, une copie.
accompli huit ans dans la deuxième classe et
A la fin de l année a lieu un entretien d évalu- dont la moyenne des notes, pour la même
ation entre le fonctionnaire et son supérieur période, est au moins égale à 8/10;
hiérarchique. Cet entretien a pour objet de
Dans tous les cas, afin de susciter les
comparer les résultats attendus et ceux atteints par
performances, l avancement d une classe à
le fonctionnaire. A la suite de cet entretien, une
l autre n est pas subordonnée à l épuisement
note chiffrée cotée de 1 à 10 est attribuée au
des échelons dans la classe précédente.
fonctionnaire et lui est communiquée sur le champ
par son supérieur hiérarchique. Le système du Burkina Faso paraît incitatif à
maints égards, mais, en tout état de cause, c est
Toute personne ayant intérêt à agir, le fonction-
après quelques années de fonctionnement qu il
naire ou l un de ses collègues, peut attaquer la
sera possible d en apprécier l efficacité.
note chiffrée par un recours hiérarchique devant le
ministre compétent ou saisir le tribunal Le Bénin
administratif d un recours contentieux.
Le Bénin a entrepris une réforme administrative
S il est établi que la notation est complaisante ou hardie dont l un des volets les plus importants est
abusive, le notateur est passible de sanctions aussi la promotion selon le mérite. Les lois
disciplinaires. consacrant cette réforme doivent être incessament
adoptées par l Assemblée nationale, mais d ores
L avancement
et déjà, une vaste campagne de sensibilisation a
Le nouveau système d évaluation burkinabé rend commencé, pour expliquer aux fonctionnaires le
plus cohérents ses mécanismes d avancement. Il nouveau système. Ce nouveau système est très
combine les principes de la fonction publique proche de celui du Burkina Faso et repose sur les
d emplois avec ceux de la fonction publique de mêmes principes qu au Ghana.
carrière.
Objectifs
L avancement d échelon, ou à l ancienneté, est
maintenu. Il s effectue tous les deux ans, mais à la Deux objectifs sont particulièrement visés par la
condition que la moyenne des notes calculée sur la mise en oeuvre du nouveau système béninois de
même période soit au moins égale à 6/10. carrière et de rémunération:

L avancement de classe (qui correspond dans Tout d abord, celui de l amélioration de la


d autres systèmes à l avancement de grade ou au qualité du service public, qui passe certes par
choix), s effectue selon les règles suivantes: une amélioration de l organisation des
services et la modernisation des outils de
Les fonctionnaires occupant le même emploi travail, mais surtout dépend des hommes et
sont regroupés en trois classes selon leurs des femmes;
performances et leur mérite professionnel, la
20 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Deuxièmement, celui de la maîtrise des années dans l incapacité d honorer


dépenses de personnel, que ne permettent pas régulièrement les charges financières dues aux
les règles statutaires actuelles, puisque le avancements.
Gouvernement s est trouvé depuis plus de dix
La reconnaissance du mérite dans l appréciation précisément instrumentés: une fiche
du personnel répond à un souci d équité de d appréciation, élément central du dispositif,
traitement des agents et de motivation des plus guidera l appréciateur et l obligera à bien
méritants. C est une véritable révolution culturelle expliciter ses choix; elle permettra de faire le point
qui s inscrit délibérément en rupture par rapport avec l intéressé sur ses forces et ses faiblesses et
au laxisme ambiant, qui a nié jusqu ici toute débouchera sur l identification des besoins de
forme de distinction entre agents, au prix d une formation/perfectionnement.
médiocrité de plus en plus généralisée.
Les résultats de l appréciation conduisent à une
Le système encore actuel de notation, attaché à notation selon un système de cotation
évaluer surtout les comportements professionnels, automatique, qui permet de ranger les agents par
demeure très administratif, et ne présente aucune ordre de mérite, puis de les répertorier par classe
garantie d objectivité; et même si tel n était pas le de performance (3 classes). C est sur la base de
cas, il n a strictement aucun impact sur la carrière cette classification que seront proposés les
et la rémunération: tous les agents ont en avancements de grade (agents capitalisant au
définitive, par le jeu biaisé de la péréquation , à moins 3 classes de performance maximum au
peu près la même perspective d atteindre le cours des 5 dernières années) et l attribution
sommet de leur hiérarchie, qu ils soient bons ou d une prime annuelle de performance.
mauvais, les premiers après 23 ans de service et les
L appréciation des performances se fera sous le
seconds après 26 ans.
contrôle du Ministère de la fonction publique, du
Le système d appréciation envisagé se veut un travail et de la réforme administrative: contrôle de
outil de management des hommes qui cherche à en processus (exhaustivité et respect des délais) et
développer les compétences et les performances. Il contrôle de qualité (recours et arbitrages).
trouve son prolongement dans un mécanisme
Principales
Principales caractéristiques de la nouvelle
d avancement rénové, qui, lui-même, nécessite la
grille et du nouveau mécanisme
mise en place d une nouvelle grille salariale.
d avancement
Principales caractéristiques du nouveau
Désormais, l avancement doit comporter une
système d appréciation petite dose d ancienneté et une forte dose de
Le nouveau système repose sur une appréciation performance. En conséquence, les échelles sont
des performances à la fois individuelles (pour 80 refondues en 4 grades bien distincts (grade 4 à
pour cent) et collectives (pour 20 pour cent). grade 1), remplaçant les 5 grades actuels (grade
La part individuelle se mesure à l aide de critères initial à hors-classe).
qualitatifs d aptitudes et de comportement, L avancement à l ancienneté se déroule
différenciés selon les catégories. La part collective exclusivement à l intérieur du grade, chaque grade
se mesure à travers des objectifs quantifiables, par étant constitué de 30 échelons, à raison d un gain
ministère, dans le prolongement des lettres de automatique d un échelon tous les ans; ainsi, un
mission gouvernementales et de directions définies agent peu méritant restant dans un même grade,
par les ministres. pourra-t-il continuer néanmoins à progresser très
La fixation des objectifs et l évaluation des per- lentement jusqu à la fin de sa carrière;
formances se font par un entretien individuel L avancement au mérite intervient de grade à
annuel entre l appréciateur et l apprécié et sont grade; il sera accessible relativement tôt (après 5
Évaluation et promotion des fonctionnaires 21

ans dans le grade) et soumis à des conditions proposition au tableau d avancement et à


précises relatives aux performances, à la l ouverture de postes budgétaires.
La nouvelle structure de grille s inscrit exactement Il se fera à parité de grade, selon une table de
à l intérieur des échelles actuelles des différentes concordance, en référence au grade atteint en
catégories: les nouveaux indices de départ et 1998, par souci de respect de l orthodoxie
d arrivée sont au moins équivalents à ceux des administrative.
échelles actuelles. En ce sens, s il est plus sélectif,
Le reclassement des agents est sensé
le nouveau mécanisme offre cependant les mêmes
définitivement apurer le passé.
perspectives de carrière et de rémunération
qu actuellement; tout au plus, les améliore-t-il Principales caractéristiques du nouveau
légèrement pour les basses catégories. système indemnitaire
Le reclassement des agents de la grille actuelle La masse des diverses primes et indemnités
dans la nouvelle grille, devra respecter deux représente aujourd hui au Bénin en moyenne 25
grands principes: pour cent du salaire de base des agents, ce qui peut
être considéré comme raisonnable en termes de
Il se fera à concordance d indice ou à l indice
montant. C est pourquoi il n est pas question de
immédiatement supérieur, en référence à
remettre en cause fondamentalement le système
l indice atteint en 1992, et ceci pour des
actuel, mais simplement de l aménager et de
raisons budgétaires évidentes;
l améliorer, pour le rendre plus logique et plus
lisible.
B. L évaluation et la promotion à l ancienneté
Le Kenya et la République centrafricaine offrent L appréciation porte davantage sur les qualités
les systèmes les moins évolués en matière ou défauts des fonctionnaires, que sur leurs
d évaluation et de promotion des fonctionnaires. performances ou mérites et l établissement de
la fiche annuelle de notation devient ainsi une
Le Kenya sorte de rituel sans impact sur la valeur
Il existe au Kenya cinq types d emplois publics: professionnelle de l agent;
Les emplois permanents avec droit à pension; La notation étant confidentielle, le
fonctionnaire ne connaît, ni sa note, ni les
Les emplois permanents sans droit à pension;
appréciations faites par son supérieur.
Les emplois contractuels;
La République centrafricaine
Les emplois temporaires; et
Le système centrafricain est presque aussi peu
Les emplois ponctuels, payables à l heure, ou évolué que celui du Kenya.
journaliers.
Le système de notation des fonctionnaires
Les principes qui régissent l évaluation et la
promotion des fonctionnaires dans ce pays sont les En attendant la mise en place d un nouveau
suivants: système d évaluation des fonctionnaires, défini
par le Statut général de la fonction publique, le
L évaluation reste confidentielle; système de notation encore en vigueur est celui
Seuls les fonctionnaires occupant les emplois basé sur des éléments d appréciation plus ou
du groupe J et au-dessus sont évalués. Ceux moins subjectifs.
qui sont en-dessous de ce grade ne font l objet L autorité investie du pouvoir de notation se
d aucune appréciation. trouve être, à chaque palier, le Chef de
22 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Service, le Directeur, le Directeur général, le Secrétaire général et le Ministre.


Les éléments d appréciation sont relatifs: à la La deuxième classe, qui comporte aussi trois
culture générale du fonctionnaire et à échelons;
l aptitude aux fonctions occupées (pour les
Et la troisième classe, qui comporte quatre
cadres de la catégorie A); aux connaissances
échelons.
professionnelles (pour les catégories B, C, et
D); à la rapidité dans l exécution du travail Il y a plusieurs modalités d avancement dans la
(Cat. C et D); à l efficacité (Cat. B), à la fonction publique, que l on peut regrouper, pour
ponctualité (Cat. C et D); au sens du service l essentiel, sous deux rubriques: au choix et à
public et à la conscience professionnelle (Cat. l ancienneté.
A, B, C et D). Les différentes modalités d avancement au choix
Le système de l avancement concernent l avancement sur liste d aptitude et
l avancement suite à un stage de formation.
En République centrafricaine, le classement du
fonctionnaire comprend le corps d emplois, la Quant aux différentes modalités d avancement à
classe et l échelon. l ancienneté, elles sont liées aux résultats de
l évaluation annuelle de l agent. Tous les deux ou
Chaque corps d emplois est subdivisé en quatre trois ans, le fonctionnaire, pour autant qu il aura
classes: été performant lors des années précédentes
La classe exceptionnelle, qui comporte un seul d exercice, bénificie d un avancement de classe,
échelon; d échelon, voire même de grade.
La première classe, qui comporte trois
échelons;
C. Les cas intermédiaires
Par rapport aux autres systèmes analysés ci-dessus, La structure de la note finale d évaluation est
on peut considérer le Nigéria et le Sénégal comme la suivante:
des cas intermédiaires. Leurs systèmes
Interview: 70%;
d évaluation et de promotion ne sont pas
entièrement basés sur le mérite, mais ils vont plus Rapport annuel d évaluation: 20%;
loin que la simple promotion à l ancienneté. Maîtrise de l emploi ou de la fonction:
Le système d évaluation et de promotion 10%.
au Nigéria Les promotions prennent effet à compter du
Les principales caractéristiques du système 1er janvier de l année suivant celle prise en
d évaluation et de promotion des fonctionnaires au compte pour l évaluation.
Nigéria sont les suivantes: La Commission de la fonction publique (Public
Des standards de performance sont prévus Service Commission) joue un rôle important dans
dans la fonction publique mais sont rarement la promotion des fonctionnaires. Il convient de
atteints; rappeler que c est elle qui a la responsabilité du
recrutement, de l évaluation, de la promotion,
Chaque année, les fonctionnaires remplissent ainsi que de la discipline des fonctionnaires. C est
un formulaire d évaluation et tous les elle qui décide donc de la publication du rapport
fonctionnaires promouvables subissent un d évaluation. Les appréciations faites par
examen écrit; l employeur sont communiquées à l agent qui
peut les accepter ou les contester.
Évaluation et promotion des fonctionnaires 23

Le système d évaluation et de promotion d évaluation ont été entreprises dans la fonction


au Sénégal publique sénégalaise.

Au cours de la dernière décennie, deux


importantes réformes affectant le système
La loi du 18 janvier 1983 entrer en ligne de compte pour la détermination de
la note.
L actuel Statut général des fonctionnaires affirme
dans son article 29 que la notation a pour objectif Pour les personnels chargés de fonctions de
permanent de donner à l Administration les direction:
moyens de juger de la qualité et de l efficacité du Qualités intellectuelles;
fonctionnaire, alors que les règles posées par le
premier Statut général des fonctionnaires de 1961, Comportement;
modifiées et complétées en 1968, ne permettaient Aptitude à diriger;
pas d atteindre cet objectif. En effet, la
détermination de la note devait prendre en compte Qualités professionnelles; et
les éléments ci-après, pondérés de coefficients: Appréciation globale des supérieurs.
Activité physique et professionnelle; Pour les fonctionnaires des hiérarchies A et B:
Discipline; Qualités intellectuelles;
Culture générale et connaissances Comportement;
professionnelles;
Qualités professionnelles; et
Méthode et organisation du travail;
Appréciation globale des supérieurs.
Et efficacité et sens des responsabilités.
Pour les fonctionnaires des autres hiérarchies:
Un barème ainsi qu une échelle d appréciation
Comportement au travail;
étaient indiqués à l annotateur:
Connaissances professionnelles et aptitude à
0 mauvais
l emploi;
1à5 médiocre
Relations humaines; et
6 à 10 passable
Appréciation globale des supérieurs.
11 à 18 bon
Le décret d application de la loi, pris le 8 août
18 à 20 excellent 1983, avait précisé que la note chiffrée devait être
Le but recherché était d obtenir une notation assortie d une appréciation générale exprimant la
reflétant les capacités et mérites réels du valeur professionnelle du fonctionnaire. En outre,
fonctionnaire. Or, c est le résultat inverse qui a été pour faire disparaître, ou au moins décourager, les
observé: les notes étaient excessives, se situant notations fantaisistes ou arbitraires, le décret avait
presque toutes entre 18 et 20 et, de ce fait, étaient prescrit qu une note inférieure à 10 ou supérieure
dépourvues de toute signification. à 18 devait faire l objet d un rapport spécial
annexé au bulletin de note.
La réforme de 1983 avait ensuite supprimé les co-
efficients et institué trois barèmes de notation L annotateur était le Chef de Service. Dans de
correspondant à trois catégories d emplois. nombreux cas, il ne s agissait donc pas du
supérieur immédiat du fonctionnaire noté.
Pour chacune de ces catégories d emplois, la loi
avait énuméré les éléments d appréciation devant Enfin, contrairement à la pratique antérieure, la
note chiffrée était communiquée au fonctionnaire.
24 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

Le système actuel: la loi du 7 juillet 1997 et son décret d application du 28 mars 1998
Après plus d une décennie d application, il s est Pour les personnels occupant des fonctions
avéré que la loi du 18 janvier 1983 ne permettait d étude, de conseil ou de contrôle:
toujours pas à l Administration, malgré les
Qualités professionnelles;
nombreuses instructions et directives
complémentaires, d apprécier le fonctionnaire Comportement au travail;
comme il se devait. Comme par le passé, l on a Rendement; et
observé une inflation des notes chiffrées et une
surévaluation des agents moyens au détriment des Créativité.
meilleurs. Pour les personnels occupant des fonctions
La nouvelle loi de 1997 propose dès lors les opérationnelles:
principes ci-après: Qualités professionnelles;
a) La notation se traduit annuellement par une Comportement au travail;
appréciation et une note chiffrée attribuées à
tout fonctionnaire en activité ou en Rendement; et
détachement; Créativité.
b) Le pouvoir d évaluation appartient au chef de La note chiffrée annuelle et l appréciation globale
service direct; portées sur la fiche d évaluation sont
c) Pour l évaluation, les fonctionnaires sont communiquées au fonctionnaire et les éléments de
répartis en trois groupes selon les fonctions l évaluation sont versés dans le dossier de
qu ils assument: l intéressé.

Premier groupe: les personnels chargés de Par ailleurs, le décret d application de la loi de
fonctions de direction ou de supervision; 1997, pris le 28 mars 1998, maintient l ancien
barême de notation, ainsi que l échelle d appré-
Deuxième groupe: les personnels chargés ciation, en les réaménageant légèrement. Le
de fonctions d étude, de conseil ou de nouveau système est donc le suivant:
contrôle;
0 très mauvais;
Ttroisième groupe: les personnels chargés
de fonctions opérationnelles. 1à5 mauvais;

d) Les critères de détermination de la note 6à9 médiocre;


chiffrée sont assortis des mêmes coefficients 11 à 12 passable;
que ceux supprimés en 1983. Ces critères sont
13 à 15 assez bien;
les suivants:
16 à 17 bien;
Pour les personnels occupant des fonctions
de direction ou de supervision: 18 très bien;
Qualités professionnelles; 19 à 20 excellent.
Comportement au travail; Le décret précise en outre que, désormais,
l annotateur est le supérieur hiérarchique
Aptitude à diriger; et
immédiat du fonctionnaire, qui rend ainsi compte à
Rendement; l autorité investie du pouvoir d évaluation.
Le nouveau système mis en place au Sénégal l on tient compte des faiblesses de la régle-
n introduit donc que des innovations timides, si mentation antérieure. Il est donc peu probable
Évaluation et promotion des fonctionnaires 25

qu il permette de résoudre le problème difficile de le nouveau système d évaluation devrait s inscrire


l avancement au choix qui se pose à toutes les dans le cadre d une réforme plus globale ayant
fonctions publiques africaines en général. Ce n est pour objet la description rigoureuse des postes,
pas en créant trois groupes de fonctionnaires et en ainsi que la définition d éléments différenciés
réaménageant les barèmes et échelles d appréciation de leurs titulaires, le tout dans le
d appréciation que l on évitera l inflation des cadre d une réorganisation en profondeur des
notes ou les notes arbitraires. En tout état de cause, structures de l Administration.
Chapitre 4
L éthique et la déontologie
Au cours de ces dernières années, la d adaptation de ces fonctions publiques ou de leur
mondialisation, ainsi que ses conséquences sur la intégration au nouvel environnement mondial.
reformulation des missions et du profil de l État, a
Les pays anglophones ont perçu assez tôt
mis en relief des valeurs et des principes dont le
l importance de ces questions, ce qui explique
rôle est désormais déterminant dans la gestion des
qu en général, leurs systèmes des fonctions
affaires publiques.
publiques y consacrent d importants dével-
Au nombre de ces valeurs et principes, l on peut oppements. En revanche, ces questions semblent
citer: l éthique et la déontologie, la transparence et véritablement nouvelles pour les fonctions
la lutte contre la corruption. publiques francophones, qui les abordent
principalement sous l angle juridique, c est-à-dire
Examiner la manière, ainsi que les conditions
dans une perspective plutôt limitée au regard du
auxquelles les fonctions publiques africaines
contenu même de ces concepts.
s ouvrent à ces principes présente des intérêts
pratiques évidents: cela permet de mesurer le degré
A. L éthique et la déontologie dans les fonctions publiques anglophones
Des trois pays anglophones étudiés, c est le Ghana L utilisation effective et efficiente des fonds
qui présente le Code d éthique et de déontologie publics;
le plus impressionnant. Le Ghana veut instituer à
Les dons et conflits d intérêts;
l horizon 2020 une administration publique
ouverte, dans le cadre d une économie de marché La conduite personnelle du fonctionnaire; et
libéralisée, le tout fonctionnant dans un contexte La corruption.
de bonne gouvernance. Afin d atteindre cet
objectif et de promouvoir cette nouvelle culture, il En outre, les dispositions du Code prévoient:
a été institué un Code de conduite exposant les La mobilisation en vue de la promotion de
normes et standards devant régir les relations entre l éthique;
le fonctionnaire et son employeur, d une part, et
les usagers/clients, de l autre. Les voies de recours en cas de violation du
Code; et
La structure de ce Code de conduite est bâtie sur
des principes généraux, au nombre de six: Les procédures disciplinaires et sanctions
désintéressement du fonctionnaire (selflessness); pénales.
intégrité; justice et équité; obligation de rendre Sans préjuger de la manière dont il est effective-
compte (accountability); transparence; et ment appliqué au Ghana, cet important texte
leadership. mérite une large diffusion, afin d inspirer d autres
Les dispositions du code fixent des règles et/ou pays, à défaut de leur servir de modèle.
donnent des indications concernant: Au Nigéria le Gouvernement fédéral a adopté des
La bonne et la mauvaise conduite; décrets qui détaillent de manière normative la
conduite à tenir par les agents publics.
Le loyalisme envers les institutions et la
responsabilité; On y trouve à leur intention les prescriptions
suivantes, la violation de ces dispositions
Le secret professionnel; entraînant la révocation:
L attitude à l égard des usagers;
Éthique et déontologie 27

Éviter de se trouver en position de conflit La ponctualité.


d intérêts;
Enfin, force est de reconnaître que, des trois pays
Ne pas accepter de dons; et anglophones analysés, le Kenya est celui qui a le
moins développé une réglementation sur l éthique.
Ne pas occuper d autres fonctions publiques
C est indirectement, à travers les faiblesses
pendant une période de dix ans.
suivantes de la fonction publique qu apparaissent
Ce Code prévoit aussi la confiscation des biens les problèmes d éthique et l impérieuse nécessité
acquis par des moyens de corruption. de les affronter:
En outre, il est attendu du fonctionnaire: L opacité de l administration;
La non discrimination à l égard de citoyens en La politisation de la fonction publique;
raison de leur sexe, religion, ethnie, ou langue;
Le bas niveau des salaires, dont les paiements
La loyauté; sont irréguliers;
L honnêteté; et La corruption et les détournements des deniers
L obligation de rendre compte; publics; et

Le respect des autorités constituées; et Le népotisme.

B. L éthique et la déontologie dans les fonctions publiques francophones


Bien que les problèmes d éthique n apparaissent Les mesures plus courantes sont les suivantes:
pas de manière frontale dans les fonctions
Enquête de moralité lors de l entrée dans la
publiques francophones (Bénin, Burkina Faso,
fonction publique;
République centrafricaine, Sénégal), et peut-être
même à cause de cela, il convient d approfondir Éviction du fonctionnaire de la fonction
cette notion afin de mesurer la capacité de ces publique lorsque son honorabilité est entachée,
systèmes à s adapter aux tendances nouvelles de la notamment à la suite de certaines poursuites
gestion des affaires publiques. ou condamnations pénales;
L état des lieux de l éthique et de la déontologie Interdiction du cumul de plusieurs fonctions,
dans les fonctions publiques africaines ou avec une occupation privée;
Les statuts des fonctions publiques africaines, qui Déclaration de patrimoine ou de fortune à
sont des textes juridiques, ne prescrivent pas des l entrée dans la fonction publique;
règles d éthique, au sens que l on vient Non respect des libertés individuelles sanc-
d indiquer. Ce qu on y trouve, ainsi que du reste tionné par des poursuites pour abus d autorité;
dans les statuts particuliers, spéciaux et autres
textes organiques qui régissent les corps des Obligation au fonctionnaire de faire preuve de
fonctionnaires ou d autres professions, ce sont des probité et de désintéressement, en évitant les
règles juridiques de moralisation de l exercice du conflits d intérêts, la fraude, la corruption, le
service public ou des obligations générales ou trafic d influence et la concussion;
spécifiques à chaque corps ou profession. Et obligation de discrétion et de réserve.
D autres règles, plus précises ou plus particulières, dans le contexte propre à chaque corps ou à
peuvent être inscrites dans les codes de chaque profession, compte tenu des conditions
déontologie ou dans les statuts particuliers et particulières dans lesquelles s exerce le service
spéciaux régissant certains corps. Elles tendent à public.
préciser les obligations générales qui s imposent
28 Étude comparative des Statuts généraux de la fonction publique

La perception qu en ont les usagers et les L éthique regroupe des règles dont la plupart ne
fonctionnaires présentent pas de caractère juridique en ce sens
que leur violation n est pas assortie de sanctions
Lorsqu on demande aux fonctionnaires ou aux
organisées. Par exemple, l amour du travail bien
usagers d énumérer les questions-clés qui, selon
fait ou le sens des relations humaines sont des
eux, devraient figurer dans tout code d éthique ou
règles de conduite dont la sanction juridique n est
de déontologie, les réponses sont très significatives
pas organisée en l état actuel des Statuts des
et sont généralement les suivantes: l amour du
fonctions publiques africaines.
travail bien fait; le respect de l usager du service
public; la neutralité et l impartialité; la Les règles d éthique ne se confondent donc pas
dépolitisation de l Administration; la probité et la avec les règles juridiques. En effet, si elles
dignité; le dévouement pour la cause de l intérêt n étaient que des règles juridiques, il ne servirait à
général; le loyalisme; la fidélité aux institutions de rien de les qualifier d éthique, sauf à inclure la
la nation; le devoir de réserve; le sens du service notion d éthique dans la définition même de la
public; la lutte contre la corruption; la conscience norme juridique, auquel cas, toutes les normes
professionnelle; le combat contre l absentéisme et juridiques seraient des normes d éthique.
la négligence; le respect de la hiérarchie
Les règles d éthique, au sens où on les entend ici,
administrative; l efficacité et la compétence;
forment un système normatif autonome, dont le
l intérêt général et le développement du sens de
caractère impératif découle de sa propre
responsabilités.
rationalité.
Ces réponses correspondent effectivement à la
La déontologie regroupe les règles de la morale
perception, voire l intuition que l on se fait de
professionnelle sanctionnées par des lois civiles,
l éthique et de la déontologie.
pénales, commerciales et autres, ainsi que par des
instances disciplinaires.

C. Utilité et limites de la généralisation des Codes d éthique et de


déontologie

Utilité des Codes La généralisation peut aussi s appliquer à la


substance même des normes d éthique et de
L idée est tentante de généraliser les Codes
déontologie: les Codes regroupent ainsi
d éthique et de déontologie fixant, pour toutes les
l ensemble des normes s imposant aux agents,
catégories de fonctionnaires, les normes de
qu elles soient légales, déontologiques ou
conduite à tenir à l égard des tiers, mais aussi à
purement morales.
l égard des supérieurs, subordonnés et collègues
de l Administration. C est pourquoi les principes et éléments ci-après
devraient plutôt constituer l armature des Codes
La généralisation peut d abord être formelle,
d éthique et de déontologie.
c est-à-dire s étendre même à des catégories des
fonctionnaires qui ne sont pas organisés en ordre Les dispositions d un Code de conduite ne dev-
professionnel ou en corporation, par exemple aux raient pas se substituer à la réglementation ou à la
personnels de l éducation, des eaux et forêts, des législation en vigueur; elles devraient s y ajouter
collectivités locales, etc. c est-à-dire, d une ou les préciser, dans le sens d une meilleure
manière générale, même à des fonctionnaires non garantie des usagers du service public.
régis par des statuts spéciaux.
Éthique et déontologie 29

Le Code devrait spécifier clairement les catégories Limites des Codes


de fonctionnaires concernés, ainsi que les
L efficacité des Codes d éthique et de déontologie
conditions et circonstances de l exercice de leurs
s est avérée limitée là où ils ont été institués, y
missions. Par exemple, il n y aurait pas un Code
compris dans certains pays industrialisés,
d éthique et de déontologie pour les
fonctionnaires de la police en général, mais autant En effet, malgré les prescriptions expresses, ils
de Codes d éthique et de déontologie qu il y a de sont souvent perçus par les utilisateurs comme se
catégories de fonctionnaires dans la police: Police substituant à la réglementation et à la législation
d État; police municipale; police rurale ordinaires en vigueur sur le même sujet.
(gendarmerie); polices spéciales (ports maritimes Des difficultés apparaissent également quant aux
et fluviaux, aéroports, infrastructures sportives, dispositions à inscrire dans ces Codes. Deux
etc.). extrêmes doivent être évités: faire la compilation
Obligation devrait être faite aux personnels de toutes les obligations des fonctionnaires ou
exerçant certaines responsabilités de faire une résumer ces obligations pour obtenir des manuels
déclaration de patrimoine au moment de l entrée faciles à manipuler, car, dans les deux cas, il sera
en service et à la sortie. difficile de les mettre en application ou, à
l inverse, de qualifier précisément des faits
Une énumération devrait être faite des principaux
susceptibles d être réprimés.
actes répréhensibles pour le fonctionnaire,
notamment: l interdiction de recevoir des dons ou Au total, l éthique et la déontologie supposent
autres avantages, en rémunération des services certes une bonne réglementation dans le contexte
rendus; les conflits d intérêts; le trafic des fonctions publiques africaines francophones
d influence; le fait de contracter avec l Ad- dominées par le droit écrit et, à cet égard, la
ministration d affectation; le non respect des biens tendance actuelle d inscrire de nouvelles
publics et une conduite ou des comportements obligations dans les statuts, de réglementer ou de
préjudiciables à l intérêt du service. susciter de nouveaux comportements compatibles
avec les nouvelles missions de l État, est positive
Les sanctions juridiques et autres qu encourent les
et permettra une plus grande efficacité de
fonctionnaires qui violent les dispositions de tels
l Administration. Il reste cependant que c est
Codes devraient être précisées, ainsi que les
grâce à la formation des fonctionnaires que les
procédures à suivre.
valeurs éthiques et déontologiques s imprimeront
La protection des fonctionnaires contre les durablement dans les fonctions publiques. C est la
poursuites et attaques du fait de l exercice légal et mission des institutions de formation, et
légitime de leurs attributions devrait être assurée. notamment des Écoles nationales d administra-
Dans certains cas, il devrait être suffisant de tion, d assurer cette éducation et cela suppose, en
reprendre les dispositions des statuts relatives aux tout état de cause, l adaptation des programmes
obligations des fonctionnaires, et d en faire une d enseignement de ces écoles aux exigences
présentation différente, voire de les compléter, nouvelles de la gestion des affaires publiques.
dans la mesure où l on s apercevra en effet qu ils
comportent des lacunes et des omissions. Il est
loisible en effet de découvrir des contradictions ou
des redondances dans ces textes, notamment dans
les parties relatives aux droits et obligations des
fonctionnaires.
Conclusion
La présente étude comparative des statuts des plus différenciées et, d une certaine manière plus
fonctions publiques de certains pays africains hétérogènes, mais cette diversité elle-même peut
anglophones et francophones suscite les réflexions être un gage de succès. Elle leur confère en effet
suivantes: une grande souplesse, ainsi qu une facilité
certaine d adaptation aux tendances nouvelles en
L opposition que l on fait entre la fonction
matière d administration publique.
publique de carrière qui serait exclusive des pays
francophones et la fonction publique d emploi qui En revanche, les pays francophones sont restés
correspondrait à l espace anglophone doit être plus proches du système français, ce qui explique
nuancée. que leurs fonctions publiques soient plus
homogènes, moins diversifiées. Ainsi, par
En effet, côté francophone, l on observe
exemple, beaucoup d articles des statuts généraux
l importance croissante de la contractualisation
des fonctionnaires de nombreux pays sont rédigés
dans les fonctions publiques, c est-à-dire d un
de la même manière.
mode de recrutement qui exclut par principe toute
sinécure en tenant davantage compte du profil du L on ne doit cependant pas perdre de vue que
futur titulaire du poste. A cela s ajoutent des cette homogénéité est un atout. Elle peut en effet
réformes importantes tendant à définir les postes favoriser l harmonisation, et plus tard
de travail, à généraliser les contrats d objectifs l intégration des systèmes administratifs africains.
comme base de l évaluation des fonctionnaires, Il n y a pas de raison que ce qui semble réussir
autant d initiatives qui font intervenir les principes dans le domaine du droit des affaires, avec le
d une fonction publique d emploi. Traité instituant l Organisation de l harmonisation
du droit des affaires (OHADA) ne soit pas réalisé
Inversement, côté anglophone, les textes, au départ
en matière d administration publique, avec, bien
plutôt rares, s accumulent. Ils portaient d abord
entendu, les précautions et la prudence nécessaires
plutôt sur des points spécifiques, comme pour
à ce genre d initiative. On pourrait imaginer la
répondre à des besoins ponctuels. Mais ensuite, ils
création d un organisme interafricain chargé de la
sont devenus de plus en plus systématiques et
promotion des hauts cadres des administrations
généraux. Comme par ailleurs les fonctionnaires
publiques africaines ou encore mieux d écoles de
de l espace anglophone se plaignent de
formation inter-États dont les programmes seraient
l insécurité et de l instabilité de l emploi, la
adaptés aux besoins de plusieurs pays, dans le
réglementation à tendance à évoluer dans le sens
cadre de l intégration sous-régionale, voire
d une harmonisation des emplois et, petit à petit,
régionale.
vont apparaître des réglementations comparables
aux statuts généraux des fonctionnaires de Aussi, les partenaires au développement devraient-
l espace francophone. On le voit déjà, comme au ils accorder une plus grande attention aux
Kenya où l on distingue des fonctions programmes transversaux de renforcement des
permanentes avec ou sans droits à pension. Dans la capacités de l administration publique en Afrique.
pratique donc, une bonne partie de la fonction En ciblant des points communs aux fonctions
publique évolue selon les principes de la publiques de plusieurs pays, de préférence
carrière francophone. contigus, ils donneraient ainsi à leur soutien
financier une portée ainsi qu une efficacité plus
Dans l ensemble donc, les pays anglophones se
grandes.
détachent de plus en plus de leur tradition héritée
du colonialisme. Leurs fonctions publiques sont