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Centre Audiovisuel d’Études Juridiques des Universités de Paris

Droit administratif 1 et institutions administratives


Bulletin de liaison n° 3

Jean-Charles ROTOULLIE
Chers étudiants,

Dans ce troisième bulletin de liaison, vous trouverez qui reprend l’essentiel de ce qui a été dit
durant notre conférence du 3 novembre 2018 :
- Les points-clés du thème n° 1 « Les sources constitutionnelles du droit administratif » ;
- Les points-clés du thème n°2 « Les sources internationales et européennes du droit administratif » ;
- Les points-clés du thème n° 3 « Les sources internes du droit administratif » ;
- La correction de l’exercice en lien avec le thème des sources ;
- Les exercices à préparer pour la prochaine conférence.

Bonne lecture !

1. Points-clés du thème n°1 « Les sources constitutionnelles »

• Quelles sont ces sources constitutionnelles ?

On parle depuis la décision du Conseil constitutionnel « Liberté d’association » de 1971 d’un bloc de
constitutionnalité comprenant un ensemble de normes ayant une valeur constitutionnelle :
1. Des sources écrites :
- Le texte de la Constitution du 4 octobre 1958 et son préambule ;
- La déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 (CE, 1960, Sté Eky) ;
- Le préambule de la Constitution de la IVème République (1946) ;
- La Charte de l’environnement de 2004 – loi constitutionnelle de 2005 (CE Ass., 2008,
Commune d’Annecy ; CE, 2013, Association coordination interrégionale Stop THT sur le principe de précaution)

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2. Des sources non écrites :


- Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (Cons. const., 1971,
Liberté d’association ; CE Ass., 1996, Koné).
Le Conseil constitutionnel consacre généralement un PFRLR quand plusieurs conditions sont
satisfaites :
- un texte législatif, antérieur à 1946, date d’entrée en vigueur de la IVème République,
énonçant le principe ;
- pris par un régime républicain (ce qui exclut les textes adoptés dans le cadre des
régimes monarchiques et du régime de Vichy) ;
- ayant fait l’objet d’une application continue ;
- Les principes à valeur constitutionnelle (par exemple : le principe de respect de la dignité
humaine ou encore la liberté d’entreprendre)
- Les objectifs à valeur constitutionnelle qui s’imposent essentiellement au législateur comme
l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi.

• Quelle portée ?

Le bloc de constitutionnalité a une portée différente pour le Conseil constitutionnel et le Conseil


d’Etat.
Pour le Conseil constitutionnel, qui contrôle la constitutionnalité des lois a priori et depuis la
révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a posteriori grâce à la question prioritaire de
constitutionnalité, le contrôle de constitutionnalité s’effectue à l’égard de toutes les normes
constitutionnelles même des dispositions très larges.

Par exemple : le Conseil a contrôlé la conformité de loi d’indemnisation des français ayant dû
quitter les Nouvelles-Hébrides à l’alinéa 12 du préambule selon lequel « la nation proclame la
solidarité et l’égalité de tous les français devant les charges qui résultent des calamités nationales »
(Cons. const., DC n°87-237, 30 décembre 1987).

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Pour le Conseil d’Etat, le caractère trop général d’une disposition constitutionnelle empêche son
application directe devant le Conseil d’Etat. Il faut l’intervention du législateur pour préciser et
appliquer le texte constitutionnel. Le contrôle du Conseil d’Etat s’effectuera au regard du texte de
loi censé mettre en œuvre la disposition constitutionnelle (CE Ass., 2008, Commune d’Annecy).

• Quelle sanction de la méconnaissance des normes constitutionnelles ?

Le Conseil constitutionnel, on le sait, se prononce sur la constitutionnalité des lois (a priori/ a


posteriori par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité).

Mais qu’en est-il des actes administratifs ?


Le principe est qu’un acte contraire à la Constitution doit en principe être annulé par le Conseil
d’Etat.
Toutefois, une difficulté se présente toutefois lorsque l’acte administratif litigieux est conforme à
une loi qui lui sert de fondement. C’est l’hypothèse de l’écran législatif (CE, 1936, Sieur Arrighi). En
effet, dans une telle hypothèse, contrôler la constitutionnalité de l’acte administratif, conforme à
une loi, revient en réalité à contrôler la constitutionnalité de la loi qui sert de fondement à l’acte
attaqué. Or, le Conseil d’Etat estime le moyen tiré de la violation de la Constitution comme
inopérant. La loi fait écran au contrôle de constitutionnalité de l’acte administratif. Cette solution,
dégagée en 1936, est toujours valable sous l’empire de la Constitution de 1958.

Elle connaît néanmoins deux limites :


• La question prioritaire de constitutionnalité prévue à l’article 61-1 de la Constitution qui
permet au justiciable de soulever l’inconstitutionnalité d’une loi à l’occasion d’un litige. Si le Conseil
constitutionnel est saisi et déclare inconstitutionnelle la disposition législative applicable au litige,
l’acte administratif, pris sur le fondement de la loi déclarée inconstitutionnelle, sera annulé. En
revanche, si la loi est déclarée conforme à la Constitution, l’acte sera déclaré légal.
• L’écran législatif transparent (CE, 1991, Quintin : la simple présence d’une loi ne suffit pas à
faire « écran » au contrôle de constitutionnalité des actes administratifs, il convient d’analyser le
contenu de la loi pour voir si elle contient de la « matière » faisant véritablement écran. Si la loi en
cause est une loi d’habilitation, elle ne fait donc qu’habiliter le gouvernement à prendre des actes
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administratifs sans en fixer le contenu précis, l’écran législatif devient transparent et le contrôle de
constitutionnalité est possible).

Ces limites ne sont pas absolues puisque les conditions pour qu’elles aboutissent au résultat
escompté sont particulièrement strictes (notamment la QPC et les conditions pour qu’un renvoi
devant le Conseil constitutionnel ait lieu) : caractère sérieux et nouveau de la question ; absence de
contrôle de constitutionnalité antérieurement ; disposition applicable au litige.

2. Points-clés du thème n°2 « Les sources internationales et européennes du droit


administratif »

I. Les sources internationales :

NB : Seuls les traités seront analysés. La coutume internationale et les principes généraux du droit
international public ne seront pas abordés dans le cadre du présent bulletin.

Deux dispositions de la Constitution sont essentielles :

Article 55 : « les traités ou accords internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une
autorité supérieure à celle des lois, sous réserve pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ».

Article 54 : « Si le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République, par le Premier ministre, par le
président de l'une ou l'autre assemblée ou par soixante députés ou soixante sénateurs, a déclaré qu'un engagement
international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement
international en cause ne peut intervenir qu'après la révision de la Constitution ».

• Le contrôle de conventionnalité de la loi :

L’article 55 de la Constitution a conduit à l’apparition du contrôle de conventionnalité de la loi,


c’est-à-dire la vérification de sa conformité au traité qui lui est supérieur. Le Conseil constitutionnel,
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gardien de la constitutionnalité des lois (a priori et a posteriori avec la QPC), a refusé implicitement
d’exercer le contrôle de conventionnalité des lois dans sa décision Interruption volontaire de grossesse
(IVG) de 1975.

Il revient donc aux juridictions judiciaires (Cass., 1975, Société Jacques Vabres) et administratives (CE
Ass., 1989, Nicolo) de procéder à un tel contrôle.

Les modalités du contrôle de conventionnalité des lois ont été explicitement confirmées dans la
décision du Conseil constitutionnel portant sur la Loi relative à l’interdiction de la mise en culture des
variétés de maïs génétiquement modifié de 2014 :

« si les dispositions de l’article 55 confèrent aux traités, dans les conditions qu'elles définissent, une autorité
supérieure à celle des lois, elles ne prescrivent ni n'impliquent que le respect de ce principe doive être assuré dans le
cadre du contrôle de la conformité des lois à la Constitution ; que le moyen tiré du défaut de compatibilité d'une
disposition législative aux engagements internationaux et européens de la France ne saurait être regardé comme un
grief d'inconstitutionnalité ; que l'examen d'un tel grief fondé sur les traités ou le droit de l'Union européenne relève
de la compétence des juridictions administratives et judiciaires »

• L’invocabilité d’un moyen tiré de la violation d’une convention internationale dans


le cadre d’un recours dirigé contre un acte administratif

Pour que l’invocation du moyen tiré de la violation d’une convention internationale dans le cadre
d’un recours dirigé contre un acte administratif produise un effet, le juge administratif “contrôle
l’existence” de la convention dans l’ordre juridique interne (A) et vérifie qu’elle produit un effet
direct (B).

A. Le contrôle de l’existence de la norme internationale dans l’ordre juridique interne

Les traités internationaux, en tant que source de la légalité administrative, posent trois problèmes :
1°) La régularité de la procédure de ratification ; 2°) La condition de réciprocité 3°) la publication.

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1°) la régularité de la procédure de ratification

Traditionnellement, le Conseil d’Etat ne se reconnaissait pas compétent pour apprécier la régularité


de la procédure de ratification ou d’approbation des traités. Il a abandonné cette jurisprudence en
acceptant de contrôler le respect des dispositions de l’article 53 de la Constitution qui prévoit
l’intervention d’une loi pour permettre la ratification de certains traités.

v. CE Ass., 1998, SARL du Parc d’activités de Blotzheim : « les traités ou accords relevant de l’article 53 de la
Constitution et dont la ratification ou l’approbation est intervenue sans avoir été autorisée par la loi, ne peuvent être
regardés comme régulièrement ratifiés ou approuvés au sens de l’article 55 ; qu’eu égard aux effets qui lui sont
attachés en droit interne, la publication d’un traité ou d’un accord relevant de l’article 53 de la Constitution ne peut
intervenir légalement que si la ratification ou l’approbation de ce traité ou accord a été autorisée en vertu d’une loi ».
Pour une confirmation, v. également CE Ass., 9 juillet 2010, Fédération nationale de la Pensée libre et
autres

2°) La condition de réciprocité

La condition de réciprocité est apparue avec la Constitution de 1958 puisque son article 55, en ce
qui concerne l’application du traité, fait expressément la réserve de l’application par l’autre partie.
Le Conseil d’Etat jugeait que cette question devait être renvoyée à l’appréciation du Ministre des
affaires étrangères (CE Ass., 1981, Rekhou).
Confirmation dans l’arrêt CE Ass., 9 avril 1999, Mme Chevrol-Benkeddach : « considérant qu’aux termes de
l’article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 « … » ; qu’il n’appartient pas au juge administratif d’apprécier si
et dans quelle mesure les conditions d’exécution par l’autre partie d’un traité ou d’un accord sont de nature à priver
les stipulations de ce traité ou de cet accord de l’autorité qui leur est conférée par la Constitution ; que, par des
observations produites le 2 novembre 1998, le ministre des affaires étrangères a fait savoir que les stipulations
précitées de l’article 5 de la Déclaration relative à la coopération culturelle entre la France et l’Algérie ne pouvaient
être regardées comme ayant été en vigueur à la date de la décision attaquée, dès lors que, à cette date, la condition de
réciprocité posée à l’article 55 de la Constitution n’était pas remplie ».

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On pouvait se demander si cette solution devait être maintenue en raison du revirement de


jurisprudence opéré par le Conseil d’Etat, en ce qui concerne l’interprétation des traités, dans
l’affaire GISTI de 1990 (le juge administratif s’estime libre d’interpréter les stipulations d’un traité
sans suivre l’avis du Ministère).
La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) n’a pas manqué de condamner l’attitude du
juge administratif français qui se considérait lié par l’avis du Ministère. L’arrêt Chevrol contre France
(CEDH 2003) ne remet pas en cause la possibilité de poser une question préjudicielle au Ministre.
Le juge n’est simplement pas lié par l’avis rendu (application de la solution de la CEDH dans l’arrêt
CE Ass., 9 juillet 2010, Cheriet-Benseghir).

3°) La publication du traité Condition nécessaire mais insuffisante CE, Ass., 21 déc. 1990,
Confédération nationale des associations familiales catholiques et autres

B. L’effet direct de la norme internationale

CE Ass., 11 avril 2012, GISTI et FAPIL :


« sous réserve des cas où est en cause un traité pour lequel la Cour de justice de l’Union européenne dispose d’une
compétence exclusive pour déterminer s’il est d’effet direct, une stipulation doit être reconnue d’effet direct par le juge
administratif lorsque, eu égard à l’intention exprimée des parties et à l’économie générale du traité invoqué, ainsi qu’à
son contenu et à ses termes, elle n’a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requiert
l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers ; que l’absence de tels
effets ne saurait être déduite de la seule circonstance que la stipulation désigne les Etats parties comme sujets de
l’obligation qu’elle définit ».

Actualités des sources internationales :

- CE, Ass., 12 octobre 2018, SARL Super Coiffeur

Dans cette affaire, le CE précise la portée d’une réserve accompagnant un traité ou un accord
international et l’attitude que doit adopter le juge administratif qui s’y trouve confronté.

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À la suite d'un contrôle effectué dans un salon de coiffure, le directeur général de l'Office français
de l'immigration et de l'intégration a estimé que la SARL Super coiffeur employait illégalement
deux travailleurs étrangers. Il a mis à la charge de cette société le paiement des sommes relatives à la
contribution spéciale prévue à l'article L. 8253-1 du code du travail et de la contribution forfaitaire
représentative des frais de réacheminement prévue à l'article L. 626-1 du code de l'entrée et du
séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). La SARL Super Coiffeur a recherché
l'annulation des titres de perception émis pour le recouvrement de ces contributions. La cour
administrative d'appel de Paris a jugé que l'existence d'une décision pénale de relaxe, au motif que
les faits d'emploi d'étrangers sans titre n'étaient pas établis à l'égard de l'un d'eux, ne faisait pas
obstacle au prononcé des sanctions administratives. La société s'est pourvue en cassation.

Limites du contrôle du juge sur le cas des réserves

Après avoir confirmé la responsabilité de la société, la haute juridiction s'est trouvée confrontée à
l'application de la Convention européenne des droits de l'homme et, en particulier, à la réserve
figurant à l'article 4 du protocole n° 7 sur la règle non bis in idem. Elle rappelle la supériorité de la
norme internationale dès lors que sa ratification ou approbation a été autorisée par la loi (CE, 1998,
SARL du parc d'activités de Blotzheim). Les dispositions de l'article 55 de la Constitution
impliquent, « en cas d'incompatibilité entre ces deux normes, que le juge administratif fasse
prévaloir le traité ou l'accord sur la loi, dès lors que celui-ci remplit les conditions ainsi posées à son
application dans l'ordre juridique interne et crée des droits dont les particuliers peuvent directement
se prévaloir ». Puis le Conseil d'État précise les limites du contrôle du juge administratif sur le cas
des réserves : « Lorsqu'un traité ou un accord a fait l'objet de réserves, visant, pour l'État qui
exprime son consentement à être lié par cet engagement, à exclure ou à modifier l'effet juridique de
certaines de ses clauses dans leur application à son endroit, il incombe au juge administratif, après
s'être assuré qu'elles ont fait l'objet des mêmes mesures de publicité que ce traité ou cet accord, de
faire application du texte international en tenant compte de ces réserves. De telles réserves
définissant la portée de l'engagement que l'État a entendu souscrire et n'étant pas détachables de la
conduite des relations internationales, il n'appartient pas au juge administratif d'en apprécier la
validité ».

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Pas de saisine pour avis de la Cour européenne des droits de l'homme

L'assemblée du contentieux avait la possibilité de saisir la Cour européenne des droits de l'homme
(CEDH) sur le fondement de l'article 1er du protocole n° 16 à la Convention, d'une demande d'avis
portant sur les conditions d'application de l'article 4 du protocole n° 7. Sur les recommandations de
son rapporteur public, elle choisit de ne pas saisir la CEDH. Si l'application du protocole posait
problème, la saisine de la Cour européenne aurait pu être justifiée, ce n'est pas le cas en l'espèce. Le
juge doit donc appliquer le protocole en tenant compte des réserves, même s'il n'est pas en mesure
d'en apprécier la validité.

II. Les sources de droit de l’Union européenne :

Au sein de l’ordre juridique européen, quelques éléments à savoir :

• Diversité des actes adoptés par les autorités européennes (art. 288 TFUE), c’est-à-dire des
actes de droit dérivé :
- le règlement : il a une portée générale, il est obligatoire dans tous ses éléments et il est
directement applicable dans tout Etat membre.
- la directive : elle lie tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en
laissant aux instances nationales la liberté de choisir la forme et les moyens pour réaliser l’objectif
fixé ;
- la décision : obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne ;
- les avis et les recommandations qui ne lient pas.

• Valeur juridique du droit de l’Union européenne ?

- Principe de primauté (CJCE, 1964, Costa c. Enel). Une norme constitutionnelle ne peut
faire obstacle à la primauté du droit de l’Union européenne sur le droit interne (CJCE, 1970,
Internationale Handelsgesellschaft)

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- Principe d’effet direct (CJCE, 1963, Van Gend en Loos) des dispositions claires, précises et
inconditionnelles

Au sein de l’ordre juridique national,


D’après l’article 88-1 de la Constitution, « la République participe à l’Union européenne constituée d’Etats
qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne
et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13
décembre 2007 ».

Pour les règlements, ils produisent un effet direct dans l’ordre interne des Etats membres
dès leur publication (CE, 1990, Boisdet)

Pour les directives, la situation est plus complexe :

Avant l’expiration du délai de transposition de la directive :


« Les autorités administratives ne peuvent légalement, après l’expiration des délais impartis pour la transposition, ni
laisser subsister des dispositions réglementaires qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs définis par la
directive » (CE, 1989, Compagnie Alitalia), ni dans le délai de transposition de la directive, « prendre des
mesures de nature à compromettre sérieusement la réalisation du résultat prescrit » (CE, 2001, FNE).

Après l’expiration :
Le CE a veillé à ce que les autorités nationales ne prennent pas d’actes réglementaires contraires
aux objectifs définis par une directive, alors même que celle-ci n’a pas fait l’objet d’une
transposition en droit interne (CE, 1984, Fédération française des sociétés de protection de la nature).
Après l’arrêt Nicolo, le CE a accepté d’écarter l’application d’une loi incompatible avec une directive
antérieure, une fois passé le délai de transposition et d’en titrer comme conséquence que la
responsabilité de l’Etat pouvait être engagée à raison de l’intervention d’un acte réglementaire pris
sur le fondement d’une loi inapplicable du fait de son incompatibilité avec les objectifs d’une
directive (CE Ass., 1992, Sté Arizona Tobacco).

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Après l’expiration du délai de transposition, si la directive n’a pas été transposée, ses dispositions
d’effet direct peuvent être invoquées à l’appui d’un recours dirigé contre un acte réglementaire (CE
1978 Cohn-Bendit) et contre un acte individuel (CE Ass., 2009, Mme Perreux).
Si la directive a été transposée, ses dispositions sont transposées en droit interne et contrôlées selon
un contrôle de conventionnalité classique de type Nicolo.

• Problème persistant : les rapports entre la Constitution et le droit de l’Union


européenne

Au niveau du Conseil constitutionnel, il convient d’analyser notamment la décision Loi pour la


confiance en l’économie numérique de 2004 dans laquelle le Conseil précise que la transposition est
une exigence constitutionnelle au regard de l’article 88-1 de la Constitution. Il précise que « la
transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence
constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse
contraire de la Constitution ; qu'en l'absence d'une telle disposition, il n'appartient qu'au juge
communautaire, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par une directive
communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis
par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne ». En 2006, dans la décision Loi relative au droit
d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information, le Conseil constitutionnel précise que
la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à
l’identité constitutionnelle de la France.

Dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, on retrouve, avant les décisions du Conseil constitutionnel
Loi pour la confiance en l’économie numérique et Droits d’auteur, l’arrêt Sarran Levacher de 1998
dans lequel le Conseil d’Etat rappelle la suprématie de la Constitution dans l’ordre interne (CE 1998
; v. également Cass. 2000, Mlle Fraisse).

En 2007, dans l’arrêt dit Arcelor, le Conseil d’Etat ne tranche pas le débat de savoir qui, du droit de
l’Union ou du droit constitutionnel, prime sur l’autre. Le Conseil d’Etat essaie de concilier les deux.
En effet, dans cet arrêt, le Conseil d’Etat commence par rappeler l’obligation constitutionnelle de
transposition des directives puis explique sa méthode pour opérer un contrôle de constitutionnalité

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des actes transposant directement une directive. En l’espèce, les requérants estimaient que l’acte de
transposition de la directive était contraire à différents droits reconnus au niveau constitutionnel.
Comme la directive avait été transposée dans l’ordre interne grâce à un “copier-coller”, le Conseil
d’Etat était en réalité saisie de la question de savoir si la directive elle- même était conforme à la
Constitution. Il revenait donc au Conseil d’Etat de se prononcer sur une question infiniment
délicate.

Pour répondre à cette question, le question va suivre le raisonnement suivant.

Première hypothèse : si le principe constitutionnel invoqué dans le cadre du recours dirigé contre
l’acte de transposition existe dans l’ordre européen sous la forme d’un principe général du droit
communautaire, le Conseil d’Etat va “déplacer” son contrôle. Il va se transformer en juge européen
(la Cour de justice lui attribue ce rôle depuis l’arrêt Simmenthal de 1978). Il va ainsi vérifier la
compatibilité de la directive à un principe général du droit communautaire. S’il rencontre une
difficulté sérieuse, c’est-à-dire s’il considère que la directive transposée est contraire au principe
général du droit communautaire (équivalent à la norme constitutionnelle invoquée), il saisira la
Cour de justice de l’Union européenne qui est la seule compétente pour apprécier in fine la légalité
de la directive (CJCE 1987 FotoFrost). Si le Conseil d’Etat estime qu’il n’y a pas de difficulté
sérieuse, c’est-à-dire que la directive transposée est conforme au principe général du droit
communautaire, alors il en tirera les conséquences. Il va estimer que puisque la directive est
conforme au principe général du droit communautaire, cela signifie que l’acte de transposition de la
directive est également conforme à ce principe général puisqu’il s’agit d’un “copier coller” de la
directive. Si l’acte de transposition est conforme au principe général du droit communautaire, cela
signifie qu’il est également compatible avec le principe constitutionnel invoqué dans le cadre du
recours puisque ce principe et le principe général du droit communautaire sont équivalents.

Seconde hypothèse : si le principe constitutionnel invoqué dans le cadre du recours dirigé contre
l’acte de transposition n’existe pas dans l’ordre européen sous la forme d’un principe général du
droit communautaire, alors le Conseil d’Etat examinera directement la constitutionnalité des
dispositions réglementaires contestées. Si le principe constitutionnel n’a pas d’équivalent en droit
européen, c’est qu’il est propre à la France, on retrouve ici la jurisprudence du Conseil

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constitutionnel permettant de contrôler et de censurer une loi de transposition d’une directive


portant atteinte à l’identité constitutionnelle.

3. Points-clés sur le thème n° 3 « Les sources internes du droit administratif »

I. La loi :
Que faut-il entendre par “loi” ?
- La loi ordinaire ;
- La loi référendaire ;
- Les lois organiques qui sont prévues par certains articles de la Constitution pour en préciser
le contenu, elles sont votées selon la procédure spécifique prévue à l’article 46 de la Constitution et
sont soumises au contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel. Elles ont un domaine propre ;
- Le juge reconnaît la valeur de loi à des actes pris pourtant par le pouvoir exécutif : les
ordonnances prises par le gouvernement provisoire de la République entre 1944 et 1946 ;
- Les mesures prises par le Chef de l’Etat sur le fondement de l’article 16 de la Constitution
(CE 1962 Rubin de Servens) ;
- les ordonnances de l’article 38 de la Constitution une fois qu’elles sont ratifiées par le
Parlement.

• Quel est le domaine de la loi ?


Avec la Constitution de 1958, le Parlement dispose d’une compétence d’attribution. Le domaine de
la loi est délimitée à l’article 34. A l’inverse, il existe une compétence de principe du pouvoir
réglementaire.

II. Les sources réglementaires


A. Le pouvoir réglementaire général
Au niveau central, la compétence de principe appartient au Premier ministre selon l’article 21 de la
Constitution qui l’exerce normalement par décret après une éventuelle consultation du Conseil
d’Etat.

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Le Président de la République est quant à lui compétent lorsque les décrets sont délibérés en
Conseil des ministres (art. 13). Or, seules quelques rares dispositions constitutionnelles (art. 36-1 :
proclamation de l’état de siège), législatives (notamment pour les décrets portant statut particulier
de certains corps de fonctionnaires, selon la loi du 11 janvier 1984) ou réglementaires (décret de
1959 prévoyant la délibération en conseil des ministres des décrets fixant les attributions des
ministres) dressent la liste des décrets réglementaires qui doivent être obligatoirement examinés par
le Conseil des ministres.

Pour les autres décrets, leur inscription à l’ordre du jour résulte d’une libre décision du chef de
l’Etat. Dès lors, tout décret réglementaire peut être adopté après que le Conseil des ministres en a
délibéré, devenant ainsi un acte du Président que lui seul pourra modifier (CE 1992 Meyet), sauf
dispositions contraires du texte même de ce décret. Le Président « accroît ainsi sa compétence », ce
qui peut présenter un certain intérêt, notamment en période de cohabitation.

Quant aux décrets réglementaires non délibérés en Conseil des ministres, leur signature par le chef
de l’Etat n’entache pas d’illégalité le décret, mais reste superfétatoire. Ces décrets restent des actes
de la compétence du Premier ministre, soumis à leur régime juridique et modifiables par lui (CE
1962 Sicard).

B. Le pouvoir réglementaire spécialisé


- Les ministres : En principe, les ministres ne disposent d’aucun pouvoir réglementaire (CE,
23 mai 1969, Société Distilleries Brabant), contrairement au Premier ministre et au Président de la
République (art. 13 et 21 de la Constitution).
Exceptions :
- le ministre peut édicter certaines mesures réglementaires lorsqu’une loi ou un décret lui
délègue expressément cette compétence ;
- Jurisprudence Jamart (CE, Sect., 1936) à propos du pouvoir réglementaire « interne », c’est-
à-dire lorsque le ministre intervient comme « chef de service ».
Autres autorités centrales disposant du pouvoir réglementaire : les AAI sur lesquelles nous
reviendrons. A l’échelon local, les autorités décentralisées mentionnées à l’article 72 de la
Constitution disposent du pouvoir réglementaire
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III. Les sources jurisprudentielles

Les PGD: valeur infra-législative et supra-décrêtale (René Chapus). Il s’imposent à


l’Administration. Position confirmée dans CE, 1959, Syndicat général des ingénieurs conseils. Les PGD
s’imposent à tous les actes administratifs. Critique possible de la position de René Chapus qui
déduit la valeur des PGD de la hiérarchie des organes qui les édictent. Certes le juge est serviteur de
la loi et censeur des règlements. Mais il paraît erroné de situer le juge dans une hiérarchie militaire
des organes publics, car il n’appartient pas à la chaîne de production de règles de droit : il est plutôt
chargé, hors hiérarchie, d’en réguler le bon fonctionnement. Il n’est en principe pas créateur de
normes, mais tiers extérieur, juge de leur respect ou de leur validité. Pour les auteurs, le PGD ne
serait pas véritablement une norme indépendante mais plutôt une technique d’interprétation de la
loi. En fait, ils auraient la valeur juridique du système dont il assure l’interprétation. Pour les PGD
du CE, il s’agit du système législatif donc les normes pourraient avoir valeur législative (CE ass.,
1958, Syndicat des propriétaires de forêts de chênes lièges d’Algérie)

Les PFRLR : valeur constitutionnelle (DC 1971 Liberté d’association).


Toutefois, on remarque que le contenu des PGD et des PFRLR est souvent proche et que le
Conseil d’Etat a pu dégager des PFRLR à valeur constitutionnelle (CE Ass., 1996, Koné). Idem dans
CE Ass. 1956 Association Amicale des annamites de Paris.

4. Correction de la dissertation « Le juge administratif et la loi »


Concernant la correction, je vous invite à écouter l’enregistrement pour bien écouter ce que j’ai dit.
En introduction, il s’agissait de bien définir les termes du sujet : « le juge administratif », « la loi » et
de s’interroger sur l’importance de la conjonction de coordination « et ».
Pour le juge administratif, on peut sommairement dire le définir par référence à la Décision du
Conseil constitutionnel de 1987 « Conseil de la concurrence » qui définit la compétence du juge
administratif. On peut parler de son histoire : création par la Constitution de l’an VIII puis
évolution avec le passage de la justice retenue à la justice déléguée. On peut évoquer l’organisation
de la justice administrative avec les Tribunaux administratifs, les Cours administratives d’appel et le
Conseil d’Etat.

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Pour la loi, il faut revenir à cette fonction d’expression de la volonté générale, votée par les
parlementaires. Domaine de compétence précis défini à l’article 34.
Le « et » invite à s’interroger aux relations entre la loi et le juge administratif. Or, on sait que le juge
administratif est saisi de recours dirigés contre des actes administratifs et non contre la loi elle-
même. Il va d’ailleurs contrôler la légalité de ces actes, il va vérifier qu’ils respectent les dispositions
de la loi. Mais est-ce son seul rôle ? Non, on a déjà vu qu’il pouvait créer des normes : PGD par
exemple. Surtout est-ce que le juge administratif ne devient pas le censeur de la loi ? Réponse oui
avec deux axes possibles.

I. Contrôle de conventionnalité classique


A. Un contrôle imposé
C’est le CC qui a imposé ce rôle aux juridictions des deux ordres avec sa décision :
Cons. const., 1975, IVG
Application avec : Cass. 1975 Jacques Vabre et CE, Ass., 1989, Nicolo
B. Un contrôle assumé
La jurisprudence qui montre que le CE a tiré au maximum les conséquences de l’arrêt
Nicolo
Par exemple avec les arrêts Cohn-Bendit/Mme Perreux ; la responsabilité de l’Etat pour
défaut de transposition etc…

II. Contrôle de constitutionnalité controversé


A. Une interdiction de principe
CC exerce la mission de contrôle de constitutionnalité des lois
CE 1936 Sieur Arrighi sur la loi écran
B. Une interdiction à relativiser
QPC
CE 1991 Quintin
Arrêt Arcelor
Reconnaissance de PFRLR supérieurs à la loi

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5. Exercices à préparer pour le prochain regroupement :


Dans le cadre de la prochaine conférence qui aura lieu le samedi 8 décembre, je vous demanderais
de bien vouloir commenter les arrêts suivants :
- CE, 9 avril 2008, Rogier, n° 308221,
(https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=
CETATEXT000018624338&fastReqId=1033311210&fastPos=1)
- CE, 2008, 10 avril 2008, Conseil national des Barreaux (fascicule, p. 46).

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