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Définir un intérêt particulier parisien

Les élections et l’administration municipale


de Paris au milieu du XIX e siècle

Stephen W. Sawyer

Si Paris, ville-capitale, ville révolutionnaire, fut à plusieurs reprises à l’origine de


l’instauration de la République, il lui a fallu presque deux siècles pour trouver
sa place institutionnelle dans la France républicaine : ce n’est qu’au début de la
IIIe République, dans le sillage de la Commune, que furent instaurées des élections
municipales régulières, et seulement en 1977 que Paris eut son premier maire élu.
Cette longue marche vers la normalisation du statut politique et administratif de
la capitale a été ponctuée de moments révolutionnaires où, en revanche, Paris était
doté du pouvoir d’agir au nom de la nation en tant que « métropole de la France »
(Emmanuel-Joseph Sieyès) – un pouvoir que les gouvernements successifs se
hâtaient de contraindre en rétablissant un contrôle direct sur la municipalité. Comment
comprendre la place administrative et politique d’une ville qui, pendant presque
deux cents ans, n’a cessé de basculer entre débordement révolutionnaire et tutelle
gouvernementale ?
Une histoire de la municipalité parisienne, quel que soit son point de départ,
doit être pensée en termes de rapports entre la municipalité de Paris et la construc-
tion plus globale de la politique moderne en France. Ainsi élargie, la question que
pose essentiellement cet article pourrait être reformulée comme suit : quel est le
lien entre l’héritage de la Révolution et les tentatives d’offrir à Paris des institutions
qui le représenteraient en tant que ville, c’est-à-dire dans sa particularité ? En d’autres
termes encore, comment a-t-il été possible, historiquement, de définir un intérêt
particulier à Paris dans une ville tiraillée entre ses velléités de débordement et sa
mise sous tutelle ? Est-il envisageable de « provincialiser » Paris, c’est-à-dire de le
définir en tant que localité ? Nous nous trouvons donc face à deux historiographies :
d’un côté, celle de la municipalité parisienne, de l’autre, celle de la politique 407

Annales HSS, mars-avril 2009, n° 2, p. 407-433.


STEPHEN W. SAWYER

« locale » et son rôle dans la construction de la politique nationale en France au


XIXe siècle 1.
Depuis les années 1960, s’est constitué en France un pôle historiographique
important autour de la construction des institutions et de la politique locales et
de leur rôle dans le devenir d’une culture politique nationale tout au long du
XIXe siècle. On pense par exemple aux ouvrages de Maurice Agulhon, André-Jean
Tudesq, Philippe Vigier et Alain Corbin, dans le monde anglophone aux travaux
de Eugen Weber, Peter McPhee, Ted Margadant, Caroline Ford et Peter Sahlins,
et enfin, plus récemment en France, aux travaux de Christine Guionnet et Laurent
LeGall 2. Nous devons à ces analyses d’avoir profondément transformé notre compré-
hension du rôle joué par la périphérie et les institutions locales dans la construction
d’une politique moderne en France, mais il n’est peut-être pas déraisonnable de
souligner chez ces auteurs une démarche qui tend à « dé-désertifier » la périphérie
en mettant en évidence la part active des mobilisations et institutions locales dans
de nombreuses régions. Mais quid de Paris ? Dans ces études Paris reste le centre,
séduisant synonyme de capitale mais synonyme trompeur car le mot « centre », s’il
signifie le lieu des institutions gouvernementales, implique aussi une certaine
normativité. Portant sur le rôle de la périphérie dans le devenir de la nation républi-
caine, ces écrits laissent de côté l’étude des institutions municipales à Paris. Dans
leur perspective, une analyse des institutions locales à Paris, de leurs fonctions en
tant que forces d’intégration de Paris dans une communauté politique nationale,
paraît au mieux paradoxale, au pire dépourvue de sens. Il est temps aujourd’hui
de mettre cet autre point de vue à l’épreuve.
Revenons d’abord sur cette vision de la communauté nationale qui veut en
faire le résultat d’une dialectique entre le centre et la périphérie. C’est M. Agulhon
qui souligne avec le plus de clarté cette tension fondatrice :

De 1814 à 1914, l’histoire du XIX e siècle français est celle d’un progrès impressionnant
de la conscience nationale française et du patriotisme, celui-ci ajoutant la touche de valeur
et d’engagement affectif à ce que celle-là comporte de simple connaissance. Progrès dans
leur extension géographique, depuis Paris, vers les provinces frontières, le centre, vers les
périphéries ; des villes vers les campagnes et les montagnes – progrès dans leur extension
à toutes les couches sociales 3.

Chez M. Agulhon, l’espace et le temps se conjuguent au nom de la République :


la périphérie « se nationalise » au cours du temps du fait de son interaction avec
un centre éloigné et national par définition. Dans le cas de Paris, en revanche, la

1 - Nous reviendrons sur l’historiographie de la municipalité de Paris dans la dernière


partie de cet article.
2 - Pour une analyse éclairante sur les travaux les plus récents, voir les articles de Michel
OFFERLÉ : « Capacités politiques et politisations : faire voter et voter, XIXe-XXe siècles »,
Genèses, 67, 2007, p. 131-149 et 68, 2007, p. 145-160.
3 - Maurice AGULHON, « Le centre et la périphérie », in P. NORA (dir.), Les lieux de
408 mémoire, Paris, Gallimard, 1992, p. 824-849.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

distance entre centre et périphérie n’a rien d’une évidence, car le centre (site
normatif pour la nation entière) et la ville (lieu distinct au même titre que les
autres, lieu particulier) se recouvrent et dans l’espace et dans le temps. Une analyse
de Paris dans son rapport avec le devenir d’une politique nationale moderne doit
donc d’emblée poser la question de la distinction entre Paris-ville, d’un côté,
et Paris-capitale et centre, de l’autre, et étudier comment cette distinction s’est
imposée au cours du temps 4. Il s’avère cependant que faire la part entre un Paris
local et un Paris national n’est jamais allé de soi. La distinction entre une ville de
Paris envisagée comme un champ administratif où est possible une participation
au niveau strictement local et un Paris national capable d’incarner la souveraineté
de la nation a même constitué un enjeu essentiel dans la création d’une commu-
nauté politique française au XIXe siècle. Les débats et les luttes autour de cette
question ont placé la municipalité parisienne au cœur du processus d’achèvement
de la Révolution. L’évolution de la politique française au XIXe siècle peut donc
être relue à l’aune de l’aporie de Paris comme municipalité-capitale.
Dès 1789, Paris est à la fois un problème et une solution au regard de la
construction d’une souveraineté nationale. Sans doute est-ce pourquoi Paris refait
surface à chaque crise de régime au cours du XIXe siècle. En faisant du peuple
parisien rassemblé devant l’Hôtel de Ville, à côté de ses magistrats, la voix de la
nation au moment où elle s’empare de sa souveraineté, Paris devient une solution
à l’évidement du lieu du pouvoir 5 ; en tant que localité, Paris est investi de la
capacité exceptionnelle de pouvoir légitimer le moment fondateur de la politique
moderne. Cette métonymie (le peuple de Paris agit en tant que la nation souveraine
pendant les moments révolutionnaires), en introduisant une forme d’intervention
populaire entre la représentativité de l’Assemblée nationale et le roi, vient légitimer
la naissance de la France contemporaine. En effet, dès 1789, si une révolution
parisienne est légitime, c’est en partie parce qu’elle parle au nom de la nation
entière tout en demeurant sur la scène locale. Mais à peine est-elle née que cette
métonymie pose déjà un problème : elle semble mettre au défi toute définition de
Paris en tant que localité ayant des intérêts particuliers. Dès l’été 1789, alors que
le peuple de Paris, fer de lance de la liberté française, apparaît comme l’une
des incarnations de la volonté générale, ses revendications font fusionner à Paris
le local et le national – une fusion qui devient vite intenable dans une ville en
pleine transformation.
Dès les premiers projets sur la municipalité parisienne, des voix s’élèvent
de toutes parts pour tenter de clarifier les rapports entre la municipalité et la nation.
Sieyès, travaillant d’arrache-pied à Versailles au mois de juillet 1789, se demande,

4 - Cette distinction s’est faite à la fois en définissant la nature de la centralité de Paris


et en élaborant sa particularité. Sur l’histoire des définitions de Paris en tant que centre,
voir Stephen W. SAWYER, « Locating the center: Confining and defining the power of
Paris », Nottingham French Studies, 44-1, 2005, p. 20-37.
5 - Claude LEFORT, Essais sur le politique, XIX e-XX e siècles, Paris, Éd. du Seuil, 1986, p. 28,
nous offre une théorisation de l’évidement du pouvoir démocratique : « En regard de
ce modèle, se désigne le trait révolutionnaire et sans précédent de la démocratie. Le
lieu du pouvoir devient un lieu vide. » 409
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suite à la levée du peuple devant l’Hôtel de Ville, comment gouverner cette muni-
cipalité qui vient de se prononcer au nom de la nation et ne trouve d’autre issue
que de prendre pour maire de « la métropole de la France 6 » le roi lui-même.
Quelques mois plus tard, en octobre 1789, Jean-Sylvain Bailly, alors maire de Paris
et bien décidé à rassurer l’Assemblée nationale lors de sa première réunion dans
la capitale, proclame : « Paris n’a point d’intérêt particulier 7. » Ce sera ensuite au
tour de Robespierre d’annoncer à l’Assemblée, lors des débats sur la loi sur la
municipalité de Paris au mois de mai 1790 : « Il faut que la généralité de cette ville
conserve son ouvrage et le vôtre 8. » Enfermer Paris dans le carcan du local, c’est
remettre en question la Révolution même ou, du moins, jeter le doute sur les enjeux
nationaux d’une révolte parisienne et remettre en cause les prétentions d’une révolte
à devenir révolution. L’enjeu, ici, est bien de distinguer entre un Paris incarnation
de la nation souveraine, site de la généralité, et la ville de Paris, cas particulier aisé
à circonscrire. En remettant en cause la vision radicale de la Révolution qui faisait
coïncider volonté de Paris et volonté de la nation, Robespierre savait trop bien ce
qu’il avait à perdre. Dans le tumulte révolutionnaire, l’ambiguïté pourtant ne put
être clarifiée et le problème posé par Paris ne fut pas davantage résolu quand
Napoléon décida de lui réserver ses lois les plus centralisatrices. Ce faisant, il
retournait à une structure et des méthodes qui sentaient l’Ancien Régime : le
partage des pouvoirs entre un préfet de Paris 9 et un préfet de police, la nomination
par le gouvernement de tous les conseillers. Napoléon, sans aucun doute, avait compris
le problème posé par Paris, mais sa réponse était tout sauf révolutionnaire.
La crise resta larvée sous la Restauration et c’est seulement sous la monarchie
de Juillet que la question des libertés municipales dans la capitale fut à nouveau
portée à l’ordre du jour, toujours articulée à un problème politique d’échelle natio-
nale. Comment – dans ce régime né une fois de plus d’une révolution parisienne,
révolution « glorieuse » qui avait encore placé l’Hôtel de Ville au premier plan –
définir un Paris purement local ? L’enjeu était assez grand pour déchirer républi-
cains et orléanistes : définir un Paris local, c’était à nouveau terminer la Révolution.
Les républicains, pour qui la monarchie censitaire ne signifiait nullement la fin de
la Révolution, répugnaient à voir dans Paris une simple localité. La possibilité d’un
Paris révolutionnaire était pour eux la clef de voûte d’un avenir politique plus
juste. Mais à l’issue de février 1848, les faiblesses de la vision républicaine de la
municipalité parisienne – qui aboutirent à la suppression des élections municipales

6 - Emmanuel-Joseph SIEYÈS, Quelques idées de constitution, applicables à la ville de Paris


en juillet 1789, par M. l’abbé Sieyès, Paris, Baudouin, 1789.
7 - Jean-Sylvain BAILLY, Discours de la commune de Paris à l’Assemblée nationale, prononcé
par M. Bailly, maire de cette Ville, le 19 octobre 1789, Paris, Baudoin, 1789.
8 - Jérôme MAVIDAL et Émile LAURENT, Archives parlementaires de 1787 à 1860. Recueil
complet des débats législatifs et politiques des Chambres françaises, 1re série, 1789-1800, Paris,
Dupont, 1883, vol. 15, p. 381.
9 - L’ambiguïté autour du titre du préfet de Paris sous Napoléon n’est certainement pas
due au hasard. Le titre donné à l’origine par la loi du 28 pluviôse était « préfet général »
avant de redevenir préfet de Paris : voir Jean TULARD, Paris et son administration, 1800-
410 1830, Paris, Commission des travaux historiques, 1976, p. 81.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

dans la capitale alors même que le suffrage universel masculin était instauré pour
toute autre élection en France –, semblent témoigner de leur incapacité à concevoir
clairement la légitimité d’une municipalité élue dans la capitale à côté d’une
Assemblée représentant la nation républicaine.
Il ne serait pourtant pas juste de dire que les élections municipales organisées
dans la capitale de 1834 à 1848 le furent en vain. Les réformes sur les élections
municipales à Paris, passées sous la monarchie de Juillet, marquent en fait la véri-
table émergence d’un intérêt particulier parisien 10 et ont un impact considérable
sur la transformation d’une administration municipale qui avait alors à gérer une
des plus grandes villes de l’Europe du XIXe siècle. Si les administrateurs de la ville
de Paris ont pu efficacement transformer la ville sous la IIe République et le Second
Empire, c’est bien en grande partie grâce à la culture électorale et participative 11
née dans le cadre des élections municipales de la monarchie de Juillet. Cette culture,
qui a fleuri surtout dans les années 1840, a fait de Paris un vivier de la politique
locale et a eu un impact durable sur la façon dont la ville a été administrée. Pendant
cette période ont été reformulés le rapport entre les mandataires et leurs arrondisse-
ments ainsi que la nature de leur mandat grâce à l’introduction de la notion d’exper-
tise et l’agrandissement de l’échelle d’intervention administrative. Cette culture
participative a permis enfin que s’établisse durablement pour la première fois
une reconnaissance mutuelle entre le pouvoir municipal de Paris et le pouvoir du
gouvernement national.

La construction d’une culture municipale


électorale et participative
L’introduction d’élections municipales dans la capitale pour la première fois depuis
la Terreur ne fut pas un événement anodin. Même si les préfets conservaient une
part importante du pouvoir municipal, les Parisiens portèrent grand intérêt aux

10 - C’est à partir de là qu’un intérêt particulier peut se consolider à Paris, et ce en deux


temps : dans les années 1840 au plan administratif, dans les années 1880 au niveau
politique. Ma compréhension de la différence entre décentralisation politique et décen-
tralisation administrative doit beaucoup à Gerald FRUG, « Quelle décentralisation du
pouvoir pour les villes », intervention donnée au Centre d’études urbaines dans le monde
anglophone de l’université Paris Sorbonne-Paris IV, le 27 mars 2006. G. Frug fait une
distinction essentielle entre la décentralisation administrative qui est la délégation du
pouvoir aux autorités locales et la décentralisation politique (ou démocratique) qui
donne la possibilité aux citoyens locaux d’élire leurs propres élus. Je voudrais souligner
ici que, dans le cas de Paris, ces deux formes de décentralisation se sont faites en deux
temps au cours du XIXe siècle.
11 - Par culture électorale et participative, j’entends une culture s’étendant au-delà du
corps électoral : alors que les élections étaient réservées à très peu d’électeurs (entre
15 000 et 20 000 pendant les 14 années durant lesquelles ont eu lieu les élections), la
mobilisation de l’opposition autour de ces élections a engendré une culture qui dépassait
ce cadre et qui a permis de formuler le projet d’une transformation du mandat adminis-
tratif et de l’échelle de l’intervention administrative. 411
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élections locales. Conformément à la loi du 20 avril 1834, les membres de deux


des quatre organes constitutifs de la municipalité 12 – les conseillers municipaux
et les maires d’arrondissement ainsi que leurs adjoints – étaient élus 13. De 1834 à
1848, il y eut, selon l’année, entre 15 000 et 20 000 électeurs inscrits ; sur ces
quelques milliers d’électeurs, approximativement trois sur quatre en moyenne
participèrent au scrutin – un chiffre sans équivalent dans d’autres élections de ce
type. Dans les provinces, par exemple, la moyenne pour les élections municipales
se situait aux alentours de 56 % de votants 14, alors que pour la garde nationale à
Paris, les taux variaient entre 39 % et 51 % 15. Un taux d’abstention aussi faible aux
municipales pourrait s’expliquer par un électorat limité, et il est vrai qu’il y avait
moins d’électeurs inscrits à Paris que dans d’autres municipalités françaises. Mais
une telle hypothèse n’explique pas qu’il y ait eu à la fin de la monarchie de
Juillet une nette croissance dans la participation, alors même que le nombre d’élec-
teurs était en train de croître. Le pourcentage de participation aux élections, qui
était de 65 % en 1834, a en effet grimpé jusqu’à 80 % de votants dans certains
arrondissements de la rive droite en 1846 16 ! Un taux de participation de 80 %
s’explique davantage par l’importance que les élections municipales ont revêtue
sous la monarchie de Juillet (en particulier pendant la seconde moitié) dans la
stratégie de l’opposition.
La loi sur les élections municipales fut votée l’année précédant les lois les
plus répressives de la monarchie de Juillet : les lois de septembre. C’est donc au
moment où la mobilisation républicaine était à son apogée que le gouvernement
introduisit des élections municipales dans la capitale. Le gouvernement cherchait
ainsi à réduire toute forme de mobilisation extra-institutionnelle en même temps
qu’il essayait d’offrir de nouvelles formes de participation électorale – une façon
sans doute de manier la carotte et le bâton. Faire passer de nouvelles restrictions
sur la presse et les associations tout en donnant à la ville de Paris des élections
municipales avait, de fait, tout l’air d’un compromis acceptable. Les historiens
– P. Vigier, Pamela Pilbeam ou Jeanne Gilmore, pour ne citer qu’eux – ont eu
tendance, à la suite des républicains de l’époque, à ignorer cette stratégie gouverne-
mentale ; le petit nombre d’électeurs y est sans doute pour quelque chose. Pour-
tant, même si les lois de septembre ont joué un rôle important dans le refoulement
de la « République clandestine », comme le propose J. Gilmore 17, cette stratégie

12 - La municipalité était constituée du préfet de la Seine, du préfet de Paris, du conseil


municipal et des maires et des adjoints de chaque arrondissement.
13 - Dans le cas des maires et des adjoints, suite aux élections, le roi choisissait un maire
et deux adjoints dans la liste des dix candidats qui avaient reçu le plus de votes.
14 - Pierre ROSANVALLON, Le sacre du citoyen. Histoire du suffrage universel en France, Paris,
Gallimard, 1992, p. 271.
15 - Mathilde LARRERE-LOPEZ, « La Garde nationale de Paris sous la monarchie de
Juillet. Le pouvoir au bout du fusil », thèse de l’université Panthéon Sorbonne-
Paris I, 2000.
16 - Le National, 23 novembre 1834.
412 17 - Jeanne GILMORE, La République clandestine, 1818-1848, Paris, Aubier, 1997.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

a fini par avoir un effet important sur la mobilisation de l’opposition sous la monar-
chie de Juillet 18, en particulier celle des républicains, l’aile gauche de l’opposition.
On peut distinguer deux moments dans l’attitude de l’opposition vis-à-vis
des élections municipales parisiennes. Le premier commence avec les débats sur
la municipalité de 1833 et dure jusqu’à la révolte de 1839, qui se solde par un
échec, et le lancement du mouvement pour la réforme électorale en 1839-1840.
La deuxième période couvre les années 1840 jusqu’à la révolution de 1848. Durant
la première phase, les républicains se concentrent surtout sur la rue et, soutenant
qu’un suffrage aussi limité n’est qu’une chimère, refusent la participation électorale.
Voici ce qu’on peut lire dans le journal Le National dès janvier 1834 : « Au surplus,
le public de Paris, qui n’est pour rien dans tout ceci, et qui ne verra pas moins,
comme devant, ses places encombrées de matériaux, ses rues dans un état affreux,
et ses octrois toujours augmentés, n’a pas pris le moindre intérêt à toute cette
discussion. Que lui en adviendrait-il ? Rien 19. » Onze mois plus tard, le même journal
explique toujours à propos des élections qui venaient alors d’avoir lieu : « C’est,
au fond, peu intéressant pour la ville de Paris, et cela nous a touché fort peu 20. »
Mais à partir de l’échec de la révolte de 1839, le camp républicain décide de
nouer une alliance avec d’autres figures de l’opposition et lance une nouvelle
stratégie visant à affaiblir la monarchie en s’appuyant sur ses institutions mêmes.
À partir des deuxième et troisième renouvellements triennaux de 1840 et 1843,
l’opposition cherche à faire des élections municipales un enjeu politique, en
arguant que les problèmes à l’intérieur de la ville viennent en grande partie de ce
que ni l’opposition ni son programme municipal ne sont représentés.

Vous verrez, Messieurs, les intérêts généraux de la ville, ceux qui appellent à de sages
réformes et au progrès pratique, compter parmi leurs plus fermes défenseurs les hommes
honorables que le comité [de l’opposition] recommande à vos suffrages, et vous ne verrez

18 - Dans cet article, j’utilise le terme « opposition » comme il était employé sous la
monarchie de Juillet. L’opposition, c’est globalement tous ceux qui étaient en désaccord
avec les orléanistes autour des questions constitutionnelles, et en particulier des ques-
tions de suffrage. Elle va de la gauche dynastique, qui aspirait à des réformes institution-
nelles lentes dans le sens d’un suffrage élargi, jusqu’aux républicains pour lesquels tout
régime en dehors d’une république était une trahison de la Révolution. On peut alors
adopter la terminologie de P. ROSANVALLON, Le sacre du citoyen..., op. cit., p. 282, qui
distingue quatre groupes : « les libéraux ouverts », Rémusat et Duvergier de Hauranne
qui ont rompu avec Guizot en 1840 et cherchent une légère baisse du cens pour avoir
accès aux urnes ; « la gauche dynastique », représentée par la figure emblématique
d’Odilon Barrot, favorable à une ouverture sous la forme d’une augmentation des citoyens
capacitaires ; « la masse républicaine » représentée par Laffite, qui aspire à une augmen-
tation graduelle mais nette du nombre de votants ; enfin, « les socialistes et les républi-
cains d’extrême gauche » représentés par Louis Blanc, qui sont en faveur du suffrage
universel et ne démentent pas l’efficacité d’une nouvelle révolution. « L’opposition »,
dans cet article, fait référence à ce groupe tout entier.
19 - Le National, 15 janvier 1834.
20 - Le National, 23 novembre 1834. 413
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plus le VI e arrondissement, par une mauvaise justice distributive, rester privé de sa part
légitime et proportionnelle dans les améliorations de la ville 21.

En 1846, l’opposition était capable d’allier position politique et revendication admi-


nistrative. Et c’est ce nouvel intérêt pour des élections politisées qui mène peu à
peu à un meilleur taux de participation : à partir de 1840, la participation augmente
continuellement et ce jusqu’en 1846, date des dernières élections. Chaque élection
est alors l’occasion de résister au gouvernement et d’essayer d’améliorer l’adminis-
tration de la ville. En 1846, le comité d’opposition de la Seine a montré à quel point
son approche des élections avait changé en insistant sur le fait que les élections
municipales faisaient partie des droits politiques : « Un nouvel exercice de nos droits
politiques doit nous appeler dans quelques jours à déposer notre suffrage dans
l’urne ; il s’agit des élections aux conseils municipal de Paris et général de la
Seine 22. » Cette mobilisation de la part de l’opposition est certes organisée pour
affaiblir le gouvernement et ses succès en ce sens contribuent nettement à préparer
la révolution de 1848. Mais elle a eu également un impact plus durable en initiant
une nouvelle culture électorale et participative à l’échelle municipale. Ses tenta-
tives de politiser les élections ont rencontré un franc succès au cours des années
1840, et l’argument selon lequel une élection politisée peut transformer l’adminis-
tration a joué un rôle certain quand il s’est agi de défendre la nécessité de réviser
les fondements du mandat municipal.
La place centrale des élections dans le combat de l’opposition a permis que
s’établisse un rapport plus étroit entre les revendications politiques et la question
du mandat des conseillers. Dans le cas des Ve, VIe, VIIe et VIIIe arrondissements 23,
chaque fois qu’un conseiller était remplacé, sauf dans le VIIIe arrondissement, il
l’a été par un membre de l’opposition 24. En 1846, l’opposition a finalement réussi
à prendre le pouvoir à l’intérieur du conseil et à placer l’un des siens, François
Arago, à la présidence du conseil général pour cette année-là. Mais cette politisation
a eu des effets contrastés. En général, un changement de bord politique vers
l’opposition n’augure pas d’une transformation du statut, professionnel ou institu-
tionnel, de l’élu. Prenons par exemple, pour l’année 1846, les quatre membres élus
sous l’étiquette de l’opposition dans les Ve, VIe, VIIe, VIIIe arrondissements 25
(c’est-à-dire sur la rive droite) : ils étaient, comme ceux qu’ils ont remplacés,
membres d’institutions locales à Paris. Horace Say, élu dans le Ve arrondissement,
était un membre clé de la chambre de commerce de Paris ; le candidat Julien

21 - Le National, 21 novembre 1846.


22 - Ibid.
23 - Ce sont les arrondissements pour lesquels nous avons le plus de renseignements,
car ils ont participé trois fois aux renouvellements triennaux.
24 - Dans le Ve arrondissement, Vincent, élu en 1834, a été remplacé par Horace Say
en 1837. Dans le VIe arrondissement, Ambroise Aubé a été remplacé par Pierre Ségalas,
candidat officiel de l’opposition en 1846 ; et dans le VIIe, Julien Chevalier, lui aussi can-
didat officiel de l’opposition en 1846, a battu Jacques Jouet.
25 - Nous sommes bien sûr dans l’ancien système d’arrondissements : sur les douze,
414 seuls les Xe, XIe et XIIe sont sur la rive gauche.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

Chevalier insista pendant toute la campagne sur le fait qu’il était le membre le
plus ancien du tribunal de commerce ; quant au candidat François Bayvet, il était
aussi membre de la chambre de commerce, de la Banque de France et du conseil
général du commerce et des manufactures. Le médecin Pierre Ségalas était le seul
parmi les candidats de l’opposition à ne pas participer aux institutions locales. Il
est alors possible de confirmer un certain nombre d’arguments de Claire Lemercier
dans son ouvrage sur les chambres de commerce, notamment ce qu’elle appelle
le cursus honorum des institutions locales 26. Des figures telles qu’Ambroise Aubé,
Auguste Ganneron et Louis Besson, qui ont été élus présidents du conseil général
avant Arago, étaient tous membres d’institutions locales et commerciales de Paris.
Pourtant, la politisation du conseil municipal dans les années 1840 n’a pas
été sans incidence sur ce cursus honorum. L’arrivée en 1846 d’Arago, le chef de
l’opposition, en remplacement d’Aubé, suggère que les élections pouvaient modi-
fier l’économie prévalant jusque-là entre le conseil municipal et les autres institu-
tions locales dans la capitale. Arago est davantage une figure nationale, un notable
savant, élu sur un programme politique. Sa présidence constitue une véritable
exception dans l’histoire du conseil pendant la première moitié du XIXe siècle
– une exception à relier sans doute à l’impact des élections 27. Cette politisation
des conseillers a également accentué les différences entre les conseillers de la rive
gauche et ceux de la rive droite, entraînant une forte diminution du nombre des
membres de la chambre de commerce sur la rive gauche. De 1834 à 1848, quinze
conseillers ont été élus pour occuper les neuf postes offerts sur la rive gauche.
Parmi eux, un seul était membre de la chambre de commerce – ce qui est d’autant
plus remarquable que sur la rive droite, les Ve, VIe, VIIe et VIIIe arrondissements
avaient chacun au moins deux membres de leur conseil faisant partie soit de la
chambre de commerce, soit du tribunal de commerce.
Il semblerait donc que les élections aient infléchi les rapports entre les insti-
tutions économiques de la ville et son conseil municipal. Sur la rive droite, l’intro-
duction des élections a encore renforcé le poids des intérêts économiques. Dès
que la rive gauche a pu élire ses propres conseillers, en revanche, d’autres intérêts
ont été privilégiés. Les professions libérales, par exemple, ont été représentées :
trois avocats et deux médecins ont été élus dans les Xe et XIe arrondissements, à
côté de la faculté de médecine. Ont été également choisis des artistes, des chefs
d’établissements scolaires (à proximité des institutions éducatives) et des ingénieurs
(à proximité de l’École polytechnique). Une logique de proximité se fait donc jour,

26 - Claire LEMERCIER, Un si discret pouvoir. Aux origines de la Chambre de commerce de


Paris, 1803-1853, Paris, La Découverte, 2003.
27 - Si l’on suit l’analyse d’Adeline DAUMARD, La bourgeoisie parisienne de 1815 à 1848,
Paris, Albin Michel, [1963] 1996, p. 540, l’élection d’Arago à la tête de l’assemblée locale
constituait une exception pour l’administration parisienne en général : « Dépassant les
capacités des notables de quartier, susceptibles seulement de comprendre et de traiter
les problèmes concernant leur arrondissement, le cadre parisien était trop étroit pour les
notables nationaux. C’était un élément de faiblesse pour la bourgeoisie parisienne qui
était en quelque sorte décapitée. » En effet, grâce aux élections, la municipalité se
dotait d’un notable à l’échelle nationale. 415
STEPHEN W. SAWYER

qui suggère que la composition du conseil n’est plus automatiquement liée aux
intérêts commerciaux de la ville : lorsque la population a pu choisir, la diversité
des intérêts locaux (par arrondissement) a été davantage représentée 28.
Enfin, les plus âpres batailles pour les sièges de conseiller ont eu lieu sur la
rive gauche. Alors que, pour le même nombre de sièges à pourvoir (trois), il y avait
quatre candidats en moyenne dans les Ve, VIe, VIIe, et VIIIe arrondissements, les
arrondissements de la rive gauche en présentaient en moyenne cinq. De même,
alors que dans les Ve, VIe, VIIe, VIIIe arrondissements deux conseillers par arrondis-
sement sont restés au conseil quatorze années durant, il n’y en eu que deux au
total pour les trois arrondissements de la rive gauche. Sans l’effet stabilisateur des
intérêts économiques et commerciaux de la ville, l’assemblée locale s’est montrée
plus sensible aux changements : c’est là que se lit l’impact de cette nouvelle culture
électorale participative.
Une lecture des élections locales à Paris pendant la deuxième décennie de
la monarchie de Juillet révèle donc un infléchissement sensible du rapport entre la
population de la ville et ses conseillers. Les élections locales furent porteuses de
nouvelles formes de représentativité, à la fois politiques et territoriales, et c’est
précisément cette représentativité qui s’est trouvée au cœur d’une reformulation
du mandat municipal au cours des années 1840.

Les élections municipales


et la transformation du pouvoir administratif
Les élections municipales de la monarchie de Juillet ont souvent été consi-
dérées comme des vecteurs de modernisation de la culture politique française.
A.-J. Tudesq, P. Vigier et M. Agulhon ont souligné que, dans la longue marche
vers le suffrage universel, l’ouverture du vote à plus de cinq millions de Français
en 1831 était aussi importante que la déclaration du suffrage universel masculin
de 1848 29. D’après ces historiens, les élections municipales ont joué un rôle central
notamment grâce au nombre de personnes auquel elles ont donné accès aux urnes.

28 - Il est intéressant de noter que ces résultats présentent une forte ressemblance avec
ceux de 1789 et de 1790 sur la rive gauche. Haim BURSTIN, Une révolution à l’œuvre : le
faubourg Saint-Marcel (1789-1794), Seyssel, Champ Vallon, 1995, p. 149, a montré que
les votes de 1789 dans le faubourg Saint-Marcel ont abouti à l’élection d’« académiciens,
des représentants des professions juridiques et de quelques ecclésiastiques ».
29 - Sur les élections municipales sous la monarchie de Juillet, voir André-Jean TUDESQ,
« Institutions locales et histoire sociale : la loi municipale de 1831 et ses premières
applications », Annales de la faculté des lettres et sciences humaines de Nice, 9-10, 1969, p. 327-
363 ; Philippe VIGIER, « La monarchie de Juillet » et « La deuxième République » in
L. FOUGÈRE, J.-P. MACHELON et F. MONNIER (dir.), Les communes et le pouvoir. Histoire
politique des communes françaises de 1789 à nos jours, Paris, PUF, 2002, p. 203-262. Les
travaux de Christine GUIONNET ont été particulièrement utiles pour cette étude :
L’apprentissage de la politique moderne. Les élections municipales sous la monarchie de Juillet,
416 Paris, L’Harmattan, 1997.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

Mais ces études se sont concentrées principalement sur les provinces, ce qui n’est
guère surprenant de la part d’historiens qui s’intéressaient surtout au processus de
politisation. La ville de Paris était en effet largement politisée depuis 1789 et
des élections limitées à 20 000 personnes au plus dans la capitale des révolutions
pouvaient paraître négligeables.
Et pourtant, un tel raisonnement fait du nombre d’électeurs le critère essen-
tiel dont dépend le pouvoir de transformation des élections. Une telle hypothèse
apparaît désormais quelque peu réductrice. L’ouvrage de C. Guionnet, consacré
aux élections municipales sous la monarchie de Juillet, a montré que malgré le
grand nombre d’électeurs appelés aux urnes pendant cette période – à la campagne
ainsi que dans les villes de province – la multiplication des occasions de voter n’a
que peu transformé la perception et le sens du vote. D’après C. Guionnet, le
nombre d’électeurs, en fin de compte, a eu peu d’incidence sur la construction
d’une culture politique moderne. L’aspect purement quantitatif ne suffirait donc
pas à redéfinir la nature du vote – une leçon à garder en mémoire dans le cas de
Paris. Sauf qu’à Paris, le processus semble précisément s’inverser. Si la loi sur les
élections municipales n’a introduit qu’un petit nombre de nouveaux électeurs,
l’activité intense de la part de l’opposition a débouché sur une importante refor-
mulation du mandat administratif. Contestant la prévalence des intérêts socio-
professionnels, l’opposition, durant les années 1840, cherchait désormais à agir de
façon efficace sur la ville elle-même.
C. Guionnet suggère que pendant les élections municipales de la monarchie
de Juillet, les candidats étaient surtout choisis sur le critère de ce qu’elle appelle
leurs « états sociaux » : « le terme d’‘états sociaux’ souligne le fait que les identités
de ces groupes sont en quelque sorte structurelles car ancrées dans le social, étant
révélées par des pratiques communes régulièrement répétées [...] ou des caractéris-
tiques ‘objectives’ au sens où elles sont appréhendables par un observateur exté-
rieur (regroupement spatial, activité professionnelle identique) » 30. Les candidats,
selon cette analyse, n’étaient donc pas choisis pour leurs prises de position poli-
tiques, ni pour leur expertise sur tel ou tel sujet, ni même parce qu’ils avaient une
identité sociale (« ouvrier » ou « travailleur »), mais afin qu’ils représentent des identi-
tés sociales capables d’être immédiatement appréhendées. En d’autres termes, les
élections servaient à reproduire une organisation sociale existant a priori. L’analyse
de C. Guionnet est très convaincante pour la campagne et les villes provinciales,
et même peut-être pour Paris pendant la première moitié de la monarchie de
Juillet, avant que l’opposition se mobilise autour des élections municipales pari-
siennes. Mais les journaux, les bulletins électoraux, les comptes rendus des réunions
électorales suggèrent qu’en même temps que les parcours et alliances institution-
nelles traditionnelles parmi les candidats perdaient de leur importance, de nou-
velles transformations venaient à se manifester pendant les campagnes.

30 - C. GUIONNET, L’apprentissage de la politique moderne..., op. cit., voir en particulier


« L’impossible ‘apprentissage’ de certaines conceptions modernes de la politique »,
p. 111-140. 417
STEPHEN W. SAWYER

Il apparaît de manière générale que pendant la première décennie de la


monarchie de Juillet, les élections municipales n’ont pas été organisées autour des
questions de compétences administratives des candidats. Le candidat Michelot
n’était pas un cas isolé quand il proposa à son électorat de voter pour lui parce
qu’il était « lieutenant dans la garde nationale, patron d’une compagnie de chemin
de fer, fondateur d’une institution éducative dans le Xe arrondissement 31 ». Son
statut de notable l’emportait ici sur toute considération de prise de position poli-
tique ou d’expertise. Avant 1840, on relève peu de débats contradictoires au cours
des réunions électorales ; les élections municipales ne sont que peu relayées par
les journaux. Toutefois, la transition vers un climat municipal plus participatif est
annoncée par le bulletin électoral du même candidat en 1843 : « Trois fois vous
m’avez porté sur la liste des candidats aux fonctions de maire ou d’adjoint, sans
que j’eusse fait aucune démarche pour obtenir vos suffrages. Aujourd’hui je viens
les réclamer 32 ». S’il reste fier de n’avoir jamais auparavant sollicité le soutien des
électeurs, sa décision en 1843 de faire appel aux suffrages de ses concitoyens
indique que quelque chose est alors en train de changer.
En effet, dans le jeu électoral qui a vu le jour au cours de la monarchie de
Juillet, les sympathisants du centre et de l’opposition sont en quête d’autres hori-
zons, comme le montre l’exemple de Victor Considérant élu du Xe arrondissement
en 1843 :

En résumé, je ne suis ni ne veux être rivé à aucune opposition systématique. Je suis prêt
à approuver, et j’approuve franchement, les actes du gouvernement, toutes les fois qu’ils
sont conformes à l’intérêt public. Malheureusement, je suis obligé de constater que la
marche du gouvernement me permet très rarement la satisfaction d’attacher mon adhésion
à ses actes. J’ai donné, il y a sept ans, ma démission du grade de capitaine du génie, je
ne suis plus fonctionnaire du gouvernement, et j’entends conserver, par rapport à lui,
cette position dans toute la plénitude de son indépendance 33.

Loin de mettre en avant son statut de notable, il présente son indépendance poli-
tique et institutionnelle comme condition de son éligibilité, une perspective qui
informe aussi sur sa manière de faire campagne. En 1843, Considérant a écrit plusieurs
articles dans La Démocratie pacifique, rassemblés sous le titre « De l’unité adminis-
trative du département de la Seine ». Il a attaché à son bulletin électoral son article
alors le plus récent : « Quelques considérations sur la grande circulation dans Paris
et une note sur celle du Xe arrondissement ». Publié l’année qui suivit son élection
dans la Revue générale de l’architecture et des travaux publics, cet article est l’une des
premières études à proposer une reconstruction de Paris de grande ampleur. Nicholas
Papayanis a souligné l’importance des écrits de Considérant dans la formulation

31 - Archives de Paris, VD6/542/4, Élections du conseil général du département de


la Seine.
32 - Ibid.
33 - Archives de Paris, VD6/542/4, M. Considérant, À Messieurs les électeurs du X e arron-
418 dissement.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

d’une vision d’ensemble de la planification des infrastructures parisiennes : Consi-


dérant « a très bien compris que toute planification devait être compréhensive. Ce
n’était qu’une fois qu’un plan d’ensemble a été adopté par les autorités municipales
qu’ils pouvaient commencer à travailler sur des projets précis 34 ». Voilà donc une
véritable tentative de la part d’un candidat de montrer l’importance de son expé-
rience. Avec la candidature de Considérant, le critère de notabilité est clairement
délaissé : il s’est présenté comme expert. Le vote en sa faveur ne peut donc plus
être analysé comme un vote de reproduction de l’état social : nulle référence n’est
faite à un passé prestigieux qui n’aurait pas de rapport direct avec les questions
qui le concerneraient au premier chef en tant que conseiller. Considérant a bien
cherché à construire un mandat fondé avant tout sur son savoir et sur le rapport
entre son arrondissement et la ville dans son entier.
Cette façon de faire campagne devient ainsi emblématique de la nouvelle
définition du champ d’action des conseillers de l’opposition. Considérant n’est
pas le seul à ne plus mettre en avant sa notabilité. Nombreux sont les candidats
qui s’engagent sur un programme : Favrel, dans le Ve arrondissement, propose des
réformes précises (réduction d’impôts, réformes sur l’impôt des portes et fenêtres
et l’octroi) tout comme Ségalas, par exemple, qui clame ainsi ses priorités : « En vue
d’étendre ce dégrèvement et de le rendre compatible avec les charges de la ville,
je provoquerais un impôt sur le luxe ; à l’imitation de ce qui a lieu en Angleterre,
et ce serait la pour moi l’objet d’un premier vœu à adresser au gouvernement 35... »
À la fin de la monarchie de Juillet, les élections sont ainsi devenues une occasion
pour les candidats d’offrir leur vision de la municipalité et de l’action municipale.
Et s’ils lancent de véritables programmes électoraux, les candidats n’hésitent
pas non plus à faire la distinction entre leur rôle de conseiller et leur profession.
Dans une réunion du XIe arrondissement, on note l’intervention d’un électeur
s’adressant au candidat Buchère pour lui demander d’expliquer comment il entend
concilier sa profession avec son mandat de conseiller municipal :

Un électeur. – Comment Monsieur Bucher [sic] conciliera-t-il les devoirs de conseiller


avec ceux de receveur de rentes ?
M. Buchère. – Je vous dirai que mon intention est de conserver mon cabinet ; mais je crois
que cela même me permettra de mieux étudier les besoins de l’arrondissement.
Un électeur. – Comment M. Bucher [sic] pourra-t-il concilier les intérêts de ses clients
avec les obligations de conseiller quand ses intérêts seront en opposition avec ceux de la
ville de Paris ?
M. Buchère. – Si les intérêts de l’arrondissement pouvaient souffrir de ma qualité d’homme
d’affaires, je céderais immédiatement mon cabinet.
(Assentiment) 36.

34 - Nicholas PAPAYANIS, Planning Paris before Haussmann, Baltimore, The Johns Hopkins
University Press, 2004, p. 198.
35 - Le National, 23 novembre 1846.
36 - Le Constitutionnel, 26 novembre 1843. 419
STEPHEN W. SAWYER

On est loin d’une représentation des professions qui aurait pour objectif de refléter
la diversité de la société et de reproduire l’état social. Ni la profession, ni la richesse
ne sont désormais des garanties suffisantes. Au contraire, les électeurs s’inquiètent
d’une possible contradiction entre la profession et le rôle du conseiller. Dans la
nouvelle culture électorale, les élections municipales sont donc l’occasion de façon-
ner un nouveau mandat municipal où les conseillers utiliseraient leurs connais-
sances de la ville et seraient entièrement dévoués à leur fonction. En d’autres
termes, les conseillers ne sont plus élus pour refléter la société parisienne mais
pour la transformer. En conséquence, le poste de conseiller n’est plus tant une
fonction sociale à remplir qu’une occasion d’agir sur la ville. On a affaire à une véri-
table révolution dans la culture électorale, dont témoignent notamment les appels
à la transparence lancés par les candidats.
Dans une municipalité de notables, la question de la transparence ne se
posait même pas. Du moment que les membres reflétaient une réalité sociale
immédiatement saisissable, il n’y avait pas lieu de démontrer qu’ils remplissaient
leur fonction comme ils l’avaient promis. Dans la nouvelle culture électorale, où
il s’agit avant tout de choisir le bon candidat et non de trouver le représentant de
tel ou tel secteur de la société, l’importance de la transparence, l’accomplissement
efficace des promesses de campagne deviennent primordiaux et les élus doivent
rendre des comptes. L’opposition, dès 1843, fait ainsi de la transparence une ques-
tion clé des élections municipales. Un article du Constitutionnel suggère par exemple
que les candidats viennent « s’expliquer » : « Pour que leurs consciences soient
mieux éclairées, pour que les mérites des candidats soient mieux appréciés par eux,
il serait important que les candidats soient appelés à s’expliquer. Nous désirons
vivement qu’il en soit ainsi 37. » La même année, dans le Xe arrondissement, un
candidat pour la mairie, M. Tourin, refuse de participer à une réunion électorale,
ce qui est vu d’un très mauvais œil par les électeurs de l’opposition. Le compte
rendu de la réunion relate l’épisode :

Dans cette lettre, M. Tourin annonce qu’il se présente comme candidat, mais, qu’étant
depuis longtemps connu de ses concitoyens, il croit inutile de se rendre au milieu d’eux
pour leur donner des explications.
Une voix. – M. Tourin manque de respect aux électeurs... (cris confus)
M. Pagnerre. – Il faut remarquer que M. Tourin n’est pas un simple candidat ; il a été
administrateur et nous doit compte de sa conduite... (Oui, Oui, très bien)
Un électeur. – En ne se présentant pas, M. Tourin déclare qu’il renonce à sa candidature...
(c’est juste, c’est juste) 38

Il est fort probable que le dénommé Pagnerre, cité dans ce compte rendu, soit le
secrétaire du comité central de l’opposition de la Seine, et sa réaction est révélatrice
de l’attitude plus générale de l’opposition. Un article publié par ce même comité

37 - Le Constitutionnel, 23 novembre 1843.


420 38 - Le Constitutionnel, 9 décembre 1843.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

central montre bien à quel point cette question avait revêtu une importance cru-
ciale aux yeux de l’opposition :

Avant d’accorder votre confiance aux candidats qui la sollicitent, obtenez d’eux l’engage-
ment formel de vous rendre compte, tous les six mois, ou du moins tous les ans, en assemblée
générale, et des travaux du conseil dont ils feront partie, et de la part qu’ils y auront
personnellement prise. Ce sera là certainement tout à la fois un bon exemple et une salutaire
coutume qui ne tarderont pas à porter d’heureux fruits 39.

Certains candidats vont encore plus loin et demandent que les réunions des
conseils soient publiées afin de faire la preuve qu’ils remplissent efficacement
leur mandat. Le candidat de l’opposition du Ve arrondissement suggère même la
publicité des séances :

Je demanderais la publicité des séances comme la plus sûre garantie que puissent avoir
les Électeurs des actes de leur mandataire ; et, s’il n’était pas possible de l’obtenir, je
voudrais, Messieurs, vous donner tous les ans un compte rendu des travaux auxquels
j’aurais pris part ; je voudrais enfin me mettre continuellement en rapport avec vous, et
m’éclairer de vos lumières et de vos conseils 40.

Jusqu’alors les orléanistes avaient réclamé que les séances soient tenues à huis
clos, au motif, justement, de maintenir l’indépendance des mandataires. La publi-
cité des débats, soutenaient-ils, ne pouvait qu’exacerber les divisions idéologiques
et politiques à l’intérieur des conseils et les empêcher de remplir leur fonction
administrative. De toute évidence, l’opposition avait une autre vision : les manda-
taires étaient appelés à leurs postes pour respecter leurs promesses, non pour
remplir une simple fonction sociale.
Le 27 novembre 1846, à la veille des élections municipales, paraissait dans Le
National un long article sur les campagnes des candidats de l’opposition

Le gouvernement représentatif, ce n’est pas seulement une ou deux tribunes et quelques


journaux ; c’est l’action régulière et permanente de la nation sur elle-même ; c’est la partici-
pation active du pays, du département, de la commune à toutes les affaires publiques, à
tous les intérêts généraux et locaux, au libre exercice de toutes nos institutions 41.

Pour l’opposition, les élections offraient donc à la ville l’occasion de se transformer.


Les conseillers, une fois élus, avaient pour mission d’agir sur le milieu urbain. Les
promesses de campagne, la mise en avant de l’expertise, l’appel à la transparence
allaient tous dans le même sens : celui d’un changement dans la culture électorale
locale qui a fini par transformer la nature du mandat municipal, le champ d’action
des conseillers et la nature même de la responsabilité municipale.

39 - Le National, 27 novembre 1846.


40 - Le National, 26 novembre 1846.
41 - Le National, 27 novembre 1846. 421
STEPHEN W. SAWYER

Une nouvelle échelle d’intervention au niveau municipal


Si la culture participative et électorale a transformé les campagnes municipales et
la nature du mandat, sous son impulsion a aussi été mise en place une nouvelle
échelle d’intervention au plan de la municipalité. Jusqu’aux années 1840, l’action
administrative de la municipalité parisienne, pour être légitime, se concevait au niveau
de l’arrondissement, non au niveau de la ville. Dans ses Souvenirs de l’Hôtel de Ville,
Charles Merruau décrit ainsi l’administration parisienne avant la IIe République :
« On en faisait une sorte de distribution par petites sommes entre les divers arron-
dissements, on dirait presque entre les influences jalouses des conseillers munici-
paux 42. » Merruau, qui fut membre de l’administration à partir de 1848, ne cher-
chait sans doute pas à mettre en valeur l’administration antérieure ; ses commentaires,
pourtant, semblent justes concernant la période qui précède les années 1840.
Louis-René Villermé par exemple, dans son étude sur la mortalité à Paris dans les
années 1820, mène son analyse statistique à l’échelle de l’arrondissement : « J’ai
considéré, dans mon premier travail, chaque arrondissement de Paris, comme
formant une ville distincte ; c’est encore ce que nous allons faire 43. »
Quant aux conseillers de la monarchie de Juillet, ainsi que Jeanne Gaillard
l’a bien souligné, ils n’entendaient nullement planifier la ville dans son ensemble
mais considéraient qu’il fallait plutôt relier chaque arrondissement au centre. Il
appartenait à chaque conseiller de s’en assurer 44. Chevalier, par exemple, candidat
du VIIe arrondissement, insiste sur la nécessité de faire dans son arrondissement
des travaux de voirie : « L’orateur examinant ensuite les améliorations matérielles
dont a à se préoccuper le conseil-général, insiste pour l’ouverture et l’élargissement
de diverses voies de communication notamment dans le VIIe arrondissement 45. »
Pourtant, l’argument selon lequel l’échelle de l’arrondissement prévaut en matière
d’action municipale ne résiste pas à une analyse systématique des candidatures.
Une telle approche, qui émiettait Paris en petits arrondissements clientélistes, s’est
vue concurrencée dans ces années par une nouvelle vision plus globale de la ville.
En 1843 parut dans le journal Le Siècle une série d’articles qui lançait une
attaque des plus frontales envers la politique municipale. Le premier article, consa-
cré à la réforme électorale, dénonçait les limites d’une représentation locale à Paris
qui mettait en avant les arrondissements aux dépens de la ville dans son ensemble.

42 - Charles MERRUAU, Souvenirs de l’Hôtel de Ville de Paris, 1848-1852, Paris, Plon, 1875,
cité dans Jeanne GAILLARD, Paris. La ville, 1852-1870, Paris, L’Harmattan, 1977, p. 23.
43 - Louis-René VILLERMÉ, De la mortalité dans les divers quartiers de la ville de Paris, s. l.,
s. n., 1830, p. 295.
44 - J. GAILLARD, Paris. La ville..., op. cit. Voir aussi Marcel RONCAYOLO, « Croissance,
quartier, centralité : le débat de 1840-1844 », in P. BUTEL et L. M. CULLEN (dir.), Cities
and merchants: French and Irish perspectives on urban development, 1500-1900, Dublin,
Trinity College, 1986, p. 139-148 ; Pierre-Yves SAUNIER, « Center and centrality in the
19th century: Some concepts of urban disposition under the spot of locality », Journal
of Urban History, 24-4, 1998, p. 435-467.
422 45 - Le National, 29 novembre 1846.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

Le conseil municipal de Paris se compose de trente-six membres ; chacun des douze arron-
dissements que renferme la ville en nomme trois. De ce fractionnement, de ces subdivisions
de liste, de ces scrutins particuliers résulte ce qui se fait sentir à un certain degré sans
doute partout ailleurs, mais ce qui est plus à déplorer dans une grande et puissante cité,
la capitale des arts et de la civilisation, nous voulons parler de ces tiraillements de petits
intérêts étroits et rivaux, de ces luttes de rue à rue, de cet esprit mesquin de quartier qui
tend en quelque sorte à faire de chaque arrondissement une commune dans la commune
et constitue dans le sein du conseil une majorité pour une rive, une minorité pour l’autre 46.

En créant des villes dans la ville, la géographie électorale de la représentation


municipale allait donc à l’encontre des nouveaux besoins d’une ville en pleine
expansion démographique. Et l’article de conclure que seule pouvait remédier à
ce problème une prise de conscience de l’existence d’un nouveau rapport entre la
gouvernance locale, la représentation de la ville et les attentes des Parisiens – ce
qui ne pouvait se faire, à son tour, sans une réorganisation des élections. Il s’agissait
donc – ainsi que le suggère cet article – de créer des conseillers supplémentaires
qui représenteraient Paris dans sa totalité. Ce qui se fait jour ici, c’est une tension,
voire une ligne de fracture, entre la nouvelle vision administrative à l’échelle de
la ville en tant qu’ensemble et une vision plus « traditionnelle » de l’intervention
administrative par arrondissement. Pour l’opposition, il s’agit de combler un déficit
représentatif produit par l’émiettement de Paris en créant des conseillers qui ne
seraient pas élus par arrondissement mais par la ville tout entière.
Cette proposition est restée sans suite, mais la logique sous-jacente a continué
d’animer les campagnes électorales et les projets administratifs de l’opposition.
L’aile gauche, en particulier, n’a cessé de faire valoir que les questions auxquelles
étaient confrontés les conseillers intéressaient de plus en plus la ville dans son
entier : que ce soit l’insalubrité des logements, le manque d’eau potable ou la
cherté de la nourriture, aucun de ces problèmes ne pouvait être résolu par une
politique à l’échelle de l’arrondissement. C’est une autre logique qui devait préva-
loir. Arguant que les ouvriers étaient les premiers à souffrir de la dureté de la vie
urbaine, l’opposition voulait donc concentrer sur eux les efforts d’une municipalité
qui devait avant tout agir pour les protéger. Ainsi Say, dans son discours électoral
de 1846, se préoccupait-il de la question de leur représentation :

En venant ici, vous remplissez un grand et glorieux mandat que vous tenez de nos
institutions ; vous n’êtes pas ici seulement en votre nom personnel, comme électeurs, mais
par cela même que les lois restreignent entre un petit nombre d’individus l’exercice de ce
droit, elles vous imposent le devoir, la mission de représenter tous ceux qui ne sont pas
appelés à l’exercer ; je veux parler de cette classe nombreuse de travailleurs qui fait la
richesse et la gloire de notre belle patrie 47.

46 - Le Siècle, 22 juillet 1843.


47 - Le National, 29 novembre 1846. 423
STEPHEN W. SAWYER

Say élargit ici le cercle restreint de la représentation : les électeurs auxquels il


s’adresse sont appelés à représenter les « sans voix », ces travailleurs qui, eux, ne
pouvaient pas voter. Il avait en cela l’appui du National : « Nous espérons aussi que
l’on provoquera des assemblées préparatoires où ces questions seront débattues, et
que les citoyens [...] auront à cœur de conquérir pour les classes les plus nombreuses
et les plus laborieuses une amélioration utile en tout temps 48. » Les campagnes
municipales de l’opposition sont ainsi émaillées de références aux travailleurs qui
viennent légitimer une action administrative au niveau de la ville tout entière.
L’appel à représenter les intérêts des travailleurs ainsi que ceux d’autres « sans
voix » est de fait une pièce maîtresse du dispositif visant à élargir la culture électo-
rale au-delà des frontières étroites du cens. Mais à agrandir le cercle de ceux qui
étaient impliqués dans les décisions de l’administration locale, on allait aussi devoir
reconsidérer toute l’échelle de l’intervention administrative.
L’appel à protéger les intérêts des ouvriers s’est encore accentué pendant
l’hiver 1846 quand le prix du pain a flambé. La crise économique et les mauvaises
récoltes du milieu des années 1840 avaient provoqué une montée des prix sans
précédent et la municipalité avait fini par admettre la nécessité de distribuer des
bons de pain. Mais la décision, prise par le préfet, avait été de ne distribuer ces bons
qu’à condition que fût présenté un justificatif de statut. C’est là qu’à nouveau Le
National avait réagi :

Que signifient ces mots : « ouvriers nécessiteux » ? Faudra-t-il justifier de sa misère alors
que l’aumône devient insultante ? Délivrerez-vous des bons sur une simple demande adres-
sée par les ouvriers ? Alors, à quoi bon parler des nécessiteux [...] encore une fois, il est
utile que l’administration municipale détermine elle-même d’avance l’interprétation de
sa pensée pour ne pas laisser de doute 49.

Pour mieux critiquer le préfet, l’opposition avait donc misé sur la défense des
ouvriers et des travailleurs, et cette recherche d’un fondement plus social à l’action
administrative eut un effet de levier qui provoqua un changement d’échelle dans
l’intervention administrative. L’appel aux travailleurs témoigne d’un niveau d’abs-
traction qui rend caduque la poursuite d’une action restreinte à l’arrondissement.
L’objectif n’est plus de soutenir des intérêts individuels ni corporatistes ; l’inter-
vention administrative doit prendre en compte la ville dans son ensemble. En effet,
une fois admis que les conseillers municipaux ne représentent plus seulement leur
arrondissement mais aussi les travailleurs, c’est la ville dans son ensemble qui
devient l’objet de la politique municipale. Il est significatif que l’opposition n’ait
jamais lancé d’appel spécifique en faveur des ouvriers du IXe arrondissement, mais
bien des appels pour aider les travailleurs de Paris, de la banlieue et même au-
delà. En 1846, Le National donne les grandes lignes de la campagne de l’opposition :
« un plan général d’alignement pour tout Paris, [...] l’augmentation du volume

48 - Le National, 19 octobre 1846.


424 49 - Le National, 11 novembre 1846.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

d’eau destiné à la consommation de la ville [...] l’éclairage complet de Paris [...]


l’abolition de l’octroi 50 » – autant de propositions qui considèrent la ville dans son
ensemble et le sort global de ses travailleurs.
La question de l’octroi est régulièrement mise en avant dans les campagnes
ainsi que dans les bulletins électoraux. L’opposition ne cesse de répéter que l’octroi
accable les ouvriers de la ville : un système de distribution des ressources plus
équitable doit être mis en place de toute urgence. « Que voyons-nous dans cette
grande ville où tant de citoyens s’agitent pour accroître la prospérité générale,
s’enquiert le candidat Pierre Martelet dans la réunion électorale du VIIe arrondisse-
ment, nous voyons qu’à présent, comme au temps des maîtrises, ce sont précisé-
ment les classes laborieuses qui supportent dans une écrasante proportion le poids
d’un impôt aussi vexatoire dans sa forme, qu’inhumain dans son principe 51. » Quant
à Favrel, il va jusqu’à demander, dans sa campagne de conseiller municipal, que
l’octroi soit supprimé : « J’appuierai toutes les modifications qui tendront à dimi-
nuer les droits d’octroi, jusqu’à ce qu’ils puissent être entièrement supprimés et
remplacés par un impôt plus équitable. Ces droits pèsent d’une manière injuste
sur la classe malheureuse 52. »
Mais l’octroi n’est pas la seule cible des membres de l’opposition : la fin des
ponts à péage vient également nourrir leur critique du préfet de la Seine.

Le conseil-général de la Seine a demandé à plusieurs reprises, et sans succès, que l’adminis-


tration avisât aux moyens de supprimer la taxe perçue par la compagnie des trois ponts
depuis l’expiration de son privilège en 1827 [...] M. le préfet, au lieu de se conformer au
vœu du conseil-général énoncé dans la session de 1845, a, sur les instances des compagnies,
demandé au ministre que cette illégalité fût régularisée et que le tarif fût augmenté 53.

La pratique voulait en effet que la construction d’un pont soit confiée à une compa-
gnie privée, qui percevait en échange un droit de péage 54. Mais l’opposition ne
tarda pas à s’inscrire en faux contre une telle pratique qui, dans une ville comptant
autant de travailleurs, venait les défavoriser au premier chef : « On réclame depuis
trop longtemps, dans la capitale, contre les péages, dont les charges ou les inconvé-
nients pèsent surtout sur les classes les plus laborieuses et les plus pauvres », écrit
Le National dans son édition du 1er novembre 1843. C’est donc à une mesure phare

50 - Le National, 25 novembre 1846.


51 - Le National, 29 novembre 1846.
52 - Le National, 26 novembre 1846.
53 - Le National, 21 novembre 1846. Le 25 novembre, on peut encore lire une demande
d’« affranchissement de cet impôt odieux et souvent illégal connu sous le nom de péage
des ponts. Rendre les communications libres, c’est contribuer à la prospérité générale ».
54 - Isabelle BACKOUCHE, La trace du fleuve. La Seine et Paris, 1750-1850, Paris, Éd. de
l’EHESS, 2000, note le recours récurrent aux compagnies privées pour la construction
des ponts pendant l’Empire, la Restauration et les premières années de la monarchie
de Juillet. Treize ponts ont été construits entre 1802 et 1838 grâce aux privilèges
octroyés aux compagnies privées qui avaient par la suite le droit d’imposer un péage. 425
STEPHEN W. SAWYER

de l’aménagement municipal que s’attaque ici l’opposition, et elle le fait au nom


d’un groupe qui, ne pouvant voter, a besoin d’être soutenu par une politique
interventionniste à l’échelle de toute la ville.
La troisième question dont s’empare l’opposition – et qui témoigne, elle
aussi, de la nécessité d’un changement d’échelle dans l’action municipale – est
celle de la distribution de l’eau. L’eau – telle est l’exigence de l’opposition – doit
être distribuée dans toute la ville, et ce dans l’intérêt de la population parisienne
dans son ensemble. « S’il est un service pour lequel il soit nécessaire d’avoir un
plan d’ensemble, c’est sans doute celui de la distribution de l’eau dans une grande
ville 55 », écrit Say dans ses Études sur l’administration de la ville de Paris (1846).
Pour régler ce problème vital, la municipalité a donc besoin d’intervenir à l’échelle
de la ville ; elle ne peut plus dépendre des compagnies privées. Say insiste à
maintes reprises sur l’importance d’une administration globale de la ville, seule
capable d’assurer à tous les Parisiens la satisfaction de leurs besoins fondamentaux :
« Les classes pauvres ne peuvent être bien pourvues d’eau que dans les villes où
l’administration accepte d’en régler la distribution 56. »
Tous ces programmes – suppression de l’octroi et des ponts à péage, distribu-
tion équitable de l’eau – ne visaient pas simplement à infléchir la politique de la
ville ; ils avaient pour objectif de transformer les fondations même du pouvoir
municipal. Dans les premières années de la monarchie de Juillet, l’administration
urbaine s’était contentée de distribuer de maigres ressources à des quartiers isolés
avec l’aide des compagnies privées. L’opposition des années 1840 proposa une
nouvelle vision du pouvoir municipal parisien. Fondant la légitimité de leur mandat
sur l’expertise et la capacité de servir la ville de Paris, les conseillers de l’opposition
insistaient sur la nécessité de la transparence, voulant ainsi donner les preuves de
leur implication et de leur efficacité. Ils voulaient être élus pour transformer la
ville, non pas pour en refléter les structures sociales. Ce faisant, ils cherchaient
aussi à reconfigurer les fondations de la représentation municipale, à bâtir une
culture électorale qui représenterait aussi les exclus du vote, les oubliés du pouvoir.
Œuvrant pour les travailleurs, l’opposition a ainsi inventé une nouvelle échelle
d’intervention municipale. Les réformes administratives proposées (la réforme de
l’octroi, la suppression des ponts à péages, l’amélioration de la distribution de
l’eau) – toutes à l’échelle de la municipalité – ont fait de la ville dans son entier
un objet légitime vers lequel l’administration devait désormais se tourner. Ces
réformes servaient la population tout entière, y compris les travailleurs et les exclus
du processus électoral. Quand la révolution de 1848 mit à la tête de la municipalité
un maire républicain, l’abolition de l’octroi et la destruction des ponts à péages
furent parmi les premières décisions de son mandat.

55 - Horace-Émile SAY, Études sur l’administration de la ville de Paris et du département de


la Seine, Paris, Guillaumin, 1846, p. 384.
426 56 - Ibid., p. 385.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

La création d’un intérêt particulier parisien


L’opposition ne s’est pas contentée d’investir les élections et de transformer le
mandat municipal. Elle a aussi tenté, dès les années 1840, de définir une particula-
rité parisienne en esquissant les lignes de partage entre administration locale et
gouvernement national dans la capitale. Car, au début de la monarchie de Juillet,
les responsabilités gouvernementales restaient mal différenciées des responsabili-
tés de l’administration municipale. Paris est encore une zone floue où il est bien
difficile de faire la part entre le pouvoir centralisateur de l’État et l’intérêt parti-
culier de l’administration municipale.
Constatons tout d’abord avec Pierre Rosanvallon qu’une France légi-centriste
a eu bien du mal au début du XIXe siècle à envisager l’administration autrement
que comme une pathologie 57. Dans les années 1830 et 1840, la croissance de
l’administration est souvent apparue comme le fruit de la corruption de l’État.
Pourtant le pouvoir législatif n’a guère d’autre choix que d’offrir une réponse à
cette croissance de la « bureaucratie ». Du coup, grâce aux lois organiques de 1837
et 1838, les communes et les départements de toute la France ont vu leurs responsa-
bilités fixées au niveau administratif. Mais Paris, auquel des élections municipales
sont octroyées, n’est pas concerné. Le pouvoir législatif est bien incapable de
préciser dans son cas les responsabilités dévolues à l’administration.
Là où le pouvoir législatif demeure impuissant, le foyer intellectuel qu’est
Paris vient toutefois prendre le relais. Si la monarchie de Juillet voit croître un peu
partout l’intérêt pour la « science administrative », à Paris le phénomène prend
plus d’ampleur encore. Pour y mesurer l’impact de la science administrative, il est
intéressant de comparer deux études sur la municipalité, l’une d’Alexandre de
Laborde, l’autre de Say 58 – toutes deux parues sous la monarchie de Juillet, ce qui
suggère que le sujet revêtait alors assez d’importance pour qu’on y consacre des
livres entiers 59. Mais ce sont surtout les différences entre ces deux études qui sont

57 - Pierre ROSANVALLON, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Éd. du Seuil, 1990.
Voir en particulier le chapitre IV, « L’idéal du gouvernement à bon marché ».
58 - Alexandre DE LABORDE, Paris municipe, ou Tableau de l’administration de la ville de
Paris, depuis les temps les plus reculés jusqu’à nos jours, pour servir à l’examen du nouveau
projet de loi municipale pour la ville de Paris, Paris, Firmin Didot frères, 1833, et H.-É. SAY,
Étude sur l’administration..., op. cit. Pour qui voulait comprendre l’administration pari-
sienne, ces deux études sont restées la référence jusqu’à ce que les ouvrages publiés
sous la IIIe République viennent les remplacer.
59 - Il faut attendre 1833 et l’ouvrage d’A. de Laborde pour trouver le premier ouvrage
entièrement consacré à l’histoire de la municipalité de Paris. Cette étude trouve son
inspiration dans les débats sur l’introduction d’élections municipales à Paris – le projet
de loi introduit par Benjamin Delessert en 1833 n’est finalement discuté et adopté qu’en
avril 1834 – et marque le début de la première vague d’ouvrages sur l’administration
parisienne, qui s’achèvera au début du Second Empire. Ici on peut citer A. DE LABORDE,
Paris municipe..., op. cit. ; Henri GISQUET, Mémoires de M. Gisquet, ancien préfet de police,
écrits par lui-même, Paris, Marchant, 1840 ; Horace-Napoléon RAISSON, Études de biographie
administrative. M. Gabriel Delessert, préfet de police, Batignolles, Hennuyer et Turpin, 1844 ; 427
STEPHEN W. SAWYER

significatives pour comprendre les transformations mises en place à cette époque


au niveau municipal.
À travers ces deux figures emblématiques, ce sont deux générations qui
s’expriment, les deux générations qui ont fait carrière dans les administrations
de la monarchie de Juillet. Or, comme le suggère Clive Church, l’administration
française se transforme radicalement quand s’éclipse la génération qui avait été en
poste sous Napoléon 60. Les travaux de Laborde (1773-1842), membre du Conseil
d’État sous Napoléon, et ceux de Say (1794-1860), qui, lui, commença son parcours
institutionnel en tant que membre des administrations et corps locaux sous la
monarchie de Juillet, témoignent bien de la rupture des années 1840.

H.-É. SAY, Étude sur l’administration..., op. cit. ; Id., Paris, son octroi et ses emprunts, Paris,
Guillaumin, 1847 ; Auguste F. A. VIVIEN, Études administratives, Paris, Guillaumin,
[1845] 1852. La production scientifique sur la municipalité est alors étroitement liée à
la nécessité de définir le champ de cette institution en devenir qu’était l’administration
parisienne. Par-delà l’Empire, c’est à nouveau sur cette notion d’institution « en
devenir » que l’historiographie met l’accent à partir de la IIIe République, entre 1880
et 1920 en particulier. Ici, il faut citer, parmi d’autres, l’incontournable Alfred DES
CILLEULS, Histoire de l’administration parisienne au XIX e siècle, Paris, H. Champion, 1900,
mais aussi Gaston CADOUX, Les finances de la ville de Paris de 1798 à 1900. Suivies d’un
essai de statistique comparative des charges communales des principales villes françaises et étran-
gères, de 1878 à 1898, Paris, Berger-Levrault, 1900 ; Eugène MAGNÉ DE LA LONDE, Les
attributions du préfet de la Seine, Paris, Arthur Rousseau, 1902 ; Henri LANFANT, Le Conseil
général de la Seine (1791-1902). Lois, décrets, rapports officiels et documents divers relatifs à
l’organisation et aux attributions de l’Assemblée départementale, Paris, Combet et Cie, 1903 ;
Léon MARTIN (dir.), Encyclopédie municipale de la ville de Paris, Paris, Neger-Reeb, 1902 ;
Paul MASSAT, Manuel de la législation administrative spéciale à la ville de Paris et au dépar-
tement de la Seine, Paris, Arthur Rousseau, 1901. La troisième vague, enfin, qui débute
dans les années 1960-1970, traite de la deuxième reconstruction, ou « assassinat », de
Paris et s’achève avec la réinstauration du maire de Paris par la loi du 31 décembre 1975.
Sont ici essentiels les ouvrages de Jean Tulard, ainsi que les publications de la commis-
sion des travaux historiques de la ville de Paris, et surtout les publications des membres
de la sous-commission de recherches d’histoire municipale contemporaine, comprenant
Michel FLEURY et Bertrand GILLE (dir.), Dictionnaire biographique du Conseil municipal de
Paris et du Conseil général de la Seine, t. 1, 1800-1830, Aguesseau-Godefroy, Paris, Imprimerie
municipale, 1972 ; Michel ROUSSIER, « Aperçus sur le fonctionnement du conseil muni-
cipal de Paris au XIXe siècle (1800-1870) », in M.-H. BOURQUIN et al., Études d’histoire
du droit parisien, Paris, PUF, 1970, p. 425-434. Voir aussi Jeanne PRONTEAU, Notes biogra-
phiques sur les membres des assemblées municipales parisiennes et des conseils généraux de la
Seine de 1800 à nos jours, Paris, Imprimerie municipale, 1958 ; Geneviève MASSA-GILLE,
Histoire des Emprunts de la Ville de Paris 1814-1875, Paris, Commission des travaux histo-
riques, 1973 ; Pierre DEBOFLE, L’administration de Paris, 1789-1977, Genève, Droz, 1979.
Enfin, il faut noter que nos recherches s’inscrivent dans un renouveau de l’historio-
graphie de la municipalité depuis les années 1990, qui comprend en particulier les
travaux d’Yvan COMBEAU, Paris et les élections municipales sous la Troisième République. La
scène capitale dans la vie politique française, Paris, L’Harmattan, 1998 ; Nobuhito NAGAI,
Les conseillers municipaux de Paris sous la Troisième République, 1871-1914, Paris, Publica-
tions de la Sorbonne, 2002 ; Philippe NIVET, Le Conseil municipal de Paris de 1944 à 1977,
Paris, Publications de la Sorbonne, 1994.
60 - Clive H. CHURCH, Revolution and red tape: The French ministerial bureaucracy, 1770-
428 1850, Oxford/New York, Clarendon Press/Oxford University Press, 1981.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

Laborde, qui connaissait bien le fonctionnement de la municipalité pour


avoir été préfet de la Seine juste après la révolution de 1830, écrivit son traité au
moment des débats sur les élections municipales. L’état de la ville, y constatait-il,
était alors bien peu enviable :

Paris est une des villes qui présentent le plus de disparates choquants : de beaux édifices
et des quartiers entiers composés de rues étroites, tortueuses, sales ; point d’égouts, point
de système d’écoulement des eaux, d’enlèvements des immondices, d’éclairage [...] Une
foule d’autres projets utiles sont enterrés dans les cartons et paralysés par la routine
ou l’ignorance 61.

Une telle paralysie n’était pourtant pas une fatalité ; conjurer cette menace ne
tenait pour Laborde qu’à une chose : l’introduction d’élections. Une administration
efficace ne pouvait que sortir des urnes.

N’est-il pas singulier qu’au moment même où l’on discute à la chambre des députés des
moindres dépenses, à une autre extrémité de la ville, on ordonnance 40, quelquefois
50 millions, sans autre contrôle que celui d’hommes très respectables, sans doute, mais
qui, nommés par l’autorité, n’ont qu’une faible action sur elle, tandis que, de temps
immémorial, ces mêmes magistrats, prévôts de marchands, échevins, conseillers étaient le
produit de l’élection ? Doit-on alors s’étonner qu’un grand nombre de réformes salutaires,
de projets utiles, d’améliorations importantes n’aient pu se faire jour ou aient été arrêtés
par de petites considérations 62 ?

Les élections, en faisant ressortir les meilleurs candidats, en rendant possible une
approche de terrain en prise directe avec les intérêts et les problèmes de la munici-
palité, sont donc pour Laborde la meilleure façon de lutter contre l’inefficacité du
travail administratif, de passer outre ses points aveugles.
Il n’en est plus rien pour Say dont l’ouvrage paru, en 1846 en pleine redéfini-
tion du pouvoir municipal, propose cette fois une vision purement administrative
de la gestion de la ville. Say, on s’en souvient, a joué un rôle essentiel dans les
compétitions électorales au niveau municipal ; mais, ici, il change de combat et, se
détournant du processus électoral, s’attaque au flou qui prévaut encore dans la
définition du champ administratif de la municipalité parisienne. Ce que Say espère
avant tout, c’est de proposer une distinction nouvelle entre les pouvoirs du gouver-
nement et ceux de l’administration locale :

Une erreur trop générale, par exemple, porte à confondre sans cesse la ville de Paris,
proprement dite, avec le gouvernement central qui y réside mais n’en appartient pas moins
à la France tout entière. On croirait, à entendre les clameurs qui s’élèvent de toutes parts,

61 - A. DE LABORDE, Paris municipe..., op. cit., p. 113-114.


62 - Ibid., p. 1. 429
STEPHEN W. SAWYER

que c’est au profit de la ville de Paris et de ses habitants exclusivement que s’opère la
centralisation. On ne se rend pas compte de cette distinction essentielle à faire, que cette
ville est une commune comme toutes les autres, en même temps que capitale du pays, et
que la gestion de ses intérêts, l’action des représentants de sa population, sont entravées,
comme ailleurs, par la toute-puissance absorbante du gouvernement 63.

Ce texte ne saurait être sous-estimé : il est l’un des tout premiers à poser clairement
la distinction, du point de vue administratif, entre la ville et la capitale. Sans une
telle distinction, la municipalité restait dans la plus grande confusion quant à ses
vraies responsabilités administratives. Paris était verrouillé dans son exceptionna-
lisme, son statut de ville étouffé sous sa fonction de capitale.
En faisant la différence au plan administratif entre Paris-ville et Paris-
capitale, Say permettait que soient mis en évidence les liens entre Paris et d’autres
grandes villes de l’époque. Pour Say, féru de « science administrative », l’adminis-
tration d’une grande ville a ses « lois » propres ; de là suit que toutes les administra-
tions municipales du monde obéissent à des règles semblables. L’idée est inédite,
la comparaison entre Paris et d’autres grandes villes légitimée, et Paris enfin libéré
au plan administratif du poids de son exceptionnalité politique. « C’est seulement
dans les travaux faits dans ces dernières années pour la distribution de l’eau à
Edinburgh, à Nottingham, et en Amérique à Philadelphia et à New York, que l’on
peut chercher de bons exemples à suivre 64 », suggère-t-il par exemple sur la ques-
tion de l’eau. Le principe de comparaison, pourtant, ne saurait effacer certaines
spécificités du champ administratif liées à telle ou telle ville. Toujours au sujet de
l’eau, Say s’interroge : « Quant au mode de distribution à domicile, et à l’emploi à
faire de l’eau pour le lavage des villes, faut-il tenir compte des différences de toute
nature qui peuvent exister dans le climat, les habitudes de la population, le mode
des constructions, la disposition du sol, du pavage et des égouts 65 ? » Pour être
efficace, une administration se doit de toujours prendre en compte les particularités
de son objet : les problèmes d’une ville sont aussi toujours aussi inscrits dans sa
particularité.
En appliquant les principes de la science administrative à une étude sur
Paris, Say propose une approche novatrice, voire inédite, pour comprendre l’admi-
nistration parisienne. Il offre un début de solution au problème qui hante la capitale
depuis que les nouveaux régimes naissent de révolutions parisiennes : la municipa-
lité de Paris peut-elle être une ville au même titre que les autres alors que, siège
du gouvernement, elle a des intérêts particuliers différents de ceux des autres
communes de France ? Ce qu’il propose, c’est de traduire la particularité de Paris
dans un langage administratif : Paris devient ainsi un ensemble administratif
distinct du gouvernement national sans pour autant rivaliser avec lui. En tant que

63 - H.-É. SAY, Étude sur l’administration..., op. cit., p. VI-VII.


64 - Ibid., p. 387.
430 65 - Ibid., p. 387.
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

ville, Paris a droit à des particularités au même titre que les autres villes auxquelles
Paris dès lors ressemble. On peut dire en ce sens que son Étude sur l’administration
de la ville de Paris jette les bases de l’administration de la capitale dans la deuxième
moitié du XIXe siècle. Il apparaît même, en dépit de ce que soutient une large
part de la critique, que la transformation de Paris au XIXe siècle n’aurait pu être
envisageable sans les mutations qui ont affecté l’administration, sans la redéfinition
de ses responsabilités dans les années précédant la IIe République. En ce sens,
Haussmann et Napoléon III n’ont fait que moissonner les lauriers de la reconstruc-
tion d’une ville au bord de la crise. Les historiens ont certes souligné l’importance
de Jean-Jacques Berger, préfet de Paris sous la IIe République, et d’autres figures
de l’administration de cette époque, comme Henri Siméon, qui briguait la place
d’Haussmann en 1853 66. Mais l’administration, sous la monarchie de Juillet, conti-
nue d’être jugée d’un œil sévère 67. Pour J. Gaillard, par exemple, si la IIe République
a contribué à la mise en place d’une vision de Paris, le bilan de la monarchie de
Juillet, lui, s’avère presque nul en la matière 68. Des mutations survenues sous ce
régime est pourtant née une vision renouvelée de Paris, un Paris envisagé comme
champ administratif sur lequel il est dès lors possible d’avoir une action d’ensemble.
C’est grâce à une telle vision, fondée sur une administration nouvelle
– constituée de représentants de la ville tout entière élus pour agir sur la ville tout
entière, une administration d’experts – que les projets de reconstruction de Paris,
commencés dans les années 1840, ont finalement été mis en œuvre. Considérés
du point de vue de l’histoire de la municipalité, le processus de redéfinition du
mandat ou les mutations de l’administration dans la capitale commencent bien
avant 1853 ou 1848 ; les transformations de Paris sont autant le fruit d’une culture
électorale vivante à l’échelle de la ville que des pouvoirs absolus d’un dictateur
municipal. Haussmann, en ce sens, se situe à un moment tout à fait singulier dans
l’histoire de l’administration parisienne. S’il a pu reconstruire la ville, c’est en
s’appuyant sur une nouvelle définition du pouvoir municipal fondée sur l’émer-
gence d’un intérêt particulier parisien, lui-même né d’une nouvelle culture électo-
rale et de ses multiples conséquences.

66 - Sur Henri Siméon, voir Pierre CASSELLE, « Commission des embellissements de


Paris, rapport à l’Empereur Napoléon III », numéro spécial des Cahiers de la Rotonde,
23, 2000 ; Id., « Les travaux de la commission des embellissements de Paris en 1853 :
pouvait-on transformer la capitale sans Haussmann ? », Bibliothèque de l’École des chartes,
155-2, 1997, p. 645-689.
67 - David P. JORDAN, Transforming Paris: The life and labors of Baron Haussmann, New
York, New York Free Press, 1995, p. 98-99 : « For a society so rich in literary culture
[...] the July Monarchy produced surprisingly little in the way of urban planning. Cer-
tainly there was no official, coherent vision of Paris, no clear thesis to bind together the
many strands of desired change. But the July Monarchy was determined to confront
the urban crisis. The man chosen to synthesize the several perhaps incompatible, even
incoherent urban proposals was Claude-Philibert, comte de Rambuteau. »
68 - J. GAILLARD, Paris, la ville..., op. cit., p. 23 : « Dans le cas de Paris, c’est la Révolution
de 1848 qui a mis en pièces l’urbanisme de Rambuteau. » 431
STEPHEN W. SAWYER

Un paradoxe demeure cependant : si l’administration de la ville a su profiter de


cette définition d’un intérêt particulier, la culture qui a fait de Paris un vivier de la
démocratie locale disparaît sous la IIe République et le Second Empire. Si les
républicains, une fois au pouvoir en 1848, réinstaurent un maire de Paris (jusqu’au
mois de juillet 1848), le nouveau régime fondé sur le suffrage universel ne rétablit
jamais les élections municipales dans la capitale, comme si la possibilité de doter
le peuple parisien de ses propres élus était difficile à penser et plus difficile encore
à mettre en œuvre en République. Louis-Napoléon, en renouant avec la tradition
de nommer les conseillers, sonne le glas de cette culture électorale qui avait
permis de repenser le pouvoir local dans la capitale. C’est donc la République qui
finit par étouffer la culture électorale qui a contribué à redéfinir les fondations,
l’action et l’échelle de l’administration municipale sous la monarchie censitaire,
celle-là même qui a été vitale pour les succès de l’opposition dans les quelques
années qui ont précédé la révolution de 1848. Une fois balayée la mobilisation
autour des questions locales dans la ville, une fois consommée la rupture entre le
peuple parisien et la municipalité, la voie est ouverte pour la reconstruction, une
reconstruction excluant toute participation et tout débat. Vue sous l’angle de l’évo-
lution d’une municipalité parisienne, la période entre la révolution de 1848 et la
Commune apparaît ainsi comme un moment clé : l’intérêt particulier parisien, qui
a vu le jour sur le plan de l’administration municipale et a déjà pu, à ce titre,
contribuer à la reconstruction de la ville, reste encore entièrement à définir au
niveau politique.
La culture électorale et participative municipale engendrée par les élections
municipales dans la capitale sous la monarchie de Juillet a donc initié le processus
de définition d’un intérêt particulier parisien, mais l’intégration de Paris dans la
communauté politique nationale ne s’est achevée que bien plus tard. Si l’intérêt
particulier a vu d’abord le jour au niveau administratif dans les années 1840, ce
n’est que dans les années 1880 qu’il a été défini au niveau politique. Il faudra en
effet attendre 1870 et la défaite de Sedan pour que la question d’une participation
locale dans la capitale puisse à nouveau être posée. C’est le retour, dans la capitale
républicaine, d’un mouvement populaire local qui repose la question de la défini-
tion d’un intérêt particulier parisien au niveau politique, et le conflit désastreux
entre les Communards et le gouvernement national (qui ne réside plus à Paris au
moment de la Commune) à l’issue du Second Empire suggère à quel point le rapport
entre la politique locale à Paris et la politique nationale incarnée par la capitale est
alors encore mal défini. À partir de 1871, toutefois, la République ne remet plus
en cause la participation locale à Paris. Si la capitale reste sans maire pendant un
siècle encore, elle a ses élus locaux et une véritable vie politique locale, et ce, à
côté d’un gouvernement national revenu à Paris à partir de 1879. Paris n’est plus
le site des révolutions – ce qui laisserait supposer que la consolidation d’un intérêt
particulier parisien dans la République n’est pas sans lien avec la fin des révolutions
parisiennes du long XIXe siècle.
La généralité de Paris, pour reprendre les mots de Robespierre, a été un des
moteurs puissants derrière des révolutions parisiennes qui se sont échelonnées le
432 long du XIXe siècle. Au moment où se définit un intérêt particulier parisien au
PARIS, CAPITALE DU XIXe SIÈCLE

niveau administratif et politique, il devient en revanche de plus en plus difficile,


voire impossible, de faire de la population parisienne l’incarnation de la nation.
Pendant les années 1840, la redéfinition du mandat municipal, la construction
d’une nouvelle échelle d’intervention au niveau de la municipalité tout entière,
et la formulation d’une distinction inédite entre pouvoir municipal et pouvoir du
gouvernement au sein de la ville même, ont chacune à leur manière renégocié le
rapport entre un Paris local et les institutions nationales qui se trouvaient en son
sein. Plus tard, au début de la IIIe République, c’est aussi à travers l’émergence
d’un intérêt particulier, cette fois-ci au niveau politique et par le biais d’une démo-
cratie locale vivante et stable, que Paris a trouvé sa place dans la France républi-
caine – un processus auquel avait coupé court le refus des élections municipales
sous la IIe République. En ce sens, l’histoire de la municipalité parisienne offre
une histoire du devenir de la nation comme à travers une camera obscura : à la place
d’une histoire de l’intégration des lieux de la périphérie à la nation moderne par
un accès à la généralité, une montée en abstraction, l’histoire de l’accession à la
particularité d’une ville considérée comme le site même de la généralité au
moment où naît la République. Ce n’est donc que progressivement, au cours du
siècle qui suit la Révolution, que Paris a pu être défini comme lieu particulier, une
particularité qui s’est développée en deux temps, au plan administratif d’abord
puis politique, et qui est née de l’urgence de trouver des réponses aux exigences
d’une municipalité efficace et démocratique au sein de la capitale.

Stephen W. Sawyer
American University of Paris

433

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