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PROTECTION DU PATRIMOINE CULTUREL EN DROIT INTERNATIONAL :

………….
La coopération internationale, 20 ans après l’adoption du deuxième Protocole à
la Convention de la Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas
de conflit armé

Togbé Agbessi ALANGUE


Le patrimoine culturel de l’humanité, que ce soit en temps de paix ou en temps de
guerre, demeure un défi pour la communauté internationale. C’est dans ce contexte
que, les 25 et 26 avril 2019 à Genève en Suisse, s’est tenue une Conférence
internationale sur le 20ème anniversaire de l’adoption du Deuxième Protocole relatif à
la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé.

Ce Protocole adopté le 26 mars 1999 à La Haye, et entré en vigueur le 9 mars 2004,


complète la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé,
avec Règlement d'exécution 1954.

Il précise les dispositions de la Convention de La Haye de 1954 sur le plan de la


sauvegarde et du respect des biens culturels et de la conduite des hostilités, visant
ainsi à assurer une plus grande protection qu’auparavant.
Ce Protocole crée une nouvelle catégorie de protection des biens culturels de valeur
nationale, régionale et universelle et d’importance particulière pour l’humanité. Il
précise également les sanctions à imposer en cas de violations graves des biens
culturels et définit les conditions dans lesquelles la responsabilité pénale individuelle
s’applique. Enfin, il institue un Comité intergouvernemental de 12 membres chargé de
superviser sa mise en œuvre et, de facto, celle de la Convention.
La célébration du 20ème anniversaire dudit Protocole, ou plutôt, ces « noces de
porcelaine »1 du Protocole avec ses 82 « alliés »2 intervient 10 jours après l’incendie
de la Cathédrale de Notre-Dame de Paris3, un événement qui a sans doute ravivé la
conscience de beaucoup sur la valeur des biens culturels et rappelé les efforts qui
doivent constamment être faits pour les préserver.
Avant tout développement au fond, rappelons que les Protocoles et la Convention de
la Haye de 1954, sont des instruments du droit international qui ne s’appliquent qu’aux
conflits armés (internationaux et non internationaux) et aux situations d’occupation. Il
ne couvre pas les situations de tensions internes ou de troubles intérieurs comme les
actes de violence isolés.
Du reste, la célébration du 20 ème anniversaire de l’adoption du Deuxième Protocole
relatif à la Convention de La Haye pour la protection des biens culturels en cas de
conflit armé offre l’occasion d’opiner sur ses acquis et ses défis, dans un monde
toujours marqué par tant d’incertitudes que d’espérance, notamment concernant la
coopération internationale, et la place du multilatéralisme dans la conduite des affaires
mondiales.

1 La célébration de v ingt ans de mariage est connue sous le nom de noce de porcelaine
2 Sous-entendu les Etats parties au Deuxième Protocole, à la date du 25 av ril 2019
3
L’incendie de la Cathédrale Notre-Dame de Paris n’entre pas dans la catégorie de situations couv ertes par le DIH

1
LE DEUXIÈME PROTOCOLE : DES IDÉES ET DU TEXTE AUX FAITS

A l’occasion des « noces de porcelaine » du deuxième Protocole à la Convention de a


Haye de 1954, il est légitime de s’interroger sur le chemin parcouru depuis 1999. Avant
d’énoncer les faits marquant de ce protocole de son adoption à ce jour, autorisons -
nous une parenthèse sur le symbole de la porcelaine.
Se distinguant par sa finesse mais aussi par sa couleur, presque translucide, très
utilisée dans les arts de la table, la porcelaine est une matière connue pour sa
résistance aux chocs et à la chaleur. Les noces de porcelaine sont donc une véritable
ode à la longévité et à la solidité du couple 4.
Après cette parenthèse sur la symbolique du 20 ème anniversaire du deuxième
Protocole, notons que depuis son adoption en 1999, il a fallu au moins 5 ans pour son
entrée en vigueur, intervenue le 5 mai 2004.
Il compte aujourd’hui 82 Etats membres, sur les 193 que comptent l’ONU. Qu’est-ce
qui justifie son élaboration et, subséquemment, son adoption ?
Les conflits armés qui ont eu lieu après l’adoption de la Convention de la Haye de 1954
ont prouvé l’existence de certaines limites dans la mise en œuvre de cet instrument
international. Plus particulièrement, les événements qui se sont déroulés dans la 1 ere
moitié des années 90 ont montré que la Convention n’a pas pu s’appliquer pleinement
en raison du caractère non international de la plupart des conflits. A cela il faut ajouter
l’échec du régime de protection spéciale. Cette protection est prévue aux termes du
Chapitre II de la Convention (article 8 à 11) et du chapitre II du Règlement d’exécution
(article 11 à 16). Elle concerne une catégorie plus restreinte de biens inscrits dans un
Registre international des biens culturels sous protection spéciale.
De même, on note les défaillances du mécanisme de contrôle de la mise en œuvre de
la Convention. Au demeurant, c’est surtout à la suite du drame qui s’est produit en ex-
Yougoslavie que l’UNESCO, poussée par une véritable mobilisation des consciences
face à la destruction délibérée du Pont de Mostar et aux bombardements de la Ville
de Dubrovnik5, a ouvert le processus de réexamen de la Convention qui a abouti au
2ème Protocole adopté en 1999.
Les failles que l’adoption du deuxième protocole visait à combler l’ont-ils été depuis
son entrée en vigueur ? Répondre à cette question revient d’abord à se rappeler les
mesures phares contenues dans ce protocole.
Le deuxième protocole de 1999 contient de nombreuses dispositions exigeant des Ets
parties qu’ils mettent en place des mesures pour renforcer la protection des biens
culturels en temps de paix, ainsi qu’en temps de conflit armé. Il s’agit notamment de
mesures préparatoires telles que l’établissement d’inventaires, la planification de
mesures d’urgence pour la protection contre l’incendie ou l’effondrement structurel, la
préparation de l’enlèvement de biens culturels mobiliers ou de la fourniture d’une
protection in situ adéquate de ces biens et désignation des autorités compétentes
chargées de protéger les biens culturels des effets prévisibles d’un conflit armé, des
mesures législatives concernant la responsabilité pénale individuelle et la juridiction,

4 Le Journal des Femmes, https://www.journaldesf emmes.f r, consulté le 25 av ril 2019


5 CICR Juin 2004, Vol. 86 N o 854, p 342

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ainsi que des initiatives de renforcement des capacités en vue du développement de
la mise en œuvre de la Convention de La Haye et ses protocoles.
Nonobstant les efforts fournis par les Etats parties, le CICR, l’UNESCO et la
Communauté internationale dans son ensemble, l’on a pu compter de 2004 à 2019, la
destruction des biens culturels suivants : les Bouddhas de Bamiyan, en Afghanistan
(2001), la cité des « 333 saints » à Tombouctou au Mali (2012), les mausolées et
bibliothèques du XVIe siècle à Tripoli et Zliten en Libye (2012), les œuvres pré-
islamiques, Mossoul, la cité romaine à Hatra et objets culturels à Bagdad en Irak
(2015), l'arc de triomphe monumental de la cité antique de Palmyre, le site
archéologique assyrien de Tell Ajaja, le minaret seldjoukide de la mosquée des
Omeyyades à Alep et plusieurs autres sites historiques(2015)….
La liste est longue et les pertes inestimables. Notre dessein n’est pas, dans le cadre
du présent article, de viser l’exhaustivité de cette liste ni d’en établir la cartographie
globale. Bornons-nous à reconnaitre que de manière générale les défis sont
immenses.
Si le tableau peu reluisant de l’état des biens culturels depuis l’adoption du deuxième
protocole peut constituer un motif de scepticisme, de pessimisme ou encore de
résignation, il n’en demeure pas moins que certaines situations puissent générer de
l’espérance. L’engagement des Etats parties, du CICR, de l’UNESCO et de l’ONU
demeurent forts en ce qui concerne la protection des biens culturels aussi bien en tant
de conflit qu’en temps de paix.
L’un des progrès saillants notés depuis 2004 est la poursuite des responsables de
destruction des biens culturels en temps de conflit.
Parmi les traitements judiciaires internationaux liés à la destruction de biens culturels,
l’on se rappelle celui qui a eu lieu à la Cour pénale internationale (CPI).
En effet, le 22 août 2016 s’ouvrait devant la CPI le procès d’un milicien, le sieur Ahmad
Al Mahdi, Chef de la brigade des mœurs d’« Ansar Eddine », poursuivi pour crime de
guerre, soit pour la destruction de 9 des Mausolées de la ville aux « 333 Saints », et
de la porte de la mosquée Sidi Yahia, lors de l’occupation de Tombouctou, au nord
Mali, entre avril 2012 et janvier 2013.
La Chambre de première instance de la CPI a conclu qu'Ahmad Al Mahdi était
coupable du crime de guerre consistant à diriger intentionnellement des attaques
contre des bâtiments à caractère religieux et historique à Tombouctou, au Mali, en juin
et juillet 2012. Elle l'a condamné à neuf ans d'emprisonnement et à 2,7 millions d’euros
d’amende au titre des réparations individuelles et collectives à verser à la communauté
de Tombouctou6.
Notons, qu’ayant relevé qu'Ahmad Al Mahdi est indigent, la Chambre a encouragé le
Fonds au profit des victimes à compléter les réparations accordées.
La décision de la CPI sur la destruction des biens culturels au Mali a été qualifiée
d’historique par bien d’observateurs et de spécialistes. Rappelons que le texte de
référence sur la protection du patrimoine en cas de conflit armé, c’est la convention de
La Haye, signée en 1954, complétée, en l’occurrence, par le traité de Rome qui institue

6 Cour pénale internationale (CPI), https://www.icc-cpi.int/, consulté le 25 av ril 2019

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la CPI, qui dans son article 8 liste une série d’objets et lieux dont la destruction
constitue un crime de guerre.
Comme le note Irina Bokova, « Le jugement rendu par la CPI sur Tombouctou est
historique parce qu’il ne se préoccupe pas de savoir s’il s’agissait d’une guerre
formellement déclarée ou non : il qualifie le « crime contre le patrimoine » et démontre
que désormais de tels actes pourront ne pas rester impunis »7.
Avec le deuxième protocole de la Convention de la Haye de 1954, associé, le cas
échéant, aux autres instruments pertinents de Droit international la protection juridique
et judiciaire des biens culturels se trouve renforcée.
Il est utile de rappeler également qu’en 2015, pour la première fois de l’histoire, la
sauvegarde du patrimoine culturel d’un pays, en l’occurrence le Mali, a été inscrite
dans le mandat d’une Mission des Nations Unies. En l’occurrence, la Mission
multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali
(MINUSMA) Mali, a été chargée de « protéger les sites culturels et historiques du pays
contre toutes attaques, en collaboration avec l’UNESCO ».
Par sa Résolution 2100 (2013), adoptée le 25 avril 2013, à sa 6952ème séance, le
Conseil de sécurité confiait à la MINUSMA la mission, entre autres, d’« Aider les
autorités de transition maliennes, en tant que de besoin et, si possible, à protéger les
sites culturels et historiques du pays contre toutes attaques, en collaboration avec
l’UNESCO ».
Par ailleurs, sur le plan strictement institutionnel le deuxième Protocole de 1999 a
institué un Comité pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé. Cet
organe international est chargé d’assurer la supervision de la mise en œuvre du
deuxième Protocole, notamment en gérant la liste des biens culturels sous protection
renforcée, en favorisant leur identification et en examinant les demandes d’assistance
internationale.
De même en 2015, la Conférence générale de l’UNESCO a adopté la Stratégie pour
le renforcement de l’action de l’UNESCO en matière de protection de la culture et de
promotion du pluralisme culturel en cas de conflit armé qui inclut un Plan d’action
couvrant à la fois les conflits armés et les catastrophes.
QUELLES PERSPECTIVES POUR LE DEUXIÈME PROTOCOLE ?
La Conférence internationale de Genève, des 25 et 26 avril 2019, a mis en évidence
des pratiques nationales fort encourageantes. Le but de la Conférence, rappelons-le
était de partager et de débattre des acquis et défis du deuxième protocole, 20 ans
après son adoption.
On note déjà, qu’à la date où se tient cette Conférence, 82 Etats ont ratifié le deuxième
Protocole. Parmi les recommandations sur la façon de relever les défis, que nous
avons mentionnés plus haut, figure précisément celle d’encourager les autres Etats
qui ne l’ont pas encore fait à ratifier ou à adhérer au deuxième Protocole.

7 Irina BOKOVA, Directrice générale de l'UNESCO de 2009-2017, Interv iew dans Télérama, https://www.telerama.f r, consulté le 25 av ril 2019

4
L’un des moments clés de ces « noces de porcelaine » du deuxième Protocole à la
Convention de la Haye de 1954 aura été, de notre point de vue le panel sur le rôle des
acteurs non gouvernementaux dans la mise en œuvre de ce Protocole.
En effet, bien que la responsabilité première de la mise en œuvre du deuxième
protocole de 1999 incombe aux Etats qui y sont parties, le rôle des acteurs non
gouvernementaux dans le soutien à ces Etats est vital. En fonction de leur mandat et
de leur domaine d’expertise, ce soutien comprend les activités telles que le plaidoyer
et la sensibilisation, le renforcement des capacités, la fourniture d’une expertise
technique, militaire ou juridique (notamment en ce qui concerne l’adhésion au
deuxième protocole de 1999 et l’élaboration des lois d’application pertinentes), le suivi
et l’application des lois8.
Il n’empêche, nous l’avons rappelé, que la responsabilité première incombe aux Etats.
Comme l’énonce si bien la Déclaration de l'UNESCO concernant la destruction
intentionnelle du patrimoine culturel du 17 octobre 2003 « Les Etats devraient adopter
les mesures législatives, administratives, éducatives et techniques appropriées, dans
la limite de leurs ressources économiques, pour protéger le patrimoine culturel, et
procéder périodiquement à la révision de ces mesures en vue de les adapter à
l'évolution des normes de référence nationales et internationales en matière de
protection du patrimoine culturel ».
Du reste, pour que les Etats puissent assumer la responsabilité qui leur incombe au
titre des traités internationaux encore faut-il qu’ils soient parties aux traités en question.
Ainsi, dans le cas d’espèce, c’est une condition essentielle à la réalisation de laquelle
devront œuvrer les Etats déjà parties, les institutions et organisations internationales,
les ONG et associations.
Les efforts devraient tendre vers une adhésion universelle au deuxième protocole,
puisque le patrimoine culturel est une valeur humaine intrinsèque.
Il convient de rappeler que sur les 193 Etats membres que compte l’ONU, seul 82
Etats sont actuellement parties à ce Protocole.
Il reste donc à convaincre les 111 Etats restants de la nécessité et de l’opportunité
d’exprimer leur consentement à être liés par ce précieux et ambitieux instrument du
Droit international humanitaire. Sans qu’il soit judicieux, dans le présent article de
présenter la liste des pays n’ayant pas encore ratifié le deuxième Protocole à la
Convention de la Haye de 1999, faisons observer tout de même que seuls deux
membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies y ont adhéré. Il s’agit
de la France et du Royaume Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord 9.

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8 Note de la Conf érence internationale sur le 20ème anniv ersaire du Deuxième Protocole 1999 à La Conv ention de La Hay e de 19954 , tenue à
Genèv e des 25 et 26 av ril 2019
9 État de ratif ication d Deuxième protocole relatif à la Conv ention de La Hay e de 1954 pour la protection des biens culturels e n cas de conf lit armé
1999 , http://portal.unesco.org/f r, visité le 26 av ril 2019

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La Conférence internationale sur le 20 ème anniversaire du Deuxième Protocole relatif
à la Convention de 1954 qui s’est tenue les 25 et 26 avril 2019 à Genève a offert un
cadre approprié pour la réflexion sur la pratique actuelle des Etats et les perspectives
de ce deuxième Protocole.
Il s’est déroulé au moment précis où Genève, place centrale de la coopération
internationale et de la diplomatie mondiale accueille une exposition de la réplique de
l'Arc de triomphe de Palmyre.
Notons que l’Arc de triomphe de Palmyre a été érigé au IIIe siècle, pendant le règne
de l'Empereur Septime Sévère, qui régna de 193 à 211. Le monument a été détruit par
Daesh, lorsqu'il s'est emparé de la ville en 2015, et avant que l'armée syrienne ne
reconquière définitivement la cité de la reine Zénobie10
La réplique de l’Arc de triomphe de Palmyre, œuvre d'un institut d'archéologie digitale
britannique, conçue en marbre égyptien et exposée à la Place des Nations en face du
siège de l’Office des Nations Unies à Genève, porte opportunément le message de
l’universalité des biens culturels, où qu’ils se trouvent.
La paix et la sécurité internationale se conjuguent désormais avec le respect et la
préservation du patrimoine culturel de l’humanité. La Conférence internationale de
Genève des 25 et 26 avril 2019 s’inscrit résolument dans le prolongement de celle
d’Abu Dhabi des 2 et 3 décembre 2016 à l’issue de laquelle les Etats ont réaffirmé leur
« volonté commune de sauvegarder le patrimoine culturel en danger de tous les
peuples, contre sa destruction et son trafic illicite ».
La Conférence internationale de Genève participe résolument à l’ancrage du
patrimoine culturel au cœur du multilatéralisme, car aucun Etat pris isolément, ne
pourrait garantir à ce patrimoine, en tout temps, la protection et la réhabilitation
nécessaires.
Elle se fait l’écho retentissant de la résolution du Conseil de sécurité des Nations
adoptée, le 24 mars 2017, à l’unanimité, qui engage les Etats membres de l’ONU
notamment « à prendre des mesures préventives pour sauvegarder, en période de
conflit armé, les biens culturels propres à chaque pays et les autres éléments de leur
patrimoine culturel revêtant une importance nationale, y compris, s’il y a lieu, par des
activités de documentation et de regroupement de leurs biens culturels dans un réseau
de « refuges » sur leur territoire afin d’assurer leur protection, tout en prenant en
considération les spécificités culturelles, historiques, et géographiques du patrimoine
culturel devant être protégé ».

Genève le 27 avril 2019


Togbé Agbessi ALANGUE ( alias Joseph ALANGUE)
Conseiller des affaires étrangères
Conseiller pour les affaires humanitaires et les droits de l’homme à la Mission permanente
du Togo auprès de l’Office des Nations Unies et des autres Organisations internationales à
Genève
Article publié sur Grotius international le 29 mai 2019 : https://grotius.fr/protection-du-patrimoine-
culturel-en-droit-international/#.X4XEnWgzaUk

10 RTS, https://www.rts.ch/inf o/regions/geneve, consulté le 19 av ril 2019. Selon le site la Réplique de l’Arc de triomphe de Palmy re a déjà été
exposée dans le cadre de sommets internationaux à Washington D.C., Londres, Florence et Dubaï.

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