PLF 2021 / Plan de Relance

Une mise à l’épreuve de

l’autonomie des collectivités
locales
Club Finances – La Gazette des
Communes
Paris, le 6 octobre 2020

Anne-Laure Caumette
Senior Manager Secteur Public Local
____________________________
kpmg.fr

Ce support d’animation ne peut être dissocié des commentaires

oraux formulés lors de sa présentation
 L’impact de la crise sanitaire sur les budgets locaux
-7,2Md€ sur la CAF Brute 2020 des collectivités et un rebond
permettant d’attendre un retour aux niveaux antérieurs dès 2022
Les mesures de prévention de la propagation
Projection de l'impact financier de la COVID-19 en 2020 et du épidémique prises pèsent lourdement sur la
rebond attendu en 2021/2022 sur les budgets locaux croissance économique du pays qui devrait reculer
En M€ de 10% en 2020.
10,00
8,08 Les collectivités locales, particulièrement mobilisées
8,00
0,93 durant la crise, subissent à leur niveau un impact
6,00 financier majeur.
3,23 3,57
4,00
1,17
Le rapport de la mission Cazeneuve remis fin juillet
0,18 1,75 propose une évaluation détaillée de celui-ci en
2,00
2,30 1,82 intégrant :
-
-0,43
-2,34 І les ressources fiscales (y compris la croissance
-2,00
-0,52 attendue hors crise)
-4,00 -2,89 І les ressources non fiscales (redevances diverses)
І les garanties sur les ressources TICPE et TVA dont
-6,00
-1,49 bénéficient les Régions et Départements
-8,00
-7,24 І Les surcouts / économies occasionnés par la crise
-10,00 et qui n’auraient d’occurence qu’en 2020 sur les
hypothèses retenues
2020 2021 2022
Elle se fonde sur des hypothèses, certes réalistes,
mais attachées à une évolution relativement
communes +SI GFP Départements Régions optimiste de la crise
І +8% de croissance en 2021 (+6,7% au PLF 21),
І Déconfinement « contrôlé » : pas de deuxième
Source : Rapport de la mission confiée au député Jean-René Cazeneuve sur
vague et redémarrage progressif mais réussi de
l’impact de la crise du COVID-19 sur les finances locales (Juillet 2020)
l’activité.
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L’impact de la crise sanitaire sur les budgets locaux
Des situations très hétérogènes
L’onde de choc pour les collectivités est en réalité très
hétérogène entre elles

І Selon les types de CT/EP et l’exposition de leurs

ressources aux effets de la crise (voir graphiques ci-
contre)

І Selon les territoires eux –mêmes, la diversité des

activités économiques qui y sont représentées

І Selon les domaines d’intervention des collectivités,

obligatoires ou choisis

Si elles présentaient globalement une situation financière

solide avant la crise, cette dernière est toutefois révélatrice
de leurs fragilités / de la volatilité de leurs ressources.

Le maintien de la capacité à investir des collectivités

locales est un levier essentiel de la reprise.

Leurs interventions restent subordonné à une certaine

prévisibilité / stabilité de leurs ressources qui n’est pas tout
à fait garantie par les réformes fiscales en cours ou
annoncées au PLF 21.

Données sources : OFGL 2020

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L’impact de la crise sanitaire sur les budgets locaux
Bilan des incidences par type de collectivité : mise en exergue
des sensibilités par catégorie
2020 Après 2020

Communes
• Impact amorti par la part prépondérante de fiscalité directe • Rebond attendu dès 2020
• Sensibilité marquée pour les communes les plus
« spécialisées » fiscalement (touristiques, outre-mer)
GFP
• Pertes concentrées sur les AOM (si VM non couvert par • Perte attendue de CVAE (16% RF) / CFE (coti mini)
clause de sauvegarde SM) • Aubaine fraction TVA (ref TH ) ?
Départements
• DMTO (26% des RF) • CVAE (6% des RF)
• TICPE /TSCA (sous garantie) • Aubaine fraction TVA (ref TH ) ?
• DMTO : rebond attendu (rembousement avances)
Régions
• TICPE (sous garantie sauf part « grenelle) • CVAE (33% des RF)
• TVA (sous garantie)
• Taxe certificat d’immatriculation
AOM
• Perte de VM (clause de sauvegarde pour SM)
• Perte de recettes tarifaires
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 Les 32 recommandations* de la mission du Député
JR Cazeneuve (29 juil et 2020)
Ces recommandations « orientent » :
Mesures 11 recommandations reprises pour l’essentiel
dans le PLF3 du 23 juillet à partir d’un І Les mesures prises ou envisagées pour soutenir les
d’urgence 2020 document intermédiaire du rapport collectivités, dans le PLF 2021, dans la LFR4,
І Les modalités de mise en œuvre de la relance
І Plus globalement les relations entre l’Etat et les
collectivités en proposant une nouvelle forme de
Permettre aux collectivités de préserver « pacte »
leur capacité d’autofinancement afin
Préparer 2021 qu’elles puissent jouer pleinement leur
rôle dans la relance.

4 principes sont édictés pour guider l’action de

l’Etat sur ces recommandations :
Territorialiser la Relance  La solidarité en ciblant un soutien aux collectivités les
Placer les CT au Assouplir les conditions de plus fragiles et les plus touchées par la crise
cœur de la relance financements et d’engagement des
dépenses.  Une adaptation graduée dans le temps
 La libre administration des collectivités territoriales,
avec pour corollaire une exposition aux aléas de la
conjoncture et une responsabilisation sur les dépenses
Donner aux CT de la visibilité sur leurs
ressources (LPFLL)  La subsidiarité de l’action publique en considérant les
Tirer les leçons
Amortir les impacts d’une future crise… et collectivités comme des acteurs indispensables de
de la crise engager une réflexion sur la place des CT vis-à-
vis de l’Etat gestion de la crise et de l’après crise

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Un budget rectificatif qui intègre largement les
recommandations de la mission Cazeneuve
sur les mesures d’urgence
Les LFR 2020, notamment la LFR3 du 23 juillet, ont organisé les premières mesures d’urgence :
І Des dispositions pour assurer la continuité financière et budgétaires des CT

І Un soutien aux collectivités pour un montant de près de 4,5 milliards d’euros :

 Clause de sauvegarde des recettes fiscales et domaniales des communes et des EPCI
 2,7 Md€ d’avances pour les collectivités qui connaissent des pertes DMTO
 +1 Md€ de DSIL dans un objectif d’accélération de la transition écologique dans les territoires
І La compensation de certaines charges (masques, subventions activités éducatives,…)

І L’étalement d’une partie des dépenses exceptionnelles liées à la gestion de la crise

І Suspension de la contractualisation Etat-CT (encadrement des dépenses)

Complétée par d’autres mesures ont été prises au cours de l’été :

І L’ajout de 600M€ de soutien sur perte de recettes 2020 pour assurer le rôle des Régions dans le plan de
relance

І La compensation des pertes de recettes pour IDFM qui devrait être actée dans un PLF4

Mais la recommandation n°10 relative à « un soutien spécifique et fort aux transports publics »
reste imparfaitement suivie

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Plan de Relance du 3 septembre 2020
Les collectivités sont étroitement associées aux objectifs
La France mobilise 100Md€, dont 40Md€ de contributions européennes, pour soutenir l’économie et la
cohésion sociale du pays en vue d’un rebond de l’activité dès 2021.
L’objectif du plan de relance est double : il s’agit à la fois de relancer et de transformer l’économie du pays

Transition Rénovation énergétique

écologique Décarbonation de l’industrie
placer CT au cœur de la relance
Infrastructures et mobilités vertes
Verdissement de
l’économie Energie et techno vertes
30Md€ Biodiversité, lutte contre l’artificialisation
Compétitivité des Baisse des impôts de production : 20 Md€
entreprises
Financement des entreprises (TPE/PME et ETI
34Md€
Souveraineté industrielle et technologique

Cohésion sociale Ségur de la Santé

et territoriale
Emplois : Jeunes ; Sauvegarde de l’emploi et formation professionnelle
Soutien aux plus
fragiles Soutien aux collectivités Territoriales : 5 Md€ Mesures d’urgence 2020
36Md€ Soutien exceptionnel aux personnes en grande précarité

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PLF 2021
Le plan de Relance : PIA 4 (11Md€) – article 55 PLF21
Une des clefs de la réussite du PIA 4 et de la relance est de « décaisser les crédits le plus vite
possible pour avoir un impact le plus rapide possible » : 42Md€ d’ici fin 2021

La réponse à cet enjeu rejoint les recommandations de la mission Cazeneuve quand à l’opportunité
d’une territorialisation des crédits budgétaires qui part des initiatives locales et associe les
collectivités à toutes les étapes de sa conception
І Les dépenses des crédits exceptionnels du plan de relance devraient être « facilitées » par un changement de
méthode initié cet été avec les Régions
 Seuls les thèmes et les grandes orientations stratégiques sont définies sur les engagements du plan / contrats. Des
conventions d’application spécifiques permettent ensuite d’organiser sa déclinaison opérationnelle, donnant aux acteurs
locaux plus de place pour la définition des projets
І L’Etat prévoit de déconcentrer ses moyens en donnant aux Préfets et/ou à des sous-préfets à la transformation et
à la relance un rôle pivot pour l’affectation des crédits
І La mission Cazeneuve recommande de renforcer le rôle de l’ANCT pour accompagner la hausse du nombre de
projets
І Le déploiement du plan de relance pourrait s’appuyer sur les programmes nationaux existants (Cœur de Ville,
Territoires d’industrie, Petites Villes de demain, Contrats de transition écologiques,…) et plus globalement sur les
engagements programmatiques des territoires

La conférence nationale des territoires devrait (enfin) se tenir le 20 octobre pour débattre notamment
du projet de loi 3D et de la territorialisation de la relance

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PLF 2021
Le plan de Relance : baisse des impôts de production
(articles 3 et 4 PLF21)
10Md€ de CP au titre de la baisse des impôts de « production »

TFB étab CFE étab Apporte une réponse aux

CVAE Régions industriels industriels enjeux 2021 des ressources
régionales
-7,25Md€* -1,75Md€ -1,54Md€
Représente un réel levier de
relance économique pour
Suppression de 50% les territoires
Suppression de la de leur VL + Suppression de 50%
part Régionale (50% intégration réforme de leur VL
de la CVAE) des VL indus … Des dispositifs de
Abaissement du plafond CET de 3% à 2% pour éviter les effets d’eviction de la réforme compensation qui devaient
faire l’objet de débats dans
Compensation du Compensation du le cadre des travaux
stock et de la stock et de la parlementaire, notamment
Fraction de TVA dynamique dynamique sur la question du taux et
d’assiette (pas du d’assiette (pas du
taux)
du maintien d’une forme
taux)
d’autonomie fiscale
*9,5Md€ perçus par les
Régions yc dégrèvements

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PLF 2021 et prévisibilité des ressources locales
Une promesse de stabilité des montants de DGF et de
compensations à relativiser (articles 22 et 23 et 58)
DGF stabilisée (globalement, pas dans sa répartition)
І Le montant global de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal et des départements est stable
par rapport à celui de 2020, sauf quelques mesures de périmètre
І La répartition entre les différentes parts de DGF est identique à celle proposée en 2020, y compris dans les évolutions
proposées (progression de +180M€ des parts de dotations de péréquation communales +10M€ pour la dotation
départementale) … ce qui sous entend en interne la continuité des baisses observées jusqu’à présent sur les dotations
forfaitaires et la CPS

Absence de ponction nouvelle au titre des variables d’ajustement en 2021

І En 2021, seules les parts régionales et départementales de la DCRTP ainsi que les parts régionales et
départementales de la DTCE font l’objet d’une minoration. Les autres variables sont maintenues à leur niveau
antérieur.

Indicateurs de répartition DGF (potentiels fiscaux / effort fiscal) neutralisés (pour 2021)
І L’article 57 prévoit la mise en place d’une fraction de correction dans le calcul des indicateurs financiers utilisés dans le
calcul des dotations et fonds de péréquation pour éviter que les réformes fiscales ne déstabilisent la répartition des
dotations.
І Cette fraction serait réduite progressivement de 10% en 2022 puis -20% les années suivantes (soit jusqu’en
2026)
І Cette réforme a vocation à entrer en vigueur en 2022 et pourra donc faire l’objet d’évolutions en loi de finances pour
2022 en fonction des échanges qui se poursuivront l’année prochaine.
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PLF 2021 et prévisibilité des ressources locales
Des attentes majeures qui restent à préciser
Pour le moment, le PLF 21 n’intègre pas les recommandations formulées par la mission Cazeneuve
relatives à la préservation de la capacité d’autofinancement des CT en 2021 (condition sine qua non du
plan de relance)

Les modalités de compensation 2021 devraient être directement traitées dans le cadre des débats :

 Reconduire en 2021 la garantie de ressources créée pour les collectivités du bloc communal
(communes et groupements) en la faisant porter uniquement sur les recettes fiscales

 Préparer un filet de sécurité pour les finances départementales (effet ciseaux attendu sur des
dépenses et recettes contracycliques)

 Revoyure pour le soutien des AOM

 Condition de soutenabilité des prélèvements associés aux dispositifs de péréquation horizontaux

• Pour les Départements : baisse attendu des fonds de péréquation DMTO et CVAE en 2021

• Pour les Régions, le fonds de péréquation des produits de compensation de la TP (CVAE, IFER,
DCRTP/GIR) pourrait également être mis à mal par l’évolution des prélèvements en 2021

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Mise en perspective des enjeux du PLF 21
Un changement de paradigme concernant l’autonomie des
collectivités locales
La crise met à l’épreuve le sens donné aux dernières et futures réformes fiscales en montrant les limites
de l’autonomie financière des CT (on ne parle même plus d’autonomie fiscale)
І « l’accroissement de l’exposition aux risques » sur les ressources des CT devient plus évident avec la hausse de la part des
ressources liées aux aléas économiques conjoncturels
І Une perte de leviers fiscaux aggravée par la baisse des impôts de production introduite au PLF21
І L’absence de maitrise de la corrélation entre dynamisme des dépenses et des recettes, particulièrement dommageable pour les
Départements

Dans le même temps, elle met en exergue le renforcement de la « responsabilisation » des CT souhaité
par l’Etat
І Retournement de paradigme bien exprimé dans le rapport de la mission Cazeneuve : l’autonomie des CT n’est pas compatible
avec une intervention systématique de l’Etat « les CT doivent renforcer leur autonomie financière (sic) »
І De fait, l’intervention de l’Etat, bien réelle et d’une ampleur significative sur la LFR3 pour 2020, est mise en œuvre selon des
modalités qui évitent tout « chèque en blanc » pour les CT … et reste à définir pour 2021 sur le PLF 21.

Le renforcement de l’autonomie financière devra passer par la mise en place d’outils de « gestion » de
leurs risques financiers… et pourrait prendre la forme d’une nouvelle contractualisation
І Plusieurs recommandation de la mission Cazeneuve visent ainsi à donner aux CT les moyens d’une meilleure prévisibilité de leurs
recettes… non pas par la nature des recettes mais par des moyens de gestion de la volatilité de celles-ci (« serpents budgétaires »
pour les départements et les régions, outils comptables permettant la constitution de réserves, Péréquation horizontale à réinventer)
І Toujours selon la mission, la crise et l’intervention de l’Etat pourrait justifier une adaptation de la contractualisation à l’aune des
enjeux COVID-19 …
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Contacts
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Tel: 05 82 52 53 45
Mob: 06 21 09 10 99
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