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INSTITUTIONS ET DROIT COMMUNAUTAIRES :

L’EXEMPLE DE L’UEMOA

par Docteur David SOLO-DOUZOUO


Chargé de cours à l’UFR de SJAP
Université FHB de Cocody
Le présent cours est la suite du cours d’introduction générale au droit communautaire
dispensé en première année. Comme il est dit dans cette première partie, les organisations
internationales d’intégration sont de deux types, les OI d’intégration par l’échange et les OI
d’intégration par le droit. Au nombre des premières, nous comptons la Communauté
Économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union Économique et
Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA), tandis que pour le compte des secondes, on peut citer
l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA) et la
Conférence Interafricaine des Marchés d’Assurances (CIMA). Les exigences de temps nous
imposent de n’en retenir qu’une seule, du reste la plus achevée tant au point de vue du droit
que de l’objectif d’intégration : l’UEMAO.

Section I : Origines et objectifs de l’UEMOA

§I Les origines

A. La période coloniale

L’idée de créer une intégration régionale entre les États de l’Afrique de l’Ouest n’est pas une
idée nouvelle. La première ébauche d’un ensemble regroupant les territoires concernés par le
traité de l’UEMOA remonte à la fin du XIX e siècle et aux efforts du Gouvernement français
de l’époque visant à donner une structure commune à ses différentes colonies d’Afrique
occidentale par l’effet du décret du 16 juin 1895 qui crée le Gouvernement général de
l’Afrique Occidentale Française (AOF). Ce gouvernement reçoit pour mission d’assurer la
coordination administrative et économique de l’ensemble des territoires ouest africains,
d’arbitrer les intérêts divergents des différentes colonies et d’instaurer une solidarité afin
d’offrir de solides garanties pour les investissements dans la région.

Une série d’autres décrets aboutit en 1904 à donner à l’AOF des caractéristiques qu’elle va
garder jusqu’à la fin de la seconde guerre mondiale.

Au début du XXe siècle, les efforts d’intégration des colonies françaises en Afrique de l’Ouest
se concentrent autour du développement des infrastructures. L’on assiste ainsi à une tentative
de mise en service d’un réseau routier, d’un réseau aérien ainsi que d’un système de
communication par radiotélégraphie. L’intégration financière n’est pas pour autant en reste :
elle se matérialise par la création de la Banque de l’Afrique Occidentale (BAO), institution
privée qui bénéficie du privilège d’émission de la monnaie.

Au sortir de la seconde guerre mondiale, les huit colonies qui composent le territoire de
l’Afrique Occidentale Française (Côte d’Ivoire, Dahomey, Guinée française, Haute-Volta,
Mauritanie, Niger, Sénégal, Soudan français) demeurent une composante de la République
française. Mais à partir de cette période et jusqu’à la fin des années 1950, ces territoires se
verront progressivement dotés d’organes compétents en matière budgétaire, en matière de
gestion des biens et en matière de consultation sur l’organisation de l’administration, de
l’enseignement, de l’économie et affaires sociales. Cependant, vers la fin des années 1950,
l’AOF connaît une série de bouleversements qui aboutiront à l’indépendance successive des
chacun des Territoires : création de la Fédération du Mali entre le Sénégal et le Soudan qui
réclame et obtient son indépendance le 20 juin 1960, mais le nouvel État ne survivra que deux

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mois en raison des divergences sur l’organisation interne de la Fédération et sa politique
extérieure, conduisant à la proclamation, par le Sénégal, de son indépendance le 20 août 1960
et celle du Soudan, qui devient la République du Mali, le 22 septembre de la même année ;
création du Conseil de l’Entente, en mai 1959, entre la Côte d’Ivoire, la Haute-Volta, le Niger
et le Dahomey, lesquels, suivant l’exemple du Sénégal et du Soudan, vont réclamer et obtenir
à leur tour leur indépendance respectivement le 1er août 1960 pour le Dahomey, le 3 pour le
Niger, le 5 pour la Haute-Volta et le 7 pour la Côte d’Ivoire (signalons pour l’histoire que le
Togo rejoindra le Conseil de l’Entente en 1966).

Leur accession séparée à l’indépendance n’empêche pourtant pas les anciennes colonies
françaises de s’efforcer d’entretenir et de privilégier les liens tissés entre elles durant la
colonisation. Ainsi, de 1960 à 1970, plusieurs organisations verront le jour à l’initiative de ces
nouveaux États : l’Union Africaine et Malgache (UAM) en décembre 1960 à Brazzaville entre
12 pays francophones d’Afrique ; l’Organisation Africaine et Malgache de Coopération
Économique (OAMCE) en mars 1961 à Yaoundé entre les mêmes États ; l’Union Africaine et
Malgache de Coopération Économique (UAMCE) en 1964 à Dakar en remplacement de
l’UAM et de l’OAMCE ; l’Organisation Commune Africaine et Malgache (OCAM) en juin
1966 à Antananarive qui sera définitivement supprimée en mars 1985 ; l’Agence de
Coopération Culturelle et Technique (ACCT) en mars 1970 à Niamey.

Ces tentatives d’intégration régionale ne sont pas le seul fait des pays de l’Afrique de l’Ouest.
Elles s’inscrivent dans le cadre général de la constitution d’un grand ensemble panafricain et
se sont donc également multipliées dans les autres régions du continent, notamment en
Afrique Centrale et en Afrique Orientale et Australe. De fait, les premières réunions de
dirigeants africains immédiatement après les indépendances adoptent la coopération
économique inter-états comme stratégie de développement.

B. La période post-coloniale : l’UMOA

C’est en avril 1961, à Niamey, que les quatre pays du Conseil de l’Entente signent de
nouveaux accords de coopération par lesquels ils affirment leur appartenance à l’Union
Monétaire Ouest-Africaine, dont l’épine dorsale est constituée d’un institut d’émission
commun. Cet institut, créé par décret en 1955, avait hérité du privilège d’émission de la
Banque de l’Afrique Occidentale, privilège qui était arrivé à échéance en 1949 et que
l’Assemblée nationale française avait refusé de renouveler. Lors de la dissolution de l’AOF en
1959, l’institut d’émission est transformé en Banque Centrale des États de l’Afrique de
l’Ouest (BCEAO), appellation toujours en vigueur aujourd’hui.

Un premier traité d’union monétaire est signé à Paris en mai 1962. Il regroupe la Côte
d’Ivoire, le Dahomey, la Haute-Volta, le Mali, le Sénégal, le Niger, la Mauritanie et le Togo.
Mais quelque temps à peine après la signature du traité, soit le 1 er juillet 1962, le Mali décide
de quitter la zone franc et d’émettre sa propre monnaie. En 1973, c’est la Mauritanie qui crée,
à son tour, sa monnaie nationale. Ce ne sont plus que six pays — la Côte d’Ivoire, le Bénin
(ex-Dahomey), la Haute-Volta, le Sénégal, le Niger et le Togo — qui signent à Paris, le 14
novembre 1973, le nouveau traité instituant l’Union Monétaire Ouest Africaine (UMOA). Ce
traité organise la création d’une Banque Ouest Africaine de Développement (BOAD) dont les
actionnaires seront la BCEAO, la France et la République Fédérale d’Allemagne ; il prévoit,
en outre, un accord des pays signataires avec la France qui garantisse la libre convertibilité de
la monnaie émise par l’UMOA et qui fixe la parité du franc CFA (Communauté Financière

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Africaine, à distinguer du F CFA, Franc des Colonies Françaises de l’Afrique, unité monétaire
créée le 26 décembre 1945 et destinée à l’usage des possessions françaises de l’Afrique
subsaharienne à la suite de la signature, le 20 juillet 1944 par la France, des Accords de
Bretton-Woods instituant un nouveau système monétaire international et ayant conduit la
France à accepter de dévaluer sa monnaie par rapport, en particulier, au dollar américain et
portant la parité du franc français de 50 à 119 francs avec le dollar). Après d’âpres et longues
négociations avec la France en vue de sa réintégration, négociations débutées le 15 février
1967, le Mali rejoindra l’UMOA le 1er janvier 1984.

L’UMOA présente six atouts majeurs.


 Le premier est l’existence d’une monnaie unique, qui est l’étalon de valeur, et qui permet
le règlement direct des échanges et des contrats ainsi que la formation de l’épargne.
 Le second consiste à avoir partagé la responsabilité de la monnaie commune entre les
différents États membres et les institutions communes créées à cet effet.
 Le troisième réside dans la convertibilité de la monnaie commune, le franc CFA,
convertibilité garantie par le Trésor français.
 Le quatrième atout est le lien existant, à travers sa liaison au franc français, entre le franc
CFA et les devises de l’Union européenne.
 Le cinquième consiste dans les liens de coopération que l’UMOA entretient avec l’Union
européenne.
 Le sixième atout, enfin, est la création d’institutions propres qui garantissent la
convertibilité externe ainsi que la stabilité interne, l’émission du franc CFA étant gérée
par la BCEAO.

L’UMOA est organisée selon quatre principes de base. Premièrement, le traité assure la
convertibilité, la parité commune et fixe des monnaies de la zone d’union monétaire.
Deuxièmement, le traité garantit la libre transférabilité des monnaies à l’intérieur de cette
zone. Troisièmement, le traité établit une réglementation commune des changes.
Quatrièmement, il prévoit la mise en commun des réserves de change des États membres et
certifie la garantie de la valeur des réserves de change sur les Droits de Tirage Spéciaux
(DTS) émis par le Fonds Monétaire International (FMI).

Le traité édicte en outre des règles strictes. D’abord, il oblige les États membres à verser 65%
de leurs réserves de change extérieures sur un compte d’opérations ouvert dans les livres du
Trésor français. En contrepartie, le Trésor français garantit la convertibilité totale du F CFA,
et autorise le compte d’opérations à être débiteur moyennant paiement d’intérêts. Ensuite, le
traité instaure des règles de politique monétaire contraignantes : il limite le crédit de la
BCEAO aux Gouvernements à 20% des recettes fiscales de l’année précédente et maintient le
taux de couverture monétaire au dessus de 20% ; si l’on assiste à un dérapage pendant plus de
trois mois, le traité prévoit l’obligation de revoir l’expansion de la masse monétaire ainsi que
les plafonds de crédit accordés par la BCEAO ; le taux de couverture monétaire est calculé sur
une base régionale, à l’échelle de la zone, alors que les instruments de programmation, c’est-
à-dire les plafonds de crédit au secteur public et au secteur privé, sont nationaux et mis en
place au cas par cas.

Mais en dépit de résultats très positifs, l’UMOA va rencontrer de grandes difficultés qui vont
devenir de véritables obstacles au développement. Au plan continental, la situation des pays
africains, qui était loin d’être brillante, s’est fortement dégradée au cours des années 1980.
Dans ce contexte difficile, les pays membres de l’UMOA vont envisager le renforcement de
l’intégration régionale pour tenter de sortir de la crise profonde qu’ils traversent.

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C. De l’UMOA à l’UEMOA

C’est en 1990 que les responsables politiques de l’UMOA demandent au Gouverneur de la


BCEAO de leur soumettre une nouvelle stratégie de relance de l’intégration. En juillet 1992,
le Gouverneur remet aux Chefs d’États de l’UMOA, réunis en sommet, un rapport présentant
les grandes lignes du projet d’union économique. Ce rapport, fruit du travail d’une équipe
réunissant des opérateurs économique, des universitaires, des représentants des bailleurs de
fonds, des experts internationaux, est alors adopté. La rédaction du nouveau traité peut
commencer.

Le traité instituant l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) est signé à
Dakar le 10 janvier 1994, la veille de la dévaluation de 50% du F CFA. Il entérine la
transformation de l’UMOA en une union économique et couvre un marché de soixante
millions d’habitants. Systématiquement encadré par l’Union européenne et les Institutions de
Bretton-Woods durant son élaboration, il est explicitement conçu comme un complément de
l’union monétaire qui existait déjà entre ses membres au sein de l’UMOA. Son préambule
précise qu’il s’inscrit dans les objectifs de la CEDEAO. Il est constitué par sept pays
signataires — le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le Niger, le Sénégal et le
Togo — mais vise à s’élargir aux autres pays de la région. Ainsi, depuis le 2 mai 1997, la
Guinée-Bissau en est devenue le huitième État membre.

Le traité UEMOA, entré en vigueur le 1 er août 1994 après sa ratification par les sept États
signataires, s’appuie sur la monnaie commune existante dans l’objectif final de créer un
espace économique intégré. (Précisons par ailleurs qu’il a été modifié le 29 janvier 2003)

§ II Les objectifs

L’objectif majeur du traité de l’UEMOA est affirmé dès le préambule : favoriser le


développement économique et social des États membres. Partant du constat de
l’interdépendance des politiques économiques des États de l’Afrique de l’Ouest, le préambule
établit aussi les bases de la dynamique de l’Union : étendre au domaine économique la
solidarité déjà créée au plan monétaire.

Au-delà des objectifs de l’Union monétaire — lesquels sont déjà compris dans le traité de
l’UMOA —, le traité de l’UEMOA assigne au processus qu’il veut initier quatre orientations
majeures :
- le renforcement de la convergence des performances et des politiques économiques ; à cette
fin, un système de surveillance multilatéral est prévu ;
- la création d’un marché commun, ouvert et concurrentiel, où les activités économiques et
financières peuvent se développer dans un environnement juridique « rationalisé et
harmonisé » ;
- la coordination des politiques sectorielles nationales par la mise en œuvre de politiques —
voire d’actions — communes dans les domaines tels que les ressources humaines,
l’aménagement du territoire, les transports, les télécommunications, l’environnement,
l’agriculture, l’énergie, l’industrie ou les mines ;

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- l’harmonisation des législations nationales, particulièrement en matière de fiscalité, « dans la
mesure nécessaire au bon fonctionnement du marché commun ».

La réalisation de ces objectifs repose avant tout sur une structure organique mise en place par
le traité de l’Union.

Section II : Les organes

Quelques précisions liminaires précéderont l’examen proprement dit des organes de


l’UEMOA.
D’abord sur la notion d’« organes ». L’article 16 du traité modifié identifie six organes : la
Conférence des Chefs d’États et de Gouvernement, le Conseil des ministres, la Commission,
le Parlement, la Cour de justice ; la Cour des comptes. À côté de ceux-ci, existent des organes
consultatifs et des institutions spécialisées autonomes qui concourent également « à la
réalisation des objectifs de l’Union ».

Ensuite sur le principe de l’attribution des pouvoirs. L’article 16, en son alinéa 2, prévoit que
les organes « agissent dans la limite des attributions qui leur sont conférées par le traité de
l’Union et le présent traité dans les conditions prévues par ces traités. » Ce principe de
l’attribution des pouvoirs est étroitement lié au caractère fonctionnel de la personnalité
juridique des organisations internationales. Il postule qu’à la différence des États, les organes
créés ne disposent pas d’une plénitude de pouvoirs et de compétences. Ils ne peuvent exercer
que les pouvoirs qui leur ont été attribués par ou en vertu de l’acte constitutif de
l’organisation. L’exercice des pouvoirs ainsi délimités ne peut se concevoir que dans le cadre
des matières dans lesquelles une compétence leur a été accordée. Les secteurs principalement
concernés touchent à l’harmonisation des législations, les politiques communes et les
politiques sectorielles visées dans le protocole additionnel n° II.

Il convient par ailleurs de relever que l’article 5 du traité de l’UEMOA indique que les
organes, dans l’exercice de leurs pouvoirs normatifs et dans la mesure compatible avec les
objectifs dudit traité, « favorisent l’édiction de prescriptions minimales et de réglementations-
cadres » qu’il revient aux États de « compléter en tant que de besoin ». C’est dire que le traité
écarte la logique des compétences exclusives.
Le traité classe les organes en plusieurs catégories.

§I Les organes de direction

A. La Conférence des Chefs d’États et de Gouvernements (CCEG)

1. Statut

La CCEG est l’organe suprême de décision au sein de l’Union. Composée des Chefs des États
membres, la Conférence peut se voir complétée par le Président de la Commission, le

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Gouverneur de la BCEAO et le Président de la BOAD. Ceux-ci ne disposent pas d’une voix
délibérative, mais sont invités à exprimer le point de vue de leur institution sur les points qui
les concernent (traité modifié, art. 114, complétant l’art. 5 du traité de l’UMOA).
La Conférence se réunit au moins une fois l’an (traité UEMOA, art. 17 et 114) et aussi
souvent que nécessaire (traité UEMOA, art. 114) sous la présidence du Chef de l’État dans
lequel elle siège. Le calendrier de ses travaux est fixé par le Président. Mais elle peut, en tout
temps, être convoquée à l’initiative de son Président ou à la demande d’un ou plusieurs Chefs
d’États membres. En cas d’urgence, le Président peut consulter ses collègues « à domicile »,
c’est-à-dire en recourant à la procédure écrite (traité de l’UEMOA, art. 114, faisant référence
à l’art. 5 du traité de l’UMOA).

2. Procédure

La Conférence statue à l’unanimité. Le traité ne spécifie toutefois pas s’il s’agit de


l’unanimité des membres ou des membres présents et votant, ce qui laisse pendantes les
questions de l’absence involontaire, de la politique de la « chaise vide » et de l’abstention
d’un membre présent.

3. Compétences institutionnelles

Quatre types de fonctions sont essentiellement reconnues à la Conférence.


- Une fonction d’impulsion. Il lui revient tout d’abord de fixer les orientations majeures de
l’activité de l’organisation (traité de l’UEMOA, art. 8). À intervalles réguliers, la Conférence
constate l’état d’avancement du processus d’intégration économique et monétaire. Cela lui
permet, le cas échéant, de fixer de nouvelles orientations au titre de sa compétence
d’impulsion. C’est au titre de cette fonction que la CCEG, réunie à Ouagadougou le 10 mai
1996, a arrêté un programme d’actions dans le domaine de l’harmonisation des législations,
de la surveillance multilatérale des politiques macro-économiques, de la réalisation du marché
commun, des politiques sectorielles, du financement de l’Union et de la coopération avec les
organisations régionales et sous-régionales (Bulletin officiel de l’Union, juin 1996, p. 3).

- Une fonction d’appel. La Conférence est compétente pour trancher toute question qui n’a pu
faire l’unanimité au Conseil des ministres, lorsque la question lui est soumise par ce dernier
(traité de l’UEMOA, art. 114). Il ne s’agit donc pas, à proprement parler, d’un droit
d’évocation créé au profit de la Conférence.

- Une fonction normative interne. « En tant que de besoin », la Conférence adopte des actes
additionnels qui sont annexés au traité. Ils peuvent le compléter, mais ne peuvent en revanche
le modifier (traité de l’UEMOA, art. 19). La Conférence dispose en outre d’un pouvoir de
modification ponctuelle du traité. C’est au titre de cette fonction que la Conférence a adopté
un ensemble de dispositions portant modification du traité le 29 janvier 2003 ; par exemple
sur le nombre de Commissaires (art. 27 in fine).

- Une fonction internationale. La Conférence est compétente pour toutes les questions
relatives au membership : adhésion, association, retrait.

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B. Le Conseil des Ministres (CM)

1. Statut

Le CM regroupe, en fonction des matières traitées, les ministres compétents. Pour les matières
économiques et monétaires, le traité de l’UEMOA (art. 21 et 23) fait référence à l’article 6 du
traité de l’UMOA pour indiquer la compétence spécifique des ministres chargés de ces
questions. De même, lorsque viennent en discussion des « questions politiques et de
souveraineté », le Conseil est composé des Ministres des Affaires Étrangères (art. 23 in fine).
Le CM se réunit au moins deux fois par an (art. 20).

2. Procédure

Les délibérations du CM sont préparées par un Comité des Experts, composé de représentants
des États membres (art. 25). La Commission est également représentée aux réunions de ce
Comité.

Le Conseil ne peut amender une proposition qui lui est faite par la Commission qu’en statuant
à l’unanimité, dès lors qu’il s’agit d’un acte de nature juridique et que le traité confie
spécialement la compétence de proposition à la Commission (art. 22). La compétence
générale de décision attribuée au CM est, par ailleurs, soumise à une contrainte technique. En
effet, les décisions qu’il arrête ne deviennent définitives qu’à l’issue d’une procédure
d’examen de leur compatibilité avec la politique économique, monétaire et financière de
l’Union. Cette vérification incombe aux Ministres en charge de l’économie, des finances et du
plan (art. 23 al. 1er).

Le traité ne prévoit pas systématiquement les majorités auxquelles les délibérations sont
prises. Il les fait apparaître au travers des différentes politiques. [Ainsi, par exemple, le
Conseil statue aux 2/3 des voix et sur proposition de la Commission dans le cadre de
l’harmonisation des législations ou pour la détermination du fonctionnement du système des
ressources propres.]

Le Conseil peut confier l’exécution des actes qu’il édicte à la Commission (art. 24). Les
« règlements d’exécution » pris par cette dernière ont la même valeur juridique que les actes
qu’ils ont vocation à mettre en œuvre. L’usage du verbe « pouvoir » indique à suffisance qu’il
ne s’agit pas d’une compétence automatique de la Commission. Cette indécision sur la
localisation du pouvoir exécutif témoigne d’une crainte des États de traduire dans les faits leur
volonté, pourtant déclarée, d’intégration.

3. Compétences institutionnelles

Le CM est chargé de la mise en œuvre des orientations politiques fondamentales tracées par la
CCEG (art. 20). Il dispose en particulier d’une compétence normative, lui permettant d’arrêter

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des règlements, des directives et des décisions, ainsi que de formuler des avis et des
recommandations (art. 42)

Le Conseil dispose également du pouvoir d’autoriser des mesures de sauvegarde en vue de


faire face à des difficultés économiques majeures au plan interne (art. 86). Il lui revient aussi
de prendre les directives et règlements nécessaires à la mise en œuvre de la politique
d’harmonisation des législations décidée par la Conférence (art. 61).
Il a reçu un important pouvoir de décision en matière budgétaire, qu’il partage avec la
Commission (art. 47).
Enfin, le Conseil dispose de la compétence internationale pour la conclusion de traités (art.
84).

C. La Commission

1. Statut

La Commission constitue le pôle du pouvoir décisionnel : elle veille au bon fonctionnement et


à l’intérêt général de l’Union indépendamment des différents intérêts nationaux. De 7
membres dans le traité initial du 10 janvier 1994, elle est aujourd’hui composée de 6 membres
nommés pour un mandat de 4 ans renouvelable par la Conférence. Deux critères président à la
nomination des Commissaires : compétence et intégrité morale (art. 27 al.1er).

Dans l’exercice de leurs fonctions, les Commissaires doivent faire preuve d’une totale
indépendance et ne peuvent ni solliciter, ni accepter aucune instruction émanant d’un
Gouvernement ou de quelque autre organisme (art. 28 al. 1er). À leur entrée en fonction, ils
prêtent serment en ce sens devant la Cour de Justice et sont tenus de ne plus exercer d’autre
activité professionnelle rémunérée ou non (art. 28 al. 2).

Les membres de la Commission jouissent, en principe, de l’irrévocabilité, sauf en cas de faute


lourde ou d’incapacité (art. 27 al. 3). C’est à la Cour de Justice qu’il revient de prononcer la
révocation à la demande du CM. (art. 30 al. 3).

Le mandat des membres de la Commission peut également prendre fin avant son terme
normal par démission, individuelle ou collective. La démission est collective lorsqu’elle
intervient à l’invitation de la Conférence, suite au vote par le Parlement d’une motion de
censure contre la Commission (art. 27 al. 4 et art. 30 al. 2).

La Conférence peut, à tout moment, modifier le nombre des membres de la Commission (art.
27 in fine).

Le Président de la Commission bénéficie d’un statut particulier. Il est désigné parmi les
membres de la Commission par la CCEG. La durée de son mandat est de 4 ans, et est
renouvelable (art. 33 al. 1er). Il est indiqué dans le traité que cette désignation doit se faire « de
manière à appeler successivement à la présidence de la Commission tous les États membres. »
Cette mesure présente à la fois l’avantage d’éviter une mainmise de certains États sur la
fonction de Président, et l’inconvénient d’être d’une façon en contradiction avec le caractère
« unioniste » de la Commission.

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2. Procédure

La Commission agit dans un esprit de collégialité, marqué par une recherche de « cohésion et
de large concertation » (Règlement intérieur de la Commission, art. 22 al. 1er). Mais, alors
qu’au sein de la Commission européenne, ce principe de collégialité se traduit, notamment
dans le processus de prise de décision, par la recherche du consensus, le vote formel à la
majorité simple n’étant envisagé que lorsque ledit consensus s’avère impossible, le traité de
l’UEMOA aborde différemment la question.

En effet, les délibérations de la Commission sont dès l’abord acquises au terme d’un vote
formel réunissant la majorité simple des suffrages des membres. Toutefois, la voix du
Président est prépondérante en cas de partage des suffrages (traité UEMOA, art. 32 ;
règlement intérieur de la Commission, art. 13 al. 1 et 2).

Ajoutant au traité, le règlement intérieur de la Commission (adopté le 27 décembre 1995)


instaure une procédure écrite (art. 19 à 21 dudit règlement). Celle-ci permet au Président ou à
un autre membre de la Commission de soumettre un dossier à ses collègues en les priant de
faire part de leurs observations et objections dans un délai déterminé. Passé ce délai, leur
accord est réputé acquis, et la proposition de décision adoptée. L’adoption est constatée par un
procès-verbal qui a valeur de décision de la Commission.

3. Compétences institutionnelles

Au titre de ses compétences, la Commission se voit confier six fonctions principales :


- une fonction d’exécution. Elle exécute le budget de l’Union. Par délégation expresse et sous
le contrôle du Conseil, elle exécute les actes qu’il prend.

- une fonction de contrôle. En tant que « gendarme du traité », la Commission peut


transmettre à la Conférence et au Conseil les recommandations et les avis « qu’elle juge utiles
à la préservation et au développement du l’Union » (traité UEMOA, art. 26 ; règlement
intérieur, art. 1er), saisir la Cour de Justice en cas de non respect de leurs obligations par les
États membres (protocole additionnel n° I relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA, art. 5)
et faire apprécier par la Cour de Justice la légalité des actes des organes de l’Union (protocole
n° I, art. 8, al. 1er). En outre, elle exerce un contrôle sur l’application des clauses de
sauvegarde (traité UEMOA, art. 86) et veille à l’application des règles de concurrence (traité,
art. 90).

- une fonction de représentation internationale. C’est la Commission qui représente l’Union


dans les négociations internationales (traité, art. 12). Quant au pouvoir de conclusion, il
revient habituellement au CM ou, dans des cas exceptionnels, à la CCEG.

- une fonction consultative. La Commission adresse à la Conférence et au Conseil des


recommandations et des avis (traité, art. 26 et 42).

- une fonction d’information. La Commission recueille toutes les informations nécessaires à


l’accomplissement de sa mission (traité, art. 26 ; règlement intérieur, art. 1er). En outre, elle
établit annuellement un rapport sur le fonctionnement et l’évolution de l’Union qui est soumis
au Parlement ainsi qu’aux organes législatifs nationaux (traité, art. 26). Enfin, elle assure la
publication du Bulletin officiel de l’Union.

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- une fonction administrative interne. La Commission arrête son règlement intérieur (traité,
art. 34), lequel a été adopté le 27 décembre 1995. De plus, il revient à son Président de fixer
l’organigramme des services de la Commission et de nommer aux différents emplois (traité,
art. 33 in fine).

Il convient par ailleurs de noter que si la Commission ne semble pas détenir de pouvoir
structuré, encore moins de monopole, en matière d’initiative législative, cette apparence ne
traduit pas toute la réalité. De fait, dans de nombreux cas, le CM statue sur la base d’une
proposition de la Commission (traité, art. 80, 86 et 89).

§ II Les organes de contrôle

A. Le Parlement : un organe de contrôle politique

1. Statut

Le traité de Dakar du 10 janvier 1994, traité initial de l’UEMOA, prévoyait en son article 35
alinéa 1er l’institution d’un « Comité interparlementaire » dans l’attente de la création d’un
« Parlement de l’Union ». Ce Comité était composé de 5 membres par État, désignés par les
organes législatifs nationaux.

Sur proposition de la Commission (art. 37 al. 2), la CCEG réunie à Dakar a adopté, le 29
janvier 2003, le traité portant création du Parlement de l’Union. Les membres du Parlement
portent le titre de « Députés au Parlement de l’UEMOA » (traité Parlement, art. 4). Ils sont
élus au suffrage universel direct, pour un mandat de 5 ans (traité Parlement, art. 5). La
procédure électorale ainsi que le nombre des Députés par État membre, le régime d’éligibilité
et celui des incompatibilités, feront l’objet d’un acte additionnel (traité Parlement, art. 5 et 7).
Dans l’attente de l’adoption de cet acte additionnel et l’élection des Députés au suffrage
universel direct, le traité portant création du Parlement prévoit, à titre transitoire, que les
Députés, dont le nombre est fixé à 5 par État membre, seront désignés par l’organe législatif
de chaque pays, la présidence du Parlement étant, quant à elle, exercée par un Député
ressortissant de l’État qui assure la présidence de la Conférence (traité Parlement, art. 31).

Les Députés, durant leur mandat, sont indépendants et ne peuvent être liés par des instructions
émanant d’un État membre. Le traité portant création du Parlement prévoit expressément que
« tout mandat impératif est nul. » (traité Parlement, art. 6, al. 2)

Outre le terme normal de la législature, le mandat de Député peut prendre fin dans quatre
hypothèses : démission, décès, radiation ou dissolution du Parlement (traité Parlement, art. 8,
al. 2). Le traité reste étrangement muet sur les causes éventuelles et sur la procédure de
radiation. Quant à la dissolution du Parlement — qui met un terme au mandat de tous les
Députés à la fois —, elle est prononcée par la Conférence après consultation du Bureau du
Parlement et du CM (traité Parlement, art. 20 al. 1 er). Un nouveau Parlement devra alors être
élu dans les 90 jours suivant la dissolution. Ce nouveau Parlement ne pourra être dissout avant
une année (art. 20, al. 3).

20
Le Président du Parlement est un Député élu par ses paires pour un mandat de deux ans et
demi (art. 9 al. 1er), soit la moitié de la législature. Il est assisté d’un Bureau.

Les Députés jouissent de l’immunité parlementaire sur le territoire de chaque État membre
(art. 12). Ils jouissent, en outre, des privilèges et immunités prévues par le Protocole
additionnel n° III du 10 mai 1996 au bénéfice de l’Union.

Le Parlement se réunit deux fois par an en session ordinaires, sur convocation de son
Président (art. 10). Il peut se réunir en session extraordinaire, soit à la demande du CM, soit à
la demande des 2/3 au moins de ses membres, après information du Président du CM. Le
traité portant création du Parlement renvoie la fixation de la durée maximale des sessions à un
acte additionnel que devra adopter la Conférence (art. 10, al. 5).

2. Procédure

Le Parlement comprend, outre le Bureau, des commissions permanentes et commissions « ad


hoc » (Traité Parlement, art. 9 al. 3). Le rôle de ces commissions ainsi que les détails de la
procédure de travail devront être précisés par voie d’acte additionnel de la Conférence (Traité
modifié, art. 37 al. 1er). De façon général, le Parlement exprime ses vues sous forme de
résolutions ou de rapports (Traité Parlement, art. 24).

3. Compétences institutionnelles

Trois fonctions sont reconnues au Parlement de l’Union.


- Une fonction de contrôle. Le traité prévoit expressément que le Parlement « est chargé du
contrôle démocratique des organes de l’Union » (Traité Parlement, art. 14).
Ainsi, à la session ordinaire qui suit sa nomination, le Président de la Commission vient lui
présenter le programme d’action de la Commission (art. 15). Cette présentation est suivie de
débats à l’issue desquels le Parlement peut émettre des avis et des recommandations par voie
de résolution. Le président de la Commission soumet également au Parlement un rapport
annuel sur le fonctionnement et l’évolution de l’Union (art. 16). Les Députés peuvent poser,
au Conseil et à la Commission, des questions écrites, orales ou d’actualité (art. 17).

Lorsqu’il relève des dysfonctionnements dans la manière dont la Commission s’acquitte de


ses missions, le Parlement agit de façon graduelle :
* il interpelle d’abord la Commission ;
* il peut ensuite saisir la Comité permanent de concertation chargé de faciliter le dialogue
entre le Parlement, le Conseil et la Commission ;
* il peut encore saisir le Conseil des Ministres ;
* enfin, il peut voter une motion de censure contre la Commission ou saisir la Conférence (art.
18).
La motion de censure devra être déposée par au moins 1/3 des Députés composant le
Parlement, qui ne pourra valablement délibérer que si les 2/3 de ses membres sont présents, la
motion étant adoptée à la même majorité des 2/3 des membres composant le Parlement (art.
19). Il faut toutefois préciser que cette motion de censure ne démet pas automatiquement la
Commission ; elle est présentée à la Conférence et c’est cette dernière qui « peut » inviter la
Commission à lui présenter sa démission.

20
Le Parlement reçoit et examine le rapport annuel conjoint de la Cour des comptes de
l’UEMOA et des Cours des comptes des États membres sur l’évaluation des systèmes de
contrôle des comptes en vigueur dans l’Union, ainsi que le rapport de la Cour des comptes de
l’UEMOA sur l’exécution des budgets de l’Union (art. 21).

Enfin, le Parlement peut entendre, à son initiative ou à leur demande, les Présidents du
Conseil, de la Commission, de la BOAD, de la Chambre consulaire régionale, les membres de
la Commission et le Gouverneur de la BCEAO (art. 23).

- Une fonction décisionnelle. Le Parlement est conçu de sorte à participer au processus


décisionnel au sein de l’Union. Il peut être consulté sur les projets d’actes additionnels, de
règlements et de directives (art. 25 al. 1 er). Ses vues sont exprimées sous forme de
recommandations, d’avis simples ou conformes, de propositions d’amendements (art. 26).
L’avis du Parlement est obligatoire s’agissant des budgets de l’Union, des politiques
sectorielles communes, de la procédure de l’élection des membres du Parlement, des impôts,
taxes et tous prélèvements communautaires (art. 25 al. 2). Son avis conforme est requis pour
l’adhésion de nouveaux États membres, les accords d’association avec les États tiers, le droit
d’établissement et la libre circulation des personnes (art. 25 al 3).

Le Parlement peut proposer des amendements au projet de budget. Le rejet d’un amendement
par le Conseil déclenche automatiquement l’intervention du Comité permanent de
concertation (art. 26). Enfin, le Parlement « peut inviter la Commission à développer ou à
infléchir les politiques existantes ou à en initier de nouvelles » (art. 27).

- Une fonction administrative interne. Le Parlement adopte son règlement intérieur et procède
à la mise en place de ses structures (art. 33).

B. La Cour de Justice : un organe de contrôle juridictionnel

Les articles 38 et 39 du Traité de l’UEMOA consacrés aux organes de contrôle juridictionnel


mentionnent la création d’une Cour de Justice et renvoient, pour le reste, à un protocole
annexé au traité et considéré comme faisant partie intégrante de celui-ci. C’est le Protocole
additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’UEMOA. Il a été complété par l’Acte
additionnel n° 10/96 du 10 mai 1996 portant statuts de la Cour de Justice de l’UEMOA et le
Règlement n° 1/96/CM du 5 juillet 1996 portant règlement des procédures de la Cour.

1. Statut

Aux termes de l’article 3 du Protocole additionnel n° 1, « la Cour de Justice se réunit en tant
que de besoin sur convocation de son Président. » C’est dire que la Cour est donnée comme
une juridiction non permanente qui se réunit en fonction des besoins. C’est l’article 14 de
l’Acte additionne n° 10/96 qui en a fait une juridiction permanente.

La Cour compte 6 membres nommés pour un mandat de 6 ans, renouvelable, par la


Conférence. Il est tenu compte, pour leur désignation, de ce qu’ils offrent « toutes les
garanties d’indépendance et de compétence juridique, nécessaires à l’exercice des plus hautes
fonctions juridictionnelles. » (Protocole n° 1, art. 2 al. 1er)

20
Le Président de la Cour est désigné par ses pairs pour 3 ans (Protocole n° 1, art. 2 al 2). Il
n’existe pas de corps autonome d’avocats généraux : les membres de la Cour répartissent
entre eux les fonctions de juges et d’avocats généraux (art. 2 al 3). Il est interdit aux membres
de la Cour d’exercer des fonctions politique, administrative ou juridictionnelle et de se livrer à
toute autre occupation qui pourrait compromettre l’exigence d’indépendance et d’impartialité
attachée à leurs fonctions (Acte additionnel n° 10/96, art. 9 al. 1 er). Une décision de la Cour
peut toutefois déroger à cette interdiction (art. 9 al. 2). Si un membre de la Cour ne satisfait
plus aux obligations découlant de sa charge, il peut être relevé de ses fonctions par décision de
la Cour (art. 12).

2. Compétences

Les compétences de la Cour sont nombreuses. Elles sont énoncées par le protocole
additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle de l’Union (art. 5 à 17), l’acte additionnel n°
10/96 portant statuts de la Cour (art. 27) et le règlement n° 1/96/CM portant règlement des
procédures de la Cour (art. 15).

a. Le recours en manquement

Par ce recours, la Cour contrôle le respect, par les États membres, de leurs obligations. Le
recours appartient à la Commission qui agit de façon graduelle. Si elle estime qu’un État
membre ne s’est pas conformé aux obligations communautaires, elle adresse à cet État un avis
motivé, non sans l’avoir mis préalablement en mesure de présenter ses observations. L’État a
l’obligation de se conformer à l’avis de la Commission dans le délai que celle-ci lui imparti.
Si tel n’est pas le cas, la Commission peut saisir la Cour. Le recours en manquement est
également ouvert à chaque État membre, qui doit préalablement saisir la Commission. Celle-
ci émet un avis motivé, après avoir mis l’État concerné en mesure de présenter ses
observations. En cas d’inaction de la Commission, c’est-à-dire si elle n’a pas émis un avis
dans un délai de trois mois à compter de la demande de l’État, celui-ci peut porter directement
l’affaire devant la Cour. Avant de statuer sur un tel recours direct, la Cour invite la
Commission à lui communiquer ses observations (protocole n° 1, art. 7). Si la Cour estime le
recours fondé — qu’il soit initié par la Commission ou par un État membre —, elle constate le
manquement. Tous les organes de l’État fautif sont tenus, dans les domaines de leurs pouvoirs
respectifs, de se conformer à l’arrêt. En cas d’abstention de l’État fautif — un refus explicite
d’exécuter l’arrêt de la Cour n’est pas nécessaire —, la Commission peut saisir la Conférence
afin que celle-ci invite l’État membre défaillant à exécuter l’arrêt. La Conférence a en outre la
faculté de prendre des sanctions à l’encontre de l’État récalcitrant conformément à l’article 74
du traité de l’Union.

b. Le recours en appréciation de légalité ou recours en annulation

Le recours en appréciation de légalité est dirigé contre les actes communautaires obligatoires
que sont les règlements, les directives et les décisions. Il appartient aux États membres, à la
Commission et au Conseil. Le recours est également ouvert à toute personne physique ou
morale contre tout acte d’un organe de l’Union lui faisant grief. On observe, à l’inverse, que

20
ni la Conférence, ni le Parlement ne sont habilités à agir devant la Cour en cette matière, et ce
même à l’égard d’actes qui compromettraient la sauvegarde de leurs prérogatives.
Le délai du recours est de deux mois à compter de la publication de l’acte, de sa notification
au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. Le législateur
communautaire a toutefois fait en sorte de prévenir un usage abusif de ce recours par les
personnes de droit privé, physique ou morales : la Cour pourra prononcer une amende de folle
action à l’encontre du requérant si le recours s’avère « manifestement abusif ou dilatoire »
(Protocole n° 1, art. 8 in fine).
La sanction possible est la nullité totale ou partielle de l’acte. Elle sera prononcée si la Cour
estime qu’il y a vice de forme, incompétence, détournement de pouvoir ou violation soit du
traité, soit des actes pris pour son application. La Cour dispose cependant de la faculté de
consolider certains effets de l’acte annulé (protocole n° 1, art. 10 : La Cour « a la faculté
d’indiquer les effets des actes annulés qui doivent être considérés comme définitifs »). Quant
à l’organe dont émane l’acte annulé, il est tenu de prendre les mesures que comporte
l’exécution de l’arrêt de la Cour.
À l’inverse de ce recours en annulation des actes « positifs » des organes de l’Union, le traité
de l’UEMOA ne prévoit pas de recours contre les carences des mêmes organes, privant ainsi
les autres organes et les particuliers de moyen de lutte contre une éventuelle inertie lourde de
conséquences.

c. L’exception d’illégalité ou d’inapplicabilité

L’exception d’illégalité permet à tout plaideur, à l’occasion d’un litige, d’écarter les effets
d’un acte en raison de l’illégalité dudit acte. C’est cette conception générale qu’adopte le
protocole n° 1, en son article 11, en offrant à toute partie engagée dans un procès la faculté de
soulever l’exception d’illégalité à l’encontre d’un acte du Conseil ou de la Commission, alors
même que le délai de deux mois imparti pour poursuivre l’acte en nullité a expiré.
Invoquée à titre de moyen de défense, l’exception a un effet essentiellement relatif, dont
l’expression « inapplicabilité » rend mieux compte.

d. Le recours préjudiciel

La Cour dispose d’une compétence lui permettant de statuer à titre préjudiciel sur
l’interprétation du traité, sur la légalité et l’interprétation des actes des organes de l’Union et
des statuts des organismes créés par un acte du Conseil.

 Caractères
Il s’agit, en général, d’un recours incident par rapport à un litige principal se déroulant devant
une juridiction ou un organe juridictionnel national. Il s’agit également d’un recours non
contentieux s’inscrivant dans le cadre d’un rapport de juridiction à juridiction puisque seuls
les juridictions et les organismes nationaux ayant une fonction juridictionnelle peuvent
s’adresser à la Cour dans ce cadre.

Les juridictions et les autorités nationales dotées d’une fonction juridictionnelle ont la faculté
de poser une telle question à la Cour en vue de les éclairer dans l’approche d’un litige dont
elles ont à connaître. Elles sont par contre tenues de poser cette question si elles statuent en

20
dernier ressort. Par ailleurs, sur saisine de la Commission, la Cour peut rendre un arrêt
établissant les interprétations exactes et qui sera adressé à la juridiction suprême d’un État
membre s’il apparaît que l’insuffisance de l’usage du recours préjudiciel de la part des
organes juridictionnels de cet État entraîne des interprétations erronées du traité, des actes et
des statuts.

 Effets
Quant aux effets des arrêts d’interprétation, il faut distinguer selon que ces arrêts sont rendus
dans le cadre de la procédure préjudicielle ou à la demande de la Commission. Les premiers
sont obligatoires tant pour la juridiction concernée que pour toutes les juridictions des États
membres ; s’imposant ainsi à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, leur
inobservation peut donner lieu à un recours en manquement. Les seconds ne s’imposent
qu’aux juridictions et autorités administratives des États concernés. Cette distinction est
regrettable dans la mesure où le but de la procédure est d’uniformiser l’interprétation du droit
de l’Union.

e. Le contentieux de pleine juridiction

La Cour connaît des litiges opposant l’Union et ses agents (protocole n° 1, art. 16) et ceux qui
portent sur la responsabilité extracontractuelle de l’Union pour faits de ses organes ou de ses
agents dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions (art. 15). Quant à la
responsabilité contractuelle de l’Union, elle est régie par la loi applicable au contrat en cause
(traité de l’UEMOA, art. 9 in fine).
L’action en responsabilité extracontractuelle contre l’Union se prescrit par 3 ans à compter de
la réalisation du dommage. La prescription est toutefois interrompue soit par la requête
formée devant la Cour, soit par la demande préalable que la victime peut adresser à l’organe
compétent de l’Union (acte add. n° 10/96, art. 50 al. 2).
Les juridictions nationales peuvent être saisies lorsqu’il y a pluralité de fautes ou mise en jeu
de la responsabilité d’un tiers. Dans ce cas, la Cour ne peut être saisie qu’après épuisement
des voies de recours internes (règlement n° 1/96/CM, art. 15 § 5 in fine).

f. Le plein contentieux de la concurrence

La Cour est compétente pour se prononcer sur les décisions et sanctions de la Commission
contre des entreprises en application du Code communautaire de la concurrence. Elle a la
faculté de modifier ou annuler de telles décisions, réduire ou augmenter le montant des
amendes et des astreintes, opérer des constatations, imposer des obligations aux entreprises.

g. Le recours arbitral

La Cour est compétente pour connaître des différends entre États membres relatifs au traité de
l’Union dès lors que ces États ont conclu un compromis à cet effet. Les textes restent
cependant silencieux quant à la possibilité d’un recours arbitral reposant sur une clause
compromissoire insérée dans un contrat de droit public ou de droit privé conclu par l’Union
ou pour son compte.

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h. La compétence d’avis ou de recommandations

C’est l’acte additionnel n° 10/96, en son article 27, qui confère à la Cour compétence pour
émettre des avis et des recommandations.
D’abord, la Cour peut émettre des avis et des recommandations sur tout projet de texte soumis
par la Commission.
Ensuite, le Conseil des Ministres, la Commission ou un État membre peut recueillir l’avis de
la Cour sur la compatibilité d’un accord international existant ou en voie de négociation avec
les dispositions du traité de l’UEMOA.
Enfin, la Cour peut être saisie par les mêmes institutions et la Conférence des Chefs d’États et
de Gouvernements à l’effet d’émettre un avis sur toute difficulté rencontrée dans l’application
ou l’interprétation des actes relevant du droit communautaire.

3. Procédure

L’acte additionnel n° 10/96 du 10 mai 1996 et le règlement n° 1/96/CM du 5 juillet 1996


établissent la procédure devant la Cour.

a. Caractères généraux

La procédure devant la Cour est contradictoire et publique (sauf en matière consultative) mais
aussi mixte et inquisitoire.
Mixte, tout d’abord, en ce qu’elle comporte deux phases, écrite et orale. La phase écrite est
introduite, selon les cas, soit par une requête de la partie demanderesse adressée au greffe de
la Cour, soit par la notification du compromis d’arbitrage adressé au Président. Le greffier
signifie à la partie défenderesse une copie certifiée conforme de la requête ou de la
notification du compromis. Celle-ci présente un mémoire en défense dans le mois qui suit la
signification. La requête et le mémoire en défense peuvent être complétés par une réplique du
requérant et par une duplique du défendeur, ce qui fait au total deux mémoires écrits de part et
d’autre. Après la clôture de la phase écrite, le Président fixe la date d’ouverture de la phase
orale. Celle-ci peut cependant ne pas avoir lieu si la Cour, avec l’accord exprès des parties, en
décide ainsi. La phase orale comprend la lecture du rapport d’audience [le rapport d’audience
expose les faits, le déroulement de la procédure ainsi que les moyens et arguments des parties]
présenté par le juge rapporteur, ensuite l’audition des témoins et des experts s’il y a lieu,
ensuite encore les plaidoiries des parties, enfin les conclusions de l’avocat général.

Entre les deux phases, écrite et orale, peut s’intercaler une phase d’instruction. Conformément
au caractère inquisitoire de la procédure, la Cour peut, en effet, décider d’elle-même des
mesures d’instructions, l’avocat général préalablement entendu. Elle peut à ce titre entendre
des experts, des témoins ainsi que les parties elles-mêmes. À ces dernières, elle peut, par arrêt
avant-dire droit, demander de produire des documents supplémentaires, de fournir tous
renseignements qu’elle estime nécessaires.

b. Traits spécifiques

 Représentation des parties

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Les parties doivent obligatoirement être représentées devant la Cour, même pour les recours
en annulation. Les organes de l’Union et les États membres sont représentés par un agent
qu’ils nomment à cet effet. Quant aux personnes privées, physiques ou morales, elles doivent
être représentées par un avocat inscrit à un barreau de l’un des États membres. Les organes de
l’Union et les États peuvent également constituer un avocat, soit pour assister l’agent nommé,
soit pour le représenter.

 Coût de la procédure
Aux termes de l’article 31 alinéa 5 de l’acte additionnel n° 10/96, « la partie requérante, à
l’exception des États membres et des organes de l’UEMOA, est tenue de déposer au greffe de
la cours, contre récépissé, un cautionnement dont le montant est fixé par délibération de la
Cour. » Cette disposition, qui rend la saisine de la Cour gratuite pour les États membres et les
organes de l’Union et payante pour les particuliers, personne physique ou morale, est à
regretter : liant l’accès à la justice communautaire à la situation de fortune des éventuels
requérants, elle est de nature à dissuader les plus modestes d’entre eux et empêcher ainsi une
véritable vulgarisation du droit communautaire. L’assistance judiciaire prévue à l’article 65
du règlement n° 1/96/CM pourrait peut-être remédier à cette situation. Contredisant ce
principe d’une justice payante, le règlement précité, en son article 63, prévoit que « la
procédure devant la Cour est gratuite » sous réserve des frais inutiles exposés par la Cour sur
agissements d’une partie et des frais de copie et de traduction effectuées à la demande d’une
partie.
Quant aux dépens, la Cour statue chaque fois que sa décision — arrêt ou ordonnance — met
fin à l’instance. En principe, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, mais la Cour
peut condamner un plaideur, même gagnant, au remboursement à la partie perdante, de frais
que la Cour considère comme frustratoires ou vexatoires. Cette disposition ne s’applique pas
aux États membres et aux organes de l’Union lorsqu’ils sont intervenants dans une
procédure : ils supportent leurs propres dépens.
Parmi les dépens récupérables, figurent non seulement les sommes dues aux témoins et aux
experts, mais encore les frais d’avocat de la parti gagnante, sauf dans les affaires opposant
l’Union et ses agents, où ils restent à la charge de l’institution.
En principe, la Cour ne fixe pas elle-même les dépens, elle statue selon l’accord des parties. À
défaut de paiement, le Président de la Cour, saisi sur requête par l’une parties, statue par une
ordonnance de taxe. Si aucune demande de remboursement n’est faite, chaque partie supporte
ses propres dépens.

 Les décisions de la Cour


Sauf en matière consultative, la Cour statue par voie d’arrêt pour mettre fin à la procédure
devant elle, ou d’ordonnance (suite à des conclusions tendant, soit à l’obtention du sursis, soit
à l’application de mesures conservatoires, soit à la suspension de l’exécution forcée des
décisions de la Cour, soit enfin au règlement des dépens).
Les arrêts de la Cour comprennent 3 parties : d’abord l’exposé des faits suivi du déroulement
de la procédure et des moyens des parties, ensuite les motifs, c’est-à-dire le raisonnement en
droit de la Cour, qui discute les prétentions des parties et affirme sa position, enfin, le
dispositif qui formule la décision de la Cour. Les arrêts sont obligatoires à compter de leur
prononcé.

 Régime linguistique
La Cour a une seule langue officielle de travail, le français. Cela s’explique par le fait que
cette langue est partagée par les 7 pays membres fondateurs de l’UEMOA. L’article 28 de
l’acte additionnel n° 10/96 prévoit cependant que la Conférence peut ajouter au français

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d’autres langues officielles. On aurait pensé qu’avec l’admission de la Guinée-Bissau en mai
1997, le régime linguistique se serait enrichi d’une seconde langue, en l’occurrence le
portugais, mais il n’en a rien été, et le français demeure donc l’unique langue de travail de la
Cour.

c. Règles et institutions particulières

 Le référé
La procédure « sommaire » et d’« urgence » prévue par l’article 44 des statuts de la Cour et
organisée par les articles 72 à 76 du règlement de procédure n’est pas ainsi nommée, mais elle
correspond bien à l’institution du référé, procédure sommaire et d’urgence, utilisée pour
obtenir une décision à caractère essentiellement provisoire, et qui ne préjudicie donc pas au
fond du litige.
Les recours formés devant la Cour n’ont pas d’effet suspensif (protocole add. n° 1, art. 18).
Mais le Président peut, dans les affaires dont la Cour est saisie au fond et à la demande d’une
partie, prononcer par ordonnance le sursis à l’exécution d’un acte d’une institution ou d’un
autre organe de l’Union. Il s’agit, par cette procédure, d’éviter une application de la mesure
contestée ; application qui priverait, au cas où ladite mesure était annulée, la décision
d’annulation de l’essentiel de son effet. La demande doit indiquer les « moyens de fait et de
droit justifiant à première vue l’octroi » du sursis.
Outre le sursis à exécution, le référé reçoit d’autres applications. Il permet d’obtenir des
mesures conservatoires ainsi que la suspension de l’exécution forcée des décisions de la Cour
rendues par défaut ou faisant l’objet d’une tierce opposition.
L’ordonnance est motivée et non susceptible de recours. Elle est assortie d’un cautionnement
dont le montant est fixé par le Président ; elle peut, à tout moment et à la demande d’une
partie, être modifiée ou rapportée si les circonstances qui l’ont motivée changent.

 L’intervention
L’intervention est, en droit interne, l’autorisation accordée à un tiers de s’introduire dans un
procès déjà ouvert devant une juridiction. Toute personne physique ou morale justifiant d’un
intérêt à la solution d’un litige peut ainsi intervenir à ce litige. Cependant, devant la Cour de
justice de l’UEMOA, les États membres et les organes de l’Union sont dispensés de la
condition de l’intérêt.
La demande en intervention est recevable jusqu’à la clôture de la procédure écrite. Elle est
signifiée aux parties, qui sont invitées par le Président à présenter leurs observations, écrites
ou orales ; après quoi, il statue.

 Les voies de recours


La Cour étant une juridiction souveraine statuant en dernier ressort, il ne peut s’agir que de
voies de rétractation portées devant elle et qui doivent rester exceptionnelles. Ce sont :
- L’opposition. C’est la voie de recours ouverte à la partie défaillante contre laquelle a été
rendu un arrêt par défaut. L’opposition est recevable dans le mois de la signification de l’arrêt.
- La tierce opposition. Elle est ouverte contre l’arrêt préjudiciant aux droits d’un justiciable et
rendu sans qu’il ait été appelé à l’instance. Elle doit être présentée dans les deux mois suivant
la publication de l’arrêt.
- La révision. Elle permet de rouvrir la procédure à la suite de la découverte d’un fait de
nature à exercer une influence décisive et qui, avant le prononcé de l’arrêt, était inconnu de la
Cour et de la partie qui l’invoque. La demande en révision doit être présentée dans les trois
mois de cette découverte.

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- L’interprétation d’arrêt. Largement ouverte, l’interprétation permet, sans délai et non
seulement aux parties mais également aux institutions justifiant d’un intérêt, d’obtenir des
précisions sur le sens ou la portée d’un arrêt dès lors qu’il fait « difficulté ».

 Procédures simplifiées ou accélérées


Objet de l’article 86 du règlement des procédures, il s’agit de la faculté reconnue à la Cour,
pour les renvois préjudiciels posant une question « manifestement identique à une question
sur laquelle la Cour a déjà statué », de statuer par ordonnance motivée renvoyant à l’arrêt
précédent. Une autre simplification consiste pour la Cour en la faculté qui lui est reconnue,
toujours en matière de renvois préjudiciels, de se passer de la phase orale si aucune partie n’a
expressément demandé à être entendue en ses observations orales.

C. La Cour des comptes : un organe de contrôle financier

C’est le second organe de contrôle juridictionnel mentionné à l’article 38 du traité de


l’UEMOA. Outre le protocole additionnel n° 1, cet organe fait l’objet du règlement n°
01/2000/CM/UEMOA du 30 mars 2000 portant modalités du contrôle de la Cour des
comptes.

1. Statut

La Cour des comptes est composée de 3 conseillers nommés par la Conférence sur
proposition du Conseil, pour un mandat de 6 ans, renouvelable une seule fois. Les
personnalités proposées doivent présenter toutes garanties de compétence et d’indépendance
(protocole add. n° 1, art. 24).
Les Conseillers à la Cour des comptes peuvent se faire assister par des collaborateurs ; ils
peuvent également recourir à un système d’audit externe (protocole n° 1, art. 25),
collaborateur et auditeur externe exécutant leurs tâches sous l’autorité de la Cour (règlement
n° 01/2000/CM/UEMOA, art. 8 al. 2). Il faut en outre préciser que l’auditeur externe est
désigné par la Cour (règlement précité, art. 10).

2. Compétences

La Cour des comptes dispose d’une compétence de contrôle à l’égard de l’ensemble des
comptes des organes de l’Union. Ce contrôle porte notamment sur la régularité et l’efficacité
de l’utilisation des ressources (protocole n° 1, art. 23). Il vise à assurer une « bonne gestion
financière » des organes de l’Union (règlement n° 01/2000/CM/UEMOA, art. 2 al. 2).
La Cour a, en outre, la faculté de contrôler l’utilisation de tout concours financier octroyé par
l’UEMOA à un organisme ou une personne extérieurs à l’Union (règlement précité, art. 7).

3. Procédure
Cf. règlement n° 01/2000/CM/UEMOA du 30 mars 2000 portant modalités du contrôle de la
Cour des comptes.

20
§ III Les organes auxiliaires (pour mémoire)

A. La Chambre Consulaire Régionale

B. Le Comité des experts

§ IV Les institutions spécialisées autonomes (pour mémoire)

A. La Banque Centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO)

B. La Banque Ouest-Africaine de Développement (BOAD)

Section III : Statut de l’Union

§I L’UEMOA dans le temps

A. La «  vie » du traité

Signé le 10 janvier 1994, le traité de l’UEMOA est entré en vigueur le 1 er jour du mois suivant
le dépôt du dernier instrument de ratification auprès du Gouvernement de la République du
Sénégal (traité, art. 116 al. 2), soit le 1er août 1994.
Quant à sa limite dans le temps, le traité reste en revanche muet. L’on peut en conclure qu’il
est, sur ce point, soumis aux règles générales du droit international public qui prennent en
compte, pour la fin des traités, des facteurs objectifs (disparition de l’objet du traité, fusion
des personnalités, retrait du pénultième partenaire…) ou subjectifs (décision concertée des
parties de mettre un terme à leur accord). Mais une disposition expresse donnant au traité une
« durée illimitée », comme dans le cas des traités de Rome instituant les Communautés
européennes, aurait été plus heureuse en ce qu’elle correspond mieux aux finalités
permanentes de l’intégration.

B. Le « calendrier » d’intégration

À la différence, là encore, des traités de Rome, le traité de l’UEMOA ne prévoit pas de


période transitoire spécifique et définie à l’avance. Par contre, le Conseil dispose de la faculté
de déterminer globalement, sur proposition de la Commission, « le rythme et les modalités »
de l’élimination des obstacles tarifaires ou autres à la libre circulation des marchandises
(traité, art. 78 al. 1er). Cette mesure vise à permettre une transition en douceur des États en
direction de l’objectif commun, en tenant compte des particularités de leurs économies ainsi
que de leurs processus décisionnels internes.

Dans le même sens d’atténuation de la rigueur du processus d’intégration, l’on peut citer, par
exemple, la disposition permettant à une partie qui se trouverait confrontée à « des difficultés
graves dans un ou plusieurs secteurs » de son économie d’obtenir l’autorisation d’adopter des
mesures de sauvegarde (traité, art. 86). Le recours à de telles mesures est subordonnée à une

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double condition : d’abord l’autorisation du Conseil des Ministres, statuant à la majorité des
2/3 de ses membres sur proposition de la Commission ; ensuite chaque mesure concrète
envisagée doit être autorisée préalablement à son entrée en vigueur par la Commission, qui en
examinera le contenu et en fixera la durée (étant entendu qu’elles ne peuvent excéder 6 mois,
sauf renouvellement de l’autorisation accordée).
Fermeté et rigueur quant au respect des dispositions convenues, mais souplesse dans leur
application, telles semblent être les options fondamentales retenues par les auteurs du traité de
l’UEMOA.

C. Les techniques d’adaptation

Elles visent à faire face à des situations non prévues par les auteurs d’un traité, sans remettre
en cause ou modifier ledit traité.
Le traité de l’UEMOA envisage la possibilité de remédier à une imprévoyance de ses auteurs
en instituant des « politiques sectorielles » non prévues par le texte de base et qui
s’avéreraient nécessaires à la réalisation des objectifs de l’Union. Ce type d’adaptation peut se
réaliser grâce à la conclusion d’actes additionnels au sein de la CCEG après avis du Parlement
(protocole add. n° 2 relatif aux politiques sectorielles de l’UEMOA, art. 24 ; protocole add. n°
4 modifiant et complément le protocole n° 2, art. 1 er ajoutant un article 25 au protocole
modifié). Cette disposition présente l’avantage de permettre de faire face à des situations non
envisagées tout en évitant les risques de recours abusif à la notion de compétences implicites.
Mais, alors que ce procédé est utilisé dans le cadre des traités de l’Union européenne dans le
but de parer à l’absence de « moyens d’action » nécessaires pour réaliser « l’un des objectifs
de la communauté », il est différemment conçu dans le cadre de l’UEMOA comme devant
permettre la définition de nouvelles politiques sectorielles. Il offre donc des possibilités plus
larges que celles des traités européens. En revanche et corrélativement, l’on peut craindre les
tentations plus importantes de procéder, par ce moyen, à des révisions indirectes du traité,
réalisées en dehors des procédures prévues à cet effet ; risque d’autant plus accru que le
pouvoir d’intervention y est organisé, non au profit du Conseil, mais à celui de la Conférence,
organe suprême de l’Union.

D. La révision du traité

Tout État membre ou la Commission peut soumettre à la Conférence des propositions de


modification du traité de base (traité, art. 106).
Les modifications adoptées par la Conférence entrent en vigueur après que chacun des États
membres a procédé à la ratification de l’acte modificatif conformément à ses procédures
constitutionnelles internes. Il convient, à ce niveau, de souligner l’absence totale
d’intervention du Parlement de l’Union, dont la consultation à ce sujet n’est ni obligatoire, ni
même facultative.
L’on est donc loin d’un processus de modification interne du traité selon une formule de type
« constitutionnelle » telle que celle en direction de laquelle tend progressivement le
mouvement d’intégration européen. La perspective retenue à l’UEMOA apparaît, pour
l’heure, nettement marquée du sceau d’un intergouvernementalisme classique.

§ II L’UEMOA dans l’espace

20
A. Le champ d’application territoriale

Le traité de l’UEMOA reste discret quant à son assise territoriale. N’indiquant pas que celle-ci
se limite au territoire des États signataires, on peut considérer que le champ spacial
d’application du traité s’étend à tout endroit où ces États sont en droit d’exercer des
compétences en conformité avec le droit international : territoires terrestres certes, mais aussi
espaces maritime et aérien.

B. Le siège des institutions

Il a été décidé, par les parties, d’établir le siège principal de l’organisation à Ouagadougou,
capitale du Burkina Faso, tandis que Dakar, capitale du Sénégal, continue d’abriter la
BCEAO. La CCEG et la CM ne se sont pas vus attribuer un siège fixe. La Conférence se
réunit chaque année civile dans chacun des États de l’Union à tour de rôle dans l’ordre
alphabétique de leur désignation, selon la langue française. Cette solution présente l’intérêt de
rapprocher géographiquement le pouvoir décisionnel suprême de l’ensemble des citoyens
concernés et d’offrir un argument psychologique indéniable de sensibilisation des populations
au mouvement d’unification. À l’inverse, elle présente une lourdeur évidente en termes de
logistique et d’administration.
C’est à la Conférence qu’il revient de fixer le siège de la Commission, de la Cour de Justice et
de la Cour des Comptes (traité, art. 111). Par trois actes additionnels du 10 mai 1996 (n°
05/96, 06/96, 07/96), elle a fixé le siège de ces institutions à Ouagadougou.
Quant au Parlement et à la Chambre Consulaire Régionale, ce sont leurs actes constitutifs
adoptés par la Conférence — traité pour le Parlement et acte additionnel pour la Chambre —
qui fixent leur siège respectivement à Bamako, au Mali, et à Lomé, au Togo.

§ III L’appartenance à l’UEMOA

A. Les membres originaires

Une première catégorie de membres de l’UEMOA est constituée des 7 États signataires du
traité du 10 janvier 1994. On l’a déjà dit, ces 7 membres originaires ou membres fondateurs
sont : le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le Niger, le Sénégal et le Togo.

B. L’adhésion

Le dernier paragraphe du préambule du traité situe la démarche entreprise par ses auteurs dans
la « logique des efforts d’intégration régionale en cours en Afrique » et invite les autres États
de l’Afrique de l’Ouest à les rejoindre dès lors qu’ils partagent les mêmes objectifs.
L’UEMOA se veut donc une organisation ouverte, c’est-à-dire une organisation acceptant de
nouveaux États membres. À ces États, le traité offre la technique de l’adhésion (traité, art.
103), dont il convient d’analyser les conditions, la procédure et les conséquences en droit.

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1. Conditions de l’adhésion

Il y a une condition de forme et des conditions de fond.

a. Condition de forme

Aussi bien le préambule que l’article 103 al. 1 er du traité indiquent clairement que l’État
candidat doit appartenir à l’Ouest Africain. Cette région ne se trouve toutefois pas plus
spécifiquement définie, ce qui laisse ouverte une double interrogation : d’une part, jusqu’à
quelle longitude Est peut-on considérer qu’un État appartient à l’Afrique de l’Ouest et, d’autre
part, l’Ouest doit-il être compris comme s’étendant aux États situés au Nord du continent
jusqu’à ceux qui sont situés au Sud, ou comme se limitant aux États proches du 10 e degré de
latitude Nord et du méridien de Greenwich ?

b. Conditions de fond

Elles sont essentiellement au nombre de deux.

 Participation à l’œuvre commune


Il résulte de la lecture combinée du préambule et du texte même du traité, en particulier les
articles 6 et 7, que tout État adhérent doit s’engager à respecter les objectifs de l’Union.

 L’adhésion suppose des adaptations


Le second paragraphe de l’article 103 indique que « les conditions d’adhésion et les
adaptations du traité que celle-ci entraîne font l’objet d’un accord entre les États membres et
l’État demandeur ».
Il faut admettre que cette adhésion, nécessaire, ne saurait toutefois ouvrir la voie à une
renégociation fondamentale du traité. L’État adhérent doit accepter l’« acquis
communautaire », c’est-à-dire non seulement le traité constitutif, mais encore l’ensemble des
actes adoptés sur la base dudit traité. Cela a pour corollaire que la solution des problèmes
d’adaptation qui se poseraient doit être recherchée dans l’établissement de mesures
transitoires et non dans la modification des règles existantes.
Il convient par ailleurs de préciser qu’à la différence des Communautés européennes, le traité
n’intègre pas l’exigence du caractère démocratique du régime politique de l’État candidat, ni
l’exigence d’une certaine proximité entre la structure économique du demandeur et celle des
membres, comme conditions d’adhésion à l’UEMOA.

2. Procédure d’adhésion

La demande d’adhésion est formulée par l’État désireux d’adhérer (traité, art. 103 al. 1er). Il ne
s’agit donc pas d’une sollicitation émanant des États déjà membres.
Cette demande est adressée à l’organe suprême de l’UEMOA qu’est la CCEG. Alors que dans
le traité initial de 1994, celle-ci se prononçait après avoir examiné un rapport que lui aura fait
la Commission, le traité modifié de 2003 place le Parlement de l’Union au cœur du processus
décisionnel pour l’admission de nouveaux membres : désormais, la Conférence se prononce
sur avis conforme du Parlement.

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Si la candidature est retenue, alors les négociations relatives aux modalités pratiques de
l’adhésion peuvent s’ouvrir. L’accord issu de ces négociations est soumis aux instances
nationales de chaque État en vue de sa ratification, sauf si la nouvelle adhésion n’entraîne que
des adaptations d’ordre purement technique. En ce dernier cas, la Conférence seule peut
conclure.

3. Conséquences de l’adhésion

Le nouveau membre dispose, dès son adhésion, de l’ensemble des prérogatives dont
bénéficient les membres et est soumis aux mêmes obligations au sens de l’article 7 du traité.
Le nouveau membre est réputé accepter l’« acquis communautaire », ce qui est une
conséquence logique de la recherche d’un équilibre entre droits et devoirs des membres dans
le cadre d’un processus d’intégration. Cela est confirmé par l’unique accord d’adhésion, celui
de la Guinée-Bissau en date du 05 mai 1997, en son article 2 ainsi libellé : « La République de
Guinée-Bissau souscrit aux engagements et actes pris par l’UEMOA, en application du
traité. »

C. Le retrait

Le traité envisage explicitement l’hypothèse de sa dénonciation par l’un des États membres
(traité, art. 107). Il cesse en principe de produire ses effets à l’égard de l’État sortant le dernier
jour du 6e mois qui suit la date de réception, par l’État dépositaire, de la dénonciation. La
Conférence peut toutefois adopter des dispositions spéciales dérogatoires.

Il reviendra ensuite à la Conférence de procéder, par voie d’acte additionnel, aux adaptations
du traité nécessitées par le retrait. Cette solution semble valoir dans tous les cas, y compris
ceux qui entraînent plus que des modifications « d’ordre purement technique » au sens de
l’article 103, où l’accord doit être soumis à ratification par chacun des États membres. Si l’on
comprend la solution en ce que le départ d’un État d’une organisation ne saurait être soumis à
la volonté des membres restants, elle manque par ailleurs de pertinence en ce que l’impact
pratique d’un retrait sur l’équilibre interne à l’organisation et sur sa dynamique peut nécessiter
que les dispositions d’adaptation soient soumises à ratification, comme en cas d’admission.

D. L’exclusion

L’exclusion d’un État membre existait dans le traité de l’UMOA pour sanctionner le non-
respect, par ce membre, des dispositions du traité, notamment en ce qui concerne les règles
génératrices de l’émission, la centralisation des réserves monétaires, la libre circulation des
signes monétaires et la liberté des transferts entre États de l’Union, ainsi que les dispositions
subséquentes. Mais en reprenant cette disposition dans le traité de l’UEMOA de janvier 1994
(art. 113 qui modifie le traité de l’UMOA en attendant la fusion des deux organisations) et en
la liant aux « manquements » dont peuvent se rendre coupables les États membres et la non-
exécution, par ceux-ci, des décisions de la Cour de Justice, l’on peut considérer que les
auteurs du traité ont entendu faire de l’exclusion d’un État membre une procédure générale
susceptible d’être appliquée en cas de non-observation persistante des règles essentielles de
l’organisation.

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Dans ce cas, la sanction prévue est l’« exclusion automatique de l’Union ». On peut toutefois
s’interroger sur la portée ici donnée au terme « exclusion » dans la mesure où, précisant la
procédure, la même disposition indique que la Conférence, à l’unanimité des autres États
membres, « constatera […] le retrait de cet État », renvoyant pour le surplus à la procédure de
l’article 107 al. 3. En quelque sorte, l’État concerné est réputé s’être volontairement retiré. Il
s’agit donc d’un retrait-exclusion. Le Conseil peut alors, à l’unanimité de ses membres,
prendre « les mesures qui s’imposeraient pour la sauvegarde des institution de l’Union. »

E. L’association

Au-delà de l’adhésion pure et simple à l’organisation, le traité de base prévoit la possibilité


pour « tout État africain » de demander à participer, comme membre associé, soit à l’une des
politiques de l’Union, soit à plusieurs d’entre elles (traité, art. 104).

Quels États africains sont effectivement concernés, l’ensemble des États du continent ou
seulement les États ouest africains ? La formulation employée par deux articles qui se suivent
— « Tout État ouest africain » à l’article 103 pour l’adhésion et « Tout État africain à l’article
104 pour l’association — autorise à penser que l’association est plus largement ouverte que
l’adhésion et qu’elle est ouverte à l’ensemble des États du continent. Malgré cette formulation
large, la logique même du traité, au regard du contexte de sa conclusion et des termes de son
préambule autant que ceux du préambule du protocole n° 2 relatif aux politiques sectorielles,
incite toutefois à plus de réserve sur ce point.

La demande d’association est agréée par la Conférence sur avis conforme du Parlement (traité
modifié, art. 104). Une fois la demande retenue, un accord établissant les conditions de
l’association est conclu entre l’Union, à travers la Conférence, et l’État demandeur. Il faut
relever qu’à la différence de l’adhésion, l’accord d’association n’est pas soumis à ratification
des États membres.

§ IV La personnalité juridique de l’UEMOA

L’on sait qu’à la différence des États — qui disposent d’une capacité générale d’action —, les
organisations internationales n’ont qu’une capacité juridique « fonctionnelle », autrement dit
une capacité limitée à la poursuite des objectifs qui leur ont été assignés, et ce dans le respect
des règles qui déterminent leurs compétences. C’est dans cette perspective qu’il faut envisager
la personnalité juridique de l’UEMOA, tant au plan interne qu’au plan international. Un mot
sera enfin dit des privilèges et immunités, qui accompagnent et renforcent la personnalité
juridique de l’Union.

A. La personnalité juridique interne

L’UEMOA se voit reconnaître, au plan interne, une personnalité juridique certaine. Elle jouit
dans chaque État membre de la « capacité juridique la plus large reconnue aux personnes
morales par la législation nationale » (traité, art. 9 ; également protocole add. n° 3 du 10 mai
1996, art. 2). Cette formulation entraîne une variation de la personnalité d’un État membre à
un autre au gré des législations nationales.

20
L’organisation dispose en particulier de la capacité pour contracter, pour acquérir des biens
mobiliers et immobiliers et pour en disposer. Elle peut ester en justice et répondre de ses actes
ou de ceux de ses agents. Elle est représentée à cette fin par la Commission.

B. La personnalité juridique internationale

Au-delà de la conclusion des accords d’adhésion ou d’association précédemment évoqué,


l’Union dispose de la capacité d’établir « toute coopération utile avec les organisations
régionales ou sous-régionales existantes. » (traité, art. 13 al. 1er)
Elle peut également faire appel à l’aide technique ou financière d’autres États ou
organisations internationales et conclure avec eux des accords de coopération ou d’assistance.
Pour la procédure de conclusion desdits accords, l’article 13 renvoie aux règles spécifiques
prévues par l’article 84 pour la conclusion d’accords dans le cadre de la politique
commerciale.

Conformément à l’article 12 du traité qui lui confie la représentation internationale de


l’Union, la Commission recommande au Conseil l’ouverture de négociations sur tel point
qu’elle estime important pour la réalisation des objectifs de l’organisation. Le Conseil
l’autorise à la majorité des 2/3 de ses membres à ouvrir les négociations. La Commission
conduit ces négociations en consultation avec un comité désigné par le Conseil et dans le
cadre des directives élaborées par ce dernier.

Après négociation par la Commission, il revient au final au Conseil de conclure les accords
internationaux. Il statue pour cela à la majorité des 2/3 de ses membres (traité, art. 84 in fine).
Font cependant exception à cette règle les accords d’adhésion et d’association ci-haut évoqués
pour la conclusion desquels la Conférence est compétente.

Par ailleurs, s’agissant d’accords internationaux dans le cadre de la politique commerciale,


négociés au sein d’organisations internationales au sein desquelles l’Union ne dispose pas de
représentation propre, les États devront se conformer aux orientations définies par le Conseil
sur proposition de la Commission ou devront coordonner leurs positions de négociation, selon
que l’objet des débats relèvent ou non des compétences de l’Union (traité, art. 85).

C. Les privilèges et immunités

Conformément à l’article 10 du traité de l’UEMOA, « le régime des droits, immunités et


privilèges accordés à l’Union, aux membres de ses organes et à son personnel est déterminé
par voie d’acte additionnel » de la Conférence. C’est dire que les privilèges et immunités
profitent non seulement à l’Union en tant qu’entité, mais également aux membres de ses
organes ainsi qu’à son personnel. Le régime en a été déterminé par le protocole additionnel n°
3 du 10 mai 1996 relatif aux droits, privilèges et immunités de l’UEMOA.

L’Union jouit sur le territoire de chacun des États membres des privilèges et immunités
nécessaires à l’accomplissement de sa mission. Ses locaux, bâtiments et archives sont
inviolables ; ses biens et avoirs ne peuvent faire l’objet de mesures de contrainte sans
autorisation de la Cour de Justice ; les opérations qu’elle réalise bénéficient d’exemptions
fiscales et douanières. Les membres des institutions, les représentants des États membres

20
participant aux travaux des institutions, les missions des États tiers accréditées auprès de
l’Union, les fonctionnaires et agents bénéficient de divers garanties, privilèges et exemptions.

En ce qui concerne l’immunité de l’Union, il faut distinguer selon que la responsabilité


encourue est contractuelle ou non-contractuelle. En matière contractuelle, l’Union est
justiciable devant les juridictions nationales ; en matière non-contractuelle, la Cour de Justice
communautaire est seule compétente pour connaître de sa responsabilité, sauf en cas de
pluralité de fautes, la Cour intervenant alors après épuisement des voies de recours internes.
Quant aux membres de la Cour de Justice, ils jouissent de l’immunité de juridiction, même
après la cessation de leurs fonctions pour les actes relatifs auxdites fonctions.

Section IV : L’ordre juridique de l’UEMOA

Faut-il parler d’ordre juridique ou plus simplement de système juridique de l’UEMOA ? En


effet, alors qu’un système est défini comme « un ensemble d’éléments en interaction, formant
une totalité et manifestant une certaine organisation »(1), un ordre est perçu comme se
caractérisant par « l’existence de règles gouvernant le comportement des acteurs et d’un
dispositif institutionnel permettant d’en assurer un respect suffisant, effectif. »(2)

Un système est donc moins qu’un ordre, il est mieux adapté à la réalité de la vie en société
caractérisée par des tensions, dominée par les rapports de force. L’ordre correspond mieux à
la réalité de la vie en communauté fondée sur la volonté de participation des membres. L’on
peut donc aisément parler de l’ordre juridique communautaire, l’ordre juridique étant lui-
même « un ensemble organisé et structuré de normes juridiques possédant ses propres
sources, doté d’organes et procédures aptes à les émettre, à les interpréter ainsi qu’à en faire
constater et sanctionner, le cas échéant, les violations. »(3)

Cette position doctrinale se trouve confortée par la Cour de Justice des Communautés
Européennes (CJCE) dans un avis qui pourrait bien s’appliquer à l’UEMAO : « […] le traité
CEE, bien que conclu sous la forme d’un accord international, n’en constitue pas moins la
charte constitutionnelle d’une Communauté de droit…les traités communautaires ont institué
un nouvel ordre juridique au profit duquel les États ont limité, dans des domaines de plus en
plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement les États membres
mais également leurs ressortissants. Les caractéristiques essentielles de l’ordre juridique
communautaire ainsi constitué sont en particulier sa primauté par rapport aux droits des États
membres ainsi que l’effet direct de toute une série de dispositions applicables à leurs
ressortissants et à eux-mêmes. »(4)

Autonomie et originalité de l’ordre juridique communautaire de l’UEMOA, tels sont les


aspects que nous tenterons de mettre en évidence à travers ses sources, ses caractères et sa
mise en œuvre.

1()
P. BRAILLARD et M.-R. DJALILI, Relations internationales, PUF, collection Que sais-je, 1997, p. 75, cité
par Jean-François GUILHAUDIS in Relations internationales contemporaines, Paris, Litec, 2e édition, 2005, p.
330.
2()
Jean-François GUILHAUDIS, op. cit., p. 331.
3()
Guy ISAAC-Marc BLANQUET, Droit communautaire général, Paris, Armand Colin, 8e édition, 2001, p. 131.
4()
Avis 1/91 du 14 décembre 1991, Rec. I-6079.

20
§I Les sources du droit communautaire
Le régime des sources du droit communautaire, c’est-à-dire le catalogue et la hiérarchie des
actes, résulte du traité constitutif du 10 janvier 1994 tel que modifié le 29 janvier 2003, en ses
articles 42 et 43. Il s’agit du traité constitutif lui-même, source primaire, et des règles
contenues dans les actes pris par les institutions en application dudit traité, sources dérivées.
L’ensemble de ces règles constitue le noyau central, et quantitativement prépondérant, du
droit communautaire au sens étroit.

Mais au-delà de ce noyau central, existe tout un ensemble de règles de droit ayant vocation à
s’appliquer dans l’ordre juridique communautaire. Ces règles constituent le droit
communautaire au sens large. Certaines sont non écrites ; ce sont les principes généraux du
droit et la jurisprudence. D’autres ont une origine extérieure à l’ordre juridique
communautaire ; c’est le droit issu des relations extérieures de l’Union.

A. Le droit communautaire primaire : traités et protocoles additionnels

Le droit communautaire primaire est constitué par le traité de Dakar du 10 janvier 1994, tel
que modifié le 29 janvier 2003, et complété par les protocoles additionnels qui en font partie
intégrante. Ce sont le protocole additionnel n° 1 relatif aux organes de contrôle, le protocole
additionnel n° 2 relatif aux politiques sectorielles, le protocole additionnel n° 3 relatif aux
droits, privilèges et immunités, enfin, le protocole additionnel n° 4 modifiant et complétant le
protocole additionnel n° 2.

À ce traité constitutif et ses protocoles additionnels, il faut ajouter le traité de Dakar du 29


janvier 2003 portant création du Parlement de l’Union et l’accord d’adhésion de la république
de Guinée-Bissau en date du 5 mars 1997 et entré en vigueur le 2 mai 1997, deux actes qui
complètent et adaptent le traité constitutif, et constituent pour cette raison des sources
primaires du droit communautaire.

Les traités sont structurés de la façon suivante :


- Le préambule et les dispositions liminaires : ils définissent les buts ultimes, éthiques et
politiques qui animaient les Chefs des États fondateurs. Les objectifs et les principes à
caractère général y contenus, s’ils ne prêtent guère à une application directe, ne sauraient
cependant être considérés comme de simples déclarations d’intention. Ils occupent une place
spécifique dans la mise en œuvre de la méthode d’interprétation finaliste dont ils constituent
le fondement et le moyen privilégié. Définissant les objectifs que les auteurs du traité se sont
assignés, placés volontairement en tête du traité, il doit leur être reconnu un caractère
« fondamental ». Comme tels, ils commandent impérativement l’interprétation de l’ensemble
des traités et autres actes des organes de l’Union.

- Les clauses institutionnelles : ce sont celles qui mettent en place le système institutionnel
de l’Union tel que précédemment décrit.

- Les clauses matérielles : elles constituent, quantitativement, la plus grande partie du traité
constitutif. Il s’agit des dispositions qui définissent les actions et interventions de l’Union
ainsi que son régime financier. S’y trouvent formulés les objectifs à atteindre et les principes à
mettre en œuvre par les institutions. Dans le cadre ainsi défini par le traité, et qui leur laisse
un pouvoir d’appréciation considérable, ce sont ces dernières qui élaborent la « législation »
de l’Union.

20
- Les clauses transitoires et finales : elles concernent la mise en place des organes, les
modalités d’engagement des parties ainsi que l’entrée en vigueur du traité. Traité solennel, le
traité de l’UEMOA est soumis à ratification par chacun des États signataires conformément à
leurs règles constitutionnelles respectives et n’a pu entrer en vigueur qu’après le dépôt de
l’instrument de ratification par l’ensemble des signataires.

Pour ce qui est de leur autorité, le traité et ses protocoles additionnels se situent au sommet de
la hiérarchie de l’ordre juridique communautaire. Leurs règles prévalent à l’égard de
l’ensemble des autres sources du droit communautaire sans exception. Le traité constitue à la
fois le fondement, le cadre et les limites vis-à-vis notamment du droit dérivé (actes
unilatéraux des institutions) et du droit issu des relations extérieures (traités et accords conclus
par les institutions).

Le traité ne se prononce pas expressément sur le sort des traités conclus entre eux par les États
membres, notamment ceux conclus avant son entrée en vigueur. Il en est de même des traités
qui seraient éventuellement conclus par les États membres avec des États tiers
postérieurement à son entrée en vigueur. Concernant ces derniers, le traité de Dakar, en son
article 85 al. 1er, sans viser directement le sort du traité en cause, fait obligation aux États
membres de l’Union de conformer leurs positions de négociation aux orientations définies par
le Conseil. Pour toutes ces questions, la jurisprudence de la Cour de Justice sera d’un apport
appréciable. Conformément aux règles de droit international public général, le traité de
l’Union devrait céder le pas aux traités conclus par les États membres avec des États tiers
antérieurement à son entrée en vigueur. Cela implique, d’une part, que les États membres ne
peuvent invoquer les dispositions communautaires pour se dispenser d’exécuter les
obligations qu’ils auraient souscrites antérieurement, d’autre part, qu’ils ne sauraient se
prévaloir à l’encontre de l’Union de droits qu’ils tireraient de ces conventions antérieures.

B. Le droit communautaire dérivé

Deuxième ensemble des sources du droit communautaire, il est constitué par les actes
unilatéraux des institutions. Il ne s’agit plus ici d’un droit conventionnel, mais d’un droit
« légiféré », c’est-à-dire d’un corps de règles sécrété par l’Union elle-même, de manière quasi
autonome, malgré son caractère dérivé des traités, donc pris en application et pour
l’application des ceux-ci. En effet, la capacité de créer des règles de droit ayant été
institutionnalisée, c’est-à-dire confiée à certains organes qui l’exercent selon une procédure
préétablie, l’on est en présence, dans le cadre de l’Union, d’un pouvoir normatif comparable à
un pouvoir législatif. C’est là la principale caractéristique qui distingue l’Union des
organisations internationales classiques et qui la rapproche d’un ordre juridique interne.

Les sources du droit dérivé sont nombreuses. Aussi convient-il d’en présenter la nomenclature
ainsi que le régime d’édiction.

1. La nomenclature officielle des sources du droit dérivé

Aux termes de l’article 42 du traité de l’Union, « pour l’accomplissement de leurs missions et


dans les conditions prévues par le présent traité, la Conférence prend des actes additionnels, le
Conseil édicte des règlements, des directives et des décisions ; il peut également formuler des

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recommandations et/ou des avis ; la Commission prend des règlements pour l’application des
actes du Conseil et édicte des décisions ; elle peut également formuler des recommandations
et/ou des avis ; le Parlement prend des actes dont le régime juridique est déterminé par le
traité portant création de cet organe. » Et conformément aux articles 24 et 26 de ce dernier
traité, le Parlement, dans le cadre du contrôle démocratique, « exprime ses vues sous forme de
résolutions ou de rapports » (art. 24) et sous forme de « recommandations, d’avis, simples ou
conformes, ou de propositions d’amendements » dans le cadre de sa participation au
processus décisionnel (art. 26).

Après leur énumération à l’article 42, l’article 43 du traité de l’Union indique les effets
juridiques des différentes catégories d’actes.
Le traité, en revanche, mis à part l’acte additionnel, ne contient aucune disposition établissant
une hiérarchie entre les autres catégories d’actes, dont aucune n’a vocation à s’imposer à
l’autre.

a. L’acte additionnel

Il est d’abord prévu par l’article 19 du traité constitutif avant de réapparaître à l’article 42
définissant la nomenclature générale des sources du droit dérivé. La Conférence est habilitée à
adopter, « en tant que de besoin, des actes additionnels au traité de l’Union. » Ces actes sont
annexés au traité qu’ils complètent sans toutefois pouvoir le modifier. En revanche, ils
s’imposent aux autres organes de l’Union ainsi qu’aux autorités des États membres.

Là est toute la différence entre l’acte additionnel et les autres sources de droit dérivé.
Procédant de « l’autorité suprême de l’Union » (art. 5 traité UMOA, art. 114 traité UEMOA),
l’acte additionnel occupe une position intermédiaire entre le traité et les actes des autres
organes : il est moins que le traité — qu’il ne peut modifier —, mais plus que les autres
sources de droit dérivé — auxquelles il s’impose. Seule la Conférence peut prendre un acte
additionnel modificatif d’un acte additionnel existant.

b. Le règlement

Il est, de loin, la principale source de droit dérivé. C’est à travers lui que s’exprime, par
excellence, le pouvoir législatif de l’Union. Ses effets juridiques sont définis par l’article 43
al. 1er du traité constitutif. Il en résulte que le règlement a une nature et une efficacité que l’on
peut rapprocher de celles de la loi dans les systèmes juridiques nationaux.

 Le règlement a une portée générale.


Comme la loi, il contient des prescriptions générales et impersonnelles, c’est-à-dire qu’il
statue de façon abstraite. C’est là la condition sine qua non de la fonction normative qu’il est
appelé à jouer dans le système du traité.
Le règlement s’oppose ainsi à la décision, qui est un acte à caractère particulier. Alors que la
décision se caractérise par la limitation des destinataires auxquels elle s’adresse, le règlement,
de caractère essentiellement normatif, est applicable non à des destinataires limités, désignés
et identifiables, mais à des catégories envisageables abstraitement et dans leur ensemble.

 Le règlement est obligatoire dans tous ses éléments.

20
Obligatoire, le règlement se distingue des recommandations et des avis qui, selon la formule
de l’article 43 al. 4 du traité constitutif, « n’ont pas de force exécutoire ». Obligatoire en tous
ses éléments implique qu’il interdit aux États toute application incomplète ou sélective. Le
règlement s’oppose également à la directive qui ne lie que « quant aux résultats à atteindre »
(traité de l’Union, art. 43 al. 2). À travers le règlement, l’autorité communautaire dispose d’un
pouvoir normatif complet : elle peut non seulement prescrire un résultat, mais encore imposer
toutes les modalités d’application et d’exécution jugées opportunes. Cela ne signifie
cependant pas que les règlements doivent obligatoirement fixer eux-mêmes l’ensemble des
modalités de leur exécution et application. En effet, autant il existe, dans l’ordre interne, des
« lois imparfaites », autant il peut exister, dans l’ordre communautaire, des règlements
incomplets, c’est-à-dire qui renvoient, explicitement ou implicitement, aux autorités
nationales ou communautaires le soin de prendre des mesures de mise en œuvre.

 Le règlement est directement applicable dans tout État membre.


Seule catégorie d’actes pour laquelle le traité le prévoit expressément, le règlement est
« directement applicable », c’est-à-dire qu’il produit par lui-même et automatiquement, sans
aucune interposition des autorités nationales, des effets juridiques dans l’ordre interne des
États membres et doit recevoir application sur leur territoire. La CJCE en déduit non
seulement qu’aucune « réception », c’est-à-dire prise en charge par un acte juridique de droit
interne, n’est requise, mais encore que celle-ci est proscrite : « sont contraires au traité, toutes
modalités d’exécution dont la conséquence pourrait être de faire obstacle à l’effet direct des
règlements communautaires et de compromettre ainsi leur application simultanée et uniforme
dans l’ensemble de la Communauté. »(5)
Le règlement est directement applicable « dans » tout État membre et non pas « par » tout État
membre. Cela signifie qu’il s’adresse directement aux sujets du droit interne des États
membres et qu’il ne saurait avoir pour destinataires exclusifs les seuls États et institutions. En
d’autres termes, le règlement engendre par lui-même des droits et des obligations pour les
particuliers eux-mêmes. La CJCE le confirme en ces termes : « En raison de sa nature même
et de sa fonction dans le système des sources de droit communautaire, il (le règlement)
produit des effets immédiats et est, comme tel, apte à conférer aux particuliers des droits que
les juridictions nationales ont l’obligation de protéger. »(6)
Enfin, le règlement est directement applicable dans « tout » État membre signifie non pas
qu’un règlement ne pourrait régir, le cas échéant, la situation spécifique d’un pays déterminé à
l’exclusion de celle des autres, mais qu’il entre en vigueur et s’applique simultanément et
uniformément dans l’ensemble de l’Union, c’est-à-dire sur le territoire de l’ensemble des
États membres.

c. La directive

Elle représente une méthode de législation à deux étages. En cela, elle s’apparente à la
technique de la loi-cadre complétée par des décrets d’application. Son adoption en tant que
source du droit dérivé correspondant sans doute à la volonté des rédacteurs du traité
constitutif d’offrir aux institutions, à côté du règlement, instrument d’uniformisation
juridique, une formule fondée sur un partage des tâches et une collaboration entre le niveau
communautaire et le niveau national. Formule plus souple et respectueuse des particularités
nationales, la directive est spécialement adaptée à la fonction de rapprochement des

5()
CJCE, 7 février 1973, Commission c/ Italie, aff. 39/72, Rec. 101.
6()
CJCE, 14 décembre 1972, Politi, aff. 43/71, Rec. 1049 ; 10 octobre 1973, Variola, aff. 34/75, Rec. 990.

20
législations nationales. Aux termes de l’article 43 al. 2, « les directives lient tout État membre
quant aux résultats à atteindre ».

 La directive a une portée générale.


La directive dans le cadre du traité de l’UEMOA diffère sur ce point de la directive
communautaire européenne. En effet, là où, comme susdit, il est prévu que la directive lie
« tout État membre », le traité instituant la Communauté Européenne, en son article 249,
prévoit différemment que la directive lie « tout État membre destinataire ». Ainsi, comme le
règlement, la directive dans le cadre de l’UEMOA a une portée générale. Elle est adressée à
tous les États membres et fait donc l’objet d’une mise en œuvre simultanée dans l’ensemble
de l’Union ; elle se présente comme un procédé de législation indirecte.

 La directive lie […] « quant aux résultats ».


L’article 249 du traité CE — dont le traité de l’UEMOA s’inspire pour l’essentiel —
définissant les effets de la directive, ajoute : « … tout en laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens ». Cette précision est salutaire en ce qu’elle
apporte ce que laisse sous-entendre la formulation dans le traité de l’UEMOA. Cela signifie
non seulement que les États disposent d’une totale liberté dans le choix de l’acte juridique de
transposition de la directive (loi, décret, arrêté, circulaire…), et la désignation des services qui
seront chargés de l’appliquer, mais encore que la directive ne doit contenir qu’une obligation
de résultat et non une obligation de moyen. Mais il n’existe guère de critère évident
permettant d’identifier avec certitude le « résultat à atteindre », ni les moyens appropriés.
Aussi, la question de l’« intensité normative » des directives se pose-t-elle. En pratique, la
tendance de l’organe communautaire à rédiger des directives de plus en plus précises et à
déterminer dans le plus grand détail les modalités de la matière traitée ôte tout choix des
moyens aux États, à qui il ne reste plus qu’à transposer purement et simplement la
réglementation communautaire dans leur droit interne. À cela, il faut ajouter l’hypothèse du
résultat qui ne peut techniquement être atteint que par un seul moyen.

 La directive n’est pas en principe directement applicable.


Cette absence d’applicabilité directe apparaît comme une évidence. Il est, en effet, dans la
nature même de la directive d’appeler un acte national de mise en œuvre. C’est d’ailleurs pour
cette raison que les directives contiennent systématiquement un article fixant le délai au terme
duquel les États doivent avoir adopté les mesures nationales de transposition. La question, en
réalité, est de savoir comment s’analyse juridiquement cette intervention nationale. S’agit-il
d’un acte de « réception », c’est-à-dire d’introduction dans l’ordre juridique interne, à défaut
duquel la directive n’y est pas applicable ? ou d’un simple acte d’« exécution » ? De même,
dire que la directive « lie tout État membre », c’est-à-dire qu’elle n’a d’effets obligatoires que
pour les États, signifie-t-il qu’elle ne peut avoir d’effets juridiques à l’égard d’autres sujets de
droit que les États membres, notamment à l’égard des particuliers ? En l’absence de réponse
dans l’ordre communautaire UEMOA, regardons du côté de l’ordre communautaire européen.
Tout en maintenant que la vocation normale de la directive dans le système du traité est de
faire l’objet d’une transposition nationale qui, seule, entraînera une modification de la
situation juridique des particuliers (un État ne saurait exiger le respect d’une directive dont la
transposition n’a pas encore eu lieu : CJCE, 8 octobre 1987, Kolpinghuis, aff. 80/86, Rec.
3969), la CJCE a cependant admis que, dans des conditions particulières, certaines directives
ne sont pas dépourvues de tout effet direct dans les États membres, ce qui rapproche
davantage la directive du règlement.

20
d. La décision

Caractérisée par l’article 43 al. 3 comme un acte « obligatoire en tous ses éléments pour les
destinataires qu’elle désigne », la décision ne présente pas toujours les mêmes effets et remplit
des fonctions multiples dans le système du traité de l’Union.

 Au contraire du règlement, la décision n’a pas de portée générale.


Obligatoire seulement pour ses destinataires, la décision se présente comme le type même de
l’acte individuel ou collectif, donc marqué par son absence de caractère abstrait. En pratique,
il faut cependant distinguer deux cas de figure.
Adressée à un individu, une entreprise ou un État (interdisant par exemple une entente entre
entreprises ou constatant l’incompatibilité d’une aide étatique), la décision vise normalement
à appliquer les règles des traités aux cas particuliers ; elle est alors assimilable à l’acte
administratif individuel et constitue, entre les mains des autorités communautaires, un
instrument d’exécution administrative du droit communautaire. Mais une décision peut aussi
prescrire à un État ou à l’ensemble des États membres un objectif dont la réalisation passe par
l’édiction de mesures nationales à portée générale (décisions prescrivant des actions pour la
restructuration et la mise à niveau de l’industrie ou pour la promotion et le financement des
PME dans l’UEMOA) ; elle se présente alors comme un instrument de législation indirecte
qui rappelle la directive.

 Au contraire de la directive, cependant, la décision est obligatoire « dans tous ses


éléments », et pas seulement « quant aux résultats » à atteindre.
La décision peut légitimement être très détaillée et prescrire même les moyens d’atteindre le
résultat imposé, les États ne conservant que le choix des formes juridiques de mise en œuvre
dans l’ordre national.

 Au contraire du règlement, la catégorie des décisions ne comporte aucune unité en


matière d’applicabilité directe.
Expressément obligatoire pour ses destinataires, la décision possède, à l’évidence, un effet
direct lorsque le destinataire est un particulier ou une entreprise, c’est-à-dire qu’elle modifie
par elle-même sa situation juridique. Il en va en principe différemment lorsque le destinataire
est un État ; seules les mesures nationales d’application peuvent alors dans ce cas modifier la
situation juridique des particuliers. Mais là encore, comme pour les directives, la CJCE
n’exclut pas qu’une décision normalement adressée à un État puisse avoir un effet direct dans
des conditions particulières.

e. Les recommandations et les avis

À la différence de l’ensemble des autres instruments figurant à la nomenclature générale, les


recommandations et les avis « n’ont pas de force exécutoire », c’est-à-dire qu’ils ne lient pas,
n’ont pas de force contraignante et ne sont donc pas des sources de droit au sens propre du
terme. Ils n’en constituent cependant pas moins de très utiles instruments d’orientation des
comportements et des législations. Si les avis adressés aux entreprises ou aux États
n’expriment que l’opinion des organes qui les émettent, les recommandations, en revanche,
sont des invitations à adopter telle ou telle règle de conduite ; elles s’apparentent à des sortes
de directives non obligatoires et jouent concrètement un rôle non négligeable de source
indirecte du rapprochement des législations nationales. La CJCE estime du reste qu’elles ne
sont pas dépourvues de tout effet juridique et que les juges nationaux sont tenus de le prendre

20
en considération lorsqu’elles éclairent l’interprétation des dispositions nationales, dans le but
d’assurer leur pleine mise en œuvre ou encore lorsqu’elles ont pour objet de compléter les
dispositions de droit communautaire ayant un caractère contraignant(7).

2. Le régime d’édiction du droit dérivé

L’utilisation par les organes des différents instruments juridiques figurant à la nomenclature
officielle obéit à certains principes qui constituent le « système législatif » de l’Union.

a. Le principe de la compétence d’attribution

Aux termes de l’article 42 du traité de l’UEMOA, les organes agissent « pour


l’accomplissement de leurs missions et dans les conditions prévues par le présent traité ».
C’est le principe de la compétence d’attribution, qui domine l’ensemble du système
institutionnel de l’Union et selon lequel les organes n’ont pas de pouvoir normatif général,
c’est-à-dire, au plan matériel, que leurs activités peuvent et doivent se déployer dans un
certain nombre de domaines limitativement déterminés par le traité, et, au plan fonctionnel
(des pouvoirs et des moyens d’action accordés aux organes), que la compétence nécessaire
pour édicter les actes énumérés à l’article 42 doit être conférée expressément ou non dans
chaque cas, par d’autres dispositions du traité.

b. Le principe de légalité communautaire

La soumission au droit des actes des organes — lesquels agissent « dans les conditions
prévues au traité » — ne saurait suffire à garantir leur légalité. Aussi, cette soumission des
actes au droit est-elle confirmée, de manière opérationnelle, par l’organisation d’un contrôle
juridictionnel de légalité (traité d l’Union, art. 42, protocole additionnel n° 1). Au titre de ce
contrôle, le traité constitue le fondement, le cadre et les limites des pouvoirs des organes
d’édicter du droit. Ceux-ci doivent non seulement respecter les dispositions habilitantes sur
lesquelles ils s’appuient et qui constituent la base juridique de l’acte, mais encore l’ensemble
des prescriptions générales figurant au traité, tels par exemple les objectifs de l’Union. En
outre, le droit dérivé doit respecter l’ensemble du « bloc de la légalité communautaire », c’est-
à-dire outre le traité, les engagements internationaux de l’Union, la jurisprudence de la Cour
et les principes généraux du droit non écrits.

c. Le principe de non-interversion des instruments normatifs

Lorsque les dispositions habilitantes du traité s’abstiennent de préciser la catégorie d’actes à


prendre par le Conseil ou la Commission (le Conseil « adopte », « précise les règles »,
« détermine leurs modalités d’application », « fixe les valeurs de référence », traité, art. 65 ; le
Conseil « adopte les mesures relatives à l’harmonisation des dispositions législatives… »,
traité, art. 82 a.), les organes peuvent avoir recours à l’instrument qui leur semble le plus
approprié, compte tenu de la nature et du contenu des mesures envisagées. Ainsi, par
exemple, le Conseil, habilité à adopter, sur proposition de la Commission, « les mesures
7()
CJCE, 13 décembre 1989, Grimaldi, aff. 322/88, Rec.4407.

20
relatives à l’harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives des
États membres nécessaires au fonctionnement de l’union douanière » (art. 82 a. du traité)
peut-il statuer par voie de décision mais aussi de règlement.

Lorsque, en revanche, le traité prévoit le type d’instrument à utiliser, l’organe communautaire


ne dispose en principe d’aucune faculté de choix. Ainsi, par exemple, un règlement ne peut
être utilisé là où il est prévu l’intervention d’une directive. Mais l’on peut se demander si
l’autorité communautaire ne pourrait pas se borner à édicter un acte de portée contraignante
moindre que celui auquel l’habilite une disposition spécifique du traité, par exemple une
directive quant le traité prévoit un règlement. À l’inverse, il est en principe impossible
d’utiliser un acte non contraignant lorsque le traité prévoit un acte obligatoire (règlement,
directive, décision). Cette impossibilité de principe doit toutefois être relativisée en raison de
l’existence d’un pouvoir général de recommandation et d’avis que l’article 26 reconnaît à la
Commission.

d. Le principe de la hiérarchisation du droit dérivé

« Il signifie que le processus d’édiction du droit communautaire est susceptible d’un
aménagement en deux phases hiérarchisées, conduisant à la distinction entre les mesures qui
trouvent directement leur base dans le traité (droit dérivé de premier niveau) et celles qui sont
destinées à assurer l’exécution des premières (droit dérivé de second niveau). »(8)

En effet, aux termes de l’article 24 al. 1 er du traité de l’Union, « le Conseil peut déléguer à la
Commission l’adoption des règlements d’exécution des actes qu’il édicte. » Selon cette
disposition, le Conseil a le droit de confier à la Commission le soin d’adopter les normes
d’application de ses propres règlements ou directives. Ainsi, à l’instar des systèmes normatifs
nationaux qui distinguent habituellement entre les lois et les décrets d’application, le système
communautaire oppose les règlements de base, c’est-à-dire ceux qui sont arrêtés directement
en application du traité, et les règlements d’exécution, qui sont adoptés par la Commission sur
habilitation du Conseil en vertu de l’article 24 al. 1 er. Il va de soi que la dissociation entre ces
deux catégories d’actes emporte leur hiérarchisation, c’est-à-dire que la légalité des mesures
d’application est non seulement conditionnée par le respect du traité, mais encore par le
respect des dispositions habilitantes du droit dérivé de premier niveau.

8()
Guy ISAAC-Marc BLANQUET, op. cit., p. 148.

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