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QU’EST-CE QU’UN « BON GOUVERNEMENT » ?

LAURENT GUIHÉRY *

Finances publiques :
les leçons du succès
canadien
Le Canada a réussi depuis dix ans un redressement taines provinces – Nouveau-Brunswick,
Manitoba, Saskatchewan – ont aussi mis
spectaculaire de ses finances publiques, aussi bien en place un fonds de stabilisation fiscale
fédérales que provinciales. Les recettes de ce qui permet aux gouvernements d’affec-
ter des surplus de recettes à des dépen-
succès : une contrainte législative forte, avec des ses futures, au détriment d’une
lois d’équilibre budgétaire dans chaque province ; réduction de la dette. Reste que, au
niveau fédéral comme provincial, le
la sensibilité des citoyens aux hausses d’impôt et la contrôle de la dette est une réalité,
vivacité des débats sur la gestion publique ; le souci même si le retournement de la conjonc-
ture en 2002-2003 a provisoirement
d’obtenir des conditions d’emprunt favorables sur interrompu le mouvement.
les marchés financiers ; enfin et surtout,
Cette tendance concerne toutes les
la concurrence à la fois politique et économique provinces. L’Alberta (grâce, il est vrai, à
entre les gouvernements provinciaux. ses ressources pétrolières) a aujourd’hui

L
un endettement quasi nul, alors qu’elle
e Canada est l’un des pays les plus fédérales. Cette réussite repose sur avait été déclarée en cessation de paie-
décentralisés du monde. Les provin- deux piliers : une contrainte budgétaire ment dans les années 1930 et bénéficié
ces canadiennes sont en effet responsa- forte et une grande sensibilité de l’opi- de l’intervention du gouvernement fédé-
bles des principaux postes de dépenses nion à la dépense publique et au niveau ral. Seule la Colombie-Britannique n’a
(santé, éducation), ont une large marge d’imposition. pas connu de réduction de son endette-
de manœuvre dans la collecte d’impôts, ment, mais celui-ci reste en valeur abso-
et reçoivent des transferts incondi- Depuis 1995, la dette agrégée provin- lue relativement faible.
tionnels du gouvernement central. Elles ciale et fédérale diminue régulièrement :
peuvent aussi accéder sans difficulté aux elle est passée de 114,5 % du PIB en Cette rigueur ne semble pas liée à la
marchés financiers pour emprunter. On 1995 à 80,2 % en 2003 (environ 60 % couleur politique des autorités en place
pourrait dès lors attendre d’elles des pour la dette fédérale et 20 % pour la dans les provinces ou au niveau fédéral.
comportements budgétaires très oppor- dette provinciale). Il faut néanmoins Malgré la conjoncture peu favorable en
tunistes, largement orientés vers la noter que la forte croissance écono- 2003-2004, le « ciblage à l’équilibre »
dépense. Or il n’en est rien : le pays s’est mique explique à elle seule cette baisse reste une constante, à tous les niveaux
distingué ces dix dernières années par relative dans de nombreuses provinces. (tableau 1). Dans la plupart des provin-
une remarquable rigueur budgétaire, La dette nominale a continué à augmen- ces, la discipline budgétaire est inscrite
illustrée par la stabilité de ses finances ter, en particulier à cause de la hausse dans la législation locale. Néanmoins, la
publiques, aussi bien provinciales que continue des dépenses de santé. Cer- mise en place de fonds de stabilisation
fiscale dans certaines provinces permet
d’amortir la contrainte législative :
* Université Lumière Lyon-II, Laboratoire d’Économie des Transports (LET-ISH). en période creuse, les administrations

Sociétal N° 47 g 1er trimestre 2005


FINANCES PUBLIQUES : LES LEÇONS DU SUCCÈS CANADIEN

Tableau 1. La contrainte législative

Provinces Partis au pouvoir Élections à venir Objectifs édictés de politique budgétaire

Colombie-Britannique Libéraux Mai 2005 Retour à l’équilibre en 2004-2005. Pénalités aux ministres
et à leurs équipes en cas d’échec.
Alberta Conservateurs Mars 2006 Constitution d’un budget tampon égal à 1 % des recettes.
Saskatchewan Nouveau Parti Novembre 2008 Équilibre chaque année. Fonds de stabilisation fiscale.
démocratique
Manitoba Nouveau Parti Juin 2008 Équilibre chaque année. Pénalités aux ministres et
démocratique à leurs équipes en cas d’échec.
Ontario Libéraux Octobre 2008 Équilibre sur une base cumulative de 4 ans.
Québec Libéraux Avril 2008 Équilibre chaque année.
Nouveau-Brunswick Conservateurs Juin 2008 Équilibre sur une base cumulative de 4 ans.
Nouvelle-Écosse Conservateurs Août 2008 Équilibre chaque année.
P.E.I. Conservateurs Septembre 2008 Retour à l’équilibre.
Terre-Neuve Conservateurs Octobre 2008 Cibles budgétaires à atteindre.
Niveau fédéral Libéraux Novembre 2005 Équilibre de manière continue, réserve de 3 milliards
de dollars pour gérer les imprévus.

Source : DBRS 2004, recherches de l’auteur. Tableau 2. La baisse spectaculaire de la

peuvent puiser dans ce fonds. Enfin, ces la gestion des finances en % du PIB 1994-1995 2003-2004
législations orientées vers l’équilibre publiques. Ce moment fort
budgétaire n’agissent pas sur le niveau de la vie politique se déroule Colombie-Britannique 23,1 % 25,0 %
Alberta 25,8 % 2,0 %
d’endettement, laissant là aussi une dans une remarquable trans-
Saskatchewan 54,8 % 36,3 %
marge de manœuvre aux gouverne- parence : tous les domaines
Manitoba 47,8 % 33,5 %
ments provinciaux. Dans l’ensemble, font l’objet d’information et
Ontario 33,3 % 25,2 %
cependant, ces contraintes ont permis le de discussion publique
Québec 63,1 % 55,1 %
retour à l’équilibre budgétaire (tableau 2 – comme c’est le cas actuelle- Nouveau-Brunswick 44,6 % 31,4 %
et graphique). ment au Nouveau-Brunswick Nouvelle-Écosse 58,9 % 44,0 %
à propos du contrôle des Île-du-Prince-Édouard 42,5 % 35,9 %
La rigueur fonctionne dans les deux sens : dépenses de santé et de la Terre-Neuve-Labrador 83,1 % 61,6 %
du gouvernement fédéral (qui sert de restructuration du pôle Moyenne provinciale 40,4 % 30,1 %
référence) vers les provinces, mais aussi hospitalier. Tous les docu- Dette fédérale 74,1 % 46,7 %
des provinces vers le centre. Ainsi, ments budgétaires et annexes
l’Alberta mène une politique fiscale par- sont en ligne sur Internet, dette
fois qualifiée d’« insolente », par le défi dans les provinces comme au Source : DBRS (Dominion Bonds Rating Service Limited) 2004.
qu’elle semble lancer aux autres gouver- niveau fédéral, et les fonction-
nements. Il est néanmoins difficile de naires doivent répondre en vingt-quatre Britannique pour 2004-2005. Souvent,
mesurer précisément l’impact de ces heures à toutes les questions. Cet ces textes exigent que les dépenses ne
mécanismes de mimétisme. Plus évidente ancrage de la démocratie est particuliè- dépassent pas les recettes sur une
est la pression des marchés financiers : les rement fort au niveau provincial : le période de quatre ans, ce qui laisse place
administrations provinciales comme fédé- budget y est perçu comme ayant un à une action budgétaire contra-cyclique
rales sont très attentives aux ratings déli- impact direct sur la vie des concitoyens, sur une ou deux années (en cas de ralen-
vrés par les agences de notation. à travers l’offre de services publics et tissement de la croissance, on laisse filer
les impôts qui les financent. le déficit comme « stabilisateur automa-
DES DÉBATS BUDGÉTAIRES tique »). Mais cette possibilité reste en fin
Un autre point essentiel est la mise en de compte peu employée au Canada, à

C’
TRÈS OUVERTS
place, dans huit provinces sur dix1, d’une
est à la fin mars que sont présen- loi d’équilibre budgétaire. Ces lois sont
tées en détail les dispositions assez souples, définissant plutôt des
budgétaires fédérales et provinciales « feuilles de route » et des limites (« path 1 Seules Terre-Neuve et l’Île-du-Prince-
pour l’année à venir. Le débat très dependencies ») en matière de finances Édouard (IPE pour les Canadiens) n’ont pas
vif, dans l’opinion et dans la presse, révèle publiques. Seule la Nouvelle-Écosse a voté de loi d’équilibre budgétaire, en raison,
semble-t-il, de l’impossibilité d’atteindre ces
la grande sensibilité des citoyens à promulgué une loi d’équilibre budgétaire
objectifs.
stricte pour 2002-2003, et la Colombie-

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QU’EST-CE QU’UN « BON GOUVERNEMENT » ?

Un effort partagé publique, ou l’Alberta (71). En dépit des


gains d’efficacité attendus, ces arbitrages
Surplus/déficit au niveau fédéral et provincial, en % du PIB
socialement douloureux font l’objet de
4%
discussions vives, de la part des syndicats
2%
en particulier. Quoi qu’il en soit, c’est la
primauté des citoyens qui est réaffirmée,
0% et non celle de la fonction publique.

Cette logique de benchmarking est un


-2%

-4%
Fédéral
outil efficace de contrôle budgétaire.
Provincial
Finalement, on peut identifier trois
-6%
ressorts de la rigueur canadienne en
-8%
matière de finances publiques :
1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04

– la grande sensibilité politique de la


Source : DBRS, 2004. population à la hausse des impôts, consi-
dérée comme une preuve d’incapacité
UNE LOGIQUE
l’inverse de ce qui se passe au Royaume- politique ;

U
DE BENCHMARKING
Uni par exemple.
ne telle gestion publique provin- – la concurrence très vive entre les
Dans certaines provinces, le budget se ciale peut donner l’impression de provinces, mais aussi avec les États
construit du haut vers le bas, de manière privilégier le court terme (par exemple américains, pour l’attraction de la main-
surprenante dans un pays fédéral où le quand on supprime des postes pour d’œuvre, la localisation des bases fisca-
mouvement est généralement inverse, atteindre l’équilibre une année donnée). les et des investissements industriels, et
comme le notait Tocqueville au siècle En réalité, elle vise aussi un objectif à plus généralement pour l’efficacité des
dernier. Des objectifs globaux sont assi- moyen et long terme d’équilibre struc- services publics ;
gnés : équilibre budgétaire ou léger turel. Elle a le mérite, dans une période
excédent par exemple. Les mesures qui économique incertaine, d’éviter d’hypo- – la prise en considération des marchés
s’ensuivent peuvent être radicales : ainsi théquer l’avenir – même si elle ne financiers, puisqu’un bon rating de la
le Nouveau-Brunswick a-t-il dû suppri- s’attaque pas à des problèmes de fond part des agences de notation permet
mer 750 postes dans la fonction comme celui de la baisse de la natalité, d’obtenir des conditions d’emprunt plus
publique provinciale pour viser l’équili- qui nécessiterait une politique familiale favorables.
bre en 2004-2005. Le Manitoba et la vigoureuse, comme c’est le cas en
Colombie-Britannique ont même été France. On peut ajouter qu’au Canada, les arbi-
plus loin, en imposant dans la loi des trages budgétaires ultimes sont, comme
contraintes de limitation salariale dans Il n’est pas rare de choisir les effectifs de au Royaume-Uni, du ressort du Trésor
l’exécutif. la fonction publique comme « variable (du ministère des Finances), et non du
d’ajustement », aussi dure socialement pouvoir politique comme c’est plutôt le
Cette gestion n’est pas nécessairement que cette mesure puisse être. C’est que cas en France avec le dernier mot laissé
« libérale », au sens où on l’entend en les provinces canadiennes sont dans un au chef de l’État. La question est de
France. Le même Nouveau-Brunswick, environnement très compétitif entre savoir où doit se situer le curseur, entre
géré par une majorité conservatrice, étu- elles, mais aussi avec les États américains impératifs économiques et priorités
die actuellement un vaste programme de voisins. Ainsi, Terre-Neuve-Labrador2 a politiques. g
nationalisation des systèmes d’assurance présenté un budget 2004-2005 avec une
automobile, face aux excès des primes hausse des dépenses limitée à 0,7 % et
proposées par les assurances privées. Ce une baisse du déficit, au prix d’une réduc-
programme, déjà mis en œuvre en tion de 4 000 postes, soit 13 % des
Colombie-Britannique, au Saskatchewan, emplois publics de la province… Les
au Manitoba et au Québec, vise à une comparaisons portant sur le coût relatif
sorte de coopérative provinciale à but et l’efficacité des administrations locales
non lucratif, les surplus devant être resti- se font à travers un ratio « employés de
tués aux assurés. La rigueur budgétaire la fonction publique pour 1 000 habi- 2 La province de Terre-Neuve-Labrador est

ne signifie donc pas exclusivement le dés- tants ». Celui du Nouveau-Brunswick qui, un exemple à part dans le fédéralisme
engagement et la baisse des programmes on l’a vu, se propose de supprimer des canadien, puisqu’elle a rejoint tardivement la
fédération (en 1949). Sa situation budgétaire
sociaux, mais elle incite à un contrôle postes, est un peu élevé (84), notamment
est étroite – un déficit supérieur à 2 % du PIB
strict des différents postes et fournit un par rapport à l’Ontario (66) souvent pré- régional, une dette qui s’élève à 57 % du PIB.
cadrage. senté comme un modèle de gestion

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