UNIVERSITE DE BORDEAUX

NOVEMBRE 2018

J URISPRUDENCE
A DMINISTRATIVE
B ORDELAISE

SOMMAIRE

NUMÉRO 1

P.2 Editorial

P.3-7 La responsabilité du comptable public face au paiement d’une subven-

tion supérieure à 23 000 €, note sous CRC Nouvelle-Aquitaine, 15 mars 2018, Com-
mune de Chancelade, n° 2018-0004 par Florent GAULLIER

P.8–12 Mesure d’ordre intérieur et fonction publique, nouvelles d’un couple

infatigable, note sous CAA Bordeaux, 18 janvier 2018, Mme A. c/La Poste, req. n°
16BX03782 par Mattéo BARTOLUCCI
« COUP DE
POING SUR P.13-18 Contenu de l’avis médical du collège d’experts de l’OFII et garanties de

L’ACTUALITÉ l’étranger malade, note sous TA Bordeaux, 9 mai 2018, M. Caushdelo, n°1800719 par
Aurore JULIEN
JURIDIQUE
LOCALE » P.19-24 La diffusion d’une décision administrative sur un site internet et l’en-
clenchement du délai de recours contentieux, note sous CAA, Bordeaux, 20 mars 2018,
Madame S., n°16BX00203 par Vyctor MEURVILLE-BOSSUAT

P.25–32 L’indemnisation de l’occupant du domaine public induit en erreur sur

l’emplacement de son installation, note sous CAA Bordeaux, 5 février 2018, Société
Château Lilian Ladouys c/ Grand Port Maritime de Bordeaux (GPMB), n°16BX02018 et
n°16BX04268 par Clothilde LE GUAY

P.33–37 Le rapport entre la suffisance de l’étude d’impact et la légalité de la

décision d’autorisation d’exploiter un parc éolien, note sous CAA de Bordeaux, 13 juillet
2017, Ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, SNC MSE Le Vieux Moulin
c/ Association « Vent Funeste », n° 16BX02278 et 16BX02279 par Eviantha GKOUMA
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ADMINISTRATIVE

EDITORIAL

L’idée de créer le JAB est le fruit d’une réflexion, puis de l’action, d’une poignée de
jeunes chercheurs associés à l’Institut Léon Duguit1. Plusieurs souhaits président à cette entre-
prise.

En premier lieu, existe l’ambition de combler un angle mort de la littérature juridique.

Bien rares sont les productions mettant en exergue tel ou tel jugement des juridictions du fond.
Pourtant, ce vivier jurisprudentiel est une avant-première de toutes les questions juridiques
majeures qui se poseront par la suite à l’échelon national. Le temps où le Conseil d’Etat faisait
seul le droit administratif est révolu, la décision Blanco de 1873 serait, si elle avait été rendue
aujourd’hui, passée dans les prétoires du Tribunal administratif puis de la Cour administrative
d’appel de Bordeaux. Par conséquent, des efforts seront faits pour porter un éclairage sur ces
deux juridictions, mais aussi sur la Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine, qui
constitueront à elles trois l’objet de nos études.

En second lieu, il y a une volonté forte de se fédérer autour d’un projet collectif. L’esprit
avec lequel le concept a été pensé, c’est celui d’un cœur de doctorants, essentiellement de
l’Institut Léon Duguit, mais fondamentalement ouvert à tous. Le JAB entend accueillir toutes les
personnes désireuses d’écrire à propos de la jurisprudence bordelaise ; qu’ils soient étudiants
ou professeurs, universitaires ou praticiens, de l’Université de Bordeaux ou d’ailleurs. L’objectif
est ainsi, par le biais d’une production scientifique, de développer des liens et de tisser des
filiations aussi bien avec les juridictions administratives bordelaises qu’avec l’ensemble des
juristes ayant un intérêt pour le projet.

Pour mettre en œuvre et concrétiser ces aspirations, le JAB a choisi la forme du com-
mentaire d’arrêt. Cet exercice est une tradition du droit administratif, et il nous semble qu’elle
doit se perpétuer. Loin d’être une simple reformulation de ce que dit le juge, le commentaire
offre un contexte propice à la réflexion juridique, dans une double perspective pédagogique et
critique. Chaque numéro devrait contenir une sélection de cinq ou six jurisprudences présen-
tant un intérêt particulier, auxquelles correspondront autant d’avis d’auteurs. Aussi, afin de
privilégier la qualité à la quantité, le dossier pourrait paraître au travers de deux numéros par
an. Pour finir cette brève présentation, nous revendiquons fort volontiers que la démarche envi-
sagée s’inscrit dans un mouvement de fond. ALYODA à Lyon, le JDA à Toulouse, le JADE à Bor-
deaux, ou la RDA à ASSAS et bien d’autres sont tous des revues, plus largement des collectifs,
ayant en commun cet alliage de la jeunesse et de l’expérience, ancré dans un territoire local.
Or, c’est bien dans ce cadre que souhaite s'esquisser notre ipséité.

Bonne lecture !

1 Et pas seulement. A dire vrai, il faut vivement remercier la gestionnaire de l’Institut Léon Duguit, Virgnie, pour son
aide précieuse dans la mise en œuvre matérielle du JAB.

Mattéo BARTOLUCCI et Florent GAULLIER

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ADMINISTRATIVE

LA RESPONSABILITÉ DU COMPTABLE PUBLIC FACE AU PAIEMENT D’UNE SUBVENTION SUPÉRIEURE À 23 000 €

Note sous CRC Nouvelle-Aquitaine, 15 mars 2018, Commune de Chancelade, n° 2018-0004
Florent GAULLIER

Résumé :

Dans ce jugement la Chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine oblige le comptable public de
la commune de Chancelade à s’acquitter d’une amende de 351 € pour avoir payé une subvention au comité des
fêtes sans disposer d’une des pièces justificatives exigées pour le type de dépense en cause. La solution du juge
des comptes est ici empreinte d’un classicisme certain, elle donne néanmoins l’occasion de revenir sur les points
les plus saillants de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public.

EXTRAITS

[…] causé de préjudice financier à l’organisme public concerné,

Attendu que, par ses conclusions, le procureur financier, fait
valoir que dès lors que le montant total attribué nécessitait
la production d’une convention entre le bénéficiaire et la
collectivité, le comptable devait obtenir de l’ordonnateur la
production d’une convention comme exigée par la réglemen-
tation applicable ; qu’en s’abstenant, en l’absence de cette
pièce, de suspendre les paiements, le comptable a manqué
à ses obligations de contrôle et a pris en charge, à tort, les
mandats en cause ;
Attendu que, les délibérations du conseil municipal de la
commune de Chancelade du 8 avril 2013 ainsi que celle du
16 septembre 2013, produites à l’appui des mandats de
paiement attestent bien de sa volonté de verser une subven-
tion de 25 255 € à l’association dite « comité des fêtes de
Chancelade » au titre de l’année 2013 ; qu’en conséquence,
l’existence d’un préjudice financier pour la commune de
Chancelade n’est pas établie ;
Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa
du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963
susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas
le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme
arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des cir-
constances de l’espèce »; que le décret du 10 décembre
2012 susvisé, fixe le montant maximal de cette somme à un
millième et demi du montant du cautionnement prévu pour
le poste comptable ;
Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le
poste comptable considéré pour l’exercice 2013 est fixé à
234 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme
susceptible d’être mise à la charge de M. Paul X... s’élève à
351 € ;
Attendu que, eu égard aux circonstances de l’espèce, le juge
des comptes peut moduler à la baisse le montant cette
somme ; que durant l’instruction, le comptable n’a pas fait
état de circonstances permettant d’en justifier la diminu-
tion ; qu’il y a donc lieu d’obliger M. Paul X..., comptable pu-
blic, à s’acquitter d’une somme non-rémissible de 351 € ;
[…]
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NOTE
Le versement des subventions est une des problé-
matiques les plus récurrentes dans les jugements des juri-
dictions financières. La CRC Nouvelle-Aquitaine n’échappe
pas à ce constat, bien au contraire : les deux premiers juge-
ments rendus en 2018 par le juge des comptes aquitain le
sont sur la base d’une présomption de charge unique pour
paiement d’une subvention en l’absence de la pièce justifi-
cative exigée (CRC Nouvelle-Aquitaine, 8 janvier 2018, Com-
mune d’Astaffort, n° 2017-0043 ; CRC Nouvelle-Aquitaine, 8
janvier 2018, Commune de Layrac, n° 2017-0044).
Dans la présente affaire, c’est également une pré-
somption de charge unique qui est soulevée à l’encontre du
comptable public de la commune de Chancelade pour l’exer-
cice de l’année 2013. Cette présomption de charge porte sur
le versement d’une subvention au comité des fêtes de la
commune au moyen de trois mandats de 10 000 €, 9 255 €
et 6 000 €, pour un montant total de 25 255 €. L’octroi de
cette subvention avait préalablement été décidé par deux
délibérations du conseil municipal, l’une portant sur 19 255
€ et l’autre sur 6 000 €. Selon le procureur financier, le
comptable public a ici engagé sa responsabilité en man-
quant à ses obligations de contrôle de la dépense dans la
mesure où il a payé le dernier mandat sans disposer d’une
convention d’objectif. En application de la combinaison de
l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 (loi n° 2000-321 du 12
avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs rela-
tions avec les administrations) et de l’article 1er du décret du
6 juin 2001 (décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour
l'application de l'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril
2000 et relatif à la transparence financière des aides oc-
troyées par les personnes publiques), l’administration doit
en effet conclure avec le bénéficiaire d’une subvention, dont
le montant annuel dépasse 23 000 €, une convention d’ob-
jectif définissant l'objet, le montant, les modalités de verse-
ment et les conditions d'utilisation de la subvention attri-
buée. La convention d’objectif fait ainsi partie des pièces
justificatives que le comptable public doit exiger avant de
procéder au paiement d’une subvention dépassant le seuil
des 23 000 €, conformément à l’article D. 1617-19 du
CGCT. La principale difficulté réside ici dans l’appréciation
du seuil des 23 000 €. Il est vrai que pris isolément, ni les
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deux délibérations, ni les trois mandats, ne dépassent ce
seuil. Or, la position du juge est ici décisive dans la mesure
où elle conditionne directement l’existence d’un éventuel
manquement et, in fine, l’engagement de la responsabilité
du comptable. Par ailleurs, si la responsabilité du comptable
est engagée, il reste encore au juge des comptes le soin de
déterminer si le manquement en cause a entrainé un préju-
dice financier pour la commune. Là encore cette apprécia-
tion est essentielle puisqu’elle définit, depuis la réforme de
2011 (loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectifi-
cative pour 2011. V. not. sur ce point, G. Miller, « Le nouveau
régime de responsabilité des comptables publics. Une révo-
lution ? Non, une réforme ! », Gestion & Finances Publiques,
n° 5/6, 2015, p. 63 ; S. Damarey, « La réforme de la respon-
sabilité du comptable public et ses conséquences jurispru-
dentielles », Gestion & Finances Publiques, n° 2, 2016, p.
42 ; H.-M. Crucis, « Les justes milieux. La responsabilité per-
sonnelle et pécuniaire des comptables publics », RFFP, n°
139, 2017, p. 87), le régime de responsabilité applicable.
En l’espèce, le juge des comptes considère classi-
quement que le comptable a engagé sa responsabilité en
payant une subvention au-delà du seuil des 23 000 € sans
disposer de la convention d’objectif (I). Il estime cependant,
au stade de l’appréciation de la responsabilité, que la com-
mune n’a subi aucun préjudice financier eu égard à sa volon-
té de verser ladite subvention qui est clairement manifestée
par les deux délibérations municipales (II).
I. L’ENGAGEMENT DE LA RESPONSA-
BILITÉ COMPTABLE POUR LE PAIE-
MENT D’UNE SUBVENTION SUPÉ-
RIEURE À 23 000 € SANS CONVEN-
TION D’OBJECTIF
La CRC Nouvelle-Aquitaine rappelle la lettre de
l’article 60 de la loi du 23 février 1963 (Loi n° 63-156 du 23
février 1963 de finances pour 1963) disposant que les
comptables publics sont soumis à une responsabilité person-
nelle et pécuniaire et que celle-ci se trouve engagée dès lors
qu’une dépense a été irrégulièrement payée. À ce stade, le
comptable public dispose de deux moyens pour ne pas voir
sa responsabilité engagée.
JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
Il peut d’abord invoquer l’existence de circons-
tances constitutives de force majeure. En effet, depuis la loi
du 30 décembre 2006 (loi n° 2006-1771 du 30 décembre
2006 de finances rectificative pour 2006), le juge des
comptes est habilité à se prononcer sur les circonstances de
force majeure alléguées par les comptables et, s’il les estime
établies, à les décharger de leur responsabilité. La réforme
de 2006, entrée en vigueur au 1er juillet 2007, conduit ainsi
à « rétablir le droit commun suivant lequel le juge de la res-
ponsabilité est aussi le juge des causes d’exonération de
cette responsabilité » (J. Magnet, L. Vallernaud et T. Vught, La
Cour des comptes, 6ème éd., Berger-Levrault, 2007, p. 289).
Néanmoins, ces événements demeurent par définition, as-
sez rares. Aussi, comme le soulignent les Professeurs Dama-
rey, Lascombe et Vandendriessche, « Le juge des comptes a
développé une jurisprudence très restrictive dans son appré-
ciation des circonstances de force majeure » (S. Damarey, M.
Lascombe et X. Vandendriessche, « Chronique de jurispru-
dence financière », Gestion & Finances Publiques, n° 6,
2017, p. 153). Il faut toutefois préciser que la Cour des
comptes a accepté de reconnaitre la force majeure au béné-
fice du comptable d’un centre culturel français à l’étranger
qui n’avait pas régularisé divers soldes débiteurs de trois
comptes dont il avait la charge en relevant que cette situa-
tion résultait directement de la rupture des relations diplo-
matiques entre la France et le Rwanda au cours de la pé-
riode allant de 2006 à 2009, à la suite du pillage de
l’ambassade de France, de l’évacuation en urgence des ser-
vices français et de la destruction d’archives (C. comptes, 21
mai 2015, Arrêté conservatoire de débet – Centre culturel
français de Kigali, n° 72327, Rec. Ccomptes, p. 66). Dans
l’affaire sous commentaire, le juge aquitain n’a cependant
pas pu retenir la force majeure. Le jugement indique que le
comptable n’a présenté aucun élément permettant de se
prononcer sur son existence.
Le comptable peut surtout tenter de démontrer que
la dépense litigieuse n’a pas été irrégulièrement payée en
établissant qu’il n’a pas manqué à ses obligations de con-
trôles, en somme qu’il n’a pas commis de manquement (par
ex., C. comptes, 8 mars 2018, Agence nationale pour les
chèques-vacances, n° S 2018-0365) Ici, le manquement
n’avait en théorie rien d’évident puisque les montants des
délibérations et des mandats de paiement ne dépassaient
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aucunement le seuil des 23 000 € à partir duquel une con-
vention d’objectif est exigée. Mais, d’une part, le jugement
relève que le comptable n’a ni contesté l’existence de son
manquement, ni porté à la connaissance du juge des élé-
ments de fait ou de droit de nature à établir l’absence de son
manquement. D’autre part, la jurisprudence constante du
juge des comptes estime que le seuil des 23 000 € ne doit
pas s’entendre délibération par délibération ni mandat par
mandat, mais bien annuellement et qu’il revient au comp-
table de procéder au calcul du cumul des subventions ver-
sées (par ex., C. comptes, 2 février 2012, Commune d’Auby,
Rec. Ccomptes, p. 35). Dans l’affaire Commune de Chance-
lade, le juge des comptes aquitain ne considère pas autre
chose quand il évoque que « les contrôles auxquels le comp-
table public est tenu de procéder en matière d’exécution des
dépenses publiques auraient dû le conduire à cumuler les
subventions déjà versées à l’association ». Pourtant, il faut
souligner que si cette position est traditionnelle en matière
de subvention elle ne l’est pas dans tous les autres do-
maines de dépenses. Par exemple, en matière de marchés
publics, les comptables n’ont pas à assurer le suivi du seuil
des marchés qui justifierait le cas échéant le respect d’une
procédure de passation particulière, en vertu de l’article D.
1617-19 du CGCT (par ex., C. comptes, 22 février 2018,
CCAS de Souillac, n° S 2018-0318). Dans ce cas, la présen-
tation de la dépense se réalise sous la seule responsabilité
de l’ordonnateur. Les contrôles réalisés par le comptable sur
les subventions sont donc particulièrement exigeants, et
doivent en particulier le conduire à constater le dépasse-
ment du seuil des 23 000 € et à demander la production par
l’ordonnateur d’une convention d’objectif. S’il ne le fait pas, il
manque à ses obligations et engage sa responsabilité. C’est
justement ce qu’a décidé ici la CRC Nouvelle-Aquitaine. Il lui
revenait alors de déterminer le régime de responsabilité
applicable aux faits qui lui étaient présentés.
II. L’APPRÉCIATION DE LA RESPONSA-
BILITÉ COMPTABLE POUR LE PAIE-
MENT D’UNE SUBVENTION SUPÉ-
RIEURE À 23 000 € AVEC DÉLIBÉRA-
TION MUNICIPALE
NOVEMBRE 2018
La CRC Nouvelle-Aquitaine a considéré que la res-
ponsabilité du comptable public de la commune de Chance-
lade devait être engagée, un manquement ayant été consta-
té. Il lui revenait alors d’apprécier cette responsabilité et
d’en tirer les conséquences pécuniaires pour le comptable.
Une fois la responsabilité du comptable engagée, le
juge des comptes doit se prononcer sur l’existence d’un pré-
judice financier. La loi du 28 décembre 2011 est en effet
venue instituer « un nouvel équilibre fondé sur la notion de
préjudice financier » (L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet,
« Responsabilité des comptables : le préjudice financier entre
en ligne de compte », AJDA, 2015, p. 2142). Si un manque-
ment entraîne un préjudice financier, le comptable est con-
damné à payer la totalité de la somme litigieuse. En l’occur-
rence ici le dernier mandat de 6 000 € payé par le comp-
table. L’ancien système du débet continue de s’appliquer s’il
y a préjudice. En revanche, si le manquement ne cause pas
de préjudice financier, le comptable n’est plus condamné au
débet. La loi de 2011 prévoit dans ce cas la possibilité pour
le juge des comptes de mettre à la charge du comptable une
somme dont le montant maximal est actuellement fixé à
0,15 % du montant du cautionnement prévu pour le poste
comptable considéré (décret n° 2012-1386 du 10 dé-
cembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI
de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa
rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28
décembre 2011 de finances rectificative pour 2011). Avec
l’intervention de la notion de préjudice financier le nouveau
régime de responsabilité des comptables semble en théorie
plus juste et plus réaliste (M. Kernéis-Cardinet, « Le nouveau
régime de responsabilité du comptable public, un régime qui
ne veut pas révéler son nom », RFDA, 2014, p. 393). Décli-
née selon deux situations radicalement différentes, la res-
ponsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public
s’éloigne largement du régime objectif et automatique en
vigueur avant la réforme de 2011. Concernant le préjudice
financier, le jugement sous commentaire indique que
l’ordonnateur fait valoir que la commune de Chancelade n’a
subi aucun préjudice suite au manquement du comptable
mis en cause. Pour l’évaluation de la réalité du préjudice
financier le juge des comptes est en effet tenu de prendre en
compte l’avis de l’ordonnateur. Néanmoins, cet avis ne lie
pas le juge dans son appréciation finale (par ex., C. comptes,
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22 janvier 2015, Commune de Lézat-sur-Lèze, n° 71640).
En pratique, le juge des comptes va surtout se baser sur la
volonté de l’autorité délibérante, et non de l’ordonnateur,
pour apprécier le préjudice. Si le comptable a produit à l’ap-
pui de ses mandats de paiement une délibération de l’autori-
té délibérante attestant de sa volonté de verser la subven-
tion litigieuse, le juge considèrera, malgré l’absence de la
convention d’objectif, que la personne publique n’a pas subi
de préjudice (par ex., C. comptes, 22 juillet 2015, DRFIP
d’Aquitaine et du département de la Gironde, n° 72551). À
l’inverse, le juge considère que la dépense est indue et qu’il
y a préjudice financier pour la personne publique, lorsque le
comptable n’établit pas la volonté expresse de l’organe déli-
bérant d’attribuer une subvention (par ex., C. comptes, 22
janvier 2015, Commune de la Couronne, n° 71748). En
l’espèce, la CRC considère que les deux délibérations du
conseil municipal produites avec les mandats de paiement
révèlent bien la volonté de la commune de verser la subven-
tion de 25 255 €, et qu’en conséquence, l’existence d’un
préjudice financier n’est pas établie.
En l’absence de préjudice financier l’engagement
de la responsabilité du comptable se matérialise non pas par
un débet mais par une "somme" qui est ajustée par le juge
en fonction des circonstances de l’espèce et qui est plafon-
née en fonction du niveau de garanties que le comptable
doit constituer avant son installation. Cette fameuse
"somme", dont l’appellation révèle l’approche très « pudique
» (S. Damarey, « Le nouveau régime de responsabilité du
comptable public », AJDA, 2014, p. 2405) du législateur, ne
dit en réalité pas son nom (M. Kernéis-Cardinet, « Le nou-
veau régime de responsabilité du comptable public, un ré-
gime qui ne veut pas révéler son nom », RFDA, 2014, p.
393), car « il s’agit bien de sanctionner le comptable à raison
de l’irrégularité commise » (S. Damarey, « Le nouveau régime
de responsabilité du comptable public », AJDA, 2014, p.
2405) voire de la faute commise (v. sur ce point, S. Thébault,
« Le pas de plus vers la responsabilité pour faute du comp-
table ou comment tout changer en préservant l’essentiel »,
RFFP, n° 121, 2013, p. 233). En ce sens, la majorité de la
doctrine a qualifié cette somme d’ « amende » (v. not., L.
Saïdj, « Particularités de la responsabilité personnelle et pé-
cuniaire des comptables des collectivités locales », Revue
Lamy des collectivités territoriales, n° 105, 2014, p. 11 ; S.
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Damarey, « Le nouveau régime de responsabilité du comp- dans ces derniers développements un début d’explication
table public », AJDA, 2014, p. 2405 ; H.-M. Crucis, « Les au fait que le comptable se soit montré peu combatif face
justes milieux. La responsabilité personnelle et pécuniaire au réquisitoire du procureur financier, et pourquoi, comme
des comptables publics », RFFP, n° 139, 2017, p. 93), et beaucoup d’autres, il ne s’est pas rendu à l’audience pu-
certains juges des comptes ont même adhéré audacieuse- blique, qui pourtant lui réserve le dernier mot.
ment à cette appellation (par ex., CRC Midi-Pyrénées, 9 avril
2015, Office de tourisme de la ville de Toulouse, n° 2015-
0003). En l’espèce, le juge aquitain décide de mettre à la Florent GAULLIER
charge du comptable le montant maximum de la "somme", Doctorant, chargé d’enseignement contractuel
Institut Léon Duguit– Université de Bordeaux
en l’occurrence 351 €. Selon le jugement, le comptable pu-
blic n’a pas présenté au juge de circonstances qui lui aurait
permis de moduler à la baisse la somme prononcée. Au
regard de la jurisprudence financière, auraient pourtant pu
constituer des circonstances atténuantes de responsabilité
les moyens restreints mise à la disposition du comptable
pour remplir ses missions (par ex., C. comptes, 21 janvier
2016, Centre national de la recherche scientifique, n° S
2016-0140), la faiblesse des sommes irrégulièrement ma-
niées (par ex., C. comptes, 22 juillet 2014, Institut national
des jeunes sourds de Paris, n° 70059), ou encore le carac-
tère isolé du manquement (par ex., C. comptes, 22 janvier
2015, CBCM placé auprès du ministère de la justice, n°
71642). Il faut enfin noter que la somme prononcée est dite
non-rémissible dans la mesure où elle ne peut faire l’objet
d’une remise gracieuse par le ministre chargé du Budget,
contrairement au débet (cette remise ne peut être totale,
sauf décès du comptable ou respect du plan de contrôle
sélectif de la dépense, le ministre ayant l’obligation de lais-
ser à la charge du comptable un montant au moins égal au
double du plafond de la somme non-rémissible, c’est-à-dire
0,30 % du montant du cautionnement prévu pour le poste
comptable en cause). Elle peut cependant être, dans sa
grande majorité, prise en charge par l’assurance à laquelle
souscrit le comptable quand il entre en fonction (v. sur ce
point, L. Le Gall, « Gestion de l’argent public : quelles respon-
sabilités ? », RFFP, n° 139, 2017, p. 98). Le montant de la
franchise s’élève dans la plupart des contrats d’assurance à
10 % de la somme laissée à charge du comptable public (v.
sur le site internet de la principale compagnie d’assurance
des comptables publics ; https://www.amf-sam.fr/
comptables-et-agents-comptables/). Dans cette affaire, le
comptable de la commune de Chancelade pourrait donc
s’appauvrir de 35,10 €. Finalement, il est possible de voir
 JURISPRUDENCE
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ADMINISTRATIVE

MESURE D’ORDRE INTÉRIEUR ET FONCTION PUBLIQUE, NOUVELLES D’UN COUPLE INFATIGABLE

Note sous CAA de Bordeaux, 18 janvier 2018, Mme A. contre La Poste, n° 16BX03782
Mattéo BARTOLUCCI

Résumé :

Suite aux problèmes survenus avec sa ligne hiérarchique, un agent fait l’objet d’un changement d’affec-
tation. Il estime alors être victime d’une sanction déguisée. Au contraire, l’administration voit dans l’acte de ré-
affectation une mesure d’ordre intérieur. L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux apporte des pré-
cisions sur l’articulation encore floue des notions de sanction déguisée et de mesure d’ordre intérieur. En rete-
nant cette seconde qualification, le juge bordelais confirme la vitalité d’une notion parfois regardée comme en
voie de disparition.

EXTRAITS

[…]

3. Il ressort des pièces du dossier que la décision contestée
du directeur de la DOTC Aquitaine Nord de muter Mme A...à
compter du 17 décembre 2013, dans l'intérêt du service, du
poste de contrôleur opérationnel qu'elle occupait jusque-là
au sein de la direction " Risque, Qualité, Sûreté et Environ-
nement ", sur un poste de contrôleur de gestion à la direc-
tion financière, est motivée par les " perturbations apportées
au bon fonctionnement du service " et par le " dissentiment
survenu avec ses collègues et la ligne hiérarchique ".
7. Eu égard à ce qui précède, la réaffectation de Mme
A...dans un nouveau service au sein de la même direction
territoriale et sur le même site, quand bien même elle a été
prise en considération de sa personne et alors même qu'elle
a modifié les tâches lui incombant, constitue une mesure
d'ordre intérieur insusceptible de recours. Par suite, la de-
mande aux fins d'annulation de la décision du 5 décembre
2013 présentée devant le tribunal par Mme A...était irrece-
vable.

[…] […]

NOTE

Le temps passe, mais la mesure d’ordre intérieur
reste. Très loin du trépas, cette notion semble immuable
comme l’atteste le récent arrêt de la Cour administrative
d’appel de Bordeaux.
Ce dernier concerne le changement d’affectation
de Mme A., et n’est que peu disert sur les faits à l’origine du
litige. L’agent administratif occupait un poste de contrôleur
opérationnel jusqu’à ce que survienne un « dissentiment (…)
avec ses collègues et la ligne hiérarchique » (v. CAA BDX, 18
janvier 2018, Mme A c./ La poste, req. n° 17BX02066 rela-
TA, témoignant du conflit avec la retranscription de pas-
sages diffamatoires et injurieux contenus dans le mémoire
de Mme A). Suite à cet évènement, il a été procédé à la mu-
tation de l’agent, vers un poste de contrôleur de gestion. Si
la question de l’équivalence des deux postes au niveau tant
de la rémunération que des responsabilités exercées est
discutée, celle relative au lieu de travail ne l’est pas. La réaf-
fectation a certes lieu dans un nouveau service mais au sein
de la même direction territoriale, et surtout sur le même site.
S’estimant lésée, Mme A. entame une contestation

tif à la demande d’exécution sous astreinte du jugement du de la décision de réaffectation devant le Tribunal administra-
NOVEMBRE 2018
tif de Bordeaux. La requérante obtient gain de cause dans le
jugement rendu le 6 octobre 2016 enjoignant La Poste de
réintégrer l’agent dans ses précédentes fonctions ou sur un
poste équivalent. Refusant le verdict, l’entreprise publique
décide de faire appel.
Pour appuyer sa demande d’annulation du juge-
ment du tribunal administratif, La Poste faisait valoir que le
changement d’affectation n’était qu’une mesure d’ordre
intérieur, et par conséquent, une mesure insusceptible de
recours. Elle ajoutait également qu’il n’y avait pas d’intention
de sanctionner son agent administratif. Version non parta-
gée par celui-ci, présentant la mesure litigieuse comme une
sanction déguisée entraînant diverses dégradations dans
ses conditions de travail.
Aussi bien la question posée aux juges girondins
que la solution rendue intéressent le juriste. Au delà du cas
d’espèce et du domaine de la fonction publique, est réaffir-
mé le maintien de la qualification de mesure d’ordre inté-
rieur. Certains prophétisaient sa disparition (B. DEFOORT,
« L’ordre intérieur à bout de souffle », RFDA, 2015, p. 75),
d’autres en émettaient le souhait (C. CHAUVET, « Que reste-t-
il de la “théorie” des mesures d’ordre intérieur », AJDA,
2015, p. 793) ; il faudra encore attendre. Quant aux considé-
rations propres à la fonction publique, elles ne sont pas dé-
laissées. En effet, la lecture de l’arrêt apporte un embryon de
précisions sur l’articulation – jugée fréquemment trop floue
et incertaine – entre sanction déguisée et mesure d’ordre
intérieur. Le problème est néanmoins loin d’être résolu et la
sécurité« Pour
juridique commande davantage de clarté pour l’ave-
attirer l'attention de vos lecteurs,
insérez ici une phrase ou une citation
nir. intéressante tirée de l'article. »
On l’aura donc bien compris, la Cour devait tran-
cher entre la qualification juridique de sanction déguisée ou
celle de mesure d’ordre intérieur. On en mesure bien égale-
ment les enjeux. Si la première option est retenue, cela signi-
fie que l’usage de la procédure disciplinaire, qui est un biais
obligatoire pour sanctionner l’agent, n’a pas été respecté. La
sanction déguisée, en tant qu’elle n’offre pas les garanties
suffisantes au présumé coupable, est susceptible d’annula-
tion devant le juge administratif. C’est une toute autre his-
toire si la seconde option est retenue puisque les recours
contre les mesures d’ordre intérieur sont déclarés en prin-
cipe irrecevables. C’est ce qui a été jugé dans notre affaire :
Page 9
la décision de réaffectation de Mme A. est une mesure
d’ordre intérieur, elle n’est donc pas contestable. Pour ce
faire, les juges bordelais ont privilégié l’étude des effets de
l’acte, au détriment de ses motifs. Ainsi, si les raisons expli-
quant la décision de La Poste sont rapidement exposées,
elles ne semblent pas déterminantes dans l’esprit du juge.
Elles s’inclinent, en tout cas, devant les effets de l’acte.
En ce sens, il faut souligner que les qualifications
juridiques de mesure d’ordre intérieur et de sanction dégui-
sée ont leur point de jonction sur le critère des effets. Si le
juge administratif relève des effets suffisants, il faudra alors
qu’il s’intéresse à l’intention de l’auteur de la décision pour
savoir s’il y a ou non sanction déguisée. S’il n’en relève pas,
la question de l’intention et par suite, de la qualification de
sanction déguisée, est superflue. C’est bien ici la structure
du raisonnement suivi. Peu importe les motifs sur lesquels la
Poste a pris la décision de réaffectation de son agent admi-
nistratif (I), dès lors que cette dernière n’apparaît pas dotée
d’effets suffisants (II).
I. L’INDIFFÉRENCE IMPLICITE À LA
QUALIFICATION DE SANCTION DÉGUI-
SÉE
A titre liminaire, on soulignera que si le juge d’ap-
pel ne montre pas d’intérêt particulier pour la qualification
de sanction déguisée, il en va de même pour la distinction
entre la mutation d’office et le changement de poste. Dans
le dernier cas, et à la différence du premier, il n’y a ni
« changement de résidence », ni « modification de la situation
du fonctionnaire » (F. MELLERAY, Droit de la fonction pu-
blique, Economica, coll. « Corpus », 4e éd., Paris, 2017, p.
330). C’est l’idée d’une différence de degré avec une modifi-
cation plus prégnante dans le cas de la mutation d’office.
Ainsi, parler de « décision (…) de muter Mme A. » et retenir
quelques lignes plus tard la qualification de mesure d’ordre
intérieur est contradictoire. Il vaudrait mieux, pour une plus
grande intelligibilité et une terminologie plus précise, parler
de simple changement de poste.
Cette remarque terminologique faîte, on exposera,
en premier lieu, les éléments qui permettaient à la Cour
d’appel de Bordeaux d’envisager la qualification juridique de
JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
sanction déguisée (A). On tentera, en second lieu, d’expliquer
les raisons et les conséquences de l’éviction tacite d’une telle
qualification dans la démonstration menée (B).
A.LA SANCTION DÉGUISÉE, UNE QUALIFICA-
TION JURIDIQUE ENVISAGEABLE
Avant de savoir si une qualification est susceptible
d’être appliquée, autant la définir. Il est courant, pour la sanc-
tion déguisée, de citer le président Genevois pour qui celle-ci
« se caractérise par la conjonction d’un élément subjectif et
d’un élément objectif » (B. GENEVOIS, conclusions sur CE, 9
juin 1978, Spire, RA, 1978, p. 631). En bref, le premier élé-
ment est constitué par la volonté répressive de l’auteur de
l’acte quand le second concerne l’atteinte portée à la situa-
tion professionnelle de l’agent. Il faut qu’elle soit réelle, c’est
à dire caractérisée (pour un ex. d’atteinte non caractérisée, v.
CE, 17 décembre 2009, Département des Ardennes, req. n°
372624). Autrement dit, l’agent doit avoir été réellement
déclassé. La sanction disciplinaire déguisée, c’est donc une
mutation pour motif disciplinaire (également appelée dépla-
cement d’office) qui ne dit pas son nom et qui n’emprunte
pas la procédure prévue.
C’est une hypothèse bien différente de la mutation
d’office dans l’intérêt du service. Pour rappel, si cette der-
nière n’est pas volontaire, en ce qu’elle ne fait pas suite à
une demande de l’agent administratif, elle n’est pas une
procédure employée pour punir et n’a pas d’effets négatifs
sur la situation de l’intéressé. Au contraire, elle vise le seul
intérêt du service sans nuire aux intérêts particuliers du tra-
vailleur.
Le cadre notionnel posé, il faut désormais se de-
mander pourquoi on était en droit d’attendre que le juge bor-
delais envisageât la qualification de sanction déguisée,
même uniquement en vue de mieux la rejeter ? D’abord,
parce que le tribunal administratif avait, en ce qui le con-
cerne, opté pour une telle qualification. En conséquence, il
aurait été utile de s’y attarder davantage. Ensuite, parce que
ni la présence ni l’absence de l’élément objectif ou subjectif
ne pouvaient être constatées de façon limpide. En effet, la
présence de l’élément objectif était discutable. Pour Mme A.,
les effets entraînés par l’acte étaient bien préjudiciables alors
que pour La Poste, ils étaient décrits comme neutres. Même
remarque pour l’élément subjectif. Si les mémoires en dé-
Page 10
fense de Mme A. insistaient sur « l’intention de la sanction-
ner », la requête de son employeur indiquait le contraire.
Reste à expliquer les raisons de cette indifférence à la qualifi-
cation de sanction déguisée.
B. L A SANCTION DÉGUISÉE, UNE QUALIFICA-
TION JURIDIQUE INENVISAGÉE
D’emblée, on remarque que la Cour d’appel de Bor-
deaux se distingue du Conseil d’Etat et de son arrêt de prin-
cipe en la matière (CE, 25 sept. 2015, Mme B., req. n°
372624). Ce dernier précise que le changement d’affectation
de l’agent « ne présente pas le caractère d'une sanction disci-
plinaire déguisée » et le qualifie, par la suite, de mesure
d’ordre intérieur. L’arrêt commenté est, au contraire, totale-
ment muet sur le sujet. La question de savoir si la réaffecta-
tion constitue une sanction déguisée ou non n’est tout bon-
nement pas traité. En lieu et place d’une réponse nette, on
trouve l’information selon laquelle la décision est prise dans
l’intérêt du service pour remédier aux « perturbations appor-
tées au bon fonctionnement du service ». Deux points méri-
tent d’être soulevés. D’une part, la finalité visée, à savoir
l’intérêt du service n’est pas exclusive de celle de répression
de l’agent. En d’autres termes, l’administration peut agir, par
un même acte, à la fois dans l’intérêt du service et dans le
but de punir son employé. La connaissance lacunaire sur
l’existence ou non d’une intention sanctionnatrice reste donc
entière. D’autre part, cette référence à l’intérêt du service
peut être comprise comme une subsomption du changement
de poste sous la qualification de mutation d’office dans l’inté-
rêt du service. Pourtant, elle n’est jamais véritablement for-
mulée et toutes les qualifications autres que celles de me-
sures d’ordre intérieur semblent inutiles, voire surabondantes
dans l’argumentation de l’arrêt.
Cette « mise au ban » de l’ensemble des autres qua-
lifications, mais surtout de celle de sanction déguisée, n’est
pas sans conséquences. Une telle logique revient à créer une
hiérarchie entre les catégories juridiques puisque c’est réflé-
chir prioritairement sur la qualification de mesure d’ordre
intérieur, sans considération sur celle de sanction déguisée.
Ce n’est que si la réflexion initiale n’aboutit pas que les
autres hypothèses seront examinées. En somme, la ques-
tion : « quelles sont les raisons qui président à la mesure ? »
n’est posée que si la réponse à la question : « la mesure pré-
NOVEMBRE 2018
sente-t-elle des effets suffisants ? » est affirmative. Dès lors,
dans le premier temps, peu importe les fondements de la
décision, ses effets seuls comptent. C’est ce qu’il semble
falloir déduire de l’indifférence de la Cour d’appel de Bor-
deaux aux autres qualifications. Mais le sujet réclame davan-
tage de certitudes, tant le présent arrêt que la décision Mme
B. du Conseil d’Etat sont insatisfaisants quant à l’articulation
entre les différentes notions. En revanche, les justifications
données à l’irrecevabilité du recours étudié sont bien plus
claires.
II. L’AFFIRMATION EXPLICITE DE LA
QUALIFICATION DE MESURE D’ORDRE
INTÉRIEUR
Désormais, et depuis 2015, on sait que les me-
sures d’ordre intérieur traduisant une discrimination sont
susceptibles de recours contentieux. Cette exception à la
règle de l’irrecevabilité du recours, « dénaturation » (C. FOR-
TIER, « “Mesures d’ordre intérieur” : de la clarification à la
dénaturation », AJFP, 2016, p. 39) de la notion, avait immé-
diatement fait surgir une interrogation chez plusieurs com-
mentateurs : le harcèlement est-il une exception analogue,
voire doit il être considéré comme une discrimination ? Cette
question reste à ce jour sans réponse puisqu’il est estimé,
en l’espèce, que le harcèlement allégué par la victime n’est
pas prouvé.
En revanche, l’affaire est intéressante sur les effets
caractéristiques de la mesure d’ordre intérieur. L’absence de
changement du lieu d’exercice des fonctions de l’agent, c’est
à dire l’équivalence du lieu de travail, est un exemple d’élé-
ment militant en faveur de l’irrecevabilité du recours. Pour
notre part et dans le but de suivre l’argumentation du juge,
on se focalisera d’abord sur l’équivalence – entre l’ancien et
le nouveau poste – relative au salaire (A) puis sur celle rela-
tive aux fonctions exercées (B).
A . L A MESURE D’ ORDRE INTÉRIEUR, QUALIFI-
CATION JURIDIQUE JUSTIFIÉE PAR UNE ÉQUI-
VALENCE DANS LA RÉMUNÉRATION
Sans rentrer dans des détails comptables ou ma-
thématiques vains et stériles, retenons sobrement que Mme
Page 11
A. estime que le changement de poste a entraîné une baisse
de sa rémunération, tandis que La Poste considère qu’il n’en
est rien. Le choix d’une de ces deux thèses par le juge giron-
din est porteur de conséquences. La première thèse oriente
plutôt la réaffectation vers la qualification de sanction dégui-
sée quand la seconde l’envoie vers celle de mesure d’ordre
intérieur. Quelles sont alors exactement les considérations
qui guident l’aiguillage du juge ?
Tout d’abord, il est important d’avancer que le juge
administratif est attentif aux avantages offerts à l’agent (par
ex., pour la perte du logement de fonction, v. CE, 22 mai
1981, Commune de Chennevières-sur-Marne, req. n°
17330), ce qui est plus large que la seule rémunération. En
clair, tout n’est pas directement question d’argent et le juge
admet que l’intéressé puisse être frappé au portefeuille de
manière indirecte. Puis, il est tout aussi important de souli-
gner qu’est apprécié non pas une stricte concordance entre
la rémunération perçue au titre du poste initial et celle nou-
vellement perçue, mais de façon plus souple une équiva-
lence entre elles. A titre d’appréciation, la réaffectation cau-
sant la perte du droit à une prime de travail de nuit est cons-
titutive d’une rupture de l’équivalence : elle n’est donc pas
une mesure d’ordre intérieur (CE, 25 sept. 1995, Rispal, req.
n° 116085). En dernier lieu, il faut évidemment que les va-
riations liées à la rémunération, si elles existent, soient en-
gendrées par la mesure de réaffectation. C’est sur cet argu-
ment là que la Cour d’appel reprend le jugement du tribunal
administratif. Il est effectivement relevé qu’il y a bien eu des
changements dans le traitement de Mme A., mais ceux-ci
sont en réalité dus à d’autres faits causals (notamment le
placement en congé maladie). Pour faire court, le change-
ment de poste n’a eu aucune influence sur son traitement,
argument de plus en faveur d’irrecevabilité du recours. Un
autre argument, le dernier donné par le juge, concerne les
tâches confiées à l’agent.
B . L A MESURE D’ ORDRE INTÉRIEUR, QUALIFI-
CATION JURIDIQUE JUSTIFIÉE PAR UNE ÉQUI-
VALENCE DANS LES FONCTIONS
Dans la continuité de l’opposition des versions sur la rému-
nération, les parties offrent encore un désaccord sur le com-
paratif des fonctions exercées avant et après la décision
JURISPRUDENCE
Page 12
ADMINISTRATIVE

d’affectation à un nouveau service. Lorsque Mme A. évoque

une « rétrogradation de ses fonctions », La Poste lui répond
que « ses responsabilités ne sont pas moindres mais diffé-
rentes ». Le schéma est le même que précédemment. Selon
que le juge se rallie à l’une ou à l’autre des doctrines propo-
sées, la qualification juridique s’orientera vers la qualifica-
tion de mesure d’ordre intérieur ou non. Il faut, là aussi, se
demander quels sont précisément les éléments qui pèsent
dans le verdict du juge.

Ce dernier examine essentiellement deux choses.

D’un côté, son regard se tourne vers le fait de savoir si les
deux postes présentent un niveau de qualification identique.
La Cour d’appel répond affirmativement à cette question,
estimant que le niveau de qualification requis est le même, à
savoir un bac +5 ou équivalent. D’un autre côté – et c’est le
plus important –, l’attention est portée sur les fonctions ef-
fectivement exercées par l’agent public. Le point nodal est ici
constitué par la correspondance entre l’avant et l’après réaf-
fectation. C’est à dire que pour retenir la qualification de
mesure d’ordre intérieur, le juge n’exige pas l’exercice de
fonctions identiques ; il s’accommode aussi de l’exercice de
fonctions comparables. C’est une idée constante dans la
jurisprudence (parmi d’autres, v. CE, 6 mai 2009, Mme Sau-
nier, req. n° 304977), et le juge n’y déroge pas ici en souli-
gnant que si le nouvel emploi implique « des tâches et un
périmètre d’intervention différents », il n’entraîne pas pour
autant des « responsabilités (…) sensiblement moins impor-
tantes ». La qualification de mesure d’ordre intérieur est
donc in fine décernée à la décision de l’entreprise publique,
ce qui montre qu’elle n’est pas (encore ?) une notion desti-
née à rejoindre le cimetière des éléphants du droit public.

Mattéo BARTOLUCCI,
Doctorant contractuel
Institut Léon Duguit– Université de Bordeaux
 JURISPRUDENCE
Page 13
ADMINISTRATIVE

CONTENU DE L’AVIS MEDICAL DU COLLEGE D’EXPERTS DE L’OFII ET GARANTIES DE L’ETRANGER MALADE

Note sous TA, Bordeaux, 9 mai 2018, M. Caushdelo, n° 1800719
Aurore JULIEN

Résumé :
Le contenu et la fonction de l’avis du collège de médecins ont été précisés et modifiés à de nombreuses
reprises, aussi bien par le pouvoir règlementaire que par le juge administratif. A l’occasion de ce jugement, le Tri-
bunal administratif de Bordeaux réuni en formation élargie se penche également sur la question. Il en conclut que
l’avis n’a pas à mentionner le nom du médecin rapporteur et que dans certains cas l’avis n’a pas à comporter
d’indications sur l’effectivité de l’accès au traitement dans le pays d’origine.

EXTRAITS

[…] 6. Considérant, d’autre part, que si l’avis émis par le collège

4. Considérant qu’il résulte de ces dispositions que les men-
tions susceptibles de figurer sur l’avis rendu par le collège de
médecins de l’OFII sont énoncées de façon limitative ; qu’il ne
résulte ni de ces dispositions, ni d’aucun autre texte ou prin-
cipe, qu’au nombre des éléments de procédure que doit men-
tionner cet avis doive figurer le nom du médecin qui a établi
le rapport médical au vu duquel il a été émis ; que, d’ailleurs,
le modèle prévu par l’annexe C de l’arrêté précité, qui a elle-
même un caractère règlementaire, ne prévoit pas une telle
mention ; qu’il n’appartient pas davantage au préfet, préala-
blement à sa décision, de vérifier la régularité de la composi-
tion du collège de médecins qui rend l’avis ; qu’en revanche,
peuvent être utilement soulevés devant le juge les vices de
procédure tirés de ce que, en méconnaissance des disposi-
tions réglementaires précitées, cet avis ne comporterait pas
les mentions requises pour éclairer le préfet ou qu’il aurait
été rendu par un collège de médecins irrégulièrement compo-
sé du fait de la présence en son sein du médecin ayant rédi-
gé le rapport, l’incompatibilité entre les fonctions de rappor-
teur et celles de membre du collège constituant une garantie
pour l’étranger ayant sollicité un titre de séjour en raison de
son état de santé ; que dans ce dernier cas, si les éléments
du dossier ne permettent pas, par eux-mêmes, de savoir si le
médecin rapporteur était ou non présent au sein du collège, il
appartient au préfet, saisi éventuellement d’une demande en
ce sens du tribunal dans le cadre de ses pouvoirs généraux
d’instruction, d’apporter la preuve de la régularité de l’avis, et
donc de l’absence du médecin rapporteur au sein de ce col-
lège ;
de médecins de l’OFII le 23 septembre 2017 ne mentionne
pas le nom du médecin qui a établi le rapport médical au vu
duquel il a été émis, cette circonstance est sans influence,
ainsi qu’il a été dit, sur la légalité de la décision attaquée ;
qu’il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment
d’un courrier électronique adressé par la directrice territoriale
de l’OFII aux services de la préfecture, dont la validité n’est
pas utilement contestée, que le médecin qui a rédigé le rap-
port médical, le Dr F...H..., n’a pas siégé au sein du collège de
médecins qui a rendu l’avis, composé des Docteurs K... L...,
P... M... et N... O... ; que, par suite, M. G...n’est pas fondé à
soutenir que le collège aurait été irrégulièrement composé ;
7. Considérant, enfin, qu’il ressort de l’avis émis le 23 sep-
tembre 2017 que le collège de médecins de l’OFII a estimé
que si le requérant nécessitait une prise en charge médicale,
le défaut de cette prise en charge ne devrait pas entraîner
des conséquences d’une exceptionnelle gravité ; que, dès
lors, le collège n’était pas tenu de se prononcer sur la possibi-
lité pour M. G...de bénéficier d’un accès effectif à un traite-
ment approprié dans son pays d’origine ; qu’en tout état de
cause, dès lors que le préfet a, au vu de cet avis et des autres
pièces du dossier, estimé que le défaut de prise en charge
médicale n’entraînerait pas pour le requérant des consé-
quences d’une exceptionnelle gravité, la circonstance qu’il
n’ait pas été éclairé sur la condition relative à l’accès effectif
à un traitement approprié dans son pays d’origine n’a pas
privé M. G...d’une garantie et n’a pas été susceptible d’exer-
cer une influence sur le sens de la décision de refus de déli-
vrance de titre de séjour ;

[…]
 NOVEMBRE 2018
NOTE
« C’est l’honneur de la France d’accueillir et de soi-
gner correctement des personnes dont la vie pourrait être
menacée faute de soins dans leur pays » (B. CAZEUNEUVE,
séance du 7 octobre 2015, débat sur le projet de loi relatif au
droit des étrangers en France). Et pourtant le chemin que va
devoir parcourir l’étranger malade pour se voir délivrer une
carte de séjour en France afin d’y poursuivre ses soins, est
parfois bien ardue, comme en atteste ce récent jugement du
Tribunal administratif de Bordeaux.
En vertu de l’article 313-11 11° du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), la
carte de séjour « vie privée et familiale » est délivrée à l’étran-
ger même en situation irrégulière, dont l'état de santé néces-
site une prise en charge médicale dont le défaut pourrait en-
traîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravi-
té, sous réserve de l'absence d'un traitement approprié dans
le pays dont il est originaire. Le préfet se prononce sur cette
demande de titre de séjour, éclairé par l'avis établi par un
collège de médecins nommés par le directeur général de l'Of-
fice français de l'immigration et de l'intégration (OFII) (art. R.
313-22 CESEDA). Préalablement, un rapport médical, relatif à
l'état de santé de l'intéressé rédigé par un médecin instruc-
teur, est transmis au collège d’experts. Ce médecin rapporteur
ne doit pas siéger au sein dudit collège (art. R. 313-23 CESE-
DA).
En l'espèce, M. G, ressortissant albanais, s’était vu
délivrer le 19 mai 2016, un titre de séjour pour raison de san-
té sur le fondement du 11° de l'article L. 313-11 du CESEDA,
valable un an. Sa demande de renouvellement a été refusée
par le préfet de la Gironde par un arrêté en date du 15 no-
vembre 2017 assorti d’une obligation de quitter le territoire,
après avoir recueilli le 23 septembre 2017, l’avis des méde-
cins de l’OFII.
Contestant ce refus devant le Tribunal administratif
de Bordeaux, M. G invoque la présence de nombreuses irrégu-
larités dans l’avis du collège de médecins de l’OFII. Il soutient
notamment que ladite décision est entachée d’un vice de
procédure résultant du défaut de mention du nom du méde-
cin ayant établi le rapport médical. En effet, cette omission ne
permettrait pas à l’autorité administrative de s’assurer, avant
de rendre sa décision, que le médecin ayant rendu le rapport
Page 14
médical n’a pas siégé au sein du collège rendant l’avis et
qu’ainsi la composition du collège d’experts était régulière. Le
deuxième moyen avance l’existence d’un autre vice de procé-
dure résultant de l’absence d’indications sur l’effectivité de
l’accès au traitement dans le pays d’origine dans l’avis du
collège. De telles irrégularités procédurales conduiraient, se-
lon le requérant, à l’annulation de la décision de refus de titre
de séjour, et par voie d’exception, à celle de l’obligation de
quitter le territoire Français
Ainsi la crainte de Guy Braibant selon laquelle l’éla-
boration des décisions administratives devient « un parcours
du combattant » où « chaque phase du processus [peut] être
la source d’irrégularité qui entraine l’effondrement de la déci-
sion finale » (G. BRAIBANT, « Du simple au complexe, quarante
ans de droit administratif, 1953-1993 », EDCE, 1994, n° 45)
serait avérée. La moindre absence dans le contenu de l’avis
peut être fatale pour la décision finale.
C’est sans aucun doute pour éviter de telles consé-
quences que le Tribunal administratif de Bordeaux adopte une
lecture stricte et pragmatique des dispositions du CESEDA et
des textes d’application, limitant au strict minimum les men-
tions obligatoires de l’avis.
Ainsi à l’occasion de ce jugement le tribunal admi-
nistratif réuni en formation élargie précise le contenu et la
fonction de cet avis du collège de médecins. Il en conclut que
l’avis n’a pas à mentionner le nom du médecin rapporteur et
que dans certains cas il n’a pas à comporter des indications
sur l’effectivité de l’accès au traitement dans le pays d’ori-
gine. Une solution qui peut avoir des conséquences sur les
garanties de l’étranger malade.
I. L’ABSENCE RÉGULIÈRE DU NOM DU
MEDECIN RAPPORTEUR SUR L’AVIS
Selon le Tribunal administratif de Bordeaux si l’étranger
malade a droit de voir son état de santé analysé par un col-
lège de médecins régulièrement composé (B), il n’a pas droit
pour autant à la mention du nom du médecin rapporteur sur
l’avis rendu (A).
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
A. L ’ A B S E N C E D E D R O I T A U N O M D U M É D E C I N
Le Tribunal administratif de Bordeaux embrasse
une conception limitative des obligations respectives de
l’autorité administrative et du collège d’experts. Ainsi il consi-
dère que le préfet n’a pas à vérifier avant de rendre sa déci-
sion que l’avis qui lui sert de support a bien été rendu par un
collège de médecins régulièrement composé, c’est-à-dire
sans la présence du médecin ayant établi le rapport médical.
Cette vérification préalable n’étant pas obligatoire, la men-
tion du nom du médecin rapporteur dans l’avis du collège
perd de son intérêt. Le tribunal administratif en conclut que
dans la mesure où aucun texte ne prévoit explicitement le
caractère obligatoire de cette mention, son omission ne peut
être sanctionnée par l’annulation du refus de séjour.
Une telle décision entre en opposition frontale avec
la conception de la Cour Administrative d’appel de Bordeaux.
Cette dernière rappelant régulièrement que l’avis du collège
de médecins sur l’état de santé du demandeur de titre de
séjour doit, à peine d’irrégularité, mentionner le nom du mé-
decin rapporteur de façon à permettre au préfet de s’assurer,
préalablement à sa décision, que ce dernier n’a pas siégé au
sein dudit collège. (CAA Bordeaux, 26 janvier 2018, Préfet de
la Charente, n°17BX03206/ CAA Bordeaux 27 avril 2018,
n°18BX00128/ CAA Bordeaux 3 juillet 2018, n°
18BX01013). Cette antériorité du contrôle préfectoral de la
composition a pour intérêt d’offrir une garantie plus solide de
la séparation des fonctions de médecin rapporteur et méde-
cin du collège au demandeur du titre de séjour. Cette logique
préventive permet également d’anticiper tout soupçon de
partialité ou de dépendance des médecins siégeant au col-
lège et de gagner en transparence. Ainsi se dessine une ex-
tension toujours plus grande de l’application de la théorie
des apparences à l’action publique (A. FITTE-DUVAL, « La
théorie des apparences, nouveau paradigme de l’action pu-
blique ? » AJDA, 2018, p. 440.) allant de pair avec la mé-
fiance généralisée à l’égard du travail de l’administration.
Mais jusqu’où pouvons-nous pousser « la tyrannie
de l’apparence » ? (P. MARTENS, « La tyrannie de l’appa-
rence », obs. sur Cour EDH, 22 fév. 1996 Bulut c/ Autriche,
RTDH 1996, p. 627). L’absence du nom du médecin sur un
avis ne présume ni de l’irrégularité de la composition d’un
collège d’experts, ni de sa régularité. Il peut paraitre excessif
Page 15
d’annuler l’ensemble de la procédure pour une telle omis-
sion, alors même que la composition est parfaitement régu-
lière.
En ce sens dans ce jugement le Tribunal administra-
tif de Bordeaux fait preuve de pragmatisme en permettant au
préfet de prouver a posteriori et par d’autres moyens que le
médecin rapporteur ne faisait pas partie du collège d’experts
ayant rendu l’avis, la mention du nom du médecin rapporteur
n’étant pas le seul moyen de vérifier la régularité de la com-
position. En l’occurrence on utilise un courrier électronique
adressé par la directrice territoriale de l’OFII aux services de
la préfecture pour démontrer la régularité de la composition.
Il convient également de replacer ce jugement dans
le contexte qui est le sien, c’est-à-dire un contexte de massifi-
cation du contentieux des étrangers (D. LOCHAK, « Qualité de
la justice administrative et contentieux des étrangers », Re-
vue française d’administration publique, n° 159/2016, pp.
701-713). L’allègement des exigences procédurales semble
être en l’occurrence la voie empruntée pour limiter l’afflux de
requêtes présentant à juger des moyens quasiment iden-
tiques : c’est à dire l’absence de vérification préalable de la
composition du collège résultant du défaut de mention du
nom du médecin.
Une solution qui peut sembler à certains égards
contreproductive. En effet en ne rendant pas cette mention
obligatoire, il est fort probable que les avis en soient de plus
en plus dépourvus, ouvrant la porte à des contestations sys-
tématiques de la composition du collège d’experts. A
l’inverse, la mention du nom du médecin sur l’avis clôt le
débat sur ce sujet. Ainsi en souhaitant éviter ce contentieux,
un autre contentieux de masse se crée.
La Cour administrative d'appel de Nancy (CAA Nancy
– 2 juillet 2018 – n° 17NC03088) propose quant à elle une
position intermédiaire. En effet si elle déclare qu’« en prin-
cipe » l’avis doit mentionner le nom du médecin rapporteur
pour opérer un contrôle préfectoral en amont sur la composi-
tion du collège, elle ne déclare pas pour autant la procédure
irrégulière en cas d’absence d’une telle mention. Pour cela le
préfet devra prouver là aussi, la régularité de la composition ;
cette dernière constituant une garantie pour le demandeur
de titre de séjour.
 NOVEMBRE 2018
B. L ’ EXISTENCE D’ UN DROIT À LA COMPOSI-
TION RÉGULIÈRE DU COLLÈGE DE MÉDECINS
Bien que dans ce jugement, le Tribunal administratif
de Bordeaux considère que la composition du collège d’ex-
perts n’a pas à être vérifiée préalablement à la décision de
refus ou d’octroi de titre de séjour par le préfet, la régularité
de la composition dudit collège demeure une garantie pour
l’étranger malade. La vérification de cette dernière pourra
avoir lieu a posteriori, notamment en cas de contestation.
Le tribunal administratif propose ainsi un point
d’équilibre entre l’efficacité de l’action publique en limitant
les lourdeurs procédurales et le respect des garanties de
l’étranger en modifiant la temporalité du contrôle préfectoral.
Néanmoins on peut se demander si les effets d’une
telle modification seront ceux escomptés.
Le tribunal administratif limite, certes, les lourdeurs
procédurales en amont de la décision finale incombant au
collège d’experts, lourdeurs qui consisteraient en un simple
report du nom du médecin rapporteur sur un avis. Mais en
parallèle c’est une procédure alourdie que va devoir mettre
en œuvre le préfet en aval. Ce dernier devra fournir dans le
cadre de l’instruction, des preuves telles qu’un courriel ou
encore une copie d’écran de l’application permettant le suivi
de l’instruction du dossier par l’OFII. Ainsi en corrélation avec
le contrôle préfectoral sur la composition, la lourdeur procé-
durale change de temporalité, elle en est même surement
exacerbée.
De plus on peut se demander quel est l’intérêt de
vérifier ultérieurement à la décision finale la composition du
collège ? L’avis est la base que va exploiter le préfet pour
traiter la demande de séjour ; encore faut-il qu’il soit rendu
régulièrement pour ne pas altérer la décision finale.
Par ailleurs en vérifiant seulement en cas de conten-
tieux la composition, le préfet n’est pas en mesure d’assurer
à l’étranger malade le respect de cette garantie quand il se
prononce sur sa demande.
Ayant conclu à l’absence régulière du nom du méde-
cin rapporteur sur l’avis, les juges devaient se prononcer en-
suite sur la régularité de l’absence d’indications sur l’effectivi-
té de l’accès au traitement dans le pays d’origine.
Page 16
II. L ’ ABSENCE RÉGULIÈRE D’INDICATIONS
SUR L’ EFFECTIVITÉ
Le Tribunal administratif de Bordeaux déclare l’absence
d’indications dans l’avis du collège sur l’effectivité de l’accès
au traitement dans le pays d’origine régulière en combinant
les effets de la danthonysation (B) à une interprétation res-
trictive des conditions d’éligibilité à la délivrance d’un titre de
séjour pour raison médicale (A).
A. L ’ I N T E R P R É T A T I O N R E S T R I C T I V E D E S C O N -
DITIONS D’ ÉLIGIBILITÉ À LA DÉLIVRANCE D’ UN
TITRE DE SÉJOUR POUR RAISON MÉDICALE
Depuis la loi du 16 juin 2011 (LOI n° 2011-672 du
16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la
nationalité), seules les conséquences d'une exceptionnelle
gravité d'un défaut de prise en charge médicale justifient la
délivrance du titre de séjour pour état de santé. Comme le
souligne à juste titre Danièle Lochak « le mot "exceptionnel"
atteste bien au demeurant l'intention restrictive du législateur
» concernant les pathologies relavant du champ d’application
de l’article L. 313-11 11° (D. LOCHAK, « Droits et libertés des
étrangers – Droit au séjour », J. Cl. Admin., fasc. n° 725, 46.).
De surcroit son interprétation jurisprudentielle est
très défavorable aux demandeurs dans la mesure où cela
suppose un risque vital ou un handicap provoquant une
lourde incapacité. Ainsi une « regrettable » amputation de la
jambe du demandeur, n’est pas suffisamment grave, selon
les juges, pour pouvoir remplir ladite condition (CAA Marseille,
17 juill. 2012, n° 10MA04395). De même « le défaut de
prise en charge de la démence dont souffre l'intéressé, âgé
de 75 ans {…} ne saurait entraîner des conséquences d'une
exceptionnelle gravité » au vu de son âge et de l’existence de
traitement seulement palliatif et non curatif (CAA Lyon, 18
déc. 2014, n° 14LY00759).
Cette interprétation est reprise dans l’instruction du
10 mars 2014 qui précise que « la condition d’exceptionnelle
gravité des conséquences d’un défaut de prise en charge
médicale (…) doit être regardée comme remplie chaque fois
que l’état de santé de l’étranger concerné présente, en l’ab-
sence de la prise en charge médicale que son état de santé
requiert, une probabilité élevée à un horizon temporel qui ne
saurait être trop éloigné de mise en jeu du pronostic vital,
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
d’une atteinte à son intégrité physique ou d’une altération
significative d’une fonction importante. »
En l’espèce, nous n’avons aucune information sur la
pathologie dont souffre le requérant. Néanmoins, le collège de
médecins ainsi que l’autorité administrative ont tous deux
conclu à l’absence de conséquences d’une exceptionnelle
gravité. Les juges en déduisent que manquant cette première
condition, le collège de médecins n’était pas tenu de se pro-
noncer sur le bénéfice effectif ou non de traitement dans le
pays d’origine du demandeur, c’est-à-dire la seconde condi-
tion.
Cette solution est révélatrice de l’interprétation que
donne le Tribunal administratif de Bordeaux des conditions
d’éligibilité à la délivrance d’un titre de séjour pour raison de
santé. En effet, la condition relative à l’intensité des consé-
quences du défaut de prise en charge, semble à la lecture de
ce jugement, prédominante sur les autres, puisque si cette
condition première n’est pas remplie, aucunes des autres con-
ditions ne pourra servir la cause de l’étranger malade pour
obtenir un titre de séjour.
Le Tribunal administratif de Bordeaux ne fait pas
figure d’exception à ce sujet : dans un arrêt en date du 15
mars 2016, la Cour Administrative de Lyon avait validé l’appré-
ciation du préfet consistant à refuser le titre de séjour du fait
de l’absence de « conséquences d’une exceptionnelle gravité »
alors même que le médecin de l’ARS avait indiqué l’incapacité
à voyager du requérant. (A. JAVEL, « L’absence de « consé-
quences d’une exceptionnelle gravité » : refus inéluctable du
titre de séjour, même pour l’étranger dont le médecin de l’ARS
indique l’incapacité à voyager » - Note sous CAA Lyon, 15 mars
2016, n°14LY02906, Monsieur A, Alyoda, 2016, n°3.).
La Cour Administrative d’appel de Bordeaux, quant à
elle, avait également considéré que « dès lors que le collège
des médecins {…} a estimé que la condition tenant aux consé-
quences d'une exceptionnelle gravité du défaut d'une prise en
charge médicale n'était pas en l'espèce remplie, l'absence de
mention dans l'avis {…} relative à l'accès effectif au traitement
approprié dans le pays d'origine n'a pas entaché d'irrégularité
la procédure » (Cour administrative d'appel, Bordeaux, 5e
chambre, 15 Mai 2018 – n° 18BX00392 Cour administrative
d'appel, Bordeaux, 5e chambre, 15 Mai 2018 – n°
18BX00396)
Page 17
Cette condition joue donc le rôle de premier filtre. Les
étrangers ne pourront bénéficier du titre de séjour que si, et
seulement si, le défaut de prise en charge en France a des
conséquences exceptionnellement graves sur leur état de san-
té. Les autres conditions filtrant dans un second temps les
demandes ayant alors déjà franchi la première étape.
Néanmoins le Tribunal administratif de Bordeaux ne se
contente pas de cet argument pour éviter l’annulation de la
décision de refus.
B. L ’ A P P L I C A T I O N D E L A J U R I S P R U D E N C E D A N -
THONY
Selon le Tribunal administratif de Bordeaux, si le
préfet conclut lui aussi à l’absence de conséquences excep-
tionnellement graves, le défaut d’indications sur l’effectivité du
traitement dans le pays d’accueil ne sera pas source d’illégali-
té. En effet pour entraîner l'illégalité de l'acte, le vice dans le
déroulement de la procédure doit soit avoir été susceptible
d'influer sur le sens de la décision, soit avoir privé les intéres-
sés d'une garantie. La décision finale est ainsi sauvée, l’illégali-
té ayant été neutralisée par la jurisprudence Danthony (CE Ass.
23 décembre 2011 Danthony, N° 335033)
Le recours à la jurisprudence Danthony en conten-
tieux des étrangers malades n’est pas rare. Ainsi, l'existence
d'un vice de procédure ne rend pas nécessairement la déci-
sion préfectorale irrégulière, notamment en cas d’avis médical
donné par les médecins inspecteurs de santé publique alors
qu'il aurait dû à l’époque émaner de l’ARS (CAA Lyon, 12 avr.
2012, n° 11LY02230).
Mais pouvons-nous réellement soutenir que dans le
cas d’espèce, l’absence d’indications d’experts sur l’effectivité
de l’accès au soin du demandeur n’a pas était susceptible
d’influencer le sens de la décision prise par le préfet, ou n’a
pas privé l’étranger malade d’une garantie ?
En prévoyant l'intervention d'un avis médical, « le
pouvoir réglementaire a institué une garantie non seulement
pour le préfet, à qui il aurait été bien difficile de porter une
appréciation médicale sans cet avis extérieur, mais également
pour l'étranger, qui peut ainsi compter sur un avis émis par un
professionnel de la santé » (concl. M. Austry sur CE
29 juill. 2002 -n° 241912 - Omekoko)
 NOVEMBRE 2018 Page 18

Ainsi, cette omission ne permet pas au préfet d’être
parfaitement éclairé sur la situation du demandeur du titre de
séjour. Il est possible que si l’avis avait mentionné l’inaccès
au soin dans le pays d’origine du requérant, le préfet réponde
favorablement à la demande de titre de séjour qui lui a été
adressée. Par conséquent cette carence d’informations a pu
être déterminante dans le refus du titre de séjour. Néanmoins
au vu du développement précédent (cf. II. A), en cas d’ab-
sence de conséquences d’une exceptionnelle gravité décou-
lant du défaut de prise en charge médicale, la condition te-
nant à l’inaccès du traitement même remplie ne lui aurai pas
été d’une grande aide. Ce qui est certain c’est que le requé-
rant a été privé d’une garantie puisqu’il n’a pu compter sur un
avis complet sur sa situation médicale émis par des experts.
Ce raisonnement conduit à se demander : qui dé-
cide réellement du refus ou de l’octroi du titre de séjour. En
principe tel que présenté dans le CESEDA c’est le préfet qui
tranche, éclairé néanmoins par l’avis du collège d’experts. A
de nombreuses occurrences le juge administratif a été amené
à rappeler qu’il s’agissait uniquement d’un avis obligatoire et
non conforme. A ce titre il ne lie pas le préfet dans son appré-
ciation de l’état de santé de la personne susceptible d’être
éloignée. Néanmoins, le cas échéant, il appartient au préfet
de justifier des éléments qui l'ont conduit à écarter cet avis
médical positif. (CAA Lyon 4e Chambre- M.M – N°
13LY02263 – 10 avril 2014 / CAA Lyon 5e Chambre – M.A –
N° 13LY02541 – 3 avril 2014)
ment grave, les juges sauvent la décision finale grâce à la
jurisprudence Danthony. Nous sommes ainsi face à ce qui
semble être une incohérence : la jurisprudence Danthony
visant à neutraliser un vice de procédure. Or si le collège
n’était pas tenu d’indiquer l’effectivité de l’accès au traite-
ment dans le pays d’origine, l’omission d’une telle mention ne
peut en aucun cas être un vice de procédure neutralisé.
A titre de comparaison, quelques jours après le juge-
ment commenté, la Cour administrative d’appel de Bordeaux
s’est prononcée sur deux affaires similaires (Cour administra-
tive d'appel de Bordeaux, 5e chambre, 15 Mai 2018 – n°
18BX00392 et Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5e
chambre, 15 Mai 2018 – n° 18BX00396). Elle s’est conten-
tée d’affirmer que l'absence d’indications du collège d’experts
relative à l'accès effectif au traitement approprié dans le pays
d'origine n'a pas entaché d'irrégularité la procédure sur la-
quelle repose la décision de refus, sans détour par la jurispru-
dence Danthony.
Aurore JULIEN
Etudiante en M2 Droit des collectivités territoriales
Université de Bordeaux

Or sans indications sur le bénéfice effectif du traite-

ment dans le pays d’origine, on peut se demander quelle est
la portée réelle de l’avis. Les informations à la disposition du
préfet étant lacunaires, il est probable qu’il suive plus facile-
ment l’avis du collège d’experts. L’avis prendrait ainsi une
importance disproportionnée.

L’utilisation de la jurisprudence Danthony en l’occur-

rence est d’autant plus discutable que la formulation du con-
sidérant 7 est alambiquée.

En effet, les juges expliquent dans un premier temps

que le collège d’experts n’est pas obligé de se prononcer sur
le bénéfice effectif ou non de traitement dans le pays d’ori-
gine du demandeur en cas d’absence de la condition d’excep-
tionnelle gravité. Puis dans un deuxième temps, si le préfet
conclut lui aussi à l’absence de conséquence exceptionnelle-
 JURISPRUDENCE
Page 19
ADMINISTRATIVE

LA DIFFUSION D’UNE DÉCISION ADMINISTRATIVE SUR UN SITE INTERNET ET L’ENCLENCHEMENT DU DÉLAI DE

RECOURS CONTENTIEUX
Note sous CAA, Bordeaux, 20 mars 2018, Madame S., n° 16BX00203
Vyctor MEURVILLE-BOSSUAT

Résumé :

Dans cet arrêt, la Cour administrative d’appel de Bordeaux vient réaffirmer que la publication d’une
décision administrative non prévue par un texte dans un recueil autre que le Journal officiel peut faire courir le
délai de recours contentieux. Il faut toutefois qu’un tel recueil bénéficie d’une diffusion suffisante pour que
toutes les personnes intéressées puissent contester la décision administrative. Tel est le cas du système d'infor-
mation et d'aide pour les promotions (SIAP), un site internet, qui permet, notamment, la consultation des résul-
tats des opérations de promotion des personnels enseignants, d'éducation et d’orientation incluant la liste d'apti-
tude pour l'accès au corps des professeurs certifiés, établie par le Ministre de l’Education Nationale. La diffusion
sur un site de la liste d’aptitude, appartenant à la catégorie des décisions individuelles « collectives » fait courir le
délai de recours contentieux eu égard à la nature et à l’objet de ce même site. Il faut donc prendre en compte
l’objet et la nature d’un site internet pour examiner si la diffusion en son sein d’une décision administrative fait
naître le délai de recours contentieux.

EXTRAITS

[…] net du ministère chargé de l'éducation nationale

(education.gouv.fr), sur le système d'information et d'aide
3. La publication d'une décision administrative
pour les promotions (SIAP) auquel Mme B...avait librement
dans un recueil autre que le Journal officiel fait courir le
accès. Eu égard à l'objet et à la nature du SIAP qui est un
délai du recours contentieux à l'égard de tous les tiers si
système d'information et d'aide pour les promotions destiné
l'obligation de publier cette décision dans ce recueil résulte
aux personnels enseignants d'éducation et d'orientation du
d'un texte législatif ou réglementaire lui-même publié au
second degré et instituteurs et professeurs des écoles et à
Journal officiel de la République française. En l'absence
ses conditions d'accessibilité et d'utilisation, notamment
d'une telle obligation, cet effet n'est attaché à la publication
par les professeurs, catégorie à laquelle appartient
que si le recueil peut, eu égard à l'ampleur et aux modalités
l'appelante, cette publication a fait courir les délais de
de sa diffusion, être regardé comme aisément consultable
recours à son égard.
par toutes les personnes susceptibles d'avoir un intérêt leur
donnant qualité pour contester la décision. 5. Or, il ressort des pièces du dossier que la de-
mande de Mme B...dirigée contre cette liste d'aptitude n'a
4. Selon les indications du ministre de l'éduca-
été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Bor-
tion nationale, non contestées par l'appelante, les résultats
deaux que le 11 septembre 2013, soit après l'expiration du
des opérations de promotion des personnels enseignants,
délai de recours contentieux de deux mois. Ce délai n'a pu
d'éducation et d'orientation pour la rentrée de l'année sco-
être prorogé par le recours exercé par l'intéressée auprès
laire 2013-2014, incluant la liste d'aptitude pour l'accès au
du recteur de l'académie de Bordeaux le 11 juin 2013, soit
corps des professeurs certifiés au titre de l'année 2013
avant la publication des résultats qu'elle conteste, à l'en-
établie par le ministre de l'éducation par arrêté du 21 juin
contre de l'absence de proposition d'inscription de sa candi-
2013, ont été mis en ligne le 26 juin 2013 sur le site inter-
 NOVEMBRE 2018 Page 20

dature sur la liste d'aptitude, recours qui a été rejeté par
décision du 9 juillet 2013. La demande de Mme B...a ainsi
été présentée tardivement et la fin de non recevoir opposée
par le ministre de l'éducation nationale doit être accueillie.
Mme B...n'est, dès lors, pas fondée à se plaindre de ce que
par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bor-
deaux a rejeté comme étant irrecevables ses conclusions
tendant à l'annulation de la liste d'aptitude pour l'accès au
corps des professeurs certifiés au titre de 2013.
6. S'agissant des autres moyens de sa requête
d'appel, Mme B...se borne à reprendre ceux tirés de l'incom-
pétence, de l'insuffisance de motivation, de l'irrégularité de
la procédure, de l'erreur manifeste d'appréciation et du dé-
tournement de pouvoir, sans remettre en cause l'apprécia-
tion portée par le tribunal administratif de Bordeaux sur
l'irrecevabilité de ses conclusions présentées en première
instance tendant à l'annulation, d'une part, de l'avis défavo-
rable pris sur sa candidature par le recteur de l'académie de
Bordeaux, révélé par l'absence de proposition d'inscription
la concernant, et, d'autre part, des conclusions dirigées
contre le refus du recteur de réexaminer sa candidature,
exprimé dans une lettre du 9 juillet 2013.
[…]

NOTE
Le Doyen Hauriou estimait que la notification et la naître. Face au risque d’un retour de l’obscurité et du secret
publication constituaient les conditions essentielles pour faire administratif, la CAA s’appuie sur l’exigence d’une diffusion
courir le délai de recours contentieux : « On part de l’idée que la nécessitant un support « aisément consultable par toutes les
seule émission de la décision ne suffit pas pour faire courir le personnes susceptibles d'avoir un intérêt leur donnant qualité
délai du recours, qu’il faut que la décision ait été portée à la pour contester la décision ». Cette exigence permet aux
connaissance des intéressés, mais on ne voit que deux moyens destinataires d’une décision administrative de pouvoir en avoir
de porter à la connaissance, la notification ou la publica- connaissance et de contester, le cas échéant, cette même
tion » (Maurice HAURIOU, La jurisprudence administrative de décision devant le juge.
1892 à 1929 par Maurice Hauriou, t. 2, Sirey, 1929, p. 309).
En l’espèce, la question du point de départ du délai
Ces deux grands principes, parfois atténués, se voient désar-
de recours pouvait sembler secondaire. Elle est tout de même
maient bouleversés avec l’existence de mécanismes de diffu-
rappelée de manière solennelle par la Cour qui reprend une
sions dans le cadre de l’affermissement de l’administration
solution récente du Conseil d’Etat (CE, 10 mai 2017, Sté Cora
numérique. L’articulation entre l’exigence de publication des
et a., no 395220, Lebon, Tables) relative à la diffusion d’une
actes administratifs et le renfort de l’administration numérique
« Pour attirer l'attention de vos lecteurs,
décision administrative sur un site internet dédié et la nais-
(Geneviève KOUBI , « Administration électronique et circulaires
insérez ici une phrase ou une citation
intéressante tirée de l'article. »
sance du délai de recours contentieux selon laquelle :
administratives », AJDA, 2006, p. 953) implique un ensemble de
«Considérant que la publication d'une décision administrative
conditions énoncées à l’article R. 421-1 du code de justice ad-
dans un recueil autre que le Journal officiel fait courir le délai
ministrative : « Sauf en matière de travaux publics, la juridiction
du recours contentieux à l'égard de tous les tiers si l'obligation
ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une
de publier cette décision dans ce recueil résulte d'un texte
décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou
législatif ou réglementaire lui-même publié au Journal officiel de
de la publication de la décision attaquée » lesquelles visent à
la République française ; qu'en l'absence d'une telle obligation,
concilier ces exigences antagonistes tout en protégeant l’effecti-
cet effet n'est attaché à la publication que si le recueil peut, eu
vité du droit au recours (Emmanuel CARTIER, « Publicité, diffusion
égard à l'ampleur et aux modalités de sa diffusion, être regardé
et accessibilité de la règle de droit dans le contexte de la dé-
comme aisément consultable par toutes les personnes
matérialisation des données juridiques », AJDA, 2005, p. 1092).
susceptibles d'avoir un intérêt leur donnant qualité pour
C’est dans ce contexte que le CAA de Bordeaux vient rappeler
contester la décision » .
les conditions relatives à la publication spéciale d’une décision
administrative pour que le délai de recours contentieux puisse
 NOVEMBRE 2018 Page 21

La CAA a donc transposé cette décision au litige ces deux supports sont familiers à la requérante et qu’elle
qu’elle devait examiner. En l’espèce, la requérante, profes- peut les consulter librement.
seure au sein d’un lycée professionnel, souhaitait bénéficier
Toutefois, la requérante n’a pas attendu la diffu-
d’une évolution de carrière et prétendait ainsi au titre de pro-
sion de la décision administrative en question pour contester
fesseure certifié. La nomination des professeurs certifiés par
l’avis défavorable du recteur de l’académie de Bordeaux. Elle
arrêté du ministre de l’éducation nationale peut exiger, no-
a ainsi exercé un recours gracieux, le 11 juin 2013, qui a été
tamment, un avis favorable du recteur de l’académie de ratta-
rejeté le 9 juillet 2013. Or la requérante n’a exercé un re-
chement du professeur candidat.
cours juridictionnel contre la décision administrative finale
Suite à un avis défavorable du recteur de l’acadé- que le 11 septembre 2013, bien après l’expiration du délai
mie de Bordeaux, le Ministre de l’éducation nationale a dres- de recours contentieux de deux mois débutant le 26 juin. Or,
sé par arrêté du 21 juin 2013 la liste d'aptitude pour l'accès cette même décision n’a pas pu être prorogée par le recours
au corps des professeurs certifiés pour la rentrée de l'année gracieux qui précède son entrée en vigueur, sa publication et
scolaire 2013-2014. Il faut préciser que l’article 27 du décret diffusion. La demande de la requérante est donc irrecevable.
75-581 du 4 juillet 1972 relatif au statut particulier des pro- La CAA vient donc confirmer le jugement du tribunal adminis-
fesseurs certifiés énonce: « Les intéressés doivent être âgés tratif de Bordeaux.
de quarante ans au moins et justifier d'au moins dix années
Cette solution vient en réalité appliquer l’exigence
de services effectifs d'enseignement, dont cinq en qualité de
d’une diffusion suffisante à l’égard des intéressés au cas de
titulaire. Ils sont choisis parmi les candidats inscrits sur la
la diffusion sur un site internet connu et utilisé par les desti-
liste d'aptitude arrêtée chaque année par le ministre, après
nataires d’une décision administrative. La publication sur un
avis du groupe des inspecteurs généraux de l'éducation
site internet dédié aux destinataires d’une décision adminis-
nationale de la discipline concernée et de la commission
trative est une modalité de diffusion suffisante pour faire
administrative paritaire nationale du corps des professeurs
naître le délai de recours contentieux. C’est en ce sens que la
certifiés, sur la proposition des recteurs, en ce qui concerne
nature et l’objet du site en question viennent faire débuter le
les personnels enseignants en fonctions dans les
délai de recours contentieux.
établissements relevant du ministère de l'éducation nationale
ou, s'il s'agit de personnels enseignants détachés ou affectés
La CAA vient avant tout rappeler les conditions
dans les établissements d'enseignement supérieur, de
relatives à la diffusion et la publication sur un recueil autre
l'autorité compétente pour le choix de ces personnels ». Cette
que le Journal officiel pour que le délai de recours conten-
liste n’a fait l’objet d’aucune publication matérielle. Les listes
tieux puisse courir (I). Cette exigence est respectée lorsque la
d’aptitudes répondent à un régime contentieux particulier
diffusion s’effectue sur un site dédié aux intéressés d’une
étant donné qu’elles appartiennent à la catégorie des
décision administrative eu égard à la nature et l’objet de ce
décisions individuelles « collectives » (David KATZ, « Effets de
même site (II).
la publication d'une liste d'aptitude sur le site internet du
ministère de l'éducation nationale », AJDA, 2018, p. 890). I. LE RAPPEL DES CONDITIONS RELATIVES À
LA NAISSANCE DU DÉLAI DE RECOURS CON-
Ainsi, la publication de ces mêmes listes déclenche le délai
TENTIEUX EN L’ABSENCE D’UNE PUBLICA-
de recours contentieux. Les personnes dont le nom ne figure T I O N A U J O U R N A L O F F IC I E L
pas peuvent contester les listes d’aptitudes. Sur cette liste, le
La CAA, dans son considérant numéro 3, reprend
nom de la requérante ne figurait pas. Par ailleurs, cette
in estenso la solution de principe énoncé en 2017 par le Con-
même liste a fait l’objet d’une diffusion sur le site internet du
seil d’Etat dans la décision société Cora (CE, 10 mai 2017,
ministère chargé de l'Education Nationale sur le système
Sté Cora et a, préc). Il faut pourtant remonter à 2005 pour
d'information et d'aide pour les promotions, le SIAP,
voir la première mention de cette formulation dans une déci-
(education.gouv.fr) le 26 juin 2013. Il faut ici souligner que
sion du Conseil d’Etat Million (CE, sect., 27 juill. 2005,
n° 259004, Millon c/ Tête, n° 2005-068695 ; Lebon,
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
p. 336 ; JCP A. 2005; AJDA 2005, p. 2462, note L. Janicot ; Dr.
adm. 2005, comm. 152 ; BJCL 2005, p. 636, concl. E. Glaser).
Ce principe distingue deux cas dans lesquels la publication
d’une décision administrative peut s’effectuer dans un bulletin
ou recueil autre que le Journal officiel
L’obligation d’une publication alternative prévue
par une autre norme. Le premier cas est celui tout à fait clas-
sique de la prescription par une norme de l’insertion dans un
recueil d’une décision administrative. Dans cette hypothèse, la
publication dans un bulletin ou recueil autre que le Journal
officiel existe parce qu’elle est obligatoire et le délai de recours
contentieux court à partir de cette publication spéciale. Cette
solution repose également sur l’idée que la norme instituant la
publication spéciale fait elle-même l’objet d’une publication au
Journal officiel, le plus souvent, ce qui implique une diffusion
des plus larges.
Il est d’ailleurs possible de trouver d’autres
exemples antérieurs à 2005 dans lesquelles le juge a estimé
que le délai de recours contentieux débute par l’existence
d’une publication spéciale. Ainsi, en 1998, dans la décision
Comité de défense du bassin de la Vézère (CE, 1er avril 1998,
Comité de défense du bassin de la Vézère, Lebon, tables, p.
718) au sein de laquelle le Conseil d’Etat a estimé que la
publication d’un agrément d’une association, en matière de
protection de l’environnement, peut s’effectuer dans un recueil
d’actes administratifs d’un département et ainsi faire courir le
délai de recours contentieux. Il faut ici insister sur un point
essentiel, une telle publication dans un recueil d’actes
administratifs d’un département était prévue par l’article 16
du décret du 7 juillet 1977 qui lui même faisait l’objet d’une
publication au Journal officiel. L’équilibre général de la
première hypothèse de la solution de 2005 se retrouve donc
dès 1998.
La possibilité d’une publication alternative en l’ab-
sence d’une norme publiée au Journal officiel la prescrivant.
La seconde hypothèse présentée en 2005 par la solution Mil-
lion présente toutefois quelques difficultés supplémentaires.
En effet, il est possible d’opérer une publication spéciale d’une
décision administrative, et de déclencher le délai de recours
contentieux, en l’absence même d’une telle obligation posée
par une norme elle-même publiée, le cas échéant, au Journal
officiel. Dans cette hypothèse, le délai de recours contentieux
Page 22
ne peut courir que si la publication alternative rend accessible
la consultation aux intéressés et est susceptible de porter à
leur connaissance aisément la décision en question. En réalité
cette hypothèse témoigne d’une appréciation réaliste et cir-
constanciée du juge sensible aux considérations pratiques.
Sans développer ici le vaste contentieux et les raffi-
nements du régime relatif à la publication des décisions lo-
cales l’on peut citer à titre d’exemple le décret n° 2016-146
du 11 février 2016 relatif aux modalités de publication et de
transmission, par voie écrite et par voie électronique, des
actes des collectivités territoriales et des établissements pu-
blics de coopération intercommunale (Mehdi YAZI-ROMAN,
« Décret sur la publication et la transmission, par voie écrite et
par voie électronique, des actes des collectivités territoriales »,
AJCT, 2016, p.382; Pierre SABLIÈRE, « Nul n'est-il censé ignorer
internet ? », AJDA, 2010, p.127). Il convient d’insister sur le fait
l’appréciation in concreto (Laetitia JANICOT, « Le délai des
recours contentieux formés à l'encontre des actes des
collectivités territoriales », AJDA, 2005, p. 2462 : « il ressort de
la lecture des conclusions du commissaire du gouvernement
que le Conseil d'Etat a en réalité apprécié les modalités
concrètes de diffusion du recueil des actes administratifs de la
région (…) , avant de se prononcer sur la question du
déclenchement du délai de recours contentieux ») de la
publicité alternative permet de s’adapter au paysage
institutionnel local et d’éviter que, par principe, une décision
publiée localement par une entité territoriale, en l’absence
d’une telle obligation formulée par une norme elle-même
publiée au Journal officiel, ne puisse voir son délai de recours
contentieux déclenché (CE, 2 mai 1913, Pignal, Lebon p. 493).
C’est d’ailleurs cette appréciation circonstanciée que souligne
la CAA de Bordeaux lorsqu’elle fait mention des critères de la
nature et de l’objet du support de la diffusion en question.
En l’espèce, le support avait bien pour objet d’infor-
mer les agents publics liés au ministère de l’éducation natio-
nale et pour nature de diffuser, notamment, des décisions
administratives qui intéressent ces mêmes agents. D’ailleurs,
en matière de gestion des agents publics, la jurisprudence
estime aisément qu’une décision intéressant les membres
d’un corps de la fonction publique puisse faire l’objet d’une
publication spéciale, elle-même destinée aux membres de ce
même corps, et dès lors déclencher le délai de recours conten-
tieux (CE, 28 nov. 1952, Bouzat, Lebon, p. 544. La publication
 NOVEMBRE 2018
au bulletin officiel des contributions directes fait courir le
délai de recours contentieux « eu égard au caractère officiel
du bulletin et à sa diffusion dans les bureaux »). Il faut
toutefois insister sur l’illustration intéressante du principe de
2005 que propose ici la CAA. Il s’agit en effet d’une
combinaison entre les exigences de publicité, de sécurité
juridique et l’approfondissement de la dématérialisation
administrative et de l’administration numérique.
I I . L A D I F F U S I O N E N L I G N E D ’ U N E D É C I S I ON
ADMINISTRATIVE COMME POSSIBLE MODALI-
T É D E P U B L I C I T É S U FF I S A N T E P O U R F A I R E
C O U R I R L E D É L A I D E RE C O U R S C O N T E N T I E U X
La CAA de Bordeaux vient ici procéder à une trans-
position de la décision du Conseil d’Etat de 2017, société
Cora, au cas d’espèce qui lui était soumis. La publication
alternative trouve en effet un vaste champ d’application dans
le cadre d’internet et plus largement de la régulation. L’admi-
nistration classique y a recours et les autorités de régulation
font aussi un usage très important de cette forme de diffu-
sion des documents et décisions administratives révélatrice
d’une technique de communication notamment par l’insertion
complémentaire de « communiqués de presse ». En l’espèce,
la décision contestée, prise sous forme d’arrêté avait fait
l’objet d’une diffusion sur un site internet, circulaire.gouv, et
également au sein d’un portail dédié aux personnels ensei-
gnants du premier et du second degré.
L’absence de difficulté de consultation du support
de diffusion pour les intéressés. La publication électronique
fait l’objet de critiques selon lesquelles non seulement elle
renforce le secret administratif mais également suppose que
le destinataire ou l’intéressé d’une décision connaisse
l’adresse, ou du moins les mots-clés, permettant d’accéder
au support internet de la diffusion (Pierre SABLIÈRE, « Nul n'est-
il censé ignorer internet ? », loc. cit.: « Pourtant, la publication
électronique devient, là encore, le vecteur unique d'une ac-
cessibilité non améliorée pour autant : y accéder suppose
que l'on connaisse l'adresse électronique de ce site, distincte
de celle de Legifrance qui ne fait qu'y renvoyer à condition de
savoir que c'est par le biais de la rubrique « autres
publications des JO en ligne » où « circulaires.gouv.fr » se
cache sous l'appellation « instructions et circulaires
applicables adressées par les ministres aux établissements
Page 23
et services de l'Etat ». Cela ne garantit pas, qui plus est, une
recherche aisée car, à défaut de connaître la date, l'objet ou
les références des textes, la recherche par « mot clé » s'avère
périlleuse dans la mesure où le tri des documents est fait
uniquement à partir du titre, du numéro d'enregistrement ou
du « ministère déposant »). Tel n’était pas le cas de la
solution d’espèce. Non seulement la requérante avait
librement accès aux supports de diffusion de la décision
contestée, mais il semble qu’elle y était familiarisée. En effet,
si le maniement et la hiérarchisation des décisions et
documents administratifs sur le site circulaire.gouv peut
s’avérer assez délicat même pour un agent public familiarisé
avec de tels supports, le système d'information et d'aide pour
les promotions (SIAP) s’avère corriger ces difficultés. Il s’agit
d’un portail destiné directement aux enseignants du premier
et du second degré. Ils peuvent y avoir accès via le serveur de
leur académie de rattachement. La diffusion s’avère dès lors
suffisamment ciblée, pour que les intéressés puissent y avoir
accès. Par ailleurs, un tel support implique une consultation
régulière de la part des intéressés, ce qui constitue une
norme de travail communément acquise au sein de
l’administration. L’un des réflexes administratifs des agents
étant désormais de se connecter aux portails permettant de
gérer leur travail mais également leurs carrières.
Il est cependant envisageable d’y voir une certaine
sévérité de la CAA de Bordeaux dans la mesure ou une forme
amoindrie de la théorie de la connaissance acquise pourrait
transparaître implicitement. En effet, le recours gracieux exer-
cé par la requérante semble indiquer qu’elle avait connais-
sance en amont de la teneur de la décision finale contestée.
Il faut toutefois être prudent dans cette affirmation, mais il
n’en reste pas moins que cet élément préalable évite au juge
d’examiner la teneur, la durée et la qualité de la publication
en question comme il a pu le faire dans d’autres cas d’es-
pèce dans le même cadre d’une diffusion sur le SIAP (CAA,
Paris, 26 mai 2016, M. A, n° 14PA00761. inédit au Lebon).
En réalité, la décision semblait « attendue » par la requérante
et la teneur de cette même décision ne soulevait guère de
difficultés en ce sens que deux alternatives existaient, soit le
nom de la requérante y figurait, soit il n’y figurait pas.
L’appréciation de la valeur de la publicité par dif-
fusion eu égard à la familiarité entretenue par un champ
d’intéressés avec le support en question. Au delà de cette
 NOVEMBRE 2018 Page 24

difficulté d’espèce relative à la « pré » connaissance implicite égard. Là encore, l’on retrouve une appréciation circonstan-
de la décision, le juge vient réaffirmer l’idée selon laquelle la ciée en fonction du « champ » administratif en question. Un
diffusion par internet de décisions propres à un « champ » standard vient également accompagner l’examen du juge
administratif s’avère être une méthode opératoire pour ce qui dans la mesure où celui-ci considérera si les intéressés sont
est du déclenchement du délai de recours contentieux. Cette susceptibles d’avoir eu une connaissance suffisante de la
idée de culture et d’habitude du support informatique et norme diffusée eu égard à leur familiarité envers le support
d’internet appréciée in concreto transparaissait clairement de publication.
dans la décision société Cora de 2017. En effet, la décision
La décision de la CAA de Bordeaux s’inscrit dans
contestée, une « lettre circulaire », avait fait l’objet d’une diffu-
ce courant d’approfondissement de l’administration numé-
sion sur le site de l’Urssaf, site auquel les requérants étaient
rique tout en individualisant, en fonction de la familiarité en-
habitués et familiarisés puisqu’ils appartenaient à la catégo-
tretenue par les intéressés à l’égard du support de diffusion,
rie des employeurs redevables de cotisations sociales (CE, 10
l’appréciation du juge pour ce qui est de la notion de publicité
mai 2017, Sté Cora et a préc: « Considérant que, selon les
adéquate. Cette familiarité avec le dispositif de diffusion au-
indications de l'ACOSS, non contestées par les sociétés
quel la requérante était confronté ne faisait ici guère de
requérantes, la lettre circulaire litigieuse a été mise en ligne
doute.
sur le site internet des URSSAF dès le 29 mars 2011 ; qu'eu
égard à l'objet et à la nature de ce site et à ses conditions
d'utilisation par les employeurs redevables des cotisations
sociales, catégorie à laquelle appartiennent les requérantes, Vyctor MEURVILLE—BOSSUAT
cette publication a fait courir les délais de recours à leur Attaché Temporaire d’Enseignement et de Recherche
Institut Léon Duguit - Université de Bordeaux
égard ; que, par suite, la requête introduite le 11 décembre
2015 était tardive »), le délai de recours contentieux pouvait
donc courir à leur égard.

Cette diffusion dématérialisée et atomisée, appré-

ciée en fonction du « champ » auquel elle s’adresse, s’illustre
tout particulièrement au sein des autorités administratives
indépendantes et de leurs normes de soft law. En effet, les
AAI ont bien souvent recours à un mode de publicité sur leur
site internet, auxquels les opérateurs du secteurs faisant
l’objet d’une régulation sont familiarisés et ont librement
accès (Julia SCHMITZ, Le droit « souple », les autorités
administratives indépendantes et le juge administratif. De la
doctrine au prétoire », RFDA, 2017, p. 1080 : « La question de
l'ouverture des délais de recours contre les actes de droit
souple émis par les AAI appelle plus de souplesse en raison
de leur mode spécifique de publicité, en particulier pour les
publications en ligne »). De ce point de vue la publicité a pour
effet de faire courir le délai de recours contentieux à l’égard
des actes de soft law des AAI publiés sur internet (CE, 13 déc.
2017, Sté Bouygues Télécom, n° 401799; AJDA, 2017,
p. 2497), la diffusion sur le site de l’Autorité de régulation des
communications électroniques et des postes (Arcep) de lignes
directrices fait courir le délai de recours contentieux à leur
 JURISPRUDENCE
Page 25
ADMINISTRATIVE

L’INDEMNISATION DE L’OCCUPANT DU DOMAINE PUBLIC INDUIT EN ERREUR SUR L’EMPLACEMENT DE SON

INSTALLATION
Note sous CAA Bordeaux, 5 février 2018, Société Château Lilian Ladouys contre Grand Port Maritime de Bor-
deaux (GPMB), n° 16BX02018 et n° 16BX04268
Clothilde LE GUAY

Résumé :

L’attribution d’un titre d’occupation temporaire du domaine public à un occupant ne le prémunit pas
contre les risques de modification de celui-ci. L’autorité domaniale est toujours libre, eu égard au caractère pré-
caire et révocable des autorisations domaniales et aux besoins d’entretien du domaine, de procéder à une modifi-
cation de l’autorisation soumettant l’occupant à l’obligation de déplacer son installation. En revanche, lorsque le
gestionnaire du domaine a initialement induit en erreur le prétendant occupant sur l’emplacement à occuper, il
est considéré comme ayant commis une faute de nature à engager sa responsabilité pleine et entière. En pareil
cas, s’il demeure chargé de réparer les atteintes portées au domaine, l’occupant peut tout de même demander la
réparation du préjudice financier causé par le comportement fautif de l’autorité domaniale.

EXTRAITS

N°16BX02018 : dernier courriel en date du 2 septembre 2010, cet agent a

(…)
« 14. Ni l’article L. 2122-1 précité du code général de la pro-
priété des personnes publiques, ni aucune autre disposition
législative ou réglementaire n’imposent qu’une autorisation
d’occuper le domaine public soit accordée sous forme écrite,
une telle autorisation devant seulement revêtir un caractère
exprès.
15. Il résulte de l’instruction que la société Château Lilian
Ladouys a adressé au GPMB, le 7 juin 2010, une demande
d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public
afin d’installer, sur la parcelle A 376, un carrelet de pêche.
Par un courrier électronique du 10 juin 2010, l’agent chargé
d’instruire la demande de la société, lui a indiqué que son
dossier était complet et n’appelait aucune remarque en
l’état. Il lui a alors précisé qu’il faisait le nécessaire afin
d’établir son titre d’occupation et l’a, durant le temps de
l’instruction de sa demande, autorisée à commencer les
travaux d’implantation du carrelet. Par un courrier électro-
nique daté du 22 juillet 2010, il a précisé que le titre ne se-
rait établi qu’en septembre mais a réitéré l’autorisation qu’il
lui avait donnée de commencer les travaux. Enfin, par un
informé la société que son titre d’occupation avait été créé
et lui a transmis les références de celui-ci, à savoir les numé-
ros de la décision et de son titre d’occupation, et son numé-
ro client. Ainsi, confortée quant à l’existence d’une autorisa-
tion d’occupation temporaire à son bénéfice, la société a
alors entrepris les travaux de construction du carrelet, les-
quels ont été achevés fin septembre 2010. En octobre et
novembre 2010 lui ont cependant été adressés des cour-
riers lui demandant de déplacer son installation de pêche au
motif qu’elle constituait un obstacle aux opérations de net-
toyage du fleuve. Par un courrier du 11 juillet 2011, le chef
du service juridique du GPMB a d’ailleurs confirmé qu’il avait
été procédé à la “ suspension de l’autorisation d’occupation
temporaire jusqu’à régularisation “, révélant ainsi l’existence
même d’une autorisation au profit de cette société. Enfin, la
société a versé au dossier une lettre datée du 1er février
2012 relative aux tarifs d’occupation domaniale, que le di-
recteur général du GPMB lui a adressée, en qualité de titu-
laire d’une autorisation d’occupation temporaire. Dans ces
conditions, et quand bien même l’autorisation d’occupation
temporaire n’aurait pas été signée par le directeur de GPMB,
la société Château Lilian Ladouys doit être regardée comme
 NOVEMBRE 2018
ayant été titulaire d’une telle autorisation.
Sur la légalité de la modification de l’autorisation initiale d’oc-
cupation temporaire du domaine public :
16. Le procès-verbal du 23 juin 2011 se fonde notamment,
pour établir la contravention de grande voirie à l’encontre de
cette société, sur le fait que la société Château Lilian Ladouys
a maintenu son carrelet malgré plusieurs demandes tendant
à ce qu’elle procède à son déplacement. Par un courrier du 7
octobre 2010, le chef du département de la gestion immobi-
lière du GPMB avait en effet indiqué à cette société que l’im-
plantation de son carrelet ne respectait pas l’emplacement
initial et lui avait demandé de modifier cette implantation afin
de respecter la cote PK55 980. Les termes de ce courrier ont
été confirmés par une lettre du directeur de l’aménagement
et de l’environnement du 23 novembre 2010. Dans ces con-
ditions, le GPMB doit être regardé comme ayant procédé, le
23 novembre 2010, non à un retrait de l’autorisation d’occu-
pation temporaire du domaine public dont le principe n’est
pas remis en cause en faveur de la société, comme le montre
d’ailleurs le courrier précité du 1er février 2012 du GPMB,
mais à une modification de cette autorisation eu égard à
l’emplacement autorisé.
(…)
21. Cependant, d’autre part, il résulte de l’instruction, et en
particulier des photographies versées par l’administration,
que le carrelet en cause est situé en entrée de chenal, à un
endroit où celui-ci forme un coude. Compte tenu de la confi-
guration des lieux et de la présence, sur l’autre rive, d’un
autre carrelet, l’installation en litige était de nature à faire
obstacle au passage des navires chargés de l’entretien du
cours d’eau. Dans ces conditions, en procédant à la modifica-
tion de l’autorisation d’occupation du domaine public au mo-
tif que le carrelet en litige constituait un obstacle aux travaux
d’entretien du chenal, et quand bien même cette modifica-
tion est-elle intervenue peu de temps après que la société
requérante eût terminé les travaux, et alors qu’une autorisa-
tion d’occupation du domaine public est par nature précaire
et révocable, l’autorité gestionnaire du domaine public a
exercé son pouvoir d’appréciation d’une façon qui n’est pas
manifestement dénuée de fondement. En tout état de cause,
il est constant que le procès-verbal en litige a été dressé, non
pour construction irrégulière ou absence d’autorisation d’oc-
cupation du domaine public, mais pour maintien de la cons-
Page 26
truction malgré mise en demeure de la déplacer. Par suite, et
alors que la société Château Lilian Ladouys n’établit pas que
son refus de déplacer l’installation serait dû, de façon exclu-
sive, à un cas de force majeure ou à un fait de l’administra-
tion assimilable à un cas de force majeure, elle n’est pas
fondée à solliciter la décharge de l’obligation de réparer les
atteintes portées au domaine public. »
__________
N°16BX04268 :
(…)
« 9. Dans ces conditions, la société Château Lilian Ladouys
est fondée à soutenir qu’elle a été induite en erreur par le
GPMB quant à la localisation précise de l’installation, et
quant à la possibilité de la mettre en place dès la réception
du courriel du 10 juin 2010. Le GPMB soit donc être regardé
comme ayant commis à cet égard des fautes, de nature à
engager sa responsabilité pleine et entière.
10. En revanche, il résulte de l’instruction que le carrelet en
cause est situé en entrée de chenal, à un endroit où celui-ci
forme un coude. Compte tenu de la configuration des lieux et
de la présence, sur l’autre rive, d’un autre carrelet, l’installa-
tion en litige était de nature à faire obstacle au passage des
navires chargés de l’entretien du cours d’eau. Dans ces con-
ditions, en procédant à la modification de l’autorisation d’oc-
cupation du domaine public au motif que le carrelet en litige
constituait un obstacle aux travaux d’entretien du chenal, et
quand bien même cette modification est-elle intervenue peu
de temps après que la société requérante eût terminé les
travaux, et alors qu’une autorisation d’occupation du do-
maine public est par nature précaire et révocable, l’autorité
gestionnaire du domaine public, qui a exercé son pouvoir
d’appréciation d’une façon qui n’est pas manifestement dé-
nuée de fondement, n’a pas commis de faute.
(…)
Sur le préjudice :
12. La société Château Lilian Ladouys argue en premier lieu
d’un préjudice financier, correspondant au coût de l’installa-
tion de pêche et au coût de son démontage. Elle a produit à
cet effet un devis émanant de l’entreprise GTM Bâtiment
Aquitaine, qui indique un montant de 21 780 euros TTC pour
la dépose de l’installation existante, cabane et ponton, et un
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
montant de 63 180 euros TTC pour la mise en place d’une
nouvelle installation. Dès lors que le procès-verbal de contra-
vention de grande voirie qui lui a été infligé a été dressé, non
pour construction irrégulière, mais pour maintien de la cons-
truction malgré mise en demeure de la déplacer, il s’ensuit
que le GPMB n’a pas remis en cause le principe de l’autorisa-
tion d’occupation du domaine public qui lui a été accordée,
comme le montre d’ailleurs la lettre sus-évoquée du 1er février
2012 relative aux tarifs d’occupation domaniale que lui a
adressée le directeur général du GPMB, mais a modifié l’em-
placement sur lequel elle était autorisée à implanter son carre-
let. Par suite, la société requérante a vocation à ré-implanter
une installation au point kilométrique qui lui a été précisément
attribué. Si la société produit un devis correspondant à la re-
construction de l’installation, il ne résulte pas de l’instruction
et n’est d’ailleurs pas soutenu en défense, que cette recons-
NOTE
En dépit des nombreuses solutions visant à sécuriser la
situation des occupants du domaine public, celle-ci demeure
singularisée par sa précarité. Qu’il s’agisse de la pérennité
de l’occupation ou de ses conditions mêmes, les occupants
du domaine se situent souvent en position de faiblesse face
à l’importance des mesures prises par les autorités doma-
niales. Pour autant, celles-ci ne peuvent pas se prévaloir des
possibilités que leur offre leur pouvoir de gestion pour induire
les occupants privatifs en erreur. Cette nuance, pouvant
s’apparenter à une sorte d’exigence de bonne foi des autori-
tés domaniales à l’égard de leurs occupants privatifs, est
illustrée par les deux arrêts de la Cour administrative d’appel
de Bordeaux du 5 février 2018, tranchant l’unique litige sur-
venu entre la société Château Lilian Ladouys et le Grand Port
Maritime de Bordeaux (par la suite visé sous l’acronyme
« GPMB »). Ce litige est né de la contestation d’une contra-
vention de grande voirie établie par le préfet de la Gironde à
l’égard de la société, qui refusait de déplacer l’installation
qu’elle avait édifiée sur le domaine public du GPMB.
Les faits du litige sont les suivants. Le 7 juin 2010, la
société Château Lilian Ladouys a adressé au GPMB une de-
mande d’autorisation d’occupation temporaire du domaine
public afin d’installer un carrelet de pêche sur la parcelle A
Page 27
truction ne serait pas faite à l’identique. Dans ces conditions,
en raison des fautes commises par le GPMB, il y a lieu d’al-
louer à la société Château Lilian Ladouys la somme de 84 960
euros, correspondant au montant TTC de la dépose de l’instal-
lation existante et de la mise en place d’une nouvelle installa-
tion.
13. En second lieu, la société réclame 20 000 euros au titre
du préjudice moral et du préjudice d’image qu’elle estime
avoir subi. Cependant, elle ne justifie ni de l’existence d’un
préjudice moral, ni de celle d’un préjudice d’image, dès lors
que son activité principale, sinon exclusive, est celle de l’ex-
ploitation de vignobles en AOC Saint-Estèphe et de la commer-
cialisation des vins qui en sont issus. »
376, dépendance du domaine public de l’établissement. Un
agent a répondu le 10 juin 2010 à la demande de la société
en lui informant que son dossier étant complet, le nécessaire
serait fait afin d’établir le titre d’occupation. Par la même
occasion, l’agent lui a donné l’autorisation expresse de débu-
ter les travaux. Si l’établissement du titre a pris du retard, la
société a reçu le 2 septembre 2010 un mail lui indiquant que
son titre était créé, recevant alors les numéros de décision,
dudit titre, ainsi que sa référence client. A la suite de cet
échange, la société a engagé les travaux qui se sont achevés
à la fin du mois de septembre de la même année, bien que
son titre n’ait toujours pas été signé par le directeur du grand
port maritime.
Toutefois, la société a fait l’objet, en octobre et no-
vembre 2010, de deux demandes de déplacement de son
installation. Selon le GPMB, le carrelet implanté par la socié-
té n’était pas situé au bon emplacement, celui-ci devant être
placé précisément au point kilométrique PK 55980 et non
sur n’importe quelle partie de la parcelle A 376. En ce sens,
selon le GPMB, la société n’aurait pas respecté l’emplace-
ment prévu par l’autorisation. De plus, l’établissement a
avancé l’argument selon lequel l’édification de la société
constituait un obstacle aux travaux d’entretien du chenal. Le
 NOVEMBRE 2018 Page 28

11 juillet 2011, la société a été informée de la suspension de
son autorisation jusqu’à régularisation. Enfin, le 1er février
2012, elle reçut une lettre relative aux tarifs d’occupation
domaniale, qui lui fut adressée en sa qualité de titulaire
d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine pu-
blic.
l’autorité domaniale, il demeure que celle-ci avait initialement
induit en erreur son occupant, commettant alors une faute de
nature à engager sa responsabilité. C’est pourquoi, bien
qu’en l’espèce la société ait dû déplacer son carrelet de
pêche, le GPMB a tout de même été condamné à réparer les
dommages causés par ce déplacement.

Le 31 décembre 2013, le tribunal administratif de Bor- I . L A R E C O N N A I S S A N CE D E L A L E G A L I T É D E

deaux avait accueilli la demande du préfet de la Gironde ten- LA MODIFICATION UNILATÉRALE DU TITRE
dant à la constatation de la contravention de grande voirie D’OCCUPATION
constituée par l’installation de pêche, à la condamnation de
Afin de pouvoir qualifier la demande de déplace-
la société au paiement d’une amende ainsi qu’à la démolition
ment de modification de l’autorisation, la Cour administrative
de cette installation et à la remise en état des lieux dans un
d’appel de Bordeaux a d’abord dû constater l’existence d’une
délai de trois mois. De même, le GPMB a été autorisé à y
telle autorisation. Or, sur ce point, les faits du litige ne ren-
procéder aux frais et risques de la société sous défaut d’exé-
daient pas la chose aisée. C’est à la suite d’une argumenta-
cution passé ce délai. Ayant été conduit jusque devant le
tion équivoque affirmant l’existence du titre domanial que la
Conseil d’Etat, le litige a été renvoyé par ce dernier à la Cour
Cour a pu reconnaître que le « principe » de l’autorisation
administrative d’appel bordelaise. La société Château Lilian
d’occupation n’ayant pas été remis en cause, la demande de
Ladouys demande l’annulation du jugement du tribunal ainsi
déplacement constituait une simple modification et non un
que le rejet de la demande du préfet. Parallèlement, elle a
retrait du titre, modification justifiée non pas par l’erreur de
formé un recours indemnitaire tendant à la réparation des
l’occupant sur l’emplacement, mais simplement par le fait
préjudices financier, moral et du préjudice d’image résultant
que le carrelet de pêche constituait un obstacle aux travaux
de la demande de déplacement de son installation.
d’entretien du chenal.
La question immédiate qui se posait à la Cour adminis-
Dans cette espèce, la Cour administrative d’appel
trative d’appel de Bordeaux portait sur la régularité de la con-
de Bordeaux adopte un raisonnement singulier afin de recon-
travention de grande voirie établie à l’égard de la société. En
naître l’existence d’une autorisation d’occupation du domaine
réalité, il s’agissait surtout de savoir si la demande de dépla-
public. Selon elle, « Ni l’article L.2122-1 précité du code géné-
cement de l’installation édifiée par l’occupant privatif sur le
ral de la propriété des personnes publiques, ni aucune autre
domaine public était justifiée. Afin d’examiner la régularité de
disposition législative ou réglementaire n’imposent qu’une
cette demande, il lui a été nécessaire de la qualifier. Consta-
autorisation d’occuper le domaine public soit accordée sous
tant l’existence initiale d’une autorisation d’occupation de la
forme écrite, une telle autorisation devant seulement revêtir
parcelle A 376, la Cour administrative d’appel a considéré
un caractère exprès ». Bien que reprenant mot pour mot le
que cette demande de déplacement ne constituait ni plus ni
considérant d’un arrêt plus ancien de la Cour administrative
mois qu’une modification de celle-ci. Dès lors, comme l’expo-
d’appel de Marseille (CAA Marseille, 18 décembre 2012, M.
sent les juges, « le procès-verbal en litige a été dressé, non
Suzzarini, n° 11MA00981), la puissance de cette formule
pour construction irrégulière ou absence d’autorisation d’oc-
peut faire douter. Si la condition du caractère exprès des
cupation du domaine public, mais pour maintien de la cons-
autorisations d’occupation du domaine public est imposée
truction malgré mise en demeure de la déplacer ». Autrement
depuis 2003 au nom de l’impératif constitutionnel de protec-
dit, le principe de l’autorisation d’occupation n’étant pas re-
tion du domaine public (CE, 21 mars 2003, SIPPEREC, n°
mis en cause, il était possible de demander à l’occupant de
189191), ce n’est que récemment que le Conseil d’Etat s’est
déplacer ses installations. Toutefois, il est apparu aux juges
positionné sur le caractère écrit des titres domaniaux. C’est
girondins que la société ne s’était pas trompée quant à l’em-
sur ce dernier aspect que l’arrêt de la Cour administrative
placement exact visé par l’autorisation. Ainsi, si l’emplace-
d’appel bordelaise peut nous laisser perplexes.
ment objet de l’autorisation a été régulièrement modifié par
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
Au sujet du caractère exprès de l’autorisation doma-
niale, la Cour semble effectivement parfaitement s’aligner sur
les solutions antérieures interdisant qu’un titre d’occupation
puisse découler du silence de l’administration. En ce sens, la
tolérance ne peut valoir titre. En l’espèce, les juges ont à rai-
son reconnu que l’autorité domaniale n’a pas été silencieuse
puisque la société occupante avait reçu de nombreuses com-
munications écrites confirmant le principe de l’autorisation et
lui permettant d’installer son carrelet de pêche sur la parcelle
désignée. De la même manière, lui ont été transmises toutes
les références de son dossier, comprenant son numéro de
décision, de titre et de client. Aussi, rien ne pouvait laisser
croire que le GPMB avait refusé la demande d’autorisation
formulée par la société, bien au contraire. Tous les éléments
versés au dossier semblaient caractériser la forme expresse
de l’autorisation domaniale.
Néanmoins, le titre, qui visiblement avait été consti-
tué, n’avait pas été signé par le directeur de l’établissement.
Ainsi, un élément caractéristique de l’acte juridique support
de l’autorisation était défaillant, remettant en cause son ca-
ractère écrit. La Cour bordelaise semble ici vouloir s’en ac-
commoder, s’en tenant aux nombreux indices « révélant ainsi
l’existence même d’une autorisation » au profit de la société.
Cependant, cette solution semble douteuse puisqu’en opposi-
tion avec la jurisprudence de la Haute juridiction administra-
tive. En effet, la question de la forme prise par l’autorisation
domaniale s’était déjà posée devant le Conseil d’Etat qui l’a
traitée de façon catégorique. Dans l’arrêt Société immobilière
du Port de Boulogne, la juridiction avait alors exposé qu’« une
convention d’occupation du domaine public ne peut être ta-
cite et doit revêtir un caractère écrit » (CE, 19 juin 2015, So-
ciété immobilière du Port de Boulogne, n°369558). Certes,
comme l’expose la Cour, ni le code général de la propriété des
personnes publiques ni aucun texte à valeur législative ou
réglementaire n’imposent le caractère écrit de l’autorisation
domaniale, mais il apparaît que celui-ci demeure imposé par
la jurisprudence du Conseil d’Etat, ce qui peut amener à large-
ment douter de la fiabilité du raisonnement de la Cour borde-
laise. Il pourrait être opposé à ce rapprochement que le Con-
seil d’Etat ne vise dans son arrêt que les conventions doma-
niales et non tous les types d’autorisation, et que par-là la
forme écrite s’impose uniquement pour s’assurer de l’exis-
Page 29
tence d’un accord de volonté entre l’autorité domaniale et
l’occupant. Néanmoins, l’unité presque totale du régime des
actes unilatéraux et des contrats portant occupation du do-
maine démontre que c’est davantage la nature d’autorisation
de l’acte juridique et son objet, le domaine public, que sa
nature contractuelle ou unilatérale qui est déterminante du
régime applicable (Pour plus de précisions, se référer à B.
PLESSIX, « Contrats domaniaux et théorie générale du contrat
administratif », in Contrats et propriétés publics, colloque des
28 et 29 avril 2011, Montpellier, LexisNexis, 2011, p. 29). Il
est à cet égard remarquable que l’arrêt ici commenté ne vise
que l’« autorisation d’occupation temporaire du domaine pu-
blic » sans faire mention de sa nature unilatérale ou contrac-
tuelle. De plus, la signature de l’acte, quand bien même serait
-il unilatéral, est d’une importance considérable dans le condi-
tionnement de sa validité. Ainsi, il semble que le caractère
écrit des autorisations domaniales soit une condition de la
reconnaissance de leur existence même, car permettant de
s’assurer de leur caractère exprès (N. FOULQUIER, « Pas de
titre tacite d’occupation du domaine public », RDI, 2015, p.
537). Dans le but d’un meilleur respect des exigences consti-
tutionnelles qui s’attachent à la protection du domaine public
(Voir en ce sens J.-F. GIACUZZO, « Verba volent, scripta ma-
nent : les effets de l’obligation pour un titre domanial de revê-
tir la forme écrite », Constitutions, 2015, p. 397), il est néces-
saire que l’acte juridique soit matérialisé par sa forme écrite,
ce qui s’oppose à ce que, comme en l’espèce, une autorisa-
tion puisse être « révélée » et soit « de toute évidence » exis-
tante.
Sans doute la particularité des faits de l’espèce, qui
semblaient toujours davantage confirmer l’existence d’un titre
domanial, ont poussé la Cour administrative d’appel de Bor-
deaux à affirmer la régularité de l’occupation initiale de la
société. Néanmoins il paraît délicat d’encourager le faisceau
d’indices comme technique d’identification des titres doma-
niaux. En l’espèce, pourtant, il apparaît que cela a permis de
rendre la situation initiale de la société régulière, lui évitant de
pâtir davantage des étourderies de l’autorité domaniale. Si le
directeur du GPMB n’a pas signé le titre, dans les faits rien ne
pouvait laisser subsister de doute dans l’esprit de la société
sur la régularité de la situation, société qui disposait même
des références de son titre. Qualifier son occupation d’irrégu-
 NOVEMBRE 2018
lière aurait certes été fidèle à la jurisprudence du Conseil
d’Etat, mais aurait pu défavoriser la société requérante qui
aurait simplement été victime de l’insuffisance du comporte-
ment de l’autorité domaniale et qui ne disposerait toujours
pas aujourd’hui d’autorisation d’occupation, celle-ci ayant été
simplement modifiée et non retirée par le GPMB.
En demandant à la société titulaire d’une autorisa-
tion de modifier l’emplacement sur lequel il lui avait été indi-
qué qu’elle pouvait installer son carrelet, l’administration a
procédé à une modification de l’autorisation d’occupation du
domaine. Après avoir reconnu l’existence initiale d’une autori-
sation d’occupation du domaine public au profit de la société
Château Lilian Ladouys, la Cour administrative d’appel de
Bordeaux a affirmé la légalité de celle-ci. Cela lui imposait
avant tout de qualifier cette opération de modification.
En l’espèce, la question se posait de savoir si le
GPMB avait procédé au retrait ou à la modification de l’autori-
sation domaniale. La distinction entre le retrait et la modifica-
tion tient à ce que la modification permet de maintenir l’acte
dans l’ordonnancement juridique (Pour plus de développe-
ments, se référer aux propos de F. CROUZATIER-DURAND,
« Retrait et modification d’un acte administratif unilatéral »,
AJDA, 2002, p.802). Si certains des effets de l’acte s’arrêtent
à la suite de sa modification, celui-ci ne disparaît pas pour
autant de l’ordonnancement juridique. A cet égard, la Cour de
Bordeaux a constaté que le « principe » de l’autorisation
n’avait pas été remis en cause, puisque la société avait reçu
des courriers après la demande de déplacement qui lui
avaient été envoyés en sa qualité d’occupante régulière. Sim-
plement, le GPMB a demandé à la société de modifier l’im-
plantation de son carrelet afin de respecter le point géogra-
phique qui lui convenait. Cette modification explicite (puisque
les modifications, tout comme les autorisations elles-mêmes,
ne peuvent être implicites : CAA Douai, 14 décembre 2006,
Port autonome du Havre, n°04DA00627) est ici uniquement
déduite du maintien de l’accord exprès de l’autorisation d’oc-
cupation. En ce sens, à en lire la Cour administrative d’appel
de Bordeaux, un titre domanial non écrit semble pouvoir être
modifié sur simple demande formulée par l’autorité doma-
niale à l’occupant de déplacer des installations édifiées par
l’occupant. L’argumentation peut sembler laisser à désirer.
Toutefois, il ne semble pas ici opportun de condam-
ner ipso facto la solution de la Cour, qui s’insère dans un
Page 30
contexte bien particulier. Si l’argumentation adoptée par les
juges est assez équivoque et semble dangereuse si elle se
révélait être étendue à un grand nombre de litiges, il demeure
que l’objet de la modification n’était en réalité qu’une préci-
sion du point kilométrique sur lequel devait être installé le
carrelet de pêche. Il ne s’est pas agi de transférer le
« principe » de l’autorisation à une parcelle différente, plus
grande et dont les bénéfices tirés de l’occupation auraient
varié. Si tel avait été le cas, il aurait été fort possible de dou-
ter que la décision de l’autorité domaniale puisse être consi-
dérée comme une modification de l’autorisation initiale. Si
l’adaptabilité de l’action administrative suppose de pouvoir
modifier les actes administratifs, il semble difficile d’imaginer
– surtout désormais au regard des préoccupations concurren-
tielles – que l’autorité domaniale puisse accorder de nou-
velles autorisations simplement par la modification de titres
préexistants. Sans minimiser les coûts du déplacement de
l’installation, les conséquences pratiques de la modification
n’ont été ici subies que par l’occupant et ne présentent pas
de grand enjeu au regard du droit de la domanialité publique,
qui suppose que les autorisations aient un objet bien détermi-
né.
Ces nuances sont d’autant plus importantes qu’en l’espèce,
la protection du domaine public justifiait la modification de
l’autorisation. Deux motifs étaient avancés par le GPMB pour
demander à la société de déplacer son carrelet de pêche.
Tout d’abord, il était avancé que celle-ci n’avait pas implanté
son carrelet à l’endroit qu’elle avait indiqué dans sa demande
d’autorisation. D’autre part, celui-ci, en raison de sa situation
géographique, aurait constitué un obstacle rédhibitoire à
l’entretien du canal. Si la Cour contredit le premier argument
au motif que rien n’imposait à la société d’implanter son car-
relet précisément au point kilométrique PK 55980, le deu-
xième a pleinement joué son rôle. Effectivement, les juges
mettent en avant le fait que le carrelet « était de nature à
faire obstacle au passage des navires chargés de l’entretien
du cours d’eau » pour affirmer que la modification n’est que
le résultat de l’usage manifestement fondé par l’autorité ges-
tionnaire de son pouvoir d’appréciation. Rappelant alors que
les autorisations domaniales sont par nature précaires et
révocables, les juges bordelais se conforment aux fonde-
ments de la domanialité publique qui imposent une certaine
faiblesse de l’occupant face aux pouvoirs de gestion de
l’autorité domaniale. Le déplacement du carrelet est néces-
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
saire à la préservation du domaine puisqu’il empêche son
entretien. Ainsi, quand bien même l’occupant serait dans une
situation régulière car disposant d’une autorisation doma-
niale, l’intérêt du domaine justifie que l’autorité gestionnaire
lui ordonne de déplacer ses installations par une modification
de son titre.
I I . L ’ IN D E M N I S A T I O N D E L ’ E R R E U R A Y A N T
IMPOSÉ LA MODIFICATION DU TITRE D’OCCU-
PATION
La Cour administrative d’appel de Bordeaux, après avoir
qualifié et reconnu légale la modification de l’autorisation
d’occupation temporaire de la société Château Lilian Ladouys,
a dû en tirer toutes les conséquences pour les parties au li-
tige. Si l’occupant est toujours tenu de réparer les atteintes au
domaine public, ce qui impose que la société soit ici dans
l’obligation de déplacer son carrelet, il apparaît tout de même
qu’elle ait été initialement induite en erreur quant à l’empla-
cement visé par l’autorisation, emplacement à l’origine du
litige. Ainsi, elle peut prétendre à la réparation de certains
préjudices résultant d’une faute de l’autorité gestionnaire du
domaine.
L’obligation pour le contrevenant de réparer les atteintes
portées au domaine public implique pour la société, en dépit
de l’absence de faute de sa part dans l’implantation initiale
de son ouvrage, de déplacer à ses frais les installations. La
Cour administrative d’appel se montre ici très ferme quant à
la possibilité de décharger le contrevenant de l’obligation de
réparer les atteintes portées au domaine public. Cette possibi-
lité ne se présente « que dans le cas où ce dernier produit des
éléments de nature à établir que le dommage est imputable,
de façon exclusive, à un cas de force majeure ou à un fait de
l’administration assimilable à un cas de force majeure ». En
ce sens, quand bien même l’occupant était persuadé d’im-
planter son carrelet au bon endroit, quand bien même le com-
portement de l’autorité gestionnaire du domaine lui aurait
indiqué qu’il le faisait conformément à ce que prévoyait son
autorisation, il demeure dans l’obligation de réparer les at-
teintes portées au domaine public. En l’espèce, comme il l’a
été précédemment exposé, le carrelet empêchait l’entretien
normal du canal, constituant ainsi une atteinte au domaine
public. Il a donc appartenu à la société de le déplacer. Malgré
les demandes du GPMB, la société a maintenu son carrelet à
l’emplacement initial. Il y a donc lieu, dans les circonstances
Page 31
de l’espèce, de la condamner à une amende de 300 euros
ainsi qu’au démantèlement de ses installations et à la remise
en état des lieux.
La société ne peut pas être déchargée de cette obligation
puisqu’elle n’établit pas que son refus serait dû « de façon
exclusive, à un cas de force majeure ou à un fait de l’adminis-
tration assimilable à un cas de force majeure ». Ces cas d’exo-
nération, dont la formulation n’est pas nouvelle (Voir CE, 30
décembre 2011, SNCF, n°336193), sont particulièrement
restrictifs. En l’occurrence, s’il est remarqué que la société
occupante a adopté un comportement marqué par la pru-
dence en ce qu’elle a bien pris garde de s’assurer que tout
était en ordre dans l’établissement de son titre d’occupation
avant d’entreprendre les travaux, cela ne permet pas de
l’exempter de la charge du démantèlement, puisqu’aucun cas
de force majeure ne semble indiquer qu’elle n’avait pas la
possibilité d’éviter l’atteinte portée au domaine. De la même
manière, le fait que le GPMB ait initialement donné son ac-
cord au sujet de l’emplacement du point kilométrique ne peut
s’apparenter à un cas de force majeure. Rappelons à cet
égard que plusieurs emplacements sur la parcelle visée par
l’autorisation étaient susceptibles d’accueillir le carrelet. Il
apparaît alors que l’opération de démantèlement des installa-
tions doit s’opérer à la charge de l’occupant, eut-il initialement
été dans une situation parfaitement régulière. La protection
du domaine justifie là encore la précarité de la situation de
l’occupant, précarité accentuée par la difficulté d’admettre les
cas où le dommage serait « exclusivement » imputable aux
hypothèses visées par la Cour.
Lorsque l’installation initiale a été implantée à un
emplacement mal indiqué par l’administration, l’occupant
peut être dédommagé du préjudice résultant du comporte-
ment fautif de l’autorité domaniale. Toutefois, ce comporte-
ment fautif ne réside pas dans la modification de l’autorisa-
tion, qui elle est justifiée par la protection du domaine, mais
dans le fait que l’autorité domaniale aurait induit en erreur la
société Château Lilian Ladouys quant à la localisation précise
de l’installation et quant à la possibilité de la mettre en place
dès le courriel du 10 juin 2010. En effet, la société a bien
disposé d’une autorisation d’occupation, mais celle-ci n’impo-
sait pas précisément d’implanter le carrelet de pêche au point
PK 55980. Au contraire, le GPMB avait indiqué à la société
qu’elle pouvait installer son carrelet sur la parcelle qui fut par
la suite contestée. De plus, ce n’est qu’après l’implantation de
 NOVEMBRE 2018 Page 32

l’installation que l’autorité domaniale s’est rendue compte rateurs économiques à investir leurs deniers dans des occu-
que le carrelet pouvait constituer un obstacle à l’entretien du pations qui se révèleraient davantage incertaines que ce que
chenal. Ainsi, il apparaît que la société a été expressément la domanialité publique ne semble imposer.
autorisée à engager les travaux sur une parcelle qui finale-
ment ne se prêtait pas à l’édification du carrelet, ce qu’aurait
dû prévoir l’autorité domaniale. Clothilde LE GUAY
Doctorante contractuelle
Selon les juges de la Cour administrative d’appel de Bor- Institut Léon Duguit - Université de Bordeaux
deaux, il est possible d’affirmer que le GPMB a induit en er-
reur la société, comportement caractéristique d’une faute de
nature à « engager sa responsabilité pleine et entière ». Il est
dès lors loisible à la société de demander réparation de son
préjudice. En l’espèce, celle-ci a demandé la réparation du
préjudice financier correspondant au coût de l’installation de
pêche et au coût de son démontage, ainsi qu’à la réparation
du préjudice moral et du préjudice d’image qu’elle estime
avoir subis. La Cour accepte en l’espèce de réparer les dom-
mages financiers subis par la société en condamnant le
GPMB au versement d’une somme de 84 960€, correspon-
dant au montant TTC de l’installation initiale et de la mise en
place d’une nouvelle installation. En revanche, elle refuse de
réparer les autres préjudices, considérant que la société ne
justifie ni de l’existence d’un préjudice moral ni de celle d’un
préjudice d’image, son activité principale n’ayant pas de réel
lien avec le litige en cause.

Il apparaît ainsi qu’en dépit d’une solution de fond em-

blématique de la précarité des occupants du domaine public,
les juges administratifs bordelais identifient certains torts de
l’autorité domaniale dans la gestion de son domaine, justi-
fiant l’engagement de sa responsabilité. En ce sens, dès lors
que l’occupant a édifié sur la parcelle occupée des installa-
tions gênant son entretien, il est tenu de les désinstaller et de
remettre les lieux en état. Cependant, est imposée à la
charge du gestionnaire du domaine public une ligne de con-
duite qui peut sous un certain angle s’apparenter à une obli-
gation de professionnalisme. En n’approfondissant pas assez
les conséquences de l’implantation du carrelet de la société
sur l’emplacement qui lui avait été autorisé, l’autorité doma-
niale a commis une erreur, étourderie lui imposant de réparer
les dommages nés du démantèlement et de la réimplantation
de l’ouvrage. Il apparaît alors que si la précarité de la situa-
tion des occupants privatifs est un principe difficilement amé-
nageable, en aucun cas le pouvoir d’appréciation des autori-
tés domaniales ne saurait leur permettre d’autoriser des opé-
 NOVEMBRE 2018 Page 33

LE RAPPORT ENTRE LA SUFFISANCE DE L’ÉTUDE D’IMPACT ET LA LÉGALITÉ DE LA DÉCISION D’AUTORISATION

D’EXPLOITER UN PARC ÉOLIEN
Note sous CAA de Bordeaux, 13 juillet 2017, Ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, SNC MSE
Le Vieux Moulin c/ Association « Vent Funeste », n° 16BX02278 et n° 16BX02279
Evanthia GKOUMA

Résumé :

Dans cette affaire juridictionnelle, la Cour administrative d’appel de Bordeaux est amené à se prononcer
sur la légalité d’un arrêté interpréfectoral qui autorise l’implantation d’un parc éolien au regard du caractère suffi-
sant ou pas du contenu de l’étude d’impact. En confirmant le jugement de première instance, le juge démontre
avec son raisonnement qu’une étude d’impact réalisée de manière irrégulière ou incomplète est susceptible d’en-
tacher d’illégalité une décision administrative d’autorisation.

EXTRAITS

« (…) (…)

9. Il appartient au juge du plein contentieux des installations 29. Il résulte de tout ce qui précède que ni la société MSE Le
classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le Vieux Moulin ni le ministre de l'environnement, de l'énergie et
respect des règles de procédure régissant la demande de la mer ne sont fondés à se plaindre de ce que, par le juge-
d'autorisation au regard des circonstances de fait et de droit ment attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé
en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation et celui l'arrêté du 21 février 2013.
des règles de fond régissant l'installation au regard des cir-
(…) ».
constances de fait et de droit en vigueur à la date à laquelle il
se prononce. Les obligations relatives à la composition du
dossier de demande d'autorisation d'une installation classée
relèvent des règles de procédure. Les inexactitudes, omis-
sions ou insuffisances affectant ce dossier ne sont suscep-
tibles de vicier la procédure et ainsi d'entacher d'irrégularité
l'autorisation que si elles ont eu pour effet de nuire à l'infor-
mation complète de la population ou si elles ont été de na-
ture à exercer une influence sur la décision de l'autorité ad-
ministrative. En outre, eu égard à son office, le juge du plein
contentieux des installations classées peut prendre en
compte la circonstance, appréciée à la date à laquelle il sta-
tue, que de telles irrégularités ont été régularisées, sous ré-
serve qu'elles n'aient pas eu pour effet de nuire à l'informa-
tion complète de la population.
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
NOTE
La constatation du caractère suffisant ou pas
d’une étude d’impact pèse sur le jugement concernant la
légalité de la décision administrative d’autorisation d’un
projet. En effet, quand un projet de travaux, d’ouvrages
ou d’aménagements est soumis à étude d’impact, cette
dernière constitue un élément essentiel du dossier et par
conséquent, son insuffisance est susceptible d’entacher
d’illégalité la décision d’autorisation. Le juge administratif
est ainsi appelé à fixer les conditions sous lesquelles une
défaillance de l’étude d’impact pourrait fonder une annu-
lation de l’autorisation délivrée. De plus, étant donné que
dans la présente affaire une autorisation d’exploiter un
parc éolien est contestée, il est intéressant de voir quelles
sont les particularités, s’il y en a, quant aux effets d’une
étude d’impact lacunaire sur l’autorisation d’une activité
d’exploitation des sources d’énergie renouvelables et plus
particulièrement, d’énergie éolienne.
En l’espèce, un arrêté interpréfectoral qui autorise
la société en nom collectif (SNC) MSE Le Vieux Moulin à
exploiter un parc éolien a été attaqué par l’association «
Vent funeste». Par la suite, le tribunal administratif de
Poitiers a annulé cet arrêté en se fondant sur le caractère
insuffisant de l’étude d’impact au regard des dispositions
de l’article R. 122-3 du code de l'environnement en ce qui
concerne l’impact d’un projet sur le patrimoine culturel.
Par deux requêtes, qui sont joints, la société MSE Le
Vieux Moulin et le ministre de l’environnement, de
l’énergie et de la mer demandent à la Cour administrative
d’appel de Bordeaux d’annuler ce jugement.
Afin de défendre le caractère suffisant de l’étude
d’impact, les requérants considèrent que bien que l’étude
d’impact ne précisait pas l’impact des éoliennes en litige
sur quelques monuments historiques qui se trouvent à
proximité du parc envisagé, ces insuffisances ont été
régularisées par la production ultérieure des photomon-
tages qui font apparaître les co-visibilités entre le parc
éolien projeté et les dits monuments historiques.
Un deuxième argument mobilisé par la société
requérante afin de justifier le manque de précisions dans
l’étude d’impact concernant l’impact environnemental du
raccordement des éoliennes projetées au réseau élec-
Page 34
trique, consiste en ce que l’autorisation nécessaire à ce
raccordement relève d’une législation distincte, à savoir
du code de l’énergie et pas du code de l’environnement.
De son côté, l’association Vent Funeste fait valoir
que l’étude d’impact est insuffisante lors de l’absence
des photomontages et que cette absence est de nature à
induire en erreur les intéressés sur l’impact du parc
éolien projeté sur le patrimoine architectural et à
influencer le sens de la décision prise par
l’administration. L’association précise en outre que
l’absence de photomontages ne saurait être compensée
par le contenu de l’étude d’impact dès lors que les
descriptions de cette étude sont succinctes et ont fait
l’objet d’appréciations contradictoires.
D’ailleurs, elle soutient que l’étude d’impact ne
répond pas aux exigences du 4° de l’article R. 512-8 du
code de l’environnement dès lors qu’elle ne détaille pas
de manière suffisante les mesures de compensation et ne
procède pas à une analyse des impacts de ces mesures
sur les terres agricoles.
Enfin, l’association conteste l’efficacité et la perti-
nence des prescriptions dont est assorti l’arrêté attaqué,
et plus particulièrement celles concernant la prévention
des impacts négatifs potentiels du projet sur l’avifaune et
le paysage.
Ayant pris en considération les arguments des
deux parties, la Cour décide de rejeter la requête de la
société MSE Le Vieux Moulin et le recours de l’État en
confirmant le jugement du tribunal administratif qui
estimait que l’étude d’impact présente un caractère
insuffisant.
Mais, quelles sont spécifiquement ces lacunes
qu’une étude d’impact pourrait contenir et qui lui attribue-
raient un caractère incomplet ? Quel est le contenu mini-
mal de l’étude d’impact et est-ce qu’il y ont des exigences
particulières concernant les projets éoliens ? Bien que le
législateur fixe le cadre normatif en la matière, le juge,
comme dans le cas de notre affaire, apporte des préci-
sions précieuses sur les critères d’une étude d’impact
suffisante (I).
 NOVEMBRE 2018
I . L ’I N S U F F I S A N C E D U C O N T E N U , F O R M E
A V É R É E D E D É F E C T U O S I T É D E L ’ É T U D E D ’I M -
PACT
L’étude d’impact est un mécanisme de prévention des
atteintes environnementales qui peuvent être causées par un
ouvrage ou une activité. Une telle activité qui, malgré ses
effets positifs indéniables, est susceptible de provoquer des
nuisances au milieu naturel est l’activité de production
d’énergie éolienne. Cette énergie est produite au moyen de
machines appelées « éoliennes », qui lorsqu’elle sont regrou-
pées, s’appellent, entre autres, « parcs éoliens » (B. LE BAUT-
FERRARESE (dir.), Traité de droit des énergies renouvelables,
Le Moniteur, 2ᵉ éd., Paris, 2012, p. 23-24).
Dans le cas d’espèce, une étude d’impact a été réali-
sée dans le cadre d’un projet d’implantation d’un parc éolien.
Il conviendrait de souligner que les éoliennes ne sont sou-
mises à étude d’impact que depuis 2003, la France ayant
évité de justesse une condamnation par la CJCE pour défaut
de transposition de la directive 85/337/CEE (CJCE, 7 no-
vembre 2002, Commission c./France, C-348/01, Rec. p. I-
10249). En 2010, la loi « Grenelle 2 » a soumis les éoliennes
au régime des installations classées pour la protection de
l'environnement (ICPE) (Loi nº 2010-788 du 12 juillet 2010
portant engagement national pour l’environnement, dite « Loi
Grenelle 2 »), c’est à dire des installations qui peuvent
présenter des dangers ou des nuisances pour la commodité
des riverains, la santé, la sécurité, la salubrité publique,
l’agriculture, la protection de la nature et de l’environnement,
la conservation des sites et des monuments.
Ainsi, le contenu de l’étude d’impact requise pour un
parc éolien est celui du droit commun, déterminé par le code
de l’environnement (C. Env., art. L. 122-3.2º et R. 122-5),
mais aussi complété par des exigences particulières. Ce con-
tenu étant d’une grande complexité et technicité , on se foca-
lisera sur les spécificités de cas des éoliennes qui sont mises
en évidence par le juge.
Tout d’abord, l’incidence des projets éoliens sur les
paysages est le plus visible et celui qui cristallise normale-
ment toutes les oppositions. Sur cet aspect, la Cour n’observe
pas de carences particulières dans l’étude d’impact. Pour-
tant, elle constate des insuffisances aux prescriptions dont
est assorti l’arrêté attaqué concernant les actions à mener
afin de prévenir les impacts paysagers du parc éolien.
Page 35
L’impact paysager des éoliennes n’est toutefois pas
le seul (L.-P. BLERVACQUE, « Les impacts des parcs éoliens »,
Dr. env., 2006, nº 135, p. 28), l’implantation d’une éolienne
ou d’un parc éolien ayant des conséquences sur l’avifaune
devant également être considéré. Dans l’arrêt commenté, les
imprécisions et les contradictions quant à l’impact du projet
sur certaines espèces d’oiseaux font que l’étude d’impact soit
estimée insuffisante. A l’inverse, dans un arrêt rendu le 2
novembre 2017, la Cour d’appel de Bordeaux a jugé qu’une
étude d’impact réalisée dans le cadre d’un projet d’implanta-
tion d’un parc éolien doit être regardée comme présentant un
caractère suffisant dès lors qu’elle identifie les espèces ani-
males susceptibles d’être affectées et les dangers que repré-
sentent pour elles les aérogénérateurs (CAA Bordeaux, 2 no-
vembre 2017, Sas Energie Du Haut Dourdou, Ministre du
logement, de l’égalité, des territoires et de la ruralité, req. nº
15BX02976, 15BX02977, 15BX03015) . Il n’en allait pas de
même dans une autre affaire dont a eu à connaître la même
cour, à l’origine d’un arrêt rendu le 28 septembre 2017, où
des aigles royaux, dont la présence était avérée dans la zone
d’implantation d’aérogénérateurs, n’étaient pas mentionnés
dans l’étude d’impact (CAA Bordeaux, 28 septembre 2017,
Société Ferme Eolienne de Plo d’Amourès, Ministre du loge-
ment, de l’égalité des territoires et de la ruralité, req. nº
15BX02978 et 15BX02995).
Une étude d’impact est en outre incomplète en l’ab-
sence d’explications convaincantes sur les conséquences
d’une installation éolienne sur le patrimoine architectural et
culturel (v. par ex. CAA Douai, 22 janvier 2009, SNC MSEE Le
haut des épinettes, req. nº 08DA00372 ; CAA Bordeaux, 30
juillet 2010, Société d’exploitation du parc éolien du pays
d’Ecueil, req. nº 09BX02233, Environnement, 2010, comm.
150, D. Gillig). Suivant le raisonnement du juge, une analyse
imprécise ou incohérente sur les effets du parc sur deux
églises et un château, qui sont considérés comme des monu-
ments historiques est de nature à se répercuter négativement
sur le caractère suffisant de l’étude.
D’ailleurs, la rédaction d’une étude d’impact man-
quante des éléments détaillés quant à la description des
mesures devant être prises pour compenser les inconvé-
nients de l’installation est, d’après l’argumentation du juge
administratif, problématique. Au delà du cas d’espèce, a été
réaffirmé l’insuffisance de l’étude d’impact en l’absence
d’analyse des méthodes utilisées pour évaluer les effets d’un
 JURISPRUDENCE
ADMINISTRATIVE
projet éolien sur l’environnement et d’estimation des dé-
penses correspondant aux mesures compensatoires prévues
dans l’affaire Cne de Montbrun-des-Corbières (CAA Marseille,
27 janvier 2005, Cne de Montbrun-des-Corbières, req. n°
00MA02734). Au contraire, est suffisante l’étude d’impact,
quand bien même elle n’indiquerait pas les mesures de com-
pensation, si les risques de projection d’éléments de pales
sont très faibles, si les habitations sont suffisamment éloi-
gnées et s’il n’y a aucune voie de circulation importante à
proximité du terrain d’assiette (CAA Lyon, 12 avril 2011, Asso-
ciation à l’air libre, req. nº 09LY00137).
Ayant conclu sur les insuffisances qui frappent le con-
tenu de l’étude d’impact et qui la rendent défectueuse, le juge
devrait se prononcer ensuite sur les conséquences de cette
insuffisance sur la légalité de l’arrêté interpréfectoral attaqué.
II. L’INSUFFISANCE DE L’ÉTUDE D’IMPACT,
CAUSE POTENTIELLE D’ILLÉGALITÉ DE
L’AUTORISATION D’EXPLOITER UN PARC ÉO-
LIEN
Dès lors que le contenu de l’étude d’impact paraît être
entachée de plusieurs inexactitudes, imprécisions et omis-
sions importantes, l’étude d’impact pourrait être réputée irré-
gulière. En d’autres termes, l’insuffisance du contenu d’une
étude d’impact est susceptible de constituer une forme d’irré-
gularité de l’étude et par la suite, causer l’illégalité de la déci-
sion administrative d’autorisation.
Tout d’abord, il est important d’avancer que le contrôle
juridictionnel du contenu des études d’impact, quand bien
même ces dernières entretiennent un lien très étroit avec le
bien-fondé des décisions administratives, fait partie de l’exa-
men de la légalité externe de la décision litigieuse (X. BRAUD,
Commentaire sous TA Caen, 29 juillet 1997, Association
Manche-Nature, req. nº 97-680, Dr. environnement, 1997, nº
54, p. 13). Ainsi, une étude d’impact jugée irrégulière est con-
sidérée, sous certaines conditions, comme un vice de forme
ou de procédure qui conduira à l’annulation de la décision de
l’administration.
Cette remarque faite, il s’agira ensuite de démontrer
quand l’insuffisance du contenu peut affecter la régularité de
l’étude. De manière générale, afin que le juge administratif
décide si l’insuffisance du contenu a pour conséquence l’irré-
Page 36
gularité de l’étude d’impact toute entière, il examine la propor-
tionnalité de son contenu par rapport au projet, à savoir ses
caractéristiques, ainsi que la sensibilité du milieu (CE, 12
novembre 2007, Cne de Folschviller, req. nº 296880), la na-
ture et la localisation de l’installation (CJUE, 24 mars 2011,
aff. C.-435/09), son importance et ses incidences prévisibles
sur l’environnement (TA Poitiers, 17 septembre 2009, Mme
Walburger, req. nº 0800603).
Une fois qu’une réponse affirmative est donnée à la
question d’existence des irrégularités dans l’étude d’impact,
l’étude n’est pas automatiquement déclarée irrégulière. Plus
concrètement, il peut s’arriver que des lacunes soient com-
blées avec des informations fournies ultérieurement sous
condition que ces carences n'aient pas eu pour effet de nuire
à l'information complète de la population (CE, 22 septembre
2014, SIETOM de la région de Tournan-en-Brie, req. nº
367889). En l’espèce, le juge a ainsi considéré que l’absence
de photomontages dans le dossier soumis à l’enquête pu-
blique n’a pas permis au public d’apprécier les effets induits
par l’implantation des éoliennes sur certains monuments
historiques, les empêchant ainsi de présenter des observa-
tions sur l’impact de ce projet sur le patrimoine culturel et
pour cette raison, cette absence n’est pas régularisable. Dans
le même ordre d’idées, il a été jugé, dans une autre affaire, à
propos des documents non soumis à enquête publique appor-
tant des modifications importantes au dossier et portant sur
des aspects substantiels du projet soumis à examen que
l’avis du public a été recueilli sur le fondement d’éléments de
nature à l’induire en erreur et que dès lors le permis de cons-
truire attaqué est intervenu au terme d’une procédure irrégu-
lière (TA Amiens, 31 décembre 2007, Cne de Vauxcéré, As-
soc. Apecame, req. nº 501460 et 500863, JCP A 2008, nº 17,
p. 2105).
En revanche, l’ajout d’un « complément paysager »
après l’enquête publique est jugé, dans un autre cas, comme
n’étant pas de nature à entacher l’autorisation d’irrégularité
(CAA Marseille, 19 juillet 2013, Sté NED, req. nº
11MA00431). De même, il n’est pas nécessaire de procéder
à une nouvelle étude d’impact si les modifications sont ré-
duites, telles que les modifications apportées à la taille, à la
structure et au nombre d’aéorogénérateurs d’un parc éolien
de nature à réduire l’impact des éoliennes sur le paysage
 NOVEMBRE 2018 Page 37

avoisinant (CAA Nantes, 1er juillet 2011, req. nº ceptibles d'influencer l'appréciation du dossier par l'autorité
10NT02571). administrative compétente pour refuser ou délivrer l’autorisa-
tion » (L. FONBAUSTIER, note sous CAA Nancy, 10 janvier
En revenant au cas d’espèce, il faudrait se demander
2005, Sté GSM, req. nº 01NC00991, RDI, 2005, p. 263).
maintenant quelles sont les considérations qui amènent le
juge à se prononcer à l’encontre de la légalité de la décision En outre, il y a une jurisprudence constante qui af-
d’autorisation d’implanter un parc éolien après qu’il ait cons- firme ledit principe, selon lequel « les inexactitudes, les omis-
taté des irrégularités non régularisables dans l’étude d’im- sions ou les insuffisances d’une étude d’impact ne sont sus-
pact. Son raisonnement tourne autour deux éléments. ceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité
de la décision prise au vu de cette étude, que si elles ont pu
En premier lieu, pour que des inexactitudes ou omis-
avoir pour effet de nuire à l’information complète de la popu-
sions de l’étude d’impact entrainent l’illégalité de la décision
lation ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur
prise, il faut qu’elles aient été de nature à nuire à l’informa-
la décision de l’autorité administrative » (v. par ex. CAA Mar-
tion du public. Tel était le cas des insuffisances concernant
seille, 20 octobre 2005, Sté Durance Granulats, req. n°
l’impact du projet sur des monuments historiques et la faune,
03MA01914, JCP A, 2005, n° 50, p. 1380 ; CE, 14 octobre
les impacts environnementaux du raccordement du projet au
2011, Sté Ocréal, req. n° 323257, BJCL, décembre 2011, n°
réseau électrique, ainsi que la description des mesures de
12, p. 824, conclu. M. Guyomar ; CE, 15 mai 2013, Sté ARF,
compensation. À cause des ces insuffisances, la décision
n° 353010, Environnement, juin 2013, n° 6, p. 50, note L.
administrative est ainsi considérée illégale.
Le Core ; CE, 30 janvier 2013, Sté Nord Broyage, n°
En deuxième lieu, et de manière alternative, il faut 347347 ; CAA Bordeaux, 3 décembre 2013, n° 11BX02676 ;
que les insuffisances aient été de nature à influencer le sens CAA Nantes, 29 novembre 2013, n° 12NT01516 ; CAA
de la décision prise par l’administration pour qu’elles causent Bordeaux, 9 juillet 2014, n° 13BX00423, à propos de
l’illégalité de cette dernière. Concernant le jugement sous l'évaluation d’incidences d’un projet d’élevage porcin et bovin
commentaire, l’arrêté interpréfectoral est jugé illégal car les sur une zone Nature 2000).
manquements quant aux impacts du parc éolien projeté sur
Considérant alors que l’étude d’impact n’a pas rempli
le paysage culturel, la faune, la flore, ainsi qu’aux incidences
son rôle d’information complète de la population et que ses
de mesures compensatoires sur l’environnement ont été sus-
insuffisances ont exercé une influence sur la décision de
ceptibles d’influencer le sens de la décision administrative
l’autorité administrative, la Cour d’appel de Bordeaux a con-
attaquée.
clu à l’annulation de l’arrêté des préfets attaqué.
Ainsi, de telles insuffisances affectant la bonne infor-
En conclusion, les exigences imposées par les textes,
mation du public ou la décision de l’administration sont consi-
ainsi que par le juge sur le contenu de l’étude d’impact, per-
dérées comme « substantielles » , bien que dans la présente
mettent d’affirmer qu’elle n’est pas juste une formalité. En-
affaire, ce terme ne soit pas utilisé par la Cour. De manière
core plus, le contentieux éolien en général et la présente af-
générale, la notion de « carences substantielles » apparaît
faire plus concrètement montrent que les considérations
comme l'instrument d'une technique jurisprudentielle assu-
environnementales sont de mieux en mieux intégrées dans la
rant le respect de la « vocation informative » des documents
conception des projets, sous la pression du risque conten-
(V.-D. DEHARBE, Le droit de l’environnement industriel. 10
tieux que fait courir une étude d’impact irrégulière.
ans de jurisprudence, Litec, 2002, p. 39) comme l’étude
d’impact, tout en évitant les excès d'un formalisme paraly-
sant. Comme Laurent Fonbaustier remarque très pertinem-
Evanthia GKOUMA
ment, « l’idée qui surplombe la logique du contrôle juridiction- Doctorante
nel est relativement simple : l'irrégularité de l’étude peut être Institut Léon Duguit - Université de Bordeaux
déterminée soit par l'irrespect du principe d'information du
public, soit par l'omission ou l’insuffisance d'éléments sus-
 J URISPRUDENCE
A DMINISTRATIVE
B ORDELAISE

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