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Date; 14 septembre 2009

Objet: Quelle reforme du Jogement social?

References :

Discours du President de la Republlque a Vandceuvre-h~s-Nancy Rapport AttaU relatif a la levee des freins a la croissance

Th~matiques fonda mentales :

• Comment flnancer la production, sur dlx ans, d'ul) million de logements soclaux supplementares, sans effort budgetaire exceptlonnel ?

• Comment reorienter la production vers Ies territoires prlorltalres 7

x. ·Que fajre ?

1/ La situation du logement social est caracterlsee par deux traits majeurs : l'lnadequatlon terrltorlale entre les besoins prlorttetres et IQ production i Ie statut de « biens de malnmorte » (Cf. les biens du c1erge so us ('Ancien RegIme) qui ceracterise Ie pare de 4,5 millions de logements soclaux (salt 200 milliards d'euros de: plus-values latentes dont 100 milliards d'euros pour les seules ESH), definitivement extralts des circuits econornlques normaux, c'est-a-dlre de la creation de valeur.

21 L'lnadequatlon territorlale entre besoms prlorltalres et production est mIse en evIdence dans le rapport « Logement et polltlque de ville» au Parlement pour le PLF 2009 (p. 57, dernler allnea : 25% de la productIon sont destines aux terrltolres prtontalres).

Pourquol en est-ll alnsi ? Parce que le secteur HLM est atomise, en pres de 1000 organismes dont la tallle moyenne est fnferieure a 5000 loqernents, Presents sur des tsrrltolres restrelnts, lis produisent la ou lis sent lmplantes, ou ne prodotsent pas du tout.

3/ Quelles sont res refonnes prior1taires? Recentrer la production sur les territoires prlorltaires (15 agglomerations en n'!glon, une partie de l'Ile-de-France) ;. Activer une partie des plus-values latentes dans Ie pare des ESH (10%1 salt 10 milliards d'euros) en organisant Ja cession de 10% du pare (200 000 logements) sur dix ans, ce qul perrnettralt la production de 400.000 logements supplernentalres, selon une equation experlrnentale simple: la vente d'un logement HLM amort! permet Ie financement de deux lagements neufs.

Ou vendre ces 200 000 logements HLM amortls? Prlnclpalernent sur les terrltolres non prlorltalres, ou l'ecart entre Ie lover de rnarche et celul des logements soclaux demeure rnodere,

A qui les vendre? Pour partie aux locatalres, pour partie sur le rnarche secondaire Interbailleurs, c'est-a-dlre, a des offices departementaux qui les reftnanceront sur les fonds d'epargne, pour partie a des accedants de droit comrnun,

II. !:gmrneot faire ?

Le secteur H,L.M. rassemble plusleurs « families» parml lesquslles les offices et res socletes (ESH) representant l'essentlet des enjeux. La llqne dlrectrice de la reforrne pourralt consister a drstlnguer dairement ces deux categories d'outlls en leur affectant des vocations diff~rentes et complernentalres et, partant, en lnscrlvant leurs devenirs respectlfs dans des logiques polltiques dlfferentes,

1/ S'agissant des offices, structurellement lies a leurs collecnvltes terrltoriales d'adossement, leur vocation manifeste reside dans la mise en ceuvre d'une solldarlte de proxlmite, sur le territoJre de I'agglomeration ou du depertement ; leurs evolutions futures (cooperatlons « metiers», regroupements) decouleront naturellement de la reforme de I'organlsation territoriale du pays telle qu'elle resultera notamment des travaux de la «commission BALLA.DUR ».

II convient done, en prearnbule, de poser Ie princlpe de Iii neutraltte des mesures

envlsagees vis-a-vis des offices. .

2/ S'agissant des societes (ESH)r iI s'aglt de repondre a. 11dee relatlvemcnt pn§gnante dans la majorlte nationale actuelle selon laquelle "initiative prlvee repondratt mleux que les outils publics au besoin en logements. Pour dscliner cette idee en mesures concretes, II n'est guere reallsts de s'en remettre a la mobilisation d'inltlatives individuelles qui, depuis plusleurs decennies, n'ont jamais perdure eu-dels des couteux privileges fiscaux consentls a cet effet (ef, par exemple, l'experlence des SCPI « Mehaignerle » pas plus que d1maglner la creatIon « ex-nihilo » d'un nouveau regIme de SIre de logements soclaux, tres dlfficile a equlllbrer.

La bonne solutIon conslste, a partir de l'existant, a savolr Jes ESH, a Instiller dans leurs logicjues de fonctlonnement des mecanlsmes de marche, tout en pn~servant les « garde-faus» lies a leurs missions d'interet general. II s'aglt done de conclher veritabiernent, dans un modele regenere, res performances de la gestion prlvee et les vertus de l'interet general •

.QuaIs SQnt les axes majeurs de cette transformation ~

• Ie reposltlonnement de l'actlennartat (nMorme des Cll., .. ) au coeur du pilotage strateqlque des operateurs.

• I'atfirrnatlon de leur vocation a concretlser ta solldarlte natlonale, qui impJique uns capaclte a reallser des transferts de ressources au profit des territoires prlor1taires ; a la notion d'entreprlse (ESH) II convtent done de substltuer, dans la reglementatlon, celle de groupe.

• [a poursuite d'un objectlf d'autofinancement de la production, qul lrnpllquera Ie developpernent dractMtes rentables at ftscallsees. ce qui est deja posslble, so it au sein des ESH eltes-mernes, so it a travers des SA integrees aux groupes.

MQdalites ;

• L 1mportance de l'evolutlon envisagee lmplique Ie respect dune certalne proqressivtte, mise a profit pour exercer un droit it I'experlmentation.

• Concreternent, a cote du regime jundtque actuel pourrait etre cree un regime experimental, integrant Ia notion de groupe ainsl quune capactte de deconventlonnernent d'une partle du pare de logement (0,5 % par an) sous certaines condltlons (6 J'exclusion des marches tendus sur fesquels la reconstitution de I'offre 'est impossible: par exemple, PARIS).

., Le choix du passage en regime experimental serait facultatif et apparttendrait aux adlonnalres, Apres trois annees d'experlmentatlon (2012), l'opnon deviendralt definitive et fa gen~ralisatlon du nouveau regime a routes las ESH pourrait etre env[sagee, a l'cccaslon d'un renouvellement obllgatoire des agrements (cf note precltee).

• L'exercice de I'optlon en faveur du regime experimental serait conditionne a la conclusion prealable d'une convention d'utilite generale avec l'Etat, tormallsant les engagements prls par I'operateur vis-a-vis des Pouvolrs Publics.

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Ill. c.omment r{!l2ondr~ aux: critigues ?

A. OeontolQgle et cohesion de I'USH j

Le risque de fadHter I'emergence d'un secteur H.L.M. a deux vltesses : les offices pour les plus pauvres, les groupes de socletes pour tes locatalres « lntermedialres » serait jugule a travers « les conventions d'ut1l1te sodales » qui lmposeront des quotas, au nlveau de chaque groupe, en terme d'offre (PLAIt structure d'hebergement. .. ) et de caracterlstlques de peuplement (quotas de nouveaux entrants dont tes ressources sont Inferieures a 60% des plafonds, accuel1 "en provenance des foyers ADOMA .. ,)

Par allleurs, iI convlent de rappeler que les plus-values realisees demeureront « captives» et ne pourront etre dlstribuees aux actlonnalres, au meme titre que les resultats d'expioltatlon d'ensembles immoblHers arnortls.

La rerorrne des ESH risque-t-elle de favorlser !e creusement du fosse entre offices et ESH ? Dlfficllement au-dele de la situation actuelle qui decoule de raisons prlncipalernent politiques, et fort peu des differences techniques. NeanmoinsF si Ie slqnal de fa re:forme devalt etre egalement adresse aux oftlces, iI serait envlsageable d'autoriser les collectivites qui Ie souhaiteralent, sur la seule base du volontariat, a transformer leurs offices en ESH a capital public majoritalre (sans posslbllltes de dIstribution de dividendes a 121 difference des SEM).

B. Efficacite et coherence:

L'objectlf de 20.000 cessions pourralt e.tre repartl a 50% en directIon de l'accession IndividuelleJ a 50 % en direction du marche lnterballleurs, c'est-a-dlre prlnclpalement vers la dlentele des offlces, nettement rnolns productifs que les sodetes en termes de construc.tlons neuves.

Naturellement on peut regretter que 100% des cessions ne solent pas reservees a I'accession lndividuelle; toutefois realiser 10.000 cessions de cette nature chaque annee revlent a faire plus que doubler \e volume actuel, ce qui est deja arnbltleux, Par aiUeurs, les cessions lnterballleurs contrlbuent a \a ratlonallsatlon du secteur et atirnentent, au rnsme titre que l'accesston lndlvlduelle, Ie reflnancement de l'outll de production, selon «I'equation classlque » ; llcgement cede = 2 iogements refinances.

Enfin, iI convient de souligner que cette reforme, si elle consntue a coup sQr "etape majeure de la modernisation du secteur H,L.MJ s'inscrit dans la contlnulte des evolutions engagees avec ['institutIon de fa convention d'utUite socla te, principal outll de regulation du secteur, avec la contribution de solidarite interbail1eurs et avec une premiere diminution des plafonds de ressources et I'augmentatton des surlovers, toutes mesures de nature a facillter la reemergence d'un secteur locatir tntermedlalre Institutionnel, sous reserve que les principaux operateurs commencent a developper des pares de logements locatifs non conventlonnes « a loyer ma1trise ».

IV. Qyels PQrteurs de la r~fQnne '?

A ce jour, deux « poles d'actlonnarlat » sont ralHes aux grandes lignes de cette r€forme :

1/ l' UESL, OU du rnolns son President lies mesures proposees cornpletant Jogiquement la rationalisation des ell, en cours d'executlon,

2/la CDCfSNI pourrait constltuer un pole « mlxte », «public-prlve »r par rapprochement avec les ESH controlees par BPeEr notamment a travers GeE Habitat i ce rapprochement presenteralt un triple avantage :

~ creer un outll de mise en ceuvre des polltlques pubJiques dont IJutilite, pour VEtatr a et~ completernent demontree lors du plan de relance •

• equilibrer Ie poids de l'UESl par Un ensemble netternent molns Important (50% a 60% du perlrnetre de l'UESL) rnals mleux structure.

- adresser a l'Union HLM un signal fort sur la necesslte du regroupement des operateurs et de la rationalisation du secteur.

L'inter~t operattonnel de ce rapprochement serait double;

• Completer la couverture terrltorlale de chaque sous-ensemble (SNI, GeE habitat) et faciliter les transferts d'investlssernent entre terrltolres satures et territoires prlorttetres.

• Accroltre la capaclte de production qui est structureJlement IJmitee par le volume. du pare detenu et amortl, dent res prodults cornpensent les frals finanders induits par Je developpement,

Pour BPCE 11nteret reslderalt dans la valortsatlon d'actifs non strategiques

(RIVP, ADOMA, etc.i.) ainsi que dans la faculte d'etre ass ocle au pilotage du ·pole et de condure un accord de financement de ses actlves (droit d'alignernent sur Ie meilleur resultet des appels d'offres) sur l'ensernble du perimetre de 400.000 logements ainsl rassernbles (d. annexe 4),

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~ 1) "if 23 C'l ANNEXE 2 CGllS

1[ La CGLlS rempJit trois m1i:?iQns prlncipales :

• Garantlr les prets accordes par la Calsse des Depots aux organismes de logement social (OLS) en l'absencede gar~mtie des collectivltes locales.

• Contribuer au retabhssement des OLS en difflculte.

• Accornpaqner la reorganisation du secteur,

Ces trots missions revetent dans les faits des importances tres inegales (reference 2007 en €)I

Garantie acccrdee 94 36%
Retabllssement organfsmes en difficulte 101 38%
Reorganisation du secteur 24 9%
Autres 45 17%
Total 264 100% 21 Le rale de fa CGLLS doit etta revu it "ayne ~e la redefinition de 13 politjgue du IQgernent social tendant :

• Au regroupement des organlsmes auteur :

pour les SA, de groupes de 30 a 50.000 loqements capables de generer des transferts de ressources congruents avec les besoins du pays.

• Pour les OPHr de structures deperternentales et/ou rnetropolltalnes adossees a des GIE pour optimIser une efficaclte des mlsslons de sol_idarite de proxlmlte,

• A la capacite a rernettre sur Ie rnarche des actlfs a echeance du conventlonnement pour de gager los ressources necessatres a la production I la rehabllttatlon de logements sociaux dans un contexte d'attrttlon budgetalre.

• l2J mlsslon de garantie peut subsister,

• Les rnlsslons de « retablissement» et de « reorganisation» dotvent etre fusionnees, celle-Ia ne s'entendant pas sans ceile-ct.

3/ EyolutloD des missions i

Concrsternent, I1ntervention de la CGLLS au profit d'une SA en difficult~ seralt .subordonnee :

• A un adossement de ladite SA a un groupe de 30 I 501000 logements qui garantlralt I'effectivite du plan de redressement engage.

• A charge pour Ie groupe concerne de definlr avec la CGlLS les conditions permettant de respecter les ratios «grands rlsques » auxquels la CGLLS est assujettle dans le cadre du controle de la commission bancalre,

C€tte mesure, coherente avec Ie regroupement en cours des collecteurs 1% (passage de 120 a 20) permettrait de sortlr d'une logique de simple assistance pour entrer dans une logique de restructuratlon,

Concernant les OPH, la [ogique ldentlque subordanneralt l'lnterventlon de la CGLLS :

.. Dans un premier temps, a la mise en place de GIE, notamment sur les aspects « metiers », avec 1 au 2 OPH salns du meme departement.

.. Dans un second. temps, en regroupant les OPH municipaux autour d'un OPH « metro >'l (pour les depertements comprenant une agglomeration> 80.000 habitants) etjou d'un OPH departemental.

4/ Les eyolutions de I'utilisatlon des ressources :

Les ressources reellement affectees a ia reorganisation du secteur (mission nouvelle aSSignee a la CGLLS par la loi BORLOO d'aoQt 2003) ont ete en 2007 de 0.6 M€, salt un montant reel tres falbls.

La conditlannalite des aides aux OlS en difficulte a des operations de restructuration devrait condulre a une reduction des couts budgetaires pour la CGLLS.

Cette reduction permettrait de disposer de rnarqes de manoeuvre supplementaires pour cornpenser les impacts eventuels de fa crise budg~taire sur Ie volume d'octroi de garantle des collectlvites locales,

ANNEXE 3

Cession de logements H LM, accession it 1'1 propriete et parcours residentiel

1/ Le pare social de 4.5 millions de logements recele un potentiel de plus-values latentes de "ordre de 200 Md€. La cession annuelle de 1% de ce pare permettrait done de degager environ 2 Md€ de plus-values, permettant de reinvestir 10 Md€, soit Ie coOt de 60.000 logernents.

Cette mesure permettratt done d'approcher, pour I'objectif actuel de mlses en chantler, I'autofinanoement de la production par Ie secteur HL.M lul-merne,

5/ La constitution de groupes d'ESH de l'ordre de 30.000 a 50.000 logements, lors du rencuvellement programme des agrements, permettrait Ie transfert des fonds propres ellmentes par les cessions vers les territoires prlorltaires, facilitant Ie recentrace effectif de la production nouvelle sur las besolns priorltalres,

2/ S'aglssant du pare de 2 millions de logements detenus par les seuls ESH, la vente de 20.000 logements sodaux pourrait etre reallsee pour moitie par le blals d'operations d'accession IndlvldueUe, pour mOitie sur Ie marche secondaire lnterballteurs; prlnclpalement au profit des offices HLM,

3/ Les 10.000 loqernents cedes sur Ie rnarche secondaire lnterballleurs seralent, comme a. ce jour, refinances par les fonds d'epargnej ce qui correspond a Une operation de « reactIvation» du « capital dormant» constitue par Ie pare des logements HLM.

4/l!accesslon sociale dans l'anclen plafonne, a ce jour a 5.000 logements par an ; doubles ce rythrne impllque l'aIU~gement des formalites dlverses, c'est-a-dlre Ie deconventlonnement de certains logements soctaux (malsons Indlvlduelles, petits Immeubles collectifs de mains de 20 Iogernents), apres Ie remboursement des prets .aides contractes pour leur construction i . aces logements deconventionnes pourralt @tre appliquee la nouvelle reglementatlon HLM (droit au malntlen dans les lIeux rernplace par le droit au malntien dans Ie pare). Appliquee a 0.5% du pare, soit 10.000 logements par an, cette mesure permettrait, un doublement du rythme actuel.

Entin, Ie deconventtonnement de ces logements, apres plus de vingt~clnq ans d'expioitetton, n'entrainerait aucune «spoliation» des ayants-drolt pulsque Ie produit des cessions seralt affecte a la productIon d'autres iogements sodaux SUr les territoires priorltalres,

6/ les 10.000 a 15.000 logements cedes annuellement en accession indlvlduelle permettralent d'accelerer Ie taux de rotation dans Ie pare, accrolssant d'autsnt l'offre globale pour les candtdats en attente de proposition de logements HLM et facllitant la mobilite de certains locataires vers un logement HLM rnleux adapte a leurs besoms, clans Ie cadre du droit au malntten dans le pare (et non plus dans las lIeux).