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Séance 1 - Le cadre juridique de

l’action administrative
Mise à jour : mars 2018

Fiche 3 : Le contrôle de légalité des actes des collectivités locales


et de leurs établissements publics

L’article 72 de la constitution confie au représentant de l’Etat dans le département ou la


région le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales (communes,
département, région, EPCI, établissements publics locaux, etc.).

Depuis la loi du 2 mars 1982, le Préfet n’exerce plus ni tutelle ni contrôle d’opportunité ni
contrôle sur les actes des collectivités territoriales. Son contrôle de légalité est fondé sur 3
principes :

• Les actes des collectivités territoriales sont immédiatement exécutoires dès qu’ils ont
été publiés ou notifiés ou pour certains d’entre eux transmis au représentant de l’Etat.

• Le contrôle s’exerce à postériori et ne porte que sur la légalité des actes et non pas
sur leur opportunité.

• Le contrôle fait intervenir le représentant de l’Etat. Il défère les actes qu’il estime
illégaux au juge administratif, seul en mesure d‘en prononcer l’annulation s’il y a lieu.

1. Le champ d’application du contrôle de légalité

1.1. Actes soumis à obligation de transmission

Délibérations des assemblées ou décisions prises par délégation de celles-ci ;

Décisions réglementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de
police ;

Actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres
domaines relevant de leur compétence en application de la loi ;

Conventions relatives aux marchés et aux accords-cadres d'un montant supérieur ou égal à
un montant défini par décret, les conventions de concession ou d'affermage de services
publics locaux, les contrats de partenariat, et les conventions relatives aux emprunts ;

Décisions individuelles prises en matière de gestion de personnel (nomination, recrutement,


détachement sur un emploi fonctionnel, contrat d'engagement, licenciement des agents
contractuels) ;

Permis de construire et autres autorisations d'utilisation du sol, certificat d'urbanisme,


déclarations préalables délivrés par le maire ou le président de l'établissement public de
coopération intercommunale ;

Ordres de réquisition du comptable pris par le maire ;

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Décisions relevant de l'exercice de prérogatives de puissance publique prises les sociétés


d'économie mixte locales pour le compte d'une commune ou d'un établissement public de
coopération inter communale (EPCI).

1.2. Actes exclus de l'obligation de transmission

Actes pris au nom de l'Etat (article L2131-4 du CGCT) ;

Actes relevant du droit privé (article L 2131-4 du CGCT) exemple : gestion du domaine privé ;

Délibérations relatives aux tarifs des droits de voirie et de stationnement, au classement, au


déclassement, à l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, à l'ouverture, au
redressement et à l'élargissement des voies communales ;

Délibérations portant sur la délimitation des voies communales et départementales, leur


nature juridique (incorporation dans le domaine public ou privé) ainsi que la redevance
perçue pour leur occupation ;

Délibérations relatives au taux de promotion pour l'avancement de grade des fonctionnaires,


à l'affiliation ou à la désaffiliation aux centres de gestion ainsi qu'aux conventions portant sur
les missions supplémentaires à caractère facultatif confiées aux centres de gestion ;

Décisions règlementaires et individuelles prises par le maire dans l'exercice de son pouvoir de
police :

• relatives à la circulation et au stationnement ;

• relatives à l'exploitation, par les associations, de débits de boissons pour la durée des
manifestations publiques qu'elles organisent ;

Arrêtés d'alignement individuel -article L112-1du code de la voirie routière -acte purement
déclaratif ;

Conventions relatives à certains marchés et des accords-cadres d'un montant inférieur à un


seuil défini par décret ;

Décisions individuelles d'attribution d'aides financières et d'action sociale des établissements


communaux et intercommunaux d'action sociale ;

Arrêtés de nomination des régisseurs d'avance ou de recette ;

Certificat de conformité en matière d'urbanisme- à l'exception de ceux délivrés par le maire


au nom de l'Etat- article R462-1 du code de l'urbanisme ;

Déclaration d'ouverture de chantier, attestation d'achèvement et de conformité de travaux ;

Décisions individuelles de recrutement d'un vacataire ou d'un agent contractuel prises dans
le cadre d'un besoin saisonnier ou occasionnel ;

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Décisions relatives à la prolongation de stage, à la titularisation, à l'avancement d'échelon et


de grade, au tableau d'avancement, aux congés de toute nature, accordant un temps
partiel, accordant une autorisation d'absence une décharge d'activité ,détachement vers
une autre administration et renouvellement de détachement, sanctions disciplinaires de
toute nature, mise à la retraite y compris pour invalidité.

Ces actes peuvent toutefois faire l’objet d’un contrôle lorsque le représentant de l’Etat en a
connaissance directement pour par une personne lésée ou par un tiers.

2. L’intervention du Préfet

Ce contrôle de légalité exclut tout contrôle d'opportunité. Il s'exerce sur des actes ayant
acquis force exécutoire de plein droit ou après transmission au représentant de l’Etat.

La loi ne fixe pas de délai de transmission, sauf pour les conventions de délégations de
services publics et les marchés publics qui doivent être transmis au représentant de l'Etat
dans les quinze jours à compter de leur signature (articles L 1411-9 et L 2131-13 du CGCT). Aux
termes de l'article L 2131-1 du CGCT, la preuve de la réception des actes peut être apportée
par tout moyen. Dans la pratique, les services de l'Etat apposent le cachet de la préfecture
(ou de la sous-préfecture). Tous les actes (délibérations, arrêtés, contrats, conventions,
marchés..) doivent être accompagnés des pièces permettant d'apprécier leur légalité.

Dans le cadre de ce contrôle, soit le préfet ne soulève aucun point d'illégalité, soit il constate
une ou plusieurs irrégularités. Dans ce dernier cas de figure, le préfet va engager un recours
gracieux auprès de la collectivité (lettre d'observation) consistant à exposer les irrégularités
constatées et le cas échéant les moyens pour les corriger. Dans la majeure partie des
hypothèses, le recours gracieux aboutit au retrait ou la modification de l'acte en cause. Dans
l'hypothèse où à l'échéance d'un délai réglementaire, la collectivité n'a pas donné suite au
recours gracieux, le préfet a la possibilité de saisir la juridiction administrative par la voie d'un
déféré.

Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes qu'il
estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission.

Sur demande du maire, le représentant de l'Etat dans le département l'informe de son


intention de ne pas déférer au tribunal administratif un acte des autorités communales.
Lorsque le représentant de l'Etat dans le département défère un acte au tribunal
administratif, il en informe sans délai l'autorité communale et lui communique toutes
précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte concerné.

Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait
droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à
créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un
mois.

Jusqu'à ce que le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué par lui ait statué,
la demande de suspension en matière d'urbanisme, de marchés et de délégation de service
public formulée par le représentant de l'Etat dans les dix jours à compter de la réception de

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l'acte entraîne la suspension de celui-ci. Au terme d'un délai d'un mois à compter de la
réception, si le juge des référés n'a pas statué, l'acte redevient exécutoire.

Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou
individuelle, le président du tribunal administratif ou le magistrat délégué à cet effet en
prononce la suspension dans les quarante-huit heures. La décision relative à la suspension est
susceptible d'appel devant le Conseil d'Etat dans la quinzaine de la notification. En ce cas, le
président de la section du contentieux du Conseil d'Etat ou un conseiller d'Etat délégué à cet
effet statue dans un délai de quarante-huit heures.

L'appel des jugements du tribunal administratif ainsi que des décisions relatives aux
demandes de suspension prévues aux alinéas précédents, rendus sur recours du représentant
de l'Etat, est présenté par celui-ci.

3. Quelques chiffres sur le contrôle de légalité

3.1. Les actes reçus

Dans un contexte où le nombre d’actes pris par les collectivités territoriales a augmenté du
fait de la multiplication de leurs activités et de leurs compétences, le nombre d’actes reçus
en préfectures et sous - préfectures est resté relativement stable entre 2010 et 2012, oscillant
entre 5,2 et 5,3 millions. Dans une perspective plus historique, ce chiffre confirme la baisse
progressive, mais régulière, du volume d’actes reçus par les préfectures depuis le pic atteint
en 2004 avec 8,3 millions d’actes. Il est actuellement comparable à celui enregistré au début
des années 1990 (5,1 millions en 1991, 5,3 en 1992, près de 5,2 en 1993).

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Au sein des grandes catégories d’actes, les variations les plus significatives sont enregistrées
dans les domaines de la fonction publique territoriale et des actes de police. Le nombre
d’actes reçus diminue respectivement de près de 6% et de 19%. Cette évolution est
cohérente puisque les modifications législatives intervenues pour réduire le nombre d’actes
soumis à l’obligation de transmission, en particulier l’ordonnance n°2009-1401 du 17
novembre 2009portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité, ont affecté
principalement ces domaines. Dans les secteurs de la commande publique et de
l’urbanisme, la progression reste mesurée en étant inférieure à 3%.

3.2. Les actes contrôlés

Le taux global de contrôle des actes a diminué en passant de 33,3% en 2010, à 24,7% en
2011 et à 22,6% en 2012. Cette baisse est principalement la conséquence de la politique de
plus en plus ciblée sur les actes prioritaires qui a été menée au cours de la période. Une
circulaire en a précisé les contours en urbanisme en septembre 2009, dans la commande
publique en septembre 2010 et dans la fonction publique territoriale en mars 2012. Les actes
prioritaires représentent de façon constante 1/5ème des actes reçus sur les trois années de
référence (21% en 2010, 20,4% en 2011, 19% en 2012). Si le nombre d’actes prioritaires
contrôlés baisse de 9,4%, cette diminution est proche de celle du nombre d’actes prioritaires
reçus (- 10%). Le contrôle prioritaire n’a donc pas reculé dans son intensité.

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3.3. Les recours gracieux formulés par le préfet

Sur la période triennale, le nombre total de recours gracieux est passé d’environ 40 000 à près
de 30 000, soit une baisse de 25%. Ce chiffre s’inscrit dans une évolution déflationniste
perceptible depuis le tournant des années 2000 (niveau de l’ordre de 170 000 lettres
d’observations). A l’exception de la commande publique, secteur où ils sont les plus
nombreux (10000), tous les domaines enregistrent une diminution significative des recours
gracieux sur la période 2010 - 2012.

Ce constat n’est pas surprenant dans la mesure où, parallèlement, la pratique des lettres
d’observations ne valant pas recours gracieux se développe. Ces lettres, dont la terminologie
peut varier (lettres dites pédagogiques ou pour l’avenir), visent à appeler l’attention des
autorités locales sur des irrégularités de moindre importance, sur des faiblesses ou risques
juridiques contenus dans leurs actes en leur demandant d’en tenir compte pour les prochains
actes similaires. Elles peuvent toutefois amener les collectivités locales à modifier ou à
reprendre les actes visés sans attendre. Elles se distinguent des recours gracieux par
l’absence de conséquence juridique sur le plan contentieux.

3.4. Les actions engagées devant le juge administratif

Sur le plan national, compte - tenu du volume d’actes contrôlés (entre 1,1 et 1,7 million sur la
période triennale) et de recours gracieux (entre 30000 et 40000), le nombre de déférés et de
demandes de suspension déposés, de l’ordre de quelques centaines chacun, apparaît

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réduit. Ces chiffres se situent dans une tendance de fond à la baisse depuis le milieu des
années 1990 (pic à 2403 déférés en 1994), avec des variations ponctuelles de 100 à 300
d’une année sur l’autre depuis cette date.

Cette évolution s’explique, dans une certaine mesure, par la prise en compte en amont des
conséquences de l’annulation d’un acte pour les collectivités (pénalisation financière lourde,
perte de financements pour des projets, redémarrage de procédures longues avant une
échéance impérative, emplois en jeu), mais également par la volonté de plus en plus de
sécuriser les actes en amont de la part des collectivités comme des services de l’Etat
(élaboration des documents d’urbanisme, conseil demandé avant le lancement de
procédures en matière de marchés et de délégations de service public).

Pour autant, sur la période de référence, le nombre de déférés et de demandes de


suspension déposés a progressé respectivement de 11,5% et de près de 31%, ce qui indique
que l’action contentieuse n’a pas été délaissée par les services préfectoraux.
L’issue des déférés est largement favorable au représentant de l’Etat. En effet, si l’on
rapporte le nombre de déférés gagnés sur l’année au nombre de jugements rendus (gagnés
et perdus) sur le même exercice, le taux de réussite est de 80% en 2010, de 86% en 2011 et de
88% en 2012. Cette proportion importante montre que le recours au déféré est enclenché si
les moyens juridiques sont solides et que les chances de réussite sont élevées.
L’ensemble des chiffres sont issus du « 22ème rapport du Gouvernement au Parlement sur le
contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux -
Années 2010 - 2011 – 2012 », avril 2014.

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