Vous êtes sur la page 1sur 568

TEORIA I PRAKTYKA

Stanisław  Owsiak
Wydanie drugie, uaktualnione

Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2001


Okładkę  i  strony  tytułowe  projektował  Dariusz  Maślanka
Redaktor Ewa  Szczepańska
Redaktor techniczny Danuta Jezierska-Żaczek
Copyright  ©
by Wydawnictwo Naukowe PWN SA
Warszawa 1997
ISBN 83-01-12783-X
Wydawnictwo Naukowe PWN SA ul. Miodowa 10, 00-251 Warszawa tel.: (0-22) 695-43-21 faks: (0-22) 826-71-63 e-mail:
pwn@pwn.com.pl http://www.pwn.com.pl
Spis  treści
Wstęp.............................................
Część  pierwsza.  PODSTAWY  TEORII  FINANSÓW  PUBLICZNYCH
'  Rozdział  1.  Przedmiot  nauki  o  finansach  publicznych.................
1. Pojęcie  nauki  o  finansach  publicznych....................
2. Kategoria potrzeb zbiorowych.........................
3. Dobro publiczne................................
4.    Dobro      społeczne...........c.....................
5. Finanse  publiczne  jako  przedmiot  zainteresowania  różnych  dyscyplin  .  .  .  
Rozdział  2.  Przegląd  ważniejszych  teorii  finansów  publicznych      ...........
1.    Znaczenie  teorii  finansów  publicznych....................
2. Okres przedkapitalistyczny...........................
3. Finanse publiczne w okresie powstawania kapitalizmu...........
4.    Liberalna  myśl  finansowa...........................
5.    Ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych..................
6.    Pierwsze  próby  interwencjonizmu fiskalnego.................
7. Rewolucja keynesowska............................
8.    Neokeynesowskie  teorie  finansów  publicznych................
8.1. Zalecenia A.H. Hansena.........................
8.2.    Koncepcja  finansów  funkcjonalnych  A. Lernera...........
8.3.    Teorie  finansów  publicznych  według  J.M.  Buchanana.........
9. Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiskalny.........■........
Rozdział  3.  Funkcje  finansów  publicznych      ......................
1. Rodzaje funkcji................................
2. Funkcja alokacyjna..............................
'.' 3. Funkcja redystrybucyjna............................
4./Funkcja stabilizacyjna............................
5,/Problem  sprzeczności  między  funkcjami  finansów  publicznych.......
Rozdział  4.  Elementy  teorii  wyboru  publicznego...................
1. Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego.......
2. Cele i przedmiot wyboru publicznego....................
3. Istota wyboru publicznego..........................
4. Sposoby wyrażania  preferencji  w  sprawach  publicznych..........
5.    Kryterium  kosztów  i  korzyści.........................
6.    Zasady  ustalania  wyników  glosowania  w  sprawach  publicznych.....
7. Paradoks wyborczy..............................
ozdz
'ał  5. System  finansów  publicznych.....................'. . . . 85
- 1. Sektor publiczny a finanse publiczne..................... 85
2.    Struktura  systemu  finansów  publicznych................... £$
3.    Budżet  państwa................................. \.9&
3.1.    Pojęcie  budżetu  państwa......................... 91
3.2.    Rozwój  budżetu  państwa......................... 92
,  3.3.  Cechy  budżetu  państwa.......................... 100
, 3.4. Funkcje budżetu  państwa......................... 102
._,,  3.5.  Zasady  budżetowe............................. 108,
(4.. Finanse regionalne................................ 112
4.1.    Przesłanki  decentralizacji  finansów  publicznych............. 112
4.2.    Podział  kompetencji  władz  podstawą  decentralizacji  finansów  publicznych ..................................... 114
4.3.    Finansowe  podstawy  działalności  władz  regionalnych.......... 120
4.4.    Mechanizm  kształtowania  finansowych  zasobów  regionu........ 121
5. Finanse lokalne................................. 122
5.1.    Granice  autonomii  władz  samorządowych................ 122
5.2.    Finansowe  podstawy  autonomii  władz  samorządowych......... 126
s^3, Rodzaje publicznych funduszy lokalnych................. 128
., 6. Publiczne fundusze celowe............................ 130
6.1.    Pojęcie  funduszu  celowego......................... 130
6.2. Funkcje funduszy celowych........................ 131
6.3. Rodzaje funduszy celowych........................ 134
i  7.  Finanse  ubezpieczeń  społecznych........................ 136
7.1.    Obowiązki  państwa  w  zakresie  ubezpieczeń................ 136
7.2.    Wpływ  ubezpieczeń  emerytalno-rentowych  na  gospodarkę  i  finanse publiczne ..................................... 139
8.    System  finansowy  ubezpieczeń  zdrowotnych.................. 143
9. Ubezpieczenie od bezrobocia.......................... 144
10.  Finanse  agencji  władz  publicznych....................... 145
Rozdział  6.  Dochody  publiczne............................... 147
1.    Przyczyny  gromadzenia  dochodów  publicznych................ 147
Ł  Rodzaje  dochodów  publicznych......................... 151
3) Podatek...................................... 154
3.1.    Pojęcie  podatku............................... 154
3.2.    Rodzaje      podatków............................. 155
3.3. Technika podatkowa............................ 160
4.    Opłaty....................................... 162
J^  Cła......................................... 164
Rozdział  TT  Gospodarcze  i  społeczne  skutki  podatków................. 166
|!>>Zasady podatkowe................................ 166
2. Podatek a alokacja  zasobów  w  gospodarce  rynkowej............. 169
3.    Rynkowe  reakcje  podmiotów  na  podatek................... 171
4. Zjawisko podatkowego spustoszenia...................... 177
5.    Wpływ  podatków  na  oszczędności  i  inwestycje................. 179
6.    Redystrybucyjne  skutki  podatków....................... 180
'7. Granice opodatkowania............................. 184
8.    Przerzucalność      podatków............................ 186
9. Ucieczka przed podatkami............................ 189
10.  Cechy  współczesnego  systemu  podatkowego.................. 191
—"ŁUZla, 8 Wydatki publiczne............................... 196
J
1.  Istota  wydatków  publicznych.......................... 196
.  2.  Rodzaje  wydatków  publicznych......................... 202
6
(3- Problem  racjonalizacji  wydatków  publicznych................ 206
3.1.    Dwie  płaszczyzny  racjonalizacji  wydatków  publicznych  .  ........ 206
3.2.    Efektywność  wydatków  publicznych................... 208
•  3.3.  Oszczędności  w  wydatkach  publicznych................. 211
4>  Metody  racjonalizacji  wydatków  publicznych................. 212
4.1.    Metody  kształtowania  wydatków  publicznych  - aspekt makroekonomiczny ..................................... 212
4.2.    Programowanie  budżetowe........................ 215
4.3.    Budżet  jako  narzędzie  zarządzania  i  racjonalizacji  wydatków  jednostek  publicznych          ................................ 219
Rozdział      9.  Równowaga  budżetowa      ........................... 221
4
1.  Istota  równowagi  budżetowej......................... 221
(5J)Czynniki  równowagi  budżetowej........................ 223
3.    Mnożnik  zrównoważonego  budżetu...................... 227
4.    Rodzaje  sald  budżetowych........................... 233
©Mechanizm  powstawania  deficytu  budżetowego............... 236
'to^Ekonomiczne  rodzaje  deficytu  budżetowego................. 238
"■  7.  Równowaga  budżetowa  jako  kryterium  oceny  działalności  władz  publicznych 240
Rozdział      10.  Dług  publiczny      ................................ 251
'          1.  Ekonomiczna  istota  długu  publicznego.................... 251
yQ  Rodzaje  długu  publicznego........................... 252
:f3pPrzyczyny  powstawania  długu  publicznego.................. 256
,3$  Dylematy  związane  z  zaciąganiem  pożyczek  publicznych.......... 259
jy  Instrumenty  zaciągania  długu  publicznego.................. 262
(6^  jCele  zarządzania  długiem  publicznym..................... 266
7.  Rola  banku  centralnego  w  finansowaniu  długu  publicznego......... 269
7.1.  Przesłanki  zaangażowania  banku  centralnego  w  finansowanie  długu
/^^publicznego................................. 269
[''jsSjf  Relacje  między  bankiem  centralnym  a  rządem............. 270
'«»*..  Autonomia  banku  centralnego  względem  rządu............. 271
;;7.4Ą  Kwestia  własności  banku  centralnego.................. 271
HĄii  Podstawy  współpracy  banku  centralnego  z  rządem  w  zakresie  rozwiązy-
\^                wania  problemu  długu  publicznego.................... 272
=
8.  Rola  Banku  Anglii  w  finansowaniu  długu  publicznego........... 273
Rozdział      Ił.  Polityka  fiskalna............................... 281
1. Istota i cele polityki fiskalnej.......................... 281
2.    Narzędzia  polityki  fiskalnej........................... 283
3. Instytucjonalne podstawy polityki fiskalnej.................. 284
4. Aktywna i pasywna polityka fiskalna..................... 286
5.    Cechy  „dobrej"  polityki  fiskalnej....................... 287
Część  druga.  FINANSE  PUBLICZNE  W  OKRESIE  TRANSFORMACJI  W  POLSCE
Rozdział    12.  Podstawy  koncepcji  budowy  systemu  finansów  publicznych...... 297
1.    Kryteria  budowy  systemu  finansów  publicznych............... 297
2.    Zmiana  treści  kategorii  finansowych................._..... 300
3.    Trudności  napotykane  w  procesie  budowy  systemu  finansów  publicznych  . 301
4. Zagadnienie zakresu finansów  publicznych.................. 307
Rozdział      13.  Organizowanie  systemu  budżetowego................... 318
1.  Budżet  państwa................................. 318
1.1.    Główne  zasady  tworzenia......................... 318
1.2. Podstawowe  rodzaje  dochodów  i  wydatków  budżetu  państwa..... 322
7
1.3.  Formy  organizacyjne  gospodarki  budżetowej  ...        .......... 326
2.      Budżety    wojewodów............................... 329
3.      Budżety  jednostek  samorządu  terytorialnego ................. 331
4.      Budżety  gmin................................... 333
4.1. Pozycja finansowa gmin.......................... 333
4.2.    Charakterystyka  dochodów  gmin..................... 341
4.3.    Wydatki  z  budżetów  gmin......................... 354
5.    Innowacje  w  systemie  finansów  publicznych.................. 355
5.1.    Budżety  gmin  w  zreformowanym  systemie  finansów  publicznych      ... 357
5.2.    Budżety  powiatów      ............................. 362
5.3.    Budżety  województw        .........................■ 364
Rozdział      14.  Zmiany  w  pozostałych  elementach  systemu  finansów  publicznych      . . 367
1. Reformowanie publicznych funduszy celowych................ 367
1.1.    Ogólne  kierunki  zmian............."............. 367
1.2.    Fundusz  Ubezpieczeń  Społecznych      ................... 371
1.3. Fundusz Emerytalno-Rentowy ................... 374
1.4. Fundusz Prewencji i Rehabilitacji.................... 375
1.5. Fundusz Administracyjny ........................ 37g
1.6. Fundusz Pracy .............................. 376
1.7.      Fundusz  Gwarantowanych  Świadczeń  Pracowniczych      ........ 378
1.8.    Państwowy  Fundusz  Kombatantów        .................. 379
1.9. Fundusz Alimentacyjny ......................... 379
1.10.    Państwowy  Fundusz  Rehabilitacji  Osób  Niepełnosprawnych..... 379
1.11.    Narodowy  Fundusz  Ochrony  Środowiska  i  Gospodarki  Wodnej      .  . 380
1.12. Fundusz Ochrony Gruntów  Rolnych.................. 381
1.13. Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym . . 382
1.14.    Fundusz  Promocji  Twórczości        ..................... 3g2
1.15.    Fundusz  Restrukturyzacji  Górnictwa  Węgla  Kamiennego      ...... 382
2. W poszukiwaniu nowych instytucji publicznych............... 383
2.1.    Kontrowersje  wokół  skarbu  państwa................... 383
2.2.    Rozwój  agencji  władz  publicznych.................... 385
Rozdział      15.  Łagodna  rewolucja  podatkowa....................... 3gg
1. Przesłanki  zmian        ................................ 3g9
2.    Główne  zasady  reformy  systemu  podatkowego................ 391
3. Etapy reformy podatkowej........................... 392
4.    Skutki  łagodnej  rewolucji podatkowej..................... 393
5. Ordynacja podatkowa.............................. 394
6.    Łagodna  rewolucja  podatkowa  i  co  dalej?      .................. 397
Rozdział      16.  Charakterystyka  podatków  centralnych.................. 400
1.    Podatek  dochodowy  od  osób  fizycznych................... 400
2.    Podatek  od  towarów  i  usług  (VAT)...................... 409
2.1.    Przesłanki  wprowadzenia  podatku  VAT................. 409
2.2. Sposoby naliczania i odliczania VAT w  poszczególnych  fazach  procesu  gospodarowania............................. 422
2.3.    Sześć  lat  funkcjonowania  podatku  VAT  - próba  oceny........ 416
3. Podatek akcyzowy............................... 419
4.    Podatek  dochodowy  od  osób  prawnych.................... 42]
5. Inne podatki................................... 427
5.1. Podatek importowy............................ 427
5.2.    Opłata      wyrównawcza........................... 428
5.3. Podatek od gier.............................. 42g
5.4.    Podatek  od  sprzedaży  akcji  w  obrocie  publicznym........... 429
5.5.    Kwestia  opodatkowania  nieuzasadnionego  wzrostu  wynagrodzeń  .  .  . 430
8
Rozdział      17.  Skul.      „mian  w  finansach  publicznych - ocena  ogólna......... 431
1. Przedmiot oceny...................../........... 431
2.    Główne  tendencje  w  sferze  finansów  publicznych............... 433
3.    Kwestia  kryzysu  finansów  publicznych.................... 436
4. Symptomy i  mechanizm  kryzysu  finansów  publicznych  w  okresie  transformacji ....................................... 440
•    5.  Zmiany  w  strukturze  dochodów  budżetowych................ 450
■    6.  Zmiany  w  strukturze  wydatków  budżetu  państwa.............. 452
Rozdział      18.  Budżet  państwa  a  finansowanie  gospodarki............... 457
i  1.  Koncepcja  wykorzystania  budżetu  państwa  w  restrukturyzacji  gospodarki  . 457
•    2.  Budżetowe  możliwości  kształtowania  gospodarki............... 459
3. Zakres wydatków  budżetowych  na  gospodarkę................ 464,
•    4.  Pośrednie  finansowanie  gospodarki  z  budżetu  państwa........... 469
Rozdział      19.  Nierównowaga  w  budżecie  państwa.................... 476
1
1.  Zmiany  w  podejściu  do  równowagi  budżetowej................ 476
■    2.  Charakter  deficytu  budżetowego  w  Polsce................... 478
•    3.  Zmiany  w  metodzie  i  źródłach  finansowania  deficytu  budżetowego..... 479
Rozdział      20.  Państwo  na  rynkach finansowych..................... 484
1.    Symptomy  aktywności  państwa  w  zakresie  emisji  papierów  wartościowych 484
2. Obligacje..................................... 486
2.1. Obligacje I emisji - 60%......................... 486
2.2. Obligacje II emisji - wymienne  na  akcje  prywatyzowanych  przedsiębiorstw ................................... 486
2.3. Obligacje jednoroczne........................... 487
2.4. Obligacje nominowane w USD...................... 491
2.5. Obligacje konwersyjne .......................... 492
2.6.    Obligacje  na  wdrożenie  umowy  z  Klubem  Londyńskim........ 492
2.7.    Obligacje  o  stałym  oprocentowaniu  (2-letnie, 5-letnie)......... 492
2.8.    Obligacje  państwowej  pożyczki  trzyletniej  o  zmiennej stopie procentowej 495
2.9.    Obligacje  zagranicznej  pożyczki  państwowej  o  terminie  wykupu  13  lipca  2000r..................................... 497
3„  Bony      skarbowe................................. 497
_ 4.; Ocena  działalności  emisyjnej  państwa..................... 498
Rozdział    21.  Dług  publiczny  i  należności  skarbu  państwa............... 502
1.    Powstanie  instytucji  długu  publicznego.................... 502
2.    Należności  i  zobowiązania  skarbu państwa.................. 503
2.1.    Mechanizm  powstawania  należności  i  zobowiązań........... 503
2.2.    Ekonomiczne  skutki  należności  i  zobowiązań.............. 506
2.3.    Analiza  należności............................. 508
2.4. Analiza zobowiązań;;  dług  publiczny        .................. 513
3.    Koszty  obsługi  długu  publicznego....................... 521
4.    Potencjalne  (pozabilansowe)  zobowiązania  skarbu  państwa........ 526
Bibliografia........................................... 529
Indeks nazwisk ........................................ 534
Indeks rzeczowy........................................ 537
Wstęp
Praca  poświęcona  jest  finansom  publicznym,  a  więc  tej  dyscyplinie  nauk  ekonomicznych,  która była  nieobecna  
w  Polsce  przez  ostatnie  czterdzieści  kilka  lat.
W  gospodarce  centralnie  kierowanej,  opartej  na  tzw.  społecznej  własności  środków  produkcji,  w  której  
przeważająca  część  funduszy  była  tworzona,  transferowana  i  rozdysponowywana  przez  sektor  uspołeczniony,  
nie  było  miejsca  dla  finansów  publicznych,  ani  w  klasycznej  (skarbowej)  postaci,  ani  w  postaci  typowej  dla  
nowoczesnej  gospodarki  rynkowej.  Przyczyn  tego  stanu  należy  szukać  przede  wszystkim  w  zagmatwanych  i  
nieklarownych  stosunkach  własnościowych,  jak  też  w  specyficznie  pojmowanej  roli  pieniądza  i  finansów  w  
socjalistycznym systemie ekonomicznym.
Powrót  do  gospodarki  rynkowej  wymagał  więc  przywrócenia  w  praktyce  działalności  prowadzonej  w  ramach  
finansów  publicznych.  Gospodarka  rynkowa opiera  się  na  przejrzystych  stosunkach  własnościowych;;  granica  
między  tym,  co  prywatne  a  tym,  co  publiczne  jest  ostra.  Wykształcone  stosunki  własnościowe  są  nie  tylko  
podstawą  tworzenia  funduszy  publicznych  przy  zastosowaniu  rozmaitych  instrumentów  finansowych i
fiskalnych w celu realizacji  funkcji  państwa,  lecz  także  są  niezbędnym  warunkiem  poddania  państwa  (władz  
publicznych)  kontroli  społeczeństwa  w  zakresie  wykorzystywania  pieniężnych  środków  publicznych.
Książkę  tę  napisałem  opierając  się  na  wieloletniej obserwacji oraz analizie  zjawisk  i  procesów  zachodzących  w  
obszarze  finansów  publicznych  wysoko  rozwiniętych  krajów  zachodnich,  studiowaniu  literatury  zagranicznej  
(głównie  anglojęzycznej),  dorobku  teoretycznym  polskiej  myśli  skarbowej,  w  tym  zwłaszcza  w międzywojniu.  
Przy  wielu  różnicach,  jakie  występowały  między  systemami  ekonomicznymi:  rynkowym  i  centralnie  
planowanym,  możliwe  było  także,  w  pewnym  stopniu,  wykorzystanie  wiedzy  o  funkcjonowaniu  systemu  
finansowego  państwa.  Należy  również  pamiętać,  że  w przypadku  Polski  zmiany  w  latach  osiemdziesiątych  
ewoluowały  wyraźnie  w  kierunku  systemu  finansów  publicznych.  Najoczywistszym  tego  przykładem  może  być
11
proces  uchwalania  budżetu  państwa,  który  cechowała  o.  walka  parlamentarna i polityczna - zjawiska w ostatnich
dekadach  nie  istniejące.  W  latach  osiemdziesiątych  następował  też  w  Polsce  wyraźny  proces  zmniejszania  się  
stopy redystrybucji dochodu narodowego do poziomu obserwowanego w gospodarce  rynkowej.  Było  to  
wynikiem sukcesywnego ograniczania  dotacji  do  przedsiębiorstw  uspołecznionych,  związanego  z  prowadzeniem  
przez  państwo  określonej  polityki  cen.
Celem  pracy  jest  przedstawienie  w  sposób  usystematyzowany  podstawowej  problematyki  finansów  publicznych  
we  współczesnej  gospodarce  rynkowej.  Nie  ze  względu  na  zakres  pracy,  ale  przede  wszystkim  na  przyjętą  
metodę  nie  analizuję  i  nie  porównuję  systemów  finansów  publicznych  poszczególnych  krajów,  choć  byłoby  to  i  
potrzebne,  i  interesujące.  Zamiarem  moim  jest  więc  opisanie  finansów  publicznych  jako  obiektywnie  istniejącej  
kategorii gospodarki rynkowej. W tym sensie praca ma charakter uniwersalny. Tej konwencji nie narusza fakt,
że  w  wielu  miejscach  powołuję  się  na  rozwiązania  występujące  w  różnych  krajach  (np.  odnośnie  do  podatków  i  
budżetu)  ani też  fakt,  że  druga  część  pracy  została  poświęcona  systemowi  finansów  publicznych  w  Polsce.  W  
tym  ostatnim  przypadku  chodziło  bowiem  zarówno  o  opis  aktualnego  systemu  finansów  publicznych,  jak  też  o  
sprecyzowanie  stopnia  transformowania  się  tego  systemu  w kierunku gospodarki rynkowej.
Niniejsze  drugie  wydanie  książki  różni  się  istotnie  od  wydania  pierwszego,  które  ukazało  się  w  1997  r.  Różnice  
te  dotyczą  w  szczególności  części  drugiej,  poświęconej  głównie  praktyce  finansów  publicznych  w  Polsce.  
Zweryfikowałem  i  uaktualniłem  dane  liczbowe  dotyczące  gospodarki  oraz  finansów  publicznych; w wielu
przypadkach  udało  się  zamieścić  dane  liczbowe  o  przewidywanym wykonaniu - np.  dochodów  i  wydatków  
publicznych - w  1998  r.  Udało  mi  się  także  uwzględnić  prognozowane wielkości  ekonomiczne,  w  tym  w  sferze  
finansów  publicznych,  zawarte  w  projekcie  ustawy  budżetowej  na  1999  r.  Ważniejsze  jest  jednak  uwzględnienie  
radykalnych  zmian  jakościowych  w  sektorze  finansów  publicznych  (od  1  stycznia  1999  r.).  Zmiany  te  polegają  
na zmianie  ustroju  finansów  publicznych,  ich  decentralizacji,  zmianach  w  systemie zasilania jednostek
samorządu  terytorialnego,  reformie  ubezpieczeń  społecznych,  systemu  emerytalno-rentowego  oraz  ubezpieczeń  
zdrowotnych.  Dokładnie  opisałem  trzy  kluczowe  dla finansów  publicznych  ustawy:  Ustawę  zasadniczą  -
Konstytucję  Rzeczypospolitej  Polskiej,  obowiązującą  od  września  1997  r.,  Ustawę  o  finansach  publicznych  oraz  
Ustawę  o  dochodach  jednostek  samorządu  terytorialnego,  obowiązujące  od  1  stycznia  1999  r.
Praca przeznaczona  jest  przede  wszystkim  dla  studentów  ekonomii,  finansów,  prawa.  Z  powodu  braku  literatury  
na  temat  finansów  publicznych  powinna  też  wzbudzić  zainteresowanie  szerszego  grona  Czytelników,  w  tym  
polityków  i  pracowników  aparatu  skarbowego  oraz  sektora publicznego.
Autor  wyraża  słowa  podziękowania  wielu  osobom,  które  zgłosiły  szereg  konstruktywnych  uwag,  pozwalających  
udoskonalić  drugie  wydanie  książki.
12
Szczególne  podziękowania  składani  Prof.  dr  hab.  Krystynie  Znanieckiej  za  trud  wnikliwego przestudiowania tej
obszernej  pracy.  Wyrazy  wdzięczności  kieruję  do  Prof.  dr  hab.  Hanny  Sochackiej-Krysiak za cenne uwagi przy
opracowywaniu  drugiego  wydania.  Dziękuję  Dr  Czesławie  Rudzkiej-Lorenz  za  życzliwe  udostępnienie  
najświeższych  materiałów  źródłowych  o  finansach  lokalnych  w  krajach  członkowskich  Unii  Europejskiej.  
Szereg  uwag  zgłosił  Prof.  dr  hab.  Tadeusz  Stanisz,  tym  cenniejszych,  że  sformułowanych  z  pozycji  niespecjality.  
Za  uwagi  dziękuję  także  Prof.  dr  hab.  Czesławowi  Bywalcowi.
Słowa  uznania  należą  się  również  moim  współpracownikom,  którzy  podjęli  się  trudu  wnikliwego  przeczytania  
nowych  fragmentów  książki:  Dr  hab.  Marii  Kosek-Wojnar,  Prof.  dr  hab.  Wandzie  Sułkowskiej,  Dr  Krzysztofowi
Surówce,  Dr  Alicji  Kasperowicz,  Mgr  Wiesławowi  Śladze.  Szczególne  wyrazy  podziękowania  składam  mojemu  
asystentowi Mgr Krzysztofowi Ste-paniukowi,  który  pomagał  mi  w  przygotowaniu  drugiego  wydania  książki,  co  
było  zajęciem  wyjątkowo  żmudnym.
CZĘSC  PIERWSZA
PODSTAWY
TEORII
FINANSÓW
PUBLICZNYCH
1. Przedmiot nauki o finansach publicznych
1.  Pojęcie  nauki  o  finansach  publicznych
Gdy  przystępuje  się  do  studiowania  określonej  dziedziny  wiedzy,  niezbędne  jest  - w  miarę  precyzyjne  -
określenie  jej  przedmiotu,  celów  poznawczych metody  badawczej,  funkcji  spełnianych  wobec  praktyki  itd.  Nie  
zawsze  jest  to  możliwe.  Rozwój  nauki  w  ogóle  i  postępująca  specjalizacja  badań  powodują,  że  szereg  dyscyplin  
„zgłasza  pretensje"  w  stosunku  do  danego  przedmiotu  poznania.  Inaczej  mówiąc,  zjawiska  i  procesy  występujące  
w  otaczającym  nas  świecie  są  przedmiotem  zainteresowania  różnych  dyscyplin.  Fakt  ten  należy  uznać  - mimo
wspomnianych  trudności  definicyjnych  - za  pożyteczny  dla  rozwoju  nauki.  Interdyscyplinarne  podejście  do  
zjawisk  i  procesów  występujących  w  przyrodzie  oraz  w  społeczeństwie  pozwala  lepiej  rozpoznać  ich  istotę  i  
rządzące  nimi  prawa.
W  procesie  poznawczym  ważna  jest  metoda,  którą  posługują  się  poszczególne  dyscypliny  wiedzy.  Różne  
podejścia  - ze  względu  na  zastosowaną  metodę  - do danego  przedmiotu  są  wielce  pożyteczne,  jeśli  chodzi  o  
realizację  poznawczych  i  aplikacyjnych  celów  nauki.
Przedstawione  wyżej  abstrakcyjne  rozważania  dotyczące  definicji  jakiejkolwiek  dziedziny  wiedzy  mają  
konkretny  cel,  jest  nim  wyjaśnienie  przyczyn  trudności  ze  zdefiniowaniem  nauki  o  finansach  publicznych'.  
Trudności  te  są  zresztą  pochodną  trudności  występujących  przy  definiowaniu  nauki  finansów  a  przymiotnik  
„publiczne"  wcale  nie  ułatwia  zadania.  Należy  zresztą  zauważyć,  że  charakter  definicji  nauki  o finansach
publicznych jest zdeterminowany - co  zrozumiałe  - rodzajem  dyscypliny,  w  ramach  której  jest  ona  formułowana.
Inaczej  rozłożone  są  akcenty  w  definicjach  ekonomicznych,  a  inaczej  np.  w  definicjach  prawniczych.
Warto  także  zauważyć,  że  podejście  do  poszczególnych  dyscyplin  wiedzy  ewoluowało  wraz  z  upływem  czasu.  
Nie  inaczej  było  z  pojmowaniem  istoty
1
Przegląd  różnych  podejść  i  stanowisk  w  tym  względzie  polskich  i  zagranicznych  (zachodnich)  autorów  można  znaleźć  w  pracy:  Finanse w
gospodarce kapitalistycznej, pod kierunkiem naukowym M. Kucharskiego, PWN, Warszawa 1986, s. 9-20.
2 — Finanse publiczne
17
finansów  publicznych.  Rozumienie  finansów  publicznych  jako  dyscypliny  ściśle  związanej  z  ekonomią,  
zdeterminowane  było  - w znacznym stopniu - paradygmatami klasycznej i neoklasycznej ekonomii, a nawet -
chociaż  w  mniejszym  stopniu  - ekonomii  keynesowskiej.  W  takim  ujęciu  finanse  publiczne  widziane  były  
głównie  przez  pryzmat  skutków,  jakie  dla  sytuacji  i  zachowań  mikropodmiotów  (przedsiębiorstw  i  gospodarstw  
domowych)  mają  podatki  i  inne  instrumenty  fiskalne.  Podejście  takie  jest  w  pełni  zasadne,  gdyż  w  klasycznej  i  
neoklasycznej  ekonomii  centralnym  obiektem  obserwacji  jest  właśnie  mikropodmiot.  Podatki  są  traktowane jako
czynniki  zewnętrzne,  które  i  przedsiębiorca,  i  gospodarstwo  domowe  musi  uwzględniać  w  swoich  decyzjach  
jako  dane.  „W  tradycyjnym  ujęciu  finansów  publicznych  rozważano  zachowania  indywidualne  w  sferze
prywatnej. Nie  rozpatrywano  natomiast  w  sposób  dostateczny  zachowań  w  sferze  publicznej2.  Podejście  takie  
było  do  pewnego  stopnia  usprawiedliwione  tym,  że  zadania  państwa  ograniczały  się  do  wąsko  rozumianych  
funkcji  publicznych.  Podatki  traktowane  były  więc  jako  zło  konieczne,  będące  ceną  za  pilnowanie  porządku  i  
ochronę  ustroju.  Jednak  wraz  z  upływem  czasu  państwo  ~  pod  wpływem  różnych  czynników  - zgłaszało  coraz  
większe  zapotrzebowanie  na  dochody,  co  w  coraz  większym  stopniu  zmuszało  do  sięgania  do  podatków  
(dochodów  innych  podmiotów).  Fakt  ten  stał  się  wyzwaniem  poznawczym  i  aplikacyjnym  dla  finansów  
publicznych.  Zajmowanie  się  tylko  skutkami  decyzji  podejmowanych  w  ramach  polityki  fiskalnej  dla  
mikropodmiotów  było  już  zdecydowanie  niewystarczające.  Przedmiot  finansów  publicznych  musiał  zostać  
rozszerzony  o  kwestie  dotyczące  „żyjącego  własnym  życiem"  sektora  publicznego.  Rodziły  się  pytania  
dotyczące  jego  wielkości,  przyczyn  nakładania  podatków,  sposobów  (kierunków)  wykorzystywania  środków  
publicznych,  rodzajów  instytucji  finansowych  funkcjonujących  w gospodarce itd. Dopiero po rozpoznaniu tych
kwestii  można  było  badać  wpływ  decyzji  finansowych  (fiskalnych)  na  sytuację  mikropodmiotów,  a  w  
szczególności  sprzężenia  zwrotne  zachodzące  między  decyzjami  władz  fiskalnych  a  decyzjami  przedsiębiorców  
i gospodarstw  domowych.  Nowy  obszar  poszukiwań  finansów  publicznych  związany  jest  z  
makroekonomicznym  podejściem  do  decyzji  fiskalnych.  W  poszukiwaniach  tych  nie  chodziło  już  tylko  o  za-
chowanie  mikropodmiotów  względem  władz  fiskalnych,  lecz  także  o  wpływ  tych  decyzji na wzrost
gospodarczy,  równowagę  ekonomiczną,  skalę  redystrybucji  dochodu  narodowego,  wpływ  na  zjawiska  
inflacyjne,  granicę  ciężarów  publicznych,  sposób  alokacji  środków  publicznych  i  ich  wpływ  na  procesy  
makroekonomiczne.
W poszukiwaniu definicji nauki o finansach publicznych wielce przydatne  jest  kryterium  własności.  Według  
niego  działalność  gospodarczą  i  społeczną  dzieli  się  na:  prywatną  i  publiczną.  Ze  względów  organizacyjnych,  
sta-
2
li J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1997, s. 24.
is
I!
tystycznych,  analitycznych  wyróżnia  się  odpowiednio:  sektor  prywany  i  sektor  publiczny.  Zastosowanie  
kryterium  własności  pozwala  stwierdzić,  że  przedmiotem  nauki  o  finansach  publicznych  są  zjawiska  oraz  
procesy  związane  z powstawaniem i rozdysponowywaniem pieniężnych  środków  publicznych  
zapewniających  funkcjonowanie  sektora  publicznego.
Takie  podejście  do  przedmiotu  nauki  o  finansach,  choć  wielce  przydatne,  jest  jednak  niewystarczające  do  
uzyskania  odpowiedzi  na  pytanie,  jakimi  konkretnymi  zjawiskami  zajmuje  się  ta  dziedzina  wiedzy.
W  szczególności  przedstawiona  wyżej  definicja  nauki  o  finansach  publicznych  ma  podstawową  wadę:  
sprowadza jej przedmiot  wyłącznie  do  nauki  o  gospodarowaniu  pieniężnymi  środkami  publicznymi.  Podejście  
takie  było  typowe  dla  klasycznej  ekonomii,  a  wiec  dla  okresu  kapitalizmu  wolnokon-kurencyjnego. Ogromny
przełom  we  współczesnej  doktrynie  ekonomicznej,  postęp  w  badaniach nad funkcjonowaniem gospodarki
kapitalistycznej, rozwój  narzędzi  oddziaływania  państwa  na  gospodarkę  itd.  spowodowały,  że  powyższa  
definicja nauki o finansach publicznych jest po prostu anachroniczna.  Akceptując  zatem  pogląd,  że  nauka  o  
finansach publicznych  zajmuje  się  funduszami,  które  tworzą  i  którymi  dysponują  władze  publiczne  (zwłaszcza  
takimi  funduszami  jak:  budżet  państwa,  budżety  samorządowe,  publiczne  fundusze  ubezpieczeniowe),  chcę  
wyraźnie  podkreślić,  że  przedmiotem  zainteresowania tej dyscypliny wiedzy - w  jej  nowoczesnym  ujęciu  - jest
nie  tylko  zewnętrzna  pieniężna  forma  funduszy  publicznych,  lecz  także  ich  treść  ekonomiczna,  społeczna,  
polityczna itp.
Nauka  o  finansach  publicznych  bada  zatem  zarówno  przyczyny,  dla  których  tworzy  się  fundusze publiczne, jak
też  różnorodne  skutki,  jakie  wywołuje  tworzenie  funduszy  publicznych.  Ustalania  przyczyn  oraz  skutków  
istnienia  funduszy  publicznych  nie  można  ograniczać  do  pytań  i  odpowiedzi  formułowanych  na  wysokim  
szczeblu  abstrakcji.  Nie  można  np.  poprzestać  jedynie  na  skonstatowaniu  faktu,  że  fundusze  publiczne  powstają  
dlatego,  że  państwo  i  inne  związki  publicznoprawne  zgłaszają  popyt  na  pieniądz.  Nauka  o  finansach  publicznych  
musi  szukać  odpowiedzi  m.  in.  na  następujące  podstawowe  pytania:
1) dlaczego  władze  publiczne  zgłaszają  popyt  na  pieniądz  w  takiej  a  nie  innej  wysokości,
2)    jakie  czynniki  kształtują  wielkość  tego  popytu,
3)    w  jaki  sposób  popyt  na  pieniądz  może  być  zaspokojony  (podatki,  pożyczki)  i  jakie  są  granice  ciężarów  
fiskalnych,
4) jakie  skutki  dla  gospodarki  i  społeczeństwa  spowoduje  kreowanie  popytu  na  pieniądz  przez  władze  
publiczne,
5)    jakie  skutki  dla  społeczeństwa  i  gospodarki  przynoszą  wydatki  dokonywane  przez  władze  publiczne,
6) jakie instrumenty tworzenia funduszy publicznych  powinny  być  zastosowane,  aby  ograniczać  do  minimum  
negatywne skutki redystrybucji do-
19
chodów  przez  władze  publiczne,  w  szczególności  chodzi  stalenie  proporcji  między  wykorzystaniem  
instrumentów  typu  podatkowego  i  nnych  (np.  ceł),  z  kolei  wśród  instrumentów  typu  podatkowego,  w  jakim  
zakresie  stosować  podatki  bezpośrednie  (majątkowe,  dochodowe),  a  w  jakim  podatki  pośrednie,
7)    jaką  formę  organizacyjną  preferować  w  stosunku  do  gromadzonych  i  wydatkowanych  pieniężnych  środków  
publicznych, a  więc  fundusze  typu  budżetowego,  fundusze  typu  celowego  czy  inne  formy,
8)    jakie  dziedziny  życia  społecznego  i  gospodarczego  powinny  być  finansowane z funduszy publicznych, w
jakich proporcjach itd.,
9) jakie techniki wydatkowania funduszy publicznych powinny  być  zastosowane, aby wyznaczone cele
społeczne,  ekonomiczne,  polityczne  itp.  były  jak  najlepiej  zrealizowane,
10)    jakie  powinny  być  relacje  między  różnymi  szczeblami  władz  publicznych,  aby  ich  działalność  była  
należycie  skoordynowana  z  punktu  widzenia  realizacji  celów  społecznych  i  gospodarczych,
11)    jaki  udział  w  gromadzeniu  i  wydatkowaniu  środków  publicznych  powinny  mieć  władze  państwowe,  a  jaki  
władze  samorządowe,  aby  zapewnić  bezpieczeństwo  finansowe  kraju,  rozumiane  jako  zdolność  władz  państwo-
wych  (centralnych)  do  realizacji  fundamentalnych  funkcji  publicznych,  oraz  aby  tworzyć  finansowe  warunki  
rozwoju  samorządności,
12)    jakie  mechanizmy  regulujące  dopływ  środków  finansowych  do  poszczególnych  szczebli  władz  publicznych  
powinny  być  zastosowane,  aby  możliwe  było  realizowanie  określonej  strategii  zaopatrzenia  poszczególnych  
obywateli,  zbiorowości  lokalnych  oraz  całego  społeczeństwa  w  dobra  publiczne,  innymi  słowy,  jakie  mierniki  i  
parametry  należy  przyjąć  za  podstawę  dopływu  środków  (np. potrzeby per capita, potrzeby per capita z
uwzględnieniem  struktury  wieku  i  struktury  zawodowej  ludności,  stan  infrastruktury  gospodarczej  i  społecznej),  
aby  zaspokojenie  potrzeb  ze  środków  publicznych  było  względnie  równomierne  i  sprawiedliwe  oraz  jak  należy  
ową  „sprawiedliwość"  rozumieć,
13)    do  jakiego  stopnia  możliwe  jest  akceptowanie  przez  społeczeństwo  nierównomiernego  rozkładu  dochodów  
w  społeczeństwie  jako  skutku  działania mechanizmu rynkowego,
14)    jak  powinien  być  zbudowany  aparat  skarbowy,  aby  możliwe  było  skuteczne  ściąganie  danin  publicznych  i  
aby  przestrzegane  były  akceptowane  przez  społeczeństwo  zasady  ponoszenia  ciężarów  publicznych,
15)    jak  umiejętnie  łączyć  cele  czysto  fiskalne,  sprowadzające  się  do  zaspokojenia  popytu  władz  publicznych na
pieniądz  (dochody),  z  celami  pozafiskalnymi:  korygowanie  rozkładu  dochodów,  wspieranie  wzrostu  gos-
podarczego, walka z bezrobociem itp.
Sformułowane  pytania  (zadania)  znacznie  przybliżają  przedmiot  nauki  o  finansach  publicznych.  Poszukiwaniu  
odpowiedzi  na  te  i  inne  pytania  poświęcona  jest  niniejsza  praca.
Nie  roszcząc  sobie  pretensji  do  sformułowania  doskonałej  definicji  nauki  o  finansach  publicznych,  trzeba  
stwierdzić,  że  klasyczna  nauka  o  finansach
20
publicznych  (nai,  skarbowości)  bada  zjawiska  i  procesy  związane  z  tworzeniem funduszy publicznych, w
szczególności  takich  jak:  budżet  państwa,  budżety  samorządowe,  fundusze  ubezpieczeń  społecznych,  inne  
fundusze publiczne.  Nowoczesna  nauka  o  finansach  publicznych  nie  ogranicza  się  do  badania gospodarki
funduszami  publicznymi,  lecz  wyjaśnia  treść  ekonomiczną  i  społeczną  funduszy  publicznych,  stara  się  uchwycić  
związki  przyczy-nowo-skutkowe  między  gromadzeniem  pieniężnych  środków  publicznych  a  procesami  
gospodarowania,  procesami  społecznymi i procesami politycznymi.  Wyniki  badań  i  analiz  prowadzonych  przez  
naukę  o  finansach  publicznych  mają  więc  podstawowe  znaczenie  dla  funkcjonowania  społeczeństwa,  gospodarki  
i  państwa.  Są  wykorzystywane  w  polityce  społecznej  i  polityce  ekonomicznej  (interwencjonizm). Dociekania
nauki  o  finansach  publicznych  przyczyniają  się  również  do  doskonalenia  demokratycznego  systemu  politycz-
nego.  Z  powyższej  definicji  wynika,  że  finanse  publiczne  są  przedmiotem  zainteresowania  różnych  nauk  
społecznych.
2. Kategoria potrzeb zbiorowych
Punktem  wyjścia  sformułowania  definicji  finansów  publicznych  było  - jak  pamiętamy  - kryterium  własności.
Fakt  występowania  własności  publicznej  prowokuje  do  postawienia  wielu  pytań3.  Do  najważniejszych  z  nich  
należy  zaliczyć:
1. Jakie są  przyczyny  powstania  własności  publicznej?
2.    Co  jest  przedmiotem  własności  publicznej?
3.    Jakie  funkcje  spełnia  własność  publiczna?
Pełna  odpowiedź  na  nie  - ze  względu  na  zakres  pracy  - jest  niemożliwa,  ograniczę  się  zatem  do  kwestii  
ułatwiających  zrozumienie  istoty  finansów  publicznych.
Wyjaśnienie  natury  własności  publicznej,  przyczyn  jej  powstawania  oraz  funkcji  spełnianych  w  życiu  
społecznym  i  gospodarczym  wymaga  rozpatrzenia  kwestii  potrzeb  ludzkich.
Działalność  gospodarcza  człowieka  ma  na  celu  zaspokajanie jego potrzeb. Kategoria potrzeb ludzkich stanowi
więc  centralny  element  teorii  ekonomii  oraz  pierwotny  motyw  gospodarczej  aktywności  człowieka.  Potrzeby  
ludzkie  są  przedmiotem  zainteresowania  nie  tylko  teorii  ekonomii,  lecz  także  psychologii, socjologii, filozofii.
Wynika  to  ze  zróżnicowania  charakteru  potrzeb  ludzkich,  systemów  wartości,  którymi  kierują  się  ludzie  przy  
zaspokajaniu  potrzeb,  sposobów  zaspokajania  potrzeb  itp.
Spośród  wielu  definicji  spotykanych  w  literaturze  przedmiotu  wybrałem  tę,  która  wiąże  się  ściśle  z  finansami  
publicznymi:  „Potrzeba  jest  pożądaniem
wartości  użytkowych  (dóbr  i  usług),  wynikającym  z  osiągniętego  rozwoju  gospodarczego  i  kulturalnego  
ludzkości.  Owe  pożądanie  przejawiają  zarówno  jednostki,  jak  też grupy  społeczne  i  całe  społeczeństwo"4. W
przytoczonej  definicji  na  podkreślenie  zasługują  potrzeby  zgłaszane  przez  grupy  społeczne  i  całe  społeczeństwo.  
Do  sprawy  tej  zaraz  powrócę.
Obserwacje i badania dotychczasowego rozwoju potrzeb ludzkich, prowadzone  przez  różne  dyscypliny  wiedzy,  
pozwalają  na  sformułowanie  pewnych  prawidłowości.  Zwrócę  uwagę  na  te,  które  są  istotne  z  punktu  widzenia  
finansów  publicznych.
Potrzeby  ludzkie  mają  charakter  nieograniczony,  co  oznacza,  że  na  coraz  wyższym  poziomie  rozwoju
gospodarczego,  społecznego  i  kulturalnego  pojawiają  się  nowe  rodzaje  potrzeb  (tzw.  prawo  stałego  wzrostu  
poziomu  potrzeb).  Wzrost  potrzeb  wywołany  jest  postępem  technicznym,  organizacyjnym,  naukowym,
rozwojem  twórczości  kulturalnej,  zmianami  politycznymi i ideologicznymi5. Wraz z rozwojem materialnego
dobrobytu  społeczeństwa  wzrasta  znaczenie  tzw.  potrzeb  wyższego  rzędu  (np.  potrzeb  kulturalnych).
O  ile  zgłaszane  przez  ludzi  potrzeby  są  nieograniczone,  o  tyle  możliwości  ich  zaspokajania  zawsze  są  
ograniczone.  Wynika  to  z  ograniczoności  zasobów  (ziemi,  pracy,  kapitału),  w  oparciu  o  które  można  wytworzyć  
ograniczoną  ilość  towarów  i  usług  zaspokajających  potrzeby  ludzkie.
Prawo  ograniczonych  możliwości  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  ma  charakter  względny  i  ogólny,  gdyż  w  
ramach  danych  zasobów  stopień  zaspokojenia  potrzeb  poszczególnych  jednostek  lub  grup  społecznych  może  być  
istotnie  zróżnicowany.
Przyczyny  różnego  stopnia  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  są  liczne  i  mają  różnorodny  charakter.  Decydujące są  
zachowania  poszczególnych  osób.  Chodzi  zwłaszcza  o:  chęć  do  zdobywania  wiedzy  i  kwalifikacji,  chęć  do  
pracy,  umiejętność  osiągania  dochodów,  umiejętność  gospodarowania  dochodami  (oszczędzanie,  inwestowanie).  
Innymi  słowy,  dla  stopnia  zaspokojenia  potrzeb  jednostki  ważne  są  przyjęte  kryteria  wyboru  rodzaju  potrzeb  i  
poziomu ich zaspokajania itd.
Na  poziom  zaspokajania  potrzeb  ludzkich  znaczący  wpływ  wywiera  także  państwo  oraz  władze  samorządowe;;  
wynika  to  z  naturalnych  cech  niektórych  potrzeb,  jak  też  ze  świadomej  polityki  społecznej  i  kulturalnej  
prowadzonej  przez  władze  publiczne.
Naturalne  cechy  niektórych  potrzeb  powodują,  że  nie  mogą  one  być  zaspokajane  inaczej  niż  w  sposób  zbiorowy;;  
przykładami  takich  potrzeb  są:  obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  publiczne,  administracja  państwowa,  ochrona  
sanitarna,  oświetlenie  ulic,  korzystanie  z  dróg  publicznych  itp.  Cechą  charakterystyczną  tego  rodzaju  potrzeb  jest  
to,  że  ich  odbiorcą  jest  społeczeńst-
4
E. Wiszniewski Ekonomika konsumpcji, PWN, Warszawa 1977, s. 65-66. s Por.  J.  Szczepański  Konsumpcja  a  rozwój  człowieka.  Wstęp  do  
antropologicznej teorii konsumpcji, PWE, Warszawa 1981, s. 151 i nast.
22
wo  jako  całość  lub  grupa  osób  (np.  wspólnota  gminna,  wspólnota  regionalna).
Zaspokajanie potrzeb zbiorowych  wymaga  nakładów  kapitałowych  i  bieżących;;  oznacza  to,  że  w  warunkach  
gospodarki  pieniężnej  konieczne  są  określone  fundusze  na  sfinansowanie  procesu  zaspokajania  potrzeb  zbioro-
wych.  Ponieważ  władze  publiczne  nie  mają,  w  zasadzie,  możliwości  tworzenia  dochodów  na  sfinansowanie  
procesów  gospodarczych  związanych  z  zaspokajaniem  potrzeb  zbiorowych,  zmuszone  są  sięgać  do  dochodów  
innych podmiotów,  głównie  gospodarstw  domowych,  przedsiębiorstw  i  - ewentualnie - zagranicy.
Z  powyższego  wynika,  że  zaspokojenie potrzeb zbiorowych zawsze ogranicza  możliwości  zaspokojenia  potrzeb  
indywidualnych.  Wyłania  się  stąd  istotna  kwestia  zakresu  (rozmiarów)  potrzeb  zbiorowych  lub  - ściślej  - potrzeb
finansowanych z funduszy publicznych. Ranga tej kwestii jest tym większa,  że  w  rzeczywistości  gospodarczej  i  
społecznej  pewna  cześć  potrzeb  indywidualnych  charakteryzuje  się  tym,  że  są  one  lub  mogą  być  finansowane  z  
funduszy  publicznych  (zbiorowych).  Innymi  słowy,  w  przypadku  części  potrzeb  to  nie  ich  naturalne  (fizyczne)
cechy  decydują  o  sposobie  zaspokojenia,  lecz  ważne  inne  względy  społeczne  i/lub  ekonomiczne.  Do  takich  
potrzeb  można  zaliczyć  np.:  potrzeby  oświatowe,  zwłaszcza  na  poziomie  podstawowym, podstawowe potrzeby
zdrowotne,  niektóre  potrzeby  kulturalne.  Wybór zakresu  i  rodzajów  potrzeb  indywidualnych,  które  są  
finansowane  z  funduszy  publicznych,  jest  wypadkową  wielu  czynników,  w  tym  zwłaszcza:
- istniejącego  w  danym  kraju  systemu  ekonomicznego,
- realizowanej  doktryny  społecznej,
- poziomu rozwoju ekonomicznego kraju,
- poziomu  rozwoju  cywilizacyjnego  społeczeństwa.
Obserwacja  sposobu  zaspokajania  potrzeb,  prowadzona  zarówno  w  przekroju czasowym jak i przestrzennym,
prowadzi  do  konkluzji,  że  zakres  i  rodzaje  potrzeb  finansowanych  z  funduszy  publicznych  podlegają  istotnym  
zmianom.  Wywołuje  to  problemy  związane  ze  szczegółowymi  kryteriami  wyboru,  który  musi  być  dokonany  
przez  społeczeństwo  i  władze  publiczne,  konsekwencje  tego  wyboru  dla  różnych  grup  społecznych,  dla  
gospodarki itd.
Potrzeby zaspokajane z funduszy  publicznych  mają  pewne  specyficzne  cechy.  W  literaturze  zwraca  się  uwagę  na  
fakt,  że  potrzeby  wspólne  (ogólnospołeczne)  odczuwane  są  przez  społeczeństwo  bardziej  ex post niż  ex  antę6.
Przesądza  o  tym  charakter  tych  potrzeb,  np.  obrony  narodowej  czy  bezpieczeństwa  publicznego.  W  przypadku  
tych  potrzeb  obywatele  uważają  za  zbędne  ponoszenie  ciężarów  dopóty,  dopóki  bezpieczeństwo  ich  nie  jest  
zagrożone  lub  naruszone.  Alokacja  pieniężnych  środków  publicznych  na  te  dziedziny  może  więc  być  
niepopularna, gdyż  nie  wszyscy  obywatele  w  jed-
6
Por.  J.  Chechliński  Konsumpcyjne  fundusze  rozwoju  zabezpieczenia  społecznego,  „Praca  i  Zabezpieczenie  Społeczne"  1974,  nr  3,  s.  13  i  
nast.
23
nakowym  stopniu  postrzegają  konieczność  zaspokajania  i  finansowania  tych  potrzeb  zbiorowych.  Warto  też  
zaznaczyć,  że  tak  istotny  dla  finansów  publicznych  podział  potrzeb  na  indywidualne  i  zbiorowe  niekiedy  jest  
kwestionowany.  Zdaniem  niektórych  teoretyków,  kategoria  potrzeb  zbiorowych  (wspólnych)  w  ogóle  nie  
istnieje. Społeczeństwo  lub  państwo  nie  ma  własnych  potrzeb.  Są  tylko  i  wyłącznie  potrzeby  jego  obywateli.  
Potrzeby  należy  traktować  więc  in abstracto, jako  zjawisko  właściwe  jednostce.  Podziału  potrzeb  na  
indywidualne  i  zbiorowe  dokonuje  się  tylko  ze  względu  na  sposób  ich  zaspokajania7.  Niektóre  potrzeby  ze  
względu  na  ich  cechy  fizyczne  (np.  ochrona  sanitarna  społeczeństwa)  mogą  być  zaspokajane  tylko  zbiorowo,  
inne  mogą  być  zaspokajane  indywidualnie  lub  zbiorowo  (np.  potrzeby  zdrowotne,  potrzeby  oświatowe),  jeszcze  
inne  wyłącznie  indywidualnie.
Są  jednak  autorzy,  wedle  których  faktu  występowania  potrzeb  zbiorowych  nie  da  się  zakwestionować8. Istnienie
potrzeb  państwa,  społeczeństwa,  jego  elementów  (np.  zbiorowości  lokalnych)  jest  zjawiskiem  obiektywnym,  a  
ich niezaspokojenie  zagraża  egzystencji  społeczeństwa  (np.  obrona  narodowa,  ochrona  środowiska  naturalnego)  
i  państwa  (np.  niewydolna  administracja).  O  istnieniu  potrzeb  zbiorowych  decyduje  więc  obiektywny  fakt  
istnienia  społeczeństwa  oraz  instytucji,  które  są  jego  wytworem  (np.  państwa,  władz  samorządowych).
3. Dobro publiczne
Dla  nauki  o  finansach  publicznych  podstawowe  znaczenie  ma  kategoria  dobra  publicznego.  To  właśnie  istnienie  
tego  rodzaju  dobra  jest  przyczyną  gromadzenia funduszy publicznych, koniecznych do  finansowania  procesów  
tworzenia  dóbr  publicznych  (budowa  dróg,  lotnisk,  portów  morskich),  jak  też  finansowania eksploatacji
urządzeń  publicznych.
W  związku  z  powyższym  powstaje  zasadnicze  pytanie,  czym  jest  dobro  publiczne.  Odpowiedź  nie  jest  prosta,  a
w  literaturze  przedmiotu  występują  znaczne  kontrowersje.  Wynikają  one  m.in.  stąd,  że  na  podstawie  fizycznych  
cech  dóbr  nie  zawsze  można  przeprowadzić  ich  podział  na  publiczne  i  prywatne.  Istnieją  pewne  rodzaje  dóbr,  
które  mają  charakter  wyłącznie  publiczny.  Są  to:  powietrze,  rzeki,  jeziora,  morza,  parki  narodowe  itp.  Znaczna  
cześć  dóbr  z  punktu  widzenia  cech  fizycznych  może  być  i  dobrem  prywatnym,  i  dobrem  publicznym.  Na  
przykład  energia  elektryczna  może  być  wykorzystywana  do  zaspokojenia  potrzeb  gospodarstwa domowego oraz
do  oświetlenia  ulic,  lekarstwa  mogą  być  używane  w  prywatnych  i  w  publicznych  szpitalach.  Przykładów  takich  
jest wiele.
7
Por. E. Sax Grundlengung der theoretischen Staatswirtschaft, Wien 1887, s. 173.
8
Por.  S.  Głąbiński  Nauka skarbowości,  Warszawa-Lwów  1925,  s.  169.
24
Wobec  tego,  jakie  kryteria  decydują  o  tym,  czy  dane  dobro  ma  charakter  publiczny,  czy  prywatny?  Najczęściej  
stosowanymi  kryteriami  są:
- kryterium  użyteczności  (kryterium  społeczne),
- kryterium odpłatności  (kryterium  ekonomiczne).
Według  pierwszego  kryterium  występuje  zasadnicza  różnica  miedzy  korzyściami,  które  daje  dobro  prywatne,  i  
korzyściami  osiąganymi  z  dóbr  publicznych.  Korzyści  z  dobra  prywatnego  ograniczają  się  najczęściej  do  jednej  
osoby,  niekiedy  do  kilku  osób.  Co  więcej,  jeżeli  dana  osoba  używa  dobra  prywatnego,  np.  samochodu,  to  jest  
ono  niedostępne  dla  innych  osób.  Inaczej  jest  w  przypadku  transportu  publicznego.  W  dostępie  do  dóbr  prywat-
nych  występuje  zjawisko  rywalizacji  między  użytkownikami  danego  dobra9.  W  dostępie  do  dóbr  publicznych  
rywalizacja  obywateli  nie  istnieje  w  tym  sensie,  że  fakt  korzystania  jednego  człowieka  z  danego  dobra  nie  
uniemożliwia  korzystania  z  tego  samego  dobra  przez  innego  człowieka.  Przykładem  mogą  być  parki publiczne,
jeziora, drogi publiczne, powietrze itp.
Według  kryterium  ekonomicznego  o  tym  czy  dobro  ma  charakter  publiczny,  czy  prywatny  decyduje  źródło  
odpłatności.  Dobrami  publicznymi  są  te  dobra  (towary,  usługi),  które  są  finansowane  przez  budżet  państwa,  
budżety  samorządowe  i  inne  fundusze  publiczne.  W  takim  ujęciu  dobra  publiczne  tworzą  konsumpcję  zbiorową  
społeczeństwa,  która  jest  finansowana  z  funduszy  publicznych.  Dla  odbiorców  dóbr  publicznych  oznacza  to,  że  
są  one  dostarczane  bezpłatnie  lub  za  częściową  odpłatnością.  Ta  cecha  dóbr  publicznych  powoduje,  że  są  one  
przedmiotem  ostrych  kontrowersji  wśród  ekonomistów  i  polityków.  Ich  źródłem  jest  to,  że  iluzoryczna  
bezpłatność  (rozdawanie)  dóbr  publicznych  może  prowadzić  do  marnotrawstwa  i  nadużyć  w  gospodarowaniu
nimi.  Niebezpieczeństwo  tych  negatywnych  zjawisk  istnieje  zawsze,  gdy  mamy  do  czynienia  z  bezpłatnością;;  
stąd  ostra  krytyka  ze  strony  zwolenników  rynkowego  (za  pełną  odpłatnością)  zaspokajania  jak  największej  
części  potrzeb ludzkich.
Inną  wadą  dóbr  publicznych  jest  to,  że  wprawdzie  z  punktu  widzenia  indywidualnego  odbiorcy  są  one  bezpłatne,  
ale  w  sensie  ekonomicznym  są  opłacone  zbiorowo.  Oznacza  to,  że  dobra  publiczne  zawsze  pozostają  w  sprze-
czności  z  dobrami  prywatnymi.  Istota  tej  sprzeczności  polega  na  tym,  że  konsumpcja  dóbr  publicznych  
automatycznie  ogranicza  konsumpcję  dóbr  prywatnych.  Następuje  to  na  skutek  ograniczenia  (okrojenia)  
dochodów  indywidualnych.  Okrojenie  to  jest  niezbędne  do  sfinansowania  konsumpcji  dóbr  publicznych.
Konsumpcja  dóbr  publicznych  zawsze  oznacza  więc  konsumpcję  przymusową,  narzuconą  poszczególnym  
jednostkom  bez  względu  na  to  czy  one  tego  chcą,  czy  nie.  Preferencje  konsumpcyjne  poszczególnych  osób  mogą  
istotnie  różnić  się  od  preferencji  ustalonych  przez  państwo  i  władze  samorządowe.  Na
9
Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 7-8.
25
Tak  się  dzieje  z  powietrzem,  wodą,  krajobrazem  itp.  Niektóre  z  dóbr  publicznych  powstają  w  wyniku
działalności  człowieka.  Zaliczyć  do  nich  można  obiekty  wojskowe,  budynki  administracji  publicznej,  drogi  
publiczne  itp.  Jest  więc  oczywiste,  że  dobra  publiczne  są  chronione,  powstają  i  są  eksploatowane  przy  
wykorzystaniu funduszy publicznych.
Dobra  społeczne  to  takie  dobra,  które  ze  względów  fizycznych  mogą  być  dobrami  prywatnymi,  ale  na  skutek  
doktryny  społecznej  i  prowadzonej  przez  władze  publiczne  polityki  społecznej  są  dostępne  dla  każdego  
obywatela,  tak  jak  w  przypadku  klasycznych  dóbr  publicznych.  Sytuacja taka dotyczy podstawowych potrzeb
ludzkich,  takich  jak  np.  ochrona  zdrowia,  edukacja.  Dobra  społeczne  wytwarza  się  więc  dzięki  istnieniu  
urządzeń,  które  są  własnością  publiczną  i  które  zostały  sfinansowane  z  funduszy  publicznych.  Tak  jest  w  
przypadku  budynków  i  urządzeń  szkół  publicznych,  obiektów  szpitalnych  i  innych  obiektów  służących  ochronie  
zdrowia,  obiektów  sportowych  itd.  Wytwarzanie  dóbr  publicznych,  przeważnie  usług,  jest  finansowane  z  
funduszy  publicznych,  np.  finansowanie  usług  oświatowych  i  usług  zdrowotnych.  Nie  wyklucza  to,  oczywiście,  
częściowej  partycypacji  osób  (obywateli)  w  finansowaniu  dóbr  społecznych.  Wiąże  się  to  z  częściową  
odpłatnością  i  pokrywaniem  pewnych  bieżących  kosztów  wytwarzania  danego  dobra  (usługi).  Dobro  takie  ma
charakter  mieszany,  tzn.  jest  dobrem  społeczno-prywatnym.
Konkludując  można  stwierdzić,  że  dobra  publiczne  zawsze  są  finansowane  z  funduszy  publicznych  i  można  je  
nazwać  klasycznymi  dobrami  publicznymi, dobrami publicznymi sensu stricto, ze  względu  także  na  ich  
naturalne  cechy.  Dobra  społeczne  mogą  być  finansowane  w  całości  lub  w  części  z  funduszy publicznych i
wówczas  można  by  mówić  o  dobrach  publicznych  sensu largo, które  obejmują  klasyczne  dobra  publiczne  oraz  
dobra  publiczne,  które  ze  względu  na  społeczne  znaczenie  (politykę  społeczną)  są  finansowane  z  funduszy
publicznych.  Wreszcie  dobra  prywatne  są  finansowane  wyłącznie  z  funduszy prywatnych.
Z  powyższego  wynika,  że  zakres  dóbr  publicznych  sensu largo nie  jest  wyraźnie  określony.  Może  on  zmieniać  
się  w  zależności  od  tego,  w  jaki  sposób  będą  alokowane  dobra  (usługi),  które  - ze  względów  fizycznych  - mogą  
być  rozdzielane  za  pomocą  mechanizmu  rynkowego,  ale  ze  względów  społecznych  są  rozdzielane  z  
wyłączeniem  mechanizmu  rynkowego.  Taki  lub  inny  zakres  dóbr  społecznych  wpływa  bezpośrednio  na  zakres  
finansów  publicznych,  zarówno  na  rozmiary  niezbędnych  funduszy  publicznych,  jak  też  na  skalę  i  stopień  
skomplikowania  zjawisk  i  procesów  związanych  z  finansowaniem  dóbr  publicznych  oraz  dóbr  społecznych.
Zależności  między  różnymi  rodzajami  dóbr  a  finansami  publicznymi  przedstawia  rys.  1.
Rozróżnienie  miedzy  dobrem  publicznym  a  dobrem  społecznym  jest  także  istotne  z  punktu  widzenia  korzyści,  
które  realizują  obywatele.  Przesłanką  ochrony  i  tworzenia  dóbr  publicznych  jest  zarówno  ich  istotne  znaczenie  
dla  egzystencji  społeczeństwa,  jak  i  cechy  fizyczne.
27
tym  tle  powstaje  wyraźna  sprzeczność  interesów  ekonomicznych  między  jednostką  a  społeczeństwem.  
Przykładem  może  być  bezdzietne  małżeństwo  płacące podatki,  z  których  finansowana  jest  oświata  publiczna  
albo  zasiki  rodzinne.  Sprzeczność  między  jednostką  a  społeczeństwem  jest  tym  większa,  im  większy  jest  zakres  
konsumpcji  dóbr  publicznych.  Nadużywanie  przez  państwo  tego  instrumentu  może  prowadzić  do  
niebezpiecznego  zjawiska  osłabienia  motywacji  do  pracy  i  przedsiębiorczości,  gdyż  agresywny  system  
podatkowy  przejmuje  coraz  więcej  dochodów  potrzebnych  na  finansowanie  konsumpcji  zbiorowej.  Nadmierna,  
wymuszona konsumpcja publiczna narusza  też  wolność  jednostki,  ograniczając  możliwości  wyboru  celu  
przeznaczenia  dochodów.
Te  trudne  problemy  są  przedmiotem  badań  różnych  nauk  społecznych  w  tym  także  nauki  o  finansach  
publicznych.
4.  Dobro  społeczne
Omówione  w  poprzednim  podrozdziale  trudności  z  rozróżnianiem  dobra publicznego i dobra prywatnego na tym
się  nie  kończą.  Występują  one  także  w  obrębie  samego  dobra  publicznego.  Charakterystyczne  jest  np.,  że  w  
literaturze  krajowej  i  zagranicznej  pojęć  „dobro  publiczne",  „dobro  społeczne"  („public  good",  „social  good")
używa  się  zamiennie.  Nie  jest  przy  tym  jasne,  na  ile  jest  to  świadome,  a  na  ile  przypadkowe.  Załóżmy  jednak,  że  
w rzeczywistości  istnieją  trzy  kategorie  dóbr:
- dobra publiczne,
- dobra  społeczne,
- dobra prywatne.
Przez  dobra  publiczne  należy  rozumieć  tylko  te  dobra,  które  z  przyczyn  naturalnych  (cechy  fizyczne)  mogą  
służyć  zbiorowości  lokalnej  lub  całemu  społeczeństwu.  Ten  rodzaj  dóbr  określa  się  też  mianem:  czyste dobra
publiczne  („pure  public  good")w. Dobra  te  są konsumowane  egalitarnie  przez  wszystkich  członków  danej  
zbiorowości.  Fakt  korzystania  z  czystego  dobra  publicznego  przez  jedną  osobę  nie  może  ograniczyć  dostępu  do  
tego  dobra  innej  osoby,  dotyczy  to  zarówno  ilości  jak  i  jakości  tego  dobra.  Korzyści  z  używania czystego dobra
publicznego  są  więc  niepodzielne,  nie  można  wyodrębnić  części  tego  rodzaju  dobra  i  przypisać  go  jednostce".  
Do  dóbr  tych  należą:  powietrze,  rzeki,  jeziora,  autostrady,  bezpieczeństwo  zewnętrzne,  działalność  służb  dyp-
lomatycznych itp. Zauważmy,  że  niektóre  z  tych  dóbr  wprawdzie  są  dobrodziejstwem  natury,  ale  muszą  
podlegać  ochronie,  czyli  gospodaruje  się  nimi.
10
Por. P.A. Samuelson The  Pure  Theory  of  Public  Expenditures,.„Review  of Economics and Statistics" 1954, nr XXXVI, s. 387-389.
" Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 30.
26
Rys.  1.  Dobro  publiczne  a  dobro  społeczne
Żródlo:  Opracowanie  własne.
Z  takich  właśnie  przyczyn  ochrona  i  wytwarzanie  dóbr  publicznych  musi  odbywać  się  z  publicznych  źródeł  
finansowania. Dobra publiczne sensu stricto muszą  więc  być  chronione  i  tworzone  niezależnie  od  tego,  czy  
obywatele  chcą  i  mogą  ponosić  ciężary  finansowe  na  ten  cel.  Dostęp  każdego  obywatela  do  danego  dobra  
publicznego  jest  więc  nieograniczony  w  ogólności,  a  ze  względu   na posiadane  dochody  w  szczególności.
Inaczej  jest  w  przypadku  dobra  społecznego.  Przesłankami  tworzenia  tych  dóbr  jest  umożliwienie  konsumpcji
dóbr  społecznych  obywatelom,  których  dochody  indywidualne  mogłyby  uniemożliwiać  lub  ograniczać  ich  
nabycie,  gdyby  dobra  te  były  alokowane  na  zasadach  rynkowych  (komercyjnych),  typowymi  takimi  dobrami  
społecznymi  są:  ochrona  zdrowia  i  edukacja.  W  nowoczesnych  społeczeństwach  ochrona  zdrowia  i  edukacja  są  -
w przeważającej  części  - dobrami  społecznymi,  a  więc  i  dobrami  publicznymi  sensu 'argo. Nie wyklucza to
możliwości  istnienia  także  prywatnego  sektora  ochrony  zdrowia,  który  może  świadczyć  usługi  o  wysokim
standardzie  na  zasadach  komercyjnych.  Jeżeli  chodzi  o  edukację,  to  na  ogół  ma  ona  charakter  dobra  Publicznego  
na  poziomie  podstawowym  i  średnim.  Chociaż  także  na  tym  poziomie  w  niektórych  krajach- działają  szkoły  
prywatne,  mają  one  jednak  niewielkie  znaczenie.
Mechanizm rynkowy w znacznie szerszym zakresie jest wykorzystywany na poziomie  szkolnictwa  wyższego.  W  
niektórych  krajach,  np.  w  Stanach  Zjednoczonych,  istnieje  rozwinięta  sieć  uniwersytetów  prywatnych,  które  
świadczą  usługi  (kształcenie)  na  zasadach  pełnej  odpłatności.  Oprócz  nich  !stnieją  również  uniwersytety  
publiczne  (stanowe),  które  pobierają  pewną  opłatę  pokrywającą  istotną  cześć  kosztów  działalności  (średnio  
około  1/3),  a  Pozostała  cześć  jest  finansowana  z  funduszy  publicznych.  Jednak  w  większości  krajów  Europy  
Zachodniej,  a  także  w  krajach  postsocjalistycznych  eduka-
28
cja  na  poziomie  wyższym  jest  w  przeważającej  części  traktowana  jako  dobro  publiczne.
Doświadczenia  krajów  przechodzących  transformację  ustrojową  są  wielce  interesujące  pod  względem  roli  
doktryny  społeczno-politycznej w zaspokajaniu  potrzeb  obywateli.  Doktryna  ta  w  początkowym  okresie  
transformacji  była  silnie  zdeterminowana  „filozofią  rynkową",  która  była  wyrazem  odreagowywania poprzedniej
sytuacji,  w  której  istniało  wszechogarniające  państwo  odpowiedzialne,  przynajmniej  w  założeniach,  za  
dostarczanie  wielu  istotnych  dla  obywateli  i  społeczeństwa  dóbr  publicznych.  Wobec  bankructwa  systemu,  
którego  elementem  było  ówczesne  państwo,  i  utraty  zdolności  ekonomicznej (finansowej)  państwa  do  
wypełniania  funkcji  socjalnych,  obserwowaliśmy  np.  w  Polsce  zjawisko  żywiołowej  prywatyzacji  sektora  służby  
zdrowia  i  edukacji.  Mam  na  myśli  dynamiczny  rozwój  prywatnych  usług  medycznych  i  edukacyjnych,
obciążających  dodatkowo  finanse  obywateli,  mimo  że  formalnie  istniało  i  nadal  istnieje  prawo  do  bezpłatnej  
ochrony  zdrowia  i  bezpłatnej  edukacji.  W  wielu  dziedzinach,  w  tym  zwłaszcza  w  sektorze  służby  zdrowia,  
istniało  wiele  zjawisk  o  charakterze  patologicznym,  np.  jawne  lub  ukryte  finansowanie  świadczeń  z  budżetów  
gospodarstw  domowych,  niezależnie  od  płacenia  stosunkowo  wysokich  podatków  w  części  przeznaczanych  na  te  
cele.  Pod  wpływem  zwiększającej  się  niewydolności  sektora  publicznego  i  rozszerzającej  się  patologii  w  
sposobie zaspokajania  wielu  istotnych  dla  obywateli  potrzeb  następowała  i  nadal  następuje  stopniowa  
reorientacja skrajnie liberalnej doktryny  gospodarczej  przenoszonej  także  w  sferę  dóbr  i  potrzeb  publicznych.  
Główne  cechy  budowanej  doktryny  to:
a)    przejęcie  przez  władze  publiczne  (państwowe  i  samorządowe)  odpowiedzialności  za  kluczowe  dla  życia  
obywateli  dziedziny  publiczne  (inaczej  zresztą  być  nie  może  w  warunkach  systemu  demokratycznego);;
b)    przyjęciu  odpowiedzialności  za  dziedziny  publiczne  towarzyszy  jednak  wyraźne  dążenie  do  odróżnienia  
opowiedzialności  formalnej  za  funkcjonowanie  tych  dziedzin  od  odpowiedzialności  materialnej;;
c)    odpowiedzialność  formalna  (także  i  polityczna)  polega  na  stworzeniu  przez  władze  publiczne  efektywnego  
systemu wytwarzania oraz dostarczania  określonych  dóbr  zaspokajających  potrzeby  indywidualne  i  zbiorowe,  
oznacza  to,  że  w  przypadku  pewnych  dóbr,  które  utracą  status  dóbr  publicznych,  państwo  będzie  określać  reguły  
działania  podmiotów  tak,  aby  ograniczać  skutki  agresywnego  mechanizmu rynkowego w takich dziedzinach, jak
np.  ochrona  zdrowia,  edukacja,  kultura,  ubezpieczenia  społeczne;;
d)    odpowiedzialność  materialna  oznacza  przyjęcie  przez  władze  publiczne  obowiązku  „bezpłatnego"  
dostarczania  określonych  dóbr  publicznych,  a  więc  wiąże się  z  koniecznością  finansowania  tych  dóbr  ze  
środków  publicznych,  pochodzących  głównie  z  podatków.
Realizacja  takiej  doktryny  społeczno-politycznej  wymaga  określenia  rzeczywistych  możliwości  gospodarki  i  
społeczeństwa  w  zakresie  „bezpłatnego"  dostarczania  określonych  dóbr  publicznych.  To  z  kolei  ułatwi  rozumne  
okreś-
29
lenie  zasad  dostarczania  dóbr  albo  w  oparciu  o  środki  publiczne,  albo  w  oparciu  o  środki  prywatne.  Fakt  czy  
dobra  te  będą  dostarczane  przez  sektor  publiczny,  czy  przez  sektor prywatny ma - w  tym  kontekście  -
drugorzędne  znaczenie.  Ważne  jest  określenie,  kto  i  za  co  ma  płacić,  gdyż  od  tego  zależy  m.in.  wysokość  
nakładanych  ciężarów  podatkowych.  Precyzyjnie  określone  możliwości  (konieczności)  Finansowania  
dostarczanych  dóbr  będą  wpływać  na  decyzje  zarówno  władz  publicznych,  jak  i  obywateli.  Tych  ostatnich  np.  w  
zakresie  kształtowania  bieżącego  i  przyszłego  budżetu  gospodarstwa  domowego  (co  sprzyja  kształtowaniu
postaw  opartych  na  przezorności  indywidualnej),  zwiększania  stopy  oszczędności  w  gospodarce  narodowej,  
zwiększenia  obszaru  wyboru  kierunków  konsumpcji  indywidualnej,  jeśli  towarzyszy  temu  wzrost  dochodów  do  
dyspozycji  jako  skutek  zmniejszenia  ciężarów  podatkowych.
Wyrazem  zmian  w  doktrynie  społeczno-politycznej  krajów  znajdujących  się  w  okresie  transformacji  ustrojowej  
jest  podjęcie  wielkich  reform  w  zakresie  ubezpieczeń  społecznych,  ubezpieczeń  zdrowotnych,  systemu  edukacji.
Jeżeli  popatrzymy  na  dobro  publiczne i dobro  społeczne  z  punktu  widzenia  zależności  między  poziomem
dochodu  obywatela  a  użytecznością  tych  dóbr,  to  stwierdzimy,  że  kształtują  się  one  całkiem  odmiennie.  
Graficzny  obraz  tej  różnicy  ilustrują  rys.  2  i  3.

Rys.  2.  Dochody  indywidualne  a  użyteczność  dobra  publicznego  sensu stricto


Żródlo:  Opracowanie  własne.
Rys.  3.  Dochody  indywidualne  a  użyteczność  dobra  społecznego
Żródto:  Opracowanie  własne.
30
Na  rys.  2  krzywa  użyteczności  dobra  publicznego  (sensu stricto) Up jest  neutralna  względem  dochodów  
indywidualnych.  Oznacza  to,  że  każdy  obywatel  ma  dostęp  do  dobra  publicznego  niezależnie  od  tego,  jakim  
dochodem  dysponuje.  Przykładem  takich  dóbr  jest  obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  wewnętrzne,  administracja  
publiczna,  drogi  publiczne,  ochrona  środowiska  itp.  W  rzeczywistości  stopień  użytkowania dobra publicznego
przez poszczególnego  obywatela  może  być  i  jest  różny.  Częściowo  jest  to  podyktowane  czynnikami  
obiektywnymi,  a  częściowo  subiektywnymi.  Jeżeli  ktoś  żyje  w  mieście,  gdzie  istnieje  większe  skażenie  
środowiska  niż  na  wsi,  to  użyteczność  dobra  publicznego,  jakim  jest  powietrze,  jest  mniejsza.  Z  kolei  
mieszkaniec  dużego  miasta  ma  większą  możliwość  korzystania  z  transportu  publicznego.
Neutralność  użyteczności  dobra  publicznego  względem  dochodów  jest,  oczywiście,  pewnym  uproszczeniem.  
Istnieje  bowiem  wiele  przypadków,  w  których  poziom  dochodów  indywidualnych  wpływa  na  użyteczność  dóbr  
publicznych.  Dzieje  się  tak  np.  wtedy,  gdy  dana  osoba  nie  może  kupić  samochodu  i  nie  może  korzystać  z  
rozbudowanej  sieci  dróg  publicznych.  Niskie  dochody  mogą  być  też  przyczyną  ograniczonego  dostępu  danej  
osoby  do  dóbr  przyrody:  pobyt  w  parkach  krajobrazowych,  korzystanie  ze  świeżego  powietrza  itp.  Nie  to  jednak  
decyduje  o  istocie  zależności  między  użytecznością  dobra  publicznego  a  dochodami  indywidualnymi.
Prawidłowość  jest  następująca:  użyteczność  dobra  publicznego  sensu stricto jest  neutralna  względem  dochodów  
indywidualnych.
Inaczej  jest  w  przypadku  dobra  społecznego,  co  ilustruje  rys.  3.  Tutaj  istnieje  wyraźna  zależność  między  
dochodami indywidualnymi a  użytecznością  dobra  społecznego.  Dla  osób  o  Wysokich  dochodach  użyteczność  
dóbr  społecznych  jest  niska,  bo  mogą  one  skorzystać  z  prywatnych  usług  np.  zdrowotnych,  edukacyjnych,  które  
z  reguły  mają  wyższy  standard  niż  usługi  publiczne.  Jeżeli  osoby  o  wysokich  dochodach  korzystają  jednak  ze  
wspomnianych  usług  zdrowotnych,  to  realizują  pewną  premię  z  tytułu  użyteczności  dobra  społecznego.
Wysokość  tej  premii  zależy  od  stopnia  obciążenia  daninami  publicznymi  (podatkami)  na  rzecz  funduszy  
publicznych, z których  finansowane  są  dobra  społeczne.  Z  reguły  ciężary  te  są  większe  dla  osób  o  wysokich  
dochodach  niż  dla  osób  o  niskich  dochodach,  ze  względu  na  stosowaną  przez  państwo  progresję  podatkową.  
Zależność  między  ciężarami  ponoszonymi  przez  obywatela na rzecz wspólnoty  a  korzyściami,  jakie  on  osiąga  z  
tytułu  użytkowania  dóbr  publicznych,  jest  sprawą  odrębną;;  będzie  ona  rozważana  w  dalszej  części  pracy.
Powracając  do  rys.  3  zauważmy,  że  opadająca  od  punktu  C krzywa  użyteczności  dobra  społecznego  U, oznacza,
że  wraz  ze  spadkiem  poziomu  dochodów  indywidualnych  wzrasta  użyteczność  dobra  społecznego.  Przy  naj-
niższych  dochodach,  odpowiadających  odcinkowi  OA, użyteczność  dobra  społecznego  jest  najwyższa.  Jest  to  
zrozumiałe,  gdyż  dla  obywatela  o  niskich  dochodach  jedyną  szansą  dostępu  do  pewnych  dóbr  (ochrona  zdrowia,  
edukacja,  kultura)  jest  ich  bezpłatność.
31
Zależność  między  dochodami  a  użytecznością  o  : publicznych sensu largo jest  więc  kombinacją  krzywych  
użyteczności  z  rys.  2  i  3.
Do  pełnego  zrozumienia  istoty  dóbr  publicznych  oraz  ich  użyteczności  dla  poszczególnych'  osób  konieczne  jest  
uwzględnienie  kosztów,  w  wyniku  których  powstają  dobra  publiczne.  Chodzi  w  szczególności  o  to,  kto  i  w  
jakim  stopniu  koszty  te  ponosi,  a  także  o  to,  kto  i  w  jakim  stopniu  korzysta  z  dóbr  publicznych.  Zagadnienia  te  
będą  rozważane  w  rozdziale,  który  traktuje  o  teorii  wyboru  publicznego.
5. Finanse publiczne
jako  przedmiot  zainteresowania  różnych  dyscyplin
Opisany  wyżej  przedmiot  finansów  publicznych  wskazuje  wyraźnie  na  fakt,  że  znajdują  się  one  w  polu  
zainteresowania  różnych  dyscyplin  lub,  inaczej,  że  nauka  o  finansach  publicznych  ma  charakter  
interdyscyplinarny.
Wynika  to  z  cech  zjawisk  i  procesów  występujących  w  ramach  finansów  publicznych.  Ten  interdyscyplinarny  
charakter  nauki  o  finansach  publicznych  daje  zresztą  szansę  lepszego  rozpoznania  zjawisk  i  procesów,  ale  
stwarza  też  niebezpieczeństwo  „zawłaszczenia"  przedmiotu  finansów  publicznych  przez  jedną  dyscyplinę  i  
minimalizowania  znaczenia  innych  aspektów  powstawania i rozdysponowywania  pieniężnych  środków  
publicznych.  Rodzi  to  określone  trudności  definicyjne,  prowadzące  do  nieporozumień.  Tak  np.  P.M.  Gaudemet  
wprawdzie  uznaje  „graniczny"  - jak  to  określa  - charakter  finansów  publicznych,  ale  w  definicji  stwierdza:
„Finanse  publiczne  stanowią  gałąź  prawa  publicznego  (podkreślenie  - S.O.],  którego  przedmiotem  jest  badanie  
norm  dotyczących  publicznych  zasobów  pieniężnych  oraz  [dokonywanie  - S.O.] operacji tymi zasobami"12.
Definicję  taką  należy  odrzucić,  gdyż  nie  oddaje  ona  rzeczywistej  treści  finansów  publicznych.  Jest  zrozumiałe,  
że  powstawanie  i  rozdysponowywanie  funduszy  publicznych  nie  może  się  odbywać  w  próżni  prawnej  i,  tak  jak  
wiele  innych  dziedzin  życia  gospodarczego  oraz  społecznego,  jest  regulowane  normami  prawnymi.  Nie  można  
jednak  zapominać,  że  prawo  ma  charakter  służebny  i  instrumentalny  wobec  funduszy  publicznych,  a  nie  
odwrotnie.
Stąd  też  doceniając  znaczenie  norm  prawnych  dla  funkcjonowania  finansów  publicznych  jestem  skłonny  
pozostać  przy  tezie,  że finanse  publiczne  są  przedmiotem  badania  wielu  dziedzin.  Jednak  nie  ze  względu  na  
profesjonalne  zainteresowania  autora  pracy,  lecz  przede  wszystkim  z  uwagi  na  obiektywną  treść  kategorii  
finansów  publicznych  trzeba  stwierdzić,  że  są  one  przedmiotem  szczególnego zainteresowania nauk
ekonomicznych.  Wynika  to  z  pieniężnego  charakteru  zjawisk  i  procesów  występujących  w  obszarze  finansów  
publicznych,  jak  również  z  faktu,  że  są  one  elementem  systemu  tworzenia  i  wykorzystywania  dochodów  w  
gospodarce.
P.M. Gaudemet Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1990, s. 27.
32
Finanse pub.---.me są  więc  elementem  gospodarki.  Instrumenty  finansowe,  takie  jak:  podatki,  opłaty,  dotacje,  
pożyczki  itd.  wpływają  bezpośrednio  lub  pośrednio  na  całą  gospodarkę  narodową  oraz  na  mikropodmioty.  
Procesy  tworzenia  funduszy  publicznych  ograniczają  więc  dochody  jednych podmiotów,  a  jednocześnie  
zwiększają  dochody  innych  podmiotów.  Redystrybucja  dochodów  dokonywana  przez  system  finansów  
publicznych  wywiera  wpływ  na  funkcjonowanie  mechanizmu  rynkowego  przez  regulowanie  popytu  na  towary  i  
usługi,  podaży  towarów  i  usług,  rynku  czynników  wytwórczych  (praca  żywa),  rynku  kapitałowego  itd.  Szersza  
argumentacja  przemawiająca  za  ekonomiczną  treścią  finansów  publicznych  jest  więc  zbędna.
Powracając  do  prawnych  aspektów  funkcjonowania  finansów  publicznych  należy  zauważyć,  że jest  ono  możliwe  
dzięki  istnieniu  norm  prawnych;;  zresztą  różnej  rangi  - poczynając  od  ustawy  zasadniczej,  w  której,  z  reguły,  
określone  są  kompetencje  organów  władzy  w  sprawach  finansów  publicznych  (budżet  państwa,  budżety  
samorządowe),  przez  ustawy  o  ustroju  budżetowym,  ustawy  podatkowe  itd.,  aż  po  szereg  aktów  wykonawczych  
organów  władzy  różnego  szczebla.  Finanse  publiczne  są  więc  przedmiotem  szerokiego  zainteresowania  nauk  
prawnych.
Finanse  publiczne  są  instrumentem  władzy,  stąd  też  muszą  być  analizowane  w  kontekście  funkcjonowania  
mechanizmu  politycznego.  Chodzi  np.  o  badanie  wpływu  różnych  czynników  politycznych  (doktryn,  
programów)  na  wielkość  funduszy  publicznych,  źródła  ich  powstawania  i  kierunki  wydatkowania  środków  
publicznych.  Wyłania  się  stąd  pole  zainteresowań  finansami  publicznymi  ze  strony  nauk  politycznych.
Procesy  tworzenia  funduszy  publicznych  (np.  z  podatków)  oraz  ich  wykorzystywanie  (np.  zasiłki,  renty,  
emerytury,  bezpłatne  świadczenia  zdrowotne)  mają  charakter  nie  tylko  gospodarczy,  lecz  także  społeczny.  Na  
przykład  analiza  interesów  grupowych  realizowanych  za  pośrednictwem  finansów  publicznych,  a  także  wiele  
innych  aspektów  funkcjonowania  funduszy  publicznych,  jest  przedmiotem  zainteresowania  socjologii.
W  praktyce  fiskalnej  ważną  rolę  odgrywają  także  względy  psychologiczne. Przewidywanie reakcji zbiorowych
np.  na  wprowadzanie  podatków  czy  na  oszczędności  budżetowe,  przewidywanie  zachowań  podmiotów  
gospodarczych  przy  stosowaniu  określonych  instrumentów  finansowych,  stwarza  podstawy  analizy  finansów  
publicznych  także  z  punktu  widzenia  psychologii.
Łatwo  więc  zauważyć,  że  zainteresowanie  finansami  publicznymi  ze  strony  różnych  dyscyplin  naukowych  jest  w  
pełni  uzasadnione.  Ważne  jest,  aby  w  badaniach  nad  finansami  publicznymi  wykorzystać możliwości  metody  
(lub  metod),  którą  posługuje  się  dana  dyscyplina  wiedzy.  Dla  nauk  ekonomicznych  finanse  publiczne  to  przede  
wszystkim  sposób  alokacji  zasobów  w  gospodarce.  Nauki  ekonomiczne  badają  więc  efektywność  alokowanych  
zasobów,  wpływ  finansów  publicznych  na  efektywność  sektora  prywatnego,  funkcjonowanie  całego  
mechanizmu  rynkowego,  zakres  i  kierunki  redystrybucji  dochodów,  wpływ  instrumentów  finansowych  na  
decyzje  podmiotów  w  skali  mikroekonomicznej  itd.
3 — Finanse publiczne
33
-- - ,-..-„..:.:  W«MJiiill.Niliill«Uiiillliiiiil||Mi^^

Przegląd  ważniejszych  teorii  finansów  publicznych


1.  Znaczenie  teorii  finansów  publicznych
Dokonam  teraz  przeglądu  ważniejszych  teorii  finansów  publicznych,  gdyż  odgrywały  one  znaczącą  rolę  w  
praktycznym  posługiwaniu  się  finansami  publicznymi.  Teorie  finansów  publicznych  były  i  nadal  są  podstawą  
polityki  państwa  w  zakresie  nakładania  ciężarów  podatkowych  oraz  w  zakresie  wydatkowania publicznego.
Związek  finansów  publicznych  z  funkcjonowaniem  całej  - powiedzielibyśmy dzisiaj - gospodarki narodowej
sprawiał,  że  teorie,  finansów  publicznych  stanowiły  element  ogólnej  teorii  ekonomicznej  i  wyprowadzanych  z  
niej  doktryn  ekonomicznych  i  społecznych.
Wpływ  finansów  publicznych  na  życie  poszczególnych  obywateli,  różnych  grup  społecznych  czy  całego  
społeczeństwa  powodował,  że  w  formułowanych  teoriach  finansów  publicznych  występowały  pierwiastki  
społeczne,.  etyczne  i  religijne.  Z.  Fedorowicz  słusznie  więc  zauważa,  że  „podstawy  teorii  finansów,  publicznych
(czy  polityki  finansowej  państwa),  prezentowanych  przez,  różnych  autorów,  leżą  w  poglądach  teoretyczno-
ekonomicznych  i  społeczno-politycznych"1.
Silny  wpływ  religii  oraz  poglądów  filozoficznych  na  posługiwanie  się  finansami  publicznymi  - a  ściślej  ich  
elementami,  zwłaszcza  podatkami  - był  widoczny  w  okresach,  w  których  nie  było  rozwiniętej  myśli  i  teorii  eko-
nomicznej.  W  historii  nowożytnej  myśli  ekonomicznej  przyjmuje  się,  że  zwarty  system  teoretyczny  opisujący  
podstawy kapitalistycznego sposobu produkcji  został  stworzony  przez  fizjokratyzm2,  chociaż  elementy  systemo-
wego  podejścia  do  gospodarki  spotykamy  już  w  poglądach  kameralistów  niemieckich.
' Z. Fedorowicz Instytucje finansowe, PWE, Warszawa 1965, s. 291. 2 Por. np. W. Boniecki Historia  myśli  ekonomicznej, cz. 1, Akademia
Ekonomiczna,  Kraków  1975,  s.  117.
34
2. Okres przedkapitalistyczny
Przedstawione  w  rozdziale  1  rozważania  wskazują  na  ścisły  związek.finansów  publicznych  z  instytucją  państwa.  
Ze  związku  tego  wynika  istotna  zależność  między  pojmowaniem  roli  państwa  w  kształtowaniu  procesów  
społecznych  i  gospodarczych  a  poglądami  na  rolę  spełnianą  przez  finanse  publiczne.
Instytucja  państwa,  tak  jak  i  finanse  publiczne,  rozwinęła  się  w  okresie  przedkapitalistycznym,  a  nawet  w  
starożytności  (Egipt,  Grecja,  Cesarstwo  Rzymskie),  ale  rozwój  instytucji  finansów  publicznych  zdeterminowany  
został  rozwojem  stosunków  towarowo-pieniężnych,  który  nastąpił  wraz  z  powstaniem kapitalizmu.
Dla  starożytności  charakterystyczne  było  to,  że  państwo  miało  wiele  dochodów  z  własności,  a  główne  wydatki  
ponosiło  na  prowadzenie  wojen  i  utrzymanie  armii.  Jednocześnie  starożytne  państwa  korzystały  w  szerokim  
zakresie  z  naturalnych  danin  na  rzecz  państwa  (historia  danin  będzie  omówiona  w  rozdziale  6,  poświęconym  
dochodom publicznym).
W  średniowieczu  oceny  posługiwania  się  przez  władców  daninami  dokonywano  przede  wszystkim  z  punktu  
widzenia  moralnego.  Chodziło  o  sprawiedliwe  rozłożenie  ciężarów,  przy  czym  rozumiano  przez  to  ekwiwalentne
ponoszenie daniny w  stosunku  do  otrzymywanego  świadczenia.  Poglądy  takie  można  sformułować  opierając  się  
na  koncepcji  sprawiedliwej  (słusznej)  ceny,  która  pojawia  się  w  poglądach  społecznych  św.  Tomasza  z  Akwinu  
(1225-1274).  Można  zatem  stwierdzić,  że  poglądy  te  są  jednym  ze  źródeł  współczesnych  teorii  finansów  
publicznych,  zwłaszcza  tych,  które  głoszą,  iż  ciężary  powinny  być  nakładane  odpowiednio  do  osiąganych  
korzyści3.
Elementy  teorii  finansów  publicznych  i  zaleceń  względem  polityki  oraz  gospodarki  finansowej  państwa  są  
zaskakująco  dobrze  rozwinięte  w  poglądach  kameralistów.  Myśl  kameralistów,  wyrażona  zwłaszcza  w  dziełach  
J.G.H.  Justiego  (17Ó5-1771),  przypisywała  duże  znaczenie  gospodarce  państwa.  Sprowadzało  się  to  nie  tylko  do  
polityki protekcjonistycznej, realizowanej  za  pomocą  instrumentów  finansowych,  lecz  także  do  
wykorzystywania  podatków  w  funkcji  interwencyjnej.  Kameraliści  dostrzegali  wyraźny  związek  między  fiskalną  
aktywnością  państwa  a  dobrobytem  społecznym.  Współczesny  Justiemu  J.F.  Pfeiffer  twierdził:  „Jakość  i  
wielkość  potrzeb  państwowych  oraz  wypływających  z  nich  wydatków  są  rezultatem  działalności  państwa,  które  
ma  na  celu  podniesienie  dobrobytu  całego  narodu.  Znaczenie  i  wielkość  potrzeby  państwowej  mierzy  się  
korzyścią,  wzrostem  dochodów,  jaki  wynika  z  podatków  państwowych"4. Kameraliści  zalecali  pobieranie  
podatków  nie  tam,  gdzie  można,  lecz  tam,  gdzie
3
Por. Z. Fedorowicz op. cit., s. 292.
4
J.F. Pfeiffer Lehrbegriff Samtlicher Oekonomische wid Cameralwissenschaften, b.m. 1778; cyt. za: Z. Fedorowicz op. cit., s. 293.
35
trzeba5.  Zasługą  kameralistów  jest  także  to,  że  po  rc.  >ierwszy  postawili  kwestię  granic  wydatków  publicznych,  
a  więc  i  pośrednio  granic  opodatkowania.  Stosownie  do  ich  zaleceń,  podstawowym  kryterium  oceny  wydatków  
publicznych  musi  być  ich  pozytywny  lub  negatywny  wpływ  na  gospodarkę.
Szczególnie  cenne  dla  rozwoju  teorii  finansów  publicznych  jest  wskazanie  przez  kameralistów  jednej  z  metod  
budowania  budżetu  państwa.  Ich  zdaniem,  powinno  ono  rozpoczynać  się  od  potrzeb  państwa,  czyli  od  
wydatków,  do  których  należy  dostosowywać  dochody.  Kameraliści  (a  ściślej  Justi)  sformułowali  zasadę  
rocznego  sporządzania  budżetu.
Fedorowicz  podkreśla,  że  poglądy  kameralistów  miały  zwolenników  także  w  Polsce.  Do  najwybitniejszych  
należał  Jan  Ferdynand  Nax  (1736-1810),  który  dostrzegał  wyraźne  różnice  między  fiskalnymi  a  
interwencjonistycznymi  celami  działalności  państwa,  do  realizacji  których  wykorzystywało  ono  podatki.
Nax  rozróżniał  trzy  główne  podatki6:
1) podatek gruntowy, najbardziej  sprawiedliwy,  ale  stwarzający  poważne  trudności,  jeśli  chodzi  o  jego  
wprowadzanie,  gdyż  aby  zadość  uczynić  sprawiedliwości,  należałoby  oprzeć  go  na  katastrze;;
2)    podatek  od  osób  (czyli  pogłówne),  który  uważał  za  wielce  niesprawiedliwy,  gdyż  nie  uzależniony  ani  od  
majątku,  ani  od  dochodu;;
3)    podatek  od  rzeczy,  przez  który  rozumiał  zwłaszcza  akcyzę  i  czopowe,  oraz  podatek  od  dóbr  luksusowych;;  był  
zwolennikiem wysokiego opodatkowania  tych  dóbr7.
Merkantyliści  (XVI-XVII  wiek)  preferowali  gospodarkę  krajową  i  uważali,  że  należy  ją  chronić  m.in.  za  pomocą  
systemu  podatków  i  ceł.  Szczególne  miejsce  w  polityce  merkantylistycznej  zajmuje  kolbertyzm,  który  swoją  
nazwę  bierze  od  Jeana  Baptiste  Colberta  (1619-1683),  wybitnego  męża  stanu,  intendenta  kardynała  Mazarina i
doradcy  króla  Ludwika  XIV.
Wśród  licznych  zasług  Colberta  dla  gospodarki  Francji  należy  wymienić  standaryzację  prawa  regulującego  
system  podatkowy,  celny,  administracyjny.  Colbert  przyczynił  się  także  do  rozbudowy  armii  lądowej  i  floty  
morskiej, zdobywania  kolonii  i  zakładania  kompanii  handlowych,  rozbudowy  manufaktur  królewskich  i  ochrony  
rodzimej  produkcji  przez  elastyczny  system  ceł  importowych.
W  okresie  fizjokratyzmu,  którego  głównym  przedstawicielem  był  Francois  Quesnay  (1694-1774), dominował  
pogląd,  że  jedynym  źródłem  bogactwa i dochodu czystego {produit net) jest  rolnictwo,  a  ściślej  ziemia;;  jedynie  
praca  w  rolnictwie  ma  charakter  produkcyjny.  Konsekwencją  takiego  rozumienia  gospodarki  była  koncepcja  
podatku jedynego, który  powinni  płacić
5
Por. J.G.H. Justi Staatswirtschaft oder sistematische Abhandlung aller Oekonomischen und Cameralwissenschaften, b.m. 1775, s. 478.
6
Por. Z. Fedorowicz op. cit., s. 161.
7
Poglądy  na  te  kwestie  J.F.  Nax  wyłożył  w  pracy  pt.  Wykład  początkowych  prawideł  ekonomii  politycznej  z  przystosowaniem  przepisów  
gospodarstwa  narodowego  dla  onego  wydźwig-nięcia  i  polepszenia  stosownie  do  aktualnego  stanu,  w  którym  rzeczy  zostają,  Warszawa
1790.
36
wyłącznie  właśck  ,e  ziemscy. Podejście  takie,  jakkolwiek  niezgodne  z  praktyką,  jest  logiczne.  Skoro  nałożenie  
podatku  oznacza  przejęcie  na  rzecz  państwa  części  dochodu,  to  nie  można  opodatkowywać  ani  przemysłowców,  
ani  kupców,  ani  rzemieślników,  gdyż  zabieg  taki  prowadziłby  do  wliczenia  ciężarów  podatkowych w ceny, a to
oznaczałoby  ciągnięcie  przez  państwo  fikcyjnych  dochodów.  Propagowanie  przez  Quesnaya  koncepcji  podatku  
jedynego  było  też  wyrazem  postawy  antymerkantylistycznej.  Quesnay  jest  twórcą  słynnego  hasła  „laissez  faire",  
którego  sens  sprowadza  się  do  tego,  że  w  gospodarce  panuje  naturalny  porządek  rzeczy,  wobec  tego  powinna  się  
ona  opierać  na  wolnej  konkurencji.  Zamykanie  granic  jest  - zdaniem Quesnaya - przyczyną  ubożenia  społeczeń-
stwa.  W  rozwiniętym  merkantylizmie  nie  zabraniano  więc  wywozu  towarów,  dbano  jednak,  by  bilans  handlowy  
był  dodatni.
Tak  więc  chociaż  poglądy  fizjokratów  w  kwestiach  dochodu  narodowego  są  naiwne,  dały  jednak  podwaliny  
klasycznej  ekonomii  politycznej,  której  kamieniem  filozoficznym  były:  wolność  gospodarcza, konkurencja,
wolny handel itd.
3. Finanse publiczne w okresie powstawania kapitalizmu
Przejście  od  gospodarki  feudalnej  do  kapitalistycznej  wymagało  zgromadzenia  niezbędnych  funduszy  
(kapitałów).  W  historii  gospodarki  ten  okres  nazywany  jest  pierwotną  akumulacją  kapitału.  Miał  on  miejsce  w  
krajach zachodnich w wiekach XVI-XVIII.  W  procesie  tym  aktywną  rolę  odegrało  państwo,  zwłaszcza  w  
Hiszpanii,  Portugalii,  Holandii,  Francji  i  Anglii.  Państwo  było  aktywnym  podmiotem  systemu  kolonialnego.  
Akumulacja  pierwotna  miała  charakter  brutalny,  uciekano  się  do  przemocy,  grabieży,  wywłaszczeń  przy  czynnej  
pomocy  państwa.  Państwo  wspierało  akumulację  pierwotną  m.in.  przez  wydzierżawianie  podatków,  
wydzierżawianie  zasobów  i  majątków  królewskich  (np.  żup  solnych,  floty),  dokonywanie  zamówień  
inwestycyjnych  oraz  kontraktowanie  dostaw  dla  wojska.  Środki  uzyskane  z  podatków  kierowane  były  do  firm  
prywatnych,  co  umożliwiało  ich  ekspansję  i  kumulację  kapitału8. S. Kuznets w fundamentalnym dziele na temat
wzrostu gospodarczego  narodów  zwraca  uwagę  na  trudności  kwantyfikacji  roli,  jaką  państwo  odegrało  w  
promowaniu  nowoczesnego  wzrostu  gospodarczego,  jednak  wpływ  ten  jest  niezaprzeczalny.  Kuznets  stwierdza,  
że  „nowoczesny  wzrost  gospodarczy  wymaga  w  dużym  stopniu  udoskonalonej  infrastruktury,  w  zakresie  której  
trudności  osiągnięcia  przychodów  mogą  zniechęcać  do  podejmowania  inwestycji  prywatnych.  Państwo  
reprezentujące  społeczność  musi  albo  samo  budować  transport,  łączność,  energetykę  i  przyjąć  odpowiedzialność  
za infrastrukturę  w  zakresie  oświaty,  albo  co  najmniej  wspomagać  prywatną  przedsiębiorczość  w  tych  
dziedzinach"9.
8
Por. np. W. Boniecki op. cit., s. 118.
' S. Kuznets Wzrost  gospodarczy  narodów.  Produkt  i  struktura  produkcji,  PWB, Warszawa 1967, s. 337-338.
37
4.  Liberalna  myśl  finansowa
Teoretyczne  i  ideologiczne  podstawy  liberalizmu  gospodarczego  stworzył  Adam  Smith  (1723-1790),  twórca  
klasycznej  ekonomii.  Kamieniem  węgielnym  liberalizmu  jest  wolność  gospodarcza,  wolna  konkurencja,  silny  
indywidualizm gospodarczy (homo oeconomicus), od  którego  zależy  pomyślność  całego  społeczeństwa10.
Prywatna  własność  jest  warunkiem  rozwoju  przedsiębiorczości.  Wobec  tego  rola  państwa  powinna  ograniczać  
się  do  tworzenia  warunków  do  swobodnego  działania  praw  rynku.  Państwo  i  finanse  publiczne  muszą  być  
ograniczane  do  minimum,  gdyż  w  innym  przypadku  podważałoby  to  logikę  działania  mechanizmu  rynkowego.
Ogromny  jest  wkład  Adama  Smitha  w  powstanie  nie  tylko  klasycznej  ekonomii,  lecz  także  finansów  
publicznych  (skarbowości)  i  teorii  podatku.  W  epokowym  dziele  pt.  Badania  nad  naturą  i  przyczynami  bo-
gactwa  narodów"  ostatnią,  piątą,  księgę  Smith  poświęcił  kwestiom  skarbowym.  W  rozważaniach  tych  wyraźnie  
ograniczył  rolę  państwa  w  gospodarce do klasycznych funkcji publicznych, przy czym byl zwolennikiem
stosowania  opłat  za  usługi  publiczne  w  dziedzinie  wymiaru  sprawiedliwości  i  oświaty,  aby  w  jak  najmniejszym  
stopniu  działalność  państwa  obciążała  podatników.  Podatki  traktował  jako  zło  konieczne.  Głosił,  że  działalność  
państwa  w  sferze  podatkowej  musi  być  podporządkowana  określonym  zasadom.  Smith  jest  uważany  za  twórcę  
czterech  klasycznych  zasad  podatkowych  (omówię  je  w  dalszej  części  pracy),  chociaż  w  literaturze  podkreśla  
się,  że  zasady  te  już  wcześniej  sformułował  Henry  Home  (1696-1782)12.
Smith  przewidywał  dla  państwa  następujące  obszary  działalności:
- obrona  zewnętrzna,
- chrona  własności  i  wymiar  sprawiedliwości,
- organizacja  robót  publicznych.
Ideę  wolności  w  gospodarce,  określaną  jako  leseferyzm,  rozwijali m.in.: popularyzator teorii A. Smitha Jean
Baptiste Say (1767-1832) i Davi4 Ricardo (1772-1823).  Z  interesującego  nas  punktu  widzenia  teorii  finansów  
publicznych  szczególnie  ważne  są  poglądy  Saya,  wedle  którego  „Najlepszy  plan  '  finansowy  polega  na  tym, aby
wydawać  mało,  a  najlepszy  ze  wszystkich  podatków  jest  podatek  najbardziej  umiarkowany" 13.
Doktryna  liberalna  opiera  się  na  trzech  kardynalnych  założeniach,  które  można  ująć  następująco' 4:
10
Por. np. D.R. Fusfeld The Age of the Economist, wyd. 5, Scott, Fotesman and Company, Glenview, 111. 1986, s. 20-35.
" A. Smith Badania  nad  naturą  i  przyczynami  bogactwa  narodów,  PWN, Warszawa 1954.
12
Por. Z. Fedorowicz op. cif., s. 164.
13
J.B. Say Traktat o ekonomii politycznej, PWN, Warszawa 1960, s. 767.
14
Por. R. Domaszewicz Finanse    krajów    kapitalistycznych,      PWE, Warszawa 1985, s. 163-164.
''....
38
1)    polityka  podatkowa  powinna  być  neutralna,  tzn.  w jej  wyniku  nie  mogą  następować  zmiany  w  podziale  
dochodów  (ukształtowanych  w  warunkach  produkcji)  w  społeczeństwie,
2)    ciężary  podatkowe  społeczeństwa  powinny  być  takie,  aby  nie  hamowały  aktywności  gospodarczej  oraz  nie  
ograniczały  zdolności  gospodarstw domowych  do  gromadzenia  oszczędności,
3)    system  podatkowy  powinien  zawierać  także  podatki  pośrednie,  aby  ciężary  podatkowe  ponosili  w  istotnym  
stopniu  również  pracownicy  najemni,  co  pozwoliłoby  zwiększać  możliwości  oszczędzania  i  inwestowania
przedsiębiorców.
5.  Ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych
Okresu,  w  którym  obowiązywała  ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych,  nie  można  dokładnie  sprecyzować.  
Wynika  to  nawet  z  naszych  rozważań,  gdyż  nietrudno  zauważyć,  że  niektóre  szkoły  finansów publicznych
nakładają  się  w  czasie.  Zdaniem  J.  Zajdy,  ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych,  podporządkowana  
skarbowemu  punktowi  widzenia,  dominowała  przez  cały  XIX  wiek  do  pierwszej  wojny  światowej  i  przez  okres  
powojennej  odbudowy  aż  do  wielkiego  kryzysu lat 1929-193515.  Ortodoksyjna  teoria  finansów  publicznych
zaleca, aby budżet  państwa  był  jak  najmniejszy.  Podwaliny tej doktryny  stworzył,  jak  już  zaznaczyłem  
wcześniej,  Say.  Według  niego,  podatek  jest  ciężarem  nie  tylko  z  prywatnego,  lecz  także  ze  społecznego  
(ekonomicznego) punktu widzenia16.  Korzystny  wpływ  małego  budżetu  na  gospodarkę  trafnie  określił  A.  
Krzyżanowski:  „rozmiary  kapitalizacji  są  uwarunkowane  w  pierwszym  rzędzie  wielkością  wydatków  
publicznych.  Znaczne  wydatki  państwa  podwyższają  stopę  procentową,  zmniejszają  wysokość  płac  i  innych  
dochodów.  [...]  Ograniczenie  wydatków  państwowych  sprzyja  umiarkowanej  zwyżce  cen  i  płac" 17. Koncepcja
małego  budżetu  oznacza,  że  powinien  on  być  tworzony  tylko  do  takiej  wysokości,  która  pozwala  finansować  
ewidentne  zadania  publiczne  państwa,  a  zwłaszcza  zapewnienie  ładu  wewnętrznego  i  obrony  narodowej.
W  świetle  doktryny  ortodoksyjnej  budżet  państwa  powinien  być  bezwzględnie  zrównoważony  i,  co godne
podkreślenia,  stale  zrównoważony™.  To.ostatnie żądanie  z  dzisiejszej  perspektywy  jest  tak  skrajne,  że  aż  
nierealistyczne  wobec  olbrzymiej  ilości  operacji  dochodowo-wydatkowych  rządu  i  zachodzących  między  nimi
15
Por. J. Zajda Od  budżetu  „fiskalnego"  do  budżetu  „ekonomicznego"  w  państwie  kapitalistycznym, PTE,  Oddział  w  Poznaniu,  Poznań,  
rocznik 1958/1959, s. 165.
16
Zagadnienie to szerzej omawia H. Dalton w Zasady  skarbowości,    Wydawnictwo  K.  Rutskiego,  Łódź  1948,  s.  7  i  nast.
17
A.  Krzyżanowski  Bierny bilans handlowy, Krakowska  Spółka  Wydawnicza,  Kraków  1928,  s.  75.
18
Por. J. Zajda op. cit., s. 166.
39
rozbieżności  w  czasie.  Dla  ortodoksyjnej  teorii  finansów  publicznych  charakterystyczne jest poszukiwanie
podobieństw  między  gospodarstwem  domowym  oraz  przedsiębiorstwem  prywatnym a gospodarstwem
publicznym.  Według  ortodoksyjnych  fiskalistów  w  odniesieniu  do  gospodarowania  publicznymi  środkami  
konieczne jest stosowanie ocen etycznych i religijnych (zdecydowanie negatywnych) w przypadku wydawania
przez  rząd  sum  większych  niż  zostały zgromadzone.  W  skrajnej  postaci  poglądy  ortodoksyjnych  fiskalistów  
dopuszczały  w  przypadku  takich  praktyk  nawet  karanie  osób  odpowiedzialnych  śmiercią.  Zasada  równoważenia  
budżetu  była  bezwzględnie  przestrzegana  w  Anglii  przez  wieloletniego  kanclerza  skarbu  w  drugiej  połowie  XIX  
wieku W.E. Gladstone'a (1809-1898).  Z  działalności  tego  finansisty  można  wnioskować,  że  konserwatywne  
poglądy  fiskalne  nie  były  przeszkodą  w  nowoczesnym  podejściu  do  wielu  innych  kwestii  politycznych,  
społecznych  i  gospodarczych.  Gladstone  należał  do  wybitnych  mężów  stanu,  a  jego  zasługi  dla  rozwoju  
cywilizacji  są  imponujące.  Rozszerzył  on  np.  prawo  wyborcze  na  robotników  rolnych,  wprowadził  obowiązek  
powszechnej  oświaty,  był  przeciwnikiem  kolonializmu i imperializmu19.
W sprawie bezwzględnego  zrównoważenia  budżetu  zajęto  stanowisko  na  Międzynarodowej  Konferencji  
Finansowej  w  Brukseli  w  1920  r.;;  stwierdzono,  że  państwa,  które  wchodzą  na  drogę  deficytu  budżetowego  
doprowadzą  swoje  kraje  do  ruiny20.
Inne zalecenie ortodoksyjnej teorii  finansów  publicznych  dotyczy  przeznaczenia  zaciągniętych  pożyczek.  Jeżeli  
już  nie  da  się  uniknąć  deficytu  budżetowego, musi  on  być  bezwzględnie  przeznaczony  na  finansowanie  rozwoju  
gospodarki. Pożyczki  na  te  cele  powinny  być  zaciągane  w  ramach  operacji długoterminowych,  tak  aby  nie  
zmniejszać  bieżących  kapitałów  potrzebnych  przedsiębiorstwom  prywatnym.  Ponadto  pożyczki  te  powinny  być  
jak  najszybciej  spłacone,  aby  nie  zwiększać  kosztów  obsługi  długu.  Z dzisiejszej  perspektywy  poglądy  te  można  
uznać  za  naiwne,  jeżeli  uwzględni  się  fakt,  że  w  przypadku  pożyczek  długoterminowych  następuje  znane  
zjawisko  ich  „samospłaty"  przez  deprecjację  pieniądza.  Jest  kwestią,  kto  i  w  jakim  stopniu  ponosi  koszty  tej  
„samospłaty",  ale  jest  to  już  odrębna  sprawa.  Postawę  ortodoksyjnych  fiskalistów  można  zrozumieć  jedynie  
wtedy,  gdy  pamięta  się,  że  ich  poglądy  były  nacechowane  pierwiastkami  etycznymi  i  religijnymi,  które  
odrzucały  tego  rodzaju  „zbiorowe  oszustwo".
Ortodoksyjny fiskalizm wyklucza  możliwość  wykorzystania  podatków  do  innych  celów  niż  fiskalne.  
Konsekwencją  tego  jest  neutralność  podatków  względem  gospodarki,  a  to  oznacza  m.in.,  że  system  podatkowy  
nie  może  zmieniać  rozkładu  dochodów  w  społeczeństwie,  który  powstał  w  wyniku  działania  mechanizmu  
rynkowego.  Co  więcej,  teoria  ortodoksyjna  okazuje  się  skrajnie  reakcyjna  ze  społecznego  punktu  widzenia,  gdyż  
usprawiedliwia
19
Por. Encyklopedia powszechna, PWN,  Warszawa  1974,  t.  3,  hasto:  „Gladstone  William  Ewart",  s.  64.
20
Por. J. Zajda op. cit., s. 166.
40
nierówny  podziw  aochodów  w  społeczeństwie.  Sens  tej  teorii  jest  taki:  oszczędności  pieniężne  są  motorem  
rozwoju  gospodarki,  warunkują  wzrost  podaży  kapitału  potrzebnego  gospodarce,  a  jeśli  tak,  to  nakładane  podatki
nie  powinny  zmniejszać  skłonności  do  oszczędzania.  Skłonność  do  oszczędzania  jest  szczególnie  mała  u  ludzi  o  
niskich  dochodach,  wobec  tego  to  biedniejsze  warstwy  powinny  ponosić  ciężary  podatkowe,  ponieważ  i  tak  nie  
dysponują  tzw.  marżą  dochodu  umożliwiającą  oszczędzanie.  W  tej  sytuacji  należy  chronić  przed  ciężarami  
podatkowymi  ludzi  bogatych,  gdyż  to  oni  dostarczają  gospodarce  oszczędności  (kapitał).  Narzędziem  realizacji  
tak pojmowanej neutralności  podatkowej  i  stymulowania  oszczędności  w  gospodarce  ma  być  stosowanie na
szeroką  skalę  podatków  pośrednich,  które  w  relatywnie  większym  stopniu  obciążają  ludzi  biedniejszych,  i  
ograniczanie  podatków  bezpośrednich,  które  uderzają  w  warstwy  posiadające,  powodując  zmniejszanie  się  stopy  
oszczędności  w  gospodarce21.
Logiczną  konsekwencją  koncepcji  małego  budżetu  jest  brak odpowiedzialności  państwa  za  pełne  wykorzystanie  
zdolności  wytwórczych,  w  tym  także  odpowiedzialności  za  bezrobocie. Realizacja  tych  celów  wymaga  przecież  
wysokich  wydatków,  a  to  albo  zwiększałoby  budżet  i  podatki,  albo  zmuszało  do  zaciągania  pożyczek  
sankcjonujących  deficyt  budżetowy.
W  ortodoksyjnej  teorii  finansów  publicznych  można  już  dostrzec  elementy  koncepcji  „wypychania  zasobów"  
prywatnych  poza  obieg  ściśle  gospodarczy.  A.C.  Pigou  dopuszcza  wprawdzie  możliwość  interwencji  państwa,  
której  skutkiem  będzie  wzrost  zatrudnienia  w  sektorze  publicznym,  ale  w  wyniku  tej  działalności  państwa  nie  
zwiększy  się  globalne  zatrudnienie,  gdyż  powiększenie  zatrudnienia  w  sektorze  publicznym  spowoduje  spadek  
zatrudnienia w sektorze prywatnym22.  Ponadto  zasadniczym  warunkiem  ewentualnego  uzasadnienia  wydatków  
państwa  na  cele  gospodarcze,  których  źródłem  finansowania  są  podatki,  jest  przyjęcie  założenia,  że  wydatki  
publiczne  mają  być  co  najmniej  tak  produktywne,  jak  wydatki  podmiotów  prywatnych, gdyby - zamiast  płacenia  
podatków  - mogli  oni  zainwestować  te  pieniądze  w  prywatne  przedsięwzięcia 23.
Do  zrozumienia  natury  ortodoksyjnego  fiskalizmu  niezbędne  jest  uwzględnienie  szerszego  tła  tzw.  skarbowego  
punktu  widzenia.  Tym  tłem  jest  ogólna  teoria  ekonomiczna.  Teoria  ta  zasadza  się  na  czterech  kardynalnych  
założeniach,  których  naruszenie  przez  politykę  fiskalną  wywołuje  negatywne  skutki  dla  gospodarki  i  
społeczeństwa.  Założeniami  tymi  są24:
1)    równowaga  ekonomiczna  gospodarki,
2)    równość  między  oszczędnościami  i  inwestycjami,
3)    komplementarność  między  konsumpcją  i  oszczędnościami,
4)    stała  suma  oszczędności  w  warunkach  równowagi  ekonomicznej.
21
Por. H. Dalton op. cit., s. 94 i nast.
22
Por. A.C. Pigou A Study in Public Finance, McMillan, London 1949, s. 232.
23
Por. J. Zajda op. cit., s. 171.
24
Por. ibidem, s. 172.
41
Z perspektywy dzisiejszego dorobku teorii ekonomii oraz praktyki gospodarczej  widać,  że niektóre  z  tych  
założeń  zostały  zakwestionowane.  Trzeba  w  szczególności  zaznaczyć,  że  równowaga  w  gospodarce  nie  ma  
charakteru statycznego, lecz dynamiczny. Ponadto - jak  się  okazuje  - poziom  inwestycji  w  gospodarce  zależy  nie  
tylko  od  oszczędności,  lecz  także  od  kredytu.  Co  więcej,  zależność:  oszczędności-inwestycje-kredyt  można  
interpretować  w  ten  sposób,  że  to  właśnie  udzielanie  kredytu  na  finansowanie  inwestycji  wywołuje  wzrost  
oszczędności.  Jak  z  tego  widać,  ujęcie  podstawowych  kategorii  (wielkości)  ekonomicznych  w  sekwencję  
przyczynowo-skutkową  nie  jest  tak  łatwe,  jak  to  sobie  wyobrażali  przedstawiciele  ortodoksyjnej  myśli  fiskalnej.
W  kontekście  debaty  nad  poziomem  obciążenia  podatkowego  i  wielkością  budżetu  warto  odnotować  poglądy  
wybitnego  polskiego  teoretyka  skarbowości  Romana  Rybarskiego  (1887-1942).  W  traktacie  zatytułowanym  
Ciężar  podatków  w  Polsce,  oprócz  szczegółowej  analizy  przyczyn  katastrofalnego  braku  pieniędzy  w  budżecie  
państwa  w  pierwszych  latach  niepodległości,  autor  zakwestionował  filozofię  małego  budżetu,  która  wręcz  
przeszkadzała  w  rozwoju  polskiej  gospodarki.  Zdaniem  Rybarskiego,  błędne  jest  przekonanie,  że  „najpierw
gospodarstwo  musi  się  wzmocnić,  a  potem  przyjdzie  czas  na  państwo" 25.
Stan  finansów  publicznych  Polski  w  latach  1921-1922  istotnie  był  tragiczny.  W  roku  1921  dochody  budżetowe  
pokrywały  zaledwie  około  40%  wydatków,  a  w  roku  1922  - około  60%  wydatków26.  Niewątpliwie  w  owych  
czasach  istniało  wiele  obiektywnych  przyczyn  niskiej  zdolności  podatkowej  polskiej  gospodarki,  wśród  których  
najważniejsze  to  wyniszczenie  gospodarki  przez  wojnę  oraz  zróżnicowane  systemy  podatkowe  w  
poszczególnych  zaborach, ale przyczyny  małego  budżetu  tkwiły  także  -w  obowiązującej  wówczas  doktrynie.  R.  
Rybarski  dostrzegał  niebezpieczeństwo  przenoszenia  koncepcji  małego  budżetu,  realizowanej  wówczas  w  Anglii  
i  Holandii,  do  Polski.  „Dowodziłoby  to  tylko  tego,  że  chcemy  hołdować  doktrynie,  dla  której  poświęca  się  nawet  
byt  i  siłę  państwa,  a  nie  dowodziłoby  faktu,'  że  nasza  zdolność  podatkowa  jest  bardzo  niska" 27.  Poglądy  te  
jeszcze  raz  potwierdzają  znaną  prawdę,  że  o  wielkości  budżetu,  ciężarach  podatkowych,  strukturze  wydatków  
publicznych  decydują  konkretne  warunki  historyczne,  społeczne  i  polityczne.  Nawiązywanie  do  doświadczeń  
angielskich - jeśli  chodzi  o  kształtowanie  wielkości  budżetu  - w  przypadku  odbudowywania  państwowości  
polskiej  jest  rezultatem  niedostrzeżenia  odmienności  sytuacji,  a  sięganie  do  doktryny  małego  budżetu  jest  
wygodne  jedynie  dla  przedsiębiorców  dążących  do  niepłacenia  podatków  i  przedkładających  interes  prywatny  
nad  interes  publiczny.  Na  potwierdzenie  tej  tezy  R.  Rybarski  (w  cytowanym  dziele)  podaje  aż  nadto  przykładów  
działalności  różnych  przedsiębiorstw  na'szkodę  skarbu  państwa.
R. Rybarski Ciężar  podatków  w  Polsce,  Biblioteka  Dzieł  Wyborowych,  Warszawa  b.d.,  s.  30.  Por.  ibidem, s. 6-7. Ibidem, s. 13.
42
Chociaż  poglądy  tego  wybitnego  teoretyka  zostały  sformułowane  przed  ponad  70  laty,  uderza  ich  aktualność.  
Oto  jeden  z  przykładów:  „Zagadnienia  podatkowe  są  par excellence zagadnieniami polityczno-społecznymi,  nie  
każdy  rozważa  je  z  pełnym  spokojem  i  obiektywizmem.  Jedna  warstwa  pragnie  przerzucić  ciężar  opodatkowania  
na  inne,  po  jednej  stronie  jest  często  krótkowzroczny  egoizm,  po  drugiej  demagogia  skarbowa,  sprzeczna  z  
wiekowym  doświadczeniem.  Podatek  dla  niektórych  ludzi  jest  narzędziem  niszczenia  warstw  sobie  niemiłych,  
sposobem  załatwiania  porachunków  społecznych"28.
6.  Pierwsze  próby  interwencjonizmu  fiskalnego
Koncepcje  liberalne,  w  tym  zwłaszcza  odnośnie  do  wolnego  handlu  międzynarodowego,  zaczęto  kwestionować  
pod  koniec  XIX  wieku.  Ich  podstawą  były  znaczne  różnice  w  poziomie  rozwoju  gospodarczego  między  różnymi  
krajami,  a  zwłaszcza  między  Anglią  a  Niemcami.  Dla  tych  ostatnich  polityka  wolnego  handlu  była  zagrożeniem,  
stąd  pojawiły  się  silne  tendencje  protekcjonistyczne,  które  znalazły  teoretyczną  podbudowę.  W  Niemczech,  
odrzucających  zasady  ekonomii  klasycznej,  podkreślano  rolę  państwa,  które  powinno  - między  innymi  przez  
politykę  protekcjonistyczną  - zapewnić  krajowi  warunki  do  akumulacji  kapitału  i  osiągania  zysków29.
Niemcy  uważa  się  za  kraj,  w  którym  stworzono  system  nauki  o  finansach;;  jego  twórcami  są:  L.  von  Stein,  A.  
Wagner  i  A.  Schaffie.  Inspiracją  dla  nich  był  system  narodowej  ekonomii  politycznej  Georga  Friedricha  Lista  
(1789-1846),  w  poglądach  którego  charakterystyczne  było  uznanie  wytwórczego  charakteru  działalności  
państwa30. Twórcy  systemu  nauki  o  finansach  byli  również  ściśle  powiązani  ze  szkołą  historyczną,  w  tym  z  W.  
Ros-cherem,  który  także  jest  autorem  dzieła  poświęconego  nauce  finansów31.  :  Pogląd  Lista  o  wytwórczym  
charakterze  działalności  państwa  znajduje  wyraz  w  teorii  Steina,  wedle  którego  działalność  państwa  nie  tylko  
przyczynia  się  do  odtworzenia  funduszy  publicznych,  lecz  także  prowadzi  do  powstania  nadwyżki,  która  
powracając  do  gospodarki  powoduje  akumulację  nowych  kapitałów32. !
Konieczność  szerszej  ingerencji  państwa  w  mechanizm  rynkowy  sformułował  nad  wyraz  jasno  wybitny  
przedstawiciel  nauki  finansów  publicznych,  niemiecki  ekonomista,  Adolf  Wagner,,  w  czterotomowym  dziele  
poświęconym  nauce  fnansów33.
28
Ibidem, s. 3.
29
Por.  E.  Lipiński  Rozwój  myśli  ekonomicznej,  PWN,  Łódź-Warszawa 1957, s. 314-315.
30
Por. Z. Fedorowicz op. cit., s. 172.
J1
W. Roscher Sysiem der Finanzwissenschaft, b.m. 1886.
32
Por. Z. Fedorowicz op. cit., s. 172.
33
A. Wagner Finanzwissenschaft, Leipzig, 1.1 - 1877, t. II - 1880, t. III - 1886, t. IV - 1889.
43
Zanim  przejdę  do  omówienia  poglądów  Wagnera,;;.  ócę  uwagę,  na  fakt,  że  zwolennicy  interwencjonizmu  
państwa  w  gospodarce  pojawili  się  nie  tylko  w  Niemczech.  Początkowo,  w  XIX  wieku,  postulaty  ingerencji  
państwa ograniczają  się  jedynie  do  sfery  podziału  dochodu  narodowego.  Mechanizm  rynkowy tworzy bowiem
warunki  do  wynagradzania  czynników  produkcji,  tj.  ziemi,  pracy,  kapitału,  a  także  gwarantuje  maksymalizację  
dochodu  społecznego,  ale  nie jest w stanie zaspokajać  rosnących  potrzeb  społecznych.  Te  względy  społeczne  
przemawiają  za  interwencją  państwa  w  sferę  dochodów  bez  wypaczania rynkowych zasad ich tworzenia.
Koncepcja  ta  nazywa  się  socjalizmem  reformistycznym34.  Wraz  z  upływem  czasu  teoretyczne  podstawy  inter-
wencji  państwa  w  sferę  produkcji  stworzyli:  wybitny  ekonomista  szwedzki  K.J-G- Wicksell (1851-1926), autor
teorii rozwoju gospodarczego, oraz j.M. Keynes (1883-1946),  który  ją  rozwinął.
Wracając  do  koncepcji  Wagnera  trzeba  podkreślić,  że  główna  teza  jego  pracy  sprowadza  się  do  twierdzenia,  
opartego na historycznej analizie obserwacji,  że  wraz  z  rozwojem  społecznym  władze  publiczne  (a  zwłaszcza  
państwo)  zgłaszają  popyt  na  coraz  większe  dochody,  stanowiące  skutek  rosnących  wydatków.  Sytuacja  taka  
wynika z  faktu,  iż  potrzeby  publiczne  rosną  szybciej  niż  potrzeby  indywidualne.  Wynika  to  także  stąd,  że  
mechanizm  rynkowy  nie  jest  w  stanie  skutecznie  zaspokajać  potrzeb  ludzkich.  Wzrost  potrzeb  zbiorowych ma -
zdaniem Wagnera - charakter intensywny i ekstensywny. Intensywny wzrost potrzeb zbiorowych wynika z
rozwoju  cywilizacyjnego,  na  skutek  czego  państwo  musi  w  coraz  szerszym  zakresie  wykonywać  realizowane  w  
przeszłości  zadania  wobec  społeczeństwa.  Z  kolei  wzrost  ekstensywny  jest  rezultatem  presji  społeczeństwa na
podejmowanie  przez  państwo  nowych  funkcji  i  obowiązków  wobec  zbiorowości.
Prawo  wzrastających  wydatków  publicznych,  zwane  prawem  Wagnera,  odegrało  istotną  rolę  zarówno  w  teorii  
finansów,  jak  i  w  doktrynie  realizowanej  przez  rządy  krajów  zachodnich. Prawo  to  było  uzasadnieniem  
koncepcji  państwa  dobrobytu  (welfare state), w  którym  realizowano  na  szeroką  skalę  wydatki  socjalne,  w  tym  
wydatki  na  ubezpieczenia  społeczne.  Teoria  finansów  publicznych  Wagnera  przyczyniła  się  zapewne  do  rozwoju  
ubezpieczeń  społecznych  (zdrowotnych  i  emerytalnych),  w  których  państwo  odegrało  kreatywną  rolę.  Teoria  
Wagnera  niewątpliwie  przyczyniła  się  do  rozwoju  ubezpieczeń  społecznych  w  Niemczech  i  w  Anglii,  stanowiła  
też  teoretyczną  podbudowę  redystrybucji  dochodu  narodowego. Wagner zakwestionował  więc  neutralność  
polityki  podatkowej,  głoszoną  przez  ortodoksyjnych  fiskalistów.
W  kontekście  rozważań  nad  prawem  Wagnera  trzeba  także  uwzględnić  poglądy  innego  wybitnego  finansisty  
niemieckiego,  Wilhelma  von  Gerloffa,  który  sformułował  prawo  narastającego  oporu  wobec  podatków.  Istota  
tego  prawa  polega  na  tym,  że  wzrost  wydatków  publicznych  nieuchronnie  prowa-
Por. R. Domaszewicz Finanse  krajów  kapitalistycznych,  ed.  cit.,  s. 164-165.
44
dzi  do  wzrostu  podatków,  a  to  z  kolei  staje  się  podstawą  indywidualnego  i  zorganizowanego  oporu  podatników  
przed  rosnącymi  podatkami.
Spojrzenie na prawo Wagnera z dzisiejszej perspektywy jest nieco odmienne  niż  dwadzieścia  czy  trzydzieści  lat  
temu.  Koncepcja  państwa  dobrobytu,  państwa opiekuńczego  lub  - jak  wolą  krytycy  - państwa  nadopiekuń-czego,
przeżywa  obecnie  pewien  kryzys.  Jego  źródłem  są  sprzeczności  między  efektywnością  wykorzystania  zasobów  a  
celami  społecznymi.
Wraz  z  upływem  czasu  coraz  bardziej  oczywista  była  konieczność  zaangażowania  się  państwa  w  rozwiązywanie  
problemów  społecznych.  Proces  ten  rozpoczął  się  na  szerszą  skalę  w  Niemczech  w  okresie  rządów  kanclerza  
Ottona von Bismarcka (1815-1898).  W  tradycji  niemieckiej  państwo,  cieszące  się  bardzo  wysokim  prestiżem,  
uważane  było  za  kompetentnego  zwierzchnika  i  dobroczyńcę  ujmującego  się  za  słabszymi.  W  tym  duchu  
(pomimo kontrowersji  i  sprzeciwu  najbogatszych)  w  1884  i  1887  r.  uchwalono  pakiet  ustaw  gwarantujących  
społeczne  ubezpieczenia  emerytalne,  ubezpieczenia  od  wypadków,  choroby,  starości,  niezdolności  do  pracy.  W  
1911 r. - pod  naciskiem  organizacji  społecznych  - podobne  decyzje  podjęto  w  Wielkiej  Brytanii.
Następnym  etapem  wikłania  się  państwa  w  sprawy  wykraczające  poza  tradycyjne  funkcje  (zadania)  publiczne  
było  organizowanie  i  finansowanie  robót  publicznych.  Proces  ten  na  szerszą  skalę  rozpoczął  się  najpierw  we  
Włoszech  (1925  r.),  a  następnie  w  Niemczech  i  Japonii  (1933  r.).  W  początkowym  okresie  roboty  publiczne  były  
związane  z  zadaniami  o  wysokiej  użyteczności.  Przykładem  była  budowa  autostrad  w  Niemczech.  Dopiero  po  
wydatkach  na  roboty  publiczne  nastąpiło  finansowanie  produkcji  zbrojeniowej  (rządy  faszystowskie  finansowały  
te  inwestycje  zwiększając  deficyt  budżetowy). Zatrudnienie przy produkcji zbrojeniowej wielkich rzesz
bezrobotnych  pozwoliło  w  poważnym  stopniu  opanować  bezrobocie,  co  przyczyniło  się  do  ogromnego  
społecznego  poparcia  dla  prowadzonej  polityki.  Ten  rodzaj  aktywności  państwa  nie  znajdował  jednak  szerszego  
teoretycznego  uzasadnienia.  Miało  się  to  wkrótce  zmienić.
7. Rewolucja keynesowska
Wielki kryzys ekonomiczny lat 1929-1933  obalił  przekonanie,  że  gospodarkę  może  kształtować  samoczynny  
mechanizm  rynkowy.  Przeciwnie,  mechanizm  ten  prowadzi  do  kryzysów,  sam  zaś  przebieg  procesów  
gospodarczych ma charakter  cykliczny.  Konieczna  jest  zatem  ingerencja  w  tenże  mechanizm,  a  to  wymaga  
interwencji  państwa.  Wraz  z  wielkim  kryzysem  zakwestionowano  i  definitywnie  odrzucono  pogląd,  że  państwo  
może  stać  z  boku,  jeśli  chodzi  o  gospodarkę.  To  co  się  dzieje  w  gospodarce jest tak istotne dla obywateli, dla ich
standardu  życia,  bezpieczeństwa  zewnętrznego,  bezpieczeństwa  wewnętrznego,  w  tym  socjalnego,  że  państwo  
nie  może  dystansować  się  od  gospodarki.
45
Powszechny  charakter  negatywnych  zjawisk,  które  obserwowano  w  czasie  wielkiego  kryzysu,  zmuszał  do  
rewizji  poglądów  wyrażanych  przez  klasyczną  ekonomię  o  neutralności  państwa  wobec  gospodarki,  umacniał  
też  tezy  wysunięte  przez  finansistów  niemieckich  (np.  A.  Wagnera)  o  konieczności  przejęcia  przez  państwo
pewnych  obowiązków  wobec  obywateli.
Teoretyczne  podstawy  interwencjonizmu  państwowego  stworzył  wybitny  ekonomista  angielski  John  Maynard  
Keynes.  Według  poglądów  Keynesa  gospodarka  kapitalistyczna  nie  może  funkcjonować  bez  zakłóceń,  które  
wyrażają  się  zwłaszcza  w  postaci  braku  równowagi,  niepełnego  wykorzystania  zdolności  wytwórczych  i  
bezrobocia.  Główną  przyczyną  tego  jest  niedostateczna  skłonność  do  inwestowania  prywatnych  
przedsiębiorców.
W  koncepcji  interwencjonizmu  państwowego  w  sposób  zasadniczy  zmieniła  się  rola  finansów  publicznych.  To  
właśnie  finanse  publiczne,  zarówno  jeśli  chodzi  o  instrumenty  dochodowe  (podatki,  pożyczki),  jak  i  instrumenty  
wydatkowe,  stały  się  głównymi  narzędziami  interwencji  państwa  w  gospodarkę.  Ich  celem  było:
po pierwsze,  pobudzenie  efektywnego  popytu  w  gospodarce,  zgłaszanego  ze  strony  wszystkich  podmiotów,  
popytu  warunkującego  rozwój  inwestycji,  a  przez  to  wzrost  produkcji  i  spadek  bezrobocia;;
po  drugie,  łagodzenie  wahań  cyklu  koniunkturalnego  - traktowane  jako  środek polityki antyrecesyjnej i
antykryzysowej - .m.in.,  przez  stosowanie,  automatycznych  stabilizatorów  koniunktury;;  ich  rolę  mają  spełniać  
odpowiednio  skonstruowane  podatki  (skale  podatkowe),  które  w  okresie  boomu  mają  hamować  ekspansję  
przedsiębiorstw  (podatki  progresywne),  a  w  okresie  słab-.  nącego  tempa  wzrostu  gospodarczego  pobudzać  
przedsiębiorców  (łagodniejsze  ciężary  podatkowe);;  rolę  automatycznego  stabilizatora  koniunktury  miały  też   :
odgrywać  zasiłki  dla  bezrobotnych.
Dla  finansów  publicznych  znaczenie  teorii  Keynesa  polega  także  i  na  tym,  że  jej  ukazanie  się  oznaczało  
zerwanie  z  ortodoksyjną  doktryną  fiskalną.  Zasadę,  że  działalność  wydatkowa  państwa  musi  mieścić  się  w  
granicach  gromadzonych  dochodów  Keynes  odrzucił.  Uzupełnienie  efektywnego  popytu  przez dodatkowe
wydatki  publiczne  było  celem  znacznie  ważniejszym  niż  zachowanie  równowagi  budżetowej.  Teoria  Keynesa  
wyjaśnia  też  paradoks  niezrównoważenia  budżetu.  Jego  istota  polega  na  tym,  że  w  warunkach  kryzysu  spada  
produkcja,  spada  dochód  narodowy,  spadają  dochody  przedsiębiorców  i  dochody  gospodarstw  domowych.  W  
konsekwencji  spadają  także  dochody  państwa  z  podatków  przychodowych  i  podatków  dochodowych.  
Jednocześnie  ciążące  na  państwie  obowiązki  publiczne  i  socjalne  wymuszają  ponoszenie  wydatków  publicznych
większych  od  dochodów.  Deficyt  budżetowy  jest  więc  naturalnym  zjawiskiem  w  okresach  kryzysów  
gospodarczych  i  recesji.  Ich  pokonanie  oraz  przełamanie  na  drodze  zaleceń  ortodoksyjnych  fiskalistów  nie  jest  
możliwe,  gdyż  trzeba  by  dokonywać  cięć  w  wydatkach  publicznych,  aby  osiągnąć  równowagę  budżetu  państwa.  
Doprowadziłoby  to  do  dalszego  ograniczenia  i  tak  już  niskiego  efektywnego  popytu  w  gospodarce
46
i  pogłębienia  kryzysu  (recesji)35.  Zgodnie  z  teorią  Keynesa,  w  takiej  sytuacji  konieczne  jest  nie  równoważenie  
budżetu,  lecz  nawet  zwiększenie  deficytu  po  to,  aby  kreować  popyt  w  gospodarce  i  umożliwić  jej  wejście  na  
drogę  wzrostu.  Również  poglądy  Keynesa  na  istotę  długu  publicznego  są  zdecydowanie  różne  od  poglądów  
ortodoksyjnych  fiskałistów.  Dług  publiczny,  jako  konsekwencja zalecanego przez Keynesa deficytu
budżetowego  w  okresie  kryzysu  (recesji)  gospodarki,  nie  jest  tak  złym  zjawiskiem,  jak  uważano  wcześniej,  gdyż  
występowanie  długu  wewnątrz  kraju  oznacza  tylko  redystrybucję  dochodów,  y
8.  Neokeynesowskie  teorie  finansów  publicznych
8.1. Zalecenia A. H. Hansena
Poglądy  Keynesa,  które  wywarły  tak  silny  wpływ  na  teorię  finansów  publicznych,  zostały  rozwinięte  przez  
wielu  ekonomistów.  Należy  do  nich  zaliczyć  zwłaszcza  amerykańskiego  ekonomistę  Alvina  Harveya  Hansena  
(1887— -1975)36.  Hansen  zasłynął  m.in.  tym,  że  w  sposób  kategoryczny  odrzucił  zasadę  zrównoważenia  
budżetu.  Nie  oznaczało  to  bynajmniej  lekceważenia  równowagi  ogólnej  w  gospodarce.  Idea  poglądów  Hansena  
sprowadza  się  do  twierdzenia,  że  równowaga  budżetowa  nie  może  być  celem  samym  w  sobie,  że  powinna  być  
traktowana  jako  jeden  z  elementów  funkcjonowania  ogólnego  mechanizmu  gospodarki  rynkowej.  Stąd  też  
Hansen-zalecał  takie  finansowanie  wydatków  rządowych,  aby  gospodarka  powróciła  do  równowagi,  aby  nastąpił  
powrót  do  pełnego  wykorzystania  zdolności  wytwórczych  i  likwidacji  (ograniczenia)  bezrobocia.  Cele  te  można  
osiągnąć  stosując  jedną  z  czterech  metod  finansowania  wydatków  rządowych,  przy  czym  rząd  (państwo)  
powinno  działać  według  następującego  scenariusza37:
1.    Zaciągać  kredyty  w  bankach  handlowych  podczas  depresji;;  Hansen  uzasadnia  to  faktem,  iż  kredyty  bankowe  
oddziałują  najbardziej  ekspansywnie  na  gospodarkę.
2.    Zaciągnięte  kredyty  bankowe  dadzą  gospodarce  silny  impuls rozwojowy,  wyrażający  się  wzrostem  dochodu  
narodowego  oraz  wzrostem  oszczędności;;  impuls  ten  nie  jest  jednak  na  tyle  silny,  aby  zlikwidować  bezrobocie,  
wobec  tego  dalszy  wzrost  gospodarki  jest  możliwy  przez  finansowanie  wydatków  publicznych  i  zwiększanie
popytu.  Źródłem  finansowania  wydatków  - w  tej  fazie  przywracania  równowagi  - są  wspomniane  wyżej  
oszczędności.
35
Termin  „recesja"  wprowadzono  w  Stanach  Zjednoczonych  w  roku  1937  w  celu  określenia  kolejnego  ostrego  załamania  w  gospodarce  w
warunkach wciąż  istniejącej  w  tym  kraju  depresji;;  por.  J.K.  Galbraith  Ekonomia w perspektywie. Krytyka historyczna, PWE, Warszawa
1991, s. 234.
36
Do  najbardziej  znanych  prac  A.H.  Hansena  należą:  Fiscal Policy and Business Cycles, W.W. Norton, New York 1941 oraz Economic
Policy and Fuli Employment, McGraw-Hill, New York-London 1947.
37
Por. R. Domaszewicz op. cit., s. 170.
47
3.    W  chwili  przywrócenia  równowagi  w  gospc  ee  oraz  osiągnięcia  stanu  pełnego  zatrudnienia,  wydatki  
publiczne  powinny  być  finansowane  z  progresywnych  podatków  dochodowych.  Hansen  wprowadził  więc  
koncepcję  budżetu  dynamicznego.
4.    Hansen  zdawał  sobie  sprawę,  że  w  przypadku  pełnego  zatrudnienia  i  wzrostu  płac  w  gospodarce  możliwe  jest  
pojawienie  się  silnej  presji  inflacyjnej.  W  takiej  sytuacji  zalecał  hamowanie  inflacji  przez  stosowanie  podatków  
od  konsumpcji;;  wpływy  z  tych  podatków  stanowiłyby  także  źródło  finansowania  wydatków  publicznych.
Wkład  Hansena  w  rozwój  teorii  finansów  publicznych  nie  kończy  się  na  tym.  Hansen  poddał  ostrej  krytyce  
doszukiwanie  się  analogii  między  gospodarką  prywatną  a  gospodarką  publiczną,  gdyż  - jak  już  wspomniałem  w  
rozdziale 1 - celem  państwa  nie  jest  osiąganie  zysku.  Działalność  państwa,  której  narzędziem  jest  polityka  
fiskalna (finansowa), jest  oceniana  z  punktu  widzenia  jej  wpływu  na  dochód  społeczny  (narodowy),  jego  
podział,  stopień  zaspokojenia  potrzeb  obywateli  itd.  Przy  tak  pojmowanej  roli  państwa  dopuszcza  się  odchylenie  
od  stanu  równowagi  budżetowej  typu  deficytowego.  Gdyby  państwo  kierowało  się  kryterium  zysku,  to  nigdy  nie  
powstałoby  wiele  obiektów  użyteczności  publicznej,  gdyż  nie  przynoszą  one  żadnych  korzyści  finansowych,  
przynoszą  jednak  korzyści  obywatelom  - zaspokajają  ich  podstawowe  potrzeby.
Poglądy  Hansena  przyczyniły  się  też  do  lepszego  i  nie  dogmatycznego  podejścia  do  długu  publicznego.  
Konserwatywni  fiskaliści  uważali,  że  dług  publiczny  - bez  względu  na  to,  w  jakich  okolicznościach  został  
zaciągnięty,  jak  też  bez  względu  na  to,  z  jakich  powodów  - jest bardzo szkodliwy dla sytuacji finansowej
państwa.  Hansen  odrzuca  ten  pogląd;;  uważa,  że  wszystko  zależy  od  sytuacji,  gdyż  w  pewnych  okresach  
zaciąganie  długu  jest  nie  tylko  nieszkodliwe,  lecz  przynosi  korzyść  gospodarce  oraz  społeczeństwu  i  może  przy-
czynić  się  do  poprawy  sytuacji  finansowej  państwa.  Głównym  argumentem  za  takim  podejściem  do  długu  
publicznego  są  wahania  cyklu  koniunkturalnego.  Zadaniem  polityki  fiskalnej  jest  ograniczenie  amplitudy  tych  
wahań.  Równowaga  gospodarki  musi  być  traktowana  jako  przeciętna  równowaga  cykliczna.  Według  Hansena,  
zaciąganie  w  latach  depresji  długu  publicznego  na  finansowanie  niezbędnych  wydatków  gospodarki  narodowej  
jest przejawem zdrowej polityki finansowej. Działanie  przeciwne,  eksponowane  przez  ortodoksyjnych  
fiskalistów,  zalecających  jak  najmniejsze  zadłużenie  państwa  i  ograniczanie  wydatków,  doprowadziłoby  do  
pogłębienia  depresji.
Konsekwencją  poglądów  Hansena  na  kwestie  równowagi  budżetowej,  długu  publicznego  i  wydatków  
publicznych  w  okresie  depresji  jest  koncepcja  sporządzania  dwóch  odrębnych  budżetów:  budżetu  operacyjnego  
oraz  budżetu  kapitałowego.  — Budżet  operacyjny  jest  związany  z  realizacją  bieżących  zadań  publicznych,  
wzrastających  zwłaszcza  w  okresie  depresji,  np.  w  związku  z  zasiłkami  dla  bezrobotnych.  Budżet  operacyjny  
jest poddany  silnym  wpływom  przebiegu  cyklu  koniunkturalnego,  gdyż  system  dochodów  publicznych  opiera  
się  na
48
8.2.  Koncepcja  finansów  funkcjonalnych  A.  Lernera
Jeszcze  bardziej  zdecydowane  zalecenia  co  do  wykorzystania  finansów  publicznych  znajdujemy w pracach
wybitnego  ekonomisty  amerykańskiego  A.  Lernera.  W  jego  opinii  zasadniczym  kryterium  stosowania  
instrumentów  fiskalnych,  tak  po  stronie  dochodów  jak  i  po  stronie  wydatków,  jest  skuteczność  działania  w  celu  
zapewnienia  pełnego  zatrudnienia  oraz  zapobiegania  inflacji.  Środkiem  do  osiągnięcia  tych  celów  jest  
regulowanie  wydatków  rządowych  - krajowych i zagranicznych.
Lerner  zaleca  wzrost  wydatków  publicznych  wtedy,  gdy  wydatki  prywatne  są  niewystarczające  do  zapewnienia  
pełnego  zatrudnienia,  oraz zastosowanie  progresywnych  podatków  wtedy,  gdy  nadmierny  wzrost  wydatków  
globalnych  grozi  wywołaniem  zjawisk  inflacyjnych.
Lerner  zakwestionował  nie  tylko  zalecenia  ortodoksyjnych  fiskalistów,  lecz  także  liberalnej  myśli  finansowej  
(ekonomicznej), wedle  której  budżet  powinien  być  zrównoważony,  podatki  jak  najmniejsze,  dług  publiczny  
minimalizowany.  Lerner  zaleca  stosowanie  wszelkich  środków  polityki  finansowej  państwa,  byleby  tylko  były  
skuteczne,  stąd  właśnie  nazwa  „finanse  funkcjonal-
4 — Finanse publiczne
49
ne" (functional finance). Do  środków  tych  zalicza  Lerner  nie  tylko  podatki  i  wydatki  publiczne,  lecz  także  
zaciąganie  i  spłatę  długów  oraz  emisję  pieniądza i wycofywanie go z obiegu38.  Nie  trzeba  dodawać,  jak  
kontrowersyjne  są  te  poglądy  z  perspektywy  dnia  dzisiejszego,  tj.  z  perspektywy  monetarystów.
8.3.  Teorie  finansów  publicznych  według  J.M.  Buchanana
1.  Koncepcje  organiczne.  Istotny  wkład  w  systematykę  i  opis  teorii  finansów  publicznych  wniósł  amerykański  
ekonomista James M. Buchanan.
Teorię  finansów  publicznych  wiąże  on  - co  zresztą  nie  jest  odkrywcze
- z  teorią  państwa.  W  teorii  organicznej  instytucja  państwa  jest  integralnym  elementem  społeczeństwa.  Jeśli  tak,  
to  państwo  działa  - głównie  przez  wydatki
- w imieniu i na rzecz  całego  społeczeństwa.  Podstawowym  kryterium  wydatków  publicznych  powinno  być  
maksymalizowanie  społecznej  użyteczności  (social utility) lub  ogólnego  dobrobytu  {generał  welfare).
To  co  jest  charakterystyczne  dla  wielu  epigonów  Keynesa,  tzn.  konstruktywny  charakter  działalności  państwa,  
obecne  jest  także  w  poglądach  Buchanana.  Kluczowym  elementem  teorii  finansów  publicznych  opartej  na  teorii  
organicznej  państwa  jest  przekonanie,  że  przez  finanse  publiczne  rząd  może  zwiększyć  użyteczność  pieniężnych  
środków  publicznych.  Ma  to  się  odbywać  przez  takie  kształtowanie  dochodów  publicznych,  głównie  z  
podatków,  oraz  takie  alokowanie  środków  budżetowych,  aby  korzyści  odniesione  przez  społeczeństwo  z  
wydatkowania  publicznego  przekroczyły,  negatywne  skutki  ciężarów  podatkowych.

Trudno  odmówić  atrakcyjności  tej  teorii  finansów  publicznych,  jeżeli  weźmie  się  pod  uwagę,  że  jej  głównym  
założeniem  jest  większy  efekt  dla  społeczeństwa  niż  poniesione  przez  nie  ciężary  podatkowe,  Problem  polega  
jednak  na  tym,  że  teoria  ta  jest  nazbyt  ogólna  i  jako  taka  jest  eleganckim  modelem  zachowania  się  państwa  
wobec  gospodarki  oraz  społeczeństwa.  Istnieje  jednak  konieczność  odpowiedzenia  na  kilka  pytań: •  - '
1)    w  jaki  sposób  mierzyć  społeczną  użyteczność  wydatków  publicznych,  zwłaszcza  że  „użyteczność"  podlega  
ocenom subiektywnym,
2)    jeśli  jednak  trudność  ta  zostałaby  pokonana,  to  czy  jest  możliwe  harmonijne  kształtowanie  ciężarów  
podatkowych,  jeśli  weźmie  się  pod  uwagę  ich  konfliktogenny  charakter,
3)    czy  możliwe  jest  kształtowanie  wydatków  budżetowych  zgodnie  z  kryterium  maksymalizacji  użyteczności  
społecznej  lub  ogólnego  dobrobytu,  jeśli  uwzględni  się  fakt  silnego  zantagonizowania  celów  i  zadań,  na  które  
przeznaczane  są  wydatki  publiczne. .
2. Koncepcje indywidualistyczne. W  teorii  indywidualistycznej  państwo  i  poszczególni  obywatele  są  
antagonistycznymi  stronami.  Stąd  też  działalność  państwa  prowadzi  - w wyniku ingerencji podatkowej - do
zmiany  użyteczno-
38
Por. ibidem, s. 170.
50
ści  dochodów  osiągniętych  przez  obywateli  w  ramach  gospodarki  rynkowej.  Jeśli  tak,  to  aby  nie  deformować  
tych  proporcji,  państwo  powinno  rozkładać  ciężary  podatkowe  adekwatnie  do  ich  użyteczności.  Jeśliby  tak  się  
działo,  to  mielibyśmy  do  czynienia  ze  swego  rodzaju  transakcjami,  przy  których  obowiązuje zasada
ekwiwalentności.  Za  zapłacone  podatki  obywatel  otrzymuje  określone  świadczenie.
Nie  trzeba  szczególnej  wyobraźni,  by  zauważyć,  że  przy  tak  ogromnej  liczbie  stosunków  fiskalnych,  jakie  
zachodzą  między  obywatelami  a  państwem,  występowanie  idealnej  równości  między  ciężarem  podatkowym  a  
świadczeniem  jest  czymś  wyjątkowym.  Najczęściej  między  tymi  wielkościami  występują  różnice:  saldo  dodatnie
albo  saldo  ujemne;;  teoretycznie  można  rozważać  także  sytuację,  w  której  występuje  saldo  zerowe.  Te  trzy  
rodzaje  salda  są  podstawą  wyróżnienia  przez  Buchanana  trzech  następujących  systemów  fiskalnych:
1)    system  pogłębiający  nierównomierny  podział  dochodów  w  społeczeństwie (aggregative system),
2) system neutralny {status quo system),
3) system redystrybucyjny {eąualitarian  system  lub redistributive system).
W pierwszym systemie fiskalnym osoby o niskich dochodach po dokonaniu operacji podatkowo-wydatkowych
przez  skarb  państwa  mają  saldo  dodatnie,  gdyż  wpłacają  do  budżetu  więcej  niż  otrzymują  w  postaci  świadczeń.  
Osoby  o  wysokich  dochodach  mają  saldo  ujemne;;  jego  interpretacja  sprowadza  się  do  tego,  że  osoby  te  uzyskują  
premię  od  państwa,  gdyż  wartość  otrzymanych  świadczeń  przewyższa  wielkość  poniesionych  ciężarów  
podatkowych.  Zdaniem  Buchanana,  ten  system  fiskalny  występował  na  świecie  w  XVI-XVIII w., kiedy to
ponoszący  ciężary  chłopi  i  mieszczanie  utrzymywali  panujących władców  oraz  szlachtę.  Ówczesne  systemy  
podatkowe  pogłębiały"  nierówność  w  podziale  dochodu  narodowego.  W  systemie  neutralnym  występuje  saldo  
zerowe,  co  oznacza,  że  poszczególne  jednostki,  a  raczej  grupy  jednostek,  korzystają  ze  świadczeń  w  takim  
samym stopniu,  w  jakim  ponoszą  ciężary  podatkowe.  Neutralne  systemy  podatkowe,  charakterystyczne dla
omówionych  wcześniej  liberalnych  teorii  fiskalnych  i  ortodoksyjnego  fiskalizmu,  były  obecne  w  teorii  finansów  
publicznych  w  XIX  w.  i  na  początku  XX  w.
W redystrybucyjnym  systemie  fiskalnym  jednostki  o  niskich  dochodach  wykazują  saldo  ujemne,  co  oznacza;;  że  
korzystają  z  większych  świadczeń  (wydatków)  publicznych,  niż  wnoszą  do  budżetu  w  postaci  podatków.  Z  kolei  
osoby  o  wysokich  dochodach  wykazują  saldo  dodatnie,  czyli  „dopłacają"  do  osób  gorzej  sytuowanych.
Zdaniem  R.  Domaszewicza,  przedstawiona  klasyfikacja  systemów  fiskalnych  pokrywa  się  ze  stosowanym  
podziałem  systemów  podatkowych  na  regresywne,  proporcjonalne  i  progresywne 39.
Por. ibidem, s. 174-175.
51
9. Neoliberalizm i nowy konserwatyzm fiska
Obserwacja funkcjonowania gospodarki kapitalistycznej w wielu wysoko rozwiniętych  krajach  zachodnich  po  
okresie  wielkiego  kryzysu,  a  zwłaszcza  po  drugiej  wojnie  światowej,  do  początku  lat  siedemdziesiątych  
potwierdzała  skuteczność  interwencjonizmu  państwowego.  Szybki  wzrost  gospodarczy  krajów  zachodnich,  
bezkryzysowy - w zasadzie - przebieg  procesów  gospodarczych,  budowa  państwa  dobrobytu  przemawiały  na  
korzyść  interwencjonizmu  państwowego.  Jego  wyrazem  była  interwencja  państwa  nie  tylko  w  sferę  podziału  
dochodu  narodowego,  lecz  także  w  sferę  produkcji.
Skuteczność  interwencjonizmu  państwowego,  realizowanego  przez  politykę  fiskalną,  została  znacznie  osłabiona  
w  latach  siedemdziesiątych,  kiedy  to  gospodarka  przodujących  krajów  zachodnich  popadła  w  stagnację;;  
wyrażającą  się  minimalną  stopą  wzrostu  gospodarczego,  wzrostem  bezrobocia,  wysoką  inflacją  itp.  Tradycyjne  
metody  interwencjonizmu  państwowego  nie  przynosiły  już  oczekiwanych  rezultatów.  Na  ogół  przyjmuje  się,  że  
w latach siedemdziesiątych  zaszły  głębokie  zmiany  strukturalne  w  gospodarkach  przodujących  krajów  na  skutek  
dwóch  „szoków  naftowych".  W  tym  miejscu  pominę  jednak  analizę  przyczyn  trudności  gospodarek  wysoko  
rozwiniętych  krajów.  Dla  naszych  dalszych  rozważań  istotne  jest,  że  trudności  gospodarcze  krajów  
kapitalistycznych  stały  się  podstawą  ataku  na  teorię  keynesowską  i  cały  dorobek  neokeynesizmu.  Szczególnym  
obiektem  krytyki  stało  się  państwo  i  stosowane  przez  nie  instrumenty  polityki  fiskalnej.  Krytycy  oskarżyli  pań-
stwo,  że  przez  interwencjonizm  narusza  filozofię  mechanizmu  rynkowego,  podważa  prawa  rządzące  rynkiem,  
dewastuje  zasoby  gospodarki  itd.  Atak  ten  nie  oznaczał  naturalnie  rezygnacji  z  oddziaływania  na  gospodarkę  w  
ogóle,  ciężar  tego  oddziaływania  przeniósł  się  jednak  z  instrumentów  fiskalnych  na  instrumenty  monetarne.  
Ponieważ  państwo  zostało  oskarżone  o  wywoływanie  inflacji  przez  kreowanie  deficytu  budżetowego  oraz  
powiększanie  długu  publicznego,  monetaryści  za  kluczową  kwestię  uznali  regulację  podaży  pieniądza,  głównie  
za  pomocą  instrumentów  pośrednich,  takich  jak  stopy  procentowe,  kursy  walutowe,  stopy  obowiązkowych  
rezerw itp.
Nie  będę  rozwijać  tego  wątku  i  poprzestanę  na  wypunktowaniu  głównych  założeń  nowego  konserwatyzmu
fiskalnego.  Należą  do  nich:
1.    Bezwzględnie  zrównoważony  budżet  i  to  w  okresie  roku  fiskalnego,  a  nie  - jak  proponowała  szkoła  
neokeynesowska - w okresie cyklu koniunkturalnego.
2. Zdecydowane ograniczenie skali redystrybucji PKB przez system finansów  publicznych,  gdyż  powoduje  to  
tzw.  efekt  wypychania  prywatnych  zasobów  gospodarczych  poza  obieg  stricte gospodarczy,  a  więc  
nieprodukcyjne ich wykorzystanie.
3.    Konsekwencją  powyższego  jest  powrót  do  koncepcji  jak  najmniejszego  budżetu  państwa  przez  cięcia  w  
wydatkach  nie  tylko  gospodarczych,  lecz  także  socjalnych.
52
4.    Skutkiem  jo  będzie  zmniejszenie  ciężarów  podatkowych,  co  oznacza  powrót  do  koncepcji  jak  najniższych  
podatków.
5.    Z  kolei  zmniejszenie  podatków  zbliży  politykę  podatkową  do  paradygmatu konserwatyzmu fiskalnego -
podatku  neutralnego  względem  gospodarki.
6.    Wszystkie  te  działania  powinny  doprowadzić  do  radykalnego  zmniejszenia  długu  publicznego,  który  według  
nowego  konserwatyzmu  fiskalnego  stał  się  uosobieniem  wszelkiego  zła  tak  w  wymiarze  ekonomicznym,  jak  i  
etycznym  (obciążenie  przyszłych  pokoleń  długami  obecnej  generacji).
Nowy  konserwatyzm  fiskalny  wraz  z  monetarystycznym  podejściem  do  gospodarki  to  nie  tylko  koncepcje  
czysto  teoretyczne.  Zalecenia  wynikające  z  tych  koncepcji  z  dużą  determinacją  zaczęły  stosować  rządy  
niektórych  krajów  w  latach  osiemdziesiątych.  Do  krajów  tych  bez  wątpienia  należy  zaliczyć  Wielką  Brytanię  i  
Stany  Zjednoczone.  Jednak  zarówno  przedsięwzięcia nowej konserwatywnej polityki fiskalnej, jak i stosowanie
narzędzi  polityki  monetarnej  nie  przyniosły  spodziewanych  rezultatów.  Zrewidowanie  polityki  fiskalnej  w  
Stanach  Zjednoczonych  w  początkach  lat  osiemdziesiątych  doprowadziło  wprawdzie  do  obniżenia  podatków,  ale  
nie  udało  się  dokonać  cięć w  wydatkach  publicznych.  W  rezultacie  deficyt  budżetowy  zaczął  systematycznie i
znacznie  wzrastać,  tak  że  w  ciągu  kilkunastu  lat  niemal  się  potroił  (więcej  na  ten  temat  piszę  w  rozdziale  9).  Z  
kolei  w  Wielkiej  Brytanii  nie  udało  się  zmniejszyć  redystrybucji  PKB  przez  system  finansów  publicznych.  
Obecnie  jest  ona  niemal  identyczna  jak  wówczas,  gdy  rządy  obejmowała  Margaret  Thatcher  (por.  tablica  26,  s.  
290).  Nie  udało  się  również  przez  politykę  monetarną  doprowadzić  do  pełnego  wykorzystania  zdolności  
wytwórczych  gospodarek  krajów  zachodnich.  Kraje  te  od  wielu  lat  nękane  są  uporczywym  bezrobociem.  Mimo  
braku  spektakularnych  sukcesów  konserwatywnej  polityki  fiskalnej  i  związanej  z  nią  polityki  monetarnej  (w  
wydaniu  szkoły  moneta-rystycznej) koncepcje nowego konserwatyzmu  fiskalnego  wciąż  są  silne.  Wyrazem tego
jest  np.  próba  ustawowego  nakazu  równoważenia  budżetu,  jaką  .podjęto  ostatnio  w  Stanach  Zjednoczonych.  
Trzeba  przyznać,  że  wysiłki  te  zaczęły  przynosić  pewne  rezultaty,  gdyż  amerykański  budżet  federalny w roku
fiskalnym  1996/1997  został  zrównoważony.  Notabene  również  w  Polsce  w  1995  r.  opracowano  projekt  ustawy  o  
zrównoważeniu  budżetu,  z  czego  jednak  rząd  w  ostatniej  chwili  się  wycofał.  W  uchwalonej  w  1997  r.  
konstytucji nie ma wprawdzie zapisu o zasadzie  bezwzględnego  zrównoważenia  budżetu  państwa,  ale  zabrania  
się  zaciągania  przez  rząd  pożyczek  w  banku  centralnym  w  celu  finansowania  deficytu  budżetowego.
Wyrazem  antyfiskalnej  postawy  wobec  gospodarki  są,  moim  zdaniem,  tzw.  standardy  z  Maastricht  wyznaczone
dla  krajów  Unii  Europejskiej,  ważne  dla  obecnych  członków  UE  przed  wprowadzeniem  wspólnej  waluty,  co  
zostało  potwierdzone  tzw.  układem  amsterdamskim  zawartym  w  1997  r.  Postanowienia  te  są  istotne  również  dla  
potencjalnych  członków  Unii  Europejskiej.  Wśród  standardów  tych  znajdują  się  dwa  kryteria  fiskalne:
53
- wymóg,  by  deficyt  budżetowy  nie  przekraczał  3v0 PKB,
- zalecenie,  by  dług  publiczny  nie  przekraczał  60%  PKB.
Xo  ostatnie  zalecenie  znalazło  wyraz  w  polskiej  konstytucji,  która  zabrania  powiększania  długu  publicznego  
powyżej  3/5  PKB.  Do  zagadnień  związanych  z  rozstrzygnięciami  konstytucyjnymi  w  zakresie  finansów  publicz-
nych  w  Polsce  powrócę  w  dalszej  części  pracy.
Nie  uprzedzając  dalszych  rozważań,  poprzestanę  w  tym  miejscu  na  stwierdzeniu,  że  przegląd  teorii  finansów  
publicznych  prowadzi  do  następujących  wniosków:
Po  pierwsze,  wielowiekowe  doświadczenia  w  posługiwaniu  się  instrumentami  fiskalnymi  (do  których  zalicza  się  
także  wydatki)  skłaniają  do  postawienia  tezy,  że  nie  można  w  sposób  jednoznaczny  określić  uniwersalnych  
standardów  polityki  fiskalnej.  Konieczne  jest  kierowanie  się  zasadą  relatywizmu,  czyli  doboru  narzędzi  
fiskalnych  do  panujących  warunków  gospodarczych,  społecznych, politycznych, historycznych, religijnych itp.
Niemożliwe  jest  zatem  wyznaczenie  uniwersalnej  granicy  opodatkowania,  optymalnych  ciężarów  publicznych,
idealnego systemu podatkowego itd.
Po  drugie,  mimo  wielu  zaleceń  oraz  bogatych  doświadczeń  licznych  krajów  polityka  fiskalna  nadal  w  dużym  
stopniu  prowadzona  jest  metodą  „prób  i  błędów".  Dzieje  się  tak  dlatego,  że  natura  zjawisk  i  procesów  
zachodzących  w  sferze  gospodarczej  oraz  społecznej,  ich  intensywność,  stopień  skomplikowania  itd.  oraz  
interakcje  zachodzące  między  sferą  realną  a  sferą  pieniężną,  w  tym  finansami  publicznymi,  nie  pozwalają  
sprowadzić  zależności  między  nimi  do  związków  typu  deterministycznego.  W  analizowanym  obszarze trudno
jednoznacznie  określić,  jaki  czynnik  powoduje  określony  skutek.  Dochodzi  do  tego  jeszcze  tzw.  efekt  opóźnień,  
czyli  różnica  w  czasie  między  diagnozą  (przy  optymistycznym  założeniu,  że  jest  ona  trafna)  a  zastosowaniem  
środków.  W  przypadku  środków  natury  fiskalnej  opóźnienia  powstają  na  skutek  przewlekłych  procedur  
legislacyjnych. '-,-".■
Po  trzecie,  rozwój  instytucji  państwa,  czy  szerzej  władz  publicznych",  .  rozwój  cywilizacyjny  itd.  zmusza  do  
wykorzystywania  takich  narzędzi/fiskal- •  nych,  jak  podatki  i  wydatki  publiczne.  Ich  stosowanie  nie  pozostaje  
bez  wpływu  na  procesy  stricte gospodarcze,  a  koncepcja  neutralności  podatkowej..  względem  gospodarki  jest,  
moim  zdaniem,  utopijna  (do  sprawy  tej  zresztą  jeszcze  powrócę).  Wynika  stąd  wniosek,  że  w  warunkach  
gospodarki  pieniężnej  konieczna  jest  koordynacja  polityki  fiskalnej  z  polityką  monetarną.
ó*  Funkcje  finansów  publicznych
1. Rodzaje funkcji
W  dotychczasowych  rozważaniach  zwracałem  uwagę  na  silny  związek  pomiędzy  instytucją  państwa  (władzami  
publicznymi) a finansami publicznymi.  Związek  ten  jest  oczywisty,  gdyż  finanse  publiczne  są  instrumentem i
atrybutem  państwa  (władz  publicznych).  Charakteryzując  związki  między  państwem  a  finansami  trzeba  z  całym  
naciskiem  podkreślić  specyficzność  tych  związków.  Celem  działalności  państwa,  czy  szerzej  władz  publicznych,  
nie jest zysk. Fundamentalnym motywem aktywności  państwa  jest  działanie  na  rzecz  obywateli  i  społeczeństwa.  
To kryterium  bardzo  wyraźnie  odróżnia  gospodarkę  publiczną  od  gospodarki  .prywatnej.
Wychodząc  zatem  z  oczywistego  założenia,  że  finanse  pełnią  służebną  rolę  w  stosunku  do  państwa, logiczne
będzie  rozpoczęcie  analizy  funkcji  finansów  publicznych  od  funkcji  państwa  we  współczesnej  gospodarce  
rynkowej  w  warunkach  systemu  demokratycznego.  Funkcje  państwa  można  uznać  za  jeden  z  kanonów  teorii  
ekonomii,  chociaż  zakres  poszczególnych funkcji  państwa,  sposób,  ich  realizacji,  stosowane  przez  państwo  
narzędzia  itd.  niekiedy  różnią  się  istotnie,  ze  względu  na  preferowaną  doktrynę  ekonomiczną  i  społeczną.  Nie  
wdając  się  jednak  w  tym  miejscu  w  szczegółowe  rozważania,  poprzestanę  na.zaprezentowaniu standardowych
(podręcznikowych)  funkcji  państwa.
P.A. Samuelson oraz W.D. Nordhaus1 wyróżniają  trzy  funkcje  państwa;;  jego  zadaniem  jest  zapewnienie:
1)    efektywności  całej  gospodarki  przy  niesprawności  rynkowego  mechanizmu  alokacji  zasobów,
2) sprawiedliwości,  równości  przy  nadmiernej  dysproporcji  dochodów,
3)    stabilności  gospodarki  rynkowej  przy  jej  cyklicznym  funkcjonowaniu.
1
Por. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus Ekonomia, t. 1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 88 i nast.
55
Wymienione  funkcje  państwa  niekiedy  są  wręcz  uto^dmiane  z  funkcjami  finansów  publicznych,  jednak  w  
literaturze  z  zakresu  finansów  publicznych  tym  funkcjom  nadaje  się  - gdy  chodzi  o  treść  - specyficzny  pieniężny  
charakter.  Jest  to  zrozumiałe,  gdyż  państwo  oprócz  narzędzi  finansowych  może  stosować  wiele  innych  
instrumentów,  np.  instrumenty  prawne  czy  instrumenty  polityczne.
Do  podstawowych  funkcji  finansów  publicznych  zalicza  się:
- funkcję  alokacyjną,
- funkcję  redystrybucyjną,
- funkcję  stabilizacyjną.
2. Funkcja alokacyjna
Istota  funkcji  alokacyjnej  polega  na  tym,  że  finanse  publiczne  są  narzędziem  alokacji  części  zasobów   w
gospodarce  rynkowej.  Skutkiem  alokacji  części  zasobów,  którymi  dysponuje  gospodarka,  przez  system  finansów  
publicznych  jest  dostarczanie  towarów  i  usług  obywatelom,  społecznościom  lokalnym  oraz  całemu  
społeczeństwu.  Dostarczanie  towarów  i  usług  finansowane  jest  z  funduszy  publicznych  i  następuje  w  związku  z  
dwojakiego  rodzaju  zadaniami  stawianymi  przed  państwem:
- zadaniami publicznymi,
- zadaniami  społecznymi.
Realizacja  przez  państwo  wymienionych  zadań  jest  konieczna,  gdy  nie  mogą  one  być  wykonane  za  pomocą  
mechanizmu rynkowego. ...
W  przypadku  zadań  publicznych  państwa  wykorzystanie  mechanizmu  rynkowego  nie  wchodzi  w  rachubę  z  
powodu  specyficznych,  naturalnych  cech  potrzeb  i  dóbr  publicznych.  Trudno  byłoby  bowiem  na  zasadach  
rynkowych  organizować  np.  obronę  narodową,  bezpieczeństwo  publiczne,  służbę  dyplomatyczną,  administrację  
państwową.
Realizacja  zadań  społecznych  państwa  to  zaspokajanie  indywidualnych  potrzeb  obywateli,  które  wprawdzie,  ze  
względu  na  ich  cechy  fizyczne,  mogłyby  być  zaspokajane  na  zasadach  rynkowych,  ale  rodziłoby  to  jednak  wiele  
niebezpieczeństw,  wywołanych  przez  niesprawność  mechanizmu  rynkowego.  Chodzi  zwłaszcza  o  trzy  rodzaje  
niesprawności.
'i'. Nadmierne  zróżnicowanie  dochodów  poszczególnych  jednostek  (obywateli),  co  ograniczałoby  dostęp  pewnej  
ich  liczby  do  dóbr,  gdyby  były  alokowane  na  zasadach  rynkowych  (np.  oświata,  ochrona  zdrowia).
2.  Pełna  swoboda  wyboru  obywatela,  którą  gwarantuje  mechanizm  rynkowy,  mogłaby  wyrządzić  szkodę  i  
obywatelowi,  i  społeczeństwu.  Gdyby  wszystkie  dobra  były  alokowane  przez  rynek,  nie  byłoby  gwarancji,  że  
dany  obywatel  będzie  skłonny  kupować  określony  rodzaj  dóbr,  np.  kupować  usługi  oświatowe  czy  usługi  
zdrowotne,  gromadzić  oszczędności  na  starość.  Prawdopodobnie  grupy  społeczne  o  niższych  dochodach  
zrezygnowałyby  z  nie-
56
których  dóbr,  gdyż  swoje  dochody  przeznaczają  na  zaspokojenie  podstawowych potrzeb. W takich sytuacjach
państwo  i  samorządy  wymuszają  pewną  część  konsumpcji  dostarczając  nieodpłatnie  lub  za  częściową  
odpłatnością  dobra  i  usługi  ważne  dla  normalnej  egzystencji  i  rozwoju  człowieka.
3.  Dla  przedsiębiorstw  prywatnych,  dominujących w gospodarce rynkowej,  podstawowym  kryterium  działania  
jest  zysk,  tymczasem  ich  działalność  wywołuje  tzw.  efekty  uboczne  (np.  skażenie  środowiska  naturalnego,  
obciążanie  sieci  komunikacyjnej).  Państwo  wprawdzie  próbuje  obciążać  poszczególne  przedsiębiorstwa
kosztami  tych  ubocznych  efektów,  ale  w  procesie  tym  napotyka  istotne  trudności.  Niejednokrotnie  ustalenie  
stopnia  odpowiedzialności  za  skażenie  środowiska  jest  trudne.  Zmusza  to  państwo  do  alokacji  pewnej  części  
zasobów  publicznych  na  ochronę  i  regenerację  środowiska  naturalnego.
Wypada  zauważyć,  że  mechanizm  rynkowy  jest  prawie  idealnym  sposobem zaspokajania potrzeb prywatnych
(indywidualnych).  Konsument  chętnie  będzie  płacił  za  dane  dobro,  jeżeli  z  tego  zakupu  osiągnie  indywidualne  
korzyści,  natomiast  jeżeli  korzyści  płynące  z  takiego  dobra  dotyczą  wielu  obywateli  czy  całego  społeczeństwa,  
to  konsument  nie  będzie  zainteresowany  przeznaczeniem  swoich  dochodów  na  ten  zakup.  Oznacza  to,  że  
mechanizm rynkowy nie zaspokaja potrzeb zbiorowych; w takich szczególnych  sytuacjach  mechanizm  rynkowy  
zawodzi albo jest nieefektywny2. Do tego celu wykorzystuje  się  więc  administracyjny  mechanizm  zaspokajania  
potrzeb  zbiorowych,  a  podstawowym  elementem  tego  mechanizmu  są  finanse  publiczne.
Skoro  wiele  osób  korzysta  z  danego  dobra  publicznego,  np.  oświetlenia  ulic,  to  najczęściej  w  niejednakowym  
stopniu.  Stąd  też  próba  urynkowienia  tego  rodzaju  dóbr  jest  niemal  niewykonalna,  gdyż  pojawia  się  bariera  
czysto  techniczna:  w  jaki  sposób  ustalić  cenę  za  korzystanie  przez  daną  osobę  z  dóbr  wspólnych.  Ponadto  
istnieje  naturalna  skłonność  ludzi  do  korzystania  z  dóbr  publicznych  bez  płacenia  za  nie  lub  przy  
minimalizowaniu  kosztów  „pozyskania"  dóbr  publicznych  (minimalne  obciążenie  swoich  prywatnych  funduszy);
osoby takie określane  są  mianem  „wolnych  jeźdźców"  (,/ree riders")3. A  więc  także  z  tych  ostatnich  względów  
mechanizm  administracyjny  musi  być  zastosowany  w  odniesieniu  do  wytwarzania  i  „przymusowej"  konsumpcji  
niektórych  dóbr  publicznych.
3. Funkcja redystrybucyjna
Rozważając  istotę  alokacyjnej  funkcji  finansów  publicznych  główny  akcent  położyłem  na  wytwarzanie  i  
dostarczanie  dóbr  publicznych  obywatelom,  społecznościom  lokalnym,  społeczeństwu  jako  całości.  Procesy te
wymagały
2
Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance in Theory and Practice, wyd. 5, McGraw-HiU, New York 1989, s. 7.
3
Por ibidem, s. 8.
57
zasobów  ziemi,  zasobów  pracy,  zasobów  kapitału  trwałego  i  obrotowego.  Wytwarzanie  i  dostarczanie  
określonych  dóbr  publicznych  i  społecznych  wymaga - w  warunkach  gospodarki  pieniężnej  - posiadania
dochodów.  Spełniając  konstytucyjne  funkcje  (obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  publiczne, administracja,
edukacja  itp.)  państwo  musi  ponosić  wydatki  związane  z  alokowaniem  dóbr  publicznych  i  społecznych.
Jednocześnie  państwo  bezpośrednio  nie  wytwarza  żadnego  dochodu.  Dlatego  z  konieczności  sięga  do  dochodów  
innych  podmiotów,  wykorzystując  atrybut  władzy.  Źródłem  finansowania  wydatków  publicznych  mogą  być  też  
pożyczki.
Specyficzna  sytuacja  dochodowa  państwa  wymusza  redystrybucję  dochodów  społeczeństwa.  Dokonuje  się  ona  
w  różnych  przekrojach,  tzn.  między  różnymi  grupami  ludności,  między  różnymi  wspólnotami  lokalnymi  i  
regionalnymi,  między  krajami  itp.
Redystrybucja  dochodów  jest  realizowana  w  formie  pieniężnej.  Dokonuje  się  - w  najszerszym  ujęciu  - przez
system  transferów  dochodów.  Transfery  te  przyjmują  postać  przepływu  pieniądza  między  różnymi  podmiotami  a  
państwem  (władzami  publicznymi).  Dla  transferów  o  charakterze  publicznym  istotne  jest  to,  że  - w zasadzie -
przepływ  pieniądza  ma  charakter  jednostronny,  ściślej  jednokierunkowy.  Tak  dzieje  się  z  podatkami:  
definitywne  przejęcie  przez  władze  publiczne  części  dochodów  podatników.  "Z  kolei  władze  publiczne  dokonują  
- albo  bezpośrednio,  albo  pośrednio - transferów  na  rzecz  różnych  podmiotów,  w  tym  także  na  rzecz  
podatników,  np.  wówczas,  gdy  administracja  publiczna  dokonuje  wypłat  wynagrodzeń  pracownikom.zatrud-
nionym  w  sektorze  publicznym,  wypłat  rent,  emerytur,  stypendiów  itd.  System'  transferów  do  i  od  władz  
publicznych  jest  skomplikowanym  układem  o  różnorodnym  charakterze.  W  jego  ramach  występują  transfery,  
które  nie  są  związane  z  żadnym  kontrświadczeniem;;  jest  tak  w  przypadku  podatków,  emerytur,  rent.  Są  jednak  
również  transfery  związane  z  kontrświadczeniami,  np.  praca  lekarza,  nauczyciela,  policjanta  itp..Osobną  grupą  
transferów  są  transfery  wewnątrz  sektora  publicznego;;  np.  transfery  z  budżetu  państwa  do  publicznych funduszy
celowych,  transfery  z  budżetu  państwa  do  budżetów  samorządowych,  transfery  między  różnymi  szczeblami  
gestorów  pieniężnych  środków  publicznych  a  podmiotami  sektora  publicznego  wytwarzającymi  dobra  i  usługi.  
Niezależnie  od  wymienionych  wyżej  transferów  występują  transfery  o  charakterze  zwrotnym,  a  więc  transfery  
pieniądza  związane  z  zaciąganiem  i  spłacaniem  przez  państwo  (samorządy)  pożyczek.  Ten  rodzaj  transferów  nie  
jest  jednak  typowy  dla  władz  publicznych.  Ze  względu  na  wysoki  stopień  skomplikowania  systemu  transferów  
jednym  z  ważnych  kryteriów  ich  systematyki,  ułatwiającej ich rozpoznanie i prowadzenie analizy, jest ich
„stosunek" do wykorzystania produktu krajowego brutto (dochodu narodowego). Na podstawie tego kryterium
rozróżnia  się  transfery,  których  skutkiem  są  wydatki  nabywcze  podmiotów,  na  rzecz  których  transfery  są  
dokonywane,  oraz  transfery  nie  mające  bezpośredniego  związku  z  wykorzystaniem  produktu  krajowego  brutto  
(dochodu narodowego).
58
Scharakteryzowany  wyżej  rozbudowany  i  skomplikowany  system  transferów,  będący  zewnętrzną  formą  zjawisk  
oraz procesów  o  głębszej  treści  ekonomicznej  i  społecznej,  oznacza  jednocześnie  złożoność  redystrybucyjnej  
funkcji  finansów  publicznych.  Redystrybucyjna  funkcja  finansów  publicznych  jest  przedmiotem  kontrowersji,  
co  jest  zrozumiałe,  gdyż  jej  realizacja  narusza  interesy  ekonomiczne  jednych  podmiotów,  przysparzając  korzyści  
innym.  Rodzi  to  wiele  pytań,  wątpliwości,  zastrzeżeń  natury  ekonomicznej,  społecznej, politycznej, etycznej itp.
Ich  sens  sprowadza  się  do  ustalenia  jasnych  dla  społeczeństwa  kryteriów  redystrybucji  dochodów.
Kryteria  redystrybucji  dochodów  mają  wymiar  zarówno  makroekonomiczny  oraz  makrospołeczny,  jak  i  
jednostkowy.
Makroekonomiczny  aspekt  redystrybucji  dochodów  dotyczy  zakresu  redystrybucji produktu krajowego brutto
(dochodu  narodowego),  ogólnej struktury  dochodów  i  wydatków  realizowanych  przez  władze  publiczne  w  
ramach  redystrybucyjnej  funkcji  finansów  publicznych.  W  tym  ujęciu  redystrybucja,  przez  swoje  globalne  
rozmiary,  wywołuje  określony  (pozytywny,  negatywny)  wpływ  na  całą  gospodarkę,  jej poszczególne  działy,  
sektory,  gałęzie,  branże,  regiony  (aspekt  przestrzenny).
Makrospołeczny  aspekt  redystrybucji  dochodów  to  analizowanie  skutków  tego  rodzaju  działalności  państwa  dla  
różnych  grup  społecznych:  emerytów,  rencistów,  pracowników  sektora  publicznego (nauczycieli, lekarzy), grup
zawodowych, sektora prywatnego itd. -
Do  szczegółowych  makroekonomicznych  i  makrospołecznych  kryteriów  redystrybucji  dochodów  dokonywanej  
przez  władze  publiczne  będę  powracać  w  wielu  miejscach  pracy,  gdyż  redystrybucyjna  funkcja  finansów  
publicznych  stanowi  centralny  element  przedmiotu  naszych  rozważań.  W  kategoriach  ogólnych  można  
stwierdzić,  że  podstawowym  kryterium  redystrybucji  dochodów  w  aspekcie  makroekonomicznym  i  
makrospołecznym  jest  taki  zakres  (rozmiar)  i  taka  jej  struktura,  które  pozwalają  w  sposób  niezakłócony  funk-
cjonować  gospodarce,  a  państwu  wypełniać  jego  funkcje  publiczne  i  społeczne.  Oczywiste  jest,  że  takie  
sformułowanie  kryterium  jest  nazbyt  ogólne,  nie  ma  więc  większego  znaczenia  praktycznego.  W  rzeczywistości  
redystrybucyjna  funkcja  finansów  publicznych  jest  realizowana  przez  ogromną  liczbę  operacji  finansowych,  w  
ramach  których  pojawia  się  szereg  sprzeczności  i  konfliktów.  Mają  one  zasadniczy  wpływ  na  funkcjonowanie  
gospodarki, na realizację  publicznych  i  społecznych  zadań  państwa.  JP.rzy  realizacji  redystrybucyjnej  funkcji  
finansów  publicznych  państwo  musi  podjąć  decyzje  co  do  rodzaju  instrumentów  (np.  jakie  podatki),  ich  budowy  
itd.  Te  szczegółowe  kwestie  nie  podważają  znaczenia  wymienionego  wyżej  ogólnego  kryterium  redystrybucji  
dochodów.  Kryterium  to  jest  ogólnym  kanonem  i  wyznacznikiem  działalności  redystrybucyjnej  władz  
publicznych  i  musi  być  brane  pod  uwagę  przy  szczegółowych  decyzjach  redystrybucyjnych.
Finansowanie  procesów  alokacji  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych  jest  możliwe  tylko  przy  określonym  
systemie  wyrzeczeń  jednostek,  które  pozba-
59
wiane  są  części  dochodów  - oddają  je  na  rzecz  spc  zeństwa  (państwa,  wspólnot  lokalnych).  Termin  
„wyrzeczenia"  ma  tutaj  szczególne  znaczenie,  gdyż  w  istocie  jednostki  (obywatele)  są  zmuszane  do  tych  
wyrzeczeń.  Stąd  też  lepsze  jest  określenie  ekonomicznych  skutków  redystrybucji  dochodów  jako  ciężarów  
ponoszonych  przez  jednostki  na  rzecz  ogółu.  Wyłania  się  tutaj  również  aspekt redystrybucyjnej  działalności  
władz  publicznych,  a  mianowicie  indywidualne  kryteria  tych  ciężarów.  Powstają  pytania:  jakie  instrumenty  
zastosować  i  w  jaki  sposób  je  zbudować,  aby  przez  działalność  redystrybucyjną  nie  naruszać  w  rażący  sposób  
interesów  ekonomicznych  poszczególnych  jednostek,  gdyż  mogłoby  to  prowadzić  do  zagrożenia  ich  egzystencji  
i  rozwoju.  Zagadnienie  to  ma  także  wymiar  etyczny.
O  ile  więc  redystrybucja  dochodów  zawsze  dokonuje  się  czyimś  „kosztem"  i  na  czyjąś  „korzyść",  o  tyle  
rozmiary tych  „kosztów"  i  „korzyści"  mogą  być  różne  dla  poszczególnych  obywateli.  Pojawia  się  istotny  
problem kryteriów  sprawiedliwego  rozłożenia  ciężarów  finansowania  zadań  publicznych  i  społecznych.
W  praktyce  możliwe  jest  stosowanie  różnych  zasad.  Jeżeli  wychodząc  z  ogólnych  przesłanek  uznamy,  że  
redystrybucja  dochodów  jest  konieczna,  to  z  punktu  widzenia  indywidualnego  podmiotu  idealne  byłoby  
rozwiązanie,  w  którym  uzyskanie  przez  pewną  osobę  w  wyniku  redystrybucji  określonych  korzyści  nie  
powodowałoby  pogorszenia  sytuacji  innych  osób.  W  teorii  ekonomii  taką  interpretację  efektywności  
sformułował  włoski  ekonomista  i  socjolog  yilfredo  Pareto  (1848-1923).  Według  poglądów  Pareto  efektywność  
jest  osiągana  wtedy,  gdy  sytuacja  danej  osoby  (grupy  osób)  poprawi  się  nie powodując  pogorszenia  sytuacji  
innych  osób.  Warunkiem  koniecznym  realizacji  koncepcji  efektywności  Pareto  jest,  aby  krańcowa  stopa  
substytucji  dwóch  towarów  nabywanych  przez  każdą  osobę  odpowiadała  krańcowej  stopie  transformacji  
czynników  wytwórczych  dla  dobra A i B. W  dyskusji  nad  koncepcją  efektywności  Pareto  zwraca  się  uwagę,  że  w  
pewnych  warunkach  może  być  ona  skuteczna,  a  mianowicie  gdy  przyjmie  się,  że  mierzenie  efektywności  opiera  
się  na  krańcowych  kosztach  społecznych  powstających  przy  wytwarzaniu każdego  dobra.  Notabene,  założenie  to  
jest fundamentalnym teorematem (paradygmatem) ekonomii dobrobytu. Problem komplikuje sio jednak, gdy
wyjdziemy  poza  czysto  techniczne  ujęcie  efektywności  Pareto.  W  rzeczywistości  okazuje  się  bowiem,  że  
społeczeństwo  może  preferować  inną,  nieefektywną  alokację  zasobów,  opartą  na  zasadach  równości,  
sprawiedliwości  oraz  na  innych  kryteriach.  Spełnianie  tych  warunków  nie  jest  możliwe  w  ramach  mechanizmu  
rynkowego,  wymaga  interwencji  państwa  i  zastosowania  mechanizmu administracyjnego4.
Pojawiają  się  również  inne  trudności  związane  z  mierzeniem  „korzyści"  i  „strat",  które  powstają  w  wyniku  
redystrybucji.  Trudności  te  wynikają  nie  tylko  z  natury  skutków,  które  wywołuje  redystrybucja  dochodów.  
Korzyści
4
Por. H.S. Rosen Public Finance, wyd. 3, R.D. Irwin, Inc., Burr Ridge, 111. 1992, s. 44-57.
60
obywateli  z  tytułu  wydatków  (podatków)  poniesionych  na  wytworzenie  dóbr  publicznych  są  trudno  mierzalne.  
Podobnie  jest  ze  „stratami"  powstałymi  na  skutek  redystrybucji  dochodów.  Wprawdzie  można  ustalić,  jaka  część  
dochodów  obywatela  jest  przymusowo  przejęta  przez  władze  publiczne  (podatek),  ale  ze  względu  na  różne  
możliwości  wykorzystania  (zastosowania)  dochodów  rozmiary  utraconych  korzyści  są  trudne  do  ustalenia.
Gdyby  nawet  nie  istniały  wymienione  trudności,  to  i  tak  pomiar  ten  byłby  w  praktyce  niewykonalny  ze  względu  
na  ogromną  liczbę  jednostek  (obywateli).  W  teorii  finansów  publicznych  i  w  praktyce  analizuje  się  więc  typowe  
przypadki  reprezentujące  różne  grupy  społeczne,  grupy  przedsiębiorstw  itd.
Podstawowy  dylemat  związany  z  redystrybucyjną  funkcją  finansów  publicznych  sprowadza  się  do  wyboru:  czy  
w  procesie  dystrybucji  i  redystrybucji  dochodów  nadać  priorytet  efektywności  gospodarowania,  czy  
sprawiedliwości  (równości).  Pierwsze  kryterium  sprzyja  aktywności  gospodarczej,  lepszemu  wykorzystaniu  
zasobów,  wyzwala  motywację  do  pracy  i  powiększania  dochodów.  Działania  te  mogą  jednak  wywołać  
nadmierne  zróżnicowanie  dochodów  - jeden  z  negatywnych  symptomów  działania  mechanizmu  rynkowego.
Nierówności  te  są  podstawą  do  interwencji  (podatkowej)  i  chociaż  mogą  być  w  pełni  uzasadnione  z  punktu  
widzenia  równości  (sprawiedliwości),  to  jednak  hamują  aktywność  gospodarczą  i  pozostają  w  sprzeczności  z  
efektywnością  gospodarowania.
Sprzeczności  między  efektywnością  a  równością  znajdują  odzwierciedlenie  w  przestrzeganej  na  ogół  w  
systemach  podatkowych  zasadzie  zdolności  podatkowej.  Jej  sens  polega  na  tym,  że  stopień  obciążenia  danego  
podmiotu (jednostki) na rzecz zaspokojenia  potrzeb  publicznych  i  potrzeb  społecznych  jest  uzależniony  od  tego,  
jakimi  dochodami  (jakim  majątkiem)  dana  osoba  dysponuje.  Zasada  jest  więc  prosta:  im  więcej  masz  dochodów  
(większy  majątek),  tym  płacisz  większe  podatki.  Skutkiem  tego  jest  różne  obciążenie  podatkami  różnych  
podmiotów.  Jest  to  zresztą  przejaw  redystrybucyjnej  funkcji  finansów  publicznych.  Przy  jednakowym  
korzystaniu  z  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych  stopień  ponoszenia  ciężarów  na  rzecz  finansowania  tych  dóbr  
jest  większy  w  przypadku  ludzi  o  większych  dochodach  (większym  majątku).  Zasada  ta  na  pierwszy  rzut  oka  
wydaje  się  w  pełni  racjonalna.  Bliższy  ogląd  problemu  prowokuje  jednak  do  postawienia  pytania:  z  jakich  
przyczyn  pewna  część  (niekiedy  znaczna)  ludzi  osiąga  niskie  dochody? Czy jest to wynik np. mniejszych
uzdolnień,  mieszkania  w  mniej  rozwiniętych  regionach  kraju,  prowadzenia  działalności  gospodarczej  w  
niekorzystnych warunkach  klimatycznych?  Przyczyny  te  można  uznać  za  niezależne  od  ludzi,  a  dokonywaną  na  
ich  korzyść redystrybucję  dochodów  za  w  pełni  uzasadnioną  względami  etycznymi.  Jeżeli  jednak  niskie  dochody  
ludzi  wynikają  z  niechęci  do  pracy,  niechęci  do  podejmowania  ryzyka  i  wysiłku,  to  wówczas  redystrybucja
dochodów  może  budzić  sprzeciw,  także  ze  względów  etycznych.  Pełne  wyjaśnienie  przyczyn  różnic  w  sytuacji  
materialnej  ludzi  jest  raczej  niemożliwe,  stąd  też  mogą  się  pojawić  zarówno  przypadki  nadużywania  
dobroczynnych
61
skutków  polityki  redystrybucyjnej  państwa  (władz  publicznych),  jak  i  przypadki,  w  których  ostrożna  polityka  
redystrybucyjna  stawia  ludzi  w  niezwykle  trudnej  sytuacji  materialnej.  Przykładem  tej  ostatniej  sytuacji  są  
ograniczone  możliwości  zaspokajania  podstawowych  potrzeb  indywidualnych,  takich  jak:  wyżywienie,  ochrona  
zdrowia, edukacja itp.
Z  przedstawionego  przeglądu  problemów,  które  musi  rozwiązywać  państwo  za  pomocą  finansów  publicznych  
(funkcja  redystrybucyjna),  wynika,  że  są  to  problemy  trudne.  Ich  trudność  oraz  złożoność  jest  konsekwencją  
faktu,  że  procesy  redystrybucji  dochodów  dotyczą  podstaw  ekonomii  kraju  oraz  elementarnych  interesów  
(potrzeb)  społeczeństwa.
4. Funkcja stabilizacyjna
Trudności  i  negatywne  skutki,  jakie  powstają  w  związku  z  wykorzystywaniem funkcji alokacyjnej i funkcji
redystrybucyjnej  finansów  publicznych  mogą  być  częściowo  złagodzone  przez  wykorzystywanie  finansów  
publicznych  do  stabilizowania  gospodarki  rynkowej.  Innymi  słowy,  celem  władz  publicznych  powinno  być  
umiejętne  posługiwanie  się  instrumentami  alokacji  zasobów  i  redystrybucji  dochodów  do  łagodzenia  wahań  
cyklu koniunkturalnego.  Długookresowa  obserwacja  mechanizmu  rynkowego  wskazuje,  że  przebieg  procesów  
gospodarczych  odbywa  się  z  różnym  natężeniem  w  czasie.  -Aktywność  gospodarcza  społeczeństwa  wznosi  się  i  
•  opada.  Mechanizm  rynkowy  nie  jest więc  w  stanie  samoczynnie  zapewnić  satysfakcjonującej  stopy  wzrostu  
gospodarczego,  wysokiej  stopy  zatrudnienia,  niskiej  stopy  inflacji,  równowagi  w  bilansie  płatniczym  kraju  itd.  
Pomijając  - ze  względu  na  zakres  naszych  rozważań  - przyczyny takiego stanu rzeczy,  trzeba  stwierdzić,  że  
rozpiętość  w  wahaniach  cyklu  koniunkturalnego  nie  jest  obojętna  dla  funkcjonowania  gospodarki,  a  więc  ani  dla  
społeczeństwa,  ani  dla  władz  publicznych  (politycznych).  Istnieje  wiele  przyczyn,  by  łagodzić  przebieg  cyklu  
koniunkturalnego. .
Charakteryzując  sens  i  znaczenie  funkcji  stabilizacyjnej  finansów  publicznych  musimy  pamiętać,  że:
1)    instrumenty  polityki  fiskalnej  nie  są  jedynymi,  które  państwo  może  stosować  do  stabilizowania  gospodarki,  
można  stosować  także  instrumenty  polityki  monetarnej,
2)    w  latach  siedemdziesiątych  i  osiemdziesiątych  zaobserwowano  nieskuteczność  instrumentów  polityki  
fiskalnej w stabilizowaniu gospodarki,
3)    między  fiskalistami  i  monetarystami  toczy  się  ostry  spór  naukowy  i  ideologiczny  o  zakres  oraz  kształt  
polityki  fiskalnej  państwa.
Nie  podejmując  dyskusji  z  argumentami  zgłaszanymi  przez  zwolenników  i  przeciwników  polityki  fiskalnej  
zauważmy,  że  w  praktyce  konieczne  jest  pragmatyczne,  a  nie  doktrynalne,  podejście do  instrumentów  
oddziaływania  państwa  na  gospodarkę.  To  pragmatyczne  podejście  oznacza  konieczność
62
instrumentów  fiskalnych,  jak  i  monetarnych.  W  każdym  razie  posługiwanie  się  instrumentami  fiskalnymi  zawsze  
jest konieczne, tak w odniesieniu  do  alokacji  zasobów  w  gospodarce,  jak  i  w  odniesieniu  do  redystrybucji  
dochodów.  Jeżeli  tak,  to  rezygnacja  z  możliwości,  jakie  tkwią  w  fiskalnych  instrumentach  alokacyjnych  i  
redystrybucyjnych  w  celu  wykorzystania  ich  do  stabilizacji  gospodarki,  byłaby  błędem  doktrynalnym.
W  funkcjonowaniu  gospodarki  rynkowej  podstawowe  znaczenie  odgrywa  popyt  indywidualny  i  popyt  łączny  
(zagregowany).  Przy  nierównomiernym  przebiegu  procesów  gospodarczych  uzależniony  on  jest  od  
kształtowania  się  efektywnego  popytu  pieniężnego  na  dobra  i  usługi.  Wzrostowa  tendencja  popytu  występuje  w  
warunkach  ekspansji  gospodarczej,  wzrostu  produkcji,  spadku  bezrobocia,  wzrostu  dochodów  gospodarstw  
domowych,  wzrostu  zysków  przedsiębiorstw.  Występują  więc  w  sumie  pozytywne  zależności,  jednakże  dla  
przebiegu  procesów  wzrostu  charakterystyczne  jest,  że  podlegają  one  nadmiernemu  przyspieszeniu  i  w  pewnym  
momencie  następuje  załamanie  się  pozytywnych  tendencji  w  gospodarce.  Pojawiają  się  ograniczenia  po  stronie  
popytu,  załamuje  się  produkcja,  wzrasta  bezrobocie,  spadają  dochody  gospodarstw  domowych,  spadają  zyski  
przedsiębiorstw,  spadają  dochody  państwa  przy  równoczesnym  wzroście  potrzeb  finansowych  państwa,  itd.
Zadaniem  instrumentów  polityki  fiskalnej  jest  łagodzenie  wahań  cyklu  koniunkturalnego, czyli hamowanie
ekspansji gospodarki w okresie jej nadmiernego  wzrostu  i  pobudzanie  aktywności  gospodarczej  w  okresie  
słabnięcia  procesów  gospodarczych. '
Stabilizacyjne  oddziaływania  finansów  publicznych  mogą  być  różne.  Najczęściej  jednak  wykorzystuje  się  dwie  
grupy  instrumentów:
a) podatki,
b) wydatki.
Podatki,  które  umożliwiają  sfinansowanie  procesów  alokacji  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych,  są  
narzędziem  redystrybucji  dochodów.  Ta  funkcja  podatków.może  być  wykorzystywana  także  do  stabilizowania
cyklu  koniunkturalnego.  Cel  ten  może  być  osiągany  przez  odpowiednie  skonstruowanie
podatków.(Stabilizacyjne  działanie  podatków,  zwłaszcza  dochodowych,  polega  na  tym,  że  w  okresie  
nadmiernego  wzrostu  gospodarczego  (ekspansji),  którego  skutkiem  jest  wzrost  dochodów,  progresja  podatkowa  
hamuje  nadmierną  aktywność  gospodarczą,  co  ogranicza  amplitudę  wahań  cyklu  koniunkturalnego.  Natomiast  w  
okresie,  gdy  aktywność  gospodarcza  słabnie,  dochody  „spadają"  do  niższych  klas  opodatkowania,  co  zmniejsza
obciążenia  podatkowe  i  zachęca  do  inwestowania,  tworzenia  nowych  miejsc  pracy,  wzrostu  produkcji  itd)
Istnieją  dwa  typowe  sposoby  wykorzystywania  instrumentów  podatkowych w ich funkcji stabilizacyjnej:
- wbudowanie tzw. automatycznych  stabilizatorów  koniunktury w system podatku dochodowego,
63
- dyskrecjonalne (uznaniowe) regulowanie poziom podatkowania podmiotów  w  zależności  od  przebiegu  
koniunktury gospodarczej.
Zaletą  podatkowych  automatycznych  stabilizatorów  koniunktury  jest  ich  szybkie  reagowanie  na  zmianę  sytuacji  
dochodowej  podmiotów.  Działają  one  w  ramach  już  istniejącego  systemu  podatkowego,  tzn.  przyjętego  przez  
państwo,  społeczeństwo  i  przedsiębiorców.  Wadą  jest  to,  że  rozwiązania  przyjęte  w  ramach  systemu  
podatkowego  mogą  być  nieskuteczne  ze  względu"la  nieadekwatność  do  występującej  w  praktyce  sytuacji.
Inaczej  jest  w  przypadku  dyskrecjonalnych  decyzji  podatkowych:  państwo  może  reagować  w  sposób,  jakiego  
wymaga sytuacja. Progresja podatkowa,  nowe  podatki  itp.  mogą  być  na  tyle  wysokie,  aby  skutecznie  ostudzić  
rozgrzaną  koniunkturę.  Z  kolei  w  okresie  recesji  decyzje  podatkowe  mogą  znacznie  silniej  pobudzać  podmioty  
do  aktywności  gospodarczej  przez  radykalne  obniżenie  podatków,  niż  automatyczne  stabilizatory  koniunktury.
Dyskrecjonalna  polityka  podatkowa  ma  jednak  istotną  wadę,  zastosowanie  jej  instrumentów  wymaga  czasu.  Jest  
to  związane  z  długotrwałym  i  żmudnym  procesem  legislacyjnym  związanym  z  wprowadzeniem  nowych  
podatków  lub  zmian  w  już  istniejących  podatkach.  Podatki  ze  względu  na  ich  różne  możliwe  negatywne  skutki,  
jak  też  z  uwagi  na  to,  że  naruszają  interesy  określonych  osób,  podmiotów  gospodarczych,  grup  społecznych  itd.,  
są  przedmiotem  szczególnego  zainteresowania  społeczeństwa.  Znajduje  to  wyraz  w  pracach  parlamentu nad
zmianami  w  systemie  podatkowym.  Nadmierny  pośpiech  w  sprawach  podatkowych  jest  więc  niewskazany,  ale  z  
kolei przewlekłe  procedury  prawne  osłabiają  skuteczność  podatkowych  narzędzi  dyskrecjonalnej polityki
państwa.  Występuje  tzw.  efekt  opóźnień,  o  którym  już  pisałem  wcześniej,  który  znacznie  ogranicza  wpływ  
państwa  na  gospodarkę.  Sens  opóźnień  polega  na  tym,  że  między  diagnozą  dotyczącą  stanu  gospodarki  a  
przygotowaniem  określonych  środków  polityki  ekonomicznej  upływa  tak  wiele  czasu,  że  w  momencie, w
którym  środki  (narzędzia)  te  są  gotowe,  układ  gospodarki  na  tyle  się  zmienił,  iż  narzędzia  te  są  już  nieskuteczne.
Na  zasadzie  automatycznych  stabilizatorów  działać  mogą  także  wydatki  na  zasiłki  dla  bezrobotnych.  Kryzys  
gospodarczy to m. in. wzrost bezrobocia  i  spadek  popytu.  Jeżeli  istnieje  więc  automatyczny  system  zasiłków,  
który  niezależnie  od  spełniania  funkcji  socjalnych  i  redystrybucyjnych  ogranicza  dalszy  spadek  popytu,  będący  
skutkiem  utraty  dochodów  z  pracy,  to  przyczynia  się  on  do  łagodzenia  wahań  cyklu  koniunkturalnego.  Gdy  
następuje  faza  wzrostu,  wypłaty  na  zasiłki  są  ograniczane,  a  dochody  pracowników  rosną,  jeżeli  nadmiernie,  to  
podlegają  działaniu  automatycznych  stabilizatorów  podatkowych.
Podstawowymi  środkami  oddziaływania  na  łączny popyt  w  gospodarce,  poziom  zatrudnienia,  stopę  inflacji,  
stopę  procentową  są:
- wielkość  dochodów  budżetowych*
- wielkość  wydatków  budżetowych,
- saldo  budżetu  państwa.
64
Wielkość  docnodów  budżetowych  wpływa  bezpośrednio  na  popyt,  odgrywający  kluczową  rolę  w  przebiegu  
cyklu  koniunkturalnego.  Dochody  budżetowe  (podatki)  ograniczają  popyt.  Jeżeli  więc  popyt  jest  nadmierny  w  
stosunku  do  wielkości  produkcji  i  podaży,  co  może  wywoływać  inflację,  to  wzrost  obciążeń  podatkowych  może  
spowodować  „zdjęcie"  części  popytu  i  zneutralizowanie  go  w  budżecie  w  postaci  nadwyżki.  Nadwyżka  ta  może  
być  uruchomiona  wówczas,  gdy  rozwój  gospodarki  jest  ograniczony  z  powodu  zbyt  małego  popytu.  Jednakże  
nadmierna  ekspansja  wydatkowa  państwa,  wywołująca  wysoki  deficyt  budżetowy,  przez  kreowanie  popytu  
może  - przejściowo - wywoływać  inflację.  Stąd  skala  deficytu  budżetowego  jest  jednym  z  podstawowych  
kryteriów  polityki  gospodarczej  (interwencjonizmu)  państwa.  Kryterium  zrównoważenia  budżetu  nabiera  coraz  
większego  znaczenia dlatego,  że  w  ostatnich  latach  ekonomiczna  prawidłowość  dotycząca  wymienności  
(zależności)  między  inflacją  a  bezrobociem  została  zrewidowana  przez  praktykę  lat  siedemdziesiątych  i  
osiemdziesiątych.  Jest  to,  notabene,  jedną  z  głównych przyczyn ostrej  krytyki  polityki  fiskalnej.  Wymienność  ta  
polegała  na  tym,  że  polityka  gospodarcza  stawała  wobec  alternatywy:  albo  bezrobocie,  albo  inflacja.  
Doświadczenia  ostatnich  dziesięcioleci  wykazały,  że  wysokiej  stopie  bezrobocia  może  towarzyszyć  wysoka  
stopa inflacji  i  ujemny  lub  minimalny  wzrost  gospodarczy.  Zjawisko  to  określa  się  terminem  stagflacja. Na  ogół  
uważa  się,  że  polityka  fiskalna  jest  skuteczna  tylko  wówczas,  gdy  wywołujące  ją  czynniki  leżą  po  stronie  
popytu,  natomiast  nieskuteczna,  gdy  źródła  inflacji  tkwią  we  wzroście  kosztów  produkcji.
Stabilizacyjna  funkcja  finansów  publicznych  przejawia  się  także  w  oddziaływaniu  dochodów,  wydatków  i  salda  
budżetu  na:
- skłonność  do  oszczędzania,
- skłonność  do  inwestowania,
- poziom stopy procentowej,
- poziom bezrobocia.
W  gospodarce  rynkowej  kluczowe  znaczenie  ma  zależność  między  oszczędnościami  i  inwestycjami.  Państwo  
może  przez  politykę  podatkową  i  wydatkową  zwiększać  lub  zmniejszać  skłonność  do  oszczędzania  oraz  do  
inwestowania. Nadmierny fiskalizm  ogranicza  możliwości  oszczędzania  gospodarstw domowych i
przedsiębiorców.  Z  drugiej  jednak  strony,  większe  wydatki  państwa  tworzą  nowy  popyt,  w  tym  także  popyt  
inwestycyjny.  Wynika  stąd,  że  wszelkie  posunięcia  stabilizacyjne  państwa  dokonywane  za  pomocą  
instrumentów  fiskalnych  muszą  być  wszechstronnie  przeanalizowane  ze  względu  na  ich  różne  skutki  - i
negatywne, i pozytywne.
Oddziaływanie  państwa  na  poziom  stopy  procentowej  jest  związane  z  deficytem  budżetowym  i  długiem  
publicznym. Finansowanie deficytu  budżetowego  oraz  obsługa  długu  publicznego  zmuszają  państwo  do  
zaciągania  pożyczek  na  rynkach  finansowych.  Popyt  na  pieniądz  (kapitał)  zgłaszany  przez  państwo  powoduje  na  
ogół  wzrost  stopy  procentowej  jako  skutek  działania  prawa  popytu  i  podaży.  Oferowane  przez  państwo  
oprocentowanie
5 — Finanse publiczne
65
pożyczek  wywiera  też  pośredni  wpływ  na  poziom  stopy  procentowej  kredytów  i  innych  instrumentów  
pożyczkowych  (np.  obligacji  przedsiębiorstw).  W  ten  sposób  działalność  pożyczkowa  państwa  może  kształtować  
zachowanie  się  inwestorów  na  rynku  pieniężnym  i  kapitałowym,  a  w  konsekwencji  wpływać  na  aktywność  
gospodarczą.  (Do  zagadnień  tych  jeszcze  powrócę).  Państwo  może  też  wpływać  stabilizująco  na  rynek  pracy.  
Polega  to  na  tym,  że  zatrudnienie  w sektorze publicznym podlega znacznie mniejszym wahaniom  niż  w  sektorze  
prywatnym.  W  zakresie  możliwości  państwa  leży  też  organizowanie  na  szerszą  skałę  programów  robót  
publicznych.  Pociąga  to  za  sobą  najczęściej  zwiększenie  wydatków  publicznych  i  pojawienie  się  deficytu  
budżetowego  ze  wszystkimi  jego  konsekwencjami.  Na  niektóre  z  nich  zwracałem  już  uwagę,  inne  omówię  w
dalszej  części  pracy.
Przedstawiony  przegląd  wybranych  możliwości  stabilizowania  gospodarki  •za  pomocą  finansów  publicznych  
wskazuje,  że ich analiza teoretyczna i praktyczna  weryfikacja  jest  procesem  żmudnym.  Najczęściej  władze  
publiczne  stoją  przed  dylematami,  które  pojawiają  się  w  trakcie  wykorzystywania  finansów  publicznych.  
Państwo  musi  uwzględniać  wszelkie  pozytywne  i  negatywne  skutki  wykorzystywania  instrumentów  
finansowych. Cele realizowane w ramach  jednej  funkcji  muszą  więc  być  zharmonizowane  z  celami  
realizowanymi  w  ramach  innych  funkcji  finansów  publicznych.
5.  Problem  sprzeczności
między  funkcjami  finansów  publicznych
Scharakteryzowane  wyżej,  trzy  podstawowe  funkcje'finansów  publicznych  powinny  skłaniać  do  sfdrmułowania  
pytania,  czy  cele  wyznaczane  w  ramach  poszczególnych  funkcji  są  możliwe  do  zrealizowania.  Inaczej  mówiąc,  
na  ile  cele  te  są  koherentne,  a  na  ile  sprzeczne.  Pytanie  takie  jest  w  pełni;;  uzasadnione.  Jeżeli  np.  państwo  będzie  
nadmiernie  rozbudowywać  redystrybucję  dochodów,  to  trudno  będzie  jednocześnie  wykorzystywać  finanse  do  
pełnienia  ich  funkcji  stabilizacyjnej.  Z  kolei  funkcja  stabilizacyjna  może  pozostawać  w  sprzeczności  z  funkcją  
ałokacyjną.  Sytuacja  taka  wystąpi  wówczas,  gdy  cele  stabilizacji  gospodarki  będą  uniemożliwiać  zgromadzenie  
odpowiednich  dochodów  do  alokacji  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych.
Przykłady  te  w  pełni  potwierdzają  podniesioną  wątpliwość.  Należy  pamiętać,  że  wiele  instrumentów  
stosowanych  w  ramach  realizowanych  funkcji  finansów  publicznych  wywołuje  różnorakie  skutki  - pozytywne i
negatywne.  Państwo  (rząd)  zawsze  stoi  więc  wobec  wielu  dylematów.  Wybór  optymalnego  rozwiązania  może  
oznaczać niekiedy  wybór  „mniejszego  zła".  Dylemat  władz  publicznych  może  polegać  np.  na  tym  czy  
wprowadzać  progresywne  podatki  _  które  spowodują,  co  prawda,  bardziej  sprawiedliwy  rozkład  dochodów  w  
społeczeństwie,  ale  za  to  osłabią  aktywność  gospodarczą  podmiotów  - czy
66
tez sanKcjono\,.,c  nierówności  aocnoaowe,  Które  jednak  sprzyjają  ogólnemu  wzrostowi  gospodarczemu.
Nietrudno  zauważyć,  że  dylematów  tych  nie  można  rozstrzygnąć  abstrahując  od  rzeczywistości.  Są  one  
przedmiotem  wyboru  państwa  (rządu)  w  konkretnym  kraju,  w  danym  czasie,  w  określonej  sytuacji  politycznej,  
społecznej,  gospodarczej.
Konkludując  można  stwierdzić,  że  pewne  sprzeczności  między  funkcjami  finansów  publicznych  są  
nieuniknione.  Zadaniem  państwa  jest  łagodzenie  tych  sprzeczności  oraz  eksponowanie  tych  funkcji  i  
instrumentów  finansowych,  które  skutecznie  realizują  konkretne  cele  społeczne  i  gospodarcze  - takie jak np.
ograniczenie  bezrobocia,  walka  z  inflacją,  równowaga  wewnętrzna  gospodarki itd. - według  określonej  w  
konkretnych warunkach hierarchii.
■  Elementy  teorii  wyboru  publicznego
1. Mechanizm alokacji dobra prywatnego i dobra publicznego
Głównym  problemem,  występującym  w  procesie  alokacji  dóbr  publicznych, jest sprecyzowanie kryterium
wyboru,  którym  powinno  kierować  się  państwo  podejmując  decyzje  o  rodzajach  i  ilości  wytwarzanych  dóbr  pub-
licznych.  Wprawdzie  dobra  publiczne  nie  są  wytwarzane  i  alokowane  według  kryteriów  rynkowych,  niemniej  
jednak w teorii wyboru publicznego dokonuje  się  porównań  kryteriów,  które  występują  przy  alokacji  dóbr  
prywatnych  i  alokacji  dóbr  publicznych.  Zdaję  sobie  w  pełni  sprawę,  że  takie  porównania  są  ryzykowne  i  mogą  
prowadzić  do  powierzchownych  wniosków.  Analizę  taką  warto  jednak  przeprowadzić,  gdyż  pozwala  ona  lepiej  
zrozumieć sens  mechanizmu  alokacji  dóbr  publicznych.  Pomogą  nam  w  tym  dwa  rysunki.
Rysunek  4  przedstawia  sytuację  na  rynku  dobra  prywatnego,  przy  czym  krzywa  DA ilustruje popyt na to dobro
konsumenta A, a krzywa DB - popyt na to dobro konsumenta B. Łączny  popyt  na  dobro  prywatne  zgłaszany  
przez A i B ilustruje  przesunięta  w  kierunku  poziomym  krzywa  DA + DB. Popyt na dobra prywatne jest
kształtowany  pod  wpływem  cen  i  dochodów.  Krzywa  SS reprezentuje  podaż  dóbr  prywatnych.  Pod  wpływem  sił  
rynkowych  równowaga  na  rynku  danego  dobra  występuje  w  punkcie  B, tzn. przy cenie odpowiadającej  
odcinkowi OC oraz  wielkości  oferowanego  dobra  odpowiadającej odcinkowi OH, który  jest  sumą  zakupów  
konsumenta A (odcinek OF) i konsumenta B (odcinek OG), czyli OF+OG =QH.
Rynkowa  alokacja  dobra  prywatnego  spełnia  wymogi  efektywności,  gdyż  korzyści  krańcowe  osiągane  z  
konsumpcji  dobra  odpowiadają  kosztom  krańcowym  w  takim  samym  stopniu,  w  jakim  konsument  zużywa  dobro  
prywatne.  Łączna  korzyść  krańcowa  z  konsumpcji  dobra  prywatnego przez konsumentów  A i B (odcinek OH)
odpowiada  łącznym  kosztom  krańcowym  (odcinek  HE),
Jeżeli  produkcja  (podaż)  dobra  prywatnego  jest  mniejsza  niż  odpowiada  to  odcinkowi  OH, to  korzyść  krańcowa  
przekracza  koszt  krańcowy  i  konsu-
68

4
Rys. 4. Popyt na dobro prywatne
Źródło:      R.A.      Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance m Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 52.
menci  będą  płacić  więcej,  niż  jest  to  potrzebne  do  pokrycia  kosztów.  Korzyść  netto  producenta  będzie  
realizowana  przez  wzrost  produkcji  dopóty,  dopóki  korzyść  krańcowa  nie  przekroczy  kosztu  krańcowego.  W  
naszym  przykładzie  maksymalizowanie  korzyści  netto  następuje  na  odcinku  OH, a  równowaga  między  kosztem  
krańcowym  a  korzyścią  krańcową  wystąpi  w  punkcie  E. Gdyby  produkcja  (podaż)  dobra  prywatnego  była  
większa  niż  odpowiada  to  odcinkowi  OH, wówczas  wystąpiłyby  straty  społeczne,  gdyż  koszt  krańcowy  byłby  
wyższy  niż  korzyść  krańcowa.
Rysunek  5  przedstawia  kształtowanie  się  popytu  na  dobro  publiczne.  Wykres  opiera  się  na  założeniu,  że  znamy  
preferencje  konsumentów  odnośnie  do  dobra  publicznego,  wyrażające  się  określonym  popytem  i  skłonnością  do  
kupna  tego  dobra  przez  płacenie  podatków.  Ponieważ  założenie  takie  może  okazać  się  nierealistyczne,  w  
literaturze proponuje  się  nazwanie  krzywych  popytu  na  dobro  publiczne  DA i DB „pseudokrzywymi  popytu"'.  
Jeżeli  jednak  przyjmiemy  - dla potrzeb naszej analizy - że  konsumenci  dobra  publicznego  rzeczywiście  zgłaszają  
taki  popyt  (preferencje)  oraz  dokonamy  obliczenia  łącznego popytu  na  dobro  publiczne,  to  okaże  się,  że  krzywa  
łącznego  popytu  przesunie  się  w  kierunku  pionowym,  a  więc  inaczej  niż  w  przypadku  dobra
69
' Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 51.
Rys. 5. Popyt na dobro publiczne
salo: R.A, Musgrave, P.B. Musgrave Public Finance in Theory and Praciice,
McOrew-Hill, New York 1984, s. 51.
Rrzywa  podaży  dobra  publicznego  SS ilustruje  .koszt  krańcowy,  który  może  byc  ponoszony  przez  konsumentów  
A i B, przy  różnej  podaży  dobra  publicznego.  Przecięcie  się  krzywej  podaży  SS z  łączną  krzywą  popytu.  DA 4- Ds
w punkcie E oznacza,  że  konsumenci  A i B zużywają  tę  samą  ilość  dobra  publicznego.  Jednakże  cena,  którą  piąci  
każdy  z  konsumentów,  jest  różna.  Konsument  A płaci  za  dobro  publiczne  cenę  odpowiadającą  odcinkowi  OM,  a  
konsurnem B - cenę  odpowiadającą  odcinkowi  OL; łączna  cena  wynosi  tyle,  co  odcinek  OK.
Różnica  między  krzywymi  popytu  na  dobro  publiczne  DA i DB odzwierciedla  różnice  w  korzyściach  
krańcowych,  natomiast  koszty  krańcowe  są  ponoszone  solidarnie  przez  obydwu  konsumentów  dobra  
publicznego.  Punkt  równowagi E oznacza  zrównanie  łącznej  (wspólnej)  korzyści  krańcowej  i  kosztów  
wytwarzania dobra publicznego. Podobnie jak w przypadku dobra prywatnego, gdyby produkcja dobra
publicznego  była  mniejsza  niż  ON, to  korzyść  marginalna  przekroczyłaby  koszt  marginalny,  i  odwrotnie,  jeżeli  
produkcja dobra publicznego  byłaby  większa  niż  ON, to  powstałaby  strata  społeczna.
70
Przedstawiony  wywód  prowadzi  do  następującej  konkluzji:  przy  wytwarzaniu i alokacji dobra prywatnego
konsumenci  płacą  taką  samą  cenę  i  aby  osiągnąć  większą  korzyść  krańcową,  muszą  kupić  więcej  dobra,  
natomiast  w  przypadku  dobra  publicznego  konsumenci  nabywają  tę  samą  ilość  dobra,  ale  po  różnej  cenie.  W  
przypadku  dobra  publicznego  pokrycie  kosztu  krańcowego  jest  możliwe  tylko  wtedy,  gdy  cenę  (podatek)  zapłacą  
wszyscy nabywcy dobra.
Z  przedstawionego  wywodu  wynika,  że  kryteria  alokacji  dóbr  publicznych  muszą  być  inne  niż  dóbr  prywatnych.
2. Cele i przedmiot wyboru publicznego
Władze  publiczne  spełniając  - za  pośrednictwem  finansów  publicznych  - swoje  funkcje  napotykają  wiele  
problemów,  rozstrzygać  muszą  wiele  dylematów.  Wynika  to  min.  z  następujących  przyczyn:
1.    Dokonywanie  przez  państwo  i  władze  samorządowe  alokacji  zasobów  w  celu  tworzenia  dóbr  publicznych  i  
dóbr  społecznych  ogranicza  swobodę  dysponowania  dochodami  przez  osoby  prywatne;;  innymi  słowy,  o  
przeznaczeniu  części  dochodów  osiągniętych  przez  obywateli  decydują  władze  publiczne,  zmuszając  obywateli  
do  konsumpcji  części  produktu  krajowego.
2.    Preferencje  reprezentowane  nawet  nie  przez  poszczególne  osoby,  lecz  przez  grupy  społeczne  (wiekowe,  
zawodowe,  terytorialne  itp.)  mogą  zdecydowanie  różnić  się  od  preferencji  reprezentowanych  przez  władze  pub-
liczne.
Wyłaniają  się  podstawowe  kwestie:
- kogo  reprezentują  władze  publiczne  lub  w  czyim  interesie  spełniają  swoje  funkcje,  zwłaszcza  alokacyjną  i  
redystrybucyjną,
- jakimi  kryteriami  kierują  się  władze  publiczne  dokonując  alokacji  dóbr  publicznych  i  społecznych.
Na  te  i  wiele  innych  pytań  próbuje  odpowiedzieć  teoria  wyboru  publicznego.  Głównym  celem  tej  teorii  jest  
obiektywizacja  kryteriów  wyboru  przy  alokacji  dóbr  i  redystrybucji  dochodów,  a  więc  eliminowanie  lub  
ograniczanie  arbitralności  i  woluntaryzmu  decyzyjnego  władz  publicznych.
Przedmiotem  zainteresowania  teorii  wyboru  publicznego  jest  więc  demokratyczny system podejmowania decyzji
w kwestiach publicznych, funkcjonowanie  mechanizmów  politycznych,  zachowanie  się  pojedynczego  
obywatela,  grup  społecznych,  ich  rola  w  podejmowaniu  decyzji  publicznych.
Tak  określony  przedmiot  zainteresowania  teorii  wyboru  publicznego  wynika  przede  wszystkim  stąd,  że  skutki  
niewłaściwych  decyzji  władz  publicznych  mogą  być  wręcz  nieobliczalne  dla  społeczeństwa  i  gospodarki.
Stąd  też  zasadnicze  znaczenie  ma  sposób  powoływania  władz  publicznych  oraz  wpływ  obywatela  na  ich  
działalność.  W  ustroju  demokratycznym  wpływ  obywatela  realizuje  się  przez  wybory  (system  wyborczy).  Jak  
łatwo  zauważyć,
71
teoria  wyboru  publicznego  musi  uwzględniać  warunki  us  .owe  oraz  czynniki  polityczne.  W  szczególności  chodzi  
o takie czynniki, jak:
- system  władz  publicznych  (państwowych,  samorządowych),
- kompetencje  poszczególnych  organów  władz  publicznych  w  kwestiach  finansowych,  a  zwłaszcza  
budżetowych,
- ordynacja wyborcza,
- system  partii  politycznych  i  organizacji  społecznych,  zawodowych  itp.  Niektóre  z  tych  kwestii,  ze  względu  na  
ich  rangę,  są  rozstrzygane  w  ustawie zasadniczej (konstytucji).
3. Istota wyboru publicznego
O  ile  w  przypadku  gospodarki  prywatnej  (sektora  prywatnego)  o  jej  sposobie  funkcjonowania,  osiąganych  
efektach  itd.  przesądza mechanizm rynkowy, o tyle dla ekonomiki sektora publicznego kluczowe znaczenie ma
mechanizm  polityczny  i  ściśle  z  nim  powiązany  system  wyborczy.
W  systemach  demokratycznych,  powszechnie  występujących  w  krajach  o  rozwiniętej  gospodarce  rynkowej,  
wybór  publiczny  rozstrzyga  się  przez  wybory  przedstawicieli  obywateli  do  władz.
Trzeba  z  góry  uprzedzić,  że  system  wyborczy  (głosowanie)  nie  jest  systemem  idealnym,  ma  także  wady.  
Problem  w  tym,  że  nie  ma  lepszego  rozwiązania.  Występuje  tutaj  podobna  sytuacja,  jak z mechanizmem rynko-
wym,  który  ma  wiele  wad  i  mankamentów,  ale  również  podstawową  zaletę:  lepszego  sposobu  gospodarowania  
po prostu nie ma.
Wybór  z  natury  rzeczy  jest  podejmowaniem  decyzji  preferującej  jedno  rozwiązanie  (wariant)  kosztem  innego  
rozwiązania  lub  innych  rozwiązań.  Wybór  jest  łatwiejszy,  jeżeli  zachowane  są  podstawowe  zasady:
- każdy  wyborca  ma  jednakową  szansę  wpływania  na  przedmiot  wyboru,
- przedmiot wyboru jest konkretny,
- wybór  dotyczy  dwu  wykluczających  się  możliwości  (albo,  albo).
W nowoczesnych  demokratycznych  systemach  wyborczych  powszechnie  obowiązuje  zasada  Jeden  obywatel  -
jeden  głos".  System  głosowania  w  sprawach  publicznych  różni  się  zasadniczo  od  systemu  głosowania  w  
sprawach  gospodarczych  w  sektorze  prywatnym.  W  spółkach  - typowych formach organizacyjnych
przedsiębiorstw  prywatnych  - o  ilości  głosów,  np.  na  walnym  zgromadzeniu  akcjonariuszy  (udziałowców),  
decyduje liczba posiadanych akcji  (udziałów).  Głosowanie  odbywa  się  przez  posiadany  kapitał  (majątek).
Wybór  jest  łatwiejszy,  jeżeli  wyborca  ma  rozeznanie,  czego  wybór  dotyczy.  Jeśli  przedmiotem  wyboru  jest  
nałożenie  nowego  podatku  i  to  jeszcze  o  prostej  konstrukcji  (np.  poglówne),  wówczas  wyborca,  przy  
zrozumieniu  przyczyn  wprowadzenia  tego  podatku,  ma  wiele  przesłanek  racjonalnego  wyboru.  Jeżeli  wybór  
dotyczyłby  np.  realizowania  programu  energetycznego  rządu  według  alternatywy:  tradycyjne  elektrownie  -
jądrowe  elektrownie,  to
72
mimo  stosunkowo  Klarownych  możliwości  rozwiązań  programu  energetycznego  wybór  wcale  nie  jest  łatwy,  
nawet  dla  osób  wykazujących  niezły  stopień  zrozumienia  problemu.  Inaczej  jest,  gdy  przedmiot  wyboru  jest  tak  
skomplikowany,  że  wyborca  właściwie  nie  ma  szans  rozpoznania  wszystkich  przyczyn  i  skutków  rozwiązania,  
na  które  oddaje  głos.  Przykładem  takiej  sytuacji  było  przeprowadzanie  w  krajach  członkowskich  obecnej  Unii  
Europejskiej  głosowania  w  sprawie  pełnej  unii,  w  tym  monetarnej.  Ta  łatwa  - z formalnego punktu widzenia -
decyzja,  sprowadzająca  się  do  opowiedzenia  się  albo  za,  albo  przeciw,  wymaga  znajomości  niezwykle  dużej  
liczby  szczegółów  związanych  z  korzyściami  i  stratami  powstającymi  w  jej  wyniku.
Wiele  interesujących  doświadczeń  przynoszą  procesy  zachodzące  w  trakcie  transformacji  ustrojowej  krajów  
postsocjalistycznych. Kraje te,  uczące  się  poniekąd  procedur  demokratycznych,  również  odwołują  się  do  
instytucji  demokracji  bezpośredniej.  Przykładem  może  być  Polska,  gdzie  przeprowadzono referendum w sprawie
przyjęcia  nowej  konstytucji.  Sama  treść  ustawy  zasadnicznej  nie  stanowiła  materii nadmiernie skomplikowanej
dla  średnio  zorientowanego  w  sprawach  publicznych  obywatela.  Problem  jednak  w  tym,  że  zapisy  ustawy  
zasadniczej  są  - z  konieczności  - ogólnikowe;;  wiele  istotnych  dla  życia  politycznego,  gospodarczego  i  
społecznego  rozstrzygnięć  znajduje  się  w  wielu  bliżej  nie  określonych  ustawach.  Nie  jest  to,  oczywiście,  rzecz  
bez  znaczenia,  zwłaszcza  jeśli  chodzi  o  finanse  publiczne,  gdyż  oznacza  np.,  że  podatki  mogą  być  stanowione  
wyłącznie  na  mocy  ustaw.  Referendum  konstytucyjne w Polsce  było  jednak  dobrym  przykładem  ograniczonych  
możliwości  instytucji  demokracji  bezpośredniej,  jaką  jest  referendum.  W  istocie  spór  o  konstytucję  dokonywał  
się  między  przeciwstawnymi  obozami  politycznymi.
Inne  interesujące  doświadczenia  mogłoby  przynieść  referendum  w  sprawie  nowego  podziału  administracyjnego  
Polski.  To  olbrzymie  przedsięwzięcie,  o  rozmaitych  i  długookresowych  skutkach  dla  naszego  kraju,  za  którym  
przemawia  wiele  argumentów,  mogłoby  nie  dojść  do  skutku  z  powodu  nadmiernie  rozbudowanego  „patriotyzmu
lokalnego".  W  tym  miejscu  pomijam  kwestię  działalności  promującej  i  wyjaśniającej  społeczeństwu  istotę  
reformy  i  poprzestanę  na  skonstatowaniu  faktu,  że  przedsięwzięcia  reformatorów,  których  celem  jest  wyjaśnienie  
istoty  reformy,  pozostawiają  wiele  do  życzenia.  Przyjęte  zostało  fałszywe,  moim  zdaniem,  założenie,  że  
koncepcja  reformy  ma  wynikać  ze  światłego  absolutyzmu  władz  centralnych,  ma  zostać  narzucona  z  góry.  Nie  
rozwijam  tego  zagadnienia,  ale  bez  wątpienia  również  i  w  tym  przypadku  wyborcy,  przynajmniej zdecydowana
ich  część,  poddani  zostali  indoktrynacji  ze  strony  zwolenników  i  przeciwników  zmian  w  podziale  ad-
ministracyjnym  kraju.  Okazuje  się,  że  wybór  - w  tym  wypadku  dotyczący  podziału  administracyjnego  kraju  -
tylko pozornie jest prosty i wyborca  może  podjąć  decyzję  w  oparciu  o  swoją  wiedzę.  W  istocie  tak  nie  jest,  gdyż  
wiedza  ta  jest  na  ogół  niewystarczająca,  fragmentaryczna.  Wiedza  ta  musiałaby  być  poszerzona  np.  o  znajomość  
rodzajów  i  zakresu  kompetencji  poszczególnych
73
szczebli  władz  publicznych,  kosztów  reformy  i  jej  skutków  dla  podatników,  skutków  dla  funkcjonowania  
finansów  publicznych,  oczekiwanych  korzyści  dla  „szarego  obywatela"  itd.
Konkludując,  nawet  w  przypadku  zastosowania  instytucji  wyborów  bezpośrednich  przeciętny  wyborca,  który  
decyduje  o  rezultatach  głosowania,  ma  niewielkie  szanse  oparcia  swojej  decyzji  na  racjonalnych  przesłankach.  
Stąd  też  wybór  swój  opiera  najczęściej  na  wypowiedziach  i  opiniach  formułowanych  przez  polityków,  partie  
polityczne, organizacje  społeczne,  stowarzyszenia  wyznaniowe  itp.,  które  prowadzą  kampanię  „uświadamiającą"  
przeciętnego  wyborcę.  Przeciętny  wyborca  jest  więc  przedmiotem  manipulacji  ze  strony  różnych  sił  
politycznych  i  społecznych.  To  jest  ta  słabsza  strona  systemu  demokratycznego. Negatywne skutki tak
funkcjonującego  mechanizmu  wyborczego  uzależnione  są  od  tego,  jakim  grupom  nacisku  psychologicznego  i  
propagandowego ulega wyborca i czyje interesy te grupy nacisku reprezentują.
Wybór  jest  łatwiejszy,  jeżeli  decyzja  głosującego  ogranicza  się  do  formuły:  tak-nie, za-przeciw.  Natomiast  jeśli  
zadaniem  wyborcy  jest  określenie  preferencji  według  metody  rangowania  (ranking),  to  jego  decyzja  jest  
znacznie trudniejsza.
4.  Sposoby  wyrażania  preferencji  w  sprawach  publicznych
Jeżeli  zgodzilibyśmy  się  na  to,  że  obiektywnie  istnieją  takie  kategorie  jak:  racjonalność  zbiorowa,  preferencje  
ogólnospołeczne,  interes  społeczny  itp.,  to  pozostaje  uzyskanie  odpowiedzi  na  pytania: ;
1)    kto  określa  kryteria  racjonalności  zbiorowej,
2)    kto  ustala  preferencje  dla  zbiorowości  lokalnej  czy  społeczeństwa,
3)    kto  reprezentuje  interes  społeczeństwa. •  Bieżące  i  długookresowe  kierowanie  
sprawami  publicznymi  nie  jest  możliwe  przez  bezpośredni  wpływ  na  te  sprawy  każdego  dorosłego  obywatela,  na  
co  zwracałem  uwagę  powyżej.  Warto  zresztą  zaznaczyć^  że  pewna  część  ludzi  w  ogóle  nie  wykazuje  ani  
zainteresowania, ani zrozumienia dla spraw publicznych.  Bezpośredni  udział  społeczeństwa  w  decydowaniu  o  
sprawach publicznych  jest  wyjątkowy  i  dotyczy  równie  wyjątkowych  sytuacji  (np.  sprawa  aborcji,  przystąpienie  
do  Unii  Europejskiej,  budowa  autostrady  przez  tereny  o  pięknym  krajobrazie,  jak  to  miało  miejsce  w  Szwajcarii,  
itd.). System demokratyczny ponosi zresztą  na  tym  polu  wiele  porażek,  czego  przykładem  jest  niska  frekwencja  
czy to w referendum, czy to w wyborach parlamentarnych  i/lub  samorządowych.  W  tym  względzie  wielce  
pouczające  są  doświadczenia  krajów  postsocjalistycznych,  których  społeczeństwa  po okresie ogromnego
entuzjazmu  dla  demokracji  na  początku  lat  dziewięćdziesiątych,  zrozumiałego  po  blisko  50  latach  rządów  
totalitarnych,  wraz  z  upływem  czasu
74
bardziej  sceptycznie  odnoszą  się  do  mechanizmów  demokratycznych.  Jeżeli  jednym  z przejawów  pozytywnego  
lub  negatywnego  nastawienia  obywateli  do  instytucji  demokratycznych  jest  właśnie  frekwencja  wyborcza,  to  
stwierdzenia  płynące  z  doświadczeń  krajów  postsocjalistycznych  nie  są  nazbyt  optymistyczne. W Polsce np. w
wyborach parlamentarnych  w  1997  r.  więcej  niż  połowa  uprawnionych  do  głosowania  nie  wzięła  udziału  w  
wyborach  mimo  silnej  agitacji  płynącej  ze  wszystkich  liczących  się  ośrodków  politycznych.  W  takiej  sytuacji  
powstaje  pytanie  o  legitymizację  władzy,  zwłaszcza  wtedy,  gdy  liczba  zdobytych  mandatów  w  parlamencie  
(organach  samorządowych)  tylko  nieznacznie  przewyższa  liczbę  mandatów  zdobytych  przez  opozycję.
Przedstawione  wyżej  uwagi  nie  zmieniają  faktu,  że  w  systemie  demokratycznym typowy mechanizm
podejmowania decyzji w sprawach publicznych  opiera  się  na  wyborach  przedstawicieli  społeczeństwa  
(parlament)  oraz  przedstawicieli  poszczególnych  wspólnot  lokalnych  czy  terytorialnych  (rady  gminne).  Ten  
jedyny - z pragmatycznego punktu widzenia - sposób  funkcjonowania systemu demokratycznego zawiera, co
podkreślałem,  wiele  niebezpieczeństw  i  rodzi  wiele  problemów.  Wszystkie  implikują  trzy  postawione  wcześniej  
pytania.  Dochodzi  jeszcze  następne  pytanie:  czym  kierują  się  wyborcy  oddając  głos  na  „swojego"  kandydata  we  
władzach  przedstawicielskich.  Pytanie  to  jest  o  tyle  zasadne,  że  w  kwestiach  publicznych,  społecznych,  
ekonomicznych  nie  ma  rozwiązań  jedynych,  jedynie  słusznych.  Rozwiązanie  różnych  problemów  społecznych  w  
dużym  stopniu  jest  zdeterminowane  czynnikami  światopoglądowymi,  ideologicznymi, doktrynalnymi itp.
Wynika  stąd,  że  wyborca  posiadając  swój  system  wartości  oraz  określone  preferencje,  głosuje  za  takimi  
przedstawicielami  do  władz  publicznych,  z  którymi  wiąże  nadzieje,  iż  będą  oni  w  procesie  decyzyjnym  
reprezentować  i  chronić  jego  interesy.
W  praktyce  oznacza  to,  że  wyborca  opowiada  się  za  programem  danej  partii,  organizacji  społecznej,  zawodowej  
itp.  Dla  funkcjonowania  demokracji  przedstawicielskiej  podstawowe  znaczenie  ma  więc  system  partii  
politycznych  i  organizacji  społecznych  oraz  kreowane  przez  nie  programy.  Programy  te  zawierają  szereg  
elementów,  które  bezpośrednio  .dotyczą  życia  obywatela,  grup  społecznych,  grup  zawodowych  itd.  Chodzi  
zarówno  o  warunki  życia,  np.  bezpieczeństwo  socjalne,  jak  i  sprawy  publiczne,  takie  jak  realizacja  swobód,  praw  
obywatelskich, wreszcie sprawy podatkowe, walka z bezrobociem,  walka  z  inflacją,  bezpieczeństwo  zewnętrzne  
itd.
.  Z  powyższego  widać,  że  programy  różnych  sił  i  ugrupowań  politycznych  zawierają  istotne,  dla  wyborców  
elementy. W celu  pozyskiwania  wyborców  '  partie  polityczne  tak  budują  swoje  programy,  aby  były  one  jak  
najbardziej  atrakcyjne  dla  jak  największej  liczby  wyborców.  Taka  strategia  wyborcza  oznacza  też,  że  pewne  
elementy  programów  wyborczych  są  nierealne,  są  tylko  obietnicami  wyborczymi.  Strategię  taką  prowadzi  
zresztą  wiele  partii;;  konkurują  między  sobą  w  równym  stopniu  pod  względem  programów,  jak  i  retoryki  
wyborczej.
75
Tak  więc  również  w  sferze  publicznej  występuje  ;;.;;■  /isko  konkurencji.  Dlatego  można  przyjąć,  że  przy  alokacji  
dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych  decydujące  znaczenie  ma  mechanizm  polityczny.  Konkurencja  występująca  
między  różnymi  partiami  (siłami)  politycznymi  niewątpliwie  sprzyja  racjonalnym decyzjom publicznym. Pod
tym  względem  występuje  zatem  analogia  do  mechanizmu  rynkowego  i  konkurencji  między  producentami  oraz  
sprzedawcami  rywalizującymi  o  konsumenta  (nabywcę).  W  przypadku  mechanizmu  politycznego  walka  
(konkurencja)  toczy  się  o  wyborcę.  Narzędziem  tej  walki  są  programy  poszczególnych  konkurentów,  
zawierające  przesłanki  decyzji  w  sprawach  publicznych  w  przypadku  wygrania  wyborów.
Istnieją  jednak  dwie  zasadnicze  różnice  między  funkcjonowaniem  mechanizmu rynkowego a funkcjonowaniem
mechanizmu  politycznego,  jako  dwóch  sposobów  alokacji dóbr  - odpowiednio - prywatnych i publicznych.
1. Mechanizm rynkowy funkcjonuje w oparciu o bardziej zobiektywizowane, konkretne i mierzalne cele,
podczas  gdy  mechanizm  polityczny  nie  zapewnia  obiektywizacji  celów  publicznych  i  społecznych.  Cele  te  
obciążone  są  arbitralnością  polityków  i  partii  politycznych.  Może  się  zdarzyć,  że  preferencje  wyborców  będą  
niewłaściwie  interpretowane.  Ponadto  jeżeli  nawet  preferencje  wyborców  nie  znajdują  odzwierciedlenia  w  
programach partii politycznych, to nie ma gwarancji,  że  są  to  preferencje  zgodne  z  interesem  całego  społeczeń-
stwa,  z  interesem  długookresowym  itd.  Nie  jest  zresztą  rzadkością  w  systemach  demokratycznych,  że  programy  
zwycięskich  sił  politycznych  zostają  po  wyborach  zarzucone  do  następnych  wyborów.
2. Mechanizm  rynkowy  funkcjonuje  tym  lepiej  dla  konsumenta  i  społeczeństwa,  im  większa  jest  konkurencja;;  
tymczasem w przypadku mechanizmu politycznego nadmierna konkurencja, tzn. nadmierna liczba partii
politycznych  biorących  udział  w  wyborach,  może  doprowadzić  do  tak  dużej  polaryzacji  sił  politycznych  we  
władzach  przedstawicielskich,  że  nie  będą  one  w  stanie  podejmować  decyzji  w  sprawach  publicznych.  Systemy  
demokratyczne  bronią  się  przed  takimi  sytuacjami  przez  odpowiednią  konstrukcję  ordynacji  wyborczej, np.
przez  ustalenie  pewnego  progu  wejścia  do  parlamentu  (np.  5%  głosów  ogólnej  liczby  głosujących).  W  każdym  
razie dla sprawnego funkcjonowania  mechanizmu  politycznego  bardziej  pożądany  jest  model  konkurencji
monopolistycznej  (oligopolu),  niż  model  konkurencji  doskonałej,  tak  pożądany  w  sektorze  gospodarki.
Następną  kwestią,  którą  należy  rozważyć,  jest  sytuacja  (pozycja)  wyborcy,  a  raczej  wyborców,  gdy  działalność  
wybranych  władz  przedstawicielskich  nie  odpowiada  preferencjom  wyborców.  Mechanizm  polityczny
(wyborczy)  jest  taki,  iż  zakłada  przeprowadzanie  wyborów  co  kilka  lat  (4-5).  Rozwiązanie  takie  jest  w  pełni  
zrozumiałe,  gdyż  do  funkcjonowania  systemu  demokratycznego  niezbędna  jest  pewna  stabilizacja  polityczna  
(zwłaszcza  w  odniesieniu  do  ustawodawczych  władz  przedstawicielskich).  Kampania  wyborcza  trwa  z  reguły  
kilka  miesięcy,  a  nawet  niekiedy  rok.  W  okresie  tym  poczynania  partii  politycznych  sprawujących  władzę  są  do  
pewnego stopnia ograniczone. Przy-
76
czyną  jest  obaw.,  przed  popełnieniem  błędu.  Występuję  zjawisko  unikania  decyzji  koniecznych,  ale  
niepopularnych,  zwłaszcza  w  klimacie  ostrej  walki  politycznej.  Nie  można  też  bagatelizować  znacznych  kosztów  
przeprowadzania  wyborów.
Z  wymienionych  powodów  oddziaływanie  wyborcy  na  decyzje podejmowane przez organy przedstawicielskie
jest  poważnie  ograniczone.  W  przypadku  znacznych  różnic  między  oczekiwaniami  wyborców  a  działalnością  
organów  przedstawicielskich,  zarówno  partii  rządzących  jak  i  partii  opozycyjnych,  głosujący  może  zmienić  
swoją  opcję  na  rzecz  innej  partii  lub  na  rzecz  innych  osób  w  danej  partii  przy  okazji  następnych  wyborów,  co  nie  
wyklucza  sytuacji,  że  także  po  tych  wyborach  glosujący  będzie  rozczarowany.  Istnieją  oczywiście  sytuacje,  w  
których  czekanie  na  przewidziany w ordynacji wyborczej  termin  wyborów  jest  niemożliwe;;  dzieje  się  tak  wtedy,  
gdy partia sprawująca  władzę  utraciła  zaufanie  wyborców.  W  obliczu  kryzysu  społecznego  i  politycznego  
konstytucja,  lub  inny  akt  prawny  najwyższej  rangi,  przewiduje  zazwyczaj  przedterminowe  rozpisanie  wyborów.  
Aby  było  to  możliwe,  muszą  być  spełnione  pewne  warunki  formalne,  np.  uzyskanie  większości  kwalifikowanej
w  parlamencie  przy  głosowaniu  nad  decyzją  o  rozpisaniu  nowych  wyborów.  Prawo  rozwiązania  parlamentu  i  
rozpisania wyborów  może  mieć  np.  prezydent.
Z funkcjonowaniem systemu demokratycznego oraz mechanizmu politycznego - poprzez  który  decyduje  się  o  
alokacji  dóbr  publicznych  i  społecznych  oraz  podejmuje  się  różne  decyzje  dotyczące  życia  obywateli  - wiąże  się  
następny,  podnoszony  już  przeze  mnie,  ważki  problem  tzw.  milczących  (nie-głosujących)  wyborców.  Przyczyny  
niegłosowania  tkwią  głównie  w  niechęci  do  polityki  oraz  polityków  odczuwanej  przez  ludzi,  których  preferencje  
i  nadzieje  nie  zostały  zrealizowane.  Niekiedy  skala  zjawiska  jest  niepokojąca.  Bywa,  że  w  wyborach  bierze  
udział  mniej  niż  połowa  uprawnionych  do  głosowania.  Poza  koniecznością  pogłębionej  analizy  przyczyn  tego  
zjawiska,  powraca  zasadnicza  wątpliwość  i  pytanie:  kogo  naprawdę  reprezentują  wybrani  przedstawiciele?
Trudności  z  funkcjonowaniem  systemu  demokratycznego,  a  w  jego  ramach  mechanizmu  politycznego,  powstają  
także  w  związku  z  działalnością  administracji  oraz  biurokracji.  Wybór  określonych  przedstawicieli  do  władz  
ustawodawczych  i  powołanie  przez  te  władze  organów  wykonawczych  (rządu,  zarządu  itp.)  ogranicza  się  do  
najwyższego  szczebla  władzy  i  stosunkowo  wąskiego  grona  jej  reprezentantów.  Wprawdzie  wraz  ze  zmianą  
ekipy  rządzącej  na  skutek  wyborów  następuje  także  wymiana  części  urzędników  niższego  i  średniego  szczebla,  
ale  ma  ona  charakter  ograniczony.  Wynika  to  m.in.  stąd,  że  przy  stosunkowo  krótkim  cyklu  politycznym  (np.  4-
letnim)  trudno  byłoby  przygotować  tak  dużą  liczbę  urzędników  państwowych  i  samorządowych.  Dlatego  też  
zwycięska  partia  polityczna  zmuszona  jest  na  ogół  do  zatrzymania  podstawowej  części  urzędników  aparatu  
państwowego  i  samorządowego.  Ma  to,  oczywiście,  także  i  dobre  strony,  gdyż  chroni  państwo  i  społeczeństwo
77
przed  rozchwianiem  instytucji  życia  publicznego  i  społecznego. Jest to szczególnie  ważne  w  okresach  
destabilizacji  i  przesileń  politycznych,  przy  częstych  zmianach  rządów  itd.
Systemy  demokratyczne  starają  się  więc  ograniczyć  tę  wadę  mechanizmu  politycznego  przez  wykształcenie  
profesjonalnego apolitycznego aparatu publicznego  (urzędników  państwowych  i  samorządowych),  pełniącego  
swoje obowiązki  wobec  społeczeństwa  jako  służba  publiczna  (cywilna).  Jest  to  niewątpliwie  właściwy  kierunek  
poszukiwań  rozwiązywania  tych  problemów,  ale  i  on  natrafia  na  różne  przeszkody.  Przede  wszystkim  opiera  się  
na  idealistycznym  założeniu,  że  urzędników  uda  się  „pozbawić"  ich  przekonań  politycznych,  etycznych,  
światopoglądowych,  co  jest  wielce  wątpliwe.  Kwestii  tej  nie  rozwijam,  gdyż  wymagałaby  ona  pogłębionych  
rozważań  z  zakresu  psychologii,  socjologii,  etyki  itp.  Poprzestanę  na  konstatacji,  że  aparat  biurokratyczny  
działający  w  ramach  systemu  demokratycznego  może  wpływać  stabilizująco  na  funkcjonowanie  tego  systemu,  
jednakże  społeczeństwo,  a  także  politycy  sprawujący  władzę  płacą za  tę  stabilność  stosunkowo  wysoką  cenę.  
Jeżeli  w  systemie  demokratycznym  decydującą,  chociaż  niekiedy  mało  widoczną,  rolę  odgrywa  administracyjny  
aparat wykonawczy, czyli de facto rządzi  biurokracja,  to  wpływ  zarówno  wyborców,  jak  i  wybranych  
przedstawicieli  na  decyzje  publiczne  i  życie  społeczne  może  być  znacznie  ograniczony.  Innymi  słowy,  mimo  że  
w  wyniku  wyborów  preferencje  wyborców  znalazły  wyraz  w  akceptacji  programów  określonych  partii  oraz  
poszczególnych  polityków,  realna  władza  pozostaje  w  rękach biurokracji  (biurokratów).  Stopień  autonomii w
działalności  biurokracji  może  więc  być  poważny,  potęgowany  zresztą  ich  profesjonalizmem  polegającym  m.iń.  
na  znajomości  szczegółów,  procedur  decyzyjnych,  technologii  podejmowania  decyzji,  legislacyjnych  podstaw
działalności  itd.  Tej  machiny  biurokratycznej  nie  jest  łatwo  zrozumieć  politykowi,  tym  bardziej  politykowi  
dopiero  wchodzącemu  na  arenę  życia  publicznego.  Stąd  też  biurokracja  może  sprzyjać  reformom  albo  je  
hamować.  Cenę  za  to  płaci  zarówno  polityk,  jak i jego wyborcy. ';;'■•'
Powstaje  wobec  tego  pytanie:  czyje  interesy  tak  naprawdę  reprezentują  politycy  i  biurokracja  działający  w  
systemie  demokratycznym?  Odpowiedź  na  to  pytanie  jest  trudna,  wymaga  pogłębionych  analiz  odnoszących  się  
do konkretnego  kraju,  regionu,  gminy  i  do  konkretnego  okresu.  Wyprowadzając  wnioski  z  obserwacji  
funkcjonowania  systemu  demokratycznego,  a  także  opierając  się  na  znajomości  cech  człowieka  można  jednak  -
trochę  też  na  drodze  intuicyjnej  - stwierdzić,  że  i  biurokracja,  i  politycy  przede  wszystkim  reprezentują  swoje  
interesy.  W  sposób  sugestywny  określili  to  D.R.  Kamers-chen,  R.B.  McKenzie  i  C.  Nardinelli  stwierdzając,  że  
„biurokraci  rządowi  [...]  podejmują  swe  decyzje  w  oparciu  o  znajomość  przede  wszystkim  swoich  interesów,  a  
nie  interesów  społeczeństwa"2.
2
D.R. Kamerschen, R.B., McKenzie, C. Nardinelli Ekonomia, Fundacja  Gospodarcza  NSZZ  „Solidarność",  Gdańsk  1991,  s.  841.
78
5.  Kryteriun.  ncosztów  i  korzyści
O  ile  w  życiu  gospodarczym  decyzje  podejmuje  się  na  podstawie  wymiernego  kryterium  zysku,  co  umożliwia  
porównywanie  nakładów  w  pieniądzu,  o  tyle  w  życiu  publicznym  prowadzenie  takiego  rachunku  jest  wielce  
utrudnione,  a  wyniki  problematyczne.  Wyborca  głosując  łatwiej  może  podjąć  decyzje,  gdy skutki  jego  decyzji  są  
porównywalne,  tzn.  dotyczą  podobnej  treści,  np.  czy  dana  wspólnota  powinna  najpierw  budować  stadion,  czy  
halę  sportową.  Rzeczywistość  zmusza  jednak  - wobec  ograniczonych  środków  publicznych  - do podejmowania
trudnych decyzji, rozstrzygania  takich  dylematów,  jak  np.  czy  budować  przychodnię  lekarską,  czy  szkołę.
Dla  decyzji  publicznych  istotne  znaczenie  ma  liczebność  głosujących.  Wybór  w  małych  grupach,  małych  
wspólnotach,  z  reguły  dotyczy  konkretnego  zadania.
Technologia podejmowania decyzji  publicznych  w  małych  grupach  jest  przedmiotem  szczególnego  
zainteresowania teorii wyboru publicznego. Wynika  to  stąd,  że  wyborcy  głosując  na  swoich  przedstawicieli  w  
istocie  wybierają  małe  grupy,  które  podejmują  decyzje.  Są  to:  parlament,  rady  gminne, rady osiedlowe itp. Te z
kolei  wyłaniają  organ  wykonawczy,  który  decyduje  o  żywotnych  interesach  wspólnot  lokalnych,  regionalnych  i  
społeczeństwa.
Z  konieczności  więc  przy  podejmowaniu  decyzji  publicznych  stosuje  się  kryterium  kosztów-korzyści.  O  ile  
jednak  przy  ustalaniu  kosztów  można  zastosować  precyzyjne  miary,  o  tyle  pomiar  korzyści  osiąganych  na  skutek  
decyzji  publicznych  w  znacznym  stopniu  ma  charakter  jakościowy.  Łatwo  ustalić  nakłady  (koszty)  niezbędne  do  
zbudowania i funkcjonowania szpitala, trudniej  ustalić  jakie  korzyści  - w  wymiarze  pieniężnym  - przyniesie to
przedsięwzięcie.  Jeszcze  gorzej  wygląda  sprawa  przy  analizie  kosztów  i  korzyści  w  takich  dziedzinach,  jak:  
obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  publiczne,  administracja  rządowa  itp.
Zasadnicza  trudność  w  przypadku  wyboru  publicznego  wynika  jednak  z  dysproporcji  między  ponoszonymi  
kosztami  a  osiąganymi  korzyściami  przez  poszczególnych  obywateli,  grupy  społeczne,  wspólnoty  terytorialne  
itp. Sytuacja,  kiedy  osoba  ponosi  koszty  wytwarzania  dóbr publicznych  w  tej  samej  wielkości,  co  osiągane  z  
tego  tytułu  korzyści,  należy  do  rzadkich.  Wynika  to  z  faktu,  że  między  preferencjami  poszczególnych  osób  a  
preferencjami  wspólnoty  mogą  zachodzić  podstawowe  różnice.  Dlaczego  np.  ludzie  samotni,  bezdzietni mają  
ponosić  koszty  oświaty  publicznej,  czyli  alimentować  pośrednio  (przez  podatki)  dzieci  innych  osób.  Albo  
dlaczego  ludzie,  którzy  nie  korzystają  - lub  korzystają  w  minimalnym  stopniu  - z  komunikacji  publicznej  mają  
ponosić  koszty  utrzymania  jej  z  funduszy  publicznych.  Przykładów  takich  można  podawać  wiele.
Wynika  stąd,  że  także  w  systemach  demokratycznych  potrzebny  jest  pewien  przymus  wobec  części  
społeczeństwa,  która  dobrowolnie  nie  byłaby  skłonna  ponosić  kosztów  (ciężarów)  na  rzecz  wspólnoty  czy  
społeczeństwa,  ponieważ  preferencje  są  zdecydowanie  różne.
79
Zagadnienie  to  można  rozpatrzyć  na  wielce  uproszczonym  przykładzie  podawanym  w  podręcznikach  
traktujących  o  teorii  wyk  ;;.'.*  publicznego.
Załóżmy,  że.  niewielka  wspólnota  (sąsiedzi)  chce  wybudować  kort  tenisowy  do  wspólnego  użytkowania.  
Stopień  zainteresowania  budową  kortu  jest  różny,  gdyż  różne  są  możliwości  korzystania  z  niego.  Ostatecznie  nie  
każdy  członek  wspólnoty  przed  podjęciem  decyzji  będzie  przeprowadzał  rachunek  kosztów  i  korzyści.  Ustalenie  
kosztów  jest  łatwe,  gdyż  wystarczy  wycenić  w  pieniądzu  niezbędne  nakłady  na  budowę  kortu.  Inaczej  jest  w  
przypadku  korzyści.  Wyznacza  się  je  arbitralnie  według  oceny  każdego  z  zainteresowanych.  Ocena  korzyści  ma  
przeważnie  charakter  jakościowy,  chociaż  nie  wyklucza  to  włączenia  do  oceny  także  elementów  ilościowych.  
Jeżeli  np.  uczestnicy  przedsięwzięcia  obecnie  muszą  dojeżdżać  na  kort  tenisowy,  to  w  rachunku  uwzględnią  
zapewne  jako  korzyść  wyeliminowanie  kosztów  dojazdu.
Rachunek  kosztów  i  korzyści  budowy  kortu  tenisowego  przedstawia  tablica  1.  Zauważmy,  że  saldo  bilansu  
kosztów  i  korzyści  jest  dodatnie,  co  może  być  pierwszym  podstawowym  warunkiem  przystąpienia  do  realizacji  
przedsięwzięcia.  Członkowie  wspólnoty  zainteresowanej  budową  kortu  przyjęli  też  zasadę,  że  będą  w  
jednakowym  stopniu  partycypować  w  kosztach  projektu,  o  ile  projekt  zostanie  uchwalony  zwykłą  większością  
głosów.
Tablica  1.  Rachunek  kosztów  i  korzyści  a  decyzje  wyborców
Wydatki (koszty) Korzyści Saldo:
korzyści  (  +  )
Głosujący na  budowę  kortu z budowy kortu koszty (—) Decyzja
(w  tys.  zł)
(w  tys.  zł) (w  tys.  zł)

A 200 400 +200 za


B 200 350 + 150 za
C 200 300 + 100 za
D 200 250 + 50 za
E 200 150 -50 przeciw
F 200 100 -100 przeciw
G 200 50 -150 przeciw
Rezultat 1400 1600 +200 Większość  (4)  za

Analiza  danych  zawartych  w  tablicy  1  potwierdza  więc  nasze  wcześniejsze  ustalenia,  że  mogą  zachodzić  
dysproporcje  między  ciężarami  na  rzecz  pewnej  wspólnoty  a  korzyściami  wynikającymi  z  życia  w  tej  
wspólnocie.  Przedstawione  liczby  pokazują  też  istotę  różnic  między  preferencjami  wspólnoty  a  preferencjami
indywidualnymi.  Wspólnota  jest  za  budową  kortu,  gdyż  przyniesie  jej  to  większe  korzyści  niż  poniesione  koszty,  
jednakże  tylko  4  na  7  członków  tej  wspólnoty  wykazuje  identyczne,  jak  wspólnota  preferencje.
Porównanie  kosztów  i  korzyści  może  dać  ujemny  wynik.  Gdybyśmy  mianowicie  przyjęli,  że  obywatele  E, F, G
nie  osiągają  żadnej  korzyści
80
z  budowy  kortu,  wówczas  koszty  wyniosłyby  1400,  a  korzyści  tylko  1300.  W  wyniku glosowania projekt
zostałby  jednak  podjęty,  gdyż  większość  glosujących  opowie  się  za  projektem  - dla  tej  większości  kryterium  
wyboru  (motyw)  leży  w  nadwyżce  indywidualnych  korzyści  nad  indywidualnymi  kosztami.
Symulowany  w  tablicy  1  rachunek  kosztów  i  korzyści  oparty  jest  na  założeniu,  że  wszyscy  uczestnicy  
głosowania  są  w  mniejszym  lub  większym  stopniu  zainteresowani  realizacją  projektu,  stąd  dobrowolne  przy-
stąpienie  do  przedsięwzięcia  i  akceptacja  solidarnego  partycypowania  w  kosztach.
Opisana sytuacja  występuje  jednak  rzadko  w  przypadku  dóbr  publicznych.  Najczęściej  jest  tak,  że  pewna  część  
wspólnoty  w  ogóle  nie  odnosi  żadnych  korzyści  z  utrzymywania  istniejących  lub  tworzenia  nowych  dóbr  
publicznych.  Dlatego  też  decyzja  o  tym,  czy  dane  dobro  ma  służyć  wspólnocie  (społeczeństwu)  w  różnym  
stopniu,  a  obciążać  wspólnotę  (społeczeństwo)  w  jednakowym  stopniu,  musi  zapaść  na  drodze  głosowania  i  
podporządkowania  się  woli  większości  wyborców.  W  teorii  wyboru  publicznego  podkreśla  się  również  fakt,  że  
zachowanie  się  uczestnika  procesu  decyzyjnego  w  grupie  może  różnić  się  od  zachowania  wówczas,  gdyby  
decyzję  tę  podejmował  samodzielnie  jako  „wolny  strzelec" 3. Fakt ten komplikuje jeszcze bardziej proces
decyzyjny,  a  w  skrajnej  postaci  może  być  przyczyną  rezygnacji  danej  osoby  z  udziału  w  procesie  decyzyjnym4.
Warto  też  zauważyć,  że  decyzje  wyborców  dotyczą  niejednego,  lecz  wielu  dóbr,  wielu  różnych  projektów,  
zadań,  przedsięwzięć,  rozstrzygnięć  itd.  Powoduje  to,  że  przy  decydowaniu  głosujący  ma  szereg  wątpliwości.  
Wynikają  one  stąd,  że  w  ramach  pakietu  decyzyjnego  są  takie  dobra  publiczne,  z  których  korzyści  indywidualne  
przewyższają  indywidualne  koszty  lub  odwrotnie;;  w  przypadku  pewnych  dóbr  wyborca  nie  będzie  odnosił  
żadnych  korzyści.  Pakiety  decyzyjne  dotyczące  różnych  dóbr  i  spraw  publicznych  są  treścią  programów  
wyborczych partii politycznych.
Obserwacja  zachowania  się  wyborców  wobec  oferowanych  przez  partie  polityczne  programów  pozwala  
zidentyfikować  tzw.  medianowego  wyborcę,  tzn.  takiego,  który  odrzuca  cele  stawiane  przez  skrajne  siły  (partie)  
polityczne.  To  medianowy  wyborca  jest  w  istocie  decydentem  w  sprawach  publicznych.  Oznacza  to,  że  
medianowy  wyborca  tworzy  większość  parlamentarną  i  samorządową.  Partie  polityczne  na  ogół  walczą  o  tego  
właśnie  medianowego  wyborcę;;  w  wyniku  takiej  strategii  wyborczej  programy  partii  politycznych  w  
najważniejszych  kwestiach  są  do  siebie  zbliżone.
3
Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 153.
4
Por. ibidem, s. 153.
6 — Finanse publiczne
81
6.  Zasady  ustalania  wyników  głosowania  w  sprawach  publicznych
Jeżeli  w  systemach  demokratycznych  tak  zasadniczą  rolę  odgrywa  glosowanie  oraz  reguła,  iż  mniejszość  musi  
podporządkować  się  większości, to rozpatrzmy,  w  jaki  sposób  ustala  się  rezultaty  i  jakie  zasady  mogą  być  
zastosowane.
W  systemie  demokratycznym  zawsze  występuje  pewien  przymus,  tyle  tylko,  że  nie  jest  on  narzucony  przez  
jedną  osobę  lub  wąskie  grono  osób,  tak  jak  w  systemach  autorytarnych,  lecz  przez  wolę  większości.
Przymus  demokratyczny  osiąga  się  przez  respektowanie  wyników  głosowania.  Wyniki  te  mogą  być  obliczane  
według  następujących  zasad:
1)    jednomyślność  glosujących,
2)    większość  kwalifikowana,
3)    większość  zwykła,
4) głosowanie  według  punktów  (ranking).
Jednomyślność  w  głosowaniu  - praktycznie - może  występować  tylko  w  przypadku  małych  grup.  Jednomyślność  
może  być  warunkiem  przyjęcia  decyzji  o  najwyższym  znaczeniu  dla  państwa,  społeczeństwa,  organizacji  itp.  
Ponieważ  jest  ona  rzadkością,  gdyż  nawet  w  małej  grupie  istnieją  różne  preferencje  i  różne  interesy,  zasada  
jednomyślności  w  głosowaniu  na  ogół  jest  odrzucana,  gdyż  kierowanie  się  nią  oznaczałoby  wystąpienie  paraliżu  
decyzyjnego.  W  pewnych  przypadkach  jednak  możliwe jest ustanowienie zasady jednomyślności  w  
podejmowaniu  decyzji  w  małej  grupie,  jeżeli  przedmiot  decyzji  jest  ważny.  Zasada  ta  stosowana  jest  np.  w  
Radzie  Bezpieczeństwa  ONZ.- .
Wymóg  tzw.  kwalifikowanej  większości  głosów  (np.  2/3)  niezbędnych  do  przyjęcia decyzji jest znacznie
łagodniejszy  niż  jednomyślność.  Jeżeli  jednomyślność  dotyczy  np.  całego  społeczeństwa,  to  osiągnięcie  jej  
wcale  nie  jest  łatwe.  Z  tych  też  względów  zasada  większości  kwalifikowanej  dotyczy  spraw  o  kardynalnym  
znaczeniu  dla  społeczeństwa.  Zasada  taka  może  być  stosowana np. w przypadku referendum w sprawie kary
śmierci.  Większość  kwalifikowana  jest  wymagana  także  w  przypadku  uchwalenia  (zmian)  konstytucji,  jak  
również  w  procesie  legislacyjnym,  jeżeli  poszczególni  uczestnicy  tego  procesu (sejm, senat, prezydent) odrzucili
projekt danego aktu prawnego.
W  podejmowaniu  decyzji  publicznych  najczęściej  stosowaną  zasadą  jest  zwykła  większość  głosów.  Jej  zaletą  
jest  to,  że  ułatwia  i  przyspiesza  proces  podejmowania  decyzji.  Natomiast  wadą  jest  to,  że  zwiększa  się  liczba  
osób  (wyborców),  którzy  muszą  podporządkować  się  decyzjom  (woli)  większości.  Sytuację  taką  niekiedy  
określa  się  jako  „tyranię"  większości  wobec  mniejszości.  Zauważmy,  że  przyjęcie  uchwały  zwykłą  większością  
głosów  może  odzwierciedlać  sytuację,  że  większość  to  1  glos  więcej  niż  połowa  glosujących.
Reguła  podporządkowania  mniejszości  decyzji  większości  głosujących  ma  więc  także  ujemne  strony,  ale  
systemy  demokratyczne  nie  wypracowały  lepszego  rozwiązania.  Byłoby  więc  błędem  sądzić,  iż  w  systemie  
demokratycznym  jednostka  (obywatel)  ma  pełną  swobodę  wyboru  we  wszystkich  kwestiach.
82
W  istocie  swoboda  ta  jest  znacznie  ograniczona  w  sprawach,  które  dotyczą  stosunków  ze  zbiorowością  lokalną  
czy  z  całym  społeczeństwem.  Preferencje  i  racjonalność  indywidualna  muszą  być  więc  podporządkowane  
preferencjom  i  racjonalności  zbiorowej.
7. Paradoks wyborczy
Przy  całym  resnekcie  dla  systemu  demokratycznego,  zrozumieniu  sensu  głosowania,  jak  też  jego  rezultatów,  
należy  zauważyć,  że  oprócz  zjawiska  „tyranii"  większości  istnieją  jeszcze  inne  niebezpieczeństwa  związane  z  
decyzjami publicznymi  podejmowanymi  na  podstawie  wyborów.  Problem  tkwi  w  tym,  że  zachowanie  wyborcy  
wtedy,  gdy  występuje  on  w  grupie  - jak  już  wspomniałem  -jest inne  niż  wtedy,  gdy  dokonuje  on  indywidualnego  
wyboru.  Rzecz  nie  polega  tylko  na  tym,  że  decyzja  wyborcy  może  być  przegłosowana,  lecz  także  na  tym,  że  
wyniki  ogólne  głosowania  mogą  wypaczać  rzeczywiste  preferencje  wyborców.  Zjawisko  to  zostało  określone  
mianem: paradoks wyborczy. Zwrócił  na  nie  uwagę  wybitny  amerykański  ekonomista  Kenneth  J.  Arrow5.
Istotę  paradoksu  omówię  na  prostym  przykładzie.  Załóżmy,  że  jest  trzech  wyborców  o  różnym  poziomie  
dochodów:
- wyborca A o wysokich dochodach,
- wyborca B o  średnich dochodach,
- wyborca C o niskich dochodach:
Przedmiotem  wyboru  są  trzy  różne  projekty  publiczne:  '- projekt  I  wymagający  wysokich  nakładów  (kosztów),
- projekt  II  wymagający  średnich  nakładów  (kosztów),
- projekt  III  wymagający  niskich  nakładów  (kosztów).  Przyjmujemy  następne  założenie,  że  nakłady  (koszty)  na  
projekty  zostaną
sfinansowane  w  jednakowym  stopniu  przez  trzech  uczestników  wyborów  oraz  że  obowiązuje  zasada  zwykłej  
większości.  Zadaniem  wyborców  jest  ustalenie  kolejności  realizacji  projektów,  czyli  wyrażenie  swoich  
preferencji.
Jeżeli  weźmiemy  pod  uwagę  zależność  między  dochodami  a  możliwością  pokrywania  kosztów  przez  
poszczególnych  wyborców,  to  najbardziej  prawdopodobny  układ  preferencji  będzie  następujący:
- wyborca A I > II > III,
- wyborca B II > III > I,
- wyborca.C III>II>1.
Jeśli  będziemy  analizować  preferencje  wyborców  metodą  porównywania  projektów  przez  ich  dobór  parami,  to  
otrzymamy  następujące  rezultaty:
- przy  porównaniu  projektu  I  z  projektem  II  wygrywa  projekt  II,  ponieważ  dwóch  wyborców,  B i  C,  przedkłada  
go nad projekt I,
- przy  porównaniu  projektu  II  z  projektem  III  także  zwycięży  projekt  II,  gdyż  jest  on  wyżej  stawiany  przez  
wyborców  A i B,
5
Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave op. cit., s. 106.
83
- przy  porównaniu  projektu  I  z  projektem  III  wygn  ojekt  III,  gdyż  jest  on  preferowany  przez  wyborców  B i C,
- przy  porównaniu  projektu  III  z  projektem  II  zwycięży  projekt  II,  gdyż  jest  on  preferowany  przez  wyborców  A i
B.
Analiza  preferencji  trzech  wyborców  daje  więc  rezultat,  w  którym  zawsze  wygrywają  preferencje  wyborcy  B.
Jest  to  przykład  omawianego  wcześniej  media-nowego  wyborcy,  który  w  swoim  wyborze  unika  rozwiązań  
krańcowych  (najdroższy  projekt  i  najtańszy  projekt)  oraz  przykład  przestrzegania  zasady  większości.
Rozpatrzmy  jednak  inny  układ  preferencji  poszczególnych  wyborców:
- wyborca A I> II >III,
- wyborca B III > I > II,
- wyborca CII>III>I.
Zestawienie  (analiza)  par  projektów  odbywa  się  według  poniższej  sekwencji.  Najpierw  porównujemy  projekt  I z
projektem  II.  Wygrywa  projekt  I,  gdyż  dwóch  wyborców,  A i B, przedkładają  projekt  I  nad  projekt  II.  Następnie  
porównujemy  projekt  I  z  projektem  III.  Zwycięża  projekt  III,  gdyż  dwóch  wyborców,  B i C, przedkłada  projekt  
III  nad  projekt  I.  Przy  takiej  sekwencji  zwycięża  wariant  wyborcy  B.
Jeśli  jednak  analizę  porównawczą  projektów  przeprowadzimy  w  innej  sekwencji,  a  mianowicie:  porównamy  
projekt  II  z  projektem  III,  zwycięży  projekt  II,  gdyż  za  taką  kolejnością  głosowali  wyborcy  A i C. Następnie,  
jeśli  porównamy  projekt  II  z  projektem  I,  to  zwycięży  projekt  I,  gdyż  dwóch  wyborców,  A i B, głosowało  za  
takim  układem.  W  rezultacie  zwycięży  wariant  wyborcy  A.
Jeśli  z  kolei  dobór  par  będzie  dokonywany  według  następującej  kolejności:  projekt  I  z  projektem  III,  to  zwycięży  
projekt  III,  gdyż  wyborcy  B i C głosowali  według  takiej  preferencji,  a  dalej  projekt  II  z  projektem  III,  to  
zwycięży  projekt  II,  gdyż  za  taką  kolejnością  głosowali  wyborcy  A i C. W sumie przy głosowaniu  w  takiej  
kolejności  ostatecznie  zwycięży  wariant  wyborcy  C.
Fakt,  że  dobór  par  i  sekwencji  głosowania  (układu  celów  głosowania)  ma  wpływ  na  ostateczny  rezultat,  tzn.  że  
przy  danym  układzie  preferencji  może  zwyciężyć  wariant  każdego  z  głosujących,  określa  się  mianem  paradoksu
wyborczego. Jest  to  istotny  mankament  systemu  wyborczego,  gdyż  stwarza  on  możliwość  manipulowania  
wynikami  wyborów  przez  tendencyjny  wybór  (zestawienie)  rywalizujących  ze  sobą  celów  oraz  sekwencji  
glosowania nad nimi. Nie bagatelizując  znaczenia  tych  niebezpieczeństw  warto  jednak  zauważyć,  że  paradoks  
wyborczy  występuje  tylko  w  przypadku  niewielkich  grup.  Stąd  może  on  być  groźny  np.  przy  głosowaniu  albo  w  
małych  wspólnotach,  albo  w  małych  grupach  przedstawicieli.  Z  paradoksu  wyborczego  wynika  też  istotna  dla  
systemu  demokratycznego  wskazówka,  że  aby  możliwe  było  respektowanie  zasady  woli  większości  głosujących,  
aby  unikać  arbitralności  wyników  głosowania,  należy  przyjąć  taką  strukturę  preferencji  głosujących,  aby  wynik  
głosowania  był  jednoznaczny.  Innymi  słowy,  prawdopodobieństwo  arbitralności  decyzji  głosujących jest tym
mniejsze,  im  większy  jest  stopień  homogeniczności  preferencji.
84
5B System  finansów  publicznych
1. Sektor publiczny a finanse publiczne
Opisane wyżej  funkcje  finansów  publicznych  wskazują  wyraźnie  na  ich  służebny, instrumentalny charakter.
Analizując  rolę  różnych  funduszy  publicznych  trzeba  więc  ciągle  mieć  na  uwadze  przedmiot  finansowania  lub  -
inaczej - cele  społeczne,  gospodarcze,  polityczne  i  inne,  realizowane  za  pomocą  funduszy  publicznych.
Jeżeli  w  sferze  finansów  rozróżniamy  finanse  prywatne  i  finanse  publiczne, a w sferze realnej (rzeczowej)
występuje  sektor  gospodarki  prywatnej  i  sektor  gospodarki  publicznej  (w  skrócie  sektor  publiczny), to
pogłębiając  nasze  rozważania  musimy  ustalić  relacje  między  sektorem  publicznym  a  finansami publicznymi.
Sprecyzowanie  tych  relacji  jest  konieczne  do  lepszego  zrozumienia  treści  ekonomicznych,  społecznych  itp.  
finansów  publicznych,  a  także  ze  względu  na  pewien  chaos  terminologiczny  obserwowany  zarówno  w  
literaturze,  jak  i  w  praktyce.  Niekiedy  terminy:  finanse  publiczne  i  sektor  publiczny  są  używane  zamiennie.  
Sprzyja  temu  w  sposób  naturalny  wieloznaczność  samego  pojęcia  państwa,  kojarzonego  z  finansami
publicznymi i sektorem publicznym.
W  polskojęzycznej  literaturze  przedmiotu  sektor  publiczny  nie  zawsze  jest  wyraźnie  zdefiniowany.  R.  
Domaszewicz  np.  w  sposób  pośredni  określa  to  pojęcie  stwierdzając:  „Działalność  aparatu  państwowego  oraz  
innych  związków  publicznoprawnych  wchodzących  w  skład  tzw.  sektora  publicznego wymaga ponoszenia
różnego  rodzaju  wydatków"1.  Przyjmując  zatem  przedmiot  wydatków  jako  kryterium  konstytuujące  sektor  
publiczny  można  stwierdzić,  że  w  jego  zakres  wchodzą  wydatki  związane  z funkcjami  państwa.  Ponieważ  
jednak  funkcje  państwa  są  liczne  i  różne  są  ich  przejawy,  kryterium  to  wcale  nie  jest  ostre.  Jeżeliby  jednak  
pozostać  przy  kryterium  wydatków  jako  metodzie  analizy  sektora  publicznego,  to  wielce  pomocny  może  okazać  
się  podział  wydatków  publicznych  na:
' R. Domaszewicz Finanse w gospodarce rynkowej, Akademia  Ekonomiczna,  Kraków  1991,  s.  178.
85
1)    wydatki  materialne  związane  z  zakupem  przez  władze  publiczne  dóbr  i  usług  niezbędnych  do  spełniania  
przez nie funkcji statutowych,
2)    wydatki  transferowe  nie  związane  bezpośrednio  z  mchem  towarów  i  usług,  lecz  będące  najoczywistszym  
wyrazem  redystrybucji  dochodów  przez  państwo  (emerytury,  zasiłki,  subwencje  itp.).
Występowanie  tych  dwóch  rodzajów  wydatków  państwa,  o  zdecydowanie  różnym  charakterze,  prowadzi  do  
ważnego  wniosku,  że  w  obszarze  jego  działalności  zachodzą  różnorodne  zjawiska  i  procesy  gospodarcze.  
Powstaje  wobec  tego  istotne  pytanie  i  wątpliwość,  czy  termin  „sektor  publiczny"  nie  jest  nazbyt  dowolnie  
używany  w  teorii  i  praktyce.  Wątpliwość  ta  podnoszona  jest  także  w  literaturze 2. Dla sektora publicznego -
podobnie  jak  dla  finansów  publicznych  - spoiwem  jest  nieprywatna  własność  majątku  i  funduszy.
Niekoherentność  sektora  publicznego  potwierdza  w  pełni  analiza rodzajów  prowadzonej  w  jego  ramach  
działalności  gospodarczej.  W  jego  obszarze  występuje  działalność  przedsiębiorstw  komercyjnych,,  których  
właścicielem  jest  państwo  lub  związki  publicznoprawne  o  charakterze  lokalnym.  Fakt,  że  pewna  część  tych  
przedsiębiorstw wykazuje deficyt i wymaga subsydiowania z funduszy publicznych, nie zmienia charakteru
działalności,  w  którą  zaangażowany  jest  sektor  publiczny.  Jest  to  niewątpliwie  inna  działalność  gospodarcza  niż  
działalność  państwa  w  klasycznej  sferze  publicznej  (obrona  narodowa,  administracja)  lub  działalność  polegająca  
na  wytwarzaniu  usług  socjalnych. " .
Różnica  między  działalnością  skomercjalizowanych  przedsiębiorstw  i  jednostek publicznych z zakresu
administracji  publicznej  sprowadza  się  głównie  do  źródeł  finansowania.  Przedsiębiorstwa  działają  na  zasadzie  
samofinanso-,  wania,  natomiast  pozostałe  jednostki  sfery  publicznej  sięgają  do  dochodów  innych  podmiotów.  W  
rachunku finansowym  przedsiębiorstw  tylko  część,  strumieni  ma  charakter  dochodów,  część  zaś  kosztów  
związanych  z  wytwarzaniem  dóbr  i  usług.  W  jednostkach  administracji  publicznej  i  w  jednostkach  usług  
socjalnych  ponoszenie  kosztów  jest  zarazem  zużyciem  dochodów  wytworzonych przez inne podmioty.
Odmienna  jest  zatem  ekonomiczna  treść  procesów  zaliczanych  - na  podstawie  kryterium  własności  - do sektora
publicznego,  różne  są  też  zadania,  które  realizuje  państwo  za  pomocą  tego  sektora,  tzn.  zadania  ekonomiczne,  
społeczne  itp. -.
Zaliczanie  przedsiębiorstw  państwowych  do  sektora  publicznego  i  na  tej  podstawie  określanie  udziału  państwa  w  
gospodarce rynkowej nie znajduje podstaw3.  W  ramach  własności  publicznej  występują  więc  różne  funkcje  
ekonomiczne.
1
Por. np. B. Kolanowska-Kowalska Zakres  i  znaczenie  finansów  publicznych  we  współczesnej gospodarce kapitalistycznej, w: Finanse w
gospodarce kapitalistycznej, pod kierunkiem naukowym M. Kucharskiego, PWN, Warszawa 1986, s. 205-207.
3
Por. H. Sochacka-Krysiak Redystrybucja  budżetowa  w  świetle  analizy  porównawczej  wydatków  publicznych,  Instytut  Finansów,  Warszawa  
1990, s. 5.
86
Różnoreduuść  sektora  publicznego  potwierdza  także  jego  analiza  z  punktu  widzenia  majątku.  Według  kryterium
majątkowego  sektor  publiczny  tworzą4:
1)    majątek  służący  władzy  i  administracji  państwowej,
2)    majątek  służący  publicznym  instytucjom  usługowym,
3)    majątek  w  użytkowaniu  publicznym,
4)    majątek  zaangażowany  w  działalności  gospodarczej.
Dla naszych dalszych  rozważań  kluczowa  jest  jednak  odpowiedź  na  pytanie:  co  jest  finansowym  wyrazem  - w
sensie instytucjonalnym - sektora  publicznego?  Czy  są  nimi  finanse  publiczne?  Nawet  ogólna  charakterystyka  
sektora  publicznego  daje  podstawę  do  zdecydowanie  przeczącej  odpowiedzi,  gdyż  nie  obejmuje  on  pełnych  
finansów  skomercjalizowanych  przedsiębiorstw  państwowych.
Wyjaśnianie  związków  między  sektorem  publicznym  a  finansami  publicznymi  rozpocznę  od  zastosowania  
kryterium  własności.  Przyjmując  to  kryterium  możemy  stwierdzić,  że  zarówno  sektor  publiczny,  jak  i  finanse  
publiczne  należą  do  tej  samej  kategorii  pojęciowej,  której  ramy  zakreśla  nieprywatna  własność.
Bliższa  analiza  treści  tych  pojęć  wskazuje  jednak  na  znaczne  różnice,  przy  czym  ich  zakres  uzależniony  jest
także  od  tego,  co  rozumiemy  przez  finanse  publiczne.
Można  przyjąć,  że  działalność  państwa  (władz  publicznych)  odbywa  się  w  dwu  obszarach:
. -
- realnym (rzeczowym),
- finansowym.
Obszar realny  obejmuje  majątek  publiczny,  tzn.  lasy,  bogactwa  naturalne,  zbiorniki  wody,  zasoby  wody,  szlaki  
wodne,  drogi,  budynki  użyteczności  publicznej,  :urządzenia  infrastrukturalne  itd.,  które  albo  wprost  reprezentują  
dobra  publiczne,  albo  dzięki  którym  dobra  publiczne  i  dobra  społeczne  mogą  być  tworzone.  Realny  (rzeczowy)  
obszar  działalności  państwa  (władz  publicznych)- rozciąga  się  jednak  także  na  przedsiębiorstwa  państwowe  
(publiczne),  które  działają  na  zasadach  rynkowych.  To  samo  dotyczy  przedsiębiorstw (spółek),  w  których  
państwo  ma  t^lko  udziały,  czyli  prawo  do  części  majątku.
Państwo  może  być  także  właścicielem  majątku  obrotowego,  nagromadzonego  w  związku  z  prowadzeniem  
działalności  w  sferze  publicznej  i  społecznej.  Przykładem  mogą  być  rezerwy  państwowe  (paliw,  żywności  itp.)  
oraz  zapasy  leków,  opału  itd.  w  jednostkach  użyteczności  publicznej.
Jeżeli  zatem  na  działalność  władz  publicznych  spojrzymy  z  perspektywy  zjawisk  i  procesów  rzeczowych,  to  
działalność  ta  wymaga  podobnych  nak-,  ładów,  jak  działalność  prywatnego  sektora  gospodarki.
4
. Por. Z. Fedorowicz Finanse i kredyt w krajach kapitalistycznych, wyd. 2, PWE, Warszawa 1970,  s.  5.  ■
87
Podobieństwo  między  sektorem  publicznym  a  sektoa  prywatnym  zanika,  jeżeli  popatrzymy  na  prowadzoną  przez  
te  sektory  działalność  od  strony  źródeł  finansowania.  O  ile  dla  sektora  prywatnego  typowe  jest  samofinan-
sowanie,  o  tyle  sektor  publiczny  musi  sięgać  (najczęściej  na  drodze  przymusu)  do  dochodów  innych  podmiotów.  
Innymi  słowy,  aby  zachować  i  powiększać  majątek  publiczny  oraz  aby  wytwarzać  na  bieżąco  dobra  publiczne,  
niezbędne  jest  gromadzenie  dochodów  publicznych.
Poza  wspólną  dla  finansów  publicznych  oraz  sektora  publicznego  cechą,  którą  jest  własność  publiczna,  zachodzą  
między  nimi  istotne  różnice.  Można  je  ująć  w  punkty:
1.    Sektor  publiczny  reprezentuje  realne  zjawiska  i  procesy  gospodarcze,  tzn.  wytwarza  określone  dobra  i  usługi;;  
cechy  tej  nie  osłabia  fakt,  że  procesom  wytwarzania  dóbr  i  usług  towarzyszą  zjawiska  oraz  procesy  pieniężne,  
gdyż  wynika  to  z  pieniężnego  charakteru  całej  gospodarki.
2.    Finanse  publiczne  reprezentują  zjawiska  i  procesy  pieniężne.
3.    W  sektorze  publicznym  decydujące  znaczenie  ma  majątek  (trwały  i  obrotowy),  powstały  na  skutek  procesów  
narastania (akumulacji), finansowanych  ze  środków  publicznych;;  stąd  też  w  analizie  działalności  sektora  
publicznego  dominuje  metoda  majątkowa  (zasobowa).
4.    Dla  analizy  finansów  publicznych  charakterystyczna  jest  metoda  strumieniowa,  czyli  badanie  procesów  
tworzenia i rozdysponowywania  funduszy  (ujęcie  dynamiczne);;  chodzi  zwłaszcza  o  dwa  podstawowe  rodzaje  
tych funduszy:  budżet  państwa  i  budżety  samorządowe.  Nie  wyklucza  to,  oczywiście,  możliwości  powstawania  
pewnych  nadwyżek  lub  deficytu  na  koniec  okresu  fiskalnego,  ale  nie  to  decyduje  o  charakterze  finansów  
publicznych. Podstawową  cechą  jest  ściśle  określony  czas  (zwykle  rok)  ich  tworzenia  i  rozdysponowywania.
Oznacza  to,  że  po  zakończeniu  ustalonego  okresu  proces  gromadzenia  środków  publicznych  zaczyna  się  od  
nowa. Pod  tym  względem  tworzenie  i  dzielenie  środków  publicznych  wykazuje  wyraźną  analogię  do  procesów  
tworzenia  i  podziału  produktu  krajowego  (dochodu  narodowego).
5.    Tylko  część  sektora  publicznego  realizuje  cele  publiczne  i  społeczne;;  część  tego  sektora  realizuje cele
ekonomiczne,  a  ściślej  cele  komercyjne,  wykazując  analogię  do  sektora  prywatnego.
6.    W  konsekwencji  tylko  część  funduszy  publicznych  jest  związana  z  finansowaniem sektora publicznego, ta
mianowicie,  która  jest  zaangażowana  w  wytwarzanie  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych  (obrona  narodowa,  
administracja  państwowa,  usługi  zdrowotne,  edukacja  itp.).  Ta  część  sektora  publicznego,  która  działa  na  
zasadach  komercyjnych  (przedsiębiorstwa  państwowe,  przedsiębiorstwa  samorządowe),  nie  angażuje  funduszy
publicznych.  Nie  wyklucza  to  możliwości  subsydiowania  tych  przedsiębiorstw  z  funduszy  publicznych,  jednak  
charakterystyczne  dla  nich  są  komercyjne  zasady  i  cele  działania.
7.    Również  nie  całość  środków  publicznych  jest  wykorzystywana  przez  sektor  publiczny;;  dzieje  się  tak  dlatego,  
że  pewna  część  wydatków  publicznych
88
ma  charakter  tra^erowy;;  są  to  renty,  emerytury,  zasiłki  dla  bezrobotnych,  zasiłki  rodzinne,  zasiłki  z  tytułu  opieki  
społecznej.
8.  Szczególne  związki  i  zależności  między  sektorem publicznym a finansami  publicznymi  zachodzą  przez  dług  
publiczny. Powstaje on wskutek kumulowania  się  deficytu  budżetowego.  Ponieważ  kardynalną  zasadą  finansów  
publicznych  jest  (powinno  być)  zaciąganie  pożyczek  na  finansowanie  wzrostu  majątku  publicznego,  można  
przyjąć,  że  część  majątku  znajdującego  się  w  gestii  sektora  publicznego  została  sfinansowana  z  pożyczek;;  
majątek  publiczny  jest  więc  zabezpieczeniem  długu  publicznego.  Ma  to  podstawowe  znaczenie  dla  
wiarygodności  państwa  (władz  publicznych)  na rynkach finansowych  oraz  dla  atrakcyjności  oferowanych  przez  
państwo  papierów  wartościowych.  Z  drugiej  jednak  strony,  dług  publiczny  zaciągnięty  w  związku  z  
powiększaniem  majątku  publicznego  angażuje  fundusze  publiczne  na  obsługę  tego  długu  (spłata  kapitału,  
wypłata  odsetek,  premii  itp.).
Przedstawiona  charakterystyka  sektora  publicznego  i  finansów  publicznych  wykazuje,  że  między  tymi  
kategoriami  zachodzą  ścisłe  związki  i  zależności.  Najbardziej  oczywista  zależność  sprowadza  się  do  tego,  że  bez  
finansów  (funduszy)  publicznych  pewna  (przeważająca)  część  sektora  publicznego  w  ogóle  nie  mogłaby  
funkcjonować  (obrona  narodowa,  administracja,  infrastruktura  komunikacyjna  itd.).  Jednakże  między  tymi  
kategoriami  występują  także  różnice  pod  względem  treści  oraz  zakresu  zjawisk  i  procesów.
2.  Struktura  systemu  finansów  publicznych
Gromadzenie  i  rozdysponowywanie  pieniężnych  środków  publicznych  wymaga  działania  określonych  
podmiotów  nie  tylko  najwyższego  szczebla  władzy  ustawodawczej  i  wykonawczej,  lecz  także  sieci instytucji
(podmiotów),  które  na  bieżąco  realizują  dochody  i  wydatki  publiczne.  Podmioty  te  mają  określoną  formę  
organizacyjną,  działają  na  podstawie  określonych  aktów  normatywnych,  w  oparciu  o  określone  instytucje  
finansowe  (np.  budżet  państwa,  fundusze ubezpieczeniowe).
Finanse  publiczne  tworzą  więc  złożony  system  w  przekroju  podmiotowym, organizacyjnym, prawnym,
instytucjonalnym, instrumentalnym i in.
W  przekroju  podmiotowym  najważniejszymi  elementami  systemu  finansów  publicznych  są:
1)    władze  ustawodawcze  szczebla  centralnego  (parlament)  oraz  władze  szczebla  pośredniego  (rady  regionalne)  i  
szczebla  samorządowego  (rady  gminne);
2)    władze  wykonawcze  (rządy,  zarządy  itp.)  wymienionych  wyżej  szczebli;;
3)    władze  kontrolne  działające  w  imieniu  władz stanowiących,  których  zasięgiem  kontroli  objęte  są  wszystkie  
dziedziny  życia  gospodarczego  i  społecznego,  które  implikują  finanse  publiczne;;  w  przypadku  Polski  jest  to  
Najwyższa  Izba  Kontroli  i  Regionalne  Izby  Obrachunkowe;;
89
4) aparat skarbowy  (finansowy)  zajmujący  się  na  bieżąco  realizacją  dochodów  i  wydatków  publicznych,  ich  
kontrolą  (np.  tzw.  policja  skarbowa),  zarządzaniem  budżetem,  funduszami  ubezpieczeniowymi  itp.;;  struktura  
aparatu  skarbowego  (finansowego)  jest  w  różnych  krajach  różna,  ale  funkcje  są  identyczne  lub  zbliżone;;
5)    podmioty  (jednostki),  które  są  finansowane  z  funduszy  publicznych  (szpitale,  szkoły,  jednostki  wojskowe,  
jednostki  sądownictwa,  jednostki  policji,  jednostki  administracji  publicznej  itd.).
W przekroju prawnym  system  finansów  publicznych  tworzą:
1)    konstytucja  lub  inna  ustawa  zasadnicza  zawierająca  ogólne  zasady  tworzenia  funduszy  publicznych  oraz  
obowiązki  poszczególnych  rodzajów  władz  publicznych  w  zakresie  uchwalania,  wykonywania  i  kontroli  
funduszy publicznych;
2)    prawo  budżetowe,  z  reguły  w  randze  ustawy,  regulujące  zasady  budowy  ustroju  budżetowego;;
3)    coroczne  ustawy  budżetowe  i  uchwały  budżetowe  samorządów;;
4) ustawy podatkowe;
5)    ustawy  o  pozabudżetowych  funduszach  publicznych;; .  •
6) ustawy  o  finansach  samorządowych  (lokalnych,  regionalnych);;
7)    ustawy  regulujące  działalność  ministra  finansów  (skarbu)  oraz  działa-ność  aparatu  skarbowego  
(finansowego);
8) ustawa karnoskarbowa; ■  .          •
9) ustawa o zobowiązaniach  podatkowych;;  w  niektórych  krajach  (np.  w  Polsce)  funkcjonują  ordynacje  
podatkowe  będące  swoistym  kodeksem  praw  i  obowiązków  podatnika;;
10)    akty  normatywne  regulujące  działalność  ministra  finansów  (skarbu),  rządu  (w  przypadku  Polski  - Rady
Ministrów),  innych  ministrów,  na  szczeblu  lokalnym  zaś  zarządu  gminy  i  jego  przedstawicieli. '
W  przekroju  instytucjonalnym  system  finansów  publicznych  tworzą  fundusze  przyjmujące  najczęściej  formę:
'•          .
1)    budżetu  państwa;;
2)    budżetów  samorządowych  szczebla  podstawowego  lub  wyższego  (powiatu  samorządowego,  regionu  
samorządowego);; ■    ■
3)    funduszy  ubezpieczeń  społecznych;;
4)    pozostałych  funduszy  publicznych;;    •
5) fundacji publicznych.
W przekroju  instrumentalnym  funkcjonowanie  systemu  finansów  publicznych  zapewniają  zwłaszcza  następujące  
narzędzia:
1) podatki centralne;
2) podatki lokalne;
3)    opłaty;;
4)    cła;;
5)    dochody  z  majątku  publicznego  (np.  dywidendy,  renty);;
6)    składki  na  ubezpieczenie  społeczne;;
7) subwencje;
90
8) dotacje,
9)    kredyty  państwowe  i  pożyczki  publiczne.
Do  innych  elementów  - które  umownie  można  nazwać  technicznymi - warunkujących  funkcjonowanie  systemu  
finansów  publicznych  należą  m.in.:
1) klasyfikacja  budżetowa;;
2)    procedura  budżetowa;;
3)    metody  planowania  dochodów  i  wydatków.
Obecnie  skoncentruję  uwagę  na  instytucjonalnym  przekroju  systemu  finansów  publicznych.  Charakteryzując  
poszczególne  elementy  systemu  będę  wielokrotnie  nawiązywać  do  przekroju podmiotowego i przekroju
prawnego  systemu  finansów  publicznych.
3.  Budżet  państwa
3.1.  Pojęcie  budżetu  państwa
W  systemie  finansów  publicznych  centralne  miejsce  zajmuje  budżet  państwa.  Wynika  to'  nie  tylko  stąd,  że  w  
budżecie  państwa  gromadzi  się  i  dzieli  największą  część  środków  publicznych,  lecz  także  stąd,  że  władze  
centralne  nadal  są  dominującym  podmiotem  systemu  politycznego,  gospodarczego  i  społecznego  kraju.
Budżet  państwa  dokonuje  też  istotnych  transferów  na  rzecz  innych  elementów  systemu  finansów  publicznych,  
zwłaszcza  budżetów  samorządowych  oraz  funduszy  ubezpieczeń  społecznych.  Budżet  państwa  odgrywa  ważną  
rolę  w  kształtowaniu  finansowych  stosunków  międzynarodowych,  m.in.  jako  źródło  pożyczek  dla  innych  
krajów.
,Współczesne  definicje  budżetu  państwa  precyzują  go  jako  scentralizowany  fundusz  publiczny  służący  
gromadzeniu  środków  pieniężnych  w  związku  z  funkcjami  państwa.  Podstawą  tworzenia  budżetu  jest  ustawa  
przyjmowana  przez  parlament,  który  upoważnia  rząd  do  realizacji  określonych  w  ustawie  dochodów  i  
wydatków.  W  tym  sensie  budżet  państwa  jest  aktem  prawnym  o  określonym,  czasie  obowiązywania.  Cele  i  
zadania  państwa  realizowane  za  pomocą  budżetu  muszą  być  z  góry  określone.  Stąd  też  budżet  państwa  
sporządza  się  ex  antę;;  można  go  zatem  traktować  jako  plan  finansowy  państwa  (władz  ustawodawczych  i  władz  
wykonawczych).
Obecny  kształt'  budżetu  (funkcje  jakie  spełnia,  zasady  tworzenia  oraz  rozdysponowywania  itd.),  jest  wynikiem  
wielowiekowych  burzliwych  dziejów  tej  instytucji  ekonomicznej,  prawnej  i  politycznej.  Ponieważ  budżet  
państwa  wywiera  potężny  wpływ  na  życie  społeczne,  polityczne  i  gospodarcze  kraju  oraz  jest  przedmiotem  
ostrej  walki  politycznej  (interesy  różnych  grup),  poświęcę  mu  sporo  uwagi.  W  celu  lepszego  zrozumienia  istoty  
budżetu,  jego  znaczenia  w  systemach  demokratycznych  oraz  roli  w  dziedzinie  gospodarki,  przedstawię  historię  
tej instytucji.
91
3.2.  Rozwój  budżetu  państwa
Najogólniej  można  stwierdzić,  że  rozwój  budżetu  państwa  jest  ściśle  związany  z  rozwojem  instytucji  państwa.  
Innymi  słowy,  rozwój  budżetu  jest  funkcją  rozwoju  państwa 5.  Ta  oczywista  skądinąd  zależność  wymaga  
szerszego rozwinięcia  i  konkretyzacji.
Dla  rozwoju  instytucji  budżetu  państwa  decydujące  znaczenie  miały:
1)    rozwój  stosunków  towarowo-pieniężnych,
2)    oddzielenie  majątku  państwa  od  majątku  królewskiego  (prywatnego),
3)    rozwój  parlamentaryzmu,
4)    rozwój  socjalnych  funkcji  państwa,
5)    rozwój  gospodarczych  funkcji  państwa,
6)    rozwój  międzynarodowych  stosunków  gospodarczych  i  finansowych,
7) procesy  integracyjne  zachodzące  we  współczesnym  świecie.
Wpływ  stosunków  towarowo-pieniężnych  na  rozwój  budżetu  państwa  nie  wymaga  szerszej  argumentacji.  Budżet  
jest - par excellence - kategorią  i  instytucją  pieniężną.  Wzrost  gospodarczy  powodował  nie  tylko wzrost
ogólnego  dobrobytu  społeczeństw,  lecz  także  wzrost  „konsumpcji  państwa".  Wzrost  potrzeb  fiskalnych  państwa  
prowadził  do  ilościowego  rozwoju  budżetu.
O  ile  rozwój  stosunków  towarowo-pieniężnych  jest  podstawą  rozwoju  ilościowego  budżetu,  o  tyle  pozostałe  
czynniki  rozwoju  budżetu  mają  w  znacznej  części  znamiona  czynników  jakościowych.
Na  uwagę  zasługuje  zwłaszcza  ważny  czynnik  ukształtowania  budżetu  w  znanej  nam  obecnie  postaci,  związany  
z  oddzieleniem  majątku  publicznego  od  majątku  królewskiego.  Znaczenie  tego  faktu  jest  doniosłe  dla  powstania  
gospodarki  publicznej  w  ogóle.  W  przełożeniu  na  język  współczesny  oznacza  wyodrębnienie  dwóch  wielkich  
sektorów  własnościowych:  sektora  publicznego  i  sektora  prywatnego.  Niewyraźne  granice  własności  wywołują  
wiele negatywnych  konsekwencji  w  sferze  gospodarczej  i  społecznej,  ponieważ  własność  zawsze  wiąże  się  z  
odpowiedzialnością  za  posiadany  majątek,  dochody  itp.
Dla  uformowania  budżetu  państwa  kluczowe  znaczenie  miało  coraz  wyraźniejsze  wraz  z  upływem  czasu  
zarysowywanie  się  granic  gospodarki  publicznej.  Proces  ten  rozpoczął  się  w  XIV  wieku  we  Francji.  Stosunkowo  
wcześnie  rozdział  taki  dokonał  się  w  Polsce;;  już  w  1504  r.  podczas  obrad  sejmu  w  Piotrkowie  rozdzielono  skarb  
koronny i skarb publiczny.
Zasadnicze znaczenie  dla  rozwoju  budżetu  państwa  miał  rozwój  parlamentaryzmu.  Z  punktu  widzenia  budżetu  
oraz  całej  gospodarki  publicznej  system      parlamentarny      sprzyjał      obiektywizacji      zakresu      redystrybucji      do-
Zdaniem  T.  Grodyńskiego,  w  badaniach  nad  historycznym  rozwojem  budżetu  należy  odrębnie  rozpatrywać  budżet  w  jego  funkcji  fiskalnej,  
czyli  zestawienie  dochodów  i  wydatków,  a  odrębnie  jako  akt  zatwierdzający  dochody  i  wydatki.  Budżet  w  tym  drugim  znaczeniu  jest
instytucją  znacznie  młodszą  niż  w  pierwszym;;  por.  T.  Grodyński  Zasady  gospodarstwa  budżetowego  w  Polsce  na  tle  porównawczym,  PAU,
Kraków  1932,  s.  21.
92
chodów,  których  rzędziem  był  i  nadal  jest  budżet  państwa.  Ze  względu  na  ekonomiczne  i  społeczne  znaczenie  
ciężarów  podatkowych,  parlament  jako  przedstawiciel  podatników  stopniowo  ograniczał  uprawnienia  władz  
wykonawczych  do  nakładania  nowych  lub  podwyższania  istniejących  podatków.  Prekursorskie  uprawnienia  w  
tej  dziedzinie  miał  parlament  angielski;;  już  w  1273  r.  król  Edward  I  wprowadził  do  Wielkiej  Karty  Wolności  
zapis  zabraniający  nakładania  podatków  bez  zgody  podatników.  Także  w  Polsce  stosunkowo  wcześnie,  bo  w  
1374  r.,  król  Ludwik  Węgierski  wprowadził  do  paktów  koszyckich  zapis,  że  bez  zezwolenia  stanów  nie  można  
nakładać  nowych  danin.
Za  ważny  etap  w  rozwoju  budżetu  państwa  należy  też  uznać,  dzisiaj  nader  oczywisty,  fakt  wiązania  procesów  
gromadzenia  dochodów  z  wydatkami  budżetowymi.  Ekspansja  władzy  wykonawczej  w  dziedzinie  nakładania  
podatków  oraz  próby  jej  hamowania  przez  władze  przedstawicielskie  postawiły  na  porządku  dziennym  sprawę  
wykorzystania  zasobów  budżetowych.  Prawo  do  kontroli  wydatków  jako  pierwszy  wywalczył  parlament  
angielski  w  1689  r.  w  tzw.  „Bill  of  Rights".
Dzieje  budżetu  państwa  są  nader  burzliwe,  a  jego  obecny  kształt  to  wynik  niekiedy  dramatycznych  wydarzeń  z  
przeszłości.  Historia  walki  między  królem  (rządem)  a  parlamentem  obfituje  w  wiele  przykładów.  Jednym  z  nich  
mogą  być  okoliczności  opublikowania  po  raz  pierwszy  w  historii  budżetu  państwa.  Było  to  we  Francji w 1781 r.,
kiedy  to  generalny  dyrektor  finansów,  J.  Necker,  usiłując  zlikwidować  deficyt  budżetowy  zamierzał,  z  jednej  
strony,  dokonać  reformy  podatków,  a  z  drugiej,  ukrócić  rozrzutność  dworu.  Opublikowanie  budżetu  przez  J.  
Neckera  było  przyczyną  usunięcia  go  ze  stanowiska.  Na  tym  nie  kończą  się  jednak  burzliwe  dzieje  tego  polityka  
i  finansisty.  W  1788  r.  w  sytuacji  kryzysu  finansowego  J.  Necker  został  ponownie  powołany  na  stanowisko  
ministra  stanu.  Podczas  pełnienia  tej  funkcji  przyczynił  się  do  zwołania  Stanów  Generalnych.  W  1789  r.  J.  
Necker  został  oskarżony  o  przygotowywanie  rewolucji  i  po  raz  drugi  odwołany  ze  stanowiska.  Fakt  ten  stał  się  
przyczyną  oburzenia  postępowej  opinii  publicznej,  a  także  bezpośrednim  powodem  powstania  w  Paryżu  i  
opanowania przez uzbrojony lud Bastylii6.
Z  kolei  uchwalenie  przez  parlament  angielski  w  1628  r.  prawa  do  wyrażania  zgody  parlamentu  na  nakładanie  
przez  króla  podatków  („Petition  of  Rights")  dało  początek  burzliwemu  okresowi  w  historii  Anglii  i  wieloletniej  
walce króla  z  parlamentem.  W  1629  r.  król  Karol  I  rozwiązał  parlament  i  wprowadził  terror.  Opustoszały  skarb  
zmusił  jednak  króla  do  zwołania  w  1640  r.  parlamentu,  którego  pozycja  wzrosła  po  wybuchu  rewolucji  1640-
1660  r.  O.  Cromwell,  jako  dowódca  wojsk  stojących po stronie parlamentu,  rozbił  wojska  królewskie  i  
doprowadził  do  ścięcia  Karola  I  w  1649  r.  Z  konfrontacji  parlamentu  z  władzą  wykonawczą  zwycięsko  wyszedł  
par-
6
Por. Encyklopedia powszechna, PWN,  t.  3,  Warszawa  1974,  hasło:  „Rewolucja  francuska  1788-99", s. 242.
93
lament,  gdyż  w  1688  r.  na  mocy  „Bill  ot"  Kignts"  u^ysKai  uwuic  pawu  kontrolowania  nie  tylko  podatków  
nakładanych  przez  rząd  (króla),  lecz  także  wydatków  budżetowych.
Uprawnienia  dwóch  walczących  stron  niekiedy  przybierały  postać ekstremalną.  Za  taką  niewątpliwie  należy  
uznać  przyjętą  przez  polski  sejm  w  1768  r.  ustawę,  która  wymagała  jednomyślności  parlamentu  w  sprawach  
nakładania  nowych  podatków  lub  podnoszenia  istniejących.  Oceniając  taki  zapis  z  perspektywy  historycznej  
możemy  skonstatować,  że  przyjęcie  takiego  dokumentu  w  sprawach  budżetowych  było  jednym  z  symptomów  
zbliżającego  się  upadku  państwa  polskiego.
Niewątpliwie  rozwój  budżetu  państwa  dokonywał  się  w  rezultacie  rozwoju  funkcji  państwa.  Funkcje  te  w  
początkowym  okresie  związane  były  z  prowadzeniem  wojen  agresywnych  lub  obronnych,  utrzymaniem  wojska,  
policji,  sądownictwa,  później  administracji  publicznej.  Zakres  funkcji  publicznych  państwa  rozszerzał  się  wraz  z  
ogólnym  rozwojem  społeczeństw  oraz  wzrostem  gospodarczym. Dotyczyło  to  np.  organizowania  i  finansowania  
przez  państwo  szkół  publicznych  czy  zadań  z  zakresu  ochrony  zdrowia  obywateli.  Proces  rozszerzania  funkcji  
socjalnych  państwa  przebiegał  różnie  w  różnych  krajach  i  był  elementem  szerszych  procesów  społeczno-
politycznych.  Dobrym  przykładem  może  być  sekularyzacja  szkolnictwa  oraz  aktywna  rola  państwa  w  
organizacji  i  finansowaniu  tej  dziedziny  działalności7.
Rozszerzenie  socjalnych  funkcji  państwa  było  rezultatem  złożonych  przyczyn.  Wśród  nich  bez  wątpienia  można
wymienić  ogólny  postęp  cywilizacyjny,  pojawienie  się  ruchu  związkowego,  partii  politycznych  itp.  Problemy  
socjalne  obywateli  przestały  być  wyłącznie  ich  prywatnymi  sprawami.  Przeciwnie,  takie  dziedziny,  jak  zdrowie,  
oświata,  nauka  itp.  rzutowały  na  egzystencję  i  rozwój  jednostki  oraz  sprawne  funkcjonowanie  mechanizmu  
społeczno-politycznego.  Państwo  jako  instytucja  nie  mogło  już,  tak  jak  w  okresie  feudalizmu  i  wczesnego
kapitalizmu,  unikać  problemów  związanych  z  zaspokajaniem  potrzeb  swoich  obywateli.  Wzrost  roli  państwa  w  
sferze  socjalnej  wynikał  więc  po  części  z  przymusu,  jako  rezultat  presji  społeczeństwa,  jak  również  był  skutkiem
racjonalnego  zachowania  się  państwa.  Okazało  się  bowiem,  że  od  tego  czy  wielkie  problemy  społeczne  są  
właściwie,  czy  niewłaściwie  rozwiązywane  zależało  po  prostu  istnienie  państwa  i  trwanie  danego  ustroju  
społeczno-politycznego.  Spełnianie  przez  państwo  funkcji  socjalnych  znajdowało  wyraz  w  budżecie  państwa.  W  
wyniku  przyjmowania  przez  państwo  - w  większym lub mniejszym stopniu - funkcji  socjalnych  następował  nie  
tylko  ilościowy  wzrost  budżetu,  lecz  także  wzrost  jego  roli  w  funkcjonowaniu  mechanizmu  społeczno-
politycznego.  Program  socjalny  rządu  (partii  rządzących)  stanowił  ważny  element  programu  działania  władzy  
wykonawczej.  Wzrosła  też  rola  parlamentu  w  wyznaczaniu  kierunków  działania  rządu  oraz  kontroli  zadań  
przyjętych  w  ustawach  budżetowych.
7
Por.  T.  Grodyński  op. cit., s. 32-33.
94
48091401070600070100100409053006
llllllililllilllililiillllti ......■JUŁ.lil.JLJlL.I  ,  IŁ;;:',.;;:.  ..i!.......:..:i.  ii.:..:,......Łi:.    ' ..........;... i ......<.....:■      >.........
u  ue  pojawienie  się  tuniccji  socjalnych  państwa  miaio  cnaraicier  stopniowy, ewolucyjny, o tyle wkroczenie
państwa  w  sferę  gospodarki  odbyło  się  gwałtownie.  Co  prawda,  już  w  okresie  merkantylizmu  państwo  zaczęło  
wykorzystywać  instrumenty  fiskalne  (cła)  do  realizacji  celów  gospodarczych,  sprowadzających  się  do  ochrony  
rynku  wewnętrznego  i  gospodarki  przed  napływem  obcych  towarów,  rujnujących  - jak  wówczas  myślano  -
gospodarkę  krajową,  to  jednak  ogólnie  można  stwierdzić,  że  aż  do  czasów  wielkiego  kryzysu  gospodarczego  z  
lat 1929-1933  rola  państwa  w  sferze  gospodarki  była  minimalna.  Taka  postawa  państwa  wynikała  z  
obowiązującej  doktryny  ekonomicznej,  wedle  której  państwo  powinno  dystansować  się  od  gospodarki.  
Kształtowanie  się  procesów  gospodarczych  - stosownie do tej doktryny - jest  wyłącznie  rezultatem  działania  
mechanizmów  i  praw  rynkowych.  Wszelkie  działania  państwa  w  sferze  gospodarki  wywoływałyby  zakłócenia  w  
funkcjonowaniu  tego  mechanizmu.  Doktrynę  tę  odrzucono  głównie  z  dwóch  powodów:
- negatywnych  skutków  żywiołowego  działania  mechanizmu  rynkowego,  czego  dobitnym  dowodem  był  
wspomniany kryzys,
- pojawienia  się  atrakcyjnej  teorii,  której  autorem  był  wybitny  ekonomista J.M. Keynes.
Splot  tych  dwóch  okoliczności  sprzyjał  skrystalizowaniu  się  nowej  doktryny  ekonomicznej,  określanej  jako  
interwencjonizm  państwowy  (interweniowanie  państwa  w  sferę  gospodarki).  Jej  istotę  można  określić  
najogólniej  jako  oddziaływanie  państwa  w  kierunku  łagodzenia  wahań  cyklu  koniunkturalnego  gospodarki  
kapitalistycznej.  Z  jednej  strony,  chodzi  o  podtrzymywanie  słabnącej  co  jakiś  czas  aktywności  gospodarczej  oraz
hamowanie  jej  aktywności  wówczas,  gdy  tempo  wzrostu  staje- się  niebezpieczne  dla  funkcjonowania  
gospodarstwa  narodowego.  Doktryna  interwencjonizmu  państwowego  oznaczała  radykalny  rozwój  budżetu  
państwa.  Takie  instrumenty  budżetowe,  jak  podatki,  wydatki;;  subsydia,  pożyczki  wewnętrzne  itd.    stały  się  
głównym  narzędziem    oddziaływania  państwa  na  gospodarkę.    Oznaczało    to  dalszy  wzrost  ilościowy  budżetu,  
ale  przede  wszystkim  jego  rozwój  jakościowy.  Ten  ostatni  związany  jest  z  pojawieniem  się  nowych  
instrumentów  gromadzenia  dochodów  i  ponoszenia  wydatków.  W.  polityce  budżetowej  państwa  cele  i  zadania  
fiskalne  stają  się  w  coraz  większym  stopniu  zdominowane  przez  cele  gospodarcze.  W  latach  osiemdziesiątych  
naszego stulecia znaczenie doktryny interwencjonizmu państwowego  jakby  nieco  zmalało.  Teza  ta  znajduje  po-
twierdzenie  w  praktyce  wysoko  rozwiniętych  krajów  kapitalistycznych,  w  których  wystąpiła  pewna  reorientacja  
roli  państwa  w  gospodarce  i  społeczeństwie.  Pojawiły  się  tendencje  do  ograniczania  ingerencji państwa  w  
gospodarkę  za  pomocą  instrumentów  fiskalnych.  Przykładem  są  zwłaszcza  Stany  Zjednoczone i Wielka
Brytania.  Z  dzisiejszej  perspektywy  widać,  że  tendencje  te  miały  raczej  charakter  koniunkturalny,  związany  z  
układem  sił  politycznych  w  państwach i  dojściem  do  władzy  przedstawicieli  tzw.  nowej  prawicy  i  nowego  
konserwatyzmu.  Bez  najmniejszej  wątpliwości  można  jednak  stwierdzić,  że  niemożliwy  jest  powrót  do  roli,  jaką  
państwo  spełniało  w  gospodarce  przed
95
wielkim kryzysem gospodarczym.  Nie  argumentując  szci.  jłowo  tej  tezy,  gdyż  przekracza  to  tematykę  niniejszej  
pracy,  skonstatujmy,  że  obecnie  sprawy  gospodarki  są  na  tyle  decydujące  o  życiu  społeczeństw,  że  
pozostawienie  ich  własnemu  biegowi  jest  praktycznie  niemożliwe.  Na  marginesie  warto  też  zauważyć,  że  
interweniowanie  państwa  w  sferę  gospodarki  nie  może  być  utożsamiane  z  polityką  fiskalną  państwa,  chociaż  
trzeba  przyznać,  że  tutaj  jego  możliwości  są  największe.  Jeśli  pominąć  niebagatelną  rolę  instrumentów  poza-
ekonomicznych (np. prawnych),  to  drugą  ważną  grupą  narzędzi  ekonomicznych  są  instrumenty  monetarne  
regulujące  podaż  pieniądza  i  popyt  na  pieniądz  w  gospodarce.  Na  podstawie  doświadczeń  ostatnich  lat  można  
mówić  o  pewnym  przeniesieniu  akcentów  z  fiskalnych  na  monetarne  narzędzia interwencjonizmu  państwowego,  
a  nie,  jak  to  się  niekiedy  próbuje  interpretować,  odchodzeniu  państwa  kapitalistycznego  od  spraw  
gospodarczych. Niepowodzenie - przynajmniej  w  latach  osiemdziesiątych  - tzw. reaganomiki w Stanach
Zjednoczonych,  wyrażające się  m.in.  olbrzymim  deficytem  budżetowym  i  uporczywą  recesją,  nakazuje  bardziej  
ostrożne  podejście  do  konserwatywnych  koncepcji  państwa  we  współczesnej  gospodarce  rynkowej.  W  latach  
dziewięćdziesiątych  gospodarka  amerykańska  weszła  jednak  w  fazę  wzrostu gospodarczego,  bezrobocie  spadło  
do  poziomu  zbliżonego  do  bezrobocia  naturalnego,  istotne  sukcesy  odniesione  zostały  także  na  polu  walki  z  
inflacją,  jak  również  w  ograniczaniu  deficytu  budżetowego.  W  związku  z  tym  uprawniona  jest  hipoteza  o  
opóźnionych  skutkach  podjętych  decyzji  fiskalnych.  Hipoteza  taka  wymaga  jednak  weryfikacji:  może  istniały  
inne  czynniki  wywierające  wpływ  na  obecny  korzystny  stan  gospodarki  amerykańskiej.  Z  interesującego  nas  
fiskalnego  punktu  widzenia  istnieją  prognozy,  wedle  których  w  budżecie  federalnym  Stanów  Zjednoczonych  nie  
będzie  deficytu  w  roku  1999,  po  raz  pierwszy  od  30  lat.  Przewidywane  początkowo  na  rok  2002  zrównoważenie  
budżetu  amerykańskiego  zostanie  więc  prawdopodobnie  przyspieszone  na  skutek  znacznie  lepszych  wyników
gospodarki  amerykańskiej  obserwowanych  w  ostatnich  latach  niż  zakładano,  na  co  zwracałem  uwagę  powyżej.  
W  wymiarze  fiskalnym  oznacza  to,  że  w  1997  r.  deficyt  budżetowy  wyniósł  58  mld  USD,  zamiast  planowanych  
90  mld  USD;;  przewidywano,  że  w  1998  r.  deficyt wyniesie tylko 22 mld USD zamiast planowanych 120 mld
USD. Prognozowane w nadchodzących  latach  nadwyżki  budżetowe  będą  przeznaczane  na  zmniejszanie  gigan-
tycznego  długu  publicznego,  wynoszącego  obecnie  5,4  bln  USD 8.
Postępujący  rozwój  międzynarodowych  stosunków  gospodarczych  i  finansowych  odegrał  również  istotną  rolę  w  
rozwoju  instytucji  budżetu  państwa.  Budżet  stał  się  narzędziem  rządów  w  finansowaniu  wspólnych  przed-
sięwzięć  gospodarczych,  np.  infrastruktury,  źródłem  udzielania  pomocy  finansowej  różnym  krajom,  źródłem  
udzielania  pożyczek  innym  krajom  czy  też  przyjmowania  pożyczek.  Inną  nową  płaszczyzną  
„umiędzynarodowienia"  budżetu  państwa  było,  i  nadal  jest,  finansowanie  deficytu  budżetowego  i  długu
Por. S. Walczak W  1999  roku  nie  będzie  deficytu,  „Rzeczpospolita" z 7 stycznia 1998 r.
96
publicznego  przei.  ozyskiwanie  środków  na  zagranicznych  rynkach  finansowych.  Do  kwestii  tej  powrócę  
omawiając  problemy  deficytu  budżetowego  i  długu  publicznego.
Dla  budżetu  państwa  ważną  rolę  odegrały  także  procesy  integracyjne  zachodzące  w  świecie,  zwłaszcza  w  
Europie  Zachodniej  po  drugiej  wojnie  światowej.  Istota  tego  czynnika  dla  rozwoju  budżetu  państwa  polega  na  
tym,  że  jego  oceny  zaczęły  dokonywać  inne  kraje  lub  działające  w  ich  imieniu  agendy.  Motywem
zainteresowania  się  ponadnarodowych  instytucji  problemami  budżetów  krajowych,  zwłaszcza  po  stronie  
wydatków  oraz  z  punktu  widzenia  równowagi  budżetu  (poziomu  deficytu),  były  procesy  integracyjne,  których  
zewnętrznym  wyrazem  są  wydatki  na  rzecz  restrukturyzacji  niektórych  dziedzin  życia  gospodarczego,  jako  
przejaw  wspólnej  polityki  przemysłowej,  ekologicznej,  socjalnej.  Inną  przyczyną  zainteresowania  budżetem,  
wykraczającym  poza  ramy  narodowe,  była,  i  nadal  jest,  ochrona  wolnej  (u-czciwej) konkurencji w ramach
zintegrowanego  układu  gospodarczego.  Chodzi  o  eliminowanie  jawnych  lub  ukrytych  subsydiów  rządowych,  
odnoszących  się  najczęściej  do  rolnictwa,  górnictwa,  przemysłu  stalowego,  które  naruszają  zasady  wolnej  
konkurencji.  Kwestie  te  były  przedmiotem  ostrych  kontrowersji  między  różnymi  krajami  wchodzącymi  w  skład  
jednego ugrupowania gospodarczego,  np.  Unii  Europejskiej.  Postępujące  procesy  integracyjne  - rozumiane
zwłaszcza  jako  integracja  monetarna,  która  ma  doprowadzić  do  swobodnego  przepływu  kapitałów  i  zasobów  
pracy - będzie  zmuszać  do  zajęcia  się  także  stroną  dochodową  budżetów.  W  celu  ujednolicenia  warunków  kon-
kurencji,  czy  szerzej  prowadzenia  działalności  gospodarczej,  konieczne  będzie  zharmonizowanie  systemów  
podatkowych  krajów  tworzących  ugrupowanie  gospodarcze.  Proces  ten  już  się  zresztą  odbywa.
Rozwój  międzynarodowych  stosunków  gospodarczych  i  finansowych  oraz  procesy  integracyjne  na  świecie  
niewątpliwie  tworzą  nową  jakość  w  obrębie  instytucji  budżetu  państwa.  Z  jednej  strony,  obserwujemy proces
ograniczania  suwerenności  krajowych  władz  fiskalnych  na  rzecz  organizacji  międzynarodowych, z drugiej
strony,  sprawy  dotyczące  budżetu  w  poszczególnych  krajach  poddawane  są  bardziej  zobiektywizowanej  kontroli  
i ocenie. Nowym zjawiskiem jest powstawanie  budżetów  ponadnarodowych  (np.  budżetu  Unii  Europejskiej),  
opracowywanych i uchwalanych przez wyspecjalizowane agendy,  działające  w  imieniu  krajów  członkowskich.
W  tablicy  2  przedstawiony  jest  syntetyczny  opis  rozwoju  instytucji  budżetu  państwa  w wybranych krajach.
Przedstawiony - z  konieczności  w  skrócie  - zarys  historii  budżetu  w  pełni  potwierdza  scharakteryzowane  
wcześniej  ponadustrojowe  cechy  budżetu  jako  instytucji  finansowej,  ale  też  eksponuje  fakt,  że  treści  społeczne  i  
polityczne,  które  zawiera  budżet,  są  zdeterminowane  ustrojem  społeczno-politycznym  czy  formacją.  Innymi  
słowy,  budżet  jest  instytucją  występującą  obiektywnie.  Charakter  państwa,  przyjęta  doktryna  ekonomiczna,  
doktryna  społeczna  decydują  o  tym,  w  jaki  sposób  państwo  posługuje się  tym  narzędziem.
7 — Finanse publiczne
97
Tablica  2.  Ważniejsze  etapy  (daty)  w  historii  budżetu  państwa  w- -: jranych krajach
Rok Kraj Charakterystyka wydarzenia
(okres)

1 2 3

1273 Anglia Król  Anglii  Edward  I  wprowadza  dodatkowy  zapis  do Wielkiej Karty
Wolności,  wedle  którego  nie  będzie  nakładał  podatków  bez  zgody  
prałatów,  baronów  i  innych  wolnych  ludzi.

1374 Polska Król  Ludwik  Węgierski  wprowadził  do  paktów  koszyckich  zasadę,  że  bez  
zezwolenia  reprezentacji  podatników  (stanów)  nie  można  nakładać  
nowych danin.

Wiek XIV Francja Rozdzielenie  majątku  państwa  i  króla  (dotyczyło  tylko  wydatków  
dokonanych).

1504 Polska Podczas  obrad  sejmu  w  Piotrkowie  następuje  rozdział  skarbu  


królewskiego  i  publicznego.

1590 Polska Za  czasów  Zygmunta  III  Wazy  opracowano  budżet  obejmujący  całość      
dochodów  i  wydatków  państwowych.

1598 Francja Pogłębienie  procesów  rozdzielania  majątku  państwa  i  majątku  króla.

1628 Anglia Przyjęcie  zasady  zgody  parlamentu'  (w*,,Petition  pf  Rights")  na  
nakładanie  podatków  przez  króla.      '  •

1689 Anglia Zdobycie  na  trwałe  (w  „Bill  of  Rights")  przez  parlament  angielski prawa
zezwalającego  zarówno  na  pobór  podatków,  jak  i  prawa decydowania o
sposobie  ich  zużycia.

1768 Polska Ustawa sejmowa, wedle której  nałożenie  nowych  podatków  lub  
podwyższenie  istniejących  wymaga  opracowania  całego  budżetu z
uwzględnieniem  źródeł  dochodów;;i  rodzajów  wydatków  oraz  
jednomyślnego  przyjęcia  przez  sejm.  •                                            •          -

1781 Francja Opublikowanie po raz  pierwszy  dochodów*  i  wydatków  budżetowych


przez  ministra  skarbu  J.  Neckera;;  dokumenty  budżetowe  w  przeszłości  
były  tajne.                                                                                          ."./"'

1791 Francja Deklaracja  Praw  Człowieka  i  Obywatela.                                                   *

1791 Polska Konstytucja  3  Maja  reguluje  w  sposób  pełny  sprawy  budżetu  państwa;;  
reprezentacja narodu ma prawo zatwierdzania dochodów  i  wydatków  na  
każdy  następny  rok.

1830 Belgia Wprowadzenie  do  konstytucji  po  raz  pierwszy  w  historii  całości  zasad  
prawa  budżetowego  (po  raz  pierwszy  w  konstytucji  pojawia  się  termin  
„budżet").

1862 Francja Dekret  cesarski  będący  jednym  z  najobszerniejszych  i  najdok-


ładniejszych  źródeł  prawa  budżetowego  w  Europie.

1921 Stany Utworzenie departamentu budżetowego  podległego  bezpośrednio


Zjednoczone prezydentowi.

1930/193 Związek   Chybione  próby  zastąpienia  budżetu  zbiorczym  planem  finansowym


1 Radziecki (bilans  finansowy  państwa).

98
1 2 3

1933 Stany Początki    interwencjonizmu  państwowego  i  rozwój ekonomicz-


Zjednoczone nych  funkcji  budżetu.
1945- Związek Radykalne  rozszerzenie  zakresu  budżetu  w  związku  z  finanso-
-1989 Radziecki waniem  bieżących  lub  majątkowych  zadań  gospodarczych  oraz
i kraje zadań  socjalnych.
realnego
socjalizmu
1945- wysoko roz- Eksperymenty  z  wydłużeniem  okresu  budżetowego,  sporządza-
nadal winięte  kraje nie  odrębnych  budżetów  majątkowych  i  bieżących,  próby  do-
zachodnie stosowania  budżetu  do  przebiegu  cyklu  koniunkturalnego.
1957 EWG Powstanie  budżetu  ponadnarodowego na mocy traktatu rzymskiego.

1985 Stany Przyjęcie  przez  Kongres  ustawy  Gramma-Rudmana-Hollingsa


Zjednoczone o  zrównoważeniu  budżetu    oraz  parlamentarnej    kontroli    deficytu
budżetowego.

1992 Unia Traktat  z  Maastricht  zawierający  elementy fiskalne: limitowanie


Europejska poziomu  deficytu  budżetowego  w  stosunku  do  PKB,  limitowanie  poziomu  
długu  publicznego  w  stosunku  do  PKB.

1997 Unia Traktat  amsterdamski  potwierdzający  kryteria  fiskalne  z  Maast-


Europejska richt  w  związku  z  umią  walutową  (euro).
1997 Polska Przyjęcie  konstytucyjnego  zakazu  finansowania  deficytu  budżetowego
przez  bank  centralny;;  przyjęcie  zasady  ograniczania  długu  publicznego  
do  wysokości  3/5  PKB.

.  Źródło:  T.  Grodyriski  Zasady  gospodarstwa  budżetowego  w  Polsoe  na  tle  porównawczym,  PAU,  Kraków  1932,  s.  21-35: Encyklopedia powszechna, PWN, t 3, Warszawa
1974,  hasło:  „Rewolucja  francuska  1788-99", s. 242; J. Kaleta Gospodarka  budżetowa,  wyd. 3, PWE, Warszawa 1985, s. 11-14; R. Rybarskl Skarb  I  pieniądz  za  Jana  
Kazimierza,  Michała  Korybuta  I  Jana  III,  nakładem  Towarzystwa  Naukowego  Warszawskiego,  Warszawa  1939,  s.  13-31; Z. Fedorowicz Instytucie finansowe, PWE,
Warszawa 1965, s: 42-58; M. Weralskl Finanse I prawo, tinansowe. PWE, Warszawa 7978, s. 142-146; H.E. Shuman Politlcs and the Budget. The Struggle Between f/ie
President and me Congress, Prsntlce Hall, Englewood Cliffs, NJ.1988, s. 271-283.
W ostatnich dekadach w krajach demokratycznych o gospodarce rynkowej  podjęto  próby  .wiązania  budżetu  z  
cyklicznym  przebiegiem  procesów  •  gospodarczych.  Polegało  to  m.in.  na  odrębnym  sporządzaniu  budżetów  
bieżących  i  budżetów  majątkowych,  przy  czym  te  ostatnie  miałyby  właśnie  wykraczać  poza  okres  .jednego  roku,  
a wydatki powinny być  w  nich  zharmonizowane  z  przebiegiem  cyklu  koniunkturalnego.  W  rzeczywistości  
jednak  powodzenie  tych  eksperymentów  jest  ograniczone  ze  względu  na  fakt,  że  przewidywania  dotyczące  cyklu  
koniunkturalnego,  jego  tempa,  długości  trwania  itd.  są  trudne.  Tymczasem rygory gospodarki funduszami
publicznymi  wykluczają  tak  dużą  niepewność.  Decyzje  budżetowe  muszą  mieć  konkretny  charakter,  tzn.  
rozstrzygać  o  wielkości  dochodów,  ich  źródłach,  kierunkach  wydatków  itd.  W  przeciwnym  razie  finansom  
publicznym  groziłby  chaos  i  łatwe  do  przewidzenia  negatywne  skutki  społeczne,  polityczne  i  gospodarcze.  Z  
wymienionych  powodów  we  współczesnych  systemach  finansów  publicz-
99
nych  nadal  decydujący  jest  budżet  państwa  sporządzi  na  okres  jednego  roku;;  najczęściej  jest to rok
kalendarzowy,  chociaż  niekiedy  budżet  sporządzany  jest  na  okres  jednego  roku  gospodarczego,  np.  dla  wyników  
osiągniętych  przez  rolnictwo.
Istotnym  problemem  związanym  z  rozwojem  i  obecnym  funkcjonowaniem  budżetu  jest  jego  równoważenie.  
Sedno sprawy  tkwi  w  tym,  że  państwo  (rząd)  zbyt  często  ucieka  się  do  deficytu  budżetowego,  przyjmującego  
pokaźne  rozmiary  tak  w  ujęciu  bezwzględnym,  jak  i  relatywnym  (w  odniesieniu  do  PKB).  Wywołuje  to  szereg  
negatywnych  skutków  dla  sprawnego  funkcjonowania mechanizmu  rynkowego,  polegających  m.in.  na:
- wzroście  inflacji;;
- „wypychaniu"  coraz  większych  zasobów  poza  sektor  gospodarki  prywatnej,  która  jest  podstawą  dobrobytu,  
gdyż  jest  bardziej  efektywna  itd.;;
- wzroście  stopy  procentowej  na  rynkach  finansowych w  związku  ze  zgłaszanym  przez  państwo  popytem  na  
pieniądz  potrzebny  do  sfinansowania  deficytu  budżetowego  oraz  do  obsługi  długu  publicznego;;
- stałym  wzroście  długu  publicznego  na  skutek  kumulacji  deficytu  oraz  konieczności  ponoszenia  coraz  
wyższych  kosztów  obsługi  długu;;  powoduje  to  konieczność  angażowania  coraz  większych  bieżących  dochodów  
budżetowych  do  finansowania  deficytu  budżetowego  z  przeszłości;;
- przerzucaniu  ciężarów  długu  publicznego  na  przyszłe  pokolenia.
Z wymienionych przyczyn kraje zachodnie  (zwłaszcza)  w  ostatnich  latach  podjęły  próbę  ograniczenia  
rozmiarów  deficytu  budżetowego.  Spektakularnym  przykładem  są  Stany  Zjednoczone,  w  których  - wobec
lawinowo  narastającego  deficytu  budżetowego  i  długu  publicznego  - w  1985  r.  Kongres  przyjął  ustawę  Gramma-
Rudmana-Hollingsa  (od  nazwisk  trzech  kongresmenów),  która  zobowiązała  administrację  do  przygotowywania  
tylko  zrównoważonych  budżetów.  Cel  ten  miał  być  osiągnięty  w  latach  1986-1991.  Tak  krańcowe  podejście  do  
równowagi  budżetowej  okazało  się  nierealne,  chociaż  w  wyniku  tej  ustawy  udało  się  w  pewnym  stopniu  
ograniczyć  skalę  deficytu  budżetowego  w  Stanach  Zjednoczonych.  Do  kwestii  deficytu  budżetowego  oraz  długu  
publicznego powrócę  jeszcze  w  dalszej  części  pracy.  W  tym  miejscu  skonstatuję  jedynie  ważny  w  historii  
rozwoju  tej  instytucji  fakt,  iż  po  kilku  dekadach,  zwłaszcza  po  drugiej  wojnie  światowej,  kiedy  to  budżet  
państwa  mógł  w  wyniku  świadomej  polityki  gospodarczej  rządów  zamykać  się  deficytem,  następuje  powrót  do  
zasady  równoważenia  budżetu.  Równowaga  budżetowa  jest  ważnym  kryterium  działalności  państwa.  Na  ile  jest  
to  tendencja  trwała,  a  zwłaszcza  realistyczna,  spróbuję  odpowiedzieć  w  innym  miejscu  pracy.
3.3.  Cechy  budżetu  państwa
Na podstawie analizy literatury przedmiotu oraz obserwacji funkcjonowania  budżetu  państwa  można  wymienić  
następujące  jego  cechy:      r  ■■■  ■
1)  budżet  państwa  jest  funduszem  scentralizowanych  zasobów  pienięż-
100
nych  gromadzonych  i  dzielonych  przez  państwo  w  związku'z  realizacją  zadań  (Funkcji  państwa);;
2)    gromadzenie  środków  budżetowych  odbywa  się  - z  reguły  - w  sposób  przymusowy;;  ten  tryb  gromadzenia  
zasobów  budżetowych  jest  charakterystyczny  dla  działalności  państwa  wynikającej  z  atrybutu  władzy;;
3)    szczególna  rola  budżetu  w  funkcjonowaniu  państwa;;
4)    procesy  gromadzenia  i  dzielenia  dochodów  za  pomocą  budżetu  implikują  zasady  ustrojowo-konstytucyjne;
najogólniej  chodzi  o  zakres  uprawnień  władzy  ustawodawczej  i  wykonawczej  w  określaniu  źródeł,  wysokości  i  
rodzajów  dochodów  oraz  kierunków  wydatków;;  wymaga  to  nadania  budżetowi  państwa  formy  normatywnej,  
tzn. formy aktu prawnego wysokiej rangi - ustawy;
5)    procesy  gromadzenia  i  dzielenia  przez  państwo  dochodów  w  budżecie  zawsze  mają  charakter  nie  tylko  
ekonomiczny,  lecz  także  społeczny;;  wyraża  się  to w  przejmowaniu  części  produktu  społecznego  i  dysponowaniu  
nią,  co  wpływa  na  sytuację  dochodową  i  socjalną  poszczególnych  osób,  grup  społecznych  itd.;;
6)    dochody  budżetowe  powstają  na  skutek  definitywnego  (ostatecznego)  przejęcia  ich  przez  państwo  od  różnych
podmiotów;;  oznacza  to,  że  dochody  budżetowe  gromadzone  w  budżecie  są  bezzwrotne;;
7)    budżet  państwa  dotyczy  działalności  organów  i  podmiotów  państwa  w  przyszłości,  stąd  też  zawsze  jest  
planem  dochodów  i  wydatków  państwa  na  z  góry  ustalony  czas9;
8) budżet  jako  fundusz  musi  cechować  specjalizacja,  polegająca  na  nadaniu  rygorów  prawnych  wydatkom  
budżetowym10;
9)    wiązanie  dochodów  i  wydatków  budżetowych  z  działalnością  państwa  w  zamkniętym  okresie  oznacza,  że  w  
istocie  budżet  państwa  tworzą  strumienie dochodów  i  strumienie  wydatków;;
10)    strumieniowy  charakter  budżetu  oznacza,  z  reguły,  konieczność  egzekwowania  należnych  w  danym  okresie  
dochodów,  jak  również  obliguje  do  wydatkowania  środków  budżetowych  przed  upływem  okresu  budżetowego;;  
ta cecha gospodarowania  środkami  budżetowymi  powoduje  istotne  skutki  dla  racjonalności  budżetu;;
11)    budżet  państwa  nie  jest  jedynym  „urządzeniem",  w  którym  znajduje  finansowe  odzwierciedlenie  działalność  
państwa,  co  oznacza,  że  nie  może  on  być  wystarczającą  podstawą  oceny  finansowej  działalności  państwa.
9
Cechę  „planowości"  budżetu  nazywa  się  także  niekiedy  cechą  „uprzedniości",  ale  nie  zmienia  to  jej  treści  - budżet  zawsze  musi  dotyczyć  
przyszłości.  L.  Kurowski  i  M.  Weralski  stwierdzają  wprost,  że  cecha  „okresowości"  (rok,  dwa  lata,  itd.)  jest  „immanentną  cechą  budżetu,  bez  
której  istnieć  on  nie  może,  gdyż  nie  da  się  go  ustalić  bezterminowo";;  L.  Kurowski,  M.  Weralski  Prawo finansowe, wyd. 3, PWN, Warszawa
1970, s. 56.
10
L.  Kurowski  i  M.  Weralski  stwierdzają,  że  bez  cechy  specjalizacji  po  stronie  wydatków  (tj.  jeżeli  nie  są  one  związane  rygorami  prawnymi,  
które  cechują  kredyty  budżetowe)  nie  jest  on  budżetem;;  najwyżej  może  być  jakimś  przewidywaniem  lub  szacunkiem;;  por.  L.  Kurowski, M.
Weralski op. cit.
101
nu
Przedstawione  cechy  budżetu  państwa  w  pełni  potwierdzają  złożoność  tej  instytucji  i  tłumaczą  trudności  ze  
sformułowaniem  definicji  budżetu.  Z  drugiej  jednak  strony,  wyeksponowane  cechy  budżetu  państwa  dobrze,  jak  
sądzę,  oddają  jego  istotę.  Są  też  dogodnym  punktem  wyjścia  wyodrębnienia  funkcji  budżetu  państwa.
3.4.  Funkcje  budżetu  państwa
Duży  stopień  złożoności  instytucji  budżetu  państwa  jest  przyczyną  rozbieżności  w  formułowaniu  przez  różnych  
autorów  funkcji  budżetu.  Rozbieżności  te  dotyczą  zarówno  liczby  funkcji,  jak  też  interpretacji  ich  treści.  
Częściowe  wyjaśnienie  źródeł  nieporozumień  związanych  z  funkcjami  budżetu  leży,  jak  sądzę,  w  pojęciu  
„funkcja".  Warto  zauważyć,  że  na  gruncie  nauk  ekonomicznych  pojęcia  tego  używa  się  w  odniesieniu  do  zjawisk
nie  tylko  ilościowych,  lecz  także  jakościowych.  Na  przykład  powszechnie  wymienia  się  funkcje  pieniądza,  
kredytu,  cen,  podatków  itd.  Tymczasem  pojęcie  funkcji  wywodzi  się  z  nauk  ścisłych  i  dotyczy  zależności  
między  przynajmniej  dwoma  zjawiskami,  przy  czym  zjawiska  te  zawsze  występują  razem,  tzn.  wystąpieniu  
zjawiska A towarzyszy  pojawienie  się  zjawiska  B, oraz  istnieje  między  nimi  związek  przyczynowo-skutkowy.
Najważniejsze  jednak  jest  to,  że  w  przypadku  funkcji  rozpatrywanych  na  gruncie  nauk  ścisłych  zależność  
między  zjawiskami  daje  się  kwantyfikować.  W  przypadku  funkcji  kategorii  ekonomicznych  ich  istotę  formułuje  
się  w  sposób  opisowy,  co  stwarza  możliwość  różnej  jej  interpretacji.  Znany  teoretyk  budżetu,  J.  Kaleta,  zwraca  
też  uwagę  pośrednio  na  pojemność  funkcji,  stwierdzając  że  mnożone  w  literaturze  funkcje  są  zawarte  "w  kilku  
funkcjach  o  charakterze  podstawowym".  Wyłania  się  stąd  możliwość  formułowania  np.  podstawowych  oraz  
pomocniczych  funkcji  budżetu.  Inne  rozwiązanie  polegałoby  na  hierarchizacji  funkcji  budżetu.  •            .
W  teorii  wyodrębnia  się  następujące  funkcje  budżetu  państwa:        .
1)    redystrybucyjną  albo  rozdzielczą,
2)    stabilizacyjną,  zwaną  wyrównawczą  lub  kompensacyjną,
3)    alokacyjną,
4)    fiskalną  albo  skarbową,
5)    ustrojową,
6) demokratyczną, ..,■■..' "
7)    kontrolną  lub  ewidencyjno-kontrolną,
8)    bodźcową,
9) planowania,
10)    prawną,
11)    kredytową,
12)    administracyjną,
13)    koordynacyjną.
" Por. J, Kaleta Gospodarka  budżetowa,  wyd. 3, PWE, Warszawa 1985, s. 20-21.
102
lllillUlIIIIIIIIIWIilJi™^^
Wobec  obtuości  wymienianych  w  teorii  funkcji  konieczne  jest  pewne  ich  uporządkowanie.  W  tym  celu  
przydatny  jest  podział  ogółu  funkcji  budżetu  na  trzy  grupy: funkcje ekonomiczne, funkcje kontrolne, funkcje
polityczne12.
Do  funkcji  ekonomicznych  należy  zaliczyć  zwłaszcza  funkcję  redystrybucyjną,  stabilizacyjną,  alokacyjną.  
Budżet  państwa  realizuje  te  funkcje  w  ramach  ogólnych  funkcji  finansów  publicznych,  które  zostały  już  
wcześniej  scharakteryzowane.  Budżet  państwa,  ze  względu  na  rozmiary  środków  pieniężnych,  które  gromadzi  i  
rozdziela,  jest  podstawowym  narzędziem  finansowym  państwa  i  stanowi  główny  element  finansów  publicznych.  
Aby  uniknąć  powtórzeń,  skoncentruję  się  obecnie  na  specyficznych  cechach  funkcji  budżetu  państwa.
Redystrybucyjna  funkcja  budżetu  państwa  jest  powszechnie  akceptowana  przez  teorię  ekonomii  i  finansów.  Jej  
istota  polega  na  tym,  że  budżet  jest  narzędziem  redystrybucji  dochodu  narodowego.  Działalność  redystrybucyjna
budżetu  polega  zatem  na  regulowaniu  dochodów  podstawowych  kategorii  podmiotów  występujących  w  
gospodarce  narodowej.  Zewnętrznym  wyrazem  redystrybucyjnej  działalności  budżetu  jest  gromadzenie  
dochodów,  głównie  w  postaci  podatków,  od  podmiotów  gospodarujących  i  przeznaczanie  ich  na  rzecz  tych  
podmiotów,  które  albo  w  ogóle  nie  osiągają  dochodów,  albo  osiągają  je,  ale  w  stopniu  nie  wystarczającym  na  ich  
potrzeby  (np.  szkoły,  szpitale,  jednostki  administracji  publicznej).
W ramach  redystrybucyjnej  działalności  państwo  dokonuje  też  korekty  bardzo  wysokich  dochodów  pewnej  
części  społeczeństwa.  Wysokie  dochody  powstają  najczęściej  na  skutek  niesprawności  mechanizmu  rynkowego.
Warto  także  podkreślić,  że  budżet  państwa  jest  podstawowym  narzędziem  redystrybucji  wewnątrz- systemu
finansów  publicznych.  Wyrazem  tego  są  transfery  budżetu  państwa  na  rzecz  budżetów  samorządowych,  
funduszów  ubezpieczeń  społecznych  itp.
Z  redystrybucyjną  funkcją  budżetu  ściśle  wiąże"  się  funkcja  f  i  s  k  a  1  n  a,  ale  w  teorii  nie  ma  zgodności  co  do  
istoty  tej  funkcji.  Najogólniej,  istota  funkcji  fiskalnej  polega  na  przejmowaniu  na  rzecz  państwa  dochodów.  
Przejmowanie  dochodów  budżetowych  wiąże  się  z  prowadzeniem  przez  państwo  rozmaitej  działalności  
związanej  z  funkcjami  państwa.  Zdaniem  E.  Denek,  między  funkcją  redystrybucyjną  a  funkcją  fiskalną  zachodzą  
różnice  co  do  zakresu,  polegające  na  tym,  że  funkcja  fiskalna  budżetu  dotyczy  tylko  jego  strony  dochodowej,  a  
funkcja  redystrybucyjna  dotyczy  zarówno  dochodów,  jak  i  wydatków  budżetowych,  przy  czym  główny  akcent  
położony  jest  na  stronę  wydatkową13.
Z  poglądem  tym  trudno  się  zgodzić,  ponieważ  odrywanie  strony  dochodowej od wydatkowej, i przeciwnie, jest
pozbawione racjonalnych przesłanek.  Proces  gromadzenia  dochodów  budżetowych  ma  ściśle  określone  cele,  
zawarte  w  wydatkach.    Stąd  też  różnica  między  funkcją  redystrybucyjną
12
Por. L. Kurowski, M. Weralski op. cit., s. 56.
13
Por. E. Denek Ekonomiczne  znaczenie  gospodarki  budżetowej,  w: Finanse, E.  Czerwińska,  J.  Wierzbicki (red.), PWN, Warszawa 1978, s.
205.
103
a  funkcją  fiskalną  polega,  według  mnie,  na  tym,  że  funkcj.  skalna  budżetu  jest  zewnętrznym  wyrazem  
działalności  państwa,  polegającej  na  gromadzeniu  i  dzieleniu  środków  pieniężnych.  Ta  funkcja budżetu  jest  więc  
silnie  postrzegana  przez  podmioty  polityki  budżetowej  państwa,  a  więc  zarówno  przez  podatników,  jak  i  przez  
podmioty  korzystające  z  subsydiów  budżetowych.  Natomiast  funkcja  redystrybucyjna  budżetu  dotyczy  treści  
ekonomicznej  procesów  powstających  w  obszarze  budżetu  państwa.  Badanie  redystrybucyjnej  funkcji  budżetu  
ma  na  celu  ustalenie  skutków  działalności  fiskalnej  państwa  dla  procesów  wytwarzania  i  podziału  dochodu  
narodowego, dla funkcjonowania mechanizmu rynkowego.
O  możliwościach  różnego  podejścia  do  procesów  gromadzenia  i  podziału  dochodów  budżetowych  świadczy  
m.in.  fakt  wyodrębniania  w  teorii  alo-kacyjnej  funkcji  budżetu.  Z  punktu  widzenia  treści  ekonomicznej  funkcja  
ta  w  pełni  pokrywa  się  z  funkcją  redystrybucyjną.  Pogląd  taki  wyrażają  też  L.  Kurowski  i  M.  Weralski14.  Jeżeli  
zatem  wyodrębnia  się  funkcję  alokacyjną,  to  po  to,  aby  wyeksponować  rolę  budżetu  w  alokacji  zasobów.  
Funkcję  tę  scharakteryzowałem  w  ramach  funkcji  finansów  publicznych.  Przedstawione  tam  rozważania  
wskazują,  że  nie  można  identyfikować  tych  dwóch  funkcji,  gdyż  funkcja  alokacyjną  jest  związana  z  
wytwarzaniem  przez  sektor  publiczny  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych.  Natomiast  funkcja  redystrybucyjna  
budżetu  opisuje  jego  rolę  w  redystrybucji  dochodów.  Oczywiście  celem tej redystrybucji jest m.in. finansowanie
procesów  wytwarzania  (alokacji)  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych.  Nie  wszystkie  operacje  redystrybucji  
dochodów  wiążą  się  jednak  z  alokacją  dóbr  publicznych  i  społecznych.  Na  przykład  różnego  rodzaju  transfery,
pożyczki  nie  wywołują  bezpośrednio  alokacji  zasobów  i  dóbr.
Do  funkcji  ekonomicznych  budżetu  bez  wątpienia  należy  zaliczyć  funkcję  stabilizacyjną  (wyrównawczą).  W  
teorii  ekonomii  oraz  finansów  istnieje  zgodność  co  do  treści  tej  funkcji  w  warunkach  gospodarki
kapitalistycznej.  Ta  funkcja  budżetu  pojawiła  się  w  latach  trzydziestych  obecnego  stulecia  wraz  z  koncepcją  
interwencjonizmu  państwowego.  Istota  funkcji  stabilizacyjnej  budżetu  polega  na  wykorzystaniu  go  jako  
narzędzia  państwa  w  celu  łagodzenia wahań  cyklu  koniunkturalnego  oraz  zapewnienia  zrównoważonego  wzros-
tu  gospodarki  kapitalistycznej.  Nieco  inaczej  istotę  funkcji  stabilizacyjnej,  zwanej  też  wyrównawczą,  pojmuje  E.  
Denek.  Zdaniem  autorki,  funkcja  ta  „polega  na  stworzeniu  warunków  skłaniających poszczególne  podmioty  gos-
podarcze  do  podejmowania  lub  zaniechania  określonych  działań,  czyli  na  bieżącym  sterowaniu  za  pomocą  
instrumentów  budżetowych  procesami  gospodarczymi"15.  Zakres  wyrównawczej  funkcji  budżetu  ogranicza  się  -
zdaniem cytowanej autorki - do  podmiotów  gospodarki  budżetowej,  tj.  do  podmiotów  sfery  nieprodukcyjnej  
(jednostki  i  zakłady  budżetowe).  W  takim  ujęciu  funkcja  wyrównawcza  budżetu  polega,  z  jednej  strony,  na  
wprowadzaniu  zmian  w  uchwalonym  budżecie,  a  z  drugiej  strony,  na  wprowadzaniu zmian w gos-
14
Por. L. Kurowski, M. Weralski op. cit., s. 61.
15
E. Denek op. cit., s. 204.
104
podarce podmie^w najsilniej  związanych  z  budżetem,  czyli  jednostek  i  zakładów  budżetowych.  O  ile  definicja  
funkcji  wyrównawczej  budżetu  jest  trafna,  o  tyle  ograniczenie  jej  zakresu  budzi  zasadnicze  zastrzeżenia.  Główne  
ostrze  wyrównawczej  funkcji  budżetu  nastawione  jest  właśnie  na  podmioty  rynkowego  sektora  prywatnego,  a  
nie na podmioty sektora publicznego.
Kolejną  funkcją  ekonomiczną  budżetu  jest  tzw.  funkcja  bodźcowa.  Funkcję  tę  sformułował  m.in.  J.  Kaleta.  Jej  
istotę  można  sprowadzić  do  pozytywnego  zachowania  się  podmiotów  wobec  stosowanych  przez  państwo  
instrumentów  budżetowych,  zwłaszcza  w  zakresie  ciężarów  podatkowych.  Problem  polega  jednak  na  tym,  że  
działalność  fiskalna  państwa  z  reguły  zniechęca  podmioty  gospodarujące  do  prowadzenia,  a  tym  bardziej  
rozwijania  działalności  gospodarczej.  Obciążenia  fiskalne  podmiotów  gospodarujących  są  więc  - z punktu
widzenia stymulacyjnego - negatywne.  Stąd  też  można  mówić  raczej  o  negatywnej  funkcji  stymulacyjnej  
budżetu  w  stosunku  do  podmiotów  gospodarujących.  Pozytywna  stymulacja  budżetowa  ogranicza  się  więc,  
moim  zdaniem,  wyłącznie  do  stosowania  przez  państwo  ulg  i  zwolnień  w  obciążeniach podatkowych i g^OM-
podatkowych.  Te  ulgi  i  zwolnienia  mogą  być  stosowane  albo  ze  względu  na  podmiot,  albo  ze  względu  na  
przedmiot  opodatkowania  i  w  tym  zakresie  mogą  stymulować  rozwój  jakiejś  dziedziny  działalności.  Pewną  
formą  pośredniego  finansowego  zachęcania  podmiotów  do  podejmowania  działalności  gospodarczej  
preferowanej  przez  państwo  jest  udzielanie  gwarancji  i  poręczeń  skarbu  państwa  na  udzielane  przez  banki  
krajowe  i  zagraniczne  kredyty  dla  przedsiębiorstw.  Środki  budżetowe  mogą  być  też  angażowane  do  
subsydiowania  funduszy  pozabudżetowych,  agencji  władz  publicznych,  których  celem  jest  wspieranie  
określonych  dziedzin,  np.  promowanie  rozwoju  małej  przedsiębiorczości,  popieranie  przedsięwzięć  pro-
ekologicznych.  Nie  zmienia  to  jednak  głównej  treści  funkcji  budżetu,  polegającej na negatywnej stymulacji,
czyli  zniechęcaniu  do  prowadzenia  i  rozwijania  działalności  gospodarczej.  Stąd  też  istotnym  problemem  jest  
obiektywizacja  zakresu  redystrybucji  budżetowej  i  ograniczanie  jej  do  niezbędnych  rozmiarów.
Na tym kończy  się  lista  formułowanych  przez  teorię  ekonomicznych  funkcji  budżetu  państwa.  Pozostałe  albo  są  
funkcjami kontrolnymi, politycznymi,  albo  też  leżą  na  pograniczu  funkcji  ekonomicznych  i  politycznych.
Do  tych  ostatnich  należy  zaliczyć  funkcję  kontrolną  budżetu.  Zdaniem  J.  Kalety,  funkcja  kontrolna  budżetu  jest  
funkcją  ekonomiczną:  „polega  ona  na  wykorzystywaniu  gromadzenia  i  wydatkowania  środków  budżetowych  do  
kontroli  celowości,  efektywności  i  legalności  gospodarki  budżetowej" 16.  Takie  sformułowanie  funkcji kontrolnej
budżetu  budzi  pewne  zastrzeżenia,  gdyż  wynika  z  niej,  że  budżet  państwa  ma  kontrolować  sam  siebie.  Istotę  
funkcji  kontrolnej  budżetu  można  wyprowadzić  z  ogólnej  funkcji  kontrolnej  finansów,  która  polega  na  
wykorzystywaniu  procesów  i  zjawisk  pieniężnych  do  obserwacji  oraz  analizy  zjawisk  i  procesów  rzeczowych.  
Tak rozumiana
J. Kaleta op. cii., s. 26.
105
funkcja  kontrolna  budżetu  może  polegać  na  analizie  przyczyn  (rzeczowych)  niewykonania  budżetu  po    stronie  
dochodów  lub  wydatków,  w  kwotach  globalnych  lub  w  pozycjach  szczegółowych,  co  oznacza,  że  pewna  część  
zadań  publicznych  nie  jest  realizowana.  Kontrolna  funkcja  budżetu  budzi  zastrzeżenia  także  z  innego  punktu  
widzenia.  Nawiązując  do  istoty  funkcji  kontrolnej  niektórzy      autorzy      sformułowali      funkcję    koordynacyjną17.
Ich zdaniem,  używanie  terminu  kontrola  nasuwa  wątpliwości  natury  zasadniczej.  Istota  sporu  dotyczy  zakresu  
funkcji  kontrolnej  budżetu.  Trzeba  zgodzić  się  z  L.  Kurowskim  i  M.  Weralskim,  że  budżet  państwa  ze względu  
na  ograniczony  zakres  nie  jest  w  stanie  pełnić  roli  narzędzia  koordynacji  aktywności  państwa,  ponieważ  wiele  
dziedzin,  zwłaszcza  cały  sektor  publiczny,  nie  znajduje  pełnego  wyrazu  w  budżecie  państwa.  Stąd  też  należy  
wyprowadzić  wniosek,  że  budżet  państwa  jest  narzędziem  kontroli  i  koordynacji  w  takim  zakresie,  w  jakim  ujęte  
są  w  nim  dochody  i  wydatki  sektora  publicznego.  Każde  inne  podejście  do  roli  budżetu  jest  wyrazem  oczekiwań  
i  nie  znajduje  potwierdzenia  w  rzeczywistości.  Funkcja  kredytowa  budżetu  była  formułowana  w  dawniejszej  
literaturze,  a  obecnie  jest  jakby  zapomniana.  Ze  względu  na  treść  rola  tej  funkcji  może  w  przyszłości  wzrosnąć.  
T.  Grodyński  definiuje  funkcję  kredytową  w  sposób  następujący:  „Z  budżetu  zatem  dowiadujemy  się  o  zakresie  
zadań,  które  dane.  państwo  uznało  dla  siebie  za  niezbędne  i  o  wynikających  z'tego  koniecznóściach  •  i  
możliwościach  obciążenia  podatkowego  ludności  i  o  wzajemnym  stosunku  tych  zjawisk,  wyrażającym  się  
równowagą  budżetową"18.  W  ujęciu  tego  autora  istota  funkcji  kredytowej  budżetu  sprowadza  się  do  ustalenia,  
czy  państwo  ma  zdolność  kredytową.  Zdolności  takiej  nie  ma  - zdaniem  T.  Grodyńskiego  - państwo  o  
nieuporządkowanym,  niezrównoważonym  budżecie.        '...
Należy  podkreślić,  że  funkcje polityczne budżetu,  do  których  zalicza  się  funkcję  ustrojową,  demokratyczną  i  
prawną,  są  istotne.  W  kontekście  rozważań  nad  funkcjami  budżetu  warto  zaznaczyć,  że  niedocenianie  funkcji  
politycznych  budżetu  może  wynikać  ze  słabej  pozycji  parlamentu  w  stosunku  do  rządu.  Istota  wszystkich funkcji
politycznych  budżetu  sprowadza  się  bowiem  do  relacji  między  władzą  ustawodawczą  a  władzą  wykonawczą  lub,  
inaczej,  między  parlamentem  a  rządem.  Należy  też  z  naciskiem  podkreślić,  że  rozstrzygnięcia  natury  politycznej  
dotyczące  budżetu  przesądzają  o  randze  jego  funkcji  ekonomicznych.  Jeżeli  w  systemie  politycznym  uchwalanie  
budżetu  przez  parlament  pozostaje  tylko  formalnością,  to  trudno  oczekiwać,  aby  budżet  państwa  był  narzędziem  
racjonalizującym  procesy  gospodarcze.  Przeciwnie, stwarza to przesłanki  woluntaryzmu.  Historia  rozwoju  
budżetu.- na  co  już  zwracałem  uwagę  - jest  nierozłącznie  związana  z  rozwojem  parlamentaryzmu.  Istota  funkcji  
ustrojowej  budżetu  sprowadza  się  więc  do  określenia,  z  reguły  w  ustawie  zasadniczej  (konstytucji),  zakresu
uprawnień  władzy  ustawodawczej  i  władzy  wykonawczej  w  sprawach  budżetowych.  Jest  to  jednak  zewnętrzna
17
Por. L. Kurowski, M. Weralski op. cit., s. 62.
18
T.  Grodyński  op. cit., s. 13.
106
forma realizacji funkcji ustrojowej. Jej istota polega  na  tym,  że  budżet  państwa  jest  przede  wszystkim  
narzędziem  zachowania  danego  ustroju  społeczno-gospodarczego,  jest  atrybutem  władzy.  Inną  kwestią  jest,  w  
jaki  sposób  władza  posługuje  się  budżetem.  W  krańcowym  przypadku  może  powstać  sytuacja,  w  której  polityka
i  gospodarka  budżetowa  jest  jedną  z'przesłanek  naruszania  podstaw  ustroju.  Najczęściej  jednak  debaty  
budżetowe  w  parlamencie  stają  się  okazją  do  oceny  globalnej  polityki  rządu.  W  krańcowej  sytuacji  debata  
budżetowa  może  być  jedną  z  przyczyn  upadku  rządu.  Krok  taki  należy  uznać  za  mechanizm  samoobrony  danego  
ustroju,  gdyż  zmiana  rządu  ma  doprowadzić  do  zachowania  danej  formacji  społeczno-ekonomicznej, czyli
danego ustroju.
Demokratyczna  funkcja  budżetu  jest  jedną  z  ważniejszych  funkcji  politycznych. Istota tej funkcji polega na
zainteresowaniu  społeczeństwa  opracowywaniem  i  wykonywaniem  budżetu  i  wpływie  na  to.
Sporządzanie  i  realizacja  budżetu  państwa  inspiruje  zainteresowanie  sprawami publicznymi oraz gospodarczymi,
sprzyja  wyborowi  właściwych  przedstawicieli  do  władz  uchwalających  budżet  i  kontrolujących  jego  
wykonywanie,  przedstawicieli  wybieranych  w  głosowaniu  tajnym,  w  wyborach  powszechnych,  równych  i  
bezpośrednich.
Wyjaśnienie  istoty  pozostałych,  nie  omówionych  dotychczas,  funkcji  bud-.żetu  napotyka  pewne  trudności.  
Chodzi  o  funkcję  planowania  oraz  '  funkcję  administracyjną..  Jeżeli  przez  funkcję  planowania  rozumieć  
zestawienia ex"antę  dochodów  i  wydatków  budżetowych,  to  funkcji  tej  nie  trzeba  wyróżniać.  Charakteryzując  
podstawowe cechy budżetu  wskazałem  już,  że.  budżet  zawsze  jest  planem  (cecha  uprzedniości).  Inaczej  mówiąc,  
bez  cechy  planowości  nie  nia  budżetu. .
T.  Grodyński  wyjaśnia  funkcję  administracyjną  budżetu  jako:  „zmianę  zakresu  działania  organów  państwowych,  
związaną  z  tym  redukcję  sił  pracujących,  przez  przegrupowanie  i  .reorganizację  urzędów,  przez  zmianę  zasad  
ich  postępowania  itd."19 Rolą  administracyjnej  funkcji  budżetu  wzrasta  - zdaniem cytowanego autora - przy
deficycie  budżetowym.  Interpretując  obecne  znaczenie  tych  dawniejszych  poglądów  T.  Grodyńskiego,  można  by  
stwierdzić,  że  rzeczywiście  w  warunkach  trudności  finansowych  państwa  (deficytu  budżetowego)  organy  
państwowe  mogą  wymuszać  działania  racjonalizujące  wydatki  budżetowe.
Reasumując,  rozważania  dotyczące  funkcji  budżetu  państwa  - na podstawie  analizowanych  poglądów  
teoretycznych - można  wyciągnąć  wniosek,  że  funkcje  budżetu  są  ponadustrojowe.  Budżet  ze  swej  istoty  nie  jest  
ani  feudalny,  ani  kapitalistyczny.  Budżet  państwa  jest  więc instytucją  istniejącą  niezależnie  od  ustroju  (istniejącą  
obiektywnie).  Aby  istniał  budżet  państwa,  muszą  być  spełnione  tylko  dwa  warunki:
- gospodarka  musi  mieć  charakter  pieniężny,
- musi  istnieć  państwo  jako  instytucja.
" Ibidem, s. 14-15.
107
W  związku  z  takim  obiektywnym  charakterem  budi  równie  obiektywny  charakter  mają  jego  funkcje.  Wynika  to  
z  obiektywnych  cech  budżetu,  a  mianowicie:  zawsze  jest  on  funduszem,  środki  pieniężne  budżetu  państwa  
gromadzi  się,  w  zasadzie,  w  trybie  przymusowym,  przejmowanie  przez  państwo  dochodów  (fiskalizm)  zawsze  
oznacza  redystrybucję  dochodu  narodowego.
3.5.  Zasady  budżetowe
W  teorii  skarbowości  i  budżetu  sformułowane  zostały  zasady,  których  przestrzeganie w praktyce powinno
zapewnić  sprawne i  racjonalne  funkcjonowanie  budżetu.  Jednakże  ilość  formułowanych  zasad,  ich  treść  i  ranga  
należą  - podobnie  jak  pojęcie  budżetu,  jego  cechy  i  funkcje  - do  kwestii  spornych.  Stąd  też  problem  zasad  
budżetowych  rozpatrujemy  przede  wszystkim  z  punktu  widzenia  próby  rozstrzygnięcia  istoty  tych  kontrowersji,  
nie  zaś  szczegółowego  omawiania  wszystkich  zasad  budżetowych.
Analizując  literaturę  przedmiotu,  z  jednej  strony,  i  obserwując  funkcjonowanie  budżetu,  z  drugiej,  można  
stwierdzić,  że  kontrowersje  wokół  zasad  budżetowych  sprowadzają  się  głównie  do  tego,  czy  mają  one  charakter  
ponadczasowy,  czyli  czy  obowiązują  niezależnie  od  ustroju  oraz  doktryny  ekonomicznej.  Istnieją  następujące  
możliwości:
sytuacja I - zasady  budżetowe  są  trwałe  i  uniwersalne,  czyli  dotyczą  każdego  budżetu,  bez  względu  na  ustrój  
oraz czas,
sytuacja II - część  zasad  budżetowych  ma  charakter  trwały,  uniwersalny,  a  część  zmienia  się  w  zależności  od  
ustroju  oraz  bieżącej  polityki  państwa,
sytuacja III - wszystkie  zasady  mają  charakter  względny i  zmieniają  się  wraz  ze  zmianą  warunków,  w  których  
funkcjonuje  budżet.
Aby  rozstrzygnąć  istotę  nieporozumień,  jakie  powstały  wokół  zasad  budżetowych,  celowe  jest  poświęcenie  
nieco  uwagi  samemu  pojęciu  „zasada".  Pojęcie  to  może  być  różnie  interpretowane 20. Rozbieżności  
interpretacyjne  dotyczące  pojęcia  zasad  budżetowych  są  o  tyle  istotne,  że  mogą  być  wykorzystywane  ze  szkodą  
dla  samej  instytucji  budżetu.  Za  takie  działanie  należy  uznać  fetyszyzowanie  zasad  budżetowych,  traktowanie  
ich jak dogmatu. Wiele szkody  może  też  przynieść  pomniejszanie  ich  znaczenia  lub  też  ich  ignorowanie.
Ekonomiczno-Społeczna  treść  „tworzywa,  którego  dotyczą  zasady  budżetowe",  nakazuje  bowiem  odrzucenie  
tezy,  wedle  której  wszystkie  zasady  budżetowe  powinny  być  bezwzględnie  obowiązujące.  Wniosek  taki  wynika  
stąd,  że  w  zmieniających  się  warunkach  społecznych  i  ekonomicznych  nie  ma  raz  na  zawsze  ustalonych  
pewników,  podlegają  one  ciągłej  weryfikacji.  Stwierdzenie  to  dotyczy  w  pełni  także  funkcjonowania  budżetu.  W  
odnie-
20
Pojęcie  „zasada"  ma  trzy  znaczenia:  1)  „teza,  w  której  treści  zawarte  jest  prawo  rządzące  jakimiś  procesami,  podstawa  na  której  coś  się
opiera,  reguła",  2)  „zwykle  w  liczbie  mnogiej  «normy  postępowania,  uznane  przez  kogoś  za  obowiązujące))",  3)  „związek  chemiczny";
Słownik  języka  polskiego,  t. III, PWN, Warszawa 1989, s. 955.
108
sieniu  do  zasad  L.dżetowych  kwestię  tę  rozpatrzę  na  przykładzie  konkretnych  zasad:
W  literaturze  wymienia  się  najczęściej  następujące  zasady  budżetowe,  zasadę 21:
1)    równowagi,
2)    zupełności  (powszechności),
3)    jedności  formalnej,
4)  jedności  materialnej,
5)    szczegółowości  (specjalizacji),
6)  jawności,
7)    przejrzystości,
8)    realności,
9)    uprzedniości,
10)    gospodarności,
11)    operatywności,
12)  jednoroczności,
13) polityczności.
Liczba  formułowanych  zasad  budżetowych  zmusza  do  ich  uporządkowania. Zacznijmy jednak od redukcji liczby
zasad.  Wyeliminowania  wymagają  zasady:  uprzedniości  i  polityczności.  Uprzedniość  jest  immanentną  cechą  
budżetu,  co  zostało  już  wyjaśnione  wcześniej.  Podobnie  jest  z  zasadą  polityczności.  Polityczny  jest  każdy  budżet  
państwa,  gdyż  „finansując  podstawowe  zadania  państwa,  które  z  natury  rzeczy  mają  charakter  polityczny,  
realizując  funkcje  polityczne,  umożliwia  bowiem  istnienie  [...]  państwa" 22. To, co w literaturze  określa  się  
mianem  „zasada  polityczności",  jest  atrybutem  (cechą)  budżetu  państwa,  stąd  nie  ma  potrzeby  formułowania  
takiej zasady.
W  rzeczywistości  istnieją  więc  zasady  budżetowe  ponadczasowe  i po-nadustrojowe oraz zasady specyficzne
dla danego ustroju. Do  zasad  ponadustrojowych  należy  zaliczyć  zasady:  równowagi,  zupełności  (powszech-
ności),  jawności,  realności  (jedności  materialnej),  gospodarności,  jednoroczności,  przejrzystości  i  operatywności,  
Istota  niektórych  zasad  zawarta  jest  w  ich  nazwie,  stąd  nie  ma  potrzeby  ich  objaśniania,  inne  wymagają  
objaśnienia.
Wśród  zasad  budżetowych  szczególna  rola  przypada  zasadzie  równowagi.  Ranga  tej  zasady  jest  tak  wysoka,  
zwłaszcza  w  ostatnich  latach,  że  wymaga  przedstawienia  w  oddzielnym  rozdziale (rozdział  9).
Zasada  zupełności  wymaga  ujęcia  w  budżecie  wszystkich  dochodów  i  wydatków  państwa.
Zasada  realności  postuluje  maksymalną  precyzję  w  planowaniu  dochodów  i  wydatków  budżetowych.
21
Por.  np.  Z.  Pirożyński,  E.  Winter  Budżet  państwowy  Polski  Ludowej, PWE, Warszawa 1961, s. 11-15; E. Denek, J. Wierzbicki
Organizacja  i  zasady  gospodarki  budżetowej,  w: Finanse, ed. cit., s. 222-241; J. Kaleta op. cit., s. 44-50.
22
J. Kaleta op. cit., s. 28.
109
Zasada  jedności  głosi,  iż  wszystkie  dochody  i  wydatki  państwa  powinny  być  objęte  jednym  planem  - budżetem.  
W  ramach  tej  zasady  rozróżnia  się  jedność  formalną  i  materialną.  Jedność  formalna  budżetu  jest  osiągana  dzięki  
budowaniu  skonsolidowanego  bilansu  systemu  finansów  publicznych,  obejmującego  budżet  władz  centralnych  i  
budżety  władz  terenowych  (budżety  samorządowe).  Jedność  materialna  budżetu  oznacza,  że  dochody  tworzące  
fundusz  budżetowy  mają  przeznaczenie  ogólne,  tzn.  nie  są  z  góry  związane  z  określonymi  celami  (zadaniami)  
finansowanymi z  budżetu.
Zasada  specjalizacji  budżetu  ma  charakter  złożony,  gdyż  wedle  niej:
1)    dochody  i  wydatki  powinny  być  ujmowane  nie  w  sumach  ogólnych,  lecz  z  dokładnym  określeniem  źródeł  
dochodów  oraz  przeznaczenia  wydatków,
2)    środki  budżetowe  powinny  być  wydatkowane  tylko  do  wysokości  ustalonej  w  budżecie,
3)    środki  budżetowe  powinny  być  wydatkowane  w  określonym  czasie.  Zasada      operatywności      budżetu      
wymaga opracowywania go
w  układzie  podmiotowym,  czyli  wskazania  zadań  w  zakresie  gromadzenia  dochodów  oraz  realizacji  wydatków  
dla  konkretnych  podmiotów".
Układ  budżetu  powinien  być  przejrzysty,  co  pozwala  na  rozpoznanie  procesów  zachodzących  w  obszarze  
budżetu  państwa.
Zasada  jawności  głosi  konieczność  prezentowania  dochodów  i  wydatków  społeczeństwu, a praktycznie organom
przedstawicielskim,  różnym  ciałom  i  organizacjom  społecznym. .
Zasada  gospodarności  wymaga  racjonalnego,  a  więc  i  oszczędnego,  wydatkowania  środków  budżetowych.
.
Jak  łatwo  zauważyć,  wiele  z  wymienionych  zasad  budżetowych  ma  charakter  uniwersalny  w  tym  sensie,  że  
wykracza  poza  ramy  budżetu.  Są  to  m.in.  zasady:  gospodarności,  operatywności,  przejrzystości,  realności.  Stąd  
też  Kaleta  słusznie  zwraca  uwagę,  że  zasady  te  powinny  być  respektowane  we  wszystkich  planach finansowych
państwa,  a  nie  tylko  w  budżecie23." .
Poświęćmy  trochę  więcej  uwagi  zasadzie  jawności  budżetu  państwa  - i  szerzej  finansów  publicznych  -jako
zasadzie  kontrowersyjnej.  W  przeszłości  występowała  wyraźna  tendencja  do  ukrywania  informacji  o gospodarce'
funduszami  publicznymi,  co  było  jakoby  gwarancją  bezpieczeństwa'  kraju,  państwa  itd.  Taka  realizacja  tej  
zasady  budżetowej  mogła  być  i  była  parawanem  służącym  do  ukrywania  rozrzutnego  wydawania  środków  
publicznych,  marnotrawienia  ich  czy  wręcz sprzeniewierzania.
Obecnie  coraz  silniejsza  jest  tendencja  do  ujawniania  finansów  publicznych,  wynikająca  z  silnej  presji  
podatników  chcących  mieć  orientację,  jak  wykorzystuje  się  konfiskowane  przez  władze  publiczne  ich  dochody  
(pobieranie  podatków).  Znaczenie  jawności  finansów  publicznych  deceniają  również  władze  publiczne,  które  w  
przestrzeganiu  tej  zasady  widzą  szansę  ograniczenia  siły  różnych  grup  nacisku  na  budżety  publiczne,  co  także  
ma  sprzyjać  optyma-
23
Por. ibidem, s. 45.
110
llZaCJJ    1UZ.1H1ĆUU  vV    aiuufcuw    puuu^iu^^u  uiai  la^junaiiiuo^i   IVJU w _yucn.xv*j wetula.
W  tym  kierunku  też  zmierzają  zapisy  nowej  Ustawy  o  finansach  publicznych24.  W  ustawie  tej  odrębny  rozdział  
poświęcono  jawności  i  przejrzystości  finansów  publicznych.  Cele  te  mają  być  osiągane  m.in.  przez:
1.    Jawność  sejmowej  debaty  budżetowej  oraz  debat  budżetowych  jednostek  samorządu  terytorialnego.
2.    Jawność  sejmowej  debaty  budżetowej  oraz  debat  budżetowych  jednostek  samorządu  terytorialnego  nad  
wykonaniem budżetów.
3.    Podawanie  do  publicznej  wiadomości  kwot  dotacji  z  budżetu  państwa  oraz  z  budżetów  jednostek  samorządu  
terytorialnego oraz publikowanie zbiorczych  danych  o  finansach  publicznych  przez  ministra'  finansów.  W  tym  
ostatnim przypadku chodzi o:
a) wielkość  państwowego  długu  publicznego,
b)    wielkość  długu  skarbu  państwa,
c)    poręczenia  gwarancyjne  skarbu  państwa  oraz  podmiotów  sektora  finansów  publicznych,
d)    relacje  do  PKB  państwowego  długu  publicznego,  długu  skarbu  państwa oraz relacje do PKB tych  wielkości  
powiększonych  o  przewidywane  wypłaty  z  tytułu  poręczeń  i  gwarancji  skarbu  państwa  oraz  podmiotów  sektora  
publicznego,
e)    kwotę  deficytu  lub  nadwyżki  budżetu  państwa,
f)    kwotę  długu  skarbu  państwa,
g)    wykaz  udzielonych  przez  skarb  państwa  poręczeń  i  gwarancji  z  wymienieniem  podmiotów,  których  te  
poręczenia  i  gwarancje  dotyczą,
h)  wykaz  osób  .prawnych  i  fizycznych,  którym  umorzono  znaczące  kwoty  zaległych  podatków!
,
Po  wyjaśnieniu  istoty  zasad  budżetowych  łatwiej  jest  ustosunkować  się  do  kwestii  spornych.  Należy  w  
szczególności  odrzucić  krańcowe  poglądy  na  rolę  zasad  budżetowych  w  funkcjonowaniu  współczesnego  
budżetu.  Zasad  budżetowych  nie  można  ani  fetyszyzować;;  ani  ignorować.  Doświadczenie  wskazuje,  że  
kurczowe  trzymanie  się  pewnych  zasad  budżetowych  byłoby  hamulcem  rozwoju  społeczno-gospodarczego.
Można  wymienić  wiele  przykładów,  że  dystansowanie  się  praktyki  od  niektórych  zasad  budżetowych  przynosiło  
korzyści  natury  gospodarczej  i  społecznej.'  Naruszenie  np. zasady  zupełności  budżetu  pobudziło  aktywność  
różnych  podmiotów  w  kierunku  gromadzenia  dochodów  poza  budżetem  (fundusze  celowe),  co  w  rezultacie  
doprowadziło  do  lepszej  realizacji  rozmaitych  funkcji  państwa.  W  przypadku  prowadzenia  bezpośredniej  
działalności  gospodarczej  przez  państwo  (przedsiębiorstwa  państwowe) konsekwentne przestrzeganie zasady
zupełności  budżetu  prowadziłoby  wręcz  do  absurdu,  gdyż  budżetem  państwa  powinny  - stosownie do pierwotnej
idei tej zasady - być  objęte  przychody  i  rozchody  tych przedsiębiorstw.  Ujęcie  takie  pozostaje  w  sprzeczności  z  
ekonomiczną  treścią  strumieni  tworzących  budżet
Ustawa z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, Dz.U. 1998, nr 155, poz. 1014.
111
państwa;;  budżet  ujmuje  bowiem  dochody.  W  konsekwi  i  objęcie  budżetem  procesów  finansowych  
przedsiębiorstw  i  innych  jednostek  gospodarczych  tzw.  metodą  brutto  prowadziłoby  do  zaciemniania  obrazu  
gospodarki  budżetowej  (finansowej)  państwa,  jako  że  budżet  rejestrowałby  dochody  i  wydatki  pozorne.
Z kolei  lekceważenie  zasad  budżetowych  może  prowadzić  - co  także  potwierdza  praktyka  - do wielu
negatywnych  zjawisk.  Ignorowanie  np.  zasad  przejrzystości  i  jawności  budżetu  prowadzi  z  reguły  do  
niegospodarności  i  nadużywania  uprawnień  władz  wykonawczych  w  stosunku  do  władz  przedstawicielskich, a
więc  całego  społeczeństwa.  Nie  trzeba  dodawać,  że  stan  taki  nie  sprzyja  obiektywizacji  zakresu  redystrybucji  
budżetowej  i  wywołuje  negatywne skutki dla funkcjonowania gospodarki narodowej.
Konkludując  należy  stwierdzić,  że  zasady  budżetowe  są  i  pozostaną  w  przyszłości  ważnymi  oraz  pożytecznymi  
wskazówkami  do  prowadzenia  działalności  finansowej  państwa.
4. Finanse regionalne
4.1.  Przesłanki  decentralizacji  finansów  publicznych
Dla sprawnego funkcjonowania systemu finansów  publicznych  - czego wyrazem jest przede wszystkim jak
najlepsze  wykorzystanie  środków  publicznych,  a  więc  jak  najlepsze  zaspokojenie  potrzeb  lokalnych,  
regionalnych  i  ogólnokrajowych - ważne  jest,  w  jaki  sposób  gromadzone  są  środki  pieniężne  oraz  w  jaki  sposób  
są  wydatkowane.  Trzeba  przy  tym  wyraźnie  zaznaczyć,  że  między  procesami  tworzenia  zasobów  publicznych  a  
procesami ich wydatkowania  mogą  zachodzić  istotne  różnice,  jeśli  popatrzymy  na  te  procesy  z  punktu  widzenia  
stopnia decentralizacji.
Analizę  tego  problemu  rozpoczniemy  od  procesu  wydatkowania  środków  publicznych.  Z  perspektywy  
ostatecznego  zużycia  środków  publicznych,  nawet  w  najbardziej  scentralizowanym  systemie  ich  gromadzenia,  
wykorzystanie  ich  odbywa  się  w  trybie  zdecentralizowanym.  Wyrazem  tego  są  wydatki  jednostek  
podstawowych  (podmiotów)  w  związku  z  realizacją  ich  zadań  i  celów.  Istota  problemu  tkwi  jednak  w  tym,  kto  
decyduje  o  wydatkowaniu  środków.  Chodzi  tutaj  zarówno  o  decyzje  dotyczące  globalnych  wielkości  środków,  
jak i o decyzje  dotyczące  szczególowego  ich  wykorzystania,  np.  na  wynagrodzenia  osób  zatrudnionych  w  
jednostkach sektora publicznego, na zakupy materiałów,  zakupy  inwestycyjne,  podejmowanie  inwestycji  
budowlanych.
Teoria  i  praktyka  finansów  publicznych  zgodnie  potwierdza  prawidłowość,  że  wykorzystanie  środków  
publicznych  jest  tym  bardziej  efektywne,  im  dysponenci  środków  i  realizatorzy  zadań  publicznych  są  bliżej  
społeczności,  na  rzecz  której  działają.  Prawidłowości  tej  nie  trzeba  szerzej  wyjaśniać,  gdyż  jej  istota  polega po
prostu  na  lepszym  rozpoznaniu  potrzeb  i  lepszej  alokacji  środków.  Ważnym  czynnikiem  jest  ponadto  kontrola  
wydatkowania  środków
112
przez  społeczno;;.-,  lokalne.  Jest  ona  możliwa  tylko  wtedy,  gdy  środki  są  wydatkowane  przez  mniej  
anonimowych  decydentów.  Możliwości  kontroli  są  zdecydowanie  mniejsze  w  przypadku  silnie  
scentralizowanego systemu decydowania  o  wydatkowaniu  środków  publicznych.
Podzielając  w  pełni  pogląd,  że  decentralizacja  decyzji  o  wydatkowaniu  środków  publicznych,  czyli  
decentralizacja finansowa, sprzyja ich racjonalnemu  wykorzystaniu,  nie  można  jednak  nie  dostrzegać  
problemów,  które  pojawiają  się  w  związku  z  tymi  procesami.  Problemy  te  tkwią  w:
- przyczynach obiektywnych,
- przyczynach subiektywnych.
Jeśli  chodzi  o  przyczyny  obiektywne,  to  sprowadzają  się  one  do  zróżnicowania przestrzennego potrzeb w
stosunku  do  rozporządzalnych  środków.  Sprzeczności  między  potrzebami  a  środkami  publicznymi  
uzewnętrzniają  się  z  całą  ostrością  w  różnicach  między  regionami  (gminami)  bogatymi a biednymi. Bogatsze
regiony  (gminy)  na  ogół  sprzeciwiają  się  ponoszeniu  ciężarów  na  rzecz  uboższych  terenów.  Pozostawiając  na  
razie  na  boku  rozważania,  czy  jest  to  słuszne  z  ekonomicznego,  społecznego,  etycznego  itp.  punktu  widzenia,  
skonstatujmy,  że  sytuacja  taka  zmusza  władze  centralne  do  interwencji  finansowej.  Obiektywnie  występujące  
zróżnicowanie  między  jednostkami  terytorialnymi  jest  więc  obiektywną  przesłanką  centralizacji  zasobów.  Drugą  
przyczyną  centralizacji  środków  pieniężnych  - należącą  również  do  przyczyn  obiektywnych  - jest  konieczność  
finansowania  zadań  o  znaczeniu  ogólnokrajowym,  takich  jak  obrona  narodowa,  administracja  centralna,  
inwestycje  z  zakresu  infrastruktury,  obsługa  długu  publicznego  krajowego  oraz  zagranicznego,  finansowanie  
(dofinansowywanie)  ubezpieczeń  społecznych  itd.  Bliższa  analiza  charakteru  wydatków  publicznych  na  szczeblu  
centralnym  pozwala  wyodrębnić  kategorię  „wydatków  sztywnych",  a  więc  takich,  które  muszą  być  
bezwzględnie  poniesione  na  szczeblu  centralnym,  co  ogranicza  pole  wyboru  władz  publicznych  w  ogólności,  a  
stopień  ewentualnej  decentralizacji  środków  publicznych  w  szczególności.  W  tym  kontekście  wyłania  się  
również  kwestia  rozłożenia  ciężarów  w  przekroju  przestrzennym,  a  więc  znów  powstaje  pytanie,  jak  
potraktować  jednostki  terytorialne  biedniejsze  i  jednostki  terytorialne  bogatsze.
Przyczyny  subiektywne  centralizacji  pieniężnych  środków  publicznych  tkwią  w  mechanizmach  politycznych.  
Obserwacja  tych  mechanizmów  prowadzi  do  wniosku,  że  władze  państwowe,  w  tym  władze  centralne,  bardzo  
niechętnie  oddają  swoje  uprawnienia  odnośnie  do  przejmowania  środków  publicznych.  Postawie  takiej  sprzyjają  
wymienione  wyżej  obiektywne  przesłanki  centralizacji  dochodów,  jak  też  instrumenty,  za  pomocą  których  
następuje  centralizacja  środków  publicznych.  Są  nimi  przede  wszystkim  podatki.  Jak  wyjaśnię  to  w  dalszej  
części  pracy  (rozdział  7),  ze  względu  na  ich  szczególne  znaczenie,  decyzje.podatkowe  zarezerwowane  są  na  ogół  
dla  władz  centralnych.  Jednak  skutki  tych  decyzji  mogą  oznaczać  istotny  stopień  decentralizacji  gromadzenia  
dochodów  publicznych.  Najlepszym  tego  przykładem  jest  sytuacja,  w  której  podatki  są  ustalane  centralnie,  ale  
dochody
8 — Finanse publiczne
113
z  ich  tytułu  zasilają  budżety  regionalne  - powiatowe  Cz,y  gminne.  Ctioazi  tu,  oczywiście,  o  systemowe  
rozwiązania,  tzn.  takie,  w  których  udział  poszczególnych  szczebli  władz  publicznych  jest  zagwarantowany  
ustawowo,  co  nadaje  systemowi  dochodów  cechę  względnej  trwałości.  Z  powyższych  rozważań  wynika,  że
decentralizacja  finansów  publicznych  może  być  realizowana  w  różny  sposób.  Jednym  z  nich  jest  ograniczona  
decentralizacja  władztwa  podatkowego.  Może  się  ona  przejawiać  w  ustawowym  nadaniu  prawa  do  stanowienia  
podatków  lokalnych,  stanowienia  dodatków  do  podatków  centralnych,  nadaniu  prawa  do  stosowania  ulg,  
zwolnień,  umarzania  części  lub  całości  zaległości  podatkowych.  Kwestia  decentralizacji  władztwa  podatkowego  
jest  jedną  z  trudniejszych  do  rozwiązania.  Wynika  to  zarówno  z  faktu,  że  ewentualne  nadmierne  zróżnicowanie
opodatkowania  w  przestrzeni  jest  sprzeczne  z  uniwersalnymi  zasadami  podatkowymi.  Stąd  też  jeśli  władze  
centralne  decydują  się  na  decentralizację  władztwa  podatkowego,  czynią  to  bardzo  ostrożnie,  stawiają  szereg  
warunków,  np.  że  uszczuplenie  dochodów  z  podatków  lokalnych  w  wyniku  lokalnej  polityki  podatkowej  nie  
może  stać  się  podstawą  roszczeń  względem  władz  centralnych.
4.2.  Podział  kompetencji  władz
podstawą  decentralizacji  finansów  publicznych
Organizacja  systemu  finansów  publicznych  oparta  jest  na  organizacji  władz  publicznych.  Jest  to  w  pełni  
zrozumiałe,  jeżeli  uświadomimy  sobie  służebną  rolę  finansów  publicznych  wobec  społeczeństwa  i  gospodarki.  
Jak  każde  rozwiązanie  systemowe,  tak  i  system  władz  publicznych  oraz  ściśle  powiązane,  z  nim  finanse
publiczne  mogą  być  zmieniane,  jednak  tylko  w  dłuższych  okresach.  W  krótkich  okresach  system  ten  jest  
zdeterminowany  wieloma  czynnikami  historycznymi,  kulturowymi,  geograficznymi,  politycznymi  itd.  ■
W  rozważaniach  nad  budową  systemu  finansów  publicznych i decent- ■  ralizacją  finansów  publicznych  
rozstrzygający  jest  jednak  podział  kompetencji  i  obowiązków  między  władze  państwowe  a  władze  
samorządowe.  Znaczenie  tego  podziału  wynika  nie  tylko  z  tradycji  historycznych,  lecz  także  z  odmiennych
metod  działania  tych  dwóch  rodzajów  władz  publicznych,  co  ma  wpływ  na  sposób  zaspokajania  potrzeb  z  
funduszy  publicznych,  efektywność  wydatków  publicznych  itd.
We  współczesnym  systemie  władz  publicznych  władze  państwowe  działają  przede  wszystkim  na  szczeblu  
centralnym,  a  władze  samorządowe  z  reguły  na  szczeblu  lokalnym.  Szczebel  lokalny  niekoniecznie  musi  
ograniczać  się  do  podstawowej  jednostki  podziału  administracyjnego  kraju  czy  podstawowej  zbiorowości  
lokalnej.  Władze  samorządowe  mogą  swym  zakresem  obejmować  szczebel  wyższy,  np.  powiat,  hrabstwo,  
region,  dystrykt.  Z  kolei  działalność  władz  państwowych  z  reguły  sięga  poniżej  szczebla  centralnego,  np.  stanu,  
kraju  związkowego,  województwa  czy  - szerzej - regionu,  który  może  mieć  także  charakter  jednostki  
administracyjnej  rządowo-samorządowej.
114
nych  konieczne  jest  uwzględnienie  następujących  zagadnień:
1)    podziału  kompetencji,  obowiązków  i  zadań  między  władze  państwowe  i  władze  samorządowe,
2)    określenie  zakresu  władztwa  podatkowego  według  poszczególnych  szczebli  władz  publicznych,
3)    określenie  zasad  zasilania  finansowego  poszczególnych  szczebli  władz  publicznych.
Rozważania  nad  wyżej  wymienionymi  kwestiami  nie  mają  większego  sensu,  jeżeli  nie  uzyskamy  odpowiedzi  na  
kardynalne pytanie: jaki jest preferowany  model  funkcjonowania  władz  publicznych,  a  ściślej,  jaki  jest  
preferowany  stopień  centralizacji  i  decentralizacji  systemu  władz  publicznych.  Obecnie  skoncentruję  uwagę  na  
poziomie  regionalnym,  a  w  następnym  podrozdziale  zajmę  się  finansami lokalnymi.
Ze  względu  na  zakres  i  charakter  niniejszej  pracy  pomijam  kontrowersje  co  do  samej  istoty  regionu:  jakie  
czynniki  decydują  o  wyodrębnieniu  regionu,  jaka  jest,  lub  powinna  być,  optymalna  wielkość  regionu  itp.  Są  to  
problemy,  które  same  w  sobie  wymagają  pogłębionych  rozważań  teoretycznych  i  weryfikacji empirycznej' (co
zresztą  czynią  specjaliści  z  zakresu  regionalisty  ki).  Dla  naszych  rozważań  istotne  jest  stwierdzenie,  że  istnienie  
regionu  w  dobrze  zorganizowanych  społeczeństwach  jest  czymś  obiektywnym.  Z  faktu  tego  nie  wynikają  jeszcze  
jakieś  uniwersalne  zasady  co  do  funkcji  i  charakteru  regionu  (państwowy,  samorządowy,  państwowo-
samorządowy).  Można  jednak  przyjąć  a priori, że  decydują  o  tym  warunki  historyczne,  polityczne,  ekonomiczne  
itd.
Jeżeli  przyjmiemy,  że  władze  regionalne  stanowią  integralny  element  władz  publicznych  w  skali  męzo,  to
wynika  stąd,  iż  działalność  władz  regionalnych  dotyczy  trzech  podstawowych  płaszczyzn:
1)  administracyjnej,  czyli  związanej  z  realizacją  części  klasycznych funkcji .publicznych, -.,  •      2)  socjalno-
kulturalnej, . "
3) gospodarczej. . - .
Analiza  budowy  systemu  władz  publicznych,  podziału  kompetencji  i  obowiązków  pozwala  zaobserwować  
pewne  prawidłowości  w  zakresie  zadań realizowanych  przez  poszczególne  szczeble  władz  publicznych.  
Wykształcone  dotychczas  modele,  rozumiane  tutaj  jako  opis  rzeczywistości,  wskazują  wyraźnie na pewien
rodzaj  funkcji,  który  jest  domeną  władz  centralnych,  oraz  funkcji  przypisanych  już  niejako  tradycyjnie  władzom  
lokalnym.
Jeśli  chodzi  Q władze  centralne,  to  zarezerwowane  są  dla  nich  następujące  .  dziedziny: •          .
- obrona  narodowa  i  bezpieczeństwo  zewnętrzne  kraju,
- policja  i  bezpieczeństwo  wewnętrzne  kraju  (częściowo),
- administracja centralna,
- sądownictwo  i  wymiar  sprawiedliwości,
- działalność  dyplomatyczna,
115
- kontrola gospodarowania bogactwami naturalnyir
- strategiczne  dziedziny  gospodarcze  i  urządzenia  z  zakresu  infrastruktury (energetyka, paliwa płynne,  główne  
szlaki  komunikacyjne,  urządzenia  do  kontroli  obszaru  powietrznego  kraju  itp.),
- nauka  (częściowo),
- systemy emerytalno-rentowe  (częściowo),
- utrzymanie  obiektów  będących  spuścizną  kulturową  narodu,
- bankowość  centralna  i  kontrola  systemu finansowego kraju,
- utrzymanie  centralnych  obiektów  wysoko  wyspecjalizowanej  służby  zdrowia.
W  ramach  przede  wszystkim  tych  dziedzin  władze  centralne  prowadzą  określoną  politykę  gospodarczą,  
społeczną,  kulturalną  itd.  Jednak  zakres  tej  polityki  może  znacznie  wykraczać  poza  wymienione  dziedziny,  co  
jest podyktowane  warunkami  panującymi  w  danym  kraju.
Jeśli  chodzi  o  władze  lokalne,  to  domeną  ich  działalności  są  potrzeby  mające  decydujące  znaczenie  dla  życia  
poszczególnych  obywateli  i  społeczności  lokalnych.
Typowe  zadania  lokalnych  władz  publicznych  związane  są  z:
- zaopatrzeniem  ludności  w  wodę  pitną,
- utrzymaniem  czystości  (kanalizacja,  sprzątanie  miejsc  publicznych),
- utrzymaniem  lokalnych  dróg,
- utrzymaniem  obiektów  użyteczności  publicznej o  lokalnym  znaczeniu  (parków,  obiektów  sportowo-
rekreacyjnych itp.),
- utrzymaniem  ładu  przestrzennego,
- utrzymaniem lokalnego transportu publicznego,
- utrzymaniem  obiektów  oświatowych  (przedszkoli,  szkół  podstawowych,  średnich,  pomaturalnych  itp.),
- utrzymaniem  placówek  podstawowej  opieki  zdrowotnej,  o  ile  nie  są  one  częścią  odrębnego  systemu  opieki  
zdrowotnej, np. systemu kas chorych.
Z  faktu  usytuowania  regionu  między  władzami  centralnymi  i  władzami  lokalnymi  wynika  stosunkowo  duży  
obszar swobody  w  kształtowaniu  kompetencji,  obowiązków  i  środków  przypisanych  władzom  regionalnym.  
Przedmiotem  wyboru  jest,  z  jednej  strony,  granica  między  kompetencjami  władz  państwowych  a  kompetencjami  
władz  samorządowych  oraz  podział  kompetencji  między  władze  centralne  a  władze  regionalne.
Realizacja  wymienionych  wcześniej  trzech  podstawowych  funkcji  władz  regionalnych,  tj.  funkcji  publicznych,  
socjalnych  i  gospodarczych,  może  mieć  różny  zakres.  Od  tego  będzie  zależeć  wielkość  środków  pozostających  
do dyspozycji regionu.
O  istnieniu  różnych  możliwych  rozwiązań,  uwarunkowanych  czynnikami  politycznymi,  gospodarczymi,  
historycznymi,  społecznymi,  geograficznymi  i  innymi,  w  zakresie  funkcji  spełnianych  przez  władze  regionalne  
można  się  przekonać  analizując  dane  zawarte  w  tablicy  3,  dotyczące  regionów  w  Belgii,  Francji,  Włoszech  i  
Hiszpanii.
116
Tablica  3.  Kompeter              regionów  w  wybranych  krajach  Europy
Wyszczególnienie Belgia Fran- Wło- Hisz-
cja chy pania

1 2 3 4 5
1. Funkcje administracyjne
1.1. Urząd  stanu  cywilnego
1.2.  Rejestry  wyborców
1.3.  Policja  ogólna X

2. Funkcje ekonomiczne
2.1.  Zarządzanie  nieruchomościami X X X X

2.2.  Zarządzanie  majątkiem  ruchomym X X X X

2.3.  Zarządzanie  usługami  handlowymi  i  przemysłowymi


- rzeźnie
- targowiska
- dostawa wody X X

- dostawa gazu X

- dostawa energii elektrycznej X

2.4.  Udziały  finansowe  w  przedsiębiorstwach  publicznych


i prywatnych X X X

2.5.  Pomoc  finansowa  i  fiskalna  dla  przedsiębiorstw X X X X

2.6.  Rozwój  i  ochrona  zatrudnienia X X X

2.7. Turystyka X X X X

3.        Działalność  oświatowa  i  kulturalna


3.1. Inwestycje szkolne i uniwersyteckie
- budowa  i  utrzymanie  budynków
- szkoły  przedpodstawowe X

- szkoły  podstawowe X

- szkoły  średnie X X X

- szkoły  wyższe X

- kształcenie  podyplomowe X

3.2.  Personel  administracyjny,  nauczający,  techniczny


- szkoły  przedpodstawowe X

- szkoły  podstawowe X

- szkoły  średnie X

- szkoły  wyższe X

- kształcenie  podyplomowe X

3.3. Biblioteki X X X X

3.4. Muzea X X X

3.5. Ochrona dziedzictwa kulturowego i artystycznego X X X X

3.6. Spektakle
- teatry X X X

- kina X

- cyrki X

3.7.  Rozwój  sportu,  budowa  i  utrzymanie  obiektów  sportowych X X X

4. Funkcje socjalne
4.1. Higiena publiczna
- łaźnie
- oczyszczalnie  ścieków X X

- wywóz  śmieci
- cmentarze

117
"*■

.'
1 2 3 4 5

4.2. Walka z epidemiami X

4.3.  Ochrona  zdrowia,  budowa  i/lub  zarządzanie szpitalami X X

4.4.  Domy  starców X

4.5.  Pomoc  społeczna X X X

4.6. Pomoc mieszkaniowa X X

4.7. Mieszkania socjalne X X

4.8.  Ochrona  przeciwpożarowa X

4.9.  Pomoc  w  przypadku  klęsk  żywiołowych X

5. Transport i infrastruktura
5.1.  Organizacja  i  zarządzanie  publicznym  transportem
zbiorowym X X X

5.2.  Organizacja  i  zarządzanie  publicznym  transportem


rzecznym X

5.3.  Organizacja  i  zarządzanie  publicznym  transportem


morskim X X X

5.4. Organizacja i  zarządzanie  publicznym  transportem


lotniczym
5.5.  Infrastruktura  transportu  lądowego
- drogi
- koleje X

5.6. Infrastruktura transportu rzecznego X

5.7. Infrastruktura transportu morskiego . X X

5.8. Infrastruktura transportu lotniczego X

6. Zagospodarowanie i planowanie
6.1.  Udział  w  planowaniu
- krajowym (centralnym) X X.

- regionalnym X X X X

6.2. Planowanie lokalne X

6.3.  Urbanistyka:  przepisy  prawne  dotyczące  zabudowy X X

6.4.  Urbanistyka:  pozwolenia  na  budowę,  przebudowę,


wyburzenia X

6.5. Gospodarka gruntami: zakup ziemi, rezerwy gruntowe X X X

7.        Warunki  życia
7.1. Ochrona przyrody
- obszary chronione X X X

- eliminowanie odpadków X X

7.2.  Ochrona  środowiska X X X

X■
7.3. Parki, obszary zielone, strefy wypoczynku X X X

7.4. Ochrona konsumenta

Źródło:  J.F.  Auby  UEurope  des  rćgions,  „AJDA.  L'Actualite  Juridique  Droit  Admlnlstratif",  numóro  speclal:  "Enjeux  europeenes"  1990,  nr  4.                                                      
-
W  celu  uzupełnienia  obrazu  w  tablicy  4  przedstawiłem  nieco  inny  podział  kompetencji  według  głównych  
funkcji,  obowiązujący  w  UE  w  1995  r.  Łatwo  zauważyć,  że  niektóre  kompetencje  się  uzupełniają  lub  nakładają.  
Zwracam  uwagę  na  wielce  syntetyczny  charakter  porównania.  Bardziej  szczegółowe  ujęcie  można  znaleźć  w
pracy,  z  której  zaczernięte  zostały  dane.
118
Tablica    4.  Podziw,      kompetencji    według    szczebla    władzy    w    krajach    członkowskich    Unii  Europejskiej  w  1995  r.
Edukacja, Zarzą- Rozwój  
ekono-
Kraj Budynki płace   Usługi   dzanie Woda i Drogi Transport miczny
pracow- socjalne szpita- ścieki publiczny
nicze lami

Austria 1 1 - - 1 - 1
Belgia 1-2 1-2 1-2 1 1-2 1-2 - 1-2
Dania 1-2 1-2 1-2 2 1-2 - 1-2
Finlandia 1 1 1 1 1 1 1
Francja 1-2-3 . - 2 - 1-2 1-2 1-2-3
Grecja 1-2 - 1-2 2 1-2 1-2 2
Hiszpania 3 1-3 2 1-3 1-2-3 1 3
-
Holandia 1 1 1 - 1-2 1 1-2 1-2
Irlandia - - - - 1-2 1-2 - 1-2
Luksemburg 1 1 1 1 1 1 1
Niemcy 1-2 - 1-2 1-2 2 1 2
Portugalia 1 - 1 - 1 1 -
Szwecja 1 1 1 2 1 1-2 -
Wielka
Brytania xa X X- X X X X X

Włochy 1-2-3 1-2 1        •;;. ' 1-3 1-2. 1-2 1-2-3 -


"  Niektóre  kompetencje  nakładają  się  na  siebie,  a  zatem  niemożliwe  jest  ustalenie  podziału  według  szczebla.  Legenda:  1  - kompetencje  należące  do  pierwszego  
(najniższego)  szczebla  władzy.  2  - kompetencje  należące  do  drugiego  szczebla  władzy.  3  - kompetencje  należące  do  trzeciego  szczebla  władzy.
:  Źródło:  Local  Pinance  in  tha  Fineen  Counłries.of  the  Ęuropean  Union,  Dexla. Brussels 1998.-
Na  podstawie  analizy  danych  dotyczących  kompetencji,  obowiązków  i  zadań  można  też  stwierdzić,  że  istnieje  
wiele  dziedzin  życia  gospodarczego  i  społecznego,  które  wymagają  współdziałania  zarówno  władz  państwowych  
z  władzami  samorządowymi,  jak  i  władz  państwowych  różnych  szczebli.  Podkreślenia  wymaga  zwłaszcza
bezwzględna  potrzeba  koordynacji  działań  między  władzami  państwowymi  a  władzami  samorządowymi,  gdyż  te  
dwa  rodzaje  władz  publicznych  są  nazbyt  często  przeciwstawiane  sobie.  Wpływa  to  negatywnie  na  -
zaspokojenie  potrzeb  obywateli,  zbiorowości  lokalnych,  społeczności  regionalnych  i  całego  społeczeństwa  oraz  
powoduje  nieefektywne  wykorzystywanie  pieniężnych  środków  publicznych.  Podstawą  tych  rzeczywistych lub
iluzorycznych  sprzeczności  jest  wadliwy  podział  kompetencji,  obowiązków  i  środków  finansowych  
przydzielonych  poszczególnym  rodzajom  władz  publicznych.  Wadliwy  podział  nie  wynika  tylko  z  przyczyn  
merytorycznych,  do  których  należałoby  zaliczyć  np;;  przypisanie  władzom  regionalnym  zadań  o  charakterze  
ogólnokrajowym,  lecz  także  z  mało  precyzyjnego  rozdzielenia  kompetencji  i  odpowiadających  im  środków  
finansowych.  Nierzadko  występują  sytuacje,  w  których  np.  władze  państwowe  starają  się  przerzucić  realizację  
zadań  publicznych  na  władze  samorządowe,  a  te  z  kolei  albo  uchylają  się  od  przyjęcia  tych  obowiązków,
powołując  się  na  zasady  (to  do  nich  nie  należy),  albo  tłumaczą  się  brakiem  pieniędzy.  W  okresie  budowania
119
nowego  systemu  władz  publicznych  w  Polsce  występowa  '.  nadal  występuje  wiele  takich  spornych  kwestii,  np.  
kto  powinien  płacić  za  oświetlenie  dróg  państwowych  na  terenie  miast  (gmin),  żeby  nie  wspomnieć  o  
problemach  związanych  z  tzw.  programem  pilotażowym.  Większość  tych  problemów  i  kontrowersji  ma  podłoże  
finansowe.
4.3.  Finansowe  podstawy  działalności  władz  regionalnych
O tym, jak duże  mogą  być  potencjalne  zasoby  finansowe  stawiane  do  dyspozycji  władz  regionalnych,  decydują  
następujące  podstawowe  czynniki:
1)    omówiony  wyżej  podział  kompetencji  miedzy  poszczególne  rodzaje  władz  publicznych,
2) poziom rozwoju ekonomicznego,
3) mechanizm  kształtowania  zasobów  finansowych  pozostających  w  dyspozycji  władz  regionalnych.
O poziomie rozwoju ekonomicznego decyduje stan i struktura regionalnej  bazy  ekonomicznej,  którą  tworzą  
wszystkie podmioty gospodarcze  bez  względu  na  formę  ich  własności,  formę  organizacyjną  itd.  Elementem
regionalnej  bazy  ekonomicznej  jest  ludność  zamieszkująca  region,  posiadająca  określony  stopień  wykształcenia,  
wykazująca  się  przedsiębiorczością  itp.  Na  regionalną  bazę  ekonomiczną  składa  się  także  infrastruktura  
gospodarcza  (sieć  dróg,  sieć  telekomunikacyjna  itd.).  Regionalną  bazę  ekonomiczną  tworzą  zasoby  naturalne  
regionu.  W  najszerszym  ujęciu  regionalna  baza  ekonomiczna  obejmuje  także  infrastrukturę  instytucjonalną,  na  
którą  składają  się  banki,  towarzystwa  ubezpieczeniowe,  giełdy,  pozabankowi  pośrednicy  finansowi,  instytucje  i  
organizacje,  których  działalność  jest  skierowana  na  promowanie  rozwoju  regionu 23. Wszystkie te czynniki
ludzkie,  rzeczowe,  organizacyjne  mogą  być  sprowadzone  do  jednej  funkcji:  maksymalizacji dochodu narodowe-
go  (produktu  krajowego).  Stan  regionalnej  bazy  ekonomicznej  jest  wjęc  oceniany  na  podstawie  zdolności  do  
wytwarzania  dochodu  narodowego.  Wytworzony  dochód  narodowy  (PKB)  jest  stawiany  do  dyspozycji  gospo-
darstw  domowych,  przedsiębiorstw i  władz  publicznych  (państwa,  samorządu).
W  gospodarce  pieniężnej  wytworzony  w  regionie  dochód  narodowy  przyjmuje  postać  regionalnych  zasobów  
finansowych.  Ich  wielkość  to  tylko  potencjalna  siła  finansowa  regionu,  gdyż  zasoby  te  podlegają  podziałowi  
między różne  szczeble  władzy  publicznej  wewnątrz  regionu,  ale  też  część  finansowych  zasobów  jest  
transferowana  poza  region.  Możliwe  jest  także,  że  regionalne  zasoby  finansowe  powiększają  się  w  wyniku  
transferów  spoza  regionu.  Wszystko  zależy  więc'  od  tego,  jak  jest  zbudowany  mechanizm  kształtowania  
finansowych  zasobów  regionu.
2S
Więcej  na  temat  regionalnej  bazy  ekonomicznej  patrz:  Studia rozpoznawcze gospodarczych podstaw regionu, PAN  KPZK,  „Biuletyn"  z.  
145, Warszawa 1990.
120
4.4. Mechanizm ztaltowania  finansowych  zasobów  regionu        ■
Kształtowanie  finansowych  zasobów  regionu  odbywa  się  przez::
- transfery  publicznych  środków  finansowych  poza  region,
- transfery  publicznych  środków  finansowych  na  rzecz  regionu.
O  tym,  jak  ukształtuje  się  ostateczna  wielkość  zasobów  finansowych  będących  do  dyspozycji  regionu  decyduje  
przyjęty  model  podziału  kompetencji  i  obowiązków  między  szczebel  centralny  a  szczebel  regionalny.  
Podkreślam,  że  w  rozważanym  kontekście  nie  ma  znaczenia,  czy  zasoby  finansowe  będące do dyspozycji
regionu  są  w  gestii  państwowych  władz  regionalnych,  czy  w  gestii  samorządowych  władz  lokalnych.  Natomiast  
ważne  jest,  że  zasoby  te  zostaną  wykorzystane  na  zaspokojenie  potrzeb  mieszkańców,  na  inwestycje  w  regionie  
itd.  Transfery  środków  publicznych  wypracowanych  w  regionie  są  konsekwencją  istnienia  powszechnie  
stosowanych  instrumentów  fiskalnych,  takich  jak  podatki,  cła,  opłaty,  dywidendy  itp.  Transfery  te  dokonywane  
są  systemowo,  czyli  niezależnie  od  tego,  czy  podmiot  opodatkowany,  płacący  cło  itp.,  znajduje  się  w  takim  czy  
innym  regionie.  Transfery  środków  pieniężnych  są,  z  reguły,  formą  centralizacji  dochodów  i  ich  redystrybucji.
Wyróżnić  należy  dwie  podstawowe  formy  redystrybucji  dochodów:
- redystrybucję  pionową,
- redystrybucję  poziomą.
Redystrybucja  pionowa  dokonuje  się  przede  wszystkim  przez  podatki  centralne  lub  tę  ich  część,  która  jest  
przejmowana  przez  szczebel  centralny;;  organizacyjną  formą  gromadzenia  środków  pieniężnych  jest  budżet  
państwa.  Istota  redystrybucji  pionowej  polega  na  tym,  że  w  jej  wyniku  dokonują  się  - oparte na przymusie -
zmiany  w  zasobach  finansowych  regionów,  a  od  rodzaju  doktryny  ekonomicznej  i  społecznej  zależy,  jaka  jest  
skala redystrybucji, tzn. w jakim stopniu wypracowane przez bogatsze regiony dochody przechodzą  na  rzecz  
regionów  biedniejszych.
y Należy  zauważyć,  że  zarówno  w  teorii,  jak  i  w  praktyce  nie  ma  jednoznacznej  recepty  na  wyrównywanie  
dysproporcji  rozwojowych  między  regionami  przez  przymusową  redystrybucję  pionową  środków.  Z  jednej  
strony, podkreśla  się  konieczność  łagodzenia  dysproporcji,  zwłaszcza  wtedy,  gdy  mają  one  charakter  
niezawiniony  i  powstają  np.  na  skutek  braku  zasobów  naturalnych,  niekorzystnego  - z punktu widzenia
działalności  gospodarczej  - ukształtowania  terenu  czy  niekorzystnych  warunków  klimatycznych.  Uzasadnienie  
ingerencji  fiskalnej  władz  centralnych  w  dochody  wypracowane  w  regionach  zawarte  jest  w  tezie,  że  państwo  
powinno  zapewnić  określony  standard  życia,  czyli  zaspokojenia  podstawowych  potrzeb  obywateli,  niezależnie  
od miejsca  ich  zamieszkania.  Wśród  teoretyków  rozwoju  regionalnego  nietrudno  spotkać  przeciwników  
ingerencji  władz  centralnych,  w  wyniku  której  następuje  przemieszczenie  dochodów  między  regionami.  
Głównym  argumentem  przemawiającym  za  neutralną  rolą  władz  centralnych  w  zakresie  podziału  dochodów  
wypracowanych  przez  poszczególne  regiony  jest  to,  iż  ingerencja  władz  centralnych
121
zniechęca  do  powiększania  dochodu  narodowego  w  l-^atszych  regionach.  Z  tych  właśnie  względów  władze  
centralne nie tylko  nie  powinny  hamować  wzrostu  dochodu  narodowego  w  tych  regionach,  lecz  wzrost  ten  
powinny  popierać,  gdyż  regiony  bogate,  dynamiczne,  są  -jak  to  się  określa  - „lokomotywą"  rozwoju  całej  
gospodarki,  z  czego  korzyści  odnoszą  także  regiony  biedniejsze.  Argumentację  tę  można  zrozumieć,  nie  zmienia  
to  jednak  faktu,  że  zalecane  władzom  centralnym  ograniczenia  w  zakresie  ingerowania  w  dochody  regionów  
bogatszych  mogą  prowadzić  do  zwiększania  odległości  między  biegunami,  na  których  znajdują  się  bogate  i  
biedne regiony.
Pozioma  redystrybucja  dochodów  między  regionami  polega  na  przekazywaniu,  najczęściej  dobrowolnym,  
środków  pieniężnych  przez  bogate  regiony  biedniejszym.  Jest  kwestią  otwartą,  na  jakich  zasadach  środki  te  są  
przekazywane,  tzn.  którym  regionom,  ile środków,  kto  o  tym  decyduje  itd.  W  każdym  razie  pozioma  
redystrybucja  środków  ma  to  do  siebie,  że  jest  bardziej  spontaniczna,  jest  wyrazem  dobrej  woli  regionów  
bogatszych. Rozwiązanie  takie  może  być  również  skutecznym  narzędziem  łagodzenia  dysproporcji
rozwojowych  w  przekroju  przestrzennym  w  tym  znaczeniu,  że  odpada  tu  element  przymusu,  a  negocjacje  w  
sprawie  redystrybucji  dochodów  odbywają  się  bez  władz  centralnych.
Z  punktu  widzenia  instytucjonalnego  finanse  regionalne  mogą  przybierać  formę  budżetu  regionu  (województwa,  
stanu,  kraju  związkowego  itp.).  Budżet  regionu  jest  podstawową  formą  gromadzenia  i  rozdysponowywania  
środków  publicznych.  Sposób  jego  tworzenia  jest  zdeterminowany  charakterem  regionu-i jego miejscem w
systemie  władz  publicznych.  W  szczególności  istotne  jest,  czy  region  ma  charakter  rządowy  (państwowy),  
samorządowy,  czy  też  - co  się  niekiedy  zdarza  - rządowo-samorządowy. -
Oprócz  budżetu  na  poziomie  regionalnym  wykorzystywane  są  różnego  rodzaju  publiczne  fundusze  regionalne,
które  mogą  działać  jako  fundusze  .  niezależne  od  władz  centralnych  albo  wkomponowane  w  strukturę  organiza-
cyjną  ogólnokrajowego  funduszu.  Między  różnymi  szczeblami  funduszu  zachodzi  wtedy  szereg  transferów.  
Sytuacja  taka  występuje  np.  w  Polsce w przypadku  funduszy  tworzonych  w  sferze  ochrony  środowiska.
Na  szczeblu  regionalnym  mogą  też  działać  regionalne  agencje  władz  publicznych  o  różnym  profilu,  których  
wspólnym  celem  jest  promowanie  rozwoju  regionalnego.  Do  agencji  władz  publicznych  powrócę w dalszych
rozważaniach.
5. Finanse lokalne
5.1.  Granice  autonomii  władz  samorządowych
Decentralizacja  finansów  publicznych  najpełniej  dokonuje  się  przez  przeniesienie  istotnej  części  kompetencji,  
obowiązków  i  decyzji  o  alokacji  środków  pieniężnych  na  szczebel  lokalny.  Wynika  to  z  podkreślonego  już  faktu,  
że
122
decyzje  finansowe  odnośnie  ao  wyaatKow  puoucznycn  poaejmują  wiaaze  puo-liczne,  które  z  natury  rzeczy  
powinny  mieć  najlepsze  rozeznanie  co  do  potrzeb  zbiorowości  lokalnych.  Ponadto  system tworzenia lokalnych
zasobów  finansowych  może  mieć.  wbudowane  silne  bodźce  oddziałujące  na  władze  samorządowe  w  celu  
powiększania  dochodów  przeznaczonych  na  potrzeby  lokalne.
Jeśli  decentralizacja  finansów  publicznych  ma  przynosić  tak  istotne  korzyści dla funkcjonowania systemu
finansów  publicznych,  to  powstaje  pytanie,  dlaczego  proces  decentralizacji  przebiega  tak  powoli  i  z  tak  dużymi  
trudnościami.  Zjawiska  te  mają  charakter  dość  powszechny,  nie  są  wyłącznie  polskie.
Tablica  5  przedstawia  zróżnicowany  obraz  wydatkowania  środków  publicznych  w  krajach  należących  do  Unii  
Europejskiej.  W  celu  obiektywizacji  pomiaru  wydatki  te  zostały  odniesione  do  produktu  krajowego  brutto.
Tablica  5.  Wydatki  sektora  publicznego  jako  %  PKB  według  szczebla  wydatkowania  w  krajach  członkowskich  Unii  Europejskiej  w  1993  r.
*  Według  definicji  OECD  do  wydatków  sektora  publicznego  nie  wilcza  się  inwestycji.  *  Dane  wedtug  raportu  Narodowego  Banku  Belgii  z  1995  r.  zawierają  również  wydatki  
kapitałowe.' 1992 r. d 1986 r. * Bez wschodnich  landów.'  1989  r.  Źródło:  „OECD  National  Accounłs"  1995  r.
•  Na  podstawie  danych  zawartych  w  tablicy  5  można  zaobserwować  istotne  różnice  w  stopniu  centralizacji  
decyzji  o  wydatkowaniu  środków  publicznych  między  różnymi  krajami.  Zróżnicowanie  to  jest  pochodną  różnej  
stopy redystrybucji  PKB  przez  sektor  publiczny,  ale  wynika  też  zapewne  z  czynników  historycznych;;  
społecznych  i  politycznych.
Tablica  6  z  kolei  przedstawia  wyłącznie  wydatki  lokalnych  rządów  krajów  członkowskich  Unii  Europejskiej  w  
1995  r.  Dane  te  nieco  się  różnią  od  danych
123
Kraj Wydatki Budżet Budżety Ubezpieczenia
społeczne
OwixLUi CL
państwa lokalne i  świadczenia  
publicznego"
socjalne
Austria 48,4 17,9 •13,8 16,7
Belgia* 54,2 18,2 13,9 22,1
Dania 61,1 18,8 33,3 9,0
Finlandia 59,1 15,7 20,1 23,3
Francja 50,9 16,4 9,5 25,1
Grecja                            .  •.  - 51,2 27,0 . 6,4 17,9
.Hiszpania" 40,7 10,6 ■  "10,6            ■ 19,4
Holandia " 55,9 - 15,6 20,5 '' 19,7
Irlandia" 38,7 19,6 14,5 4,6
Luksemburg'' 40,7 • 16,1 4,5 20,1
Niemcy0 45,5 10,8 15,2 19,5
Portugalia' 34,7 . 21,7 3,8 9,3
Szwecja 67,3 26,2 28,1 13,0
Wielka Brytania 42,7 . 21,2 16,0 5,6
Włochy 52,9 ■  23,2 15,3 14,4
Kraj % PKB

Dania 33,0
Szwecja 28,7
Finlandia 23,0
Holandia 19,1
Wfochy 13,7
Hiszpania* 12,0/7,2
Austria 12,0
Luksemburg 11,7
Niemcy 10,0
Wielka Brytania 10,0
Francja 9,2
Belgia 7,4
Irlanida 5,4
Portugalia 3,7
Grecja 2,1

zaprezentowanych  w  tablicy  5.  Różnice  te  wynikają  I,  że  dane  przedstawione w tablicy  6  dotyczą  roku  1995,  a  w  
tablicy  5  roku  1993,  ale  w  jakiejś  mierze  są  także  skutkiem  trudności  występujących  przy  porównaniach  za-
granicznych.
Tablica  6.  Wydatki  lokalne  Jako  %  PKB  w  krajach  członkowskich  Unii  Europejskiej  w  199S  r.
* Dla autonomicznych gmin 12,0%, dia prowincji 7,2%. Źródto:  Local Finance in the Flftedn Countries ot the European Union, Dexia. Brussels 1998.
Decentralizacja  finansów  publicznych,  polegająca  na  przekazywaniu  kompetencji,  obowiązków  i  środków  ze  
szczebla centralnego  na  szczebel  regionalny,  dokonuje  się  w  ramach  własności  państwowej  (o  ile  region  ma  
charakter  rządowy).  Tymczasem  decentralizacja  finansów  publicznych  do  szczebla  lokalnego  oznacza,  z  reguły,  
zmianę  formy  własności  z  państwowej  na  samorządową. Decentralizacja  finansów  publicznych  do  szczebla  
lokalnego  oznacza  zmiany  jakościowe,  gdyż  własność  samorządowa  i  wchodzące  w  jej  skład  samorządowe  
zasoby  finansowe  mają  na  ogół  znaczną  autonomię,  są  chronione  prawem,  najczęściej  na  podstawie  aktu  o  
najwyższej  randze,  tj.  konstytucji.  Twierdzenie,  że  samorządy  terytorialne  są  „państwem  w  państwie" jest,
oczywiście,  zbyt  krańcowe,  jednak  do  pewnego  stopnia  tłumaczy,  dlaczego  władze  centralne  (państwowe)  z  
dużą  rezerwą  odnoszą  się  do  idei  decentralizacji  środków  publicznych.  Taka  postawa  władz  centralnych  nie  
znajduje  merytorycznego  uzasadnienia,  gdyż  oprócz  wspomnianych  wyżej  argumentów  o  większej  efektywności  
alokacji  środków  publicznych  dochodzą  jeszcze  następne:
1)    władze  państwowe  i  władze  samorządowe  tworzą  jednolity  system  władz  publicznych  odznaczający  się  
pewnymi  wspólnymi  cechami,
2)    podstawa  działalności  władz  państwowych  i  władz  samorządowych  to  nieprywatny  majątek  i  nieprywatne  
fundusze,
124
3)  zarównc  adze  państwowe  jak  i  władze  samorządowe  charakteryzuje  ten  sam  sposób  pozyskiwania  środków  
finansowych,  oparty  na  sięganiu  do  dochodów  wypracowanych  przez  inne  podmioty  (gospodarstwa  domowe,  
przedsiębiorstwa).
Między  władzami  publicznymi  (państwowymi  i  samorządowymi)  a  otoczeniem istnieje  więc  wyraźna  granica  
majątkowa  i  dochodowa.  Dla  przeciętnego  obywatela  granica  między  tym,  co  publiczne  a  tym,  co  prywatne  jest  
bardziej  wyraźna  niż  między  tym,  co  państwowe  a  tym,  co  samorządowe.  Władze  państwowe  i  władze  
samorządowe  tworzą  więc  jednolitą  kategorię  publicznej  własności  względem  otoczenia  (własność  prywatną).  
Wynikają  stąd  ważne  konsekwencje:
1)    działalność  władz  państwowych  i  władz  samorządowych  musi  być  skoordynowana  względem  otoczenia  
(gospodarstw  domowych,  przedsiębiorstw);
2) koordynacja  ta  musi  dotyczyć  w  szczególności  polityki  podatkowej  i  polityki  wydatkowej;;  jej  podstawą  jest  
podział  kompetencji  i  obowiązków;;
3)    przy  pełnym  respektowaniu  poglądów  na  temat  efektywności  wydatkowania publicznego na szczeblu
lokalnym trzeba również  mieć  na  uwadze  szczególną  odpowiedzialność  państwa  za  sprawy  publiczne,  społeczne  
i gospodarcze  oraz  korzyści  z  unikania  nadmiernego  rozproszenia  ograniczonych  środków  finansowych.
To  ostatnie  wynika  z  faktu,  że  władze  państwowe  obejmują  swym  zasięgiem  cały  kraj.  W  każdym  systemie  
władze  centralne  mają  szczególny  status.  Wynika  on  m.in.  ze  zdolności  do  rozwiązywania  podstawowych  
problemów  gospodarczych  i  społecznych  kraju.  Władze  państwowe  są  ostateczną  instancją  publiczną  (instytucją  
ostatniej szansy),  odpowiadającą  także  za  działalność  władz  samorządowych.  Ujawnia  się  to  w  sytuacjach,  gdy  
działalność  władz  samorządowych  jest  mało  efektywna  lub  gdy  narosłych  problemów  władze  te  nie  są  w  stanie  
samodzielnie  rozwiązać,  nie  mówiąc  już  o  sytuacjach  nadzwyczajnych  (np.  klęski  żywiołowe),  w  których  
interwencja  władz  centralnych  jest  konieczna.
Jednak nie tylko interwencyjno-ratunkowe  działania  państwa  (władz  centralnych)  przesądzają  o  szczególnym  
znaczeniu  ich  działalności  w  systemie  demokratycznym,  w  gospodarce  rynkowej.  Władze  państwowe  
konstytuują  gospodarkę  rynkową  w  tym  sensie,  że  określają  zasady  działania  podmiotów  rynkowych,  precyzują  
zasady  zawierania  transakcji,  tworzą  bezpośrednio  lub  pośrednio  instytucje  gwarantujące  bezpieczeństwo  obrotu  
gospodarczego i pieniężnego,  tworzą  zasady  ubezpieczeń  społecznych,  tworzą  instytucje  sprzyjające
minimalizacji  różnego  rodzaju  ryzyka  itp.
Wymienione  rodzaje  działalności  państwa  wymagają  środków  pieniężnych. Jest to jak gdyby obiektywna
przyczyna zatrzymywania  środków  publicznych  przez  państwo,  zwłaszcza  na  szczeblu  centralnym.
Inna  przyczyna  leży  we  wspomnianym  wyżej  charakterze  przejmowania  środków  przez  władze  publiczne.  
Przejmowanie  to  opiera  się  przede  wszystkim
125-
na podatkach. Podatek  jako  złożona  kategoria  ękonomLi-ila  społeczna  i  polityczna  jest  bardzo  czułym  
instrumentem  w  rękach  władz  publicznych.  Fakt  ten  przesądza  o  zakresie  autonomii  decyzji  (władztwa  
podatkowego)  organów  samorządowych.  Autonomia  ta  musi  być  ograniczona,  a  dopuszczalny obszar swobody
musi  być  obwarowany  rygorami  określonymi  przez  ogólnokrajowe  ustawy.  Chodzi  o  to,  że  pozostawienie  
władzom  samorządowym  uprawnień  do  nakładania  podatków  mogłoby  doprowadzić  do  nadmiernego  
zróżnicowania  warunków  działalności  podmiotów  gospodarczych,  podważałoby  elementarne  zasady  
opodatkowania.  Stąd  też  autonomia  finansowa  władz  samorządowych  (lokalnych)  musi  być  realizowana  w  inny  
sposób.
5.2.  Finansowe  podstawy  autonomii  władz  samorządowych
Jeżeli  zatem  zgodzimy  się  z  tezą,  że  decyzje  dotyczące  podstawowych  rodzajów  dochodów  władz  publicznych,  
czyli  podatków,  muszą  być  rozstrzygane  przez  centralne  władze  państwowe,  to  powstaje  pytanie,  jak  zapewnić  
finansowe  podstawy  działalności  władz  samorządowych.  Chodzi  przy  tym  o  względnie  trwałe  podstawy  
finansowe,  bo  tylko  one  gwarantują  skuteczną  działalność  władz  publicznych  i  efektywne  wydatkowanie  
środków  publicznych.  Stworzenie  trwałych  podstaw  finansowych  można  osiągnąć  przez:
1.    Ustalenie  udziałów  władz  samorządowych  w'  dochodach  władz  państwowych;;  udziały  te  muszą  być  
chronione  ustawowo,  a  ich  stawki  powinny  obowiązywać  przynajmniej  w  średnich  okresach.        ".  ,      '
2.    Ustanowienie  dodatków  do  podatków  państwowych  na  powszechnie  obowiązujących  zasadach,  co  daje  
władzom  samorządowym  pewność  dochodów,  a  jednocześnie  nie  narusza  zasad  równości  ciężarów  
podatkowych podmiotów  gospodarczych. .
3.    Oddanie  do  wyłącznej  dyspozycji  władz  samorządowych  '•  pewnych  •  rodzajów  podatków,  zwanych  
najczęściej  podatkami  lokalnymi,  które  regulowane  są  przez  władze  centralne.  Możliwe  jest  przy  tym  pewne  
delegowanie  uprawnień  podatkowych  na  rzecz  władz  samorządowych,  przejawiające  się  np.  w  możliwości  
stosowania  zniżek  stawek  podatkowych,  ulg  i  zwolnień  podatkowych.  Znaczenie  podatków  lokalnych  dla  
podstaw  finansowych  władz  samorządowych  jest  uzależnione  od  rodzaju  podatku,  a  ściślej  od  wydajności  źródeł  
oraz  od  zmienności  podstawy  opodatkowania.
4.    Ustalenie  zobiektywizowanych  kryteriów  zasilania  finansowego  władz  samorządowych  przez  władze  
państwowe  w  formie  dotacji.  Przez  zobiektywizowane  kryteria  należy  rozumieć  taki  przydział  środków  
pieniężnych  przez  władze  państwowe,  który  ograniczyłby  pole  dowolności  w  zasilaniu  finansowym. Cel ten
można  osiągnąć np.  przez  zastosowanie  zobiektywizowanych  miar  potrzeb  zbiorowości  lokalnych,  takich  jak,  
liczba  mieszkańców,  struktura  wiekowa  ludności,  liczba  młodzieży  uczącej  się,  zapadalność  na  choroby,  stan  
środowiska  naturalnego,  stan  infrastruktury  itp.    (Problem
126
\JKJZJX\JXXIU- ŁitA.jx±ii±              - v»  *civ*itj          oumvi/Jn:uvTrjivii p/-vt;;            vriuu£jv          
^>UIIJLVV\JVYV OZA*! Z^LJ
omówię  w  rozdziale  8,  przy    okazji  rozważań  o  efektywności  wydatków  publicznych).
5.  Wyposażenie  władz  samorządowych  w  określony  majątek  (w  warunkach  transformacji  systemu  finansów  
publicznych  w  Polsce  chodzi  o  komunalizację  mienia  państwowego),  który  może  być  istotnym  źródłem  zasilania  
finansowego  zbiorowości  lokalnych. Chodzi o dwa rodzaje dochodów  majątkowych:  (a)  dochody  z  praw  
majątkowych  (czynsze,  dywidendy  itp.),  (b)  dochody  ze  sprzedaży  składników  majątku  związków  publicz-
noprawnych.  W  tym  ostatnim  przypadku  trzeba  brać  pod  uwagę  sprzeczność  interesów  doraźnych  z  interesami  
długoterminowymi.  Chodzi  o  to,  że  nadmierna  aktywność  w  pozbywaniu  się  majątku  przez  władze  
samorządowe  prowadzi,  co  prawda,  do  zwiększania  bieżących  dochodów  bez  konieczności  wprowadzania  
dodatkowych  podatków  lub  zaciągania  pożyczek, ale  osłabia  siłę  dochodową  jednostek  lokalnych  w  dłuższej  
perspektywie.  Z  tych  właśnie  względów  władze  państwowe  mogą  ograniczać  swobodę  w  zakresie  sprzedaży  
majątku  np.  gminy.  Polegać  to  może  na  akceptacji  lub  zanegowaniu  decyzji  o  sprzedaży  majątku  gminy przez
organ  władz  państwowych  (np.  wojewodę).
Finansowe  podstawy  działalności  władz  samorządowych  są  również  uzależnione  od  możliwości  zaciągania  
pożyczek  przez  władze  samorządowe,  tak  krótkoterminowych  jak  i  średnio- oraz  długoterminowych.  Natura  
procesów  gospodarczych  i  związanych  z  nimi  procesów  finansowych  jest  taka,  że  przebiegają  one  nierytmicznie.  
W  kontekście  naszych  rozważań  chodzi  o  niedostosowanie  wpływu  środków  pieniężnych  (np.  podatków,  
subwencji)  do  potrzeb  wydatkowych  władz.  Zapewnienie  bieżącej  płynności  finansowej  władz  samorządowych  
może  być  osiągane  na  drodze  zaciągania  pożyczek  (kredytów):  W  takim  przypadku  władze  samorządowe  
występują  na  rynkach  pożyczkowych  jak  każdy  inny  podmiot  gospodarczy,  a  pożyczki  (kredyty)  zaciągane  są  na  
warunkach  konkurencyjnych,  co  w  ostateczności  zmniejsza  możliwości  wydatkowania  środków  pieniężnych  na  
statutową  działalność  władz  samorządowych.  Wynika  to  z  faktu,  że  część  dochodów  z  podatków,  subwencji,,  z  
.majątku  itp.  musi  być  przeznaczona  ńa  koszty  zaciągania  pożyczek.  Z  tych  właśnie  względów,  a  także,  aby  nie  
dopuścić  do  nadmiernego  zadłużenia  się  władz  lokalnych,  władze  państwowe  mogą  wprowadzić  ograniczenia
poziomu  zaciąganych  pożyczek  (kredytów)  w  skali  roku  fiskalnego.
W  przypadku  pożyczek  średnio- i  długoterminowych  chodzi  o  zwiększenie  wydatków  majątkowych  władz  
lokalnych,  najczęściej  związanych  z  finansowaniem  obiektów  infrastrukturalnych.  Również  w  tym  zakresie  
państwo  może  wprowadzić  pewne  ograniczenia,  aby  uchronić  władze  samorządowe  przed  utratą  wypłacalności  
czy - w  krańcowej  sytuacji  - bankructwem26.
26
Więcej  na  ten  temat  patrz:  M.  Kosek-Wojnar Gmina  na  rynku  pożyczkowym.  Akademia  Ekonomiczna,  Kraków  1996.
127
Rodzaje  zaciąganych  pożyczek  mogą  być  różne,  od  edytów  w  bankach  komercyjnych  począwszy,  przez  
pożyczki  zaciągane  w  różnych  istytucjach  finansowych,  w  tym  publicznych,  aż  po  emisję  własnych  papierów  
wartościowych  skierowanych  do  sprzedaży  publicznej.
Z  przedstawionego  przeglądu  potencjalnych  źródeł  zasilania  finansowego  władz  samorządowych  wynika,  że  
środki  stawiane  do  dyspozycji  tych  władz  można  sklasyfikować  jak  następuje:
- dochody  własne,
- dochody  wyrównawcze,
- wpływy  z  pożyczek.
Przez  dochody  własne  najczęściej  rozumie  się  dochody  będące  na  mocy  ustaw  w  sposób trwały  oddane  do  
dyspozycji  władz  samorządowych.  Są  to  dochody  z  podatków  lokalnych,  opłat  za  różne  usługi,  dochody  z  tytułu  
praw  majątkowych,  dochody  ze  sprzedaży  majątku.
Dochody  wyrównawcze  to  przede  wszystkim  transfery  od  władz  państwowych na rzecz władz  samorządowych.  
Mogą  one  przybierać  formę  subwencji  (dotacji)  ogólnej,  dotacji  celowej,  dotacji  wyrównawczej  itp.
Do  kwestii  kontrowersyjnych  należy  określenie  charakteru  udziałów  władz  samorządowych  w  dochodach  władz  
państwowych27. Niekiedy zalicza się  je  do  dochodów  własnych,  innym  razem  do  dochodów  wyrównawczych.
Podobne  zastrzeżenia  można  zgłosić  odnośnie  do  stosowanych  w  niektórych  krajach  dodatków  samorządowych  
do  podatków  państwowych.  Rozwiązanie  takie  jest  także  dyskutowane  obecnie  w  Polsce. Sprawa ta nie ma
jednak,  moim  zdaniem,  większego  praktycznego  znaczenia.  Istotniejsze  jest  to,  czy  udziały  te  mają  charakter  
trwały,  są  pewnym  źródłem  zasilania  finansowego  (tzn.  o  jaki  rodzaj  dochodów  władz  państwowych,  w  których  
władze  samorządowe  mają  udział,  chodzi),  czy  istnieją  gwarancje  ustawowe  dla  tych  udziałów  itp.
5.3. Rodzaje publicznych funduszy lokalnych
W  praktyce  wykształciły  się  dwie  podstawowe  formy  organizacyjne  gromadzenia  środków  pieniężnych  władz  
lokalnych;;  są  to:
- budżet  samorządowy,
- lokalny fundusz celowy.
Budżet  samorządowy  jako  instytucja  finansowa  działa  na  identycznych  lub  zbliżonych  zasadach  jak  budżet  
państwa.  Z  tych  względów  nie  będę  poddawać  go  szczegółowej  charakterystyce.  Przypomnę  tylko,  że  budżet  sa-
morządowy  jest planem  dochodów  i  wydatków  władz  samorządowych  sporządzanym na rok. Jego planowanie,
realizacja  i  kontrola  podlegają  podobnym
27
Por. K. Piotrowska-Marczak Finanse lokalne w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997.
128
rygorom, jak pn  lura  budżetu  państwa.  Gospodarka  środkami  budżetowymi jest realizowana w ramach
klasyfikacji  budżetowej.
Jednolite  rozwiązania  prawne  i  organizacyjne  dotyczące  podstaw  gospodarki  finansowej  władz  samorządowych  i  
władz  państwowych  są  niekiedy  krytykowane.  Formułowane  są  poglądy,  iż  ustrój  finansowy  samorządu  
powinien  być  uregulowany  odrębnie.  Ze  względu  na  specyfikę  działalności  władz  samorządowych,  wyrażającą  
się  m.in.  stosunkowo  ścisłą  kontrolą  ze  strony  obywateli  (społeczności  lokalnych)  działalności egzekutywy
finansowej,  władze  wykonawcze  powinny  mieć  znacznie  większy  zakres  swobody  w  gospodarowaniu  środkami  
finansowymi.  Innymi  słowy,  ograniczenia  prawne  w  dysponowaniu  środkami  finansowymi  na  szczeblu  
samorządowym  powinny  być  znacznie  łagodniejsze28.  Podejście  takie  można  jednak  zakwestionować,  jeżeli  
uwzględni  się  znane  fakty  niegospodarności  czy  wręcz  marnotrawsta  środków  publicznych  znajdujących  się  w  
dyspozycji samorządów.
Charakterystyczne  dla  budżetów  samorządowych  jest  to,  że  gromadzone  na  ich  rachunkach  środki  są  prawnie  
chronione,  najczęściej  przez  zapis  w  konstytucji.  Oznacza  to,  że  władze  państwowe  nie  mogą  ingerować  w  
sposób  wydatkowania  tych  środków,  chyba  że  naruszono  obowiązujące  prawo,  np.  dyscyplinę  budżetową,  czy  
też  miała  miejsce korupcja.  Chronione  są  również  nadwyżki  budżetowe  osiągane  przez  władze  samorządowe.  
Jednak  ich  trwałe  występowanie  może  spowodować  reakcję  władz  państwowych  polegającą  na  zmniejszeniu  
dotacji przez podejmowanie co roku arbitralnych decyzji.
Gospodarka budżetowa  władz  samorządowych  podlega  pewnemu  nadzorowi  ze  strony  organów  państwowych,  
przede  wszystkim  co  do  legalności  działania  władz.  Władze  państwowe  mają  też  pełne  uprawnienia  do  kontroli  
wykorzystania  środków  pieniężnych  przez  władze  samorządowe  w  przypadku  zadań  zlecanych  władzom  
lokalnym,  wiążących  się  z  przekazywaniem  środków  państwowych.
Zauważalne  są  również  różnice,  gdy  chodzi  o  równoważenie  budżetów  samorządowych.  Wynikają  one  ze  
wspomnianych  wyżej  ograniczeń  ustanawianych  przez  władze  państwowe,  dotyczących  zaciągniętych  pożyczek  
przez  władze  samorządowe.
Drugą  formą  organizacyjną  gromadzenia  i  wydatkowania  środków  pieniężnych  władz  samorządowych  są  
fundusze  celowe.  Tę  formę  rozważymy  już  jednak  w  ramach  charakterystyki  publicznego  funduszu  celowego
jako instytucji finansowej.
28
Por. Z. Gilowska Jak  dokończyć  reformę  samorządową  w  Polsce,  Instytut  Badań  nad  Gospodarką  Rynkową,  Gdańsk-Lublin 1996.
9 — Finanse publiczne
129
6. Publiczne fundusze celowe
6.1.  Pojęcie  funduszu  celowego
Budżet  państwa,  budżety  wojewodów  i  budżety  lokalne  są  podstawową  formą  organizacyjną  dla  pieniężnych  
środków  publicznych.  Budżet  jest  też  jedną  z  najstarszych  instytucji  finansowych,  o  czym  wspominałem  już  
wcześniej.  Obok  budżetu  występują  obecnie  oraz  występowały  w  przeszłości,  i  to  odległej,  publiczne  fundusze  
celowe  jako  alternatywna  w  stosunku  do  budżetu  forma  organizacyjna  gromadzenia  i  wydatkowania  środków  
publicznych.  Istnienie  celowych  funduszy  publicznych  napotykamy  już  w  starożytnej  Grecji, gdzie  istniał  np.  
fundusz wojskowy i fundusz widowiskowy29.  W  związku  z  tym  w  pełni  uprawniona  jest  hipoteza,  że  publiczne  
fundusze  celowe  występowały  wcześniej  niż  budżety  w  znanej  nam  dzisiaj  formie,  tzn.  jako  fundusze  ogólnego  
przeznaczenia.  Za  taką  hipotezą  przemawia  fakt,  że  daniny  publiczne  nakładano  i  pobierano  z  myślą  o  
określonym  celu,  co  zobowiązywało  do  odrębnego  gospodarowania  tymi  środkami.
Do scharakteryzowania istoty publicznych funduszy celowych przydatne jest przypomnienie cech instytucji
budżetu  państwa,  gdyż  we  współczesnych  systemach  finansów  publicznych  fundusze  celowe  powstały  jako  
pewna odpowiedź  na  słabe  strony  budżetowego  gromadzenia  i  wydatkowania  środków  publicznych.  Chodzi  
zwłaszcza  o  następujące  cechy  budżetu;;  ogólność,  roczny okres,  sztywność.  Cechy  te  mogą  wywoływać  
negatywne skutki dla gospodarki  środkami  publicznymi.  Eliminowanie  lub  ograniczanie  ich  dokonuje  się  przez  
tworzenie  obok  budżetu  (stąd  używana  niekiedy  nazwa  „parabudżety")  celowych  funduszy  publicznych.
Publiczny  fundusz  celowy  można  zdefiniować  jako  utworzoną  na  mocy  aktu  prawnego  wysokiej  rangi  
(najczęściej  ustawy)  formę  organizacyjną  służącą  organom  władz  publicznych  do  gromadzenia  środków  
pieniężnych  ze  ściśle  określonych  źródeł.  Zgromadzone  środki  pieniężne  muszą  być  przeznaczone  na  
precyzyjnie  określone  cele.  Fundusz  funkcjonuje,  z  reguły,  w  okresie  dłuższym  niż  rok  (czas  istnienia  funduszu  
nie  jest  zwykle  określony).  Gospodarka  środkami  finansowymi  odbywa  się  na  podstawie  planu.
Z przedstawionej definicji  funduszu  celowego  wynikają  ważne  dla  gospodarki  pieniężnymi  środkami  
publicznymi wnioski.
Po  pierwsze,  powstanie  funduszu  celowego  oznacza  wyodrębnienie  organizacyjne  i/łub  finansowe  części  
pieniężnych  środków  publicznych  z  ogółu  środków  publicznych.  Z wyodrębnieniem  tym  wiąże  się  najczęściej  
przekazanie  do  dyspozycji  gestorów  funduszu  celowego  pewnej  części  dochodów  publicznych,  np.  podatków,  
obowiązkowych  składek  z  różnych  tytułów  i  innych  obowiązkowych  wpłat.  Skutkiem  wyodrębnienia  środków  w  
postaci funduszu  celowego  jest  zapewnienie  źródeł  finansowania  wybranej  dziedziny  działalności.
29
Por. N.G.L. Hammond Dzieje Grecji, PIW, Warszawa 1977, s. 640.
130
Po  drugie,  .,raz  z  utworzeniem  funduszu  ©raz  określeniem  źródeł  jego  dochodów  i  celów,  które  mogą  być  z  tego  
funduszu  finansowane,  następuje  związanie  części  środków  publicznych  z  wyznaczonymi  zadaniami.  Powoduje  
to  ograniczenie  swobody  alokacji  środków  publicznych,  które  są  dostępne  dla  władz  publicznych  w  danym  
okresie.
Po trzecie, wydzielenie  pewnych  dochodów  i  powiązanie  ich  z  określonymi  zadaniami  prowadzi  do  podniesienia  
rangi  tych  zadań  wśród  wszystkich  obowiązków  władz  publicznych.  Wynika  to  z  faktu,  że  zadania  finansowane  
za  pomocą  funduszy  celowych  są  wyłączone  spod  rutynowej procedury  stosowanej  przy  budżetowej  alokacji  
środków,  co  powinno  gwarantować  uniknięcie  „rywalizacji" z innymi zadaniami publicznymi. O tym, czy
rzeczywiście  tak  jest,  decyduje  sposób,  w  jaki  określone  zostają  źródła  dochodów  danego  funduszu  celowego  
oraz  jak  zmieniają  się  potrzeby  finansowe  w  związku  z  realizacją  tych  zadań.
Po  czwarte,  cele  (zadania)  finansowe  z  pozabudżetowych  funduszy  publicznych  mają  zapewnioną  ciągłość  
finansowania,  gdyż  nie  podlegają  wspomnianej  procedurze  planowania  budżetowego. Ta cecha finansowania
funduszo-wego  jest  szczególnie  ważna  w  przypadku  zadań  inwestycyjnych  (np.  budowy  obiektów  użyteczności  
publicznej).  Utworzenie  funduszu  celowego  oznacza  więc  uniezależnienie  finansowe  jakiejś  dziedziny  od  
decyzji parlamentu i procedury  corocznego  uchwalania  budżetu.  Z  tego  względu  zadania  finansowane  z  
funduszy  celowych  mają  zapewnioną  „ciągłość"  i  „trwałość"  finansowania30.  Uniezależnienie  finansowe  od  
bieżących  decyzji  parlamentu  (polityków)  występuje  tylko  wtedy,  gdy  oddane  do  dyspozycji  gestorów  źródła  
dochodów  są  wydajne.  Natomiast  jeżeli  fundusz  celowy  jest  tak  skonstruowany,  że  wymaga  dotacji  z  budżetu,  to  
gestorzy  środków  funduszu  muszą  być  związani  decyzjami podejmowanymi przy tworzeniu i uchwalaniu
budżetów.
Po  piąte,  zasady  gospodarki  publicznymi  funduszami  celowymi  umożliwiają  kumulację  nie  wykorzystanych  w  
danym  roku  fiskalnym  środków.  W  zakresie  gospodarki  funduszowej  istnieje  znacznie  większa  swoboda  w  dys-
ponowaniu  środkami,  co  wynika  stąd,  że  gospodarka  tymi  środkami  nie  podlega  rygorom  właściwym  
gospodarce  budżetowej.
Przedstawione  cechy  publicznych  funduszy  celowych  pozwalają  sformułować  ich  podstawowe  funkcje  w  
systemie  finansów  publicznych.
6.2. Funkcje funduszy celowych
Analizując  przesłanki  tworzenia  funduszy  celowych  oraz  posługiwania  się  nimi  w  praktyce  można  sformułować  
następujące  ich  funkcje:
1)    funkcja  alokacji  środków  publicznych,
2)    funkcja  redystrybucji  dochodów  w  gospodarce  i  społeczeństwie,
3)    funkcja  mobilizacji  środków  publicznych,
4) funkcja racjonalizacji  wydatków  publicznych.
Por. J. Kaleta op.cit., s. 69.
131
Dwie  pierwsze  funkcje  realizowane  przez  celowe  dusze  publiczne  są  identyczne,  jak  funkcje  realizowane  przez  
budżet  państwa,  skąd  też  nie  ma  potrzeby  ich  charakteryzowania.  Przypomnę  tylko,  że  przez  celowe  fundusze  
publiczne  dokonywana  jest  alokacja  zasobów  gospodarczych  oraz  że  w  przypadku tej alokacji stosowany jest
mechanizm  administracyjny.  Z  faktu  tego  wynikają  określone  konsekwencje,  w  tym  także  negatywne,  takie  jak  
arbitralność,  a  w  krańcowej  postaci  woluntaryzm  decyzji  alokacyjnych,  marnotrawstwo itp. Redystrybucyjna
funkcja  funduszy  celowych  polega  na  tym,  że  w  wyniku  ich  działalności  następuje  ingerencja  (przymusowa)  w  
dochody  osób  i  podmiotów  gospodarczych,  co  w konsekwencji powoduje zmiany w proporcjach wykorzystania
dochodu  narodowego  (PKB).  Zmiany  te  mogą  się  także  dokonywać  na  podstawie  dobrowolnych  decyzji,  
oznaczających  rezygnację  podmiotów  z  części  dochodów  i  przekazanie  ich  na  rzecz  funduszy  celowych,  które  z  
kolei  wydatkowują  je  na  rzecz  innych  podmiotów.  Z  punktu  widzenia  redystrybucyjnej  funkcji  publicznych  
funduszy  celowych  to,  czy  dochody  gromadzi  się  w  formie  przymusowej,  czy  dobrowolnej  ma  drugorzędne  
znaczenie,  gdyż  każde  przejęcie  dochodów  prowadzi do ich redystrybucji.
Funkcja  mobilizacji  środków  publicznych  polega  na  tym,  że  fundusze  celowe  mogą  sprzyjać  powiększaniu  
środków  publicznych,  zwłaszcza  wtedy,  gdy  zwiększanie  to  nie  jest  możliwe  ani  wskazane  przy  użyciu  
tradycyjnych  instrumentów  fiskalnych  (podatków,  ceł).  W  posługiwaniu  się  publicznymi  funduszami  celowymi  
występuje  istotny  czynnik  psychologiczny,  gdyż  właściwie  sformułowany  cel,  dla  którego  tworzy  się  fundusz,  
może  znaleźć  akceptację  społeczeństwa  i  podmiotów  gospodarczych.  Ma  to  ważne  znaczenie  zarówno  wówczas,  
gdy  dochody  wnoszone  na  rzecz  poszczególnych  funduszy  są  dobrowolne,  jak  i  wówczas,  gdy  źródłem  
dochodów  są  przymusowe  wpłaty  podmiotów  gospodarczych  i  poszczególnych  obywateli.  W  tym  drugim  
przypadku  łatwiej  jest  znieść  to obciążenie,  jeżeli  wiadomo,  że  przymusowe  wpłaty  są  przeznaczone  na  cel  
mający  wysoką  rangę  w  hierarchii  potrzeb  (celów).  W  przypadku  Polski  możemy  wymienić  obowiązkowe  
wpłaty  przedsiębiorstw  na  rzecz  Funduszu  Pracy  czy  Funduszu  Rehabilitacji  Osób  Niepełnosprawnych.
Funkcja  mobilizacji  środków  publicznych  za  pomocą  funduszy  celowych  realizuje  się  także  przez  obowiązującą  
w  gospodarce  funduszami  zasadę,  wedle  której  wielkość  wydatków  uzależnia  się  od  wielkości  zgromadzonych  
dochodów.  Stąd  też  ewentualne  większe  wydatki  wymagają  wysiłku  gestorów  funduszy,  aby  pozyskać  
dodatkowe  środki.
Tworzenie  i  funkcjonowanie  funduszy  celowych  wynika  także  z  przesłanek  leżących  w  sferze  racjonalizacji  
wydatków  publicznych.  Fundusze  celowe  mogą  np.  osłabiać,  nieunikniony przy administracyjnym mechanizmie
alokacji  zasobów,  wpływ  czynnika  arbitralności  i  woluntaryzmu.  Istnienie funduszy celowych ogranicza
możliwości  ciągłej  zmiany  hierarchii  celów  i  zadań,  co  ma  miejsce  w  ramach  procedur  budżetowych.  Podobnie  
jest z ograniczaniem  wpływu  czynnika  politycznego  na  finansowanie  zadań  z  funduszy  celowych,  gdyż  
wiadomo,  że  przy  konstruowaniu  budżetu  różne  grupy
132
nacisku  i  wyra;;  .cy  ich  interesy  parlamentarzyści  mogą  spowodować,  że  alokacja  finansowych  środków  
publicznych  będzie  sprzeczna  z  kryteriami  racjonalności.
Funkcja  racjonalności  wydatkowania  środków  publicznych  przez  tworzenie  funduszy  celowych  związana  jest  
także  z  technikami  finansowania.  Chodzi  w  szczególności  o:
- możliwość  zerwania  z  zasadą  jednoroczności  budżetowania,
- stabilizację  dochodów  funduszy  publicznych  zagwarantowaną  przez  ustawowe  zapisy  odnośnie  do  źródeł  
finansowania,
- zapewnienie  ciągłości  finansowania  zadań,
- elastyczne  kształtowanie  wydatków  w  zależności  od  zmieniających  się  potrzeb.
Z  przedstawionej  charakterystyki  może  wynikać,  że  publiczne  fundusze  celowe  mają  same  zalety.  Wobec  tego  
może  powstać  pytanie,  dlaczego  tej  formy  organizacyjnej  nie  stosuje  się  na  jeszcze  szerszą  skalę  w  ramach  
systemu  finansów  publicznych.  Odpowiedź  tkwi  w  pewnych  problemach,  które  powstają  w  związku  z  istnieniem  
tych  instytucji  finansowych.  Na  pierwsze  miejsce  wysuwa  się  problem  rozbicia  gospodarki  globalnymi  środkami  
publicznymi,  co  może  utrudniać  ich  racjonalną  alokację.  Zauważmy  więc,  że  podstawowa  przesłanka  tworzenia  
funduszy celowych - racjonalizacja wydatkowania  środków  publicznych  może  prowadzić  do  odwrotnych  
skutków.  Środki  publiczne  gromadzone  na  rachunkach  funduszy  celowych  wymykają  się  bowiem  spod  kontroli  
parlamentu, a ewentualne potrzebne korekty w gospodarowaniu  środkami  gromadzonymi  na  tych  rachunkach  
wymagają  z  reguły  zmian  ustawowych,  co  nie  zawsze  jest  łatwe,  a  ponadto  wymaga  czasu.  Wyłania  się  stąd  
problem  znalezienia  właściwych  proporcji  między  środkami  publicznymi  gromadzonymi  przez  budżet  (państwa,  
jednostek  samorządowych)  a  środkami  publicznymi  gromadzonymi  przez  fundusze  celowe.  O  proporcjach  tych,  
lub  inaczej  o  optymalizacji  gospodarki  środkami  publicznymi  ze  względu  na  formę  organizacyjną  funduszu,  
decydują  konkretne  warunki  polityczne,  społeczne,  historyczne  itp.
O  możliwości  marnotrawstwa  środków  publicznych  także  w  ramach  gospodarki  funduszami  celowymi  świadczą  
doświadczenia  wielu  krajów,  w  tym  także  Polski.  (Do  kwestii  tej  powrócę  w  drugiej  części  książki,  przy  okazji
charakterystyki  polskich  finansów  publicznych  w  okresie  transformacji).
W  kontekście  funkcji  racjonalizacji  wydatków  publicznych  przez  tworzenie  funduszy  celowych  musi  być  
wyjaśniona  sprawa  podatku  celowego  (opłaty  celowej).  Jego  istota  polega  na  tym,  że  dochody  osiągane  z  tego  
podatku  są  związane  z  określonym  celem,  a  wszystko  to  może  dokonywać  się  w  ramach  budżetu.  Podatek  
celowy  jest  więc  alternatywną  formą  dla  funduszu  celowego  i  może  przejmować  wiele  funkcji,  które  są  
przypisane publicznym funduszom  celowym.  We  współczesnych  systemach  finansów  publicznych  podatek  
celowy  nie  znajduje  szerszego  zastosowania,  gdyż  narusza  wykształconą  już  dobrze  zasadę  ogólności  (ściślej,  
ogólnego  finansowania  zadań)
133
budżetu  państwa  czy  budżetu  samorządowego.  ZłamaiW  tej  zasady  groziłoby  poszufladkowaniem  dochodów  
publicznych  i  ograniczyłoby  możliwości  alokacji  zasobów  publicznych  stosownie  do  zmieniających  się  
warunków  gospodarczych,  społecznych  i  politycznych.  Z  tych  właśnie  względów  częściej  stosowanym
rozwiązaniem  jest  tworzenie  publicznych  funduszy  celowych.
6.3. Rodzaje funduszy celowych
Publiczne  fundusze  celowe  mogą  być  klasyfikowane  z  różnych  punktów  widzenia.  Trzy  kryteria  można  jednak  
uznać  za  podstawowe.  Należą  do  nich  kryteria:
1) rodzaju  gestora  środków  publicznych  gromadzonych  przez  fundusze  celowe,
2)    przedmiotu  (celu)  finansowanego  ze  środków  funduszu,
3)    źródeł  dochodów  funduszu.
Z  punktu  widzenia  gestora  funduszu  celowego  wyróżnia  się:
a)    państwowe  fundusze  celowe,
b) samorządowe  fundusze  celowe.
Państwowe  fundusze  celowe  mogą  być  tworzone  zarówno  na  szczeblu  centralnym  jak  i  na  szczeblach  niższych,  
a  zwłaszcza  na  szczeblu  regionalnym.
Dla  funkcjonowania  funduszy  celowych  ważne  jest,  czy  informacje  o  stanie  środków  na  koniec roku fiskalnego
(kalendarzowego) oraz o ich zmianach (o dochodach i wydatkach) w okresie sprawozdawczym i w okresie
planowanym  są  prezentowane  parlamentowi  wraz  z  ustawą  budżetową.  Fundusze  te  nie  mogą  być  wprawdzie  
objęte  decyzjami  parlamentu  w  związku z  ustawą  budżetową,  co  może  być  traktowane  jako  walor  systemu  
finansów  publicznych,  ale  parlament  powinien  mieć  wgląd  w  całokształt  gospodarki  publicznymi  środkami  
pieniężnymi.  Warunek  taki  jest  konieczny,  jeżeli  państwowe  fundusze  celowe  otrzymują  dotacje (transfery) z
budżetu  państwa.  W  sytuacji  takiej  parlament  ma  pośredni  wpływ  na  gospodarkę  prowadzoną  w  ramach  
państwowych  funduszy  celowych. "  •      '
Samorządowe  fundusze  celowe  są  tworzone  przede  wszystkim  po  to,  aby  uelastycznić  gospodarkę  środkami  
pieniężnymi  na  szczeblu  gminy,  powiatu  itp.  Ważnym  motywem  tworzenia  funduszy  samorządowych  może  być  
mobilizacja  środków  pieniężnych  w  wyniku  dobrowolnych  wpłat  obywateli  i  podmiotów  gospodarczych  na  
różne  cele,  które  znajdują  akceptację  społeczności  lokalnych.
W  coraz  bardziej  integrującym  się  świecie  trudno  nie  zauważyć  coraz  większej  roli,  jaką  odgrywają  
ponadnarodowe publiczne fundusze celowe.  Powstają  one  najczęściej  ze  składek  (dotacji  rządowych)  różnych
krajów;;  zgromadzone  środki  przeznaczone  są  na  ściśle  określone  cele.  Przykładem  są  fundusze  Organizacji  
Narodów  Zjednoczonych  i  innych  organizacji  międzynarodowych.  Instytucja  funduszy  celowych  od  dawna  była  
wykorzystywana w ramach EWG, a obecnie Unii Europejskiej.  Fundusze  te  były  zorientowane
134
rzecz  promowania  biedniejszych  krajów  czy  regionów.  Przykładem  są  powstałe  w  roku  1972:  Europejski  
Fundusz  Społeczny  (FSE)  oraz  Fundusz  Gwarancji  i  Ukierunkowania  Rolnictwa  (FEOGA)  czy  powstały w roku
1975 Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (FEDER) 31.
W  związku  z  transformacją  systemową  krajów  Europy  Środkowej  i  Wschodniej  utworzone  zostały  celowe  
fundusze na popieranie przemian przez finansowanie wyselekcjonowanych dziedzin (np. restrukturyzacji
rolnictwa, restrukturyzacji systemu finansowego), tak jak to ma miejsce w przypadku funduszu PHARE.
Z punktu widzenia przedmiotu finansowania  występują  różne  rodzaje  funduszy.  W  oparciu  o  to  kryterium  
można  wyróżnić  następujące  fundusze  publiczne:
a)    fundusze  finansujące  pieniężne  świadczenia  społeczne,
b)    fundusze  wspomagające  finansowo  dziedziny  o  ograniczonych  możliwościach  samofinansowania  (np.  
kultura, sport),
c)    fundusze  finansujące  infrastrukturę  społeczną,
d)    fundusze  finansujące  ochronę  środowiska,
e)    fundusze  finansujące  dziedziny  stricte gospodarcze  (np.  rolnictwo).  Według  źródeł  dochodów  funduszy  
celowych  rozróżnić  można  fundusze:
a)    oparte  na  przymusowych  dochodach  typu  budżetowego,  takich  jak  podatki,  opłaty,  składki,
b)    bazujące  na  dobrowolnych  wpłatach  różnych  podmiotów,
c)    zasilane  wyłącznie  lub  częściowo  dotacjami  budżetowymi,  czego  wyrazem  są  transfery  wewnątrz  systemu  
finansów  publicznych.
.  W  praktyce  występują  fundusze  o  zróżnicowanych  źródłach  zasilania.  Udział  dobrowolnych  wpłat  na  rzecz  
publicznych  funduszy  celowych  uzależniony  jest  od  tego,  czy  system  finansowy  danego  kraju  przewiduje  także  
inne  możliwości  dobrowolnego  przekazywania  pieniędzy  na  cele  o  wysokiej  użyteczności  publicznej
(społecznej).  Funkcję  taką  mogąpełnić  różnego  rodzaju  fundacje.  Mogą  one  powstawać  i  działać  przy  
jednostkach sektora publicznego, np. uniwersytetach, szpitalach, lub jako instytucje prywatne. Zagadnienia
fundacji  nie  będę  jednak  rozważać  w  tym  miejscu,  poprzestając  na  konstatacji,  że  rozwinięty  system  fundacji  jest  
poważną  konkurencją  dla  publicznych  funduszy  celowych  opartych  na  dobrowolnych  wpłatach  ludności  i  
podmiotów  gospodarczych.
Ze  względu  na  alternatywny  charakter  tych  dwóch  podstawowych  rodzai  funduszy  publicznych:  budżet-fundusz
celowy,  niekończące  się  dyskusje  i  kontrowersje  oraz  „mody"  na  stosowanie  funduszy  celowych,  w  tablicy  7  
przedstawiam  główne  cechy  tych  instytucji  finansowych.
31
Więcej  na  ten  temat  patrz:  I.  Pietrzyk  Polityka  regionalna  Wspólnot  Europejskich, w. Regiony w Europie: Polityka EWG. Zgromadzenie
regionów  i  jego  członków  {na  przykładzie  regionów  partnerskich  Wielkopolska-Bretanid), „Restrukturyzacja  gospodarki  regionalnej  i  lokal-
nej"  t.  7,  Akademia,Ekonomiczna,  Poznań  1991,  s.  7-26.
135
Z  przedstawionego  przeglądu  dziedzin,  w  których  mogą  być  zastosowane  publiczne  fundusze  celowe,  wynika,  że  
fundusze  te  mogą  funkcjonować  praktycznie  wszędzie.  Obserwację  tę  postaram  się  zilustrować  istniejącymi  
rozwiązaniami  polskimi  w  drugiej  części pracy. O stopniu wykorzystania funduszy celowych w ramach systemu
finansów  publicznych  musi  decydować  kryterium  racjonalności  gromadzenia  i  wykorzystywania  środków  
publicznych.
7.  Finanse  ubezpieczeń  społecznych
7,1.  Obowiązki  państwa  w  zakresie  ubezpieczeń
Instytucja  ubezpieczeń  w  ogóle  to  jedna  z  najstarszych  instytucji  finansowych,  powstała  ona  jako  odpowiedź  na  
występowanie  ryzyka  w  życiu  człowieka  i  w  jego  działalności  gospodarczej.  Wyrazem  zabezpieczenia  się  
człowieka
136
przed skutkami i ka  i  skutkami  zdarzeń  losowych  było  organizowanie  się  grup  ludzi  połączonych  wspólnymi  
interesami,  a  więc  np.  prowadzących  ten  sam  rodzaj  działalności.  Tak  np.  rozwinęły  się  ubezpieczenia  w  handlu,  
w  transporcie,  ubezpieczenia  od  ognia.  Podstawą wszelkiego  rodzaju  ubezpieczeń  jest  solidarność,  której  
ekonomiczny  sens  polega  na  tym,  że  ciężary  związane  ze  szkodami  losowymi  rozkładają  się  na  dużą  liczbę  
podmiotów;;  ceną  za  ochronę  ubezpieczeniową  jest  wnoszenie  przez  każdy  podmiot  składki  ubezpieczeniowej.
Istota  zdarzeń  losowych  polega  na  tym,  że  na  ich  wystąpienie  narażonych  jest  wiele  (wszystkie)  podmiotów,  ale  
zdarzeniami  tymi  dotkniętych  zostanie  tylko  pewna  (na  ogól  niewielka)  ich  część.  Pozwala  to  zrekompensować  
poniesione straty podmiotów  dotkniętych  zdarzeniami  losowymi,  chroniąc  ich  przed  bankructwem.  Instytucja  
ubezpieczeń  wyrosła  więc  na  polu  działalności  gospodarczej.
Rozwój  gospodarczy  świata,  wywołany  przede  wszystkim  rozwojem  kapitalistycznych  stosunków  produkcji,  
wytworzył  nową  kategorię  społeczną  - pracowników  najemnych,  dla  których  jedynym  źródłem  utrzymania  były,  
i  nadal  są,  dochody  z  pracy,  a  nie  dochody  z  tytułu  własności,  zwłaszcza  własności  kapitału  i  ziemi.  Powstanie  
kapitalistycznych  stosunków  produkcji  doprowadziło  do  powstania  na  niespotykaną  wcześniej  skalę  wielu  
problemów  społecznych.  Źródłem  tych  problemów  były  sytuacje,  w  których  pracownicy  najemni  pozbawieni  
byli  możliwości  zdobywania  dochodów  (środków  do  życia).  Takimi  typowymi  sytuacjami  są:
- brak  możliwości  znalezienia pracy lub jej utrata,
- przejściowa  niemożność  podjęcia  pracy  ze  względów  zdrowotnych,
- trwała  niemożność  podjęcia  pracy  ze  względów  zdrowotnych,  w  tym  także  na  skutek  kalectwa,  które  powstało  
podczas wykonywania pracy,
- niemożność  pracy  ze  względu  na  wiek.
Te  szczególne  sytuacje,  w  których  mogli  się  znaleźć  pracownicy  najemni,  wykazywały  wiele  analogii  do  
zagrożeń,  na  które  narażone  są  podmioty  gospodarcze  podczas  działalności.  Wyjątkiem  jest  sytuacja,  w  której  
człowiek  z  przyczyn  naturalnych  (wiek)  traci  zdolność  do  osiągania  dochodów.
Poszukiwanie  rozwiązań  tych  trudnych  sytuacji  dla  większości  obywateli  rozpoczęło  się  od  kształtowania  się  
zachowania  leżącego  niejako  w  naturze  człowieka,  związanego  z  przezornością  indywidualną.  Jej  istota  polega
na  tym,  że  każdy  człowiek  powinien  zadbać  o  swój  byt  w  trudnych  warunkach,  gdy  nie  jest  już  w  stanie  osiągać  
dochodów.  Realizacja  zasady  przezorności  indywidualnej  może  się  odbywać  bez  włączania  instytucji  
ubezpieczeniowych oraz przy wykorzystaniu instytucji ubezpieczeniowych. W pierwszym przypadku dokonuje
się  to  przez:
- tworzenie  rezerw  pieniężnych  (odkładanie  dochodów)  i  zatrzymywanie  ich  bezpośrednio  u  siebie,  co  jest  
oceniane  jako  prymitywny  i  mało  bezpieczny  sposób,
- tworzenie  rezerw  z  osiąganych  dochodów  i  lokowanie  ich  w  bankach  w  postaci  depozytów,  papierów  
wartościowych  różnego  rodzaju  (w  tym  skarbowych)  lub  innych  aktywów.
137
Skuteczność  decyzji  ludzi  zabezpieczających  swój  uyt  w  okresach,  w  których  nie  będą  w  stanie  osiągać
dochodów,  jest  - w  warunkach  gospodarki  pieniężnej  - zagrożona  zjawiskami  inflacyjnymi.  Z  tych  właśnie  
względów  ludzie  poszukują  bardziej  pewnych  gwarancji.  Poszukiwaniom  tym  wychodzi  naprzeciw  idea  
ubezpieczeń.
Połączenie  idei  przezorności  indywidualnej  z  ideą  ubezpieczeń  następuje  wówczas,  gdy  oszczędności  (rezerwy  
na  przyszłość)  są  lokowane  w  wyspecjalizowanych  instytucjach  ubezpieczeniowych.  Rozwiązanie  to  ma  chronić  
ubezpieczające  się  osoby  przed  negatywnymi  skutkami  inflacji,  gdyż  towarzystwa  ubezpieczeniowe przez
politykę  inwestycji  finansowych  powinny  zapewnić  przyszłym  świadczeniobiorcom  przynajmniej  zachowanie  
realnej  wartości  świadczeń.  Przy  korzystaniu  z  instytucji  ubezpieczeniowych  mamy  więc  do  czynienia  z  
pewnymi  przejawami  przezorności  grupowej  w  tym  sensie,  że  organizacje,  do  których  przystępują  
ubezpieczające  się  osoby,  skupiają  obywateli,  których  łączy  wspólna  idea  zabezpieczenia  się  na  przyszłość.  
Jednak  decyzje  w  tej  kwestii  mają  charakter  indywidualny,  są  sprawą  prywatną  każdego  obywatela.
Przezorność  grupowa  w  pełnej  postaci  występuje  w  przypadku  ubezpieczeń  społecznych,  w  powstaniu,  rozwoju  
i  funkcjonowaniu  których  kluczową  rolę  odgrywało,  i  nadal  odgrywa,  państwo.
Można  zatem  stwierdzić,  że  wśród  funkcji  socjalnych  państwa  ważne  miejsce  zajmują  ubezpieczenia  społeczne.  
Wyrosły  one,  jak  podkreślałem,  na  tle  ubezpieczeń  gospodarczych  opartych  na  przezorności  grupowej.  
Przesłanką  powstania  ubezpieczeń  społecznych  była  sytuacja  materialna  pracowników  najemnych  w  okresie  
choroby, czyli przejściowej  niezdolności  do  pracy,  oraz  w  okresie  trwałej  niezdolności  do  pracy  na  skutek  złego  
stanu zdrowia i zaawansowanego wieku. Tragiczny w wielu przypadkach los ludzi bezrobotnych, chorych,
starych  itp.,  często  z  przyczyn  od  nich  niezależnych,  jest wyzwaniem  dla  państwa,  gdyż  system  zabezpieczenia,  
oparty  na  idei  przezorności  indywidualnej,  tylko  częściowo  rozwiązuje  problemy  ludzi  pozbawionych  pracy,  nie  
mogących  już  pracować  itd.  W  dziejowym  procesie  rozwoju  cywilizacyjnego  i  kształtowania  się  
demokratycznych  społeczeństw  dystansowanie  się  państwa  od  spraw  socjalnych  obywateli  okazało  się  
niemożliwe.  Sprzymierzeńcem  ludzi  pracy  w  rozszerzaniu  zakresu  odpowiedzialności  państwa  także  za  sprawy  
socjalne  był  rosnący  w  siłę  ruch  związkowy  w  przodujących gospodarczo krajach kapitalistycznych.
Ubezpieczenia  społeczne,  w  tworzeniu  których  państwo  odegrało  rozstrzygającą  rolę,  są  jednym  z  największych  
zdobyczy cywilizacyjnych.
Rola  państwa  w  zakresie  ubezpieczeń  społecznych  może  sprowadzać  się  do:
1. Tworzenia  podstaw  prawnych  ubezpieczeń  społecznych,  w  zakres  których  wchodzi  ustanowienie  obowiązku  
ubezpieczenia,  czyli  zapłacenie  składki  przez  pracodawcę  (niekiedy  obowiązek  zapłacenia  składki  jest  
podzielony  między  pracodawcę  i  pracownika).
2.    Przejęcia  przez  państwo  obowiązków  organizacji  systemu  ubezpieczeń  społecznych  i  związanej  z  tym  
odpowiedzialności  materialnej  (finansowej)  za  świadczenia  społeczne.
138
różne  skutki  dla  finansów  publicznych.  W  pierwszym  przypadku  finanse  publiczne  nie  są  istotnie  wciągnięte  w  
ubezpieczenia  społeczne,  gdyż  rola  państwa  ogranicza  się  jedynie  do  działania  konstytuującego  system  ubezpie-
czeń  społecznych  oraz  do  interwencji  finansowej  w  sytuacjach,  gdy  działające  w  ramach  systemu  ubezpieczeń  
społecznych  instytucje  niepubliczne  nie  wywiązują  się  należycie  ze  swoich  powinności  wobec  ubezpieczonych.  
Sytuacje  takie  występują  w  przypadku  złego  zarządzania  funduszami  ubezpieczeniowymi,  w  sytuacji  załamania  
się  systemu  finansowego  kraju,  skutkiem  czego  może  być niewypłacalność  instytucji  ubezpieczeniowych.
Pojęcie  ubezpieczeń  społecznych  kojarzy  się  jednak  z  większą,  niż  wyżej  określona,  rolą  państwa.  Chodzi  o  to,  
że  społeczeństwo  oczekuje  od  państwa  nie  tylko  odpowiedzialności  politycznej  za  ubezpieczenia  społeczne, lecz
także  gwarancji  finansowych.  Jest  to  w  pełni  zrozumiałe  w  systemie  demokratycznym,  w  którym  państwo  i  jego  
instytucje  obdarzone  są  zaufaniem  publicznym.
Zakres  odpowiedzialności  państwa  w  odniesieniu  do  ubezpieczeń  społecznych nie ogranicza się  jedynie  do  
świadczeń  emerytalno-rentowych,  dotyczy  także:
- ubezpieczenia (zabezpieczenia) zdrowotnego,
- ubezpieczenia (zabezpieczenia) na wypadek bezrobocia.
W  tym  pierwszym  przypadku  chodzi  o  gwarantowane  przez  państwo  zaspokojenie  elementarnych  potrzeb
człowieka  związanych  z  ochroną  zdrowia  i  leczeniem.  Jest  oczywiste,  że  zaspokojenie  tych  potrzeb  wymaga  
zasobów  (nakładów),  które  muszą  być  sfinansowane  z  czyichś  dochodów,  gdyż  państwo  jako'takie  nie  jest  w  
stanie  generować  żadnych  dochodów.  Rodzi  to wiele  problemów,  gdyż  w  ostateczności  źródłem  finansowania  
świadczeń  zdrowotnych  są  dochody  gospodarstw  domowych.  Kwestią  istotną  jest  więc,  w  jakiej  formie  dochody  
te  mają  zasilać  fundusze  publiczne  - czy  w  formie  składek  ubezpieczeniowych,  czy  w  formie podatków  - w
jakim  zakresie  państwo  powinno  ponosić  odpowiedzialność,  w  tym  finansową,  za  opiekę  zdrowotną,  a  w  jakim  
zakresie  opieka  ta  powinna  być  finansowana  z  funduszy  prywatnych  i  pozostawać  osobistą  sprawą  obywateli.  
(Do  kwestii  tych  jeszcze  powrócę).  Nowoczesne  państwo  nie  może  też  pozostać  obojętne  wobec  zjawiska  
bezrobocia,  które  wynika  nie  z  braku  chęci  do  pracy,  lecz  z  trudności  w  jej  znalezieniu.  Aktywność  państwa  w  
tej  dziedzinie  może  przybierać  różne  formy,  w  różnym  też  stopniu  mogą  'być  angażowane  fundusze  publiczne.  
Ubezpieczenie  od  bezrobocia  ma  nie  tylko  aspekt  socjalny,  ma  także  aspekt  ekonomiczny.
7.2.  Wpływ  ubezpieczeń  emerytalno-rentowych  na  gospodarkę  i  finanse  publiczne
Wśród  ubezpieczeń  społecznych  centralne  miejsce  zajmują  ubezpieczenia emerytalno-rentowe.  Ich  szczególna  
pozycja  wynika  nie  tylko  ze  znaczenia  dla  życia  każdego  człowieka,  każdej  rodziny,  grup  społecznych  i  całego  
społeczeń-
' 139
stwa,  lecz  także  z  siły  finansowej,  jaką  reprezentują  ub<  sczenia  emerytalne  w  gospodarce.
Ubezpieczenia emerytalno-rentowe  mają  więc  nie  tylko  wymiar  społeczny,  ale  również  wymiar  ekonomiczny.  
Różny  też  może  być  ich  wpływ  na  finanse  publiczne.  Wynika  to  z  faktu,  że  funkcjonowanie  ubezpieczeń  
społecznych  zawsze  oznacza  konieczność  gromadzenia  funduszy  na  ten  cel,  bez  względu  na  to  czy  źródłem  tych  
funduszy  są  składki  ubezpieczeniowe,  czy  podatki  celowe,  czy  podatki  ogólne.  Fundusze  te  z  kolei  są  
przeznaczane na finansowanie  świadczeń  społecznych.  Procesy  te  zawsze  wywierają  wpływ  na  gospodarkę.  
Wpływ  ubezpieczeń  społecznych  na  finanse  publiczne  jest  uzależniony  od  organizacji  systemu  ubezpieczeń  
społecznych.
Jeżeli  chodzi  o  związki  ubezpieczeń  społecznych  z  gospodarką,  to  mogą  one  być  rozpatrywane  w  dwóch  
płaszczyznach:
- makroekonomicznej,
- mikroekonomicznej  (indywidualistycznej).  Makroekonomiczny  aspekt  ubezpieczeń  społecznych  związany  jest  
ściśle
z  mechanizmem  tworzenia  i  podziału  dochodu  narodowego  w  okresach  bieżących. W mechanizmie tym istnieje
fundamentalna  zależność  między  ludnością  aktywną,  wytwarzającą  dochody,  a  ludnością  zawodowo  bierną,  
głównie  ze  względu  na  podeszły  wiek  i  zły  stan  zdrowia.  Z  tej  zależności  wynika  redystrybucyjny charakter
świadczeń  z  ubezpieczenia  społecznego,  zwłaszcza  emerytur  i  rent,  w  tym  znaczeniu,  że  wypłat  dokonuje  się  
zawsze  „kosztem"  dochodów  aktywnej  części  społeczeństwa.  Z  punktu  widzenia  procesów  wytwarzania i
podziału  dochodu  narodowego  finansowanie  emerytur  i  rent  jest  możliwe  tylko  przez  ograniczanie  dochodów  
ludności  aktywnej  zawodowo.  Makroekonomiczna  zależność  między  przejmowanymi  na  potrzeby  ubezpieczeń  
społecznych  dochodami  (składkami)  a  wypłacanymi  świadczeniami  wynika  z  warunków  równowagi  globalnej.  
Naruszenie tej  zależności,  możliwe  ze  względu  na  charakter  współczesnego  pieniądza  opartego  na  zaufaniu  
(pieniądz  fiducjarny)  oraz  sposób  jego  kreowania,  może  generować  procesy  inflacyjne.
W  badaniu  zależności  między  składkami  emerytalnymi  a  świadczeniami  emerytalno-rentowymi istotne jest, czy
system  ubezpieczeń  społecznych  wytwarza  nadwyżki,  czy  wywołuje  deficyt.  W  sytuacji  deficytu,  jeżeli  państwo  
przyjęło  odpowiedzialność  za  system  ubezpieczeń  społecznych,  jego  pokrycie  musi  być  sfinansowane  - w
ostateczności  - z podatków.  Stan  taki  oznacza  zwiększenie  efektu  redystrybucyjnego  dochodów  między  
ludnością  czynną  zawodowo  a  ludnością  niezdolną  do  pracy.
Gdy ubezpieczenia emerytalno-rentowe  wykazują  nadwyżkę  finansową,  to  oznacza  to,  że  są  one  instytucjonalną  
podstawą  tworzenia  oszczędności,  które  mogą  być  transformowane  w  kapitał  i  w  ten  sposób  ubezpieczenia  
społeczne  mogą  być  dźwignią  wzrostu  gospodarczego.  Oddziaływanie  ubezpieczeń  na  gospodarkę  zależy  od  
tego,  czy  fundusze  ubezpieczeniowe  są  wyodrębnione,  czy  też  są  tworzone  w  ramach  budżetu  lub  na  zasadach
140
parabudżetowyc  W  tym  ostatnim  przypadku  osiągnięta  nadwyżka  z  tytułu  ubezpieczeń  społecznych,  jako  
rezultat  gromadzenia  obowiązkowych  składek  na  ubezpieczenia  społeczne,  może  zostać  wykorzystana  na inne
cele.  Innymi  słowy,  dochody  z  tytułu  składek  mogą  być  źródłem  ogólnych  dochodów  budżetowych,  W  takiej  
sytuacji  składki  na  ubezpieczenia  społeczne  mogą  być  traktowane  jako  swoisty  podatek,  przynajmniej  w  tej  ich  
części,  która  nie  wraca  do  ubezpieczonych  i  jest  źródłem  finansowania  innych  wydatków  publicznych.
Zachowanie  realności  świadczeń  emerytalno-rentowych  może  dokonywać  się  albo  przez  system  kapitalizacji  
składek,  co  osiąga  się  przez  lokowanie  nadwyżek  na  rynkach  finansowych,  albo  przez  arbitralne decyzje o
waloryzacji  świadczeń  z  ubezpieczenia  społecznego,  co  występuje  wówczas,  gdy  świadczenia  są  wypłacane  w  
oparciu o system r e p a r t y c y j n y.
Organizacyjną  formą  funduszy  ubezpieczeniowych  jest  albo  budżet  państwa - ewentualnie jego wydzielona
część  - składki  ubezpieczeniowe  mają  wówczas  charakter  podatku  celowego,  albo  gospodarka  środkami  
pieniężnymi  związana  z  ubezpieczeniami  społecznymi,  realizowana  przez  fundusze  para-budżetowe  (celowe).  
Analizując  zagadnienie  ubezpieczeń  społecznych  z punktu  widzenia  makroekonomicznego  należy  jeszcze  
podkreślić  dwa  aspekty:
Po  pierwsze,  przez  ubezpieczenia  społeczne  dokonuje  się  międzygenera-cyjna  redystrybucja  dochodów,  co  
wynika  z  opisanego  wcześniej  mechanizmu  finansowania  świadczeń  emerytalno-rentowych  przez  ludność  
aktywną  zawodowo.
Po  drugie,  poziom  wypłacanych  emerytur  i  rent  jest  zdeterminowany  stanem  gospodarki;;  dotyczy  to  także  
realności  świadczeń  emerytalno-rentowych.
Stąd  to,  czy  waloryzacja  następuje  przez  decyzje  administracyjne  władz  publicznych,  czy  też  przez  system  
kapitalizacji  składek  ma  - w  tym  kontekście  - drugorzędne  znaczenie.  Jeżeli  wzrost  gospodarczy  jest  ujemny,  to  
ani  system  repartycyjny,  ani  system  oparty  na  kapitalizacji  składek  nie  jest  w  stanie  zapewnić  realności  
świadczeń  ubezpieczeniowych,  a  tym  bardziej  ich  wzrostu,  w  stosunku  do  wnoszonych  składek.  Źródłem  
relatywnie  większych  świadczeń  emerytalnych  może  być  - w  ujęciu  globalnym  - tylko wzrost gospodarczy.
Jeżeli  odpowiedzialność  finansową  za  ubezpieczenia  społeczne  ponosi  państwo,  to  w  przypadku  złej  
koniunktury  w  gospodarce  złagodzenie  negatywnych  skutków,  jeśli  chodzi  o  poziom  świadczeń,  jest  możliwe  
przez  cięcia  w  wydatkach  publicznych  na  inne  cele.  Taka  działalność  państwa  ma  jednak  swoje  granice.  Jeżeli  
system emerytalno-rentowy  opiera  się  na  zasadzie  kapitalizacji,  to  poziom  wypłacanych  świadczeń  i  ich  realność  
zależą  od  sytuacji  na  rynkach  finansowych,  a  zwłaszcza  na  rynku  kapitałowym.  To  z  kolei  jest  ściśle  powiązane  
z  sytuacją  w  realnej  sferze  gospodarki,  tj.  z  tempem  wzrostu  gospodarczego,  produkcją,  inwestycjami,  
konsumpcją  itd.
Ewentualny  negatywny  wpływ  sytuacji  na  krajowych  rynkach  finansowych na fundusze emerytalno-rentowe
można  ograniczać  przez  inwestowanie
141
na rynkach zagranicznych. Jednakowoż  do  kwestii  vŁJ naiczy pyuuwuin-z  należytą  ostrożnością,  gdyż  wiązać  się  
to  może  z  jeszcze  większym  ryzykiem  niż  tym,  które  występuje  na  krajowych  rynkach  finansowych.  Specyfika  
dziedziny,  w  której  dokonywane  są  inwestycje,  powoduje,  że  w  wielu  krajach,  w  których  funkcjonują  systemy  
emerytalno-rentowe  oparte  na  kapitalizacji  składki,  towarzystwom  zarządzającym  funduszami  emerytalnymi  
zabrania  się  w  ogóle  inwestować  poza  granicami  kraju  albo  inwestycje  te  znacznie  się  ogranicza  i  pod  względem  
udziału  w  portfelu,  i  pod  względem  rodzajów  instrumentów,  w  które  mogą  inwestować  (z  reguły  zabrania  się  
inwestować  w  akcje  i  obligacje  przedsiębiorstw).
Z  międzygeneracyjnego  charakteru  redystrybucji  dochodów  przez  ubezpieczenia  społeczne  wynika  też  ważna  
dla  gospodarki  sprzeczność  między  celami  czysto  ekonomicznymi  a  celami  społecznymi.  Nadmierne  obciążenie  
składkami  ubezpieczeniowymi  generacji  czynnej  zawodowo  obniża  motywację  do  pracy,  pozostaje  więc  w  
kolizji  z  efektywnością  gospodarowania,  czyli  - w ostateczności  - z procesami wzrostu gospodarczego.
Sprzeczność  ta  przejawia  się  w  ostrej  postaci  wówczas,  gdy  ubezpieczenia  (składki)  mają  charakter  
przymusowy, gdy w system emerytalno-rentowy  wbudowane  są  elementy  pozaubezpieczeniowe  (fiskalne).
Sprzeczność  między  celami  makroekonomicznymi  a  celami  społecznymi  można  łagodzić  przez  włączenie  
ludności  ■..  pracującej  w  'procesy  decyzyjne  w  sferze  ubezpieczeń.  Chodzi  o  podejmowanie  decyzji  opartych  na  
przezorności  indywidualnej,  które  pozwalają  rozwijać  się  dobrowolnym ubezpieczeniom emerytalno-rentowym,
a  więc  sprzyjają  podnoszeniu  stopy  oszczędzania w gospodarce.
Mikroekonomiczny  wymiar  ubezpieczeń  społecznych  polega  na  tym,  że  opłacane  - dobrowolnie lub
przymusowo - składki  są  podstawą  roszczeń  emerytalnych  zgłaszanych  wobec  władz  publicznych  albo  wobec  
prywatnych  funduszy  emerytalnych,  towarzystw  ubezpieczających  na  życie  itp.  Z  mikroekonomicznego,  a  ściślej  
indywidualistycznego,  punktu  widzenia  nie  są  więc  istotne  zależności,  jakie  zachodzą  w  skali  gospodarki
narodowej,  występowanie  wzrostu  gospodarczego  lub  jego  brak,  sytuacja  na  rynku  kapitałowym  itd.  Skoro  
pracownik  ponosił  ciężar  składki  ubezpieczeniowej,  co  oznaczało  z  reguły  istotne  ograniczenie  jego  bieżących  
dochodów  w  przeszłości,  to  uzyskując  prawo  do  emerytury  lub  renty  zgłasza  swoje  roszczenia  wobec  władz  
publicznych  lub  wobec  spółek  zarządzających  prywatnymi  funduszami emerytalnymi.
Dla  ubezpieczeń  społecznych  charakterystyczne  jest  jednak  to,  że  ostateczne  konsekwencje  nierównowagi  
finansowej w  funduszach  emerytalnych  ponosi  państwo  (władze  publiczne).  Wynika  to  po  prostu  z  charakteru  
świadczeń  i  szczególnej  wrażliwości  problemów  wywoływanych  przez  niewydolny  system  ubezpieczeń  
społecznych.  Skutkiem  tej  niewydolności  może  być  bardzo  trudna  sytuacja  materialna  grup  ludności  ~  osób  w  
podeszłym  wieku,  schorowanych,  wymagających  stałej  opieki  itp.  Wszystko  to  wymusza  interwencję
142
konieczność  dofinansowywania  ubezpieczeń  społecznych  z  innych  funduszy  publicznych,  zwłaszcza  z  budżetu  
państwa  i/lub  budżetów  samorządowych.  Wydatki  te  mogą  być  dokonywane  w  ramach  opieki  społecznej.
8.  System  finansowy  ubezpieczeń  zdrowotnych
Do  zakresu  ubezpieczeń  społecznych  należą  także  ubezpieczenia  zdrowotne  oraz  ubezpieczenia  na  wypadek  
bezrobocia.
Finansowanie  świadczeń  zdrowotnych  może  się  dokonywać  przez  system  zaopatrzeniowy,  który  polega  na  tym,  
że  władze  publiczne  biorą  organizacyjną  i  finansową  odpowiedzialność  za  ochronę  zdrowia.  Źródłem  
finansowania  publicznych  usług  zdrowotnych  są  podatki  wpływające  do  budżetu  państwa  i  budżetów  
samorządowych,  przy  czym  podatki  te  mają  charakter  ogólny,  a  nie  celowy.  Wadą  tego  rozwiązania  jest  to,  że  
wydatki  na  ochronę  zdrowia  są  kształtowane  w  ramach  procedury  budżetowej,  ze  wszystkimi  pozytywnymi  i
negatywnymi  tego  konsekwencjami,  z  przewagą  tych  ostatnich.
Innym  rozwiązaniem  jest  wprowadzenie  ubezpieczeń  zdrowotnych,  których  finansowanie  opiera  się  na  
składkach.  W  tym  rozwiązaniu  organizacja  i  finansowanie  ubezpieczeń  zdrowotnych  mogą  być  również  
prowadzone  przez  władze  publiczne.  Istnieje  także  możliwość,  że  jednostki  świadczące  usługi  zdrowotne  będą  
miały  charakter  zarówno  jednostek  publicznych,  jak  i  jednostek  prywatnych,  a  gromadzone  ze  składek  
ubezpieczeniowych  fundusze  będą  alokowane  stosownie  do  wytworzonych  usług.  Fakt  czy  usługi  te  są  
świadczone'  przez  publiczne,  czy  przez  prywatne  jednostki  służby  zdrowia  ma  - z tego punktu widzenia -
drugorzędne  znaczenie.  Osoba  korzystająca  z  usług  i  tak  otrzymuje  je  bezpłatnie,  a  ściślej,  za  usługę  tę  zapłaciła  
wcześniej  pośrednio  - płacąc  podatek  albo  płacąc  składki  na  ubezpieczenie  zdrowotne.
Wobec  postępu  w  dziedzinie  medycyny  - nowoczesne sposoby stawiania diagnozy i prowadzenia terapii,
wydłużanie  przeciętnego  trwania  życia  - zagwarantowanie przez państwo  „bezpłatnych"  Usług  medycznych  jest  
coraz  trudniejsze.  Państwo  mogłoby,  spełniać  tę  funkcję,  gdyby  nieprzerwanie  podnosiło  podatki  lub  
obowiązkowe  składki  na  ubezpieczenie  zdrowotne.  Taka  działalność  państwa  prowadziłaby  jednak  do  
nadmiernego obciążenia  społeczeństwa  i  gospodarki  daninami  publicznymi,  co  zaostrzałoby  sprzeczność  między  
celami  ekonomicznymi  i  celami  społecznymi,  a  w  szczególności  zagrażałoby  efektywnemu  wykorzystaniu  
zasobów  w  gospodarce  i  naruszałoby  podstawy  trwałego  wzrostu  gospodarczego.  W  tej  sytuacji  państwo  
podejmuje  próby  ograniczenia  wydatków  na  zdrowie:  publiczne  środki  finansowe  gromadzi oraz wykorzystuje
do  finansowania  podstawowych  świadczeń  zdrowotnych,  określanych  jako  gwarantowane  usługi  zdrowotne;;  
pozostałe  usługi  •muszą  być  kupowane  w  publicznych  lub  w  prywatnych  jednostkach  służby  zdrowia.
143
9. Ubezpieczenie od bezrobocia
Źródłem  finansowania  świadczeń  na  wypadek  utraty  pracy  lub  braku  możliwości  jej  znalezienia  przez  
absolwentów  szkól  czy  w  ogóle  przez  ludzi  wkraczających  w  wiek  aktywności  zawodowej,  mogą  być  podatki,  
które  wpływają  do  budżetu  państwa  (budżetu  samorządowego).  Taki  system  ma  cechy  właściwe  zaopatrzeniu  
finansowemu.
Finansowanie  zasiłków  dła  bezrobotnych  może  się  odbywać  ze  specjalnych  składek  o  charakterze  
ubezpieczeniowym,  płaconych  przez  pracodawców  lub/i  pracowników.  Środki  pochodzące  ze  składek  
gromadzone  są  na  ogół  w  ramach  funduszu  celowego  publicznego,  a  ewentualne  jego  dofinansowanie  następuje  
w  sytuacjach  szczególnych,  tzn.  wtedy,  gdy  występuje  masowe  bezrobocie  albo  gdy  przez  fundusz  publiczny  
państwo  realizuje  także  szersze  cele  związane  nie  tylko  z  łagodzeniem  skutków  bezrobocia,  lecz  gdy  wydatki  z  
tego  funduszu  przeznacza  się  na  finansowanie  np.  programów  tworzenia  nowych  miejsc  pracy,  programów  
zmiany  kwalifikacji  pracowników,  programów  popierania  podejmowania  nowej  działalności  gospodarczej  (mała  
przedsiębiorczość).
Bez  względu  na  to,  czy  zasiłki  dla  bezrobotnych  są  finansowane  z  podatków,  czy  ze  składek  na  wypadek  
bezrobocia,  które  mają  również  - podobnie jak i podatki - charakter  przymusowy,  wpływają  one  na  stan  
gospodarki,  a  ściślej  na  jego  zmianę.  Za  pomocą  zasiłków  i  innych  świadczeń  dla  bezrobotnych  państwo  
realizuje  nie  tylko  funkcje  socjalne,  lecz  także  funkcje ekonomiczne.  Wypłacanie  zasiłków  dla  bezrobotnych  
prowadzi  do  powstrzymania  spadku  popytu  w  gospodarce,  co  ma  wpływ  na  przebieg  cyklu  koniunkturalnego.
Zasiłki  dla  bezrobotnych  są  więc  ważnym  narzędziem  polityki  fiskalnej  państwa,  mającej  na  celu  zmniejszenie
amplitudy  wahań  cyklu  koniunkturalnego.
Stosownie  do  głównych  założeń  tej  polityki  zasiłki  dla  bezrobotnych,  podobnie  jak  i  inne  wydatki  publiczne  
kreujące  popyt  w  gospodarce,  powinny  być  wypłacane  nawet  wtedy,  gdy  brakuje  pieniędzy  w  funduszach  
tworzonych  w  celu  finansowania  świadczeń  dla  bezrobotnych  lub  w  budżecie  państwa.  Sytuacja  taka  jest  zresztą  
zupełnie  realna,  gdyż  w  okresie  spadku  koniunktury  dochody  publiczne  spadają.  Wówczas  finansowanie  
świadczeń  dla  bezrobotnych  powinno  się  odbywać  - zgodnie  z  ideą  interwencjonizmu  państwowego  - z
zaciąganych  przez  władze  publiczne  pożyczek.  Ich  spłacenie  nastąpi  wtedy,  gdy  gospodarka  wejdzie  w  fazę  
ożywienia,  co  przejawi  się  spadkiem  bezrobocia,  wzrostem  produkcji  i  sprzedaży,  a  więc  doprowadzi  do  wzrostu
dochodów  z  tytułu  podatków.  Zrównoważenie  funduszy  publicznych  będzie  łatwiejsze,  gdyż  spadną  wydatki  na  
zasiłki  dla  bezrobotnych.
Posługiwanie  się  zasiłkami  jako  narzędziem  oddziaływania  na  gospodarkę  nie  jest  pozbawione  racjonalnych  
podstaw. W rzeczywistości  jednak  ani  problem  łagodzenia  wahań  cyklu  koniunkturalnego,  ani  problem  źródeł  
finansowania  zasiłków  przez  zaciąganie  pożyczek  nie  jest  tak  prosty,  gdyż  zjawisk  tych  nie  można  ująć  w  
sekwencję  zjawisk  przyczynowo-skutkowych.
144
10. Finanse a^-ncji  władz  publicznych
Współczesne  państwo  staje  przed  wieloma  dylematami  związanymi  z  zakresem  i  rodzajem  jego  obecności  w  
gospodarce.  Chodzi  zwłaszcza  o  tzw.  regulacyjną  działalność  państwa,  której  skutkiem  jest  zmiana  warunków  
działalności podmiotów  gospodarujących.  Istota  problemu  polega  na  tym,  aby  działalność  interwencyjna  
państwa  nie  naruszała  logiki  mechanizmu  rynkowego.  Ponadto  ważne  jest,  aby  przejmowane  przez  państwo  
zasoby  nie  były  marnotrawione,  co  jest  możliwe  zwłaszcza  przy  bezpośrednim  finansowaniu  z  budżetu  zadań  
gospodarczych.  Finansowanie  to  ma  wiele  ujemnych  cech  wynikających  z  natury  budżetu,  a  zwłaszcza  z  
bezzwrotności  wydatków,  rocznego  budżetowania  itp.
Z  wymienionych  powodów  trwają  poszukiwania  innych  niż  budżet  form organizacyjnych gromadzenia i
rozdysponowywania  pieniężnych  środków  publicznych.  Jednym  z  przykładów  są  omówione  wcześniej  publiczne  
fundusze  celowe.  Są  one  jednak  na  ogół  wykorzystywane  do  finansowania  zadań  socjalnych  oraz  zadań  
związanych  z  ochroną  środowiska naturalnego.
W celu lepszego - w  założeniu  - wykorzystania  środków  publicznych  do  popierania  rozwoju  i  wzrostu  
gospodarczego  w  systemie  instytucji  publicznych  lub  parapublicznych  wykształciły  się  agencje  władz  
publicznych.  Ich  ideą  jest  wspomaganie  finansowe  dziedzin  gospodarczych  preferowanych  przez  państwo.
Źródłem  funduszy,  którymi  dysponują  agencje,  mogą  być  dotacje  budżetowe,  oddane  do  dyspozycji  agencji  
dochody  publiczne,  zaciągane  kredyty,  dotacje  międzynarodowych  instytucji  finansowych  i  gospodarczych,
darowizny  rządów  zagranicznych  itd.  Wynika  stąd,  że  zaletą  agencji  jest  możliwość  pozyskiwania  
(mobilizowania)  środków  pieniężnych  z  różnych,  a  więc  także  niepublicznych,  źródeł.  Z  kolei  środki  publiczne,  
w  które  są  wyposażane  agencje,  mogą  być  wykorzystywane  na  warunkach  quasi-rynko-wych, co oznacza, że  
agencje  mogą  w  ograniczonym  zakresie  prowadzić  działalność  gospodarczą,  a  w  szczególności  udzielać  
zwrotnych  pożyczek  na  preferencyjnych  warunkach.  Publiczny  charakter  działalności  agencji  rządowych i
samorządowych  polega  na  tym,  że  głównym  ich  motywem  nie  jest  zysk,  chociaż  nie  ma  ona  także  charakteru  
charytatywnego.  Celem  jest  promowanie  działalności  gospodarczej  ważnej  dla  społeczeństwa.  Promocja  ta  
odbywa  się  np.  przez  udzielanie  pożyczek na  preferencyjnych  warunkach:  niższe  oprocentowanie  niż  
oprocentowanie  kredytów  oferowanych  przez  banki  komercyjne,  dłuższy  okres  karencji  spłaty  rat  kapitałowych  
lub/i  odsetek,  możliwość  umorzenia  części  lub  nawet  całości  pożyczki  w  przypadku  bardzo  efektywnego
wykorzystania  środków  przy  realizacji  celu,  na  który  pożyczka  została  udzielona.
Agencje  publiczne  mające  osobowość  prawną  mogą  znacznie  sprawniej  realizować  gospodarcze  cele  państwa  i  
władz  samorządowych.  Wyraża  się  to  w  bardziej  efektywnym  wykorzystaniu  zasobów,  gdyż  część  
wydatkowanych  środków  powraca  do  agencji,  a  te,  które  wydatkowane  są  definitywnie,  są  na  ogół  związane  z  
realizowaniem  statutowych  celów  agencji.
10 — Finanse publiczne
145
A  oto  przykłady  celów,  dla  których  powołuje  się  '^encjc  wiatw  puuuw.-nych:
- popieranie  rozwoju  małej  przedsiębiorczości,
- wspomaganie  restrukturyzacji  przemysłu,
- wspomaganie zmian strukturalnych w rolnictwie,
- przyspieszanie  przekształceń  własnościowych  w  gospodarce,
- promowanie rozwoju regionalnego,
- wspomaganie  inwestycji  w  zakresie  ochrony  środowiska  naturalnego,
- popieranie rozwoju infrastruktury mieszkaniowej.
Przeglądu  agencji  władz  publicznych  oraz  oceny  ich  działalności  dokonam  na  przykładzie  agencji,  które  działają  
w  Polsce,  w  drugiej  części  pracy.  Będzie  to  o  tyle  interesujące,  że  rozważania  te  prowadzę  w  kontekście  budowy  
systemu  finansów  publicznych  w  nowych  warunkach  ustrojowych.  Na  tym  tle  interesujące  jest  pytanie,  w  jakim  
stopniu  agencje  władz  publicznych  w  Polsce  realizują  funkcje  wykształcone  w  krajach  o  zaawansowanej  
gospodarce rynkowej.
©ffl Dochody publiczne
1.  Przyczyny  gromadzenia  dochodów  publicznych
Rozwój  cywilizacji  związany  jest  ściśle  ze  społecznym  bytowaniem  ludzi,  czyli  życiem  we  wspólnotach  
opartych  na  więzach  krwi,  miejscu  zamieszkania,  religii  itd.  Pozostawiając  na  boku  rozważania  historyczne,  
można  stwierdzić,  że  państwo  jest  wytworem  rozwoju  cywilizacji.  Reprezentujące  państwo  i  samorząd  instytucje  
publiczne  organizują  życie  społeczności  lokalnych,  regionalnych  i  ludności  zamieszkującej  cały  kraj.
Z  dzisiejszej  perspektywy  możemy  powiedzieć  coś  więcej,  a  mianowicie,  że  zakres  działalności  władz  
publicznych wykracza poza granice kraju. Najlepszym  tego  przykładem  jest  EWG,  o.becnie Unia Europejska, w
przypadku  której  działalność  wielu  instytucji  dotyczy  nie  jednego  kraju,  lecz  wszystkich  krajów  członkowskich.
-:
Znaczenie  instytucji  publicznych,  wśród  których  wyraźnie  rozróżnia  się  instytucje  państwowe  i  instytucje
samorządowe,  dla  normalnego  funkcjonowania  oraz  rozwoju  zbiorowości  lokalnych  i  całego  społeczeństwa  nie  
zawsze  jest  doceniane.  Tak  przyzwyczailiśmy  się  do  istnienia  i  działalności  instytucji  publicznych,  że  funkcje,  
które  one  pełnią,  traktujemy  jako coś  oczywistego.  Jest  to  zresztą  typowa  reakcja  psychologiczna  człowieka  w  
przypadku  trwałego  zaspokojenia  potrzeb,  zwłaszcza  potrzeb  podstawowych,  a  do  takich  przecież  należy  
zaliczyć  bezpieczeństwo  wewnętrzne,  ochronę  sanitarną,  oświetlenie  ulic,  publiczny  transport,  działanie  
administracji itd. Jednak z historycznej  perspektywy  obecny  stan  jest  rezultatem  wielowiekowego,  żmudnego  
procesu  budowania  instytucji  .organizujących  nasze  życie  publiczne;;  zakres  funkcji  publicznych  państwa  i  
samorządu  był  przedmiotem  konfliktów.  Rolę,  jaką  odgrywają  instytucje  (władze)  publiczne  w  nowoczesnych  
społeczeństwach,  najlepiej  widać  w  sytuacjach  krańcowych,  np.  podczas  przybierających  szerszy,  zasięg  
strajków  sektora  publicznego.  Abstrahując  od  podłoża  takich  strajków  można  zauważyć,  że  paraliżują  one  
normalne  życie  społeczności  lokalnych  czy  większych  zbiorowisk  ludzkich.  Przykładami  są  niektóre  wysoko
rozwinięte  kraje  europejskie  (w  połowie  lat  dziewięćdziesiątych):  Francja,  Niemcy,  Włochy,  Hiszpania.
147
Trzeba  zresztą  zauważyć,  że  wiele  dziedzin  życia  sp  ;;znego  jest  wyłączną  domeną  władz  publicznych  (sektora  
budżetowego).  Decydują  o  tym  min.  względy  bezpieczeństwa  kraju  (kontrola  obszaru  powietrznego,  w  tym  
także  cywilnej  komunikacji  lotniczej).  Podobnie  jest  z  niektórymi  dziedzinami  życia  wewnętrznego,  
newralgicznymi  dla  funkcjonowania  społeczeństwa  i  gospodarki.
Wszystko  to  prowadzi  do  konkluzji,  że  niezależnie  od  wielu  krytycznych  - po  części  słusznych  - poglądów  
odnośnie  do  państwa  i  samorządu  lokalnego kwestionowanie ich znaczenia dla funkcjonowania coraz bardziej
skomplikowanego  życia  społeczno-gospodarczego  byłoby  anachronizmem.
Przyjęcie  w  pełni  racjonalnego  założenia  o  obiektywnej  konieczności  istnienia  państwa  oraz  samorządu  
lokalnego  (władz  i  instytucji  publicznych)  jako  warunku  normalnego  funkcjonowania  społeczeństwa  rodzi  
jednak  określone  konsekwencje,  tak  w.płaszczyźnie  ekonomicznej  jak  i  społecznej.  Problem  z  państwem  i  w  
ogóle  z  władzami  publicznymi  polega  na  tym,  że  państwo  nie  jest  w  stanie  wytwarzać  dochodów,  natomiast  
dochody  te  są  niezbędne  do  finansowania  prowadzonej  przez  instytucje  publiczne  działalności.  Oznacza  to,  że  
państwo  musi  w  szczególny  sposób  zaspokajać  popyt  na  pieniądz  (dochody).  Jeżeli  porównamy  sytuację  
państwa  odnośnie  do  sposobów  pozyskiwania  środków  pieniężnych  z  sytuacją  innych  podmiotów,  to  
zauważymy,  że  państwo  znajduje  się  w  szczególnej  sytuacji.  Załóżmy,  że  układ  gospodarczy  redukujemy do
trzech  podstawowych  kategorii  podmiotów:  (a)  gospodarstw  domowych, (b)  przedsiębiorstw,  (c)  państwa.  W  
przypadku  gospodarstw  domowych  oraz  przedsiębiorstw  warunkiem  zaspokojenia  popytu  na  pieniądz,  potrzebny  
do finansowania konsumpcji i inwestycji, jest - z  reguły  - podjęcie  działalności  gospodarczej.  Wiąże  się  to  z  
koniecznością  ponoszenia  nakładów,  wykazaniem  niezbędnej  przedsiębiorczości,  ponoszeniem  różnego  rodzaju  
ryzyka  itd.  W  przypadku  przedsiębiorstw  warunkiem  nie  tylko  zaspokojenia  popytu  na  dochód,  ale  i  pokrycia  
kosztów  poniesionych  na  wytworzenie  towarów  i  usług  jest  zaakceptowanie  ich  przez  nabywcę  (rynek).  Sytuacja  
dochodowa  przedsiębiorstw  silnie  rzutuje  na  sytuację  dochodową  gospodarstw  domowych,  w  tym  szczególnie  na  
tę  ich  część,  która  opiera  swoje  dochody  na  pracy  w  przedsiębiorstwach.  Później  okaże  się,  że  także  dochody  
władz  publicznych  zależą  od  sytuacji  dochodowej  przedsiębiorstw  i  gospodarstw  domowych.  W  każdym  razie  
źródłem  dochodów  państwa  mogą  być  jedynie  przedsiębiorstwa  i  gospodarstwa  domowe,  a  w  ostateczności  
zawsze gospodarstwa domowe1. Jest to  w  pełni  zrozumiałe,  gdyż  celem  działalności  gospodarczej,  a  więc  także  i  
aktywności  przedsiębiorstw,  jest  zaspokojenie  potrzeb  ludzkich,  czyli  właśnie  działalność  na  rzecz  gospodarstw  
domowych.  Ostatecznym  beneficjentem  rezultatów  działalności  państwa (władz  publicznych,  władz  
samorządowych)  są  jednak  zawsze  gospodarstwa  domowe.  Stąd  też  to  one  ponoszą  - w ostateczności  - ciężary  
nakładane  bezpośrednio  i  pośrednio  przez  władze  publiczne.
Jeżeli  zatem  państwo  nie  jest  w  stanie  wytwarzać  dochodów,  a  są  one  niezbędne  do  jego  działalności,  to  
oczywiste  jest,  że  musi  ono  sięgać  do
148
■■»
dochodów  wyp.  jwanych  przez  inne  podmioty.  W  gospodarce  pieniężnej  dochody  te  przyjmują  różne  formy,  a  
zewnętrzne  potrzeby  dochodowe  państwa  przejawiają  się  jako  popyt  państwa  (władz  publicznych)  na  pieniądz.  
Popyt  ten  może  być  zaspokojony  przez:
- przymusowe  sięganie  do  dochodów  innych  podmiotów,
- zaciąganie  pożyczek.
Dla  działalności  państwa,  z  istoty  tej  instytucji,  typowa  jest  metoda  pierwsza;;  jest  to  zresztą  logiczne,  skoro  - jak
powiedziałem  - państwo  nie  jest  w  stanie  samodzielnie  wytwarzać  dochodów,  a  oparcie  działalności  państwa  na  
pożyczkach,  jeżeli  nawet  znaleźliby  się  chętni  do  udzielania  takich  pożyczek,  prowadziłoby  na  manowce.  Znany  
jest przykład  z  historii  Stanów  Zjednoczonych:  sześć  stanów  dokonało  rewolty  przeciw  kolonizatorowi,  czyli  
Anglii,  i  postanowiło  zerwać  z  płaceniem  podatków,  które  kojarzone  były  z  uciskiem  kolonialnym,  w  tej  sytuacji  
wydatki  nowych  władz  były  finansowane przez emisję  skarbowego  pieniądza  papierowego;;  walory  te  były  
początkowo  honorowane  przez  uczestników  obrotu  pieniężnego,  w  niedługim  czasie  jednak  ten  sposób  
finansowania  wydatków  publicznych  zakończył  się  totalnym  krachem  '^Pożyczki  zaciągane  przez  państwo  
należy  więc  traktować  jako  uzupełniające  źródło  i  uzupełniającą  metodę  zaspokajania  popytu  państwa na
pieniądz,  metodę,  którą  można  stosować  wyłącznie  w  nadzwyczajnych  sytuacjach)  Poglądowi  temu  nie  przeczy  
fakt,  że  współczesne  rządy  nagminnie  uciekają  się  do pożyczek.  Wyrazem  tego  jest  występowanie  deficytu  
budżetowego,  a  w  konsekwencji  dług  publiczny)
Do  tych  wielce  złożonych  kwestii  powrócę  później.  W  tym  miejscu  zauważmy  tylko,  że  deficyt  budżetowy,  czyli  
skłonność  rządów  do  zaciągania  pożyczek,  znajduje  teoretyczną  podbudowę,  a  praktycznym  tego  wyrazem  jest  
realizowana  przez  poszczególne  rządy  doktryna  ekonomiczna.  Warto  też  dodać,  że  wejście  rządu  (państwa)  na  
drogę  pożyczek  może  prowadzić  do  pułapki  zadłużenia,  z  której  niezwykle  trudno  wyjść.  Dotyczy  to nawet tak
bogatych  krajów  jak  Stany  Zjednoczone,  których  dług  publiczny  wzrastał,  a  próby  ograniczenia  go,  jak  i  deficytu  
budżetowego,  były  nieskuteczne.  Szansa  na  zrównoważenie  budżetu  i  stopniowe  ograniczanie  długu  publicznego  
pojawiła  się,  na  co  już  zwracałem  uwagę,  dopiero  pod  koniec  lat  dziewięćdziesiątych.
Zrozumienie  przyczyn  zaspokojenia  popytu  państwa  na  pieniądz  przez  zaciąganie  pożyczek  będzie  łatwiejsze,  
jeżeli  bliżej  przyjrzymy  się  typowej  dla  państwa  metodzie  realizacji  dochodów,  czyli  metodzie  sięgania  do  
dochodów  gospodarstw  domowych  i  przedsiębiorstw.  Trzeba  zwłaszcza  podkreślić,  że  żaden  z  podmiotów  nie  
chce  definitywnie  rezygnować  ze  swoich  dochodów.  Twierdzeniu  temu  nie  przeczą  przypadki  dobrowolnego  
dotowania  władz  publicznych  przez  obywateli  lub  inne  podmioty  gospodarcze,  gdyż  są  to  zjawiska  zupełnie  
marginesowe,  jeśli  odnieść  je  do  wielkości  globalnych  dochodów  publicznych.
1
Por. J.K. Galbraith Pieniądz.  Pochodzenie  i  losy,  PWE, Warszawa 1982.
149
Wynika  stąd,  że  zasadnicza  część  dochodów  publk  ;;ych  jest  przejmowana od gospodarstw domowych i
przedsiębiorstw  w  drodze  przymusu.  Państwo,  aby  osiągnąć  ten  cel,  korzysta  z  wszelkich  atrybutów  władzy,  
stosuje  represje  wobec  tych  podmiotów,  które  opierają  się  przekazaniu  części dochodów  na  rzecz  państwa  
(władz  publicznych).  Łatwo  więc  zauważyć,  że  państwo  znajduje  się  w  uprzywilejowanej  pozycji  - w
porównaniu  z  gospodarstwami  domowymi  i  przedsiębiorstwami  - jeśli  chodzi  o  zdobywanie  środków  
pieniężnych  potrzebnych  na  finansowanie  wydatków  (kosztów).  Państwo  nie  ponosi  bowiem  wysiłku  
gospodarczego,  aby  pozyskać  dochody,  nie  ponosi  ryzyka  związanego  z  działalnością  gospodarczą.  Wysiłek  
państwa  sprowadza  się  do  stworzenia  prawnych  podstaw  definitywnego  przejmowania  dochodów,  stworzenia
aparatu  wykonawczego,  który  realizuje  oparte  na  prawie  decyzje  o  przejmowaniu  dochodów  na  rzecz  państwa,  i  
stworzenia  aparatu  represji  wobec  podmiotów,  które  nie  chcą  podporządkować  się  decyzjom  państwa;;-.. Trzeba
zresztą  zauważyć,  że  obecnie  istnieją  na  tyle  rozwinięte  instytucje./  publiczne  tworzące  państwo,  że  wysiłek  
państwa  w  zakresie  przymusowego  przejmowania  dochodów  gospodarstw  domowych  i  przedsiębiorstw  
ogranicza  się  do  opracowania  ustaw  odnoszących  się  do  poszczególnych  instrumentów  przejmowania
dochodów,  trybu  ich  przejmowania,  możliwości  stosowania  sankcji  itd.
Wysiłek  państwa  w  celu  zdobywania  dochodów  ma  więc  charakter  wybitnie administracyjny, a nie
ekonomiczny.  Ryzyko  związane  z  aktywnością  państwa  w  tej  dziedzinie  nie  jest  analogiczne do ryzyka
ponoszonego  przez  przedsiębiorstwa  czy  gospodarstwa  domowe  - ryzyko bankructwa,' ryzyko rynku, ryzyko
inflacji, ryzyko technologiczne itp. W procesie przymusowego i definitywnego pozbawiania gospodarstw
domowych  oraz"  przedsiębiorstw  części  dochodów  państwo  ponosi  przede  wszystkim  ryzyko  polityczne.  Jego  
istota  polega  na  tym,  że  przymusowy  charakter  działalności  państwa,"  z  jednej  strony,  a  naturalny  konflikt  
interesów  dochodowych  (majątkowych)  zachodzący  między  państwem  a  podmiotami,  na  które nakładane  są  
ciężary  finansowe,  z  drugiej  strony,  może  prowadzić  do  ostrej  negacji  instytucji  państwa.  Działo  się  tak  np.  w  
okresie  wielu  rewolucji  i  wojen  mających  podłoże  fiskalne.  Tak  ekstremalne  sytuacje,  grożące  anarchizacją  
życia  społecznego,  występują  rzadko,  a  ryzyko  polityczne  dotyczy  nie  tyle  samego  państwa,  ile  jego  organów.  W  
systemie  demokracji  przedstawicielskiej  (parlamentarnej)  ryzyko  polityczne  państwa  najczęściej  sprowadza  się  
do  upadku  rządu  lub  rozwiązania  parlamentu.  Dzieje  się  tak  wtedy,  gdy  podmioty,  na  które  nakładane  są  ciężary  
fiskalne,  nie  chcą  tolerować  nadmiernej  ingerencji  władz  publicznych  w  dochody  gospodarstw  domowych  i  
przedsiębiorstw.  Zjawisko  takie  określane  jest  jako  „nadmierny  fiskalizmem".  (Do  kwestii  tej  powrócę). W
każdym  razie  także  w  ostatnich  latach  zdarzały  się  sytuacje,  w  których  ciężary  fiskalne  były  przyczyną  
niepokojów  społecznych  (strajków,  protestów  publicznych)  — np.  w  Wielkiej  Brytanii  w  związku  z  ideą  
wprowadzenia w latach osiemdziesiątych  podatku  zwanego  pogłównym,  a  w  Polsce  na  początku  lat  dzie-
150
więćdziesiątych  w  związku  z  podatkiem  znanym  jako  „popiwek"  (od  ponadnormatywnego  wzrostu  wynagrodzeń  
w  przedsiębiorstwach  państwowych).
Istota  mechanizmu  przejmowania  przez  państwo  dochodów  gospodarstw  domowych  i  przedsiębiorstw  stwarza  
jednak  wiele  niebezpieczeństw,  nie  tylko  na  płaszczyźnie  politycznej.  Sposób  działania  państwa  w  sferze  
dochodów,  a  zwłaszcza  arbitralność  decyzji  fiskalnych,  przyjmująca  czasami  postać  woluntaryzmu, przynosi
negatywne  skutki  dla  podmiotów,  od  których  państwo  przejmuje  dochody,  jak  też  dla  całej  gospodarki  
narodowej.  Sytuacja  taka  występuje  wtedy,  gdy  interwencja  państwa  w  dochody  podmiotów  prowadzi  do  recesji  
lub kryzysu gospodarczego. Metoda pozyskiwania przez  państwo  dochodów,  której  istotą  nie  jest  wysiłek  
ekonomiczny, lecz jedynie administracyjny, stwarza jak gdyby naturalne warunki do nieefektywnego
wykorzystywania  pieniężnych  środków  publicznych,  marnotrawstwa,  a  nawet  defraudacji  funduszy  publicznych.
W  każdym  razie  działalność  państwa  w  tej  dziedzinie  musi  być  poddana  szczególnej  kontroli.  Kontrola  ta  nie  
może  ograniczać  się  - co  już  wiemy  - do  realizowanych  w  drodze  przymusu  dochodów,  musi  obejmować  także  
kierunki  i  sposoby  ich  wydatkowania.  Państwo  nie  gromadzi  dochodów  tak  w  ogóle,  ale  w  związku  z  
określonymi  celami.  Stąd  nie  można  interesować  się  jedynie  dochodową  stroną  aktywności  państwa.  Zakres  i  
rodzaje  interwencji  państwa  w  dochody  gospodarstw  domowych  oraz  przedsiębiorstw  muszą  być  wiązane z
korzyściami,  jakich  oczekują  podmioty  pozbawiane  części  swoich  dochodów.
Z  historii  instytucji  budżetu  państwa  wiemy,  że  wraz  z  upływem  czasu  możliwości  wpływania  obywateli  oraz  
podmiotów  gospodarczych  na  działalność  państwa  w  dziedzinie  przejmowania  dochodów  i  sposobów  ich  
wykorzystywania  stale  się  rozszerzają.  Podstawy  tego  tworzą  instytucje  działające  w  ramach  systemu  
demokratycznego,  takie  jak  parlament,  a  w  jego  ramach  opozycja,  ale  również  opozycja  pozaparlamentarna,  
organizacje i stowarzyszenia, których  celem  jest  obrona  podatników  przed  samowolą  państwa.  Rozszerzanie  i  
doskonalenie  wpływu  obywateli  oraz  podmiotów  gospodarczych  na  działalność  państwa  w  sferze  dochodów  
ogranicza  jedynie  samowolę  fiskalną  państwa,  nie  eliminuje  jednak  naturalnej  sprzeczności  interesów  między  
państwem  a  obywatelami  oraz  przedsiębiorcami.  Najlepszą  metodą  jest  więc  poszukiwanie  kompromisu  i  społe-
czna  aprobata  interwencji  państwa  w  dochody  gospodarki  oraz  społeczeństwa.  Aby  osiągnąć  takie  cele,  polityka  
państwa  w  zakresie  przejmowania  dochodów  musi  spełniać  szereg  warunków,  np.:  jawność  i  stabilność  zasad  
ingerowania  w  dochody,  sprawiedliwe  rozłożenie  ciężarów  publicznych,  oszczędne  gospodarowanie  środkami  
publicznymi.  (Do  kwestii  tych  będę  wielokrotnie  powracać).
2. Rodzaje  dochodów  publicznych
W  teorii  finansów  publicznych  stosuje  się  różne  klasyfikacje  dochodów.  Niektóre  z  nich  zresztą  nie  zawsze  są,  
moim  zdaniem,  trafne.  Przykładem  takim  jest  spotykany  podział  dochodów  na:
151
- dochody bezzwrotne,
- dochody zwrotne.
Dochody  zwrotne  to  zaciągane  przez  władze  publiczne  pożyczki.  Pożyczka nie jest jednak - ze  względu  na  treść  
ekonomiczną  - dochodem.  Tak  zresztą  jak  i  nie  można  - znowu w sensie ekonomicznym - za  dochód  państwa  
uznać  wpływów  pieniężnych  z tytułu  emisji  skarbowej  (drukowania  lub  bicia  pieniądza  skarbowego).  Już  te  dwa  
przykłady  wskazują  na  pewne  trudności  z  zachowaniem  czystych  kryteriów  klasyfikacyjnych  wobec  zjawisk  i  
procesów  pieniężnych  zachodzących  w  obszarze  finansów  publicznych.
I W  związku  z  trwałą  praktyką  rządów  i  samorządów  zaciągania  pożyczek,  występowaniem  deficytu  
budżetowego  i  długu  publicznego,  w  tym  długu  państwowego  i  długu  lokalnego,  konieczne  jest  rozróżnienie  
dwóch  zasadniczych  pojęć:
- wpływy  publiczne,-
- dochody publiczne.
Przez-wpływy  publiczne rozumie  się  wszystkie  środki  pieniężne  zasilające  rachunki  władz  publicznych  
(rządowych  i  samorządowych).  Wpływy  publiczne  są  więc  pojęciem  szerszym  niż  dochody  publiczne,  gdyż  
obejmują  również  wszelkiego  rodzaju  wpływy  o charakterze  pożyczkowym.  Do  wpływów  o  charakterze
pożyczkowym  należy  zaliczyć  w  szczególności:
- kredyty z banku centralnego,
- kredyty  z  banków  komercyjnych,
- pożyczki  od  rządów  zagranicznych,
- pożyczki  od  banków  zagranicznych,
- wpływy  ze  sprzedaży  weksli  (bonów)  skarbowych,
- wpływy  ze  sprzedaży  obligacji  municypalnych,
- wpływy  związane  z  innymi  instrumentami  finansoY/ymi  potwierdzającymi  zaciąganie  pożyczek  przez  władze  
publiczne,
- wpłaty  banku  centralnego.
Wpływami  publicznymi  byłyby  również  wpływy  z  emisji  pieniądza  skarbowego.  Obecnie  mają  one  jednak  
znaczenie  historyczne,  gdyż  bezpośrednia  emisja  skarbowa  została  powszechnie  zarzucona,  aby  zapobiec  
rozbiciu polityki  monetarnej  (dualizmowi  pieniężnemu).  Banki  centralne  dokonują  pewnych  wpłat  do  budżetu  
państwa,  ale  istnieją  kontrowersje  co  do  ekonomicznej  treści  (ekonomicznego  źródła)  tych  wpłat,  tzn.  czy  
pochodzą  one  z  emisji  pieniądza,  czy  z  operacji  pożyczkowych  banku  centralnego,  lokat  nadwyżek  
zagranicznych  środków  płatniczych itd.  Narodowy  Bank  Polski  dokonuje  systematycznie  wpłat  do  budżetu  
państwa.
Do  wpływów  publicznych  zalicza  się,  oczywiście,  wpływy  o  charakterze  dochodowym.  Z  punktu  widzenia  
zaspokojenia  popytu  władz  publicznych  na  pieniądz  lub,  inaczej,  na  środki  pieniężne  potrzebne  do  realizacji  
celów  publicznych,  nie  ma  większego  znaczenia,  czy  środki  te  pochodzą  z  dochodów,  czy  są  to  inne  wpływy.  Z  
tego  punktu  widzenia  ważne  jest,  aby  zachowana  była  płynność  finansowa  rządu  (samorządów),  czyli  zdolność  
do regulowania
152
bieżących  zobc  ..zań.  Inaczej  sprawa  wygląda  z  punktu  widzenia  treści  ekonomicznej  środków  pieniężnych  
gromadzonych  na  rachunkach  władz  publicznych.
Dochody publiczne przejęte  przez  państwo  (samorząd)  oznaczają  definitywne, czyli bezzwrotne, zasilanie
finansowe  władz  publicznych.  Źródłem  tych  dochodów  są  dochody  innych  podmiotów.  Wydatkowanie  tych  
dochodów  oznacza  także  ostateczne  ich  zużycie  przez  władze  publiczne.  Uest  to  więc  jakościowo  inna  sytuacja  
niż  finansowanie  wydatków  z  wpływów  pochodzących  z  pożyczek.
Dochody  publiczne  są  różne  pod  względem  treści;;  można  wśród  nich  wyróżnić  następujące  rodzaje  dochodów:
- daniny publiczne,
, - dochody  publiczne  z  majątku  i  praw  majątkowych,  '.- pozostałe  dochody.
Daniny,  publiczne  są  klasycznym  ciężarem  nakładanym  na  gospodarstwa  domowe  i  przedsiębiorstwa.  Ich  
główną  cechą  jest  to,  że  podmiot  ponoszący  ciężar  daniny  publicznej  nie  otrzymuje  w  zamian  żadnego  bezpo-
średniego  świadczenia  (korzyści).  Typową  daniną  publiczną  jest  podatek,  akcyza, cło  itp.
Dochody  publiczne  z  majątku  i  praw  majątkowych  są  rezultatem  zaangażowania  majątku  (np.  skarbu  państwa,  
majątku  komunalnego)  w  procesy  gospodarcze.  Władze  publiczne  znajdują  się  w  pozycji  rentiera.  Łatwo  
zauważyć,  że  ten  rodzaj  dochodów  państwa  (samorządu)  jest  najmniej  konfliktogenny,  gdyż  jego  źródłem  są  
dochody  wypracowane  za  pomocą  majątku  (praw  majątkowych).  Przedmiotem  kontrowersji  może  być  np.  
wysokość  stawek  czynszowych  za  wynajmowanie  składników  majątku,  wysokość  dywidendy  z  tytułu  udziału  
władz  publicznych  w  majątku  przedsiębiorstw  itp.
Do  dochodów  majątkowych  zalicza  się  też  dochody  ze  sprzedaży  majątku  (praw  majątkowych).  Dochody  te  
mogą  rodzić  problemy,  gdyż  nadmierna  aktywność  państwa  i  samorządów  w  dziedzinie  sprzedaży  majątku  
prowadzi  do  konfliktu  interesów  bieżących  z  interesami  średniookresowymi  i  długookresowymi.  Chodzi  o  to,  że  
wyzbywanie  się  majątku  obecnie  zmniejsza  siłę  dochodową  państwa  (gminy)  w  przyszłości.
Do  pozostałych  dochodów  publicznych  zaliczają  się  przede  wszystkim:
- różnego  rodzaju  opłaty,
- składki  na  ubezpieczenie  społeczne,
- składki  na  ubezpieczenie  zdrowotne,
- składki  na  różne  fundusze  publiczne  (w  przypadku  Polski  np.  składki  na  Fundusz  Pracy  czy  na  Państwowy  
Fundusz  Rehabilitacji  Osób  Niepełnosprawnych).
Pozostałe  dochody  publiczne  są  niejednorodną  grupą  dochodów.  Pewną  ich  część  bez  wahania  można  byłoby  
przenieść  do  kategorii  danin  publicznych.  Tak  jest  np.  z  niektórymi  opłatami,  które  są  ukrytą  formą  podatku.  
Jednak
153
dla  opłat  charakterystyczne  jest  to,  że  z  reguły  towar.  ,zy  mi  JSMW »n.oU-czenie  ze  strony  władz  publicznych.  Na  
ile  w  opłatach  zawarte  są  elementy  daniny  (ciężaru  publicznego),  a  na  ile  opłata  jest  ceną  za  świadczone  usługi,  
decydują  konkretne  rodzaje  opłat.  (Do  problemu opłat  jeszcze  powrócę).
O  podatkowym  lub  ubezpieczeniowym  charakterze  składki  na  ubezpieczenie  społeczne  decyduje  -jak  już  
podkreślałem  w  rozdziale  5  - model  organizacji  i  finansowania  tej  dziedziny.  Jeżeli  państwo  realizuje  system  
zaopatrzenia emerytalno-rentowego,  w  którym  związek  między  wnoszoną  składką  a  wypłacanymi
świadczeniami  jest  mało  przejrzysty,  to  podmioty  wnoszące  składkę  postrzegają  ją  jako  obciążenie  o  charakterze  
daniny  publicznej  (podatku).  Inaczej  jest,  jeżeli  składka  na  ubezpieczenie  społeczne  jest  traktowana  jako  cena,  
którą  płaci  podmiot  za  przyszłe  świadczenia  emerytalne,  a  sposób  organizacji  i  finansowania  ubezpieczeń  
społecznych  jest  oparty  (co  zresztą  wynika  z  nazwy)  na  zasadzie  przezorności  grupowej  lub  indywidualnej.  
Fundusze emerytalno-rentowe  mogą  mieć  charakter  funduszy  publicznych.  Jednak  państwo  może  część  
odpowiedzialności  materialnej  pozostawiać  do  swobodnej  decyzji  pracownika  i/lub  przedsiębiorcy.  Fundusze  
tworzone  z  takich  dobrowolnych  składek  najczęściej  mają  charakter prywatnych funduszy emerytalnych i jako
takie  pozostają  wprawdzie  przedmiotem  zainteresowania  państwa,  lecz  nie  wchodzą'  w  skład  finansów  
publicznych.  Podobnie  jest  z  składkami  na  ubezpieczenie  zdrowotne,  które  mogą  mieć  charakter  publicznej  
daniny celowej.  Jednak,  czy  tak  jest,  decyduje  sposób  organizacji  finansowania  sektora  służby  zdrowia.
Składki  (wpłaty)  obowiązkowe  na  publiczne,  fundusze  celowe  mające  charakter  przymusowy  są,  w  istocie,  
rodzajem  daniny  publicznej,  tyle  że  wnoszonej  nie  do  funduszy  typu  budżetowego,  lecz  do  funduszy  typu  
parabu-dżetowego.  Z  rozważanego  tu  punktu  widzenia  nie  ma  to  jednak  znaczenia;;  rozróżnienie  to  jest  istotne  ze  
względu  na  odmienność  zasad  gospodarki  środkami  publicznymi.  Zdarzają  się  sytuacje,  w  których  podmioty  
wnoszące  składki  na  rzecz  danego  funduszu  publicznego  jednocześnie  korzystają  ze  środków  tego  funduszu.  W  
sytuacjach  takich  składki  wnoszone  na  rzecz  funduszu  publicznego  nie  mają  już  charakteru  czystej  daniny  
publicznej,  gdyż.  mamy  tu  do  czynienia  z  pewnym  kontrświadczeniem  ze  strony  gestora  funduszu publicznego.
•  •
3, Podatek
3.1. Pojęcie  podatku
Podatek  jest  klasyczną  daniną  publiczną.  Należy  on  do  najstarszych  kategorii  finansowych  i  w  ogóle  
ekonomicznych. Jako taki wymaga specjalnych i wieloaspektowych  rozważań.  Rozpocznę  jednak  od  definicji  
podatku.
Wedle  najbardziej  rozpowszechnionej  definicji,  podatek  to:  pieniężne,  przymusowe,  ogólne,  nieodpłatne  i  
bezzwrotne  świadczenie  na  rzecz  państwa
154
luu uinjw* *"'--t----- i
cech  wymagają  wyjaśnienia.
Na  cechę  i  skutki  przymusowości  podatków  zwracałem  już  uwagę  w  kontekście  rozważań  o  daninach  
publicznych.  W  tym  miejscu  ważne  jest  podkreślenie  pieniężnego  charakteru  podatku,  gdyż  w  praktyce  
występują  także  niepieniężne  świadczenia  na  rzecz  państwa  i/lub  samorządu.  Przykładem  tego  jest  obowiązkowa  
służba  wojskowa,  a  w  przypadku  samorządów  stosowany  jeszcze  do  niedawna  obowiązek  świadczeń  in natura
(np. wykonywanie pewnych  robót  na  rzecz  społeczności  lokalnej).  Cechą  podatku  jest  jego  ogólny  charakter,  co  
oznacza,  że  wszystkie  podmioty  są  objęte  podatkiem.
Podatek  jest  wielce  złożoną  kategorią  prawną,  fiskalną,  ekonomiczną,  polityczną,  społeczną.  Dla  naszych  
rozważań  istotna  jest  zwłaszcza  fiskalna  i  ekonomiczna  treść  podatku.  Fiskalna  dlatego,  że  podatek  jest  
podstawowym  narzędziem  przejmowania  przez  państwo  dochodów  i  zaspokajania  popytu  na  pieniądz.  
Ekonomiczne znaczenie podatku polega na tym,  że  skutkiem  nakładania  podatków  jest  zmiana  w  sytuacji  
dochodowej  i  majątkowej  podatników,  co  wpływa  na  ich  zachowanie,  na  podejmowanie  decyzji  gospodarczych,
decyzji  konsumpcyjnych,  decyzji  o  oszczędzaniu  itp.  Podatki  mają  więc  także  znaczenie  dla samego  państwa.  
Wspomniany  wyżej  nadmierny  fiskalizm,  wyrażający  się  w  zbyt  silnym  ingerowaniu  państwa  w  dochody  
(majątek)  podatników,  w  złym  rozłożeniu  ciężarów  podatkowych  itd.,  może  obrócić  się  przeciwko  państwu,  np.  
przez  osłabienie  aktywności  gospodarczej podatników,  co  spowoduje  spadek  dochodów  państwa.  Łatwo  więc  
zauważyć,  że  władze  publiczne  muszą  posługiwać  się  podatkami  w  sposób  racjonalny,  tzn.  umiejętnie  łączyć  
interesy  fiskalne  państwa  z  interesami  ekonomicznymi  podatników,  realizację  celów  społecznych'  z  ochroną-
gospodarki przed negatywnymi  skutkami  podatków.
Stosowanie  podatków  ma,  jak  już  podkreślałem,  wielką  tradycję.  Te  wiekowe  doświadczenia,  intensywne  
zwłaszcza  w  ostatnich  stuleciach,  stały  się  przedmiotem  szerokiego  zainteresowania  wielu nauk. Rezultatem
dociekań  są  sformułowane  przez  teorię  ekonomii  i  teorię  finansów  publicznych  zasady  p  o  d  a  tk  o  w  e.  Ich  
prezentacja  i  omówienie  znaczenia  dla  współczesnej  polityki  podatkowej  państwa  znajdują  się  w  rozdziale  7.
3.'2. Rodzaje podatków
Współczesne  władze  publiczne  mają  różne  możliwości  posługiwania  się  podatkami.  Reakcje  podmiotów  
gospodarczych  na  podatki  są  tak  ważne,  że  poświęcę  im  rozdział  7.  Uprzedzając  tamte  rozważania  podkreślę,  że  
zachowanie  podatników  nie  wynika  tylko  z  ogólnych  ciężarów  podatkowych,  lecz  jest  też  zdeterminowane  
rodzajem  nakładanych  podatków,  stawkami  podatkowymi,
2
Por.  J.  Głuchowski  Polskie prawo podatkowe, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1993, s. 5.
155
skalami podatkowymi itd. Podstawowe znaczenie nu dnak rodzaj podatku.
Podatki  mogą  być  różnie  klasyfikowane,  tak  dla  celów  poznawczych  jak  i  praktycznych.  W  klasyfikacjach  tych  
stosuje  się  różne  kryteria.
Ze  względu  na  kryterium przedmiotowe podatki dzielą  się  na:
- podatki  majątkowe  i  podatki  od  praw  majątkowych,
- podatki  od  przychodów,
- podatki  od  dochodów,
- podatki  od  wydatków.
Źródłem  podatków  majątkowych  jest,  co  wynika  z  samej  nazwy,  posiadany  już  przez  podatnika  majątek.  Z  zasad  
opodatkowania,  które  omówię  w  rozdziale  7,  dowiemy  się,  że  fiskalna  ingerencja  państwa  nie  powinna  naruszać  
ekonomicznej  podstawy  podatku,  co  oznacza,  że  w  wyniku  nakładania  podatków  wartość  majątku  podatnika  nie  
powinna  się  zmniejszać.  Jeżeli  na  skutek  nałożenia  podatku  następuje  uszczuplenie  majątku,  to  wówczas taki
podatek  określa  się  mianem  podatku realnego, jeśli  jednak  źródłem  podatku  jest  dochód  z  majątku,  to  taki  
podatek  nazywa  się  podatkiem nominalnym.
Podatki  od  przychodów  płaci  się  w  związku  z  działalnością gospodarczą  i  osiąganymi  z  tego  tytułu  przychodami.
Dla  podatków  od  przychodów  charakterystyczne  są  następujące  cechy:
Po  pierwsze,  podatki  te  są  pobierane  przez  państwo  niezależnie  od  wyników  działalności  gospodarczej;;  jako  
takie  mogą  być  niekorzystne  dla  podatników,  gdyż  przy  pobieraniu  ich  milcząco  zakłada  się,  że  rezultaty  
działalności  będącej  przedmiotem  sprzedaży  (towary,  usługi)  zostaną  zaakceptowane  przez  nabywcę.
Po  drugie,  z  powyższego  wynika,  że  podatki  od  przychodów  są  bardzo  korzystnym  instrumentem fiskalnym
państwa,  gdyż  pomagają  zaspokajać  popyt  państwa  na  dochód  (pieniądz)  uniezależniając  wpływy  z  tego  podatku  
od sytuacji dochodowej podatnika.
Po  trzecie,  podatki  od  przychodów  - przez  ich  konstrukcję,  stawki  i  sposób  pobierania  - są  podatkami silnie
cenotwórczymi  lub,  mówiąc  inaczej,  są  wkalkulowane  w  cenę  towarów  i  usług,  wobec  tego  dochody  z  tego  
tytułu  są  powiązane  z  procesami  inflacyjnymi.
Po  czwarte,  podatki  od  przychodów  mogą  być  sprzymierzeńcem  państwa  (rządu)  w  równoważeniu  budżetu.  
Sytuacja  taka  występuje  wówczas,  gdy  państwo  realizuje  większe  niż  planowane  dochody  budżetowe  jako  
skutek  większej,  niż  zakładano  przy  budowaniu  budżetu  państwa,  inflacji.  Dzieje  się  tak  dlatego,  że  podatki  od  
przychodów  są  automatycznie  - przy danych stawkach - indeksowane stosownie do wzrostu cen, podczas gdy
zwiększenie  wydatków  budżetu  państwa  nie  musi  odbywać  się  - i  tak  na  ogół  jest  - automatycznie. W takich
sytuacjach  państwo  realizuje  premię  inflacyjną.  Nie  można  jednak  wyciągać  z  tego  uproszczonego  wniosku,  że  
państwo  jest  zainteresowane  występowaniem  inflacji.
156
Po  piąte,  m  a  „podatki  od  przychodów"  jest  myląca  z  punktu  widzenia  treści  ekonomicznej,  gdyż  sugeruje,  że  
źródłem  tych  podatków  jest  przychód,  co  oznaczałoby,  że  ciężary  podatkowe  są  mniej  odczuwane  przez  
podatników.  Przekonanie  takie  jest  iluzoryczne,  gdyż  podatki  od  przychodów  (jeśli  wykluczyć  sytuację,  w  której  
towar  lub  usługa  nie  zostaną  w  ogóle  sprzedane)  są  pokrywane  z  dochodów  podatników,  w  ostateczności  
dochodów  gospodarstw  domowych.  Niewątpliwie  podatki  od  przychodów  również  dlatego  są  korzystne dla
państwa,  że  ułatwiają  ukrywanie  rzeczywistych  ciężarów  publicznych.  Z  zagadnieniem  tym  wiąże  się  kwestia  
innego  podziału  podatków:  na  podatki  bezpośrednie  i  podatki  pośrednie.  (Do  podziału  tego  powrócę  za  chwilę).
Podatki  od  dochodów,  podobnie  jak  podatki  majątkowe,  są  najbardziej  klarownym  przykładem  zawłaszczania  
przez  władze  publiczne  dochodów  prywatnych.  Przedmiotem  opodatkowania  jest  dochód,  najczęściej  dochód  z  
pracy  i  dochód  z  prowadzenia  działalności  gospodarczej.  Również  podatki  od  dochodu  mają  specyficzne  cechy,  
które  muszą  być  wzięte  pod  uwagę  przy  posługiwaniu  się  tym  instrumentem  fiskalnym.  Chodzi  w  szczególności  
o  to,  że:
1.    Podatki  od  dochodów  nawiązują  wprost  do  nadwyżki  ekonomicznej  wypracowanej  przez  podmioty.  W  
wyniku  interwencji  fiskalnej  państwa  za  pomocą  podatków  dochodowych  następuje  więc  „dzielenie  się"  
dochodem  podatnika  z  państwem,  co  oznacza  bezpośrednią  redystrybucję  dochodów  w  gospodarce  i  
społeczeństwie.
2.    Abstrahując  - na razie - od  skal  podatkowych,  można  zauważyć,  że  podatki  od  dochodów  są  narzędziem  
realizacji  zasady  powszechności  opodatkowania,  a  ponadto  sięgają  do  jednoznacznej,  co  do  treści  ekonomicznej,  
kategorii dochodu. Podatki od  dochodów  mogą  więc  być  także  narzędziem  realizacji  zasady  sprawiedliwego  
rozłożenia  ciężarów  publicznych.
3.    Podatki  od  dochodów  są  bardziej  korzystne  dla  podatnika  niż  dla  władz  publicznych.  Ta  cecha  podatków  od  
dochodów  ma  szczególne  znaczenie  przy  planowaniu  dochodów  publicznych  (budżetowych),  gdyż  niektóre  
podatki  od  dochodów  oparte  są  na  rentowności,  którą  z  kolei  trudno  z  góry  określić.  Dochodzi  jeszcze,  wcale  nie  
teoretyczna,  możliwość  manipulowania  podstawą  opodatkowania  (zyskiem  brutto,  dochodem brutto) przez
zawyżanie  kosztów.
Z  wymienionych  przyczyn  znaczenie  podatków  od  dochodów  w  tworzeniu  funduszy  publicznych  związane  jest  z  
podatkami  obciążającymi  dochód  gospodarstw  domowych,  zwłaszcza  dochód  z  pracy  najemnej.
Podatki  od  wydatków  są  typowymi podatkami od konsumpcji, jednak zakres ich stosowania jest ograniczony, w
porównaniu  np.  z  podatkami  od  przychodów,  które  także  przecież  obciążają  wydatki  związane  z  konsumpcją.  
Różnica  polega  nie  tylko  na  tym,  że  podatki  od  przychodów  mają  charakter powszechny, podczas gdy podatki od
wydatków  stosowane  są  wybiórczo.  Przedmiotem  opodatkowania  są  wydatki  ponoszone  na  zakup  dóbr  
luksusowych  (np.  futra,  jachty,  samochody)  i  dóbr,  które  tradycyjnie  uważa  się  za  domenę  skarbu  państwa  (sól,  
alkohol,  zapałki,  a  ostatnio  także
157
paliwa  płynne).    Podatek  od  takich  wydatków  to  ai.jyza;;  terminem  tym  w  średniowieczu  określano  podatek  w  
ogóle3.
<IZ punktu  widzenia  związku  między  ciężarem  podatkowym  a  ponoszącym  go  podatnikiem  rozróżnia  się:
- podatki  bezpośrednie,
- podatki  pośrednie.      ^
(Podatki  bez  po  średnie)  to  takie  podatki,  w  przypadku  których  istnieje  precyzyjnie  określona  zależność  między  
płaconym  podatkiem,  tzn.  rodzajem  podatku,  jego  wysokością,  trybem  płacenia,  a  podatnikiem.  Typowymi
przykładami  podatków  bezpośrednich  są  podatki  od  dochodów  i  podatki  majątkowe.
-P.odatki  pośrednie,  co  wynika  z  ich  nazwy,  obciążają  podatnika  w  sposób  nie  pozostający  w  ścisłym  związku  z  
jego  sytuacją  dochodową  i  majątkową.]jiako  takie  są  podatkami  ukrytymi,  a  ciężary  ponoszone  przez  
podatników  są  bardziej  anonimowe.  Klasycznymi  podatkami  ppśrednimi  są  wszystkie  podatki  od  sprzedaży  
(podatki  od  przychodów,  akcyza)."Wprawdzie  w  dużym  przybliżeniu  można  określić,  którzy  podatnicy  ponoszą  
ciężary  pewnych  podatków  pośrednich,  nie  zmienia  to  jednak  natury  tych  podatków.  Jest  zrozumiałe,  że  podatek  
od  luksusowych  dóbr  (akcyza)  płacą  podatnicy  o  wyższych  dochodach  i  wyższym  statusie  majątkowym,  ale  już  
w  przypadku  powszechnego  podatku  od  towarów  i  usług  rozłożenie  ciężarów  tylko  formalnie jest takie samo. W
istocie  ciężary  takie  są  relatywnie  wyższe  przy  zakupach  towarów  i  usług  dokonywanych  przez  grapy  
podatników  o  niższych  docho-dach.J
Podział  podatków  na  bezpośrednie  i  pośrednie  ma  więc  istotne  znaczenie  praktyczne  i  musi  być  uwzględniony  
przy  budowie  systemu  podatkowego,  polityce  podatkowej,  kształtowaniu  stanu  finansów  publicznych  itd.  
(Zagadnienia  te  będą  rozważane  w  dalszej  części  pracy).  W  tym  miejscu  podkreślmy,  że  konieczne  jest  
zachowanie  właściwych  proporcji  między  podatkami  bezpośrednimi  a  podatkami  pośrednimi.  Proporcje  te  są  
ważne  ze  względu  na  przestrzeganie  elementarnych  zasad  opodatkowania,  jak  też  realizację  fiskalnej  funkcji  
podatków,  czyli  zaspokojenie  popytu  państwa  na  pieniądz.
Przy okazji  podziału  podatków  na  bezpośrednie  i  pośrednie  ujawniają  się  — sprzeczności,  jakie  tkwią  w  
daninach  publicznych.  W  tym  przypadku  polegają  one  na  sprzecznościach  między  zasadą  sprawiedliwego  
rozłożenia  ciężaru  podatkowego,  co  lepiej  realizuje  się  za  pomocą  podatków  bezpośrednich,  a  interesem  
fiskalnym  państwa,  któremu  lepiej  służą  podatki  pośrednie.  Te  ostatnie  są  bowiem  znacznie  ^pewniejszym,  
stabilnym  i  systematycznym  źródłem  zasilania  rachunków  publicznych  w  pieniądz.  Wadą  podatków  pośrednich  
jest to,  że  łatwiej  je  przerzucać  na  inne  podmioty,  co  sprzyja  istotnym  deformacjom  w  rozkładaniu  ciężarów  
publicznych  w  stosunku  do  zakładanego  przez  państwo  i  akceptowanego  przez  społeczeństwo  modelu.
3
Por. Słownik  wyrazów  obcych,  PWN,  Warszawa  1980,  hasło:  „akcyza", s. 14.
158
Kolejny po &\ podatków  jest  związany  z  władztwem  podatkowym.  Według  tego  kryterium  podatki  dzielą  się  
na:
- podatki  nakładane  przez  państwo,
- podatki  nakładane  przez  władze  samorządowe.
Z  historii  podatku  wiemy,  że  podatek - zwłaszcza  w  ostatnich  wiekach  - łączony  jest  z  instytucją  państwa.  Ze  
względu  na  konsekwencje  nakładania  podatków  na  gospodarstwa  domowe  i  przedsiębiorstwa  na  ogół  realizuje  
się  regułę,  że  podstawowe  rodzaje  podatków  są  kształtowane  przez  władze  państwowe.  Jest  to  również  wyrazem  
dążności  władz  publicznych  do  respektowania  elementarnych  zasad  podatkowych,  w  tym  zwłaszcza  zasady  
powszechności  i  zasady  sprawiedliwego  rozłożenia  ciężarów  podatkowych.  W  pewnym, raczej niewielkim,
zakresie  władztwo  podatkowe  przysługuje  także  władzom  samorządowym.  Jednak  zakres  tego  władztwa  jest  
regulowany ustawowo,  czyli  przez  władzę  państwową.  Ewentualne  uchwalanie  podatków  przez  władze  
samorządowe  może  być  obwarowane  zgodą  mieszkańców,  na  których  podatek  będzie  nakładany,  wyrażoną  np.  
w referendum.
Z  podziałem  podatków  na  podatki  państwowe  i  podatki  samorządowe  wiąże  się  podział  na:
- podatki centralne,
- podatki regionalne,
- podatki lokalne.
Podział  ten  oparty  jest  na  krjterium terytorialnym; informuje, jakie podatki  zasilają  szczebel  centralnych  
władz  publicznych,  jakie  podatki  są  domeną  władz  szczebla  regionalnego  (krajowego,  stanowego  itp.,  w  
zależności  od  struktury  władzy  administracyjnej  danego  państwa),  a  jakie  są  domeną  władz  lokalnych.
W klasyfikacji podatków  ważny  jest  także  ich  podział  według  podmioto-wych  źródeLpochodzenia.  Podział  ten  
jest  istotny  w  różnego  rodzaju  analizach,  potrzebnych  np.  do  ustalania  rzeczywistego  obciążenia  podatkami.  
Przyjmując  kryteria  stosowane  w  Systemie  Rachunkowości  Społecznej  (SNA/ESA)  można  wyróżnić  podatki  
płacone  przez:
- sektor  przedsiębiorstw  niefinansowych,
- sektor instytucji finansowych,
- sektor gospodarstw domowych,
- sektor zagranicy.
Podział  podatków  według  źródeł  pochodzenia  może  być  pogłębiony  przez  stosowanie  bardziej  szczegółowych  
kryteriów.  Jednym  z  nich  może  być  kryterium  własności,  istotne  wtedy,  gdy  w  danym  kraju  istnieje  silny  sektor  
przedsiębiorstw  publicznych  (państwowych).  Innym  szczegółowym  kryterium  podziału  podatków,  a  ściślej  
obciążeń  podatkami,  jest  kryterium  działów  gospodarki  narodowej,  gałęzi,  branż  itp.  Wszystko  zależy  od  celów  
poznawczych i stosowanych analiz podatkowych.
159
3.3. Technika podatkowa
Realizacja  pełnionych  przez  podatki  funkcji  wymaga  działalności  praktycznej,  wyrażającej  się  w  ustaleniu  
obowiązku  podatkowego,  wymiarze  podatku,  jego  ściągnięciu  itd.  W  teorii  i  praktyce  wszystkie  te  działania  
określa  się  mianem:  technika  podatkowa- Termin  ten  znajduje  pewne  uzasadnienie  w  wielu  czynnościach  
technicznych, a  ściślej  administracyjnych  i  organizacyjnych,  których  wykonanie  jest  konieczne,  aby  podatek  
zasilił  środki  publiczne.  W  istocie  rzeczy  w  owej  technice  podatkowej  kryje  się  sens  ekonomii  podatku.  Czymże  
innym  jest  ustalanie  podstawy  opodatkowania,  określanie  rodzaju  ulg  i  zwolnień  podatkowych,  jeśli  nie  
działaniem  wywołującym  skutki  ekonomiczne  dla  opodatkowanych  podmiotów.  Z  tym  zastrzeżeniem  można  
przystąpić  do  charakterystyki  techniki  podatkowej.
Technika  podatkowa  służy  do  obliczenia  i  ściągnięcia  należności  podatkowej.  Elementami  tej  techniki  są:
1) podmiot opodatkowania,
2) przedmiot podatku,
3) podstawa opodatkowania,
4) stawka podatkowa,
5) skala podatkowa,
6)    zwolnienia,  ulgi  i  zwyżki  podatkowe.
Podmiotem  opodatkowania  jest  każda  osoba,  na  której  ciąży  obowiązek  podatkowy.  Rozróżnić  trzeba  podmiot  
czynny i podmiot bierny. Podmiotem czynnym jest  przede  wszystkim  państwo,  które  wykorzystuje  swoje  
atrybuty  i  posługuje  się  przymusem  administracyjnym  przy  ściąganiu  podatków4. Podmiotem czynnym mogą  
być  także  władze  samorządowe.  Podmiotem biernym są  osoby  prawne  i  fizyczne  zobowi4zane  do  zapłacenia  
podatku.
Przedmiotem  podatku  jest  rzecz  lub  zdarzenie,  które  wywołuje  obowiązek  podatkowyT.......
P  o  d  s  ta  w  ą  o  po  da  t  ko  w  anią  jest  z  reguły  przedmiot opodatkowania  określony  wartościowo.  Czasem  jednak  
podstawę  opodatkowania  wyraża  się  w  jednostkach  fizycznych.  Przykładem  tej  ostatniej  sytuacji  jest  podatek  od  
psów  albo  stosowane  dawniej  pogłówne.
Stawka podatkowa to relacja kwoty podatku do podstawy  opodatkowania.  Stawki  podatkowe  występują  w  
dwóch  następujących  formach:
- stawka kwotowa,
- stawka procentowa.
Stawka kwotowa określa  bezpośrednio  wielkość  podatku  należnego  władzom publicznym, natomiast stawka
procentowa określa,  jaka  część  podstawy  opodatkowania  stanowi  zobowiązanie  podatkowe.
4
Por. N. Gajl Teorie  podatkowe  w  świecie,  PWE, Warszawa 1992, s. 165.
160
'  Stawki  proce  .we  występują  w  dwóch  odmianach:  stawki  stale  i  stawki  zmienne.  Przy  stawkach  stałych  
wysokość  podatku  rośnie  w  takim  samym  tempie,  co  podstawa  opodatkowania,  dlatego  stawki  te  określa  się  też  
jako stawki proporcjonalne. Stawki zmienne charakteryzują  się  tym,  że  wysokość  podatku  zmienia  się  wraz  ze  
zmianą  podstawy  opodatkowania.  W  ramach  stawek  zmiennych  można  wyróżnić:
- stawki progresywne,
- stawki regresywne,
- stawki degresywne.
Podatek  obliczany  według  stawek progresywnych rośnie  szybciej  niż  podstawa opodatkowania. Przy stawkach
regresywnych występuje  zjawisko  przeciwne - stawka podatku maleje wraz ze wzrostem podstawy
opodatkowania. Stawka degresywna zaś  jest  kombinacją  stawki  progresywnej  i  stawki  proporcjonalnej. Przy
stawce  degresywnej  należność  podatkowa  rośnie  szybciej  niż  podstawa  opodatkowania  (czyli  progresywnie),  ale  
tylko do pewnego  pułapu,  po  osiągnięciu  którego  stawka  przechodzi  w  stawkę  proporcjonalną.
-S k.a 1 a- p o d-a-t-k  owa  informuje  o  tym,  jaką  stawkę  należy  zastosować  do  podstawy  opodatkowania.  Jak  
łatwo  zauważyć,  stawka  podatkowa  może  być  jedna  dla  całej  podstawy  opodatkowania  oraz  może  też  
występować  kilka  stawek  w  zależności  od  tego,  czy  stawka  rośnie  szybciej,  czy  wolniej  niż  podstawa  
opodatkowania.
Zwolnienia- pod  alkowę,  polegają  na  tym,  że  państwo  w  ramach  prowadzonej  polityki  fiskalnej  wyłącza  pewną  
grupę  podatników  lub  pewną  część  przedmiotu  opodatkowania  z  obowiązku  zapłacenia  podatku.  W  pierwszym
przypadku mamy do czynienia ze zwolnieniami podmiotowymi, w  drugim  zaś  ze  zwolnieniami przedmiotowymi5.
Ulgi  podatkowe  to  tylko  częściowe  ograniczenie  ciężaru  podatkowego.  We  współczesnych  systemach  
podatkowych  na  ogół  występują  dwa  rodzaje  ulg:
- ulgi systemowe,
- ulgi zindywidualizowane.
Ulgi systemowe charakteryzują  się  tym,  że  są  wbudowane  w  dany  podatek  jako  obowiązujące  wszystkie  
podmioty,  które  spełniają określone  ustawą  warunki.  Ulgi  systemowe  są  więc  ważnym  instrumentem  polityki  
fiskalnej  (ekonomicznej)  państwa,  gdyż  przez  formułowanie  warunków  uzyskania  ulgi  państwo  wywołuje  
określone  reakcje  podatników.  Podatnicy  znają  z  góry  warunki,  po  spełnieniu  których  pojawia  się  możliwość  
zmniejszenia  ciężarów  podatkowych.  Ulgi  systemowe  są  więc  instrumentem  polityki  państwa  i  eliminują  
woluntaryzm  fiskalny  państwa.
Woluntaryzm  ten  pojawiać  się  może  zwłaszcza  przy  ulgach zindywidualizowanych, o  przyznaniu  których
decyduje organ administracji skarbowej. Fakt
5
Por. A. Kostecki Elementy konstrukcji podatku, w: System instytucji prawno-jinansowych PRL, t. 3: Instytucje  budżetowe,  Ossolineum,
Wrocław  1985,  s.  151.
H — Finanse publiczne
161
stosowania ulg zindywidualizowanych nie jest czynie zdecydowanie nagannym,  przeciwnie  może  być  wyrazem  
racjonalnego  fiskalizmu,  gdyż  w  zapisie  warunków  ulg  systemowych,  zawartym  w  danej  ustawie,  nie  sposób  
przewidzieć  wszystkich  sytuacji,  jakie  występują  w  praktyce.  Stąd  też  władze  skarbowe  mogą  indywidualnie  
rozważać  sytuację  danego  podatnika  i  podejmować  decyzje  korzystne  tak  dla  podatnika,  jak  i  dla  władz  
publicznych.  Przy  podejmowaniu  tych  decyzji  musi  istnieć  wyraźne  rozróżnienie  między  korzyściami  doraźnymi  
i długookresowymi.  Problem  z  ulgami  zindywidualizowanymi, podobnie jak i ze zwolnieniami
zindywidualizowanymi,  zaniechaniami  poboru  podatków  i  innych  należności  wobec  władz  publicznych,  polega  
na  tym,  żeby  nie  były  one  nadużywane.
-Zwyżki  podatkowe  występują  wówczas,  gdy  dany  podmiot  płaci  wyższy  podatek  niż  to  wynika  z  powszechnie  
obowiązujących  zasad.  Zwyżki  stosuje  się  rzadko;;  mają  one  charakter  wybitnie  represyjny.  Przy  ocenie  tego  
elementu  techniki  podatkowej  istotne  jest  rozpoznanie.przyczyn,  dla  których  zostają  one  wprowadzone  w  życie.
4.  Opłaty
Szczególnym  rodzajem  dochodów  publicznych  śą  opłaty.  W  teorii  finansów  publicznych  istotę  opłat  
charakteryzuje  się  najczęściej  porównując  je  z  podatkami.  Z  komparatystyki  tej  wynikają  zarówno  istotne  
różnice  między  opłatą  a  podatkiem,  jak  i  pewne  podobieństwa.  Zawarte  są  one  także  w  definicji  opłaty.
'' " ,
Opłatę  można  zdefiniować  jako:  świadczenie  pieniężne  o  charakterze  przymusowym,  bezzwrotnym,  odpłatnym,  
jednostronnie  ustalane  i  pobierane  przez  władze  publiczne  z  tytułu  określonych  czynności  urzędowych  oraz  
usług  jednostek  sektora  publicznego6. .
Zasadniczą  cechą  opłat  jest  to,  że  ich  ponoszenie przez podmioty znajdujące  się  poza  sektorem  publicznym  
zawsze  jest  związane  z  pewnym  kontr-świadczeniem  ze  strony  organów  władzy  i  administracji  publicznej'•  
(podjęcie  decyzji  administracyjnej,  np.  zezwolenie  na  budowę  domu)  lub  ze  strony  jednostek sektora
publicznego  (przedszkole  dla  dziecka).  Właśnie  to  kontr-świadczenie  odróżnia  zdecydowanie  opłatę  od  podatku,  
przy  którym  następuje  nieodpłatne  przejęcie  pewnej  części  dochodu  (majątku)  podatnika  na  rzecz  władz  
publicznych.
Różnorodność  działalności  władz  publicznych  powoduje  znaczne  zróżnicowanie  opłat.  Pojawia  się  zwłaszcza  
kwestia  wysokości  opłat  i  ściśle  z  tym  związany  ekonomiczny  problem  ekwiwalentności  opłat.  Chodzi  o  to,  w  
jakim  stopniu  wysokość  opłaty  jest  powiązana  z  kosztami  jej  wytworzenia.  Jeżeli  koszty  wytworzenia  
świadczenia,  za  które  wnosi  się  opłaty,  są  niewspółmiernie
6
Por. J. Kaleta Gospodarka  budżetowa,  wyd. 3, PWE, Warszawa 1985, s. 121.. .
162
niskie  w  stosui.  .  do  wysokości  opłaty,  to  w  opłaty  wkomponowane  są  elementy  fiskalne,  a  jeśli  tak,  to  opłaty  
pełnią  identyczną  rolę  jak  podatki.  Nazwa  tej  daniny  publicznej  nie  zmienia  jej  ekonomicznej  treści.
Dla  oceny  charakteru  opłaty  ważne  jest  też,  w  jakim  stopniu  wnoszenie  opłaty  jest  dobrowolne,  a  w  jakim  
przymusowe.  Jeśli  wnoszenie  opłat  jest  przymusowe,  a  jeszcze  do  tego  wysokość  opłaty  jest  niewspółmierna  do  
kosztów,  to  jej  podobieństwo  do  podatku  jest  jeszcze  większe.  Kwestia  przymusowości  opłat  może  być  zresztą  
różnie  interpretowana  i  nie  musi  oznaczać  przymusu administracyjnego, charakterystycznego dla stosunku po-
datkowego.  Rzecz  polega  na  tym,  że  przy  pewnym  rozwoju  cywilizacji  obywatel zmuszony jest do korzystania z
niektórych  świadczeń  ze  strony  władz  publicznych,  świadczeń,  za  które  pobierane  są  opłaty.  Przykładem  takiej  
sytuacji  jest  posiadanie  paszportu,  które  nie  jest  obowiązkowe,  ale  jest  praktyczne.  Ponadto  opłaty  mogą  być  
stosowane  wtedy,  gdy  na  mocy  obowiązujących  przepisów  (różnej  treści  i  rangi)  obywatel  musi  dokonać  pewnej  
czynności,  w  związku z  którą  konieczne  jest  wniesienie  opłaty.  Sytuacje  takie  występują  przy  różnych  sprawach  
administracyjnych,  np.  przy  wypisaniu  dowodu  osobistego  lub  wypisaniu  świadectwa  w  szkole  podstawowej.  
Posiadanie  dowodu  osobistego  jest  obowiązkowe,  podobnie  jak  uczęszczanie  dziecka  do  szkoły  na  szczeblu  
podstawowym.  W  sytuacjach  takich  mamy  do  czynienia  z  przymusem  pośrednim.
Znajomość  podobieństw  i  różnie  między  podatkiem  a  opłatą  jest  ważna  dlatego,  że  prsez'rozbudowany  system  
opłat  władze  publiczne  mogą  ukrywać  fiskalizm, czasami nadmierny.
Wypracowanie  jednoznacznego  stanowiska  wobec  opłat  jako  źródła  docho-r  dów  publicznych  jest  trudne,  gdyż  
w  pewnych  przypadkach  posługiwanie  się  nimi  przez  władze  jest,  wyrazem  sprawiedliwego  rozłożenia  ciężarów  
publicznych. Działalność  organów  publicznych  jak  również  jednostek  sektora  publicznego  pociąga  za  sobą  
koszty,  stąd  w  pewnych  ^przypadkach  konieczne  jest  wiązanie  korzyści  ■  odnoszonych  •  przez  konkretnego  
obywatela  z  kosztami  świadczenia  na  jego  rzecz.  Instrumentem,  którym  posługują  się  władze  publiczne, jest
właśnie  opłata.  Jeśli  np.  wyselekcjonowana  grupa  osób  korzysta  z  pewnych  świadczeń,  a  nie  ma  powodu,  aby  
związane  z  tym  koszty  ponosiła  lokalna  zbiorowość  czy  całe  społeczeństwo,  to  istnieją  zarówno  ekonomiczne  
jak  i  społeczne  przesłanki  stosowania  opłat  i  w  ten  sposób  zmniejszania  ogólnych  ciężarów  podatkowych.  Wiele  
zależy  więc  od  tego,  co  jest  przedmiotem  opłat.
Można  rozróżnić  dwa  następujące  podstawowe  rodzaje  opłat  stosowanych  przez  władze  publiczne:
-
- opłaty  związane  z  czynnościami  organów  władz  publicznych,
- opłaty  z  tytułu  usług  wytwarzanych  przez  jednostki  sektora  publicznego.  Opłaty  pierwszego  rodzaju  są  
zbliżone  w  charakterze  do  podatków,  gdyż
koszty  są  minimalne  w  porównaniu  z  wysokością  opłat.  Opłaty  drugiego  rodzaju  są  kształtowane  najczęściej  na  
poziomie  rzeczywistego  kosztu  świadczenia  usługi,  ż  możliwością  niewielkiego  narzutu  (zysku).
163
Reasumując  można  stwierdzić,  że  istnienie  opłat  v /.kiejś  mierze  nawiązuje  do  zasady  ekwiwalentności,  której  
istota  polega  na  tym,  że  ciężary  publiczne  są  ponoszone  w  wysokości  odpowiadającej  korzyściom  osoby  pono-
szącej  te  ciężary.
5. Cła
Cła  to  jedna  z  najstarszych  instytucji  finansowych.  Jako  takie  spełniają  one  różne  funkcje.  Trzy  z  nich  należy  
uznać  za  podstawowe:
- funkcja fiskalna,
- funkcja protekcjonistyczna,
- funkcja  cenotwórcza.
Zakres  i  skutki  występowania  tych  funkcji  są  uzależnione  od  rodzaju  prowadzonej  przez  państwo  polityki  
handlowej  w  stosunku  do  zagranicy.  Funkcjonowanie  ceł  w  wielu  przejawach  jest  identyczne  z  
funkcjonowaniem  podatków  (problemy,  które  trzeba  rozwiązywać,  jak  również  wywoływane  skutki  dla  
gospodarki  i  społeczeństwa).  W  każdym  razie  cła  są  czułym  instrumentem,  którym  mogą  się  posługiwać  władze  
publiczne.  Z  jednej  strony,  pojawia  się  możliwość  wykorzystywania  ceł  jako  istotnego  źródła  dochodów  
publicznych,  przy  czym  nadużywanie  ceł  - podobnie  jak  i  nadużywanie  podatków  - może  obrócić  się  przeciwko  
władzom  publicznym.  Wysokie  stawki  celne,  tak  przy  cłach  wwozowych  jak  i  przy  cłach  wywozowych,  mogą  
zniechęcać  podmioty  do  działalności  eksportowo-importowej,  co  pociągnie  za  sobą  niższe  dochody  publiczne  z  
tytułu  ceł.
Rola  cła  w  funkcji  protekcjonistycznej  polega  na  ochronie gospodarki (rynku krajowego) przed towarami
zagranicznymi.  Z  przeglądu  teorii  finansów  publicznych,  jakiego  dokonałem  w  rozdziale  2,  wynikało,  że  
polityka  celna  państwa,  wysokość  stawek  itd.  od  dawna  należą  do  problemów  kontrowersyjnych.  Istota  tych  
kontrowersji  pozostaje  wciąż  taka  sama,  chodzi  o  to,  czy  państwo  ma  ochraniać  rynek  krajowy,  co  najczęściej  
prowadzi do naruszenia podstaw mechanizmu rynkowego - wolnej  konkurencji,  czy  też  otwierać  granice  dla  
towarów,  usług,  kapitału  zagranicznego,  a  więc  zmuszać  podmioty  krajowe  do  konkurowania,  obniżki  kosztów  
wytwarzania,  poprawy  jakości  i  użyteczności  towarów  krajowych.
Cła  odgrywają  też  istotną  rolę  w  kształtowaniu  cen  na  importowane  oraz  eksportowane  towary.  Cenotwórcza  
funkcja  ceł  jest  zewnętrznym  wyrazem ochrony rynku krajowego.
Ogólnie  można  stwierdzić,  że  nie  ma  jakichś  uniwersalnych  zasad  polityki  celnej  państwa.  Racjonalne  
postępowanie  w  tej  dziedzinie  polega  na  relatywizowaniu  polityki  celnej  ze  względu  na  sytuację  gospodarczą  
kraju.  Nie  sposób też  nie  zauważyć,  że  polityka  celna  jest  podporządkowana  doktrynie  ekonomicznej i roli
państwa  w  stosunku  do  gospodarki.
Nawrót  do  liberalizmu  gospodarczego,  jaki  obserwujemy  w  kilkunastu
164
ostatnich latach; kazuje  raczej  na  ogólny  odwrót  od polityki protekcjonistycznej - powstają  organizacje  krajów,  
które  znoszą  bariery  celne.  Przykłady  to  kraje  Unii  Europejskiej,  kraje,  które  zawarły  układ  GATT,  kraje  
należące  do  układu  CEFTA  (kraje  Europy  Środkowo-Wschodniej).
Z dzisiejszej perspektywy  widać,  że  cła  jako  źródło  dochodów  publicznych - a  ściślej  budżetu  państwa,  gdyż  
polityka  celna  jest  domeną  władz  centralnych  - będą  w  dającej  się  przewidzieć  perspektywie  wykazywać  tenden-
cję  spadkową.  Pewnym  odzwierciedleniem  tego  zjawiska  jest  także  polski  budżet,  który  zaprezentuję  w  drugiej  
części  książki.
■  ■  Gospodarcze  i  społeczne  skutki  podatków
i
i

1. Zasady podatkowe
Potężna  rola  państwa  w  sferze  gospodarki  oraz  w  sferze  społecznej,  jak  też  rozmaite  skutki,  które  mogą  wynikać  z  
działalności  finansowej,  w  tym  zwłaszcza  z  polityki  podatkowej,  zmuszają  do  wnikliwego  rozważenia  tych  kwestii.
Z  opisu  rozwoju  instytucji  budżetu  państwa  wynika,  że  jednym  z  podstawowych  problemów,  z  którymi  borykały  się  
społeczeństwa  (ludność)  różnych krajów,  była  samowola  podatkowa  władców,  a  później  państwa.  Był  to  - jak  pamiętamy  -
proces  długotrwały  i  najeżony  przeszkodami.
W  wyniku  historycznego  rozwoju  państwa,  budżetu  i  podatków  wykształciły  się  pewne  zasady  podatkowe.  Są  one  rezultatem  
.doświadczeń  podatkowych.  Jest  to  zestaw  zaleceń  formułowanych  przez  teorię  ekonomii.i  finansów  pod  adresem  państwa,  
tzn.  parlamentu,  rządu,  partii  politycznych.itd.
Twórcą  pierwszych  zasad  podatkowych  był  Adam  Smith,  który  sformułował  cztery  podstawowe  kanony  podatkowe:      ■
1)    równość, -
2)    pewność, "'."'-,'
3)    dogodność,
4)    taniość.
Istotny  wkład  w  rozwój  zasad  podatkowych  wniósł  niemiecki  teoretyk  ekonomii  i  finansów  Adolf  Wagner,  który  jeszcze  pod  
koniec XIX w. rozszerzył  i  uporządkował  zasady  podatkowe1.  Podejście  A.  Wagnera  do  zasad  podatkowych  niewiele  straciło  
na  aktualności  i  jest  na  ogół  uznawane  przez  współczesną  naukę  o  finansach  publicznych.  Rysunek  6  przedstawia  rodzaje,  
zasad  podatkowych,  ujętych  w  cztery  grupy.
\>o grupy zasad fiskalnych zalicza  się  zasadę,  wedle  której  podatki  powinny  być  wydajnym  źródłem  dochodów  władz
publicznych,  tzn.  państwo  powinno  sięgać  do  takiego  przedmiotu  opodatkowania  (rzecz,  zdarzę,  nie),  który  dostarczy  
dochodów  niezbędnych  do  realizacji  funkcji  i  zadań  państwa  oraz  władz  samorządowych.  Nie  ma  zatem  sensu  wprowadzana
1
Por. J. Harasimowicz Finanse i prawo finansowe, PWE, Warszawa 1980, s. 125-129.
166
takich  podatków,  które  przynoszą  niewiele  dochodów,  a  których  realizacja  może  pociągać  znaczne  koszty  i  
ryzyko polityczne.
Inną  zasadą  fiskalną  jest  zasada  elastyczności;;  oznacza  ona,  iż  podatek  powinien  reagować  na  zmieniające  się  
procesy i zdarzenia gospodarcze  oraz  społeczne.  Podatki  (skale  podatkowe)  powinny  być  tak  skonstruowane,
żeby  uwzględniały  różną  w  różnym  czasie  sytuację  podatników,  jak  i  całej  gospodarki.  Zasadę  tę,  która  
pierwotnie  wskazywała  na  zachowanie  prostej
■        zależności  między  np.  rozmiarami  działalności  gospodarczej  a  wysokością  podatków,  twórczo  rozwinięto  w  
ramach koncepcji automatycznych stabilizatorów  koniunktury.  Koncepcja  tą  zakłada  reagowanie  skal  
podatkowych (w podatku dochodowym) na przebieg cyklu, koniunkturalnego,,,
■  Ostatnią  z  zasad  fiskalnych  jest  zasada  stałość  i,  która  zwraca  uwagę  państwa  na  konieczność  ograniczonych  
zmian w systemie podatkowym. Chodzi  zarówno  o  unikanie  wprowadzania  nowych  podatków,  jak  też  o  
unikanie  ;;  zmian  ,w  podatkach  już  istniejących.  Nazbyt  częste  zmiany  w  systemie  podat-;;  kowym  wywołują  
negatywne  skutki  w  gospodarce,  są  też  niebezpieczne  ze  względów  społecznych  i  politycznych,  gdyż  
destabilizują  panujący  układ  stosunków.  Przy  nadmiernej  fluktuacji  systemu  podatkowego  ani.przedsiębiorcy,
■        ani  konsumenci,  arii  inwestorzy  nie  mogą  podejmować  racjonalnych  decyzji,  zwłaszcza  dotyczących  
dłuższego  horyzontu  czasu.
Podstawowa zasada ekonomiczna podatków  polega  na  tym, że  w  wyniku  ciężarów  podatkowych  nie  może  być  
naruszony  majątek  podatnika.  Innymi  słowy;;  podatek  powinien  być  pokrywany  z  bieżących  dochodów.  Nie  
wyklucza  to,  oczywiście,  przyjmowania  majątku  jako  przedmiotu  i  podstawy  opodatkowania.  Wysokość  
podatku nie  może  jednak  zmniejszać  majątku  podatnika,  gdyż  groziłoby  to  jego  ruiną.  W  następnych  okresach  
podatkowych  taka  polityka  obróciłaby  się  przeciwko  państwu,  które  mogłoby  utracić  wpływy  z  podatku  wobec  
krachu  gospodarczego  podatników.
167
Rys.  6.  Przegląd  zasad podatkowych
Żródto:  Opracowanie  własne.
Wśród  zasad  sprawiedliwego  opodatkowania  jmniej  wątpliwości  budzi  zasada  powszechności,  według  której  
ciężary  podatkowe  powinny  mieć  charakter  powszechny,  czyli  każdy  obywatel,  przedsiębiorca  itp. powinien  być  
objęty  podatkiem,  jeżeli  spełnione  są  warunki  powstania  stosunku  podatkowego  (np.  wszyscy  rolnicy,  wszyscy  
posiadacze  nieruchomości,  samochodów,  psów  itd.).
Drugą  zasadą  sprawiedliwego  opodatkowania  jest  zasada  równości.  Głosi  ona,  że  ciężary  podatkowe  powinny  
być  rozłożone  równomiernie  na  wszystkich  podatników.  Z  tą  ogólnie  słuszną  tezą  wiąże  się  jednak  wiele  
wątpliwości  i  pytań.  Co  to  znaczy  równomierne  obciążenie,  jakie  są  kryteria  równości  itp.  Jedną  z  możliwych  
realizacji tej zasady jest  obciążenie  podatników  proporcjonalnie  do  ich  dochodów.  Rozwiązanie  takie  byłoby  
jednak  niezgodne  z  trzecią  zasadą  sprawiedliwości,  czyli  zasadą  zdolności  podatkowej (dochodowej)2.
Zasada  ta  nawiązuje  do  zasady  równości  ofiar,  której  twórcą  jest  J.S.  Mili (1806-1873),  według  którego  podatnik  
osiągający  taki  sam  dochód,  powinien  poświęcić  na  rzecz  wspólnoty  (państwa)  identyczną  korzyść,  czyli  ponieść  
taką  samą  ofiarę.  Poglądy  Milla  inspirowały  innych  badaczy.  F.Y.  Edgeworth,  posługując  się  koncepcją  
użyteczności  krańcowej  dochodu  podatnika,  dochodzi  do  wniosku,  że  podatki  powinny  być  nakładane  w  taki  
sposób,  aby  dochód  po  opodatkowaniu  był  w  takim  stopniu  równy,  w  jakim  jest  to  tylko  możliwe.  Podstawą  
takiej  tezy  jest  założenie,  że  krańcowa  użyteczność  dochodu  każdej  osoby  jest  identyczna,  wobec  tego  podatek  
powinien  być  nakładany  przede  wszystkim  na  bogatych,  gdyż  ich  utracone  korzyści  na  skutek  opodatkowania  
(redystrybucji)  dochodu,  mierzone  użytecznością  krańcową,  będą  mniejsze  niż  utracone  korzyści osób  
biednych3.  Poglądy  Edgewor-tha  zachęcają  więc  do  stosowania  skal  podatkowych  o  silnej  progresji 4.
W  ramach  zasad  sprawiedliwości  opodatkowania  wyróżnia  się  zasadę  „sprawiedliwości  poziomej"  i  
„sprawiedliwości  pionowej".  Istota  sprawiedliwości  poziomej  sprowadza  się  do  tezy:  „równi  powinni  być  
traktowani  równo".  Zasada  ta  ma  więc  wyraźnie  normatywny  charakter.  Określenie  jej  jako  „sprawiedliwość  
pozioma" przypisywana jest R.A. Musgrave'owi5. Konsekwentnie,  „nierówni  powinni  być  traktowani  nierówno".  
Zauważmy,  że  także  w  bardziej  analitycznym  podejściu  do  zasady  sprawiedliwości  podatkowej napotykamy ten
sam  problem  akceptacji  lub  odrzucenia  skali  nierówności  dochodów6.  System  podatkowy  może  korygować  
proporcje  pierwotnego  podziału  dochodu  narodowego, jeżeli  podział  ten  uznany  zostanie  za  nie-
2
Por. ibidem, s. 126.
5
Por. F.Y. Edgeworth The Pure Theory of Taxation, w: Readings in the Economics of Taxation, R.A. Musgrave, CS. Shoup (red.), R.D.
Irwin, Inc., Homewood, 111. 1959, s. 258-296.
4
Por. H.S. Rosen Public Finance, wyd. 3, R.D. Irwin, Inc., Burr Ridge, 111. 1992, s. 342. s Por. R.A. Musgrave The Theory of Public
Finance, McGraw-Hill, New York 1959.
6
Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 347-348.
168
sprawiedliwy.  N          ?dziem  realizacji  tego  celu  będą  progresywne  podatki,  zwłaszcza  podatki  uochodowe,  ale  
kardynalne  pytania  brzmią:        '
1.    Kto  ma  decydować  o  tym,  że  rozkład  dochodów  i  nakładane  ciężary  podatkowe  są  sprawiedliwe  lub  
niesprawiedliwe?
2.    Do  jakiego  stopnia  może  być  tolerowane  zróżnicowanie  dochodów  przed  i  po  opodatkowaniu?
Kwestia  ciężaru  podatkowego  oraz  jego  skutku  dla  sytuacji  podatnika  w  warunkach  działania  rynku  była  
przedmiotem rozważań  klasyków  ekonomii.  D.  Ricardo  dopatrywał  się  negatywnych  skutków  podatków,  jeżeli  
korygują  one  ukształtowany  przez  rynek  podział  dochodów  i  majątku.  Ricardo  jest  autorem  tzw.  reguły  
edynburskiej,  zgodnie  z  którą  sytuacja  podatnika  po  zapłaceniu  podatku  powinna  pozostać  prawie  nie  zmieniona.  
Reguła  edynburska  jest  więc  zalążkiem  koncepcji  neutralnego  podatku7.
Ostatnią  grupą  zasad  podatkowych  są  tzw.  zasady techniczne, w umownym  znaczeniu  tego  słowa.  Zasada  
pewności  głosi,  że  podatki  powinny  być  takie,  aby  były  niezawodnym  źródłem  dochodów  państwa.  Z  drugiej  
strony,  również  podatnik  powinien  z  góry  wiedzieć,  jaki  podatek  będzie  płacił  w  związku  z  prowadzoną  
działalnością  lub/i  osiąganymi  dochodami.
Druga  zasada  techniczna,  zasada  dogodności,  oznacza,  że  pobór  podatku  powinien  uwzględniać  warunki  
finansowe  podatnika,  cykl  i  charakter  jego  działalności  itp.  Istotny  jest  również  - z  punktu  widzenia  nakładania  
podatku oraz jego wymiaru i poboru - przedmiot opodatkowania.
Z  powyższą  zasadą  wiąże  się  trzecia zasada techniczna, zasada taniości  poboru  podatku.  Chodzi  o  to,  aby  koszty  
realizowania  podatków  nie  uszczuplały  nadmiernie  dochodów  państwa.  W  przeciwnym  razie  obciążenie  
społeczeństwa  podatkami  musiałoby  wzrosnąć.
Pomimo  wielowiekowych  doświadczeń  z  podatkami,  a  także  stosunkowo  dawno  sformułowanych  przez  teorię  
zasad  opodatkowania,  posługiwanie  się  tym  instrumentem  przez  władze  publiczne  nadal  stwarza  wiele  
problemów.  Najnowszym  tego  przykładem  były  konsekwencje  związane  z  wprowadzeniem  w  ostatnich latach
podatku  pogłównego  w  Wielkiej  Brytanii,  kłopoty  podatkowe  Stanów  Zjednoczonych,  a  także  Włoch.
Wyjątkowa  złożoność  kategorii  podatku  zmusza  do  pogłębionej  analizy  jego  rozmaitych  skutków  gospodarczych  
i  społecznych.
2.  Podatek  a  alokacja  zasobów  w gospodarce rynkowej
Podatek - co wiemy z definicji - jest  atrybutem  władzy,  którym  posługuje  się  ona  do  zebrania  niezbędnych  
środków  pieniężnych  na  działalność  związaną  z  jej  funkcjami.  Znaczenie  podatku  wynika  m.in.  stąd,  że  jest  on  
podstawo-
7
Por. A. Gomulowicz,  J.  Małecki  Podatki i prawo podatkowe. Ars  boini  et  aequi,  Poznań  1995,  s.  33.
169
wym  rodzajem  dochodów  państwa.  Inne  rodzaje  doc  ;;  ,  ;;ow,  zwiaszcza  wpiy-wy  zwrotne,  mają  niewielki  udział  
w  zaspokojeniu  popytu  państwa  na  pieniądz.  Nie  oznacza  to,  że  można  pomniejszać  znaczenie  wpływów  
zwrotnych  w  działalności  finansowej  państwa.  Państwo  niejednokrotnie  może  stawać  przed  dylematem:  
podnosić  podatki  czy  zaciągać  pożyczki.  Jednak  pożyczki  zaciągnięte  przez  państwo  muszą  być  spłacone  wraz z
kosztami  ich  obsługi.  Źródłem  zwrotu  długów  są  więc  w  ostateczności  i  tak  dochody  podatkowe.
Charakteryzując  rolę  podatków  w  procesie  alokacji  zasobów  musimy  stwierdzić,  że  każdy  podatek  wywiera  
bezpośredni  wpływ  na  alokację  zasobów  w  gospodarce.  Jest to prosta konsekwencja fiskalnej funkcji podatku,
która  polega  na  tym,  że  wraz  z  zapłaceniem  podatku  następuje  definitywny  przepływ  dochodów  (majątku)  
między  podatnikiem  a  państwem.  Fiskalna  funkcja  podatku  zawsze  pozostaje  w  związku  z  alokacją  zasobów,  
gdyż  zmniejsza  on  dochody  gospodarstw  domowych  i  przedsiębiorstw,  co  ogranicza  ich  możliwości  
konsumowania,  oszczędzania  oraz  inwestowania.  Z  drugiej  jednak  strony,  fakt  przejmowania  przez  państwo  
dochodów  daje  finansowe  podstawy  alokowania  przez  państwo  dóbr  publicznych  i  dóbr  społecznych.
Tak  więc  każdy  podatek  wywołuje  jakiś  skutek  dla  procesów  alokacji  zasobów,  ale  skutki  te  mogą  być  
różnorakie.  Decydują  o  tym  następujące,  czynniki:
1)    wysokość  nakładanych  podatków,
2) przedmiot opodatkowania,
3) podstawa opodatkowania,
4) stawki i skale podatkowe, .
5) ulgi i zwolnienia,
6)    sposób  rozłożenia  ciężarów  podatkowych,
7)    miejsce  i  tryb  poboru  podatków.
Wymienione - tylko  najważniejsze  - czynniki  kształtujące  skutki  nakładania  na  gospodarstwa  domowe  oraz  
przedsiębiorstwa  podatków  wskazują  na  złożoność  tej  kategorii  ekonomicznej.  Podatek  jest  zresztą  także  
kategorią  społeczną,  co  oznacza,  że  niektóre  cele  ekonomiczne  realizowane  za  pomocą  podatków  mogą  
napotykać  bariery  społeczne.  Wyrażać  się  to  może  w  niepokojach  społecznych  i  destabilizacji  towarzyszących  
np.  nakładaniu  nowych  podatków.
Problem  podatków,  zarówno  z  punktu  widzenia  teoretycznego  jak  i  praktycznego (polityki podatkowej), to
rozległe  pole  rozważań.
W gospodarce  rynkowej  istotna  jest  reakcja  podmiotów  na  nakładane  podatki.  Reakcja  ta  uzależniona  jest  od  
tego,  w  jaki  sposób  podatki  wpłyną  na  kształtowanie  się  (zmiany)  popytu  i  podaży  na  rynku  określonego  
produktu,  od  czasu,  w  którym  ujawni  się  wpływ  podatku  na  rynek  oraz  od  zmian  struktury  poszczególnych  
rynków8. Ustalenie  wpływu  podatków  na  zachowa-
8
Por. R.A. Musgrave, P.B. Musgrave Public Finanse in Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1984, s. 268.
170
•- - ii- J----— «nflQT1fnu/      K1t*.HlUVlll      pii^um*'-"-*'"* ~Ł-----------
niC SIC pUUllilV* -V guo^uuuiyŁjyn      J~"«- «^v^—^--------------—0_,---_,            __        „_,____

panuje  konkurencja  doskonała,  czy  też  jest  to  rynek  w  jakimś  stopniu  zmonopolizowany.  Uprzedzając  nieco  
dalsze  rozważania  możemy  w  tym  miejscu  przyjąć,  że  wysokość  podatku  nie  pozostaje  bez  wpływu  na  wysokość  
cen.  Jeżeli  więc  przedsiębiorstwo  w  związku  z  jego  dominującą  pozycją  na  rynku  potrafi  narzucić  nabywcom  
cenę,  w  którą  wkomponowany  jest  podatek,  to  reakcja  nabywcy  na  podniesienie  ceny  będzie  inna  niż  w  
przypadku, gdy na rynku jest konkurencja.
Analiza  wpływu  podatków  na  alokację  zasobów  wymaga  rozważenia  dalszych  dwóch  kluczowych  kwestii:
- kto  płaci  podatek,
- co jest przedmiotem opodatkowania.
W  pewnych,  dodajmy  prymitywnych,  systemach  podatkowych  podmiot  i  przedmiot  opodatkowania  stanowią  
jedność.  Tak  się  dzieje  w  przypadku  występowania  tzw.  pogłównego,  czyli  podatku  płaconego  od  osoby,  a  więc  
z  tego  powodu,  że  ktoś  w  ogóle  żyje.  Rozwiązanie  takie  jest  ze  wszech  miar  ułomne  i  rzadko  stosowane.  Można  
zatem  stwierdzić,  że  przy  występowaniu  podatku  zawsze  istnieje  jakiś  podmiot,  który  płaci  lub,  ściślej,  który  
ponosi  ciężar  podatkowy,  oraz  że  zawsze  istnieje  jakiś  przedmiot  opodatkowania  lub  tytuł  do  płacenia  podatków.
Opodatkowanie  podmiotów  i  działalności  gospodarczej  sprowadza  się  do  następujących  możliwości 9:
1)  podatek  może  być  nakładany  na  gospodarstwa  domowe  i  przedsiębiorstwa,
,  2)  podmiotem  opodatkowania  mogą  być  zasoby  (czynniki  produkcji)  oraz  towary  i  usługi,
3)    podatek  może  obciążać  albo  sprzedającego,  albo  nabywającego  czynnik  produkcji,  towar,  usługę,
4)    podatek  może  obciążać  dochody  lub  wydatki  podatnika,
5)    przedmiotem  opodatkowania  może  być:  (a)  przychód  (obrót),  (b)  dochód,  (c)  majątek,  (d)  konsumpcja  
(wydatek).
Każde  z  możliwych  rozwiązań  ma  bezpośredni  lub  pośredni  wpływ  na  alokację  zasobów  ziemi,  zasobów  pracy,  
zasobów  kapitału  rzeczowego.
3.  Rynkowe  reakcje  podmiotów  na  podatek
W  ujęciu  mikroekonomicznym  musimy  analizować  skutki  nakładania  podatków  przez  pryzmat  rynku,  tzn.  ich  
wpływ  na  kształtowanie  się  popytu  i  podaży,  na  równowagę  na  rynku  danego  dobra  (czynnika  wytwórczego),  a  
w  ostateczności  na  decyzje  producentów,  konsumentów  i  inwestorów.
9
Więcej  na  ten  temat  patrz:  J.  Kaleta  Gospodarka  budżetowa,  wyd. 3, PWE, Warszawa 1985, s. 110-121.
172
Rys.  7.  Podatek  a  kształtowanie  się  popytu  i  podaży  na  rynku  dobra  A Źródło:  Opracowanie  własne.
Analizę  rozpoczniemy  od  typowego  przykładu, w ' .'-rym podatek nakładany  na  producenta  spotyka  się  z  
określoną  reakcją  rn^/wcy.  Nie  jest  przy  tym  istotne  czy  podatek  ten  jest  nakładany  na  produkowane  towary  i  
usługi  konsumpcyjne,  czy  też  na  dobra  inwestycyjne  i  zaopatrzeniowe.  W  gospodarce  rynkowej  rządzi  bowiem  
uniwersalne  prawo  popytu  i  podaży.
Rysunek  7  przedstawia  wpływ  nakładanego  podatku  na  popyt  i  podaż  na  rynku  dobra  A. Zakładamy,  że  podatek  
jest  płacony  według  stawki  procentowej  w  stosunku  do  ceny  brutto  dobra  A. Jeżeli  zatem  przyjmiemy,  że  krzywa  
Da reprezentuje popyt na dobro A, natomiast krzywa Sa reprezentuje  podaż  tego  dobra  oraz  że  w  punkcie  
wyjściowym  analizy  dobro  to  nie  jest  opodatkowane  podatkiem  obrotowym  (podatkiem  od  wartości  dodanej),  to  
wówczas  równowaga  między  popytem  na  dobro  A a  jego  podażą  znajduje  się  w  punkcie  przecięcia  się  tych  
krzywych - punkt R. W punkcie tym dobro A osiąga  cenę  odpowiadającą  odcinkowo  ON i po tej cenie producent
(sprzedawca)  jest  skłonny  sprzedać  to  dobro,  natomiast  nabywca  jest  skłonny  je  kupić  w  ilości  odpowiadającej  
odcinkowi  OC.  Jak  łatwo  zauważyć,  cena  równowagi  jest  dla  producenta  (sprzedającego)  ceną  netto,  tzn.  bez  
opodatkowania.  W  analizowanym  przypadku  zakładamy  wysoki  udział  kosztów  stałych  w  globalnych  kosztach  
wytwarzania.  Przedsiębiorstwo  ograniczając  podaż  (produkcję)  może  jedynie  zmniejszyć  wielkość  kosztów  
zmiennych,  traci  jednak  korzyści  (zyski)  wynikające  ze  skali  produkcji.  Jeżeli  dobro  A zostanie  obciążone  
podatkiem  od  sprzedaży  w  wysokości  odpowiadającej  odcinkowi  NT, to  konsekwencją  tego  będzie  przesunięcie  
krzywej  podaży  do  góry  wykresu,  ponieważ  nałożenie  podatku  na  dobro  A spowoduje wzrost ceny tego dobra.
W rezultacie popyt na dobro A zmniejszy  się  o  wielkość  odpowiadającą  odcinkowi  BC. Charakterystyczne jest
jednak,  że  w  konsekwencji  nałożenia  podatku  maleje  popyt  i  podaż  na  rynku  dobra A, czego wyrazem jest nowy
punkt  równowagi  R'.  Podkreślenia  wymaga  także  fakt,  że  w  wyniku  nałożenia  podatku  rośnie  cena  brutto,  a  
spada  cena  netto,  którą  teraz  odzwierciedla  odcinek  (W.
Nałożenie  p'  tku  na  sprzedawane  dobro  A wywołuje  więc  wielorakie  skutki.  Dla  producenta  dotkliwy  jest  nie  
tylko spadek popytu na dobro A, lecz  także  spadek  wpływów  ze  sprzedaży  netto  jako  wypadkowa  dwóch  
czynników:  spadku  sprzedaży  oraz  spadku  ceny  netto.  Podwyższona  cena  brutto  na  jednostkę  dobra A, jako
skutek  nałożenia  podatku,  została  więc  częściowo  pokryta  przez  sprzedającego,  a  częściowo  przez  kupującego,  
przy  czym  ten  ostatni  w  naszym  przykładzie  ponosi  większą  część  ciężaru  podatkowego.
Jeżeli  zatem  podatek  wpływa  - co nie wymaga specjalnego dowodu - na  cenę,  to  rozłożenie  jego  ciężaru  na  
nabywcę  i  sprzedawcę  będzie  pochodne  w  stosunku  do  elastyczności  popytu  i  elastyczności  podaży  względem  
ceny  oraz  możliwości  wpływania  przez  producenta  na  poziom  kosztów.  W  omawianym  przypadku  zakładaliśmy  
elastyczność  zarówno  popytu,  jak  i  podaży.  W  konsekwencji  wzrost  ceny  brutto  dobra  A był  niższy  niż  stawka  
nałożonego  podatku  na  jednostkę  tego  dobra,  a  skutki  opodatkowania  rozkładały  się  na  nabywcę  i  sprzedawcę.
Rozważmy  dwie  sytuacje.  W  pierwszej  zakładamy,  że  popyt  i  podaż  są  sztywne.  W  drugiej,  że  popyt  na  dobro  A
jest  nieskończenie  elastyczny  i  podaż  dobra  A jest  również  nieskończenie  elastyczna.
Zastanówmy  się,  co  będzie  się  działo  z  ceną  oraz  wielkością  produkcji  (sprzedaży),  jeżeli  popyt  będzie sztywny i
dobro A zostanie  obłożone  podatkiem;;  przypadek  ten  przedstawia  rys.  8.  W  wyniku  nałożenia  podatku  N nastąpi  
wzrost ceny dobra A, a  cały  ciężar  podatkowy,  przy  sztywnym  popycie,  poniesie  nabywca.  Graficznym  tego  
wyrazem  jest  przesunięcie  krzywej  podaży  Sa do  pozycji  Sj.  Wielkość  podaży  w  sensie  fizycznym  nie  zmienia  
się,  co  na  wykresie  odpowiada  odcinkowi  OC.
Rys.  8.  Zależność  między  podatkiem  a  ceną  dobra  A przy sztywnym
popycie
Źródło:  Opracowanie  własne.
173
Rysunek 9 jest graficznym obrazem przypacnoi y.. ,«wucSu,  ™  ^~*.,„.  zakładamy,  że  elastyczność  podaży  dobra  
A jest  sztywna.  Oznacza  to,  że  nałożenie  podatku  nie  wywołuje  zmiany  ceny  brutto  dobra  A, natomiast spada
cena  netto  tego  dobra  o  wielkość  odpowiadającą  wielkości  nałożonego  podatku.
Rozważmy  teraz  skutki  podatków  w  sytuacji  nieskończonej  elastyczności  popytu  oraz  nieskończonej  
elastyczności  podaży,  poprzestając  już  jednak  na  słownej  analizie.  Jeżeli  popyt  na  dobro  A jest  nieskończenie  
elastyczny, to konsekwencją  nałożenia  podatku  przy  nie  zmienionej  rynkowej  cenie  jednostkowej  brutto  musi  
być  drastyczne  ograniczenie  popytu  oraz  drastyczny  spadek  ceny  netto  osiąganej  przez  producenta  (sprzedawcę),  
jako  skutek  niemożliwości  wkalkulowania  podatku  w  cenę dobra A, gdyż  nie  zostanie  ona  zaakceptowana  przez  
nabywcę.
W  sytuacji  nieskończonej  elastyczności  podaży  nałożenie  podatku  spowoduje  ograniczenie  jej  wielkości,  gdyż  
wzrost  podatku  wywoła  wzrost  ceny  towaru,  ale  do  momentu  równowagi  wyznaczonej  przez  skłonność  nabywcy  
do  zapłacenia  podwyższonej,  w  wyniku  nałożenia  podatku,  ceny  na  dobro  A.
W  porównaniu  z  sytuacją  przedstawioną  na  rys.  9  wpływ  podatku  na  rozmiary  produkcji  dobra  A jest  większy,  
co  jest  rezultatem  większej  (nieskończonej)  elastyczności  cenowej  podaży  i  popytu  na  dobro  A. Z przedstawionej
zależności  można  wyprowadzić  przeciwną  prawidłowość,  że  im  mniej  elastycz-'  ne  są  podaż  i  popyt  na  dany  
towar  lub  czynnik  produkcji,  tym  mniejszy  jest  wpływ  podatku  na  dany  rodzaj  działalności  gospodarczej. Jest to
bardzo  ważna  prawidłowość,  gdyż  - jak wiemy - podatki  mogą  wywoływać  negatywne  skutki,  zniekształcające  
procesy  gospodarowania.  Stąd  też  państwo  prowadząc  politykę  fiskalną  powinno  kierować  się  m.in.  
elastycznością  podaży
174
Rys.  9.  Zależność  między  podatkiem  a  ceną  dobra  A przy  sztywnej  podaży  Zródlo:  Opracowanie  własne. ' < - .■      
..
nych  skutków  nakładania  poaaucow  iuemnym  p^Um^.^ ~r_____
jest  ziemia,  której  podaż  jest  sztywna.
Przedstawione  podejście  ilustrujące  zależność  między  rozmiarami  podatku  i  jego  wpływem  na  ceny  produktu  A a
rozmiarami produkcji (sprzeda/y) produktu A wraz  z  hipotetycznymi  skutkami  opodatkowania,  znajduje  pełne  
zastosowanie  do  alokacji  zasobów. Jest  to  zupełnie  oczywiste,  gdyż  zasoby  te  są  przedmiotem  transakcji  
rynkowych.  Stąd  też  nałożenie  podatku  na  dany  rodzaj  zasobów  nie  może  pozostać  bez  wpływu  na  jego  cenę,  a  
także  na  zastosowanie  w  procesach  wytwórczych.  Jednakże  rozłożenie  ciężarów  podatkowych, jako
konsekwencja  zastosowania  danego  czynnika  wytwórczego,  może  kształtować  się  różnie  i  jest  uzależnione  od  
konstrukcji danego podatku.
Z  mikroekonomicznego  punktu  widzenia  nadmierny  ciężar  opodatkowania  zostanie  ujawniony  przez  działanie  
prawa  podaży  i  popytu.  Zagadnienie  lo  rozpatrzmy  na  przykładzie  graficznym  (rys.  10).
Jeżeli  przyjmiemy,  że  dobro  A nie  zostało  - w  punkcie  wyjściowym  analizy  - obłożone  podatkiem,  to  
równowaga  ukształtuje  się  w  punkcie  E. W punkcie tym przy cenie 0P zostanie sprzedana  ilość  dobra  
odpowiadająca  odcinkowi  OC.  W  konsekwencji  obłożenia  dobra  A podatkiem  w  wysokości  odpowiadającej  
o,dcinkowi PP', krzywa  podaży  PR przesunie  się  do  góry  do  pozycji  P'R'. Przy  elastycznym  popycie  nastąpi  
jego  spadek;;  ilość  sprzedanego dobra A będzie  odpowiadać  odcinkowi  05  przy  cenie  0P',  co  oznacza,  że  
równowaga  ukształtuje  się  w  punkcie  E'. Dochody  państwa  z  tytułu  podatku  odpowiadają  prostokątowi  o  
powierzchni PP'E'G, a  pełny  ciężar  podatku  zostanie  poniesiony  przez  nabywcę  (zakładamy,  że  koszty  produkcji  
są  stałe).
Rys. 10. Skutki nadmiernego opodatkowania przy elastycznym popycie
Żródto:  Opracowanie  własne.
175
W  przedstawionym  przykładzie  oczywisty  jest  r'  tylko  wpływ  podatku  na  cenę  oraz  popyt,  a  w  konsekwencji  
podaż  dobra  A ,.  ujęciu  fizycznym,  lecz  także  nadmierne  obciążenie  podatkowe.  Graficznym  tego  wyrazem  jest  
zaciemnione  pole  trójkąta  GE'E. Wskazuje ono na  dwoisty  charakter  podatku:  nałożenie  podatku  przyniosło,  co  
prawda,  państwu  dochody  (PP'E'G), ale  doprowadziło  też  do  zmniejszenia  popytu  i  w  konsekwencji  
ograniczenia  produkcji.  Dochód  państwa  został  więc  okupiony  stratą  netto,  która  jest  wyrazem  nadmiernego
obciążenia  gospodarki  podatkami'0.
W przypadku, gdy popyt na dobro A jest  mało  elastyczny,  nałożenie  podatku  zmniejsza  straty  netto  gospodarki,  
ale  wywołuje  szereg  innych  skutków,  gdyż  zachowanie  się  nabywcy  jest  kształtowane  przez  sytuację  na  rynkach
szeregu  różnych  dóbr,  jego  sytuację  dochodową,  warunki  na  rynku  pieniężnym  i  kapitałowym  itd.
Pamiętając  o  tym,  że  w  odniesieniu  do  rynku  zasobów  (czynników)  produkcji  rządzą  podobne  lub  identyczne  
prawa,  jak  w  stosunku  do  rynku  towarów,  usług,  pieniądza,  kapitału  finansowego  itd.,  zwróćmy  uwagę  na  
wpływ  podatku  na  alokację  zasobów.
Zagadnienie  to  rozważymy  najpierw  na  przykładzie  pracy  żywej  pamiętając,  że  alokacja  zasobów  pracy  we  
współczesnej  gospodarce  rynkowej  nie  odbywa  się  wyłącznie  na  zasadach wolnej  gry  sił  rynkowych,  lecz  jest  to  
rynek  częściowo  zorganizowany  i  zinstytucjonalizowany  (związki  zawodowe,  związki  pracodawców  itp.).
Kluczowym  problemem  związanym  z  opodatkowaniem  pracy  żywej,  a  ściślej  z  dochodami  osiąganymi  z  tytułu  
pracy, jest pytanie, czy w przypadku  obłożenia  np.  podatkiem  dochodowym  płac  pracowników,  wymuszą  oni  
podwyżki  płac  na  przedsiębiorcach,  a  ci  z  kolei  czy  potrafią  przerzucić  wzrost  kosztów  z  tytułu  płac  na  ceny  
produktów  i  w  ostateczności  na  konsumenta.
W  ujęciu  klasycznym  rynek  pracy  kształtowany  jest  przez  podaż  i  popyt  na  siłę  roboczą  oraz  przez  cenę  pracy  
żywej.  Jeżeli  cena  ta  jest  podwyższana  przez  nakładanie  podatków,  to  nie  może  to  pozostawać  bez  wpływu  na  
sytuację  na  rynku  pracy.  Związek  między  podatkiem  a  rynkiem  pracy  można  przedstawić  w  ujęciu  graficznym  
(rys. 11).
Jeżeli  przyjmiemy,  że  podaż  siły  roboczej  jest  nieskończenie  elastyczna,  to  równowaga  między  podażą  pracy  
(krzywa OC) a  popytem  na  nią  (krzywa  PR) przy  stawce  płac  (OP)  znajdzie  się  w  punkcie  E. Równowaga  ta  
zostanie  naruszona  w  wyniku  opodatkowania  płac,  Krzywa  popytu  na  siłę  roboczą  przesunie  się  w  dół.  
Zauważmy,  że  przed  opodatkowaniem  liczba  przepracowanych  godzin,  której  odpowiada  odcinek  OB, przy
płacy  OP, dawała  globalną  wartość  nakładów  pracy  odpowiadającą  polu  prostokąta  OPEB. Przebieg krzywej
podaży  siły  roboczej  świadczy  o  tym,  że  część  godzin  pracy  była  opłacana  w  przedziale  między  punktem  0  a  
punktem P, co  oznaczało,  że  praca
10
Por. R.A. Muserave. P.B. Muserave nn. rit.. s. 292-293.
176
Rys.  11.  Wpływ  podatku  od  plac  na  popyt  na  silę  roboczą  oraz  na  dochody
pracowników  Źródło:  R.A.  Musgrave,  P.B.  Musgrave  Public Finance m Theory and Practice, McGraw-Hill, New York
1984, s. 294.
ta  wytwarzała  nadwyżkę  dla  przedsiębiorstwa,  której  odpowiadało  pole  trójkąta  OPE, a  wartość  płacy  
odpowiadała  polu  trójkąta  OEB.
Wprowadzenie  podatku  zmieniło  proporcję  podziału  dochodu  wypracowanego  przez  siłę  roboczą  między  
pracowników  a  przedsiębiorstwo.  Podatek  nałożony  na  płace  w  wysokości  P'P spowoduje  więc  wzrost  
dochodów  państwa  odpowiadający  prostokątowi  P'PFE', obniżenie  płacy  netto  do  poziomu  P', spadek  płac  za  
wszystkie  przepracowane  godziny,  co  odpowiada  polu  trójkąta  0E'A, oraz  zmniejszenie  nadwyżki  dochodów  
przedsiębiorcy.
4. Zjawisko podatkowego spustoszenia
Przedstawione  wyżej  przykłady  opodatkowania  produktów  oraz  opodatkowania  pracy  żywej  wykazują  
jednocześnie,  że  podatki  mogą  wpływać  na  stopień  wykorzystania  zasobów  w  gospodarce.  Stąd  też  w  
gospodarce rynkowej tak  duże  znaczenie  przywiązuje  się  do  skutków,  jakie  wywołują  ciężary  podatkowe. Skutki
te  określane  są  obrazowo  jako  „spustoszenie  podatkowe"  (waste). Graficznym obrazem tego zjawiska jest rys.
12.
W  przykładzie  przyjmujemy,  że  krzywa  popytu  na  siłę  roboczą  DD jest  opadająca,  gdyż  przedsiębiorstwa  dążą  
do  zwiększenia  zatrudnienia  kosztem  zmniejszenia  zużycia  kapitału  rzeczowego.  Krzywa  podaży  siły  roboczej  
SS wznosi  się  ku  górze,  gdyż  pracownicy  dążą  do  wzrostu  płacy  realnej.  Punkt  równowagi  E wyznacza rynkowe
optimum  alokacji  zasobów  pracy.  Na  skutek  obłożenia  podatkiem  czynnika  pracy  zmniejsza  się  popyt  na  siłę  
roboczą,  co  oznacza  że  pewna  liczba  godzin  nie  zostaje  wykorzystana.  Trójkąt  E'EA
ni
12 — Finanse publiczne
Rys. 12. Dochody z podatków  a  efekt  zniekształcenia  wartości  produktu  krańcowego  siły  roboczej
Źródło:  S.  Fischer,  R.  Dornbusch  Ewnomics, McGraw-HiU, New York 1983, s, 434.
reprezentuje  więc  społeczne  „zjawisko  spustoszenia",  będące  wynikiem  nałożenia  podatku.  Miarą  tego  
spustoszenia  jest  różnicą  między  wartością  krańcową  jednej  godziny  pracy  dla  przedsiębiorstwa  a  kosztem  
krańcowym  jednej  nie  wykorzystanej  godziny  pracy  przez  pracowników.  W  ten  sposób  podatek  działa  
antystymulacyjnie  na  pracowników  wywołując  zjawisko  zniekształcenia  {distortioń)  wartości  produktu  
krańcowego  siły  roboczej.  Mechanizm  wywołujący  to  zjawisko  polega  na  tym,  że  w  wyniku  nałożenia  podatku  
cena  pracy  rośnie  w  sposób  sztuczny.  Przedsiębiorstwa  stosując  podwyższoną  stawkę  płac  zniekształcają,  tzn.  
zawyżają,  wartość  krańcową  produktu  wytworzonego  w  czasie  jednej  godziny  pracy.  Wartość  ta  przekracza  
wartość  krańcową  produktu  jednej  godziny  pracy  pracownika  zwolnionego  w  wyniku  ograniczenia popytu na
siłę  roboczą.  W  ten  sposób  społeczeństwo  pozbawione  jest  przyrostu  produktu  krańcowego  (realnego),  który  
mógłby  być  wytworzony,'  gdyby  na  przeszkodzie  nie  stały  podatki.  Jak  z  tego  wynika,  wzrost  podatków  może  
okazać  się  kosztowny  dla  społeczeństwa  i  może  zniechęcać  do  pracy11.
Opisany  mechanizm  wpływu  podatków  na  alokację  produktów  oraz  zasobów  pracy  działa  w  podobny  sposób  w  
przypadku  pozostałych  rodzajów  zasobów,  tzn.  ziemi  i  kapitału  rzeczowego.  Opodatkowanie  tych  zasobów
11
Według  analiz  i  szacunków  prowadzonych  w  Stanach  Zjednoczonych  osoba,  która  zarabiała  10000  doi.  mogłaby  zarabiać  o  9%  więcej,
gdyby  nie  było  podatków.  Szacuje  się  również,  że  każdy  dolar  przejęty  przez  państwo  w  formie  podatków  wyrządzał  szkody  w  gospodarce
równe  30  centom.  Por. J. Hausman Labor Supply, w. How Taxes Affect Economic Behavior, H.J. Aaron, J.A. Pechman (red.), Washington,
D.C. 1981; cyt. za: S. Fischer, R. Dornbusch Economics, McGraw-HiU, New York 1983, s. 435,
178
rynku. W  przypadku  ziemi  działanie  tego  mechanizmu  trzeba  rozważać  uwzględniając  specyficzny  charakter  
tego  zasobu,  polegający  na  bezwzględnej  jego  ograniczoności.
Przedstawione  wyżej  przykłady  negatywnego  wpływu  podatków  bezpośrednich  na  procesy  gospodarcze  są  
podstawą  poglądu  o  konieczności  odchodzenia  od  opodatkowania  kapitału,  pracy  oraz  ziemi  i  przechodzenia  na  
podatki  pośrednie.  Poglądy  te  są  w  znacznym  stopniu  obecne  w  doktrynach  fiskalnych  wielu  krajów.  Byłoby  
jednak  wielkim  uproszczeniem  twierdzenie,  że wzrost  udziału  podatków  pośrednich  w  systemach  podatkowych  
rozwiązuje  nękające  zarówno  władze  publiczne,  jak  i  społeczeństwo  (podatników)  problemy.  Podatki  pośrednie  
mają  niewątpliwie  wiele  zalet,  ale  mają  także  wady.  Zwracałem  już  na  nie  uwagę  i  będę  powracał  do  nich  w  
dalszych  rozważaniach.
5.  Wpływ  podatków  na  oszczędności  i  inwestycje
W  gospodarce  rynkowej  decyzje  alokacyjne  związane  są  mniej  lub  bardziej  widocznie  z  oszczędnościami  
pieniężnymi  podmiotów.  Skłonność  podmiotów  do  oszczędzania  uzależniona jest nie tylko od: (1) stopy opro-
centowania  depozytów,  (2)  stopy  inflacji,  lecz  także  od  (3)  stopy  opodatkowania  dochodów  z  kapitału,  czyli  
oszczędności  pieniężnych  podmiotów  ulokowanych  na  rynku  finansowym.  Również  skłonność  do  inwestowania
przez przedsiębiorstwa  jest  uzależniona  od  stopy  opodatkowania  dochodów  z  zainwestowanego  kapitału.  
Zagadnienie  to  rozpatrzymy  posługując  się  rys.  13.
Rys.  13.  Wpływ  podatków  dochodowych  na  oszczędności  i  inwestycje
Żródlo:  R.A.  Musgrave,  P.B.  Musgrave  Public Finance in Tlteory and Practke, McGraw-Hill, New York 1984, s. 183.
179
Na rysunku tym krzywa II reprezentuje inwestycje ; kształt  informuje  o  tym,  że  stopa  zwrotu  może  być  różna  w  
zależności  od  poziomu  (rozmiarów)  inwestycji.  Z  kolei  krzywa  SS reprezentuje  podaż  oszczędności.  Z  kształtu  
tej.  krzywej  wynika,  że  również  poziom  oszczędności  może  różnie  ukształtować  się  przy  różnej  stopie  zwrotu  
lub  stopie  procentowej.  Krzywe  oszczędności  i  inwestycji  przecinają  się  w  punkcie  E, co  oznacza,  że  w  punkcie
tym  istnieje  równowaga  między  podażą  oszczędności  a  popytem  na  nie  ze  strony  inwestorów.  Równowaga  ta  
wyznacza  także  poziom  stopy  dochodu  z  tytułu  zainwestowanego  kapitału.  Poziom  ten  jest  identyczny  dla  
podmiotów  oszczędzających.
W opisanej sytuacji  nie  występowały  podatki  od  zysku  przedsiębiorstw  ani  podatki  od  dywidendy  
(oprocentowania),  czyli  podatki  od  dochodów  osobistych  oszczędzających.  Przyjmijmy,  że  w  naszym  
przykładzie  nałożony  jest  na  przedsiębiorstwo  podatek  od  zysku.  W  konsekwencji  krzywa inwestycji 77
przesunie  się  w  dół  (odzwierciedla  to  krzywa  /1'), co  oznacza  obniżenie  poziomu  inwestycji;;  stopa  dochodu  
netto  też  będzie  się  różnić  od  stopy  dochodu  przed  opodatkowaniem.  Wprowadzenie  podatku  od  dochodów  
osobistych  ludności  spowoduje  z  kolei  przesunięcie  krzywej  oszczędności  do  góry  (odzwierciedla  to  krzywa  
S'S'). Nowy  punkt  równowagi  między  podażą  oszczędności  a  popytem  na  nie  oznaczony  jest  na  wykresie  literą  
E'. Tak  więc  oszczędności  i  inwestycje  zmniejszą  się  o  odcinek  BA. Nałożenie  podatku  od  zysku  przedsiębiorstw  
spowoduje,  że  stopa  dochodu  brutto  (przed  opodatkowaniem)  wzrośnie  do  punktu  ig, podczas gdy stopa dochodu
netto  dla  inwestora,  zwana  także  stopą  rynkową,  wynosi  im. W  wyniku  nałożenia  na  oszczędzających  podatku  od  
dochodów  osobistych  zmniejszy  się  także  stopa  dochodu  oszczędzających  - punkt i„.
6.  Redystrybucyjne  skutki  podatków
Głównym  narzędziem  redystrybucji  dochodów  przez  państwo  są  podatki.  Państwo  realizując  za  pomocą  
podatków  cele  fiskalne  jednocześnie  dokonuje,  po  uzyskaniu  aprobaty  społeczeństwa,  korekty  dochodów  wedle  
przyjętych  kryteriów.
Działalność  fiskalna  państwa  ma  więc  zaszyfrowane  cele  pozafiskalne;;  są  one  jednym  z  wyrazów  
interweniowania  państwa  w  funkcjonowanie  mechanizmu rynkowego.
Przesłankami  interwencjonizmu  państwowego  są  niesprawności  rynku,  wyrażające  się  m.in.  w  nieprawidłowym  
(nadmiernie  zróżnicowanym)  podziale  dochodów  w  społeczeństwie.
Ponieważ  przejmowanie  przez  państwo  dochodów,  głównie  w  postaci  podatków,  powoduje  zwykle  
wyprowadzenie  części  dochodów  poza  obieg  ściśle  gospodarczy,  działalność  fiskalna  państwa  w  wielu  
przypadkach  jest  w  opozycji  do  efektywności  gospodarowania.  Jest  to  więc  przykład  konfliktu  między  różnymi  
celami  państwa  i  gospodarki.  W  związku  z  tym  pojawia  się  z  całą  ostrością  teoretyczny  problem  granic  
redystrybucji  budżetowej,  dokonywanej  głównie  przez  podatki.
180
Jednym  z  p  fiskalnych  motywów  gromadzenia  dochodów,  przez  państwo  jest  równobo  i  sprawiedliwość  
społeczna.  Rynek  jest  bezwzględnym  „organizatorem"  życia  gospodarczego  i  społecznego.  W  funkcjonowaniu  
rynku  występują  też  nieprawidłowości,  będące  np.  skutkiem  nieuczciwej  konkurencji, monopolizacji,
dyskryminacji  płacowej  pewnych  grup  ludności  itd.  Wyłania  się  stąd  zadanie  dla  państwa  korygowania  
nieuzasadnionych rozpiętości  w  dochodach  poszczególnych  podmiotów.  Korekta  ta  dokonywana  jest  głównie  
za  pomocą  podatków,  w  mniejszym  zaś  stopniu  za  pomocą  wydatków,  np.  w  postaci  zasiłków  z  opieki  
społecznej.
Zjawisko  rozkładu  dochodów  w  społeczeństwie  z  punktu  widzenia  kryterium  równości  analizuje  się  za  pomocą  
krzywej  Lorenza;;  jej  kształt  przedstawia  rys.  14.
Krzywa  OC  reprezentuje  idealny  (absolutny)  rozkład  dochodów  w  społeczeństwie.  Interpretacja  tej  krzywej  jest  
następująca:  jeżeli  dochody  znajdujące  się  w  dyspozycji  społeczeństwa  równają  się  100%,  to  zgodnie  z  krzywą  
absolutnej  równości  procentowy  udział  ludności  w  tych  dochodach  odpowiada  idealnie  strukturze  dochodów.  
Oznacza  to,  że  np.  10%  ludności  dysponuje  10%  dochodu,  50%  ludności  dysponuje  50%  dochodu itd. Wraz z
przesuwaniem  się  do  góry  po  krzywej  idealnej  równości  0C  wzrasta  w  jednakowym  tempie  udział  ludności  w  
dochodach  społeczeństwa  ogółem.  Przeciwieństwem
Rys.  14.  Krzywa  rozkładu  dochodów  ludności  Źródło:  Opracowanie  własne.
181
krzywej  idealnej  równości  jest  krzywa  idealnej  nier^.tości.  W  krańcowej  (abstrakcyjnej)  sytuacji  można  
wyobrazić  sobie,  że  jedno  gospodarstwo  domowe  (jedna  osoba)  dysponuje  wszystkimi  dochodami  społecznymi.
W  rzeczywistości  rozkład  dochodów w  społeczeństwie  nie  jest  równomierny.  Przyczyny  tego  zjawiska  są  
złożone,  a  ich  analiza  wykracza  poza  ramy  niniejszej  pracy.  Poprzestanę  więc  na  wymienieniu  niektórych  z  nich.  
Główna  przyczyna  nierówności  dochodów  w  społeczeństwie  tkwi  w  nierówności  dochodów  z  pracy,  te  zaś  są  
uzależnione  od  zdolności  fizycznych  i  umysłowych  człowieka,  poziomu  wykształcenia,  wykonywanego  zawodu,  
chęci  do  pracy,  intensywności  pracy,  miejsca  zamieszkania  itp.  O  zróżnicowaniu  dochodów  decyduje  też  
doktryna ekonomiczno-społeczna,  co  znajduje  potwierdzenie  w  znacznie  większej  dyspersji  dochodów  w  krajach  
o  liberalnej  orientacji,  a  więc  w  Stanach  Zjednoczonych  i  Wielkiej  Brytanii,  niż  w  krajach  Europy  Zachodniej.  
W  krajach  tych  dyspersja  ta  jest  niższa  m.in.  dlatego,  że  na  rozkład  dochodów  wpływ  mają  korporacyjne  
zbiorowe stosunki pracy12.
Mechanizm  rynkowy  może  więc  pogłębiać  nierówności  dochodowe  w  różnych  płaszczyznach.  Interesujące  
doświadczenia  w  tym  zakresie  przynoszą  kraje  transformujące  gospodarkę  w  drodze  szokowej  terapii - poddania
silnemu  działaniu  mechanizmu  rynkowego.  Tablica  8  przedstawia  postępujące  zróżnicowanie  dochodów  w  
wybranych  krajach  transformujących  gospodarkę.
Tablica  8.  Zróżnicowanie  dochodów  w  wybranych  krajach  w  latach  1989  oraz  1993-1995  (według  współczynnika Giniego)
Uwaga:  Współczynnik  Gtniego  jest  miarą  koncentracji  różnych  zjawisk,  w  tym  dochodów.  Jego  wartość  zawiera  się  w  przedziale  od 0  do  100.  Im  wyższa  wartość  
współczynnika,  tym  wyższy  Jest  stopień  koncentracji  dochodów,  a  więc  tym  wyższe  są  nierównomierności  w  rozkładzie  dochodów.
Źródło:  S.  Borkowska  Ptace a integracja, „Nowe  Życie  GospodaYcze"  1997.  nr  50.
12
Por. S. Borkowska Zróżnicowanie  wynagrodzeń  w  Polsce  - w okresie transformacji, w: Podział  dochodu  i  nierówności  dochodowe.  Fakty,  
tendencje  i  porównania,  Rada  Strategii  Społeczno-Gospodarczej  przy  Radzie  Ministrów,  Warszawa  1998,  s.  3.

Kra] 1989 1993-1995 Różnica  (3-2)

1 2 3 4
Białoruś 23 22 -1
Bułgaria 23 31 8
Czechy 19 27 8
Estonia 23 40 17
Litwa 23 37 14
Łotwa 23 27 4
Mołdawia 24 36 ■            12
Polska 26 31 5
Rosja 24 ,36 12
Rumunia 23 '33 10
Słowacja 20 20 ■  o
Słowenia 24 29 5
Ukraina 23 33 10
Węgry 23 28 - 5 .
1989 1996

płace  • płace
województwo (średnia  krajowa  = województwo (średnia  krajowa  =
= 100) = 100)

10  województw  o  najwyższej  płacy  przeciętnej

1. Katowickie 128,5 1. Katowickie 137,6


2. Legnickie 115,2 2. Legnickie 137,6
3. Warszawskie 108,0 3. Warszawskie 112,1
4. Wałbrzyskie 105,1 4.  Płockie 105,1
5.  Szczecińskie 102,3 5.  Szczecińskie 104,2
6.  Konińskie 100,6 6.  Konińskie 104,3
7.  Gdańskie 100,3 7. Krakowskie 103,3
8. Tarnobrzeskie 99,9 8. Tarnowskie 101,6
9.  Wrocławskie 98,9- 9.  Elbląskie 97,7
10.  Łódzkie 98,8 10.  Gdańskie 97,6
10 województw  o  najniższej  płacy  przeciętnej

1. Przemyskie 82,6 1. Ciechanowskie 69,5


2. Bialskopodlaskie 86,3 2. Skierniewickie 71,1
3.  Nowosądeckie 86,7 3. Bialskopodlaskie 71,8
4.  Zamojskie                    •    • 87,3 4. Sieradzkie 72,4
5.  Chełmskie        . 88,5 5.  Słupskie 74,0
6. Rzeszowskie 88,7 6.  Nowosądeckie 74,0
7.  Łomżyńskie ' 88,9 7. Zamojskie 74,3
8. Kieleckie 89,9 8.  Zielonogórskie 75,6
9. Ciechanowskie 90,5 9. Pilskie 76,8
10. Kaliskie 90,8 10.  Krośnieńskie 76,9
Źródło:  S.  Borkowska  Zróżnicowanie  wynagrodzeń  w  Polsce  w  okresie  transformacji,  w: Podział  dochodu  i  nierówności  dochodowe.  Fakty,  tendencja  I  porównania.  Rada
Strategii  Społeczno-Gospodarczej  przy  Radzie  Ministrów,  Warszawa  1998,  s,  63-64. ,
183
Tablica  9.  Przestrzenne  zróżnicowanie  wynagrodzeń  w  Polsce  w  latach  1989  i  1996
Na  podsta  ,e  danych  zawartych  w  tablicy  8  można  zauważyć  prawidłowość  polegającą  na  tym,  że  kraje,  które  
obrały  bardziej  radykalne  tempo  przemian,  wykazują silniejsze  procesy  rozwarstwiania  się  dochodów  niż  kraje,  
w  których  przemiany  zachodzą  wolniej  (np.  Białoruś,  Słowacja).  Przedstawione  w  tablicy  8  dane  są  tylko  
jednym  z  mierników  zmian  w  sferze  dochodów.  W  rzeczywistości  zmiany  te  mają  złożone  przyczyny i skutki,
wymagające  odrębnych  badań  i  rozważań.  Przekracza  to  jednak  ramy  niniejszej  pracy.  Celem  naszym  było  tylko  
zasygnalizowanie  problemu,  wobec  którego  stają  kraje  wchodzące  na  drogę  przemian  rynkowych.  Problem  ten  
jest  rozwiązywany w ramach finansów  publicznych  i  polityki  fiskalnej.
Z  tablicy  8  wynika,  że  również  w  przypadku  Polski  w  okresie  transformacji  nastąpiło  znaczne  rozwarstwienie  
dochodów  z  pracy  według  różnych  przekrojów,  czego  wyrazem  jest  także  rosnąca  rozpiętość  między  płacami
przeciętnymi  najwyższego  i  najniższego  decyla.  W  1991  r.  rozpiętość  ta  wynosiła  4,6,  podczas  gdy  w  1996  r.  już  
6,3.  Współczynnik  zróżnicowania
decylowego  (po  eliminacji  zarobków  skrajnie  niskich  krajnie  wysokich)  wzrósł  z  2,9  w  1991  r.  do  3,5  w  1996  
r.13 Wyrazem  tych  zmian  było  pogorszenie  się  relacji  wynagrodzeń  między  pracownikami  sektora  przedsię-
biorstw  a  pracownikami  sfery  budżetowej;;  nastąpiło  zróżnicowanie  wynagrodzeń  w  układzie  pionowym,  tj.  
sektorów,  działów  oraz  sekcji.  Ponadto  nastąpiło  również  zróżnicowanie  wynagrodzeń  wewnątrz  sektorów  i  
działów14.
Innym  istotnym  symptomem  postępującego  zróżnicowania  dochodów  w  Polsce  są  pogłębiające  się  różnice  w  
przestrzennym  rozkładzie  dochodów,  co  ilustruje  tablica  9.
Powracając  do  naszego  wykresu  należy  skonstatować,  że  krzywa  O/C  oznacza,  iż  np.  80%  ogółu  społeczeństwa  
dysponuje  zaledwie  45%  dochodów,  a  20%  ludności  - 55%  dochodów.  Krzywa  nierówności  dochodów  na  
naszym  wykresie  ma  charakter  hipotetyczny  (przykładowy).  Kształt  tej  krzywej  jest  różny  w różnych  krajach  i  w  
różnych  okresach15.
Z  punktu  widzenia  naszych  rozważań  istotne  jest  jednak  to,  że  krzywe  nierówności  dochodów  mogą  być  i  są  
zmieniane  za  pomocą  podatków.  W  wyniku  podatków  pole  nierówności  0C./0  zmniejsza  się  o  pole  półksiężyca  
OJ'CJ0.
7. Granice opodatkowania
Działalność  redystrybucyjna  państwa,  której  głównym  instrumentem  są  podatki,  wpływa  silniej  lub  słabiej  na  
zachowanie  się  podmiotów  gospodarujących,  efektywność  ekonomiczną,  skłonność  do  oszczędzania,  skłonność  
do inwestowania itp.  Sposób  i  siła  reakcji  na  nakładanie,  w  tym  zmniejszanie  lub  zwiększanie,  podatków  jest  
uzależniona  od  tego,  co  jest  przedmiotem  opodatkowania  i  jakie  stosuje  się  rodzaje  podatków.
Z  punktu  widzenia  zarówno  mikropodmiotu,  jak  i  całej  gospodarki  narodowej  istotne  jest  rozróżnienie  podatków  
ze  względu  na  rodzaje  stawek  i  skal  opodatkowania.  Można  przyjąć,  że  w  sensie  i  teoretycznym,  i  praktycznym
istnieją  granice  opodatkowania,  przekroczenie  których  wywołuje  negatywne  następstwa  przejawiające  się  w:
- ograniczaniu  działalności  (aktywności)  gospodarczej,
- zmniejszaniu  się  dochodów  państwa.
Przekroczenie  granic  opodatkowania  oznacza,  że  ciężary  podatkowe  nałożone  na  dany  podmiot  są  tak  duże,  że  
zmuszony  jest  on  ograniczyć  działalność  gospodarczą,  a  w  krańcowych  przypadkach  nawet  jej  zaniechać.  
Sytuacja  taka  występuje  z  reguły  przy  podatkach  progresywnych,  przy  których  tempo  przyrostu  podatku  jest  
wyższe  niż  tempo  przyrostu  dochodu.  W  ujęciu
13
Por. ibidem.
14
Por. ibidem, s. 3-4.
15
Por. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus Ekonomia, t. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 13 i nast.
184
teoretycznym  zji  jko  zależności  między  skalą  opodatkowania,  rozmiarami  działalności  gospodarczej  i  dochodami  
budżetu  państwa  wyjaśnia krzywa Laffera.
Przy  niskich  skalach  progresji  podatkowej  dochody  państwa  rosną  szybko,  gdyż  niewielki  ciężar  podatkowy  
powoduje  wzrost  aktywności  gospodarczej,  a  w  konsekwencji  wzrost  dochodów  będących  przedmiotem  opodat-
kowania.  W  miarę  podnoszenia  stawki  podatkowej  dochody  jeszcze  rosną,  ale  wolniej.  Ilustruje  to  odcinek  LK, a
jeszcze  wyraźniej  odcinek  KH. W punkcie H {high income - najwyższy  dochód)  następuje  przesilenie,  gdyż  
dalszy  wzrost  stawki  podatkowej  będzie  wywoływać  ograniczanie  działalności gospodarczej, a w konsekwencji
spadek  dochodów  budżetu.  W  krańcowym  przypadku,  przy  stawce  podatkowej  wynoszącej  100%,  dochody  
zupełnie  zanikną.  Krzywa  Laffera  ilustruje  także  zależność  odwrotną,  tzn.  zmniejszenie  stawki  podatkowej, np. z
punktu P do punktu TV lub H, spowoduje  wzrost  dochodów  państwa  z  tytułu  podatków.
W  rzeczywistości  kształt  krzywej  Laffera  jest  różny  dla  różnych  krajów,  systemów  podatkowych  itp.,  jednakże  
krzywa  ta  w  jasny  sposób  ilustruje  związek  między  ciężarami  podatkowymi  a  aktywnością  gospodarczą,  czyli  
stopniem  wykorzystania  zasobów  w  gospodarce.  Równie  ważne  jest  to,  że  z  krzywej  Laffera  wynikają  istotne  
przesłanki  dla  polityki  podatkowej  państwa.  Jeżeli  polityka  ta  jest  zorientowana  na  szybkie  powiększanie  
dochodów  państwa  przez  wzrost  stawek  podatkowych,  to  okaże  się,  że  w  dłuższym  okresie  wystąpi  zjawisko  
przeciwne - dochody  państwa  zaczną  spadać.
185
Rys. 15. Krzywa Laffera
Źródło:  Opracowanie  własne.
Koncepcja  krzywej  Laffera  jest  niewątpliwie  atu..i-cyjna poznawczych, jednak wykorzystanie jej w polityce
podatkowej  (gospodarczej)  nie  jest  łatwe.  Wynika  to  z  jej  nazbyt  abstrakcyjnego  charakteru.  Analiza  związku  
między  nakładanymi  podatkami  i  zastosowanymi  skalami  podatkowymi  może  być  wielce  przydatna  w  analizie
zachowań  mikropodmiotu  - pojedynczego  podatnika,  w  przypadku  którego  można  uściślić  zależność  pomiędzy  
ciężarem  podatkowym  a  decyzjami  podatnika  o  rozszerzeniu  lub  ograniczeniu  działalności  gospodarczej.  Zresztą  
nawet  w  tak  zredukowanych  relacjach  państwo-podatnik  trzeba  byłoby  wykluczyć  wpływ  pozapodatko-wych
czynników  wpływających  na  decyzje  podatnika  o  zakresie  działalności  gospodarczej.  Tym  bardziej  byłoby  
wielkim  uproszczeniem  proste  sumowanie  zachowań  i  decyzji  podatników  w  skali  całej  gospodarki  narodowej.
Ponadto  trzeba  uwzględnić,  że  podatnik  obciążony  jest  - z  reguły  - wieloma podatkami  o  zróżnicowanych  
przesłankach  ich  nakładania.  Czym  innym  są  podatki  od  nieruchomości,  a  czym  innym  są  podatki  typu  
dochodowego.  Można  też  przyjąć,  że  użyteczność  krzywej  Laffera  dla  kształtowania  polityki  podatkowej jest
większa  w  przypadku  analizy  wpływu  obciążeń  podatkowych,  w  tym  skal  podatkowych  (progresywnych),  w  
odniesieniu  do  podatków  dochodowych,  mniejsza  zaś  w  odniesieniu  do  podatków  przychodowych  i  
majątkowych.  Z  takimi  zastrzeżeniami,  moim  zdaniem,  należy  podchodzić  do  koncepcji  krzywej  Laffera  i  jej  
praktycznej  przydatności.  W  każdym  razie  nadinterpretowaniem  byłoby  twierdzenie,  że  za  pomocą  krzywej  
Laffera  można  wyznaczyć  w  praktyce  granicę  ciężarów  podatkowych  w  gospodarce.  Z  przeglądu  teorii  finansów  
publicznych  wiemy  już,  że  granica  ta  musi  być  rozpatrywana  w  aspekcie  konkretnego  kraju,  konkretnego  okresu  
stosowania polityki fiskalnej itp. • ■
8.  Przerzucalność  podatków
Analizując  hipotetyczne  skutki  nakładania  podatków  można  było  się  przekonać,  że  istnieją  możliwości  
przerzucania  ciężarów  podatkowych  na  inne  osoby  lub  podmioty  gospodarcze.  Takie  zachowanie  podatników  
należy  uznać  za  naturalne  z  ekonomicznego  punktu  widzenia.  Podatnik  dąży  bowiem  do  zachowania  (ochrony)  
swoich  dochodów  (swojego  majątku)'6.
Za  prekursora  poglądów  wyjaśniających  motywy  i  mechanizm  przerzu-calności  podatków  uznaje  się  Adama  
Smitha, który  opisał  zachowania  różnych  kategorii  podatników  w  związku  z  płaceniem  przez  nich  różnych  
podatków17.  W  przypadku  podatku  od  renty  gruntowej  podatek,  pomimo  że  jest
16
Por. T. Famulska System  opodatkowania  przedsiębiorstw  w Polsce, w: Finanse w procesie urynkowienia gospodarki, seria pod red. K.
Znanieckiej, Akademia Ekonomiczna, Katowice 1993, s. 8-18.
17
Por. A. Smith Badania  nad  naturą  i  przyczynami  bogactwa  narodów,  PWN, Warszawa 1954, s. 585 i nast.
186
podatek od czynszu za wynajem domu powinien - zdaniem Smitha - obciążać  najemcę.  Przerzucenie  podatków  
od  dochodów  z  kapitału  (zysku)  zależy  od  tego,  czy  kapitał  ten  został  zainwestowany  w  rolnictwie,  czy  w  
przemyśle  lub  handlu.  Według  Smitha,  kapitał  zainwestowany  w  rolnictwie  obciąża  właściciela  ziemskiego,  
podczas  gdy  nałożenie  podatku  w  przemyśle  i  handlu  spowoduje  przerzucenie  jego  ciężarów  w  cenę  towarów  i  
usług,  a  więc  na  konsumentów.  Z  kolei  podatek  nałożony  na  płace  spowoduje  roszczenia  pracowników  
względem  pracodawców,  którzy będą  zmuszeni  podnieść  płace,  to  zaś  spowoduje  wzrost  cen  produkowanych  
towarów  i  w  ostateczności  przerzucenie  opodatkowania  płac  na  konsumenta.  W  przypadku opodatkowania
towarów  konsumpcyjnych,  które  to  podatki  Smith  zalicza  do  podatków  pośrednich,  ciężar podatkowy jest
przerzucany  na  konsumentów  w  takim  stopniu,  w  jakim  korzystają  oni  z  opodatkowanych  w  różnym  stopniu  
dóbr.  Większe  ciężary  ponoszą  - zdaniem Smitha - bogatsze  warstwy  społeczeństwa,  które  płacą  większe  podatki  
od  towarów  luksusowych18.
Problemami  przerzucalności  podatków  zajmował  się  także  inny  klasyk  ekonomii  politycznej  David  Ricardo 19.
Również  dostrzegał  on  zjawisko  przerzucalności  podatku,  ale  inaczej  niż  Smith  opisywał  jej  mechanizm  oraz  
skutki.  Nie  wdając  się  w  szczegółowe  porównania  poglądów  tych  dwóch  klasyków  można  stwierdzić,  że  
zdaniem  Ricardo  „koszty"  podatków  ponoszą  głównie  nie  właściciele  ziemscy,  lecz  przedsiębiorcy  (kapitaliści)  
oraz konsumenci,  gdyż  właściciele  ziemscy  dokonują  przerzucenia  ciężarów  podatkowych  poprzez rynek
(mechanizm  rynkowy).  To  również  przedsiębiorca  (producent)  ponosi  koszty  opodatkowania  płac,  gdyż  obniżają  
one zyski20.
Przytoczone  poglądy  Smitha  i  Ricardo  zwracają  uwagę  na  złożoność  mechanizmu  przerzucalności  podatków  i  
trudność  w  rozpoznaniu  przyczyn  oraz  skutków  tego  zjawiska.
Przerzucalność  podatków  może  przybrać  tak  poważne  rozmiary,  iż  istotnie  zniekształci  system  podatkowy  i  
ograniczy  stopień  realizacji  celów  państwa.  Stąd  też  zjawisko  przerzucalności  podatków  może  być  groźne,  jeżeli
np.  spowoduje  nadmierne  obciążenie  jednej  grupy  podatników  i  nadmierne  złagodzenie  ciężarów  innej  grupy.  
Przerzucenie  podatków  prowadzi  do  zakłóceń  w  funkcjonowaniu  mechanizmu  rynkowego,  skoro  jedne  
przedsiębiorstwa  są  bardziej  od  innych  obciążone  podatkiem.  System  podatkowy  powinien  więc  uwzględniać  
możliwość  (mechanizm)  przerzucania  podatków  oraz  zapobiegać  temu  zjawisku  wtedy,  gdy  jest  ono  
niepożądane.
18
Na  temat  przerzucalności  podatków  por.:  A.  Gomułowicz,  J.  Małecki  Podatki i prawo podatkowe, ed. cit., s. 22-26.
" Por. D. Ricardo Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania, PWN,  Warszawa  1957.  Analizę  poglądów  D.  Ricardo  na  kwestie  
podatkowe  można  znaleźć  m.in.  w  pracy:  Z.J.  Wy-rozembski Dawid Ricardo. Studium historyczno-teoretyczne, PWN, Warszawa 1959.
20
Por.  A.  Gomułowicz,  J.  Małecki  Podatki i prawo podatkowe, ed. cit., s. 30-32.
187
Lepszemu  zrozumieniu  istoty  przerzucalności  podć  >w  służy  - podział  ich  na:
- podatki  pośrednie,
- podatki  bezpośrednie.
Podatki  pośrednie  ex definitione są  łatwe  do  przerzucenia.  Co  więcej,  niektóre  podatki  z  założenia  są  
przerzucane  z  podatnika,  który  jest  zarazem  płatnikiem,  na  inny  podmiot.  Typowym  tego  przykładem  są  podatki  
typu  akcyzowego,  tzn.  podatki  od  wydatków,  zwłaszcza  na  szczególne  rodzaje  towarów,  takich  jak  alkohol,  
benzyna,  papierosy.  Na  ogół  przyjmuje  się,  że  wszystkie  podatki  pośrednie  są  możliwe  do  przerzucenia  w  ceny  
towarów  i  usług.  Chodzi  o  podatki  przychodowe,  takie  jak  podatek  od  wartości  dodanej  (VAT), podatek
obrotowy itp.
Możliwości  przerzucania  podatków  pośrednich  wyznaczają  warunki,  które  panują  na  rynku  towarów  i  usług.  
Prawidłowość  jest  następująca:  im  bardziej  zmonopolizowany  jest  rynek,  im  mniejsza  jest  elastyczność  popytu  
względem  ceny  zawierającej  podatek,  tym  większe  są  możliwości  przerzucenia  skutków  opodatkowania  na  
nabywców  {konsumentów).  Wiele  zależy  też  od  rodzaju  towarów  i  usług,  na  które  nakłada  się  podatek.  Jeżeli  
reakcją  nabywcy  na  nałożenie  podatku  będzie  rezygnacja  z  zakupu  lub  istotne  ograniczenie  ilości  zakupionego  
towaru,  to  wówczas  nie  tylko  podatek  nie  zostanie  przerzucony,  lecz  w  całości  lub  w  części  nie  zostanie  zre-
alizowany.
Przerzucalność  podatków  bezpośrednich  jest  znacznie  bardziej  utrudniona.  Chodzi  zwłaszcza  o  takie podatki, jak
podatek  od  dochodów  indywidualnych,  od  majątku,  od  spadku,  darowizny  itp.,  w  przypadku  których  związek  
między  podatnikiem  a  państwem  jest  klarowny.
Analizując  mechanizm  przerzucalności  podatków  zauważymy,  iż  może  się  to  odbywać  dwiema  metodami:
- przerzucalność  w  przód,
- przerzucalność  wstecz.
Pierwsza  z  tych  metod  polega  na  podnoszeniu  cen  dla  nabywców  towarów,  aby  w  ten  sposób  zrekompensować  
nałożony  na  podatnika  ciężar.  Skuteczność  tej  metody  może  być  różna,  w  zależności  od  warunków  panujących
na  rynku,  w  tym  reakcji  obronnych  nabywców.
Przerzucalność  wstecz  polega  na  próbach  wymuszenia  obniżki  kosztów  działalności  podatnika  przez  obniżki  
płac,  obniżki  cen  nabywanych  surowców,  obniżki  zużycia  energii  itp.
Przerzucanie  podatków  dokonuje  się  przez  mechanizm  rynkowy,  ma  więc  charakter  ekonomiczny.  Jeżeli  jednak  
mechanizm  rynkowy  nie  daje  szansy  złagodzenia  ciężarów  podatkowych,  podatnik  będzie  dążył  do  ucieczki  
przed podatkiem.
O  ile  zjawisko  przerzucania  podatków  występuje  między  podatnikami, o tyle ucieczka przed podatkami jest
zjawiskiem,  które  zachodzi  między  podatnikami  a  państwem  (władzami  samorządowymi).
188
9. Ucieczka f sd podatkami
Konsekwencje  gospodarcze  i  społeczne  podatków  prowokują  do  ucieczki  przed  nimi na drodze nielegalnej lub
na  drodze  poszukiwania  luk  w  prawie  podatkowym.  Przyczyny  i  motywy  takiego  postępowania  podatnika  są  
złożone.  P.M.  Gaudemet  wyróżnia  cztery  podstawowe  rodzaje  przyczyn  ucieczki  przed  podatkami 21:
1) moralne,
2) polityczne,
3) ekonomiczne,
4) techniczne.
Wśród  przyczyn  moralnych  należy  wymienić  dualizm  postępowania  pod  względem  norm  etycznych.  Obywatel  
na  ogół  bardziej  rygorystycznie  przestrzega  norm  odnoszących  się  do  życia  prywatnego  niż  do  życia  publicz-
nego.  Innymi  słowy, łamanie  norm  publicznych  jest  mniej  naganne  niż  norm  życia  prywatnego.  Takiej  
interpretacji  naruszania  prawa  przez  podatnika  sprzyja  niewątpliwie  zdecydowanie  słaba  pozycja  podatnika  
wobec  potężnego  państwa.  Symptomy  zachowania  się  państwa  zachęcają  podatnika do ucieczki przed
podatkiem.  Przykładem  tego  jest  m.in.  narzucanie  przez  państwo  swojej  decyzji  podatnikowi,  stosowanie  
wyśrubowanych  stawek  podatkowych,  preferowanie  interesów  podatkowych  grup  rządzących  itp.  Skłania  to  
podatnika do
- w  jakiejś  mierze  usprawiedliwionego,  mimo  że  niezgodnego  z  prawem
- unikania  podatku.  Podatnik  w  takiej  sytuacji  przybiera  postawę  obronną  wobec  rażąco  nierównych  stosunków  
między  nim  a  państwem.
Niekiedy  podatnik  ucieka  przed  ciężarami  ze  względów  politycznych, jeżeli  np.  nie  akceptuje  panującego  ustroju  
czy  realizowanej  przez  siły  rządzące  doktryny  społecznej  lub  gospodarczej,  jeżeli  ma  inne  preferencje  co  do  
wykorzystywania  funduszy  publicznych  itd.  Ucieczka  przed  podatkiem  jest  więc  jednym  z  możliwych  środków  
sprzeciwu  wobec  państwa.
Przyczyny  polityczne  mogą  też  odgrywać  istotną  rolę  w  przypadku  ignorowania  zobowiązań  podatkowych  lub  
guasi-podatkowych (obowiązkowe  składki  na  ubezpieczenie  społeczne)  wobec  państwa.  Dzieje  się  tak  wtedy,  
gdy  duże  przedsiębiorstwa  lub  ich  grupy  (branże)  nie  płacą  podatków,  a  państwo  nie  jest  w  stanie  
wyegzekwować  należności.  Dotyczy  to  przede  wszystkim  przedsiębiorstw o strategicznym znaczeniu dla
gospodarki,  których  właścicielem  często  bywa  państwo.  Podatnicy  ci,  często  wspierani  przez  związki  zawodowe  
lub  inne  grupy  nacisku,  wymuszają  na  władzach  podatkowych  albo  umorzenie  należności  w  części  lub  w  całości,  
albo  odroczenie  zapłacenia  należności  głównej  lub/i  darowanie  odsetek  karnych.  Sytuacje  takie  są  
demoralizujące  dla  innych podatników  i  naruszają  fundamentalne  - omówione  już  - zasady opodatkowania.
Przyczyny  tak  rozumianej  ucieczki  od  podatku  mogą  być  złożone.  Zjawiska  takie  miały  miejsce  w  Polsce  w  
okresie  transformacji,  stąd  też  odniosę  się  do  nich  w  drugiej  części  pracy.
Por. P.M. Gaudemet Finanse publiczne, PWE,'Warszawa 1990, s. 522-531.
189
Ekonomiczne  podłoże  ucieczki  przed  podatki- i  występuje,  jak  już  podkreślałem,  w  sytuacji  niemożności  
przerzucenia  podatków,  najczęściej  w  okresie  stagnacji  gospodarczej.  Wobec  niemożności  przerzucenia  
ciężarów  podatku  na  inne  podmioty,  podatnik,  dążąc  do  zachowania  przedsiębiorstwa  lub  poziomu  konsumpcji,  
skłonny  jest  do  ucieczki  przed  podatkiem.  Do  przyczyn  ekonomicznych  ucieczki  przed  podatkiem  należy  
zaliczyć  także  istnienie  tzw.  drugiego  obiegu  gospodarczego  (szarej  strefy),  który  rozwija  się  zwłaszcza  w  
okresach kryzysu gospodarczego. Istnienie wysokiej stopy bezrobocia sprzyja np. zjawisku nielegalnego
podejmowania  pracy.  Istotnym  problemem  dla  władz  podatkowych  jest  rozwój  międzynarodowych  stosunków  
gospodarczych  i  finansowych.  Tworzenie  się  ponadnarodowych  przedsiębiorstw,  koncernów  itp.  sprzyja  
przepływowi  dochodów  między  krajami  i  ucieczce przed opodatkowaniem.
Ekonomiczne  przesłanki  ucieczki  przed  podatkami  mogą  być  także  wyrazem  nadmiernego  fiskalizmu,  którego  
skutkiem  jest  przechodzenie  części  podmiotów  do  szarej  strefy.  Zagadnienie  szarej  strefy  w  gospodarce  należy  
do  jednego  z  najtrudniejszych,  zwłaszcza  gdy  poszukujemy  przyczyn  jej  powstawania, rozmiarów,  struktury  itd.  
W  każdym  jednak  razie  przyczyny  fiskalne  muszą  być  brane  pod  uwagę  przy  analizie  tego  zjawiska:  Zbyt  
wysokie  podatki  i  inne  obciążenia  parafiskalne  mogą  zmuszać  niektóre  podmioty  do  ucieczki  do  szarej  strefy.  
Niezależnie  też  od  poziomu  obciążeń  fiskalnych  istotne  są  rodzaj  i  siła  represji  wobec  przestępstw  
podatkowych'.  Chodzi  o  to  czy  warto  podejmować  ryzyko  i  jak  przedstawia  się  „bilans  kosztów  i  korzyści"  
związanych  z  decyzjami  podatnika  grożącymi  skutkami  karno-skarbowymi. Zwolennicy  łagodniejszego  
fiskalizmu  wysuwają  tezę,  że  obniżenie  podatków  i  innych  obowiązkowych  danin  publicznych  zachęci  
podatników  do  wyjścia  ż  szarej  strefy.  W  optymistycznych  założeniach  przyjmuje  się  nawet,  że  w  wyniku  
redukcji  obciążeń  podatkowych  i  przy  jednoczesnym  zwiększeniu  represyjności  ze  strony  aparatu  skarbowego,  
masa  dochodów  publicznych  zwiększy  się.  Teza  taka  jest,  oczywiście,  możliwa  do  zweryfikowania,  jednak  
władze  publiczne  rzadko  decydują  się  na  tego  typu  eksperymenty,  gdyż  ich  skutki  są  niebezpieczne  dla  finansów  
publicznych.  Niewątpliwie  warto  zauważyć,  że  istotną  rolę  w  przeciwdziałaniu  ucieczce  przed  podatkami  ma  do  
odegrania  aparat  skarbowy,  tak  wykonawczy  (egzekucyjny),  jak  i  kontrolny.  Można  przecież  przyjąć  za  
prawdziwe  twierdzenie,  że podatnicy  z  natury  rzeczy  są  narażeni  na  pokusę  ucieczki  przed  podatkami.
Techniczne  przyczyny  ucieczki  przed  podatkami  są  związane  z  wysokim stopniem skomplikowania
współczesnych  systemów  podatkowych.  Zjawisko  to  wywołane  jest  rozwojem  gospodarczym  w  ogóle,  skalą  
procesów  gospodarczych,  złożonością  stosunków  ekonomicznych,  różnorodnością  zdarzeń  gospodarczych  itp.  
Niemałe  znaczenie  dla  skomplikowania  systemów  podatkowych  mają  funkcje,  które  państwo  zamierza  
realizować  za  pomocą  podatków.
190
^ymienioii~  przykładowe  okoliczności  powodują,  że  nie  jest  możliwe  posługiwanie  się  jednym  podatkiem;;  musi  
funkcjonować  wiele  podatków,  a  ich  skonstruowanie  wymaga  regulacji  prawnych  o  dużym  stopniu  
konkretyzacji.  Przykładem  mogą  być  przepisy  regulujące takie  elementy  techniki  podatkowej,  jak:  przychód,  
dochód,  koszt  uzyskania  dochodu  itp.  Pomimo  intencji  prawodawcy,  aby  jak  najściślej  określić  czynniki  
kształtujące  podatek,  zawsze  istnieje  możliwość  interpretacji  przepisów  na  korzyść  podatnika,  obchodzenia
przepisów  itd.  Innymi  słowy,  rozbudowany  system  podatkowy  poważnie  ogranicza  możliwości  aparatu  
skarbowego  kontroli  i  ściągania  należnych  podatków.  Stwarza  to  podatnikowi  okazję  do  robienia  różnych  
machinacji,  w  tym  w  księgach  handlowych,  ewidencji  przychodów,  ewidencji  kosztów,  których  ostatecznym  
celem  jest  ucieczka  przed  podatkiem.  Ucieczka  przed  podatkiem  może  przyjmować  dwie  podstawowe  formy:
- unikanie podatku,
- oszustwa podatkowe.
Unikanie  podatku  polega  na  świadomym  powstrzymywaniu  się  przed  dokonywaniem  pewnych  czynności,  które  
wywołują  powstanie  stosunku  podatkowego, albo na wyszukiwaniu luk w przepisach podatkowych po to, aby w
ogóle  uniknąć  podatku  lub  zmniejszyć  jego  ciężary.  Przykładem  tej  sytuacji  jest  powstrzymywanie  się  np.  od  
zakupu  opodatkowanych  dóbr,  odmowa  przyjęcia  spadku  itd.
Jak  już  stwierdziłem,  unikaniu  podatku  sprzyja  rozwój  międzynarodowych  stosunków  gospodarczych  i  
społecznych.  W  aspekcie  międzynarodowym  unikanie  podatków  może  w  szczególności  polegać  na 22:
- unikaniu  nałożenia  podatku,
- unikaniu uiszczenia podatku.
Oszustwa  podatkowe  są,  jak  z  samej  nazwy  wynika,  łamaniem  prawa  i  jako  takie  podlegają  karze.  Typowymi  
formami  oszustw  podatkowych  są:
- zatajenie  materialne,  polegające  na  ukrywaniu  przedmiotów  podlegających opodatkowaniu,
- zatajenie  rachunkowe,  wyrażające  się  w  niezgodnym  ze  stanem  faktycznym  prowadzeniu  rachunkowości,
- fałszywe  kwalifikowanie,  które  polega  na  ukrywaniu  rzeczywistej  sytuacji  prawnej  podatnika  przez  fikcyjną  
sytuację  ■  prawną  (np.  podstawianie  osób,  zmiana  treści  operacji  finansowych).
10.  Cechy  współczesnego  systemu  podatkowego
Opisane  wyżej  gospodarcze  i  społeczne  skutki  podatków  są  podstawą  poszukiwań  optymalnego  systemu  
podatkowego.  Mimo  wieloletnich  dociekań  i  weryfikacji  empirycznej  systemów  podatkowych  nie  udało  się  
przekonująco
Por. ibidem, s. 531-537.
191
sformułować  cech  dobrego  systemu  podatkowego.  Cc  ęcej,  można  stwierdzić,  że  nie  ma  czegoś  takiego,  jak  
uniwersalny  system  podatkowy,  tzn.  taki,  który  mógłby  obowiązywać  zawsze  i  wszędzie.  Podatki  są  kategorią  
historyczną,  stąd  też  ich  zmiana  w  danym  kraju  może  okazać  się  trudna  ze  względu  na  pewne  przyzwyczajenia  
społeczeństwa.  Przy  zmianach  w  systemie  podatkowym  muszą  być  uwzględnione  konkretne  warunki  
ekonomiczne,  społeczne  i  polityczne  danego  kraju.
Pomimo  tych  zastrzeżeń,  wieloletnia  obserwacja  funkcjonowania  podatków  pozwala  jednak  sprecyzować  pewne  
cechy  „dobrego"  systemu  podatkowego.
Przede  wszystkim  panuje  powszechne  przekonanie,  że  realizacja  współczesnych  funkcji  podatków  nie  jest  
możliwa  w  ramach  koncepcji  podatku  jedynego.  Pierwszą  trudnością,  która  pojawia  się  przy  ewentualnym  wpro-
wadzeniu  jedynego  podatku,  jest  wybór  przedmiotu  opodatkowania.  Czy  ma  nim  być  majątek,  wydatki  
(konsumpcja), dochód:  cały  czy  z  wybranego  tytułu  (płace)  itd.
Nawet  wstępne  rozważenie  propozycji  podatku  jedynego  prowadzi  do  wniosku,  że  ciężary  podatkowe  mogłyby  
być  nierównomiernie  rozłożone.  Nie  każdy  jest  posiadaczem  ziemi,  domu,  majątku  produkcyjnego  itd.  Gdyby  
nawet  oprzeć  jedyny  podatek  na  dochodach  - co  jest  rozwiązaniem  najbardziej realistycznym - to  i  tak  wystąpią  
negatywne  jego  skutki.  H.  Dalton  dostrzega  następujące23:
- opodatkowanie  niskich  dochodów  jest  trudne,  a  koszty  poboru  wysokie,
- poza opodatkowaniem  pozostają  spadki,  które  przede  wszystkim  powinny  być  obciążone  podatkami,
- występuje  proces  hamowania  oszczędzania.
Z  kolei  przyjęcie  wydatków  jako  przedmiotu  jedynego  podatku  sprowadzałoby  się,  praktycznie,  do  
wprowadzenia podatku od towarów  i  usług.  Jednakże  wobec  tego,  że  znaczenie  poszczególnych  towarów  (grup  
towarów)  i  usług  jest  niejednakowe  dla  różnych  ludzi,  oparcie  podatku  jedynego  na  jednym  rodzaju  towarów  i  
usług  nie  zaspokajałoby  finansowych  potrzeb  władz  publicznych.  Zmuszałoby  to  do  wprowadzania  różnych  
stawek  podatkowych  na  różne  towary,  co  podważa  ideę  podatku  jedynego.
Z  wymienionych  powodów  niemal  wszystkie  nowoczesne  systemy  podatkowe  posługują  się  wieloma  
podatkami,  z  zastrzeżeniem,  że  nadmierne rozbudowanie systemu podatkowego nie jest wskazane.
W  teorii  finansów  publicznych  silny  jest  nurt  badawczy  związany  z  iluzjami fiskalnymi1*, przy czym iluzje te w
podstawowej  części  odnoszą  się  do
23
Por. H. Dalton Zasady  skarbowości,  Wydawnictwo  K.  Rutskiego,  Łódź  1948,  s.  38.
24
Rozważania  na  temat  iluzji  fiskalnych  zostały  oparte  na  dwóch  publikacjach:  J.M.  Buchanan  Public Debt, Cost Theory, and the Fiscal
Illusion, w: Public Debt and Futures Generations, J.M. Ferguson (red.), The University of North Carolina Press, Chapel  Hill  1964  oraz  tegoż  
autora Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 164-169.
192
nakładanych  pod  ^  ów.  Teorie  iluzji  fiskalnych,  mające  niewątpliwe  pokrewieństwo  z  iluzją  pieniądza  czy z
psychologicznym  zjawiskiem  iluzji  w  ogóle,  zostały  rozwinięte  przez  ekonomistów  włoskich,  zwłaszcza  przez  
A. Puvianie-go25 i M. Fasianiego26.
Istota  iluzji  fiskalnych  polega  na  ukryciu  opodatkowania,  wysokości  rzeczywistych  ciężarów  podatkowych,  
zróżnicowania  ciężarów  podatkowych,  kamuflażu  rzeczywistych  beneficjentów  środków  publicznych  itp.
Iluzje  fiskalne  mogą  być  wywołane  przez:
1)    ukrywanie  związku  między  wielkością  finansowych  środków  publicznych  a  korzyściami  odnoszonymi  przez  
podatnika;
2)    wywołanie  wrażenia  u  podatnika,  że  płacone  przez  niego  podatki  są  korzystne,  gdyż  w  ich  wyniku  podatnik  
uzyskuje  nadzwyczajne  korzyści,  wówczas  nakładany  podatek  jest  postrzegany  jako  mniej  uciążliwy;;
3)    zastępowanie  podatków  opłatami  w  związku  z  usługami  na  rzecz  danej  osoby;;  ten  sposób  wywoływania  
iluzji  jest  szczególnie  skuteczny  wtedy,  gdy  opłaty  dotyczą  specjalnych  usług  (np.  ślub);;
4)    wykorzystywanie  nastrojów  społecznych  dotyczących  kwestii,  której  rozwiązanie  wymaga  pieniędzy;;  jest  to  
dogodna  okoliczność  do  wprowadzenia  podatku  i  jest  on  odczuwany  jako  mniej  uciążliwy,  podatnik  solidaryzuje  
się  ze  społeczeństwem;;
5)    zastraszanie  społeczeństwa  negatywnymi  skutkami  w  przypadku  nie-wprowadzenia podatku;
6)    wprowadzanie  wielu  tytułów  podatkowych,  co  sprzyja  powstaniu iluzji,  iż  obciążenie  podatnika  jest  mniejsze  
niż  w  przypadku  podatku  wymierzonego  od  jednego  przedmiotu  (np.  dochodu,  majątku);;
7)    rozmywanie  odpowiedzi  na  pytanie:  kogo  rzeczywiście  obciąża  podatek.  Zamazywanie  związku  między  
wydatkami publicznymi a wnoszonymi
przez  indywidualną  osobę  podatkami  może  odbywać  się  przez:
a)    oparcie  dochodów  publicznych  na  dochodach  sektora  publicznego,  co  było  charakterystyczne  dla  krajów  
realnego  socjalizmu;;  podatek  ma  charakter  ukryty,  ludziom  wydaje  się,  że  w  ogóle  nie  płacą  podatków  lub  płacą  
je  w  minimalnym  stopniu;;  ten  sposób  kamuflażu  podatkowego  ma  jednak  coraz  mniejsze  znaczenie  wobec  
wyraźnej  tendencji  do  ograniczania  dochodów  z  własności  państwowej  (publicznej);;
b)    stosowanie  podatków  pośrednich  ukrytych  w  cenach  nabywanych  towarów  i  usług;;
c)    zaciąganie  pożyczek  (dług  publiczny);;  tworzy  to  iluzję,  że  podatnik  nadal  zachowuje  swój  dochód,  co  więcej,  
z  dochodu  tego  czerpie  procent  zapominając,  że  w  przyszłości  władze  publiczne  muszą  zrekompensować  wy-
datki  na  spłatę  i  obsługę  długu  publicznego  przez  podniesienie  podatków;;
25
Por. A. Puviani Teoria delia illusione nelle entrate publiche, Perugia  1897  oraz  tegoż  autora  Teoria delia illusione finanziaria, Palermo
1903.
26
Por. M. Fasiani Principii di scienza delie Jinanza, t. I, wyd. 2, Turyn 1951.
13 — Finanse publiczne
193
d) finansowanie wyaatKow przct
ciążenie  jego  „kosztami"  podatnika  przez  wzrost  cen  towarów  i  usług;;
e)    składanie  fałszywych  obietnic,  że  nakładane  podatki  mają  charakter  przejściowy  w  związku  z  koniecznością  
poniesienia  wydatków  na  finansowanie  nadzwyczajnych  celów;;  w  rzeczywistości  wydatki  i  związane  z  nimi  
podatki  szybko  nabierają  cech  trwałości.
Znaczenia  włoskiej  myśli  fiskalnej  nie  należy  przeceniać,  niemniej  jednak  wiele  z  przedstawionych  poglądów  
wydaje  się  aktualnych.  Krytycy  teorii  A.  Puvianiego  zarzucają,  że  prowadzona  przez  niego  analiza  iluzji  
fiskalnych  odbywała  się  w  warunkach  istnienia  państwa  monopolistycznego  i  nie  pasuje  do  warunków  państwa  
demokratycznego27.  Warto  podkreślić  istotny  wkład  A.  Puvianiego  w  rozwój  psychologicznych  aspektów  
podatku i polityki fiskalnej.  Podzielając  >krytykę  koncepcji  A.  Puvianiego  podniesioną  przez  J.M.  Buchanana  co  
do  różnego  charakteru  państwa,  nie  można  jednak  pomniejszać  przymusowego  i  konfliktowego  charakteru  
instytucji  podatku.  Poprowadzenie  rozumowania  tą  drogą  wiodłoby  z  kolei  do  rzekomej  idylli podatkowej w
warunkach  państwa  demokratycznego.  Podejście  takie  mogłoby  doprowadzić  nas  do  innego  rodzaju  iluzji.
Przedstawione  rozważania  na  temat  różnych  aspektów  podatków  oraz  różnych  systemów  podatkowych  
pozwalają  na  sformułowanie  zasad,  którymi  kierują  się  władze  publiczne  przy  konstruowaniu  współczesnych  
systemów  podatkowych  oraz  prowadzeniu  polityki  podatkowej 28.  Zasady  te  można  ująć  w  następujące  punkty:            
" . '
1)    wprowadza  się  kilka  .podatków,  przy  czym  trzy  lub  cztery  ich  rodzaje  są  podstawą  finansów  (funduszy)  
publicznych;
2)    sięga  się  do  różnych  przedmiotów  opodatkowania,  tzn.  dochodów,  wydatków,  majątku,  nabycia  praw  
majątkowych  itp.;;
3)    stosuje  się  - chociaż  w  różnych  proporcjach- w  różnych  krajach  - i  podatki  bezpośrednie,  i  podatki  pośrednie;;    
' .
4)    podatki  bezpośrednie  wprowadza  się  dlatego,  że  są  one  trudniej  przerzucalne  oraz  są  pewnym  i  
v
systematycznym,  choć  mniej  wydajnym,  źród-.  łem  dochodów;; ■■.';;■■
5)    podatki  pośrednie  są,  co  prawda,  łatwiej  przerzucalne,  ale  technika  ich  poboru  czyni  z  nich  wydajne  źródło  
dochodów  władz  publicznych;;.
6)    nadmierne  dochody  podmiotów  gospodarczych  ogranicza  się  przez  progresywne  skale  podatkowe;;
7)    równomierne  obciążenie  podmiotów  realizuje  się  według  ich  zdolności  dochodowej,  co  oznacza,  że
współczesne  systemy  podatkowe  charakteryzuje  stosunkowo  duży  stopień  indywidualizacji  obciążeń;;
8)    w  opodatkowaniu  przedsiębiorstw  stosowane  są  skale  podatkowe  progresywne  i  degresywne;;  w  związku  z  
przebiegiem cyklu koniunkturalnego
27
Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, ed. cit., s. 170.
28
Por. P.M. Gaudemet op. cit., s. 537-544.
194
ulgi, wakacje i zwolnienia poaaiKowe;
9)    podstawowe  rodzaje  podatków  ustala  się  na  szczeblu  władz  centralnych; wynika to z istotnego znaczenia tego
instrumentu  dla  funkcjonowania  przedsiębiorstw  (gospodarki)  oraz  społeczeństwa;;  nie  wyklucza  to  udziału  
władz  samorządowych  w  dochodach  z  tytułu  ustalonych  centralnie  podatków,  jak  również  stosowania  w  
ograniczonym  zakresie  podatków lokalnych stanowionych  przez  władze  samorządowe;;
10)    z  psychologicznego  punktu  widzenia  łatwiej  jest  zwiększać  ciężary  podatkowe  przez  podwyższenie  
istniejącego  już  podatku,  niż  wprowadzenie  nowego;;
11)    spośród  istniejących  już  podatków  łatwiej  jest,  z  psychologicznego  punktu  widzenia,  zwiększyć  ciężary  
podatkowe  za  pomocą  podatków  pośrednich  niż  bezpośrednich;;
12)    w  celu  przeciwdziałania  oszustwom  podatkowym  współczesne  władze  publiczne  stosują  rozwinięty  system  
kontroli (prewencji) oraz  system  kar;;  w  celu  ograniczenia  zjawiska  ucieczki  przed  podatkami  władze  publiczne  
dążą  - z  różnym  skutkiem  - do  uproszczenia  systemu  podatkowego  oraz  współpracy  międzynarodowej  w  
kwestiach  podatkowych,  co  ma  szczególne  znaczenie wobec dynamicznego rozwoju  stosunków  gospodarczych  i  
finansowych  między  różnymi  krajami.
O- Wydatki publiczne
1.  Istota  wydatków  publicznych
Ostatecznym  skutkiem  fiskalnej  aktywności  państwa,  a  ściślej  władz  publicznych,  tj.  władz  państwowych  i  
władz  samorządowych,  jest  wydatkowanie  zgromadzonych  środków  pieniężnych.  Wydatkowanie  to  jest  
związane  z  realizacją  funkcji,  celów  i  zadań  tych  władz.
Charakteryzując  istotę  wydatków  publicznych  można  stwierdzić,  że  istnieje  sześć  głównych  obszarów  rozważań  
teoretycznych  i  poszukiwań  praktycznych  związanych  z  wydatkami  publicznymi.  Do  obszarów  tych  należą 1:
1)    uzasadnienie  wydatków  publicznych  znajdujące  wyraz  w  potrzebach  kolektywnych  oraz  w  polityce  
społecznej  i  gospodarczej  państwa,
2)    rozmiary  wydatków  publicznych  i  związana  z  tym  kwestia  granic  wydatków  publicznych,  czyli  ustalenie,  do  
jakiego  stopnia  wydatki  publiczne  nie  zakłócają  funkcjonowania  mechanizmu  rynkowego,
3)    rozłożenie  ciężarów  wydatków  publicznych  na  poszczególne  grupy  społeczne  czy  nawet  konkretne  osoby,
4) udział  poszczególnych  osób,  grup  zawodowych,  zbiorowości  lokalnych  itp.  w  korzyściach  wynikających  z  
wydatków  publicznych,
5)    racjonalność  wydatkowania  środków  publicznych  osiągana  przez  stosowanie  właściwych  metod  planowania  i  
rozdysponowywania  tych  środków,
6)    efektywność  wydatków  publicznych.
Rozważając  zagadnienie  uzasadnienia  dla  wydatków  publicznych  możemy  nawiązać  do  stwierdzenia,  że  zakres  
aktywności  władz  publicznych  - którego  wyrazem  są,  z  jednej  strony,  nakładane  na  społeczeństwo  ciężary  
podatkowe,  a  z  drugiej  strony,  ponoszone  przez  władze  publiczne  wydatki  - może  się  różnić.  Różnice  te  
wynikają  z  odmiennego  rozumienia  obowiązków  władz  publicznych  wobec  społeczeństwa  i  gospodarki.  To  zaś  
jest  podyktowane  realizowaną  doktryną  społeczno-ekonomiczną,  programem  partii  sprawujących  władzę  itd.
Dążąc  do  „przełożenia"  tych  abstrakcyjnych  rozważań  odnoszących  się  do  różnych  możliwych  rozwiązań  w  
zakresie wydatkowania publicznego na
1
Por. Z. Fedorowicz Instytucje finansowe, PWE, Warszawa 1965, s. 248. 196
grunt  praktyczi  usłużymy  się  danymi  liczbowymi  ilustrującymi  zróżnicowanie  wydatków  publicznych,  a  ściślej  
nabywczych  finalnych  wydatków  bieżących  władz  publicznych  (sektora  publicznego)  w  wybranych  krajach.  
Wprawdzie dane te  (tablica  10)  dotyczą  tylko  jednego  roku,  ale  na  podstawie  ich  analizy  można  jednak  
stwierdzić  zróżnicowane  podejście  do  obowiązków  władz  publicznych  przez  poszczególne  kraje,  czego  wyrazem  
jest  wielkość  wydatków  i  ich  struktura.  Warto  zaznaczyć,  że  oprócz  wydatków  finalnych  władze  publiczne  
dokonują  wydatków  transferowych,  głównie  są  to  emerytury  i  renty.  Transfery  są  więc  podstawową  pozycją  
różnicy  między  kwotą  wydatków  bieżących  ogółem  a  kwotą  wydatków  finalnych  na  konsumpcję  sektora  
publicznego. Tablica  10  zawiera  też  dodatkową  informację  o  udziale  zatrudnienia  w  sektorze  publicznym  w  
zatrudnieniu  ogółem.  Również  ten  wskaźnik  potwierdza  istotne  zróżnicowanie  wielkości  sektora  publicznego  w  
poszczególnych  krajach.
Jeśli  chodzi  o  kwestię  wielkości  wydatków  publicznych  oraz  związane  z  tym  granice  wydatków,  to  przypomnę,  
że  sprawom  tym  poświęciłem  stosowny  fragment  w  ramach  przeglądu  teorii  finansów  publicznych.  W  tym  
miejscu  poprzestanę  więc  na  stwierdzeniu,  że  ani  nauce,  ani  praktyce  nie  udało  się  wyznaczyć  uniwersalnej  
wielkości  i  uniwersalnych  granic  wydatków  publicznych.  O  ich  rozmiarach  decydują  konkretne  czynniki  i  
warunki  historyczne,  społeczne,  gospodarcze,  kulturowe  i  inne.  Wielkość  wydatków  publicznych  i  ich  struktura  
podlegają  więc  zmianom  w  czasie.  Długookresowa  analiza  tych  wydatków  prowadzi  do  konkluzji,  że  wzrost  
gospodarczy,  rozwój  społeczny,  sprawne  funkcjonowanie  mechanizmu  rynkowego  itp.  może  odbywać  się  przy  
różnym  poziomie  i  różnej  strukturze  wydatków  publicznych.  Nie  oznacza  to  wcale, że  wydatkowanie  publiczne  
nie  rodzi  wielu  problemów.  Przeciwnie,  wydatki  te  nastręczają  władzom  publicznym  i  społeczeństwom  duże  
trudności.  Wynikają  one  z  samej  natury  tych  wydatków  i  powinny  być  wzięte  pod  uwagę  przy  poszukiwaniu  
optymalnej dla danego kraju  oraz  określonego  czasu  wielkości  i  struktury  wydatków.  Wysiłki  w  celu  ustalenia  
uniwersalnej  granicy  wydatków  publicznych  uważam  za,  z  natury  rzeczy,  pozbawione  sensu.  Podobny stosunek
mam  do  tzw.  prawa  Wagnera,  głoszącego  stały  wzrost  potrzeb  państwa na  środki  finansowe,  i  wielkich  dyskusji  
naukowych  na  temat  jego  aktualności  lub  nieważności.  O  potrzebach  tych  decydują  konkretne  warunki  i  etap  
rozwoju  poglądów  oraz  doktryn  na  temat  roli  państwa  (władz  publicznych) w funkcjonowaniu gospodarki i
społeczeństwa.  Jeżeli  rozmiary  wydatków  publicznych  stają  na  drodze  efektywnego  funkcjonowania  gospodarki,  
a  poziom  rozwoju  świadomości  społeczeństwa  w  podstawowych  kwestiach,  takich  jak  oświata,  ochrona  zdrowia,  
ubezpieczenia  społeczne  itp.,  jest  na  tyle  wysoki,  iż  pozwala  pozostawiać  większą  swobodę  w  podejmowaniu  
decyzji indywidualistycznych,  to  rolę  państwa,  a  więc  i  zakres  wydatków  publicznych,  można  i  należy  
ograniczać.  Sytuacje  takie  obserwujemy  obecnie  w  wielu  wysoko  rozwiniętych  krajach 2.
2
Por. A. Komar Finanse publiczne, PWE, Warszawa 1995, s. 244-250.
197
tych  jestem  zwolennikiem  pragmatycznego  podejścia.  WyaatKi  puonczue  są  faktem,  bez  którego  trudno  byłoby  
sobie  wyobrazić  sprawne  funkcjonowanie  tak  społeczności  lokalnych,  jak  i  całego  społeczeństwa.  
Występowanie  wydatków  publicznych  rodzi,  co  już  podkreślałem,  wiele  problemów,  stąd  też  konieczne  jest  
wydobycie  ich  cech  szczególnych.
Treść  wydatków  publicznych  jest  zawarta  w  ich  nazwie.  Wynika  z  niej,  że  wydatki  te  ponoszone  są  na  realizację  
zadań  publicznych,  są  dokonywane  w  celu  zaspokojenia  potrzeb  zbiorowych  lub/i  potrzeb  indywidualnych,  któ-
rych  ranga  jest  na  tyle  wysoka,  że  władze  publiczne  decydują  się  albo  na  całkowite,  albo  na  częściowe  ich  
finansowanie  ze  środków publicznych.
Jeśli  chodzi  o  zaspokojenie  potrzeb  zbiorowych  w  wyniku  wydatkowania  środków  publicznych,  to  fakt,  że  
potrzeby  te  nie  mogą  być  finansowane  inaczej  niż  przez  wydatki  publiczne  wyznacza  ich  wysoką  pozycję  w  
życiu  społecznym  i  gospodarczym  kraju.  Również  w  przypadku  usług  świadczonych  na  rzecz  konkretnych  osób,  
a finansowanych z funduszy publicznych, znaczenie  tych  wydatków  wynika  stąd,  że  za  ich  pomocą  mogą  być  
zaspokojone  szczególne  potrzeby  indywidualne.  Przykładem  są  usługi  zdrowotne  i  usługi edukacyjne.
Na  tym  tle  powstaje  istotny  problem  relacji  między  ciężarem  ponoszonym  przez  daną  jednostkę,  wyrażającym  
się  przede  wszystkim  w  wysokości  płaconych  podatków,  a  korzyściami  odnoszonymi  z  wydatków  publicznych.  
Z reguły  są  to  wielkości  różne,  co  oznacza  że  między  osobami,  grupami  zawodowymi,  społecznościami  
lokalnymi  itp.  dokonywana  jest  „redystrybucja"  ciężarów  i  korzyści.  Zewnętrznym  tego  wyrazem  są  płacone  
podatki  i  inne  daniny  publiczne,  z  jednej  strony,  a  otrzymywane  świadczenia,  w  tym  transfery  pieniężne  oraz  
usługi,  z  drugiej  strony.  Zasady,  według  których  obciąża  się  daną  jednostkę  daninami  publicznymi,  oraz  zasady  
partycypowania  w  korzyściach  z  wytwarzanych  dóbr  publicznych  były  już  wielokrotnie  - w  rożnych  kontekstach  
- tu opisane. W tym  miejscu  poprzestanę  więc  na  przypomnieniu,  że  zasady  .te  są  elementem  realizowanych  
doktryn  społeczpno-gospodarczych,  które  również  zmieniają  się  w  zależności  od  tego,  jaki  system  wartości  jest  
preferowany  przez  większość  społeczeństwa  i  jej  reprezentantów.
Ekonomiczny  sens  wydatków  publicznych  polega,  na  tym,  że  w  ich  wyniku  następuje  alokacja  dóbr,  czyli  
wykorzystanie  części  produktu  krajowego  brutto.  Wydatki  publiczne  stanowią  więc  kluczowy  element  
administracyjnego  mechanizmu  alokacji  zasobów  •  w gospodarce.  Mechanizm  ten  musi  współistnieć  z  
rynkowym  mechanizmem  alokacji  zasobów  przynajmniej  w  takim  zakresie,  w  jakim  niemożliwe  jest  
zastosowanie  mechanizmu  rynkowego,  a  więc  w  przypadku  potrzeb  wspólnych,  które  - ze  względu  na  ich  cechy  
■  fizyczne.- muszą  być  zaspokojone  w  sposób  kolektywny.  W  pewnym  obszarze  istnieje  możliwość  
alternatywnego  zastosowania  mechanizmu  rynkowego  albo  mechanizmu  administracyjnego.  Przykładem  mogą  
być  usługi  zdrowotne  i  usługi  edukacyjne.
199
Ekonomiczne znaczenie  wydatków  publicznych  śc; wiąże  się  także  ze  sposobem  pozyskiwania  środków.  
Typowym  zachowaniem  się  władz  publicznych  w  zaspokajaniu  popytu  na  środki  pieniężne  (dochody)  jest  
przymus  administracyjny.  Administracyjny  również  jest  mechanizm  alokacji  tych  środków,  gdyż  decyzje  o  
przeznaczeniu  zgromadzonych  dochodów  podejmowane  są  przez  władze  publiczne  w  trybie  administracyjnym,  a  
nie  poprzez  rynek.  Pamiętając  więc  zarówno  o  nieuchronności  wydatków  publicznych,  jak  i  o  ich  pożytecznych  
skutkach musimy zauważyć,  że  wydatkowanie  środków  publicznych  ma  specyficzne  cechy.  Należy  do  nich  
zaliczyć  w  szczególności:
1)    arbitralność  decyzji  dotyczących  rozmiarów  i  kierunków  wydatkowania  środków  publicznych,
2)    niebezpieczeństwo  marnotrawstwa  środków  publicznych,
3)    niebezpieczeństwo  nadużyć  i  korupcji  podmiotów  wydatkujących  środki  publiczne,
4)    „wypychanie"  zasobów  prywatnych  poza  obieg  stricte gospodarczy.  Arbitralność  decyzji  o  wydatkowaniu  
środków  publicznych  tkwi  w  samej
naturze administracyjnego mechanizmu  alokacji  zasobów.  Jej  skutkiem  może  być  lepsze  lub  gorsze  
dostosowanie  wydatków  publicznych  do  potrzeb  społecznych.  Stopień  arbitralności  decyzji  alokacyjnych  może  
być  ograniczony  przez  wprowadzanie  zobiektywizowanych  kryteriów  przeznaczania  środków  publicznych  na  
poszczególne  cele,  ale  wyeliminowanie  czynnika  arbitralności  jest  niemożliwe.  Wynika  to  także  z  faktu,  że  
decyzje  alokacyjne  podejmowane  w  ramach  mechanizmu  administracyjnego  podlegają  też  presji  politycznej,  
wywieranej  przez  różne  grupy  interesów.
Niebezpieczeństwo  marnotrawienia  środków  publicznych,  przez  nadmierną  rozrzutność  gestorów  funduszy  
publicznych,  wynika  także  ze  sposobu  pozyskiwania  pieniędzy  publicznych.  Alokacja  ta  nie  jest  poddawana  
weryfikacji ekonomicznej, tak jak to się  dzieje  w  przypadku  mechanizmu  rynkowego.  Z  tych  właśnie  powodów  
możliwe  są  sytuacje  „przefinansowania"  pewnych  dziedzin  działalności,  zadań  publicznych,  konkretnych  
projektów  itd.  Weryfikacja  sposobu  zużytkowania  środków  publicznych  dokonywać  się  może jedynie przez
administracyjne  procedury.  Ich  ścisłe  przestrzeganie  może  zresztą,  paradoksalnie,  prowadzić  do  marnotrawienia  
środków  publicznych.  Przykładem  jest  wadliwy  system  planowania  wydatków  publicznych  i  bezkrytyczne  
wykonywanie  tych  planów  nawet wtedy,  gdy  rzeczywiste  potrzeby  publiczne  różnią  się  od  przyjętych  w  planach.  
W  gospodarowaniu  środkami  publicznymi  dość  powszechnie  znane  jest  zjawisko  wydawania  pieniędzy  pod  
koniec  roku  fiskalnego,  gdyż  ich  niewydanie  groziłoby  przyznaniem  mniejszych  środków  publicznych  w  
następnym  roku  fiskalnym.
Niebezpieczeństwo  nadużyć,  malwersacji  i  korupcji  przy  wydatkowaniu  środków  publicznych  powstaje  w  
związku  z  administracyjnym  charakterem  ich  wydatkowania.  Państwo  czy  władze  publiczne  są  potężnym  
uczestnikiem rynku,  gdyż  realizacja  części  zadań  publicznych  tworzy  zagregowany  popyt  na  towary  i  usługi  
dostarczane jednostkom sektora publicznego przez sektor
200
i
prywatny.  W  w?  ikach  konkurencji,  gospodarki  ograniczonej  popytem  itp,  zamówienia  włau^. publicznych,
zwłaszcza  na  wieloletnie  dostawy  towarów  i  świadczenie  usług,  są  atrakcyjne  dla  prywatnych  przedsiębiorstw.  
Wybór  partnera  władz  publicznych  dokonuje  się  przy  ostrej  rywalizacji  o  zamówienia,  Rodzi  to  naturalne  
poniekąd  warunki  do  korumpowania  gestorów  środków  publicznych  w  zamian  za  otrzymanie  zamówień  
rządowych  (samorządowych).  Poza  kryminalnym  charakterem  takiej  działalności,  którą  zresztą  bardzo  trudno  
wykryć,  istnieje  niebezpieczeństwo  marnotrawienia  środków  publicznych przez zlecanie zamówień  wcale  nie  
najkorzystniejszych  z  punktu  widzenia  realizowanych  zadań.
Wydatki  publiczne  w  wymiarze  ekonomicznym  to  także  kreowanie  popytu w gospodarce z wszelkimi tego
konsekwencjami.  Istotną  rolę  w  tym  zakresie  odgrywają3:
1)    bezwzględny  poziom  wydatków,
2)    struktura  wydatków,
3)    zmiany  zachodzące  w  poziomie  i  w  strukturze  wydatków.  Wymienione  zagadnienia  wiążą  się  bezpośrednio  z  
przebiegiem cyklu
koniunkturalnego  oraz  potencjalnym  wpływem  wydatków  publicznych  na  poziom  aktywności  gospodarki.  
Kwestie  te  będą  rozważane  w  kontekście  równowagi  budżetowej.  W  tym  miejscu  odniosę  się  do  tzw.  efektu  
wypychania  zasobów  prywatnych  przez  wydatki  publiczne  poza  obieg  gospodarczy.
Teza,  że  wydatki  publiczne  to  bezpowrotne  przepadanie  części  zasobów,  które  stoją  do  dyspozycji  kraju  w  
danym  okresie,  jest  do  pewnego  stopnia  uzasadniona,  gdyż  niektóre  wydatki  budżetowe  rzeczywiście  nie  
przynoszą  bezpośrednich  efektów  w  postaci  przyrostu  PKB.  Jest  to  zresztą  oczywiste,  gdyż  władze  publiczne  nie  
prowadzą  działalności gospodarczej sensu stricto. Podkreślałem  to  już  wcześniej,  zwracając  uwagę  na  fakt,  że  
państwo  potrzebuje  dochodów,  ale  samo  nie  jest  w  stanie  ich  wytworzyć.  W  istocie,  klasyczne  wydatki  
publiczne - a  więc  wydatki  na  obronę  narodową,  bezpieczeństwo  wewnętrzne,  administrację  publiczną  - nie
zwiększają  bezpośrednio  PKB.  Jednak  nawet  w  tym  przypadku  trudno  nie  dostrzegać  związku  między  
wydatkami  a  tempem  rozwoju  np.  przemysłu  obronnego,  który  tworzy  PKB.  Zupełnie  inną  sprawą  jest  czy  w  
ogóle  wydatki  na  te cele  nie  są  bezmyślną  dewastacją  zasobów  gospodarczych  kraju,  a  w  skali  globalnej -
świata.  Ocena  w  tym  zakresie  jest  zdeterminowana  wieloma  czynnikami,  w  tym  etycznymi,  politycznymi,  
religijnymi itd.
W  każdym  razie  teza  o  bezproduktywnym  charakterze  wydatków  publicznych  jest  sformułowana  zbyt  krańcowo  
i nie odpowiada - moim zdaniem - prawdzie.  Wydatki  na  infrastrukturę,  naukę,  ochronę  zdrowia  przynoszą  
niewątpliwe  efekty,  jeśli  chodzi  o  poziom  PKB  i  jego  wzrost,  chociaż  związek
3
Por. E. Chrabonszczewska Wykorzystanie  funduszów  publicznych,  w: Finanse w gospodarce kapitalistycznej, praca zbiorowa pod
kierunkiem naukowym M. Kucharskiego, PWN, Warszawa 1986, s. 308-334.
201
ten  trudno  precyzyjnie  ustalić.  Związek  ten  ma  charaktt.  pośredni,  jakkolwiek w analizach empirycznych oraz
przy  budowaniu  modeli  makroekonomicznych  podejmowane  są  próby  kwantyfikacji  tych  zależności  w  formie  
korelacji  między  nakładami  na  edukację,  pojmowanymi  jako  szczególny  rodzaj  inwestycji  w  człowieka  
gospodarującego,  a  wzrostem  gospodarczym.  To  samo  dotyczy  nakładów  na  naukę  oraz  ochronę  zdrowia.  Nie  
mniej  ważne  dla  procesów  wzrostu  gospodarczego  są  nakłady,  finansowane  ze  środków  publicznych  w  części  
lub  w  całości,  na  infrastrukturę  gospodarczą  (drogi,  ochronę  środowiska,  system  łączności,  porty  morskie,  
lotniska  itd.).  Infrastruktura  publiczna  tworzy  przyjazne  warunki  (środowisko)  rozwijania  prywatnego  sektora  
gospodarki,  zachęca  do  inwestowania  przez  podmioty  zagraniczne  itd.  Zauważamy  więc,  że  do  zrozumienia  
ekonomicznej  treści  wydatków  publicznych  i  ich  znaczenia  dla  wzrostu  gospodarczego  oraz  ogólnego  rozwoju  
społeczno-gospodarczego kraju konieczne jest ustalenie przedmiotu wydatkowania publicznego, struktury
wydatków  publicznych,  ustalenie,  w  jakim  stopniu  pozostają  one  wewnątrz  kraju,  a  w  jakim  są  transferowane  
poza  granice.  Pytania  te  zmuszają  do  rozważenia  rodzajów  wydatków  publicznych.
2.  Rodzaje  wydatków  publicznych
Podstawowe  kryterium  podziału  wydatków  publicznych  wiąże  się  z  funkcjami  państwa  i  samorządu. Funkcje te,
z  kolei,  mogą  być  różne,  zawsze  jednak  należy  do  nich  zaliczyć  trzy  podstawowe: '•"'._'
1)    klasyczne  funkcje  publiczne  państwa  (obrona  narodowa,  bezpieczeństwo  wewnętrzne,  wymiar  
sprawiedliwości,  administracja  publiczna),   ;
2)    socjalne  funkcje  władz  publicznych,
3)    ekonomiczne  funkcje  państwa.
W  ramach  klasycznych  funkcji  publicznych  państwa  rozróżnia  się:
- funkcje  zewnętrzne,
- funkcje  wewnętrzne.
Funkcje  zewnętrzne  polegają  na  tym,  że  władze  państwowe  mają  obowiązek  zapewnienia  społeczeństwu  
bezpieczeństwa,  co  wiąże  się  ze  znacznymi  wydatka-. mi publicznymi na utrzymanie armii. W ramach funkcji
zewnętrznych  ponosi  się  też  wydatki  na  utrzymanie  służb  zagranicznych  państwa.  Wraz  z  rozwojem  
międzynarodowej  współpracy  politycznej  i  gospodarczej  wzrasta  także  znaczenie  wydatków  publicznych  
zewnętrznych  związanych  z  udziałem  danego  kraju  w  różnych  międzynarodowych  organizacjach,  
ugrupowaniach  gospodarczych  czy  militarnych.  W  ramach  funkcji  wewnętrznych  ponosi  się  wydatki  na
utrzymanie  administracji,  sądownictwa,  bezpieczeństwa  wewnętrznego  itd.  Funkcje  wewnętrzne  współczesnego  
państwa  nie  ograniczają  się  jednak  do  klasycznych  funkcji  publicznych,  są  też  związane  z  funkcjami  socjalnymi  
i funkcjami gospodarczymi4.
* Por. R. Domaszewicz Finanse  krajów  kapitalistycznych,  PWE, Warszawa 1985, s. 201.
202
INa  poasta  ..»  ananzy  wyuaus.uw  puunoiuyun  wcuiug  iMuwnmijwu  j^^^.   państwo  i  samorządy  funkcji  można  
zidentyfikować  rodzaj  realizowanej  doktryny ekonomiczno-społecznej,  program  partii  rządzącej  itp.  Istotna  jest  
także  struktura  wewnętrzna  wydatków  np.  na  cele  socjalne  lub  na  cele  gospodarcze;;  ten  przekrój  pozwala  ustalić  
strukturę  ekonomiczno-społeczną  wydatków  publicznych.  Jest  to  więc  pogłębienie  podziału  wydatków  w  ukła-
dzie  funkcjonalnym,  polegające  na  określeniu  wydatków  według  działów  gospodarki  narodowej,  a  więc  
wydatków  na  rolnictwo,  ochronę  środowiska,  edukację,  ochronę  zdrowia,  opiekę  społeczną  itp.
Analiza  wydatków  w  przekroju  działowym,  a  nie  wykonawczym  (resortowym),  pozwala  określić  rzeczywistą  
alokację  środków  pieniężnych  na  dany  dział  bez  względu  na  to,  czy  dysponentem  środków  są  władze  centralne,  
władze  regionalne  czy  władze  samorządowe.  Dobrym  tego  przykładem  była  Polska,  gdzie  wydatki  publiczne  na  
ochronę  zdrowia  były  alokowane  w  relatywnie  niewielkim  stopniu  przez  resort  zdrowia,  w  większym  stopniu  
przez  wojewodów  i  ich  budżety,  a  także  inne  resorty  (wojskowa  służba  zdrowia,  kolejowa  służba  zdrowia,  
służba  zdrowia  resortu  spraw  wewnętrznych  itp.). Ponadto  pewna  część  budżetów  samorządowych  gmin  również  
jest przeznaczana  na  ochronę  zdrowia.  Wprowadzenie  1  stycznia  1999  r.  radykalnej  reformy  ochrony  zdrowia,  w  
tym  systemu  jej  finansowania,  jeszcze  bardziej  wzmacnia  argument  za  koniecznością  działowego  ujęcia  i  
działowej  analizy  wydatków  publicznych.  Wydatki  te  będą  rozproszone  między  kilkanaście  kas  chorych,  pewna  
część  wydatków  zostanie  w  gestii  resortu  zdrowia  i  - prawdopodobnie .- innych  resortów  (np.  obrony  
narodowej).  Pojawi  się  - jak wolno zakładać.- nowe  źródło  finansowania  ochrony  zdrowia  - budżet  powiatu  i  
budżet  regionu  (województwa).
Drugi  istotny  podział  wydatków  publicznych  to:
- wydatki  realne  albo  rzeczywiste  (nabywcze),  ■  - wydatki transferowe.
Kryterium  wyodrębnienia  tych  wydatków  jest  ich  związek  z  ostatecznym wykorzystaniem PKB, -W wyniku
wydatków  realnych  następuje  zużycie  elementów  PKB  w  drodze  zakupu  towarów  i  usług  przez  jednostki  
należące  do  sektora  publicznego.  Wydatki  nabywcze  tworzą  więc  w  sposób  bezpośredni  popyt  na  dobra i  usługi,  
co ma istotne znaczenie dla funkcjonowania  gospodarki;;  zewnętrznym  tego  wyrazem  są  np.  zamówienia  pub-
liczne. ' , : .
Wydatki  transferowe  dokonywane  są  na  rzecz  innych  podmiotów,  co  albo  wiąże  się  z  istniejącym  systemem  
finansów  publicznych,  albo  wynika  z  prowadzonej  przez  państwo  polityki  finansowej.  W  związku  z  tym  należy  
rozróżnić:
- transfery  wewnętrzne,  czyli  transfery  dokonywane  wewnątrz  systemu  finansów  publicznych,
- transfery  zewnętrzne,  czyli na  rzecz  podmiotów  znajdujących  się  poza  sektorem  publicznym.
203
Transfery  wewnętrzne  oznaczają  wydatki  publicr  jednych  gestorów  funduszy  publicznych  na  rzecz  innych  
gestorów  fundusz>  publicznych.  W  wyniku  tych  transferów  nie  zmienia  się  ogólna  wielkość  środków  
publicznych,  natomiast  zmienia  się  struktura  ich  finalnego  wydatkowania.  Zagadnienie  roli  transferów  
wewnętrznych  przedstawię  na  przykładzie  systemu  finansów  publicznych w innym miejscu.
Transfery  zewnętrzne  oznaczają  zasilanie  podmiotów  prywatnych  w  pieniądz  pochodzący  ze  środków  
publicznych;;  mogą  one  być  związane  z  finansowym  wspieraniem  przez  władze  publiczne  realizacji  ważnych  
celów  społecznych  i  gospodarczych.  Mogą  to  być  np:  transfery  na  rzecz  spółdzielczego  i  prywatnego  
budownictwa mieszkaniowego czy transfery na rzecz prywatnego rolnictwa.
Należy  zauważyć,  że  pojęcie  „transfer"  jest  kategorią  ogólną,  w  ramach  której  mogą  występować  różne  
odmiany.  Zależy  to  od  konkretnego  systemu  wydatkowania  funduszy  publicznych  oraz  od  realizowanych przez
władze  publiczne  celów.  Chodzi  o  to,  czy  zasilane  z  funduszy  publicznych  podmioty  muszą  spełniać  jakieś  
szczególne  warunki  oraz  jaki  stopień  swobody  chcą  pozostawić  gestorzy  środków  publicznych  realizatorom  
celów  i  zadań  publicznych. W związku  z  tym  można  zwłaszcza  wyróżnić  takie  odmiany  transferów,  jak:
- dotacja podmiotowa,
- dotacja przedmiotowa.
Pierwszy  rodzaj  transferu  ma  charakter  ogólny  i  jest  związany  z  całokształtem  działalności  danego  podmiotu.  
Drugi  rodzaj  transferu  wiąże  ilość  środków  publicznych  z  konkretnymi  potrzebami  lub  celami  wydatkowania.  W  
polskim  systemie  finansów  publicznych  funkcjonuje  np.  system  zadań  zleconych  przez  władze  państwowe  
administracji  samorządowej.  Zadania  zlecone  są  klasycznym  przykładem  transferów w formie dotacji
przedmiotowej.
Z punktu widzenia kryterium gospodarka krajowa-zagranica  wydatki  publiczne  dzielą  się  na:
- wydatki krajowe,
- wydatki zagraniczne.
Mogą  one  mieć  zarówno  formę  wydatków  realnych,  jak  i  wydatków  transferowych.  W  przypadku  zagranicznych
wydatków  publicznych  chodzi  np.  o  zakupy  rządowe  dokonywane  poza  granicami  kraju,  jak  i  o  transfery  
dokonywane  na  rzecz  zagranicy,  np.  z  tytułu  kosztów  obsługi  zagranicznego  długu  publicznego.  Znaczenie  
podziału  wydatków  publicznych  na  krajowe  i  zagraniczne  wynika  z  ich  wpływu  na  redystrybucję.PKB  
dokonywaną  przez  wydatki  publiczne  między  krajem  a  zagranicą.
Do  klasycznych  podziałów  wydatków  publicznych  należy  ich  podział  ze  względu  na  przeznaczenie  na  cele  
bieżące  oraz  na  cele  średnio- i  długookresowe.  W  oparciu  o  to  kryterium  rozróżnia  się:
- wydatki  bieżące,
- wydatki  majątkowe.
204
Ten  podzia;;          /datków  jest  ważny,  gdyż  na  jego  podstawie  można  sili zorientować,  jaka  jest  hierarchia  potrzeb  
i/lub  preferencje  władz  publicznych,!!  wyrażana  przez  kształtowanie  proporcji  wydatków  bieżących  i  wydatków!  
majątkowych.  Między  tymi  wydatkami  występuje  poniekąd  naturalna  sprzeczność,  gdyż  przy  danych  środkach  
publicznych  te  dwa  rodzaje  wydatków  konkurują  ze  sobą.
Inny  ważny  podział  wydatków  wiąże  się  z  możliwością  oddziaływania  władz  publicznych  na  wydatkowanie  
środków.  Z  tego  punktu  widzenia  dzieli  się  je  na:
- wydatki  stałe,
- wydatki zmienne.
Istota  tych  dwóch  rodzajów  wydatków  zawarta  jest  w  ich  nazwie,  ale  trzeba  zaznaczyć,  że  jakkolwiek  podział  
ten  ma  klarowne  kryterium,  to  jednak  w  praktyce  napotyka  się  pewne  trudności  w  jednoznacznym  określeniu  
charakteru  wydatków.  W  krańcowym  ujęciu  można  powiedzieć,  że  w  ogóle  nie  ma  czegoś  takiego,  jak  wydatki  
stałe,  skoro  alokacja  pieniężnych  środków  publicznych  dokonuje  się  za  pośrednictwem  mechanizmu  
administracyjnego,  a  więc  na  podstawie  decyzji  gestorów  środków.  Podejście  takie  można  zaakceptować  tylko  
wówczas,  gdy  budowanie  planu  wydatków  publicznych  dotyczy  wyspy  dziewiczej.  W  rzeczywistości  jednak  
wydatki  publiczne  na  nowy  rok  fiskalny  są  zdeterminowane  zaszłościami,  tj.  poziomem  i  strukturą  wydatków  
publicznych  w  poprzednim  roku.  Stąd  też  trudno  sobie  wyobrazić,  że  nagle  można  ograniczyć  wydatki  na  
realizację  zadań,  za  które  odpowiedzialne  są  władze  publiczne.  Należy  zresztą  pamiętać,  że  szereg  wydatków  
publicznych  jest  zdeterminowanych  istniejącym  prawem  (ustawy),  stąd  władze  publiczne,  jeśli  chciałyby  
ograniczyć  zakres  wydatków  stałych,  musiałyby  doprowadzić  do  zmiany  ustaw,  co  -jak pokazuje praktyka - nie
jest  ani  łatwe,  ani  szybkie.
Kształtowanie  się  proporcji  między  wydatkami  stałymi  a  wydatkami  zmiennymi  jest  o  tyle  ważne,  że  to  właśnie  
wydatki  zmienne  wyznaczają  rzeczywiste  pole  wyboru  władz  publicznych  w  alokowaniu  środków, a  więc  
tworzą  warunki  do  prowadzenia  polityki  przez  wydatki  publiczne.
Z  podziałem  wydatków  publicznych  na  wydatki  stałe  i  zmienne  wiąże  się  także  podział  na:
- wydatki sztywne,
- pozostałe  wydatki.
Obowiązek  ponoszenia  przez  władze  publiczne  wydatków  sztywnych  jest  bardziej  rygorystyczny  niż  ponoszenia  
wydatków  stałych.  Najczęściej  za  wydatki  sztywne  uważa  się  wydatki  związane  z  obsługą  długu  publicznego.  
Nieprzeznaczenie  wydatków  na  te  cele  oznaczałoby  zachwianie  wiarygodności  władz  publicznych  na  rynkach
pożyczkowych,  co  utrudniłoby  państwu  zaciąganie  pożyczek  w  przyszłości,  a  także  wywołałoby  szereg  innych  
negatywnych  skutków  związanych  z  podważaniem  zaufania  obywateli  do  instytucji  państwa. W polskich
warunkach  do  wydatków  sztywnych  zalicza  się  także
205
mi......iw 11 II, u 11, i it
wydatki na finansowanie deficytu funduszy ubezpk—eń  społecznych  Cofnięcie  dotacji  z  budżetu  państwa  na  
rzecz  tychże  funduszy  groziłoby  załamaniem  się  systemu  ubezpieczeń  społecznych.
Wydatki publiczne dzieli  się  też  według  szczebla  wydatkowania  środków  na:
- wydatki  szczebla  centralnego  (ogólnokrajowego)  - są  to  wydatki  państwowe,
- wydatki szczebla regionalnego - mogą  to  być  wydatki  państwowe,  wydatki  samorządowe  lub  wydatki  
rządowo-samorządowe,
- wydatki szczebla lokalnego - są  to  wyłącznie  wydatki  samorządowe  (gmin,  powiatów).
Ważnym  podziałem  wydatków  jest  podział  według  kryterium  formy  funduszu  publicznego.  Na  tej  podstawie  
wyróżnia  się:
- wydatki  budżetowe  - obejmujące  wydatki  budżetu  państwa  i  wydatki  budżetów  samorządowych,
~ wydatki publicznych funduszy celowych - obejmujące  wydatki  zarówno  funduszy  państwowych  jak  i  funduszy  
samorządowych. ••  Ze  względu  na  podmioty  wydatkujące  środki  publiczne  rozróżnić  należy:
- wydatki  jednostek  budżetowych,
- wydatki  jednostek  pozabudżetowych  (zakładów  budżetowych,  gospodarstw pomocniczych).
Wyodrębnienie  tego  rodzaju  wydatków  publicznych  jest  konieczne  ze  względu  na  różną  swobodę  kształtowania  
wydatków  przez  wymienione  wyżej  podmioty.  (Do  zagadnienia  tego  powrócę). .
3.  Problem  racjonalizacji  wydatków  publicznych
3.1. Dwie  płaszczyzny  racjonalizacji  wydatków  publicznych
Problem    racjonalizacji    wydatków      publicznych    musi  •  być      rozwiązywany  w  dwóch zasadniczych
płaszczyznach:
- makroekonomicznej,
- mikroekonomicznej.
W  płaszczyźnie  makroekonomicznej  chodzi  o  ustalenie  racjonalnego  - dla  społeczeństwa  i  gospodarki  - poziomu
i  racjonalnej  struktury  wydatków  publicznych.  W  zakres  tego  zagadnienia  wchodzi  nie  tylko  bezwzględny  czy  
relatywny  poziom  wydatków  publicznych,  najczęściej  w  odniesieniu  do  PKB,  lecz  także,  jak  już  zaznaczałem,  
ich  wewnętrzna  struktura.  Racjonalizacja  struktury  wydatków  publicznych  musi  być  dokonywana  w  różnych  
przekrojach, a więc  w  przekroju  funkcji  państwa,  działów  gospodarki  narodowej,  rodzaju  funduszy  
wykorzystywanych  do  alokacji  środków  publicznych,  szczebla ich rozdysponowywania, form ponoszenia
wydatków  itd.  Dla  racjonalnego  wykorzystania  środków  publicznych  ważne  jest bowiem nie tylko, i 1 e
206
środków  publk„iiych  jest  wydatkowanych  oraz  na  co,  lecz  tasze  j  a K środki  te  są  wydatkowane.  Z  
makroekonomicznego  punktu  widzenia  ważne  jest  więc  czy  środki  publiczne  wydatkowane  są  przez  budżet,  czy  
przez fundusze celowe. Nadmiernie rozbudowany system funduszy celowych zmniejsza  swobodę  wyboru  władz  
publicznych  co  do  przeznaczenia  środków  finansowych  w  danym  roku  fiskalnym,  a  to  może  być  przyczyną  
nieracjonalnego  wykorzystania  ich  globalnej  wielkości.  W  zakres  racjonalności  makroekonomicznej wchodzi
także  struktura  wydatkowania  środków  według  szczebla  władz  publicznych.  Doświadczenia  wielu  krajów  
pokazują,  że  środki  publiczne  przeznaczane  na  poszczególne  cele  i  zadania  lepiej  są  wykorzystywane  przez  
władze  lokalne  (samorządowe),  gdyż  mają  one  lepsze  rozeznanie  w  skali  potrzeb,  ich  rodzajach,  pożądanych  
preferencjach  itd.,  niż  władze  publiczne  szczebla  pośredniego,  a  tym  bardziej  szczebla  centralnego.  Racjonalne  
wydatkowanie  środków  publicznych  uwarunkowane  jest  więc  także  tym,  kto  wydat-kowuje  środki  oraz  jaki  jest  
dystans  między  gestorem  środków  publicznych  a  podmiotami,  na  rzecz  których  pieniądze  są  wydawane  
(gospodarstwa domowe,  społeczności  lokalne).
Druga  płaszczyzna  racjonalizacji  wydatków  publicznych ma wymiar mikroekonomiczny. Dotyczy ona
podmiotów,  które  bezpośrednio  wykorzystują  środki  publiczne,  a  więc  jednostek  sektora  publicznego,  w  
przypadku  Polski  jednostek  budżetowych,  zakładów  budżetowych  i  gospodarstw  pomocniczych,  jednostek  
działających w  specyficznych  obszarach,  np.  szkoły  wyższe  prowadzące  działalność  dydaktyczną  i  badawczą.  
Istota  racjonalizacji  wydatków  publicznych  w  ujęciu  mikroekonomicznym  sprowadza  się  do  znalezienia  adek-
watnych  form  organizacyjnych  i  zasad  gospodarowania  pieniężnymi  środkami  publicznymi,  takich  które  
pozwalają  jak  najlepiej  wykorzystywać  te  środki.  W  dostosowaniu  tym  musi  być  wzięta  pod  uwagę  specyfika  
przedmiotu  działalności,  gdyż  niewłaściwie  dobrany  model  organizacyjno-finansowy podmiotu  wydatkującego  
środki publiczne  może  powodować  ich  częściowe  zmarnotrawienie. .
Płaszczyzny  makroekonomiczna  i  mikroekonomiczna  są  ściśle  powiązane  i  tylko  łączne  ich  traktowanie  
gwarantuje  racjonalne  wydatkowanie  środków  publicznych. W  ujęciu  mikroekonomicznym  chodzi  o  takie  
sformułowanie  zasad  gospodarki  środkami  finansowymi,  które  zapewniałoby  wydatkowanie  zgodne  z  celami  i  
zadaniami  publicznymi  danej  jednostki  sektora  publicznego,  ale  przy  jednoczesnym  oszczędnym  zużywaniu  
środków. Oszczędność  nie  jest  tutaj  jednak  synonimem  racjonalności.  Jeżeli  oszczędne  wydatkowanie  środków  
publicznych,  byłoby  traktowane  jako  kryterium  rozstrzygające,  to  pewna  część  zadań  nie  byłaby  wykonana  albo  
jakość  realizowanych  zadań  (celów)  byłaby  niska,  a  to  podważałoby  właśnie  zasadę  racjonalnego  wydatkowania  
środków  publicznych.  W  ujęciu  mikroekonomicznym  chodzi  więc  raczej  o  jak  najlepsze  dostosowanie  
wykorzystania  środków  publicznych  do  zadań  realizowanych przez dany podmiot i jak najlepsze zaspokojenie
potrzeb  ludzkich.  Zasady  gospodarowania  jednostek  sektora  publicznego  muszą  eliminować
207
marnotrawstwo.  Realizacja  tego  zadania  nie  jest  ła'  wobec  konieczności  nakładania  pewnych  rygorów  na  
personel jednosteK sektora publicznego, ograniczających  jego  swobodę  w  wykorzystywaniu  środków  
publicznych,  przy  jednoczesnym  zachowaniu  pewnego  obszaru  swobody  decyzji,  wymaganego  właśnie  przez  
sztukę  elastycznego  reagowania  na  zmieniające  się  warunki,  w  których  działa  dany  podmiot  sektora  
publicznego.  Wyłaniają  się  istotne  pytania:  (a)  czym  powinny  kierować  się  jednostki  sektora  publicznego  w  
swojej  działalności,  (b)  jakie  kryteria  powinny  być  zastosowane  przy  ocenie  wydatków  publicznych  
ponoszonych  przez  te  jednostki.  Pytania  te  kierują  nasze  rozważania  w  stronę  kluczowego  problemu  
efektywności  wydatków  publicznych,  jej  istoty,  analogii  do  efektywności  w  sferze  stricte gospodarczej, pomiaru
efektywności  wydatków  publicznych  itp.
3.2.  Efektywność  wydatków  publicznych
Specyficzny  sposób  gromadzenia  pieniężnych  środków  publicznych,  jak  również  administracyjny  sposób  ich  
alokacji  stwarza  problem  ich  racjonalnego  wykorzystania.  Rozwiązywanie  tego  problemu  jest  tym  trudniejsze,  
że  dziedziny,  na  które  ponosi  się  wydatki,  na  ogół  nie  są  podatne  na  stosowanie  precyzyjnych  narzędzi  pomiaru  
skutków  tych  wydatków.  W  niektórych  przypadkach  ustalenie  efektywności  nakładów  w  ogóle  jest  niemożliwe,  
zwłaszcza  w  krótszych  okresach;;  jest  tak  np.  w  przypadku  wydatków  na  obronę  narodową.  Weryfikacji  
efektywności  tych  nakładów  można  dokonać  tylko  w  sytuacjach  wyjątkowych,  a  kryterium  tej  oceny  byłaby  
skuteczność  obrony  kraju  przed  agresorem.  Jednak  nawet  w  takich  przypadkach  na  skuteczność  armii  wpływ  ma  
wiele  czynników,  wśród  nich  np.  umiejętność  dowodzenia,  realizowana  strategia  wojskowa  itd.  Tak  więc  nie  
można  definitywnie  rozstrzygnąć  czy  sukces  lub  porażka  armii  jest  wynikiem  takich,  czy  innych  wydatków  
publicznych na cele obronne.
Pozostając  jeszcze  przy  wydatkach  publicznych  na  obronę  narodową  zauważmy,  że  sytuacje  wyjątkowe  (wojna)  
nie  mogą  być  kryterium  weryfikacji  efektywności  tych  wydatków  w  sytuacjach  typowych,  tzn.  w  czasie  pokoju.  
W  tych  okresach  możemy  mówić  o  potencjalnej  skuteczności  (efektywności)  wydatków  publicznych,  która  
nigdy nie zostanie zweryfikowana. Tak jest z wydatkami na cele obronne poniesionymi np. przed 20-30 laty w
kraju,  w  którym  w  tym  okresie  nie  było  wojny.  Oczywiste  jest,  że  w  zakresie  skutków  wydatków  istnieje  
zjawisko  ciągłości  w  tym  sensie,  że  np.  na  obecny  stan  gotowości  obronnej  miały  wpływ  wydatki  poniesione  
przed laty (na uzbrojenie,  na  wyszkolenie  kadry),  ale  nigdy  nie  dowiemy  się  czy  wydatki  poniesione  na  ten  cel  
były  efektywne,  ponieważ  nie  zostały  zweryfikowane.  Poziom  wyposażenia  i  wyszkolenia  armii  jest  niekiedy  
weryfikowany  w  niewielkim  zakresie  w  szczególnych  sytuacjach  wewnętrznych,  np.  podczas  wielkich  klęsk  
żywiołowych.  Przy  tych  okazjach  następuje  jak  gdyby  zwrot  nakładów  (wydatków)  na  sektor  obrony  narodowej.
208
Oceniając  e.'  ywność  wydatków  publicznych  na  obronę  narodową  trzeba  zwrócić  uwagę  zarówno  na  efekty
bezpośrednie,  które  można  ustalić  tylko  w  wyjątkowych  sytuacjach,  jak  i  na  szereg  efektów  pośrednich.  
Bezpieczeństwo  kraju,  posiadającego  sprawną  armię,  odgrywa  ważną  psychologiczną  rolę  w  procesach
gospodarowania,  tzn.  w  podejmowaniu  działalności  gospodarczej,  w  poszukiwaniu  kapitału  zagranicznego  itd.  
Podkreślenia  wymaga  również  fakt,  że  wydatki  publiczne  na  sektor  wojskowy  mogą  wywołać  pozytywne  skutki  
pośrednie,  przenosząc  się  do  gospodarki przez  wynalazki,  postęp  techniczny,  postęp  organizacyjny  itd.
Wszystko  to,  oczywiście,  nie  zmienia  faktu,  że  w  przypadku  wydatków  publicznych  na  obronę  narodową  nie  jest  
możliwe  zastosowanie  kryteriów  pomiaru  efektywności.  Z  tych  właśnie  powodów  w  pełni  zasadne jest stawianie
fundamentalnych  pytań  o  bezwzględny  i  relatywny  (w  odniesieniu  do  PKB,  do  globalnych  wydatków  
publicznych)  poziom  wydatków  na  ten  cel,  o  strukturę  tych  wydatków  itd.
Problem  mierzenia  efektywności  wydatków  publicznych  dotyczy  nie  tylko  tak  ogólnych  dziedzin,  jak  obrona  
narodowa,  działalność  dyplomatyczna  państwa  czy,  szerzej,  działalność  administracyjna,  lecz  także  dziedzin,  w  
których  istnieją  konkretni  odbiorcy  usług.  Jest  tak  np.  w  przypadku  ochrony  zdrowia  czy  edukacji,  gdzie  
pojawiają  się  trudności  w  mierzeniu  rezultatów  wydatków  publicznych  (kosztów)  ponoszonych  na  wytworzenie  
tych  usług.  Rzecz  w  tym,  że  nie  jest  łatwo  ustalić  zależność  między  rozmiarami  wydatków  a  osiągniętymi  
efektami,  gdyż  efekty  są  trudno  mierzalne,  a  skutki  niektórych  wydatków  pojawiają  się  niekiedy  ze  znacznym  
opóźnieniem.  Chodzi  tutaj  o  efektywność  w  głębszym  ujęciu,  a  nie  efektywność  mierzoną  miarami  
powierzchownymi.  Można,  oczywiście,  mierzyć  skutki  wydatków  na  ochronę  zdrowia  licząc  liczbę  porad  
lekarskich,  liczbę  zabiegów  itp.  Podobnie  w  przypadku  usług  edukacyjnych  można  określić,  ile  osób  objętych  
jest  nauczaniem,  ilu  jest  absolwentów  szkół  wyższych  itp.  Jednakże  w  pomiarze  efektywności  wydatków  
publicznych  chodzi  o  ustalenie  związku  między  poziomem  i  strukturą  wydatków  publicznych  a  rzeczywistymi  
korzyściami,  jakie  odniesie  społe-•  czeństwo  i  gospodarka  w  wyniku  tych  wydatków.  Ustalenie  tego  związku  
dlatego  jest  takie  trudne,  że  przy  pomiarze  efektywności  wydatków  napotykamy  bariery  związane  z  jakością  
osiąganych  rezultatów.  Nakłady  (wydatki)  na  edukację  mogą  przynieść  lepsze  lub  gorsze  rezultaty  w  zależności  
m.in.  od  systemu  kształcenia,  w  tym  także  od  systemu  finansowania  edukcji.  Podobna  zależność  występuje  w  
przypadku  efektywności  wydatków  na  ochronę  zdrowia. Dobrze zorganizowany system ochrony zdrowia
przyczynia  się  do  obniżenia  kosztów  jego  utrzymania  i  poprawy  skuteczności.  Praktyka  przynosi  wiele  
dowodów  potwierdzających  taką  tezę.  Jeśli  jako  przykład  wziąć  doświadczenia  polskie,  to  znamienna jest
sprawa  ilości  łóżek  szpitalnych,  których  notoryczny  deficyt  występował  w  ostatnich  dziesięcioleciach.  
Rozwiązania  tego  problemu  poszukiwano  na  drodze  budowy  nowych  szpitali  i  innych  obiektów  lecznictwa  
zamkniętego.  Postęp  w  terapii,  z  jednej  strony, a zmiany
14 — Finanse publiczne
209
..........~........™".....!'™»~»l»««»«iillBIlllUllJIIBl!|l!l|!l|t...........os.......

organizacyjne,  z  drugiej  strony,  zmieniły  tę  sytuację.  ,.;;ay  uwuii  u  umau;;  organizacyjne,  to  polegały  one  na  
skróceniu  pobytu  pacjentów  w  szpitalach  przez  wykonywanie  części  badań  systemem  ambulatoryjnym,  
zorganizowanie opieki ze strony szpitala (np. po zabiegach operacyjnych) w domu pacjenta itd. Innym
przykładem  możliwości  lepszego  wykorzystania  środków  publicznych przeznaczanych  na  ochronę  zdrowia  jest  
wdrażana  od  kilku  lat  w  Polsce  koncepcja  lekarza  rodzinnego  (domowego).  Można  przyjąć,  że  lekarz  domowy  
przez  trwały  kontakt  z  pacjentem  lepiej  i  szybciej  będzie  podejmować  decyzje  o  niezbędnych  badaniach,  terapii,  
itd., co  ma  np.  eliminować  zbędne  specjalistyczne  badania,  wędrówkę  pacjenta  od  jednego  specjalisty  do  
drugiego,  co  wywoływało  nieuzasadnione  koszty.
Trudno  skwantyfikować  związek  między  nakładami  na  profilaktykę  a  stanem  zdrowia  społeczeństwa,  ale  analiza  
wydatków  publicznych  w  wielu  krajach  pozwala  jednak  ustalić  zależność  między  rozmiarami  wydatków  na  
ochronę  zdrowia  a  poziomem  zdrowotności  społeczeństwa.  Nawet  w  takich  przypadkach  pojawiają  się  jednak  
wątpliwości,  a  wraz  z  postępem  badań  okazuje  się,  że  powszechnie uznane kanony polityki ochrony zdrowia
poddawane  są  weryfikacji.  Przykładem  tego  są  kontrowersje  dotyczące  struktury  alokowanych  nakładów  na  
ochronę  zdrowia.  Obowiązująca  jeszcze  do  niedawna,  zdawałoby  się  niepodważalna,  teza,  że  wydatki  na  
profilaktykę  są  bardziej  efektywne  niż  wydatki  na  leczenie,  została  podana  w  wątpliwość.  Źródłem  wątpliwości  
są  rezultaty  badań  genetycznych,*  z  których  wynika,  że  niektóre  choroby  są  dziedziczne,  a  więc  znaczenie  
profilaktyki  jest  mniejsze  niż  sądzono.  Jeżeli  przyjąć  takie  rozumowanie  za  prawdziwe,  to  konsekwencją  
powinna  być  zmiana  w  strukturze  wydatków  na  ochronę  zdrowia  na  rzecz  lepszej  diagnostyki  i  skuteczniejszej  
(kosztowniejszej)  terapii.  W'  procesie  decyzyjnym  dotyczącym  alokacji  środków  na  ochronę  zdrowia konieczne
jest.  zróżnicowane  podejście,  np.  w  zależności  od  poziomu  nakładów,  poziomu  higieny,  endemicznego  
charakteru  chorób.  Znane  są  przypadki  krajów  słabiej  rozwiniętych,  które  wysoce  nieracjonalnie  
wykorzystywały  fundusze  pochodzące  z  krajów  bogatych  i  organizacji  międzynarodowych.  Polegało  to.  na  
przeznaczaniu  otrzymanych  pieniędzy  na  zakup  drogiego  sprzętu  medycznego  służącego  do  terapii  nielicznej  
części  społeczeństwa  (z  reguły  elit  rządzących).  Gdyby  pieniądze  te  były  wydawane  np.  na  podniesienie
poziomu  higieny,  ochronę  sanitarną  czy  profilaktykę  (szczepienia  ochronne),  to  efektywność  tych  wydatków  
publicznych  byłaby  znacznie  większa.
Inny  dylemat  związany  jest  z  kosztami  przedłużania  życia  i  starzeniem  się  społeczeństw.  Wobec  ograniczoności
środków  publicznych  często  pojawia  się  kwestia  wyboru  celów,  czy  środki  lepiej  przeznaczać  na  poprawę  
warunków  i  metod  leczenia  ludzi  młodszych,  czy  też  za  każdą  cenę  przedłużać  życie  ludzi  starszych.  Sprawa  ta  
jest  niezwykle  delikatna  i  ma  silne  podłoże  etyczne  i  religijne,  jednak  ekonomista  musi  postawić  kwestię  
różnych  możliwości  wykorzystania  ograniczonych  środków  publicznych.  Pewnym  rozwiązaniem  jest  
finansowane  wydłużania  życia  ludzi  starszych  w  drodze  tworzenia  różnych
210
w funduszach emerytalnych,  w  innych  instytucjach  finansowych)  w  okresie  aktywności  zawodowej.  Ten  
kierunek  świadomego  gromadzenia  na  ten  cel  środków  prywatnych  i  oszczędzania  środków  publicznych  jest  
ważny,  ale  tylko  do  pewnego  stopnia  rozstrzyga  podniesione  dylematy.  Istnieje  przecież  w  społeczeństwie  
pokaźna  liczba  ludzi  o  niskich  dochodach,  którzy  nie  są  w  "stanie  odkładać  z  bieżących  dochodów  na  starość.
Przedstawione  przykłady  to  pewien  przyczynek  do  zrozumienia  trudności,  jakie  napotykane  są  na  drodze  
racjonalizacji  wydatków  publicznych  i  ich  jak  najlepszego  wykorzystania.  Poza  wymienionymi  jako  przykłady  
dziedzinami  edukacji,  obrony  narodowej,  ochrony  zdrowia,  także  w  pozostałych  dziedzinach  trudno  jest  ustalić  
wpływ  wydatków  publicznych  na  rozwój  gospodarki  i  rozwój  społeczny.  Trudności  te  dotyczą  tak  różnych  
dziedzin,  jak  np.  nauka  i  bezpieczeństwo  wewnętrzne  czy  administracja.  Nie  chciałbym  jednak,  aby  znaczenie  
tych  trudności  było  wyolbrzymiane,  gdyż  nie  oznaczają  one  istnienia  przeszkód  nie  do  pokonania,  a  raczej  są  
argumentem  na  rzecz  doskonalenia  metod  wydatkowania  publicznego.  Ponadto  konieczne  jest  także  pragmatycz-
ne  podejście  do  alokowania  środków  publicznych,  gdyż  wymaga  tego  toczące  się  życie.
3.3.  Oszczędności  w  wydatkach  publicznych
Nawet intuicyjnie  wiemy,  że  szczególny  sposób  gromadzenia  środków  publicznych  nakazuje  ich  oszczędne  
wydatkowanie.  Pogłębiona  refleksja  nad  tym  zagadnieniem  skłania  jednak  do  bardziej  rozważnego  podejścia  do  
oszczędności.  W  każdym  razie  nie  można  bezpośrednio  przenosić  doświadczeń  gospodarstw, domowych i
przedsiębiorstw  na  grunt  wydatkowania  publicznego.  Gdyby  bowiem  do  wydatków  publicznych  podchodzić  
nazbyt  rygorystycznie,  ■  a  oszczędność  w  wydatkowaniu  środków  traktować  jako  kryterium  podstawowe, to
doszlibyśmy  do  absurdu.  Dysponenci  środków  budżetowych  mogliby  powstrzymywać  się  od  dokonywania  
wydatków  i  w  ten  sposób  osiągać  oszczędności,  czego  skutkiem  byłoby  niewykonanie  zadań,  do  realizacji  któ-•  
rych  powołane  są  władze  publiczne  i  na  które  gromadzi  się  środki  pochodzące  z  podatków,"  opłat,  ceł  itd.  Do  
oszczędności  w  wydatkach  publicznych  należy  - podchodzić  w  dwóch  wymiarach:      - •
Po pierwsze, w wymiarze uniwersalnym - który  obowiązuje  wszystkie  podmioty  gospodarujące  pieniądzem,  a  
którego  sens  polega  na  takim wydawaniu  pieniędzy,  aby  osiągnąć  jak  największe  korzyści  (efekty)  - należy  
kierować  się  zasadą  maksymalnego  efektu  przy  danych  nakładach  lub  minimalnego  nakładu  przy  danych  
efektach;;,  oszczędności  w  tym  wymiarze  wykluczają  wszelkie  marnotrawstwo.
Po  drugie,  wymiar  specyficzny  dla  wydatkowania  publicznego,  polegający  na  tym,  że  wobec  ograniczoności  
środków  publicznych  oszczędne  gospodarowanie  nimi  sprowadza  się  do  powstrzymywania  się  od  wydatków  na  
cele oraz
211
zadania,  które  wprawdzie są  gospodarczo  i  społecznie  ^asadnione,  ale  na  które  jednak  - w danej sytuacji
finansowej - władz  pubi^nych  po  prostu  nie  stać5;;  z  problemem  tym  wiąże  się  optymalizacja  wydatków  
publicznych.
4.  Metody  racjonalizacji  wydatków  publicznych
4.1.  Metody  kształtowania  wydatków  publicznych  - aspekt makroekonomiczny
Na  początku  niniejszego  rozdziału  stwierdziłem,  że  kluczowe  kwestie  związane  z  wydatkami  publicznymi  
sprowadzają  się  do  kształtowania  ich  bezwzględnej  wielkości,  wielkości  relatywnej  oraz  ich  wewnętrznej  
struktury. Wobec wspomnianych  wyżej  trudności  z  stosowaniem  kryteriów  efektywnościowych  powstaje
pytanie,  w  jaki  sposób  kształtować  wydatki  publiczne,  aby  ich  wielkość  i  struktura  nie  naruszały  zasad  
racjonalności.  Przed  podjęciem  próby  kształtowania  wydatków  publicznych  konieczne  jest  określenie,  jakie  cele  
i  zadania  społeczne  oraz  gospodarcze  mają  być  finansowane  z  wydatków  publicznych.  Rozstrzygnięcia  te  
wynikają  z  realizowanej  przez  władze  publiczne  doktryny  społeczno-gospodarczej, z programu  rządzącej  partii  
itd.  Jeśli  sprawy  te  są  już  wyjaśnione,  to  wielkość  wydatków  publicznych  i  tak  zależy  w  ostateczności  od  stanu  
gospodarki,  a  ściślej  od  tego,  w  jakim  stopniu  gospodarka  ta  może  być  obciążona  wydatkami  publicznymi.  To  z  
kolei jest uzależnione  od  wydajności  podatkowej,  czy  szerzej  dochodowej,  społeczeństwa  i  gospodarki  oraz  od  
możliwości  zaciągania  pożyczek  przez  władze  publiczne.
W  każdym  razie  podstawowym  narzędziem  kształtowania  wydatków  publicznych  jest  ich  planowanie.  
Stwierdzenie to  niewiele  jednak  wnosi  do  naszych  rozważań,  gdyż  wszelka  rozumna  działalność  człowieka  musi  
podlegać  planowaniu.  Konieczność  planowania  wydatków  publicznych  wynika z samej natury gospodarki
środkami  publicznymi,  która  wymaga  przyjęcia  ex  antę  i planowanych  dochodów,  i  planowanych  wydatków,  
najczęściej  w  formie  ustawy.  Plany  wydatków  publicznych  stanowią  integralną  część  budżetu  państwa,  
budżetów  samorządowych,  publicznych  funduszy  celowych.
Kształtowanie  wydatków  publicznych  dokonuje  się,  oczywiście,  przez  planowanie,  ale  jest  ono  tylko  zewnętrzną  
formą  tego  procesu.  W  istocie  chodzi  o  to,  co  jest  podstawą  kształtowania  wydatków  publicznych,  a  więc  jakie  
szczegółowe  kryteria  można  zastosować  oraz  jak  te  kryteria  mają  się  do  podstawowego  kryterium,  którym  
zawsze  jest  efektywność  wykorzystania  środków  publicznych.
Rozważając  ten  problem  musimy  pamiętać  o  bagażu  przeszłości,  który  niekiedy  jest  balastem  ograniczającym  
możliwości  kształtowania  wydatków.
5
Por. R. Rybarski Ciężar  podatków  w  Polsce,  Biblioteka Dzieł  Wyborowych,  Warszawa  b.d.,  s.  61.
212
Z  tego  właśnie  w  '~du  jedną  z  możliwych  metod  kształtowania  wydatków  publicznych  jest  m  V  c  o  d  a  
historyczna,  zgodnie  z  którą  wydatki  publiczne  danego  okresu  fiskalnego  są  zdeterminowane  poziomem  i  
strukturą  wydatków  publicznych  w  okresach  poprzednich.  Ten  sposób  kształtowania  wydatków  ma  tę  słabą  
stronę,  że  petryfikuje  ich  strukturę,  która  nie  musi  być  najlepsza  z  punktu  widzenia  efektywnego  wykorzystania  
środków  publicznych.  Co  więcej,  przy  zmieniającej  się  rzeczywistości,  a  więc  zmieniających  się  potrzebach  i  
preferencjach  obywateli,  społeczności  lokalnych  i  całego  społeczeństwa,  stosowanie  historycznej  metody  
kształtowania  wydatków  publicznych  musi  być  podważone  właśnie  z  punktu  widzenia  ich  racjonalnego
wykorzystania.
Z  tych  to  powodów  znacznie  doskonalsza,  choć  trudniejsza  do  zastosowania,  jest  metoda  kształtowania  
wydatków  w  zależności  od  potrzeb.  Trudność  polega  na  tym,  że  potrzeby  są  nieograniczone,  a  wielkość  środków  
publicznych,  które  mogą  być  przeznaczone  na  zaspokojenie  tych  potrzeb,  zawsze  jest  ograniczona.  Stopień  
uporania  się  z  tą  trudnością  zależy  od  możliwości  podatkowych  (dochodowych)  gospodarki  i  społeczeństwa,  
czyli  od  sum,  które  mogą  być  przejęte  przez  władze  publiczne,  oraz  - na  co  już  zwracałem  uwagę  - od
możliwości  zaciągania  pożyczek.  Zastosowanie  metody  kształtowania  wydatków  publicznych  w  zależności  od  
potrzeb  ma  wiele  zalet,  z  kolei  trudności  nie  polegają  wyłącznie  na  nieograniczoności  potrzeb,  lecz  także  na  tym,  
że  wyrażanie  preferencji  obywateli  jest  poddawane  silnym  wpływom  psychologicznym.  Prowadzi  to  do  
rywalizacji  poszczególnych  obywateli,  społeczności  lokalnych  i  społeczności  regionalnych  o  pozyskanie  
środków  publicznych.  Zagadnienie  to  rozważałem  w  ramach  teorii  wyboru publicznego.
Aby  zminimalizować  wpływ  subiektywnych  czynników  kształtowania  wydatków  publicznych,  a  więc  aby  
ograniczyć  obszar  arbitralności  przy  zastosowaniu  metody  kształtowania  wydatków  publicznych  w  zależności  od  
potrzeb, konieczne jest stosowanie zobiektywizowanych  kryteriów  określających  potrzeby.  Posługiwanie  się  
takimi  kryteriami  jest  wręcz  konieczne  przy  ustalaniu  wewnętrznej  struktury  wydatków  publicznych,  a  
zwłaszcza  struktury  funkcjonalnej  (działowej)  i  przestrzennej.
Rodzaje zobiektywizowanych  kryteriów  zależą  od  specyfiki  dziedziny,  na  którą  ponosi  się  wydatki  publiczne.  
Jednym  z  najczęściej  stosowanych  kryteriów  przy  ustalaniu  wielkości  są  wydatki per capita, czyli tzw.
kapitacja. Znaczenie  tego  kryterium  przy  alokowaniu  środków  publicznych  wynika  stąd,  że  wychodzi  ono  
naprzeciw  socjalnemu  postulatowi  jednakowego  poziomu  pewnych  usług  (świadczeń)  dla  wszystkich  obywateli  
objętych  finansowaniem  publicznym.  „Kapitacja"  wydatków  jest  też  bardzo  użytecznym  kryterium  alokacji  
środków  ze  względów  praktycznych  (technicznych).  Obywatel,  liczba  mieszkańców,  są  obiektywnymi  
nośnikami  kosztów  i  wydatków  publicznych.  Kryterium  to  ma  jednak  też  słabe  strony  ze  względu  na  różną  
sytuację  poszczególnych  osób  korzystających  z  dóbr  publicznych.  Stąd  też  kryterium  to  musi  być  „pogłębione"  
przez  poszukiwanie  specyficznych  cech  osoby,  której  przyznawane  są  środki  publiczne  (na  którą  czynione  są  
wydatki). Chodzi
213
o  takie  cechy,  jak:  płeć,  wiek,  miejsce  zamicsz^aina,      ....  ,^~—,____,____
zawodową,  poziom  wykształcenia,  poziom  dochodów  itp.  Wszystko  zależy  od  tego,  o  jaki  rodzaj  wydatków  
chodzi.
W  wydatkowaniu  środków  publicznych  stosowane  są  także  inne  obiektywne (zobiektywizowane) kryteria. Do
przykładowych  obiektywnych  (zobiektywizowanych) mierników  należą:
- liczba  ludności,  jej  struktura  według  płci,  wieku,  wykształcenia,  miejsca  zamieszkania,  gęstość  zaludnienia  
itd.,
- stan  środowiska  naturalnego  wyrażający  się  w  parametrach  czystości  powietrza,  wód,  jakości  gleby,  
ukształtowania  terenu, klimatu itp.,
- stan  infrastruktury  gospodarczej  i  społecznej,  czyli  np.  sieć  dróg,  liczba  mieszkań,  szkół,  szpitali,  placówek  
kulturalnych,
- stan  rozwoju  gospodarczego,  wyrażający  się  w  poziomie  i  zmianach  w  produkcji,  usługach,  stopie  bezrobocia  
itd. ■,
Przedstawione  przykłady  zobiektywizowanych  kryteriów  muszą  być  wyrażone  w  wielkościach  porównywalnych  
(względnych).  Przy  podejmowaniu  decyzji  alokacyjnych  odnośnie  do  poszczególnych  działów  konieczne  jest
stosowanie  wyspecjalizowanych  kryteriów.  Tak  więc  w  procesie  kształtowania  wydatków  np.  na  ochronę  
zdrowia  trzeba  wykorzystać  szereg  szczegółowych  mierników,  które  mogą  być  podstawą  określenia  
wewnętrznej  struktury  wydatków  na  ten  cel.  Rolę  taką  mogą  spełniać  np.  takie,  mierniki,  jak:
- przeciętne  trwanie  życia, : ,
- zapadalność  na  pewne  choroby,
- umieralność  niemowląt,
:
- liczba  łóżek  szpitalnych  na  określoną  liczbę  mieszkańców,
- liczba  lekarzy  na  określoną  liczbę  mieszkańców,
- liczba  wyspecjalizowanego  sprzętu  medycznego  na  określoną  liczbę  mieszkańców.
■  • ■'        '        - -
Wykorzystanie zobiektywizowanych  mierników  potrzeb  jako  podstawy  alokacji  środków  publicznych  jest  ważne
także  dlatego,  że  przy  kształtowaniu  zarówno  globalnego  poziomu  wydatków,  jak  i  ich  struktury  można  sięgnąć  
do  porównań  międzynarodowych.  Kształtowanie  się  wydatków  publicznych należy  rozpatrywać  w  porównaniu  z  
krajami  o  zbliżonym  poziomie  rozwoju  gospodarczego  i  społecznego.
W  przypadku  wydatków  publicznych  na  wytwarzanie  określonych  usług  (edukacja,  ochrona  zdrowia,  kultura)  
zastosowanie  metody  kształtowania  ich  na  podstawie  potrzeb,  której  odmianą  jest  metoda  popytowa,  może  
pozostawać  w  kolizji  z  istniejącą  bazą  wytwarzania  usług.  W  związku  z  tym  jako  sposób  kształtowania  
wydatków  publicznych  można  stosować  metodę  podażową.  Polega  ona  na  tym,  że  środki  publiczne  mogą  być  
alokowane  zgodnie  z  istniejącą  bazą  materialną  i  kadrową  (zgodnie  z  istniejącym  potencjałem).  Podejście  takie  
jest  również  wyrazem  stosowania  zobiektywizowanych  kryteriów  przy  ustalaniu  wydatków  publicznych.  W  
rozwiązaniu  tym  zawarte  są  też  elementy  metody  historycznej.
214
quasi-rynkov/ych warunków  ich  zużywania.  Cel  ten  osiągać  można  przez  system  zamówień  publicznych,  który  -
jeżeli  dobrze  funkcjonuje  - ogranicza  możliwości  korumpowania  gestorów  środków  publicznych  oraz  sprzyja  
wyborowi jak najlepszej  oferty  przy  realizacji  zadań  publicznych.  W  takich  sytuacjach  w  sferze  wykorzystania  
środków  publicznych  pojawia  się  ważny  element  mechanizmu  rynkowego  - konkurencja,  która  sprzyja  
optymalizowaniu - ze  względu  na  jakość  i  koszty  - procesu wytwarzania  dóbr  publicznych.  W  tym  miejscu  warto  
podkreślić  różnicę  pomiędzy  charakterem  publicznych  funduszy  a  sposobem  wytwarzania  dóbr  (usług)  
publicznych.  Mogą  one  być  wytwarzane  zarówno  przez  podmioty  (jednostki)  należące  do  sektora  publicznego,  
jak i przez  jednostki  należące  do  sektora  prywatnego.  Jedynym  kryterium,  które  musi  być  brane  pod  uwagę,  jest  
kryterium  efektywności  ekonomicznej  oraz  społecznej  wytwarzanych  dóbr  i  usług.  Kryterium  własności  w  tym  
kontekście  jest  drugorzędne.
Interesującym  narzędziem  racjonalizacji  wydatków  publicznych  są  kontrakty  zawierane  między  dysponentami  
środków  publicznych  a  podmiotami  wytwarzającymi  dobra  (usługi)  publiczne.  Rola  kontraktów  nie  tyle  wynika  
z  ich  charakteru,  gdyż  są  one  formą  stosunków  cywilnoprawnych  między partnerami, ile ze sposobu ich
zawierania.  Chodzi  o  to,  że  przed  zawieraniem  kontraktów  powinien  działać  mechanizm  konkurencji,  który  
weryfikuje  koszty  i  jakość  wytwarzanych  dóbr  (usług)  publicznych.  System  kontraktów  rozwinął  się  na  szerszą  
skalę  w  sektorze  zdrowia.  Również  w  Polsce  zamierzana  reforma  ochrony  zdrowia  przewiduje  .system  
kontraktów  między  kasami  chorych  a  podmiotami  świadczącymi  usługi  medyczne.
W  procesie  alokacji  środków  publicznych  można  także  stosować  metodę  ekspertów,  której  istota  sprowadza  się  
do  tego,  że  specjaliści  z  danych  dziedzin  kształtują  wydatki  publiczne  na  podstawie  swojej  wiedzy  oraz  stanu  
danej  dziedziny  w  kraju,  w  regionie,  w  zbiorowości  lokalnej.  Metoda  ekspertów  ma  szczególne  znaczenie  dla  
alokacji  środków  publicznych  w  skali  makro.  Nazwa  tej  metody  jest  zresztą- umowna,  gdyż  eksperci  mają  swój  
udział  również  w  stosowaniu  innych  omówionych  wyżej  metod.
Z  przedstawionego  przeglądu  metod  kształtowania  wydatków  publicznych w skali makroekonomicznej, wynika,
że  trudno  byłoby  oprzeć  się  wyłącznie  na  jednej  metodzie.  W  praktyce  konieczne  jest  posługiwanie  się  wieloma  
metodami,  gdyż  nie  jest  możliwe  oderwanie  się  od  historycznie  ukształtowanych  wydatków  publicznych,  a  w  
każdym  razie  ich,radykalna  zmiana  w  krótkim czasie nie  jest  realna.  Racjonalne  kształtowanie  wydatków  
publicznych  wymaga  jednak  także  zastosowania  metody  popytowej  (potrzeb),  która  gwarantuje lepsze
wykorzystanie  środków  publicznych.
.4,2.  Programowanie  budżetowe
Racjonalizacja  wydatków  publicznych  jest  tym  trudniejsza,  im  większy  jest  stopień  ich  agregacji.  Najwięcej  
trudności  występuje  więc  przy  racjonalnym
215
Po  pierwsze,  iżetowanie  według  potrzeb  jest  podstawą  programowania  wydatków.
Po  drugie,  kwantyfikowanie  efektów  wydatków  publicznych  nawet  wtedy,  gdy  efekty  te  nie  mają  wymiaru  
pieniężnego,  lecz  są  wyrażane  w  jednostkach fizycznych.
Po  trzecie,  uwzględnianie  jakości  usług  (działalności)  przy  pomiarze  efektywności  wydatków  publicznych.
Po czwarte, stosowanie wariantowej  analizy  osiągania  celów  przy  kształtowaniu  wydatków  publicznych;;  analiza  
taka  pozwala  wybrać  najlepszą  ścieżkę  realizacji  celu  przy  zastosowaniu  uniwersalnej  zasady  racjonalnego  
działania,  czyli  maksymalizacji  efektów  przy  danych  wydatkach  lub  minimalizacji  wydatków  przy  danych  
efektach (celach).
Po  piąte,  wprowadzanie  pewnej  elastyczności  jako  elementu  racjonalizującego  wydatki  w  trakcie  budżetowania  
(ponoszenia)  wydatków;;  wiąże  się  to  z  koniecznością  wyposażenia  kierowników  jednostek  sektora  publicznego
w  pewne  uprawnienia,  z  jednej  strony,  oraz  z  koniecznością  posiadania  wysokich  kwalifikacji  i  poczucia  
odpowiedzialności  personelu,  z  drugiej  strony.
Najnowszą  metodą  programowania  budżetowego  jest  metoda  Zero-Base Budgeting (ZBB),  którą  można  nazwać:  
budżetowanie  zerowe  albo  budżetowanie  od  podstaw.  Metoda  ta  - w  założeniu  - eliminuje  słabe  strony  
wcześniejszych  metod,  a  w  szczególności  to,  że  trudno  było  oderwać  się  od  przeszłości.  Istotę  metod  
programowania  budżetowego  rozważymy  więc  na  przykładzie metody ZBB.
Zasadniczą  cechą  metody  ZBB  jest  to,  że  rezygnuje  się  w  niej  z  budżetowania  przyrostowego,  tzn.  że  podstawą  
programowania  wydatków  nie  są  budżety  ostatnich  lat.  Podejście  takie  było  przewrotem  w  planowaniu  wydat-
ków  budżetowych,  gdyż  między  budżetowaniem  przyrostowym  a  budżetowaniem  zerowym  występują  
zasadnicze  różnice  - patrz tablica 11.
Tablica  11.  Różnice  między  budżetowaniem  przyrostowym  a  budżetowaniem  zerowym
Żródfo:  Na  podstawie  P.J.  Stonich  Zero-Base Plaiming and Budgeting. Improved Cost Contwii and Resource Allocation, Dow Jones-Irwin, Homewood, III. 1977, s. 4.
217
Budżetowanie  przyrostowe Budżetowanie  zerowe

1.  Punktem      wyjścia      planowania    jest      Ist- 1.  Punkt  wyjścia  planowania  nie  jest  obcią-
niejąca  baza  (przeszłość) żony istniejącą  bazą  (przeszłością)
2.  Ocenia  koszty  i  korzyści  tylko  dla  nowej 2.  Ocenia  koszty  i  korzyści  dla  całej  (pełnej)
działalności działalności
3.  Operuje  wielkościami    pieniężnymi  jako 3.  Operuje  celami  i  rodzajami  działalności
punkt  wyjścia  planowania jako  punkt  wyjścia  planowania
4.  Nie  weryfikuje  nowych  sposobów  działa- 4.  Ściśle  weryfikuje  nowe  podejścia
nia jako integralnego elementu procesu
5.  Rezultatem      jest      postępowanie      według 5.  Rezultatem  jest  wybór  między  kilkoma
formuły  „uwzględnić  to"  lub  „opuścić  to" poziomami  usług  i  kosztów
w  budżecie
Metoda  ZBB  ma  dwie  wyraźnie  wyodrębnione  fai^.
1)    faza  pierwsza,  polegająca  na  przygotowaniu  pakietów  decyzyjnych,
2)    faza  druga,  na  którą  składają  się  dwa  rodzaje  czynności:
a)    ustalanie  hierarchii  pakietów  decyzyjnych  na  podstawie  analizy  kosztów  i  korzyści  oraz  na  podstawie  innych  
subiektywnych  przesłanek,
b)    ustalanie  podziału  środków  w  sposób  odpowiadający  tym  priorytetom.  Z  powyższego  wynika,  że  w  ZBB,  
podobnie  zresztą  jak  i  w  innych
wymienionych  metodach,  istotną  rolę  odgrywają  tzw.  pakiety  decyzyjne  (deci-sion packages), a  każdy  pakiet  
zawiera  szereg  elementów,  które  są  określonymi  etapami  w  przygotowaniu  decyzji.  Do  ważniejszych  elementów  
pakietów  decyzyjnych  należą:
a)    cele,  których  realizacji  służy  dany  rodzaj  działalności,
b)    konsekwencje  rezygnacji  z  tego  celu  działalności,
c)    różne  warianty  realizacji  tej  działalności,
d)    koszty  i  efekty  działalności.
W  przygotowaniu  pakietów  decyzyjnych  istotną  rolę  odgrywa  etap  alternatywnych  ścieżek  realizacji  określonej  
działalności.  Etap  ten  składa  się  z  dwóch  następujących  podetapów:
a)    analiza,  na  podstawie  szacunku  kosztów  i  korzyści,  różnych  technicznych  ścieżek  realizacji  działalności  oraz  
wybór  ścieżki najkorzystniejszej,
b)    analiza  różnego  poziomu  zaangażowania  wydatków  (środków)  publicznych  dla  wybranej  ścieżki  realizacji  
działalności.      ■ '
W  stosowaniu  metody  ZBB  ważną  rolę  odgrywa  ranking,  czyli  ustalanie  hierarchii  programów  według  
malejącego  znaczenia.  Proces  rankingu,  w  połączeniu  z  techniką  analizy  alokacji  zasobów,  umożliwia  uzyskanie  
odpowiedzi  na  następujące  pytania:
- jakie  cele  i  zadania  powinien  osiągnąć  podmiot  (organ  władz  publicznych)  w  pierwszej  kolejności,
- jakie  wydatki  (środki)  są  konieczne  do  uzyskania  tych  celów  i  wykonania  zadań,
- ile  zadań  musi  być  wykonanych,  aby  pozyskać  niezbędne  fundusze.
W  ostatnich  dziesięcioleciach  lansowana  jest  koncepcja  budżetu  zadaniowego,  którą  jednak  traktuję  jako  jedną z
odmian  programowania  budżetowego.  W  koncepcji  tej,  nawiązującej  do  modnego  obecnie  w  teorii  zarządzania  -
zarządzania  przez  cele,  nacisk  kładzie  się  na  selektywną  realizację  konkretnych  celów  i  zadań,  co  pozostaje  w  
opozycji  do  tradycyjnego  budżetowania  opartego  na  budżecie  historycznym.  W  istocie  jednak  mamy  tutaj  -
moim zdaniem - do  czynienia  z  programowaniem  budżetowym  z  charakterystycznymi dla niego elementami
teorii wyboru publicznego.
Pewnym  podsumowaniem  rozważań  nad  możliwościami  racjonalizacji  wydatków  publicznych,  w  tym  przez  
zastosowanie nowatorskich metod programowania  budżetowego,  będzie  scharakteryzowanie  możliwości  
wykorzystania  budżetu  - w  ujęciu  mikroekonomicznym  - w  roli  narzędzia  zarządzania  działalnością  publiczną.
218
4.3.  Budżet  jako  ..arzędzie  zarządzania  i  racjonalizacji  wydatków  jednostek  publicznych
Wiele  ze  scharakteryzowanych  wyżej  metod  racjonalizacji  wydatków  publicznych znajduje odzwierciedlenie w
budżecie  w  ujęciu  mikroekonomicznym,  przez  które  rozumiem  budżet  jednostki  podstawowej  (podmiotu)  
sektora  publicznego  wytwarzającego  dobra  i  usługi  publiczne,  budżet  władz  samorządowych  szczebla lokalnego
(gminy,  powiatu).  W  budżecie  tak  określonych  mikropodmiotów  tkwią  istotne  możliwości  wykorzystania  go  
jako narzędzia  zarządzania  tym  mikropodmiotem.  W  jakim  stopniu  możliwości  te  są  wykorzystywane,  zależy  od  
tego,  jaką  rolę  w  działalności  danego  podmiotu  przypisuje  się  budżetowi.
Charakterystykę  możliwości  budżetu  jako  narzędzia  zarządzania  rozpocznę  od  funkcji,  które  może  on  spełniać  w  
podmiocie  sektora  publicznego,  zaznaczając  jednocześnie,  że  funkcje  te  tylko  w  pewnym  stopniu  nawiązują  do  
funkcji  budżetu  państwa.
Do  funkcji  budżetu  mikropodmiotu  zaliczam:
1)    funkcję  zarządzania,
2)    funkcję  optymalizacji  łub  marnotrawstwa,
3)    funkcję  promocyjną,
4)    funkcję  demokratyczną  lub  autokratyczną,
5)    funkcję  integracyjną.
Nadrzędną  funkcją  budżetu  jest  funkcja  zarządzania.  Jest  to  zrozumiałe,  gdyż  w  warunkach  gospodarki  
pieniężnej  wszystkie  dziedziny  działalności  mikropodmiotu  muszą  znaleźć  odzwierciedlenie  w  budżecie.  
Funkcja  ta  jest  też  na  tyle  pojemna,  że  nie  ma  powodów  do  wyodrębniania  dalszych  dodatkowych funkcji
budżetu.  W  zakres  funkcji  zarządzania  wchodzą:
- planowanie  dochodów'i  wydatków,
- monitoring,
- kontrola  wykonania  dochodów  i  wydatków  pod  względem  merytorycznym i formalnym,
- możliwość  podziału  budżetu  na  część  operacyjną  i  część  inwestycyjną,
- budowanie  budżetu  różnymi  metodami,      .
- możliwość  wydłużania  okresów,  na  które  sporządzanyjest  budżet,
, - możliwość  sporządzania  budżetów  w  krótszych  okresach  (budżetowanie  miesięczne),
- możliwość  sporządzania  budżetu  gotówki  (cashflow), różniącego  się  od  budżetu  planistycznego.
Budżet  może  sprzyjać  optymalizacji  działalności  mikropodmiotu,  ale  też  może  tworzyć  warunki  do  
marnotrawienia  środków  publicznych.  Wszystko  zależy  od  tego,  jak  traktowany  jest  przez  kierownictwo  
mikoropodmiotu  oraz  od  tego,  jakimi  metodami  jest  budowany.  Zagadnienie  to  rozwinę  za  chwilę.
Funkcja  promocyjna  budżetu  jest  związana  z  relacjami  danego  mikropodmiotu  z  otoczeniem.  Na  działalność  
mikropodmiotu  ma  wpływ  wiele  zewnętrznych  czynników.  Stąd  też  dobrze  zbudowany  i  eksponowany  budżet
219
może  być  ważnym  instrumentem  promującym  działalnc  mikropodmiotu,  co  jest istotne w procesie pozyskiwania
środków  finansowych,  otrzymywania  zleceń  i  kontraktów,  tworzenia  image danej jednostki (szpitala", gminy,
szkoły  itp.).  Funkcja  demokratyczna  lub  autokratyczna  budżetu  zależy  od  sposobu  budowania  budżetu  
mikropodmiotu. Jeżeli  budżet  jest  konstruowany  „od  góry",  jest  narzucany  przez  wąskie  kierownictwo  jednostki  
(w  krańcowym  przypadku  przez  dyrektora  generalnego  oraz  dyrektora  finansowego),  to  możliwości  
wykorzystania  go  jako  narzędzia  optymalizującego  i  racjonalizującego  działalność  mikropodmiotu  jest  poważnie  
ograniczona. Zadania finansowane  z  budżetu  traktowane  są  wówczas  jako  narzucone,  nie  skłania  to  ich  
wykonawców  do  racjonalnego  wykorzystywania  środków  i  lepszej  realizacji  celów  mikropodmiotu.
Sytuacja przeciwna występuje  wtedy,  gdy  w  budowę  budżetu  zaangażowane jest nie tylko kierownictwo
wszystkich  ważniejszych  oddziałów  (wydziałów,  departamentów  itp.)  oraz  personel  średniego  szczebla.  Nie  
ulega  wątpliwości,  że  proces  budowania  budżetu  tym  sposobem  jest  bardziej skomplikowany, trudniejszy,
bardziej  żmudny,  wymaga  też  więcej  czasu.  Wysiłek  taki  opłaca  się  jednak,  gdyż  planowanie  i  wykonanie  
budżetu  jest  procesem  świadomym.  Proces  ten  daje  znakomitą  okazję  do  weryfikacji  kosztów  działalności  
mikropodmiotu, zbadania  możliwości  powiększania  dochodów,  selektywnego  planowania  zadań,  ustalania  
priorytetów  w  danym  roku  budżetowym.  W  proces  budowy  budżetu  włączone  zostaje  szersze  grono  
pracowników  jednostki,  co  nadaje  instytucji  budżetu  charakter  demokratyczny.
Konsekwencją  funkcji  demokratycznej  budżetu  jest  funkcja  integracyjna,  polegająca  na  integracji  zespołu  
(załogi)  mikropodmiotu  wokół  realizacji  budżetu,  a  w  ostateczności  użytecznych  (naturalnych,  rzeczowych)  
celów  działalności  jednostki.  Uczestnicy  procesu  budżetowego  ponoszą  odpowiedzialność  za  podmiot,  którego  
budżet  dotyczy.
Łatwo  zauważyć,  że  zastosowanie  nowatorskich  metod,  takich  jak  programowanie  budżetowe  (budżet  
zadaniowy),  jest  możliwe  wyłącznie  przy  zastosowaniu  metody  budowy  budżetu  „od  dołu",  budżetu  
demokratycznego,  budżetu  oderwanego  od  historycznych  kosztów  (wydatków).  Trudno  byłoby  bowiem  
wyobrazić  sobie  akceptację  pewnych  cięć  w  wydatkach  na  dane  dziedziny  (cele,  zadania)  i  powiększanie  
wydatków  na  inne  dziedziny  bez  negatywnych  czy  wręcz  wrogich  postaw  części  personelu.  Natomiast  gdy  
personel  jest  wciągnięty  w  proces  budżetowy,  a  podjęte  rozwiązania  są  kompromisowe,  np.  w  takim  znaczeniu,  
że  w  danym  roku  przyjmowane  są  dane  priorytety,  a  w  następnych  latach  inne,  to  istnieją  duże  szanse  
skutecznego  posługiwania  się  budżetem  jako  narzędziem  racjonalizacji  wydatków  publicznych  na  poziomie  
mikroekonomicznym.
O  możliwościach  wykorzystania  budżetu  w  zarządzaniu  sektorem  zdrowia  w  Stanach  Zjednoczonych  por.  ID. Suver, B.R. Neumann
Management Accounting for Healthcare Or-ganizations, Pluribus Press, Chicago 1990, s. 149 i nast. oraz W.O. Cleverely Essentials of
Health Care Finance, Aspen Publishers, Gaithersburg, Maryland 1992, s. 275-314 i 467-478.
220
.  Równowaga  budżetowa
1.  Istota  równowagi  budżetowej
W  pierwszym  przybliżeniu  przez  równowagę  budżetową  będziemy  rozumieć  taki  stan  budżetu,  w  którym  
wydatki  znajdują  pokrycie  w  dochodach.  Innymi  słowy,  wydatki  budżetu  równają  się  jego  dochodom.  
Równowaga  budżetowa  rozumiana  dosłownie  nie  występuje  prawie  nigdy'.  Najczęściej  mamy  do  czynienia  z  
odchyleniami  od  stanu  równowagi.  Jednakże  nie  tylko  w  opinii  potocznej  (czego  zresztą  nie  należy  lekceważyć),  
lecz  także  w  literaturze  fachowej  przyjmuje  się,  że  nierównowaga  budżetu  (lub  budżet  niezrównoważony)  
występuje  tylko  wówczas,  gdy  w  budżecie  pojawia  się  deficyt.  Budżet  państwa  wykazujący  nadwyżki  traktuje  
się  jako  zrównoważony.  H.  Dalton  proponował,  aby  niezrównoważony  budżet,  w  którym  występują  nadwyżki,  
określać  jako  „przerównoważony",  a  budżet,  w  którym  występuje  deficyt,  jako  „niedorównoważony" 2.
Propozycja  ta  jednak  nie  przyjęła  się.
Jestem  za  utrzymaniem  konwencji,  wedle  której  niezrównoważony  budżet  oznacza  występowanie  deficytu,  z  
tym  zastrzeżeniem  jednak,  że  w  kontekście  analizy  treści  salda  budżetowego  konieczne  jest  - co  zresztą  
oczywiste - wskazanie,  o  jaki  typ  odchylenia  od  stanu  równowagi  budżetu  chodzi.  Zrozumienie znaczenia
równowagi  budżetowej  nie  jest  zatem  możliwe  bez  uwzględnienia:
1)    rodzaju  odchyleń  od  stanu  równowagi  między  momentem  wyjściowym  a  momentem  badanym;;
2)    skali  odchylenia  od  stanu  równowagi  (chodzi  o  skalę  odchyleń  zarówno  w  ujęciu  bezwzględnym  jak  i  
relatywnym);
3)    kierunku  ewolucji  niezrównoważonego  budżetu,  czyli  ustalenia  czy  zbliża  się  on,  czy oddala od stanu
równowagi;;  wymaga  to  obserwowania  zachowania  się  budżetu  w  okresach  poprzednich,  co  pozwala  ocenić,  w  
jakim  stopniu  budżet  ma  cechy  stabilności;;
1
Por. J.M. Buchanan Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s.127.
2
Por. H. Dalton Zasady  skarbowości,  Wydawnictwo  K.  Rutskiego,  Łódź  1948,  s.  265.

9
221
4)    równowagi  bieżącej  i  równowagi  na  koniec  okrt„.r  fiskalnego;;  rozróżnienie  to  jest  ważne  dla  badania  i  
zapewnienia  płynności  finansowej  rządu  (samorządu);;
5)    przyczyn  naruszenia  równowagi  budżetowej;;  istotne  jest  odróżnienie  przyczyn  wewnętrznych  od  przyczyn  
zewnętrznych  - relacje  zachodzące  między  budżetem  a  otoczeniem;;
6)    relacji  między  równowagą  całego  systemu  finansów  publicznych  a  równowagą  budżetu;;
7)    poziomu  równowagi  budżetowej,  gdyż  - hipotetycznie - trudności  ze  zrównoważeniem  budżetu  są  większe  
przy  większych  jego  wolumenach,  czyli  większym  zakresie  redystrybucji  budżetowej;;
8)    źródeł  finansowania  deficytu  budżetowego  lub  kierunków  wykorzystania  nadwyżki  budżetowej.
Trzeba  zresztą  wyraźnie  zaznaczyć,  że  równowagi  budżetowej  nie  można  rozpatrywać  w  oderwaniu  od  całego  
systemu  finansów  publicznych;;  analiza  musi  być  prowadzona  na  tle  równowagi  sektora  publicznego  i  
równowagi  całej  gospodarki.
Ustalenie  relacji  między  równowagą  budżetową  a  równowagą  gospodarczą  jest  zarazem  łatwe  i  trudne.  Łatwość  
polega  na  tym,  że  wystarczy  odwołać  się  do  scharakteryzowanych  już  wyżej  funkcji  finansów  publicznych,  
trudność  zaś  polega  na  tym,  że  budżet  państwa  jest  narzędziem  skomplikowanej  regulacyjnej  działalności  
państwa  w  stosunku  do  gospodarki  narodowej.  Ścisłe  uchwycenie  związków  między  równowagą  budżetową  a  
równowagą  gospodar-.  czą  wymaga  więc  szczegółowej  analizy,  skutków  wielkości  budżetu,  struktury  
dochodów,  struktury  wydatków,  ewentualnej  nadwyżki  lub  deficytu,  źródeł  jego  finansowania  itp.
- :
Najoczywistszy  jest  jednak  związek  równowagi  budżetowej  z  równowagą-gospodarczą  w  zakresie  redystrybucji  
dochodów.  Budżet  państwa  występuje  tutaj  w  dwojakiej  roli:
1)    jest  narzędziem  ograniczającym  popyt  podmiotów  stricte gospodarczych i gospodarstw domowych,
2)    jest  narzędziem  kreującym  popyt  w  związku  z  wydatkami  publicznymi  o  charakterze  bezpośrednim  
(nabywczym)  oraz  o  charakterze  pośrednim  (transferowym).
Ustalenie  związków  między  równowagą  budżetową  a  równowagą  gospodarczą,  analizowanych  przez  pryzmat  
redystrybucyjnej  funkcji  finansów  publicznych, wymaga analizy  reakcji  podmiotów  gospodarczych  na  zakres  i  
rodzaj  ingerencji  fiskalnej  w  ich  dochody.  Chodzi  o  to,  w  jaki  sposób  instrumenty  fiskalne  wpłyną  na  aktywność  
gospodarczą,  oszczędności,  inwestycje,  bezrobocie.
Z  makroekonomicznego  punktu  widzenia  ważne  jest  też  badanie  wpływu  instrumentów  fiskalnych  na  
elastyczność  popytu,  ograniczanego  lub  kreowanego  za  pomocą  funduszy  publicznych  (budżetu  państwa).
Makroekonomiczne  zależności  między  równowagą  budżetową  a  równowagą  gospodarczą  można  zidentyfikować  
głównie  ze  względu  na  zużywanie
222
przez  sektor  pu  .  jzny  określonych  czynników  wytwórczych.  Czynniki  te  są  wykorzystywane  przez  jednostki  i  
zakłady  użyteczności  publicznej  przy  wytwarzaniu  usług  oraz  wypełnianiu  klasycznych  zadań  publicznych.
Niezrównoważony  budżet  państwa  może  być  wyrazem  nadmiernej  ekspansji  sektora  publicznego  w  zużywaniu  
zasobów  pracy  żywej  (np.  nadmierne  zatrudnienie  w  administracji),  co  musi  prowadzić  do  nadmiernych  
wydatków  budżetowych  i  w  konsekwencji  do  nierównowagi w  budżecie.
Bezpośredni  wpływ  budżetu  państwa  na  równowagę  gospodarczą  występuje  wówczas,  gdy  realizuje  się  tzw.  
ostateczne  (finalne)  wydatki  budżetu,  czyli  takie,  w  wyniku  których  następuje  zużycie  określonej  części  
produktu  społecznego.  Drugi  rodzaj  wydatków  budżetowych,  czyli  wydatki  transferowe,  które  można  także  
nazwać  wydatkami  pośrednimi,  będą  miały  wpływ  na  ostateczne  zużycie  produktu  społecznego  (w  ujęciu  
rzeczowym),  ale  z  pewnym  opóźnieniem.  Długość  tego  opóźnienia  może  być  różna  i  jest  uzależniona od
charakteru  wydatków  transferowych.  W  przypadku  wydatków  budżetu  na  emerytury  oczywiste  jest,  że  znaczna  
ich  część  zostanie  szybko  przekształcona  w  wydatki  ostateczne,  jako  skutek  wydatkowania  przez  gospodarstwa  
domowe  dochodów  na  zakup  artykułów  niezbędnych  do  życia.  W  przypadku  innych  wydatków  transferowych:  
dotacji,  subwencji,  subsydiów  itp.  okres  ich  przekształcania  w  wydatki  ostateczne  może  być  trudny  do  
sprecyzowania,  chociaż  zasady,  którymi  muszą  się  kierować  gestorzy  funduszy  publicznych,  w  znacznym
stopniu  określają  warunki  (cele,  okres)  wydatkowania  środków  finan--sowych. ,
'...•'
2.  Czynniki  równowagi  budżetowej
Identyfikacja  i  systematyka  czynników  kształtujących  równowagę  budżetową  nie  należy  do zadań  łatwych.  
Podchodząc  do  zagadnienia  w  sposób  krańcowy  można  stwierdzić,  że  na  równowagę  budżetową  wpływają  
wszystkie  (a  ilość  ich  jest  ogromna)  operacje  dochodowe  i  wydatkowe  budżetu.
Analiza  czynników  kształtujących  równowagę  budżetową  powinna  być  prowadzona  odrębnie  - oczywiście  do  
pewnego stopnia - dla  dochodów  budżetowych  i  dla  wydatków  budżetowych.
Z  kolei  z  punktu  widzenia  treści  czynników  kształtujących  równowagę  budżetową  należy  wyróżnić  czynniki  o  
charakterze:
1) ekonomicznym,
2) organizacyjnym^
3) technicznym,
4) politycznym.
Przez  czynniki  ekonomiczne  należy  rozumieć  te,  które  kształtują  rozmiary  i  strukturę  dochodów  oraz  wydatków  
budżetowych.  Między  dochodami  a  wydatkami  budżetowymi  niewątpliwie  istnieją  współzależności;;  dotyczą  one  
zwłaszcza  rozmiarów  globalnych  dochodów  i  wydatków,  tym
223
niemniej  inne  czynniki  kształtują  stronę  dochodową            inne  stronę  wydatkową,  a  w  konsekwencji  saldo  budżetu.
Wśród  czynników  ekonomicznych  kształtujących  stronę  dochodową  budżetu  należy  wymienić:
a)    czynniki  ekonomiczne  o  charakterze  realnym,  przez  które  rozumie  się  rozmiary  działalności  gospodarczej  i  
inne  zjawiska  realne,  które  powodują  powstanie  stosunku  fiskalnego,
b)    czynniki  ekonomiczne  o  charakterze  systemowym,  które  przesądzają  o  rodzajach  i  wielkości  dochodów  
budżetowych  (rodzaje  i  konstrukcja  podatków,  tzn.  przedmiot  opodatkowania,  podstawa,  stawka,  skala,  
zwolnienia, ulgi itp.),
c)    czynniki  ekonomiczne  wynikające  z  bieżącej  polityki  gospodarczej  państwa,  przez które  rozumiem  
wykorzystywanie  przez  państwo  pozasystemo-wych  sposobów  oddziaływania  na  dochody  budżetu,  np.  
przyznawanie indywidualnych  ulg  podatkowych,  zaciąganie  pożyczek  wewnętrznych  i  zewnętrznych itd.
W  ujęciu  ogólnym  do  czynników  ekonomicznych  kształtujących  wydatkową  stronę  budżetu  należy  zaliczyć:
a)    poziom  wydatków  na  klasyczną  sferę  publiczną,
b)    poziom  wydatków  na  sferę  usług  społecznych,
c)    poziom  wydatków  na  gospodarkę  narodową.
Łatwo  zauważyć,  że  w  ramach  wymienionych  wyżej  trzech  grup czynników  kształtujących  wydatki  budżetowe  
występuje  szereg  czynników  cząstkowych,  np.  poziom  wydatków  publicznych  zależy  od  przyjętego  modelu  
finansowania  sektora  publicznego,  m.in.  zakresu  odpłatności  za  świadczenia,  rozmiarów  i  struktury  zatrudnienia,
stawek  płac,  cen  i  ilości  materiałów  zużywanych  w  sektorze  publicznym  itd.  Podobne  czynniki  występują  w  
przypadku  wydatków  na  sferę  usług  społecznych.
Równowaga  budżetowa  kształtowana  jest  też  pod  wpływem  wydatków  na  infrastrukturę  gospodarczą  (drogi,  
porty  morskie,  porty  lotnicze,  system  energetyczny  kraju  itp.).  Wydatki  budżetowe  na  te  cele  mogą  być  re-
alizowane  przez  przedsiębiorstwa  publiczne  lub  też  przedsiębiorstwa  prywatne,  które  realizują  zamówienia  
rządowe  albo  zamówienia  władz  samorządowych.
Czynnikami  organizacyjnymi  kształtującymi  równowagę  budżetową  są:
a)  ogólna  budowa  systemu  finansów  publicznych  uwzględniająca  zwłaszcza  zasady  i  tytuły  przepływu  
dochodów  oraz  wydatków  między  poszczególnymi  funduszami,  np.  między  budżetem  państwa  a  funduszami
emerytalnymi;;  nadmiernie  rozbudowany  system  funduszy  celowych  prowadzi,  jak  podkreślałem  wcześniej,  do  
rozbicia  gospodarki  publicznymi  środkami  finansowymi,  co  może  ograniczać  możliwości  równoważenia  
budżetu  państwa,  gdyż  środki  akumulowane  na  rachunkach  funduszy  celowych  są  „nietykalne"  dla  rządu;;  fakt  
ten  ma  szczególne  znaczenie  w  okresach  trudności  finansowych  państwa;;
224
b)    wewnętrzn  :ruktura  organizacyjna  systemu  budżetowego  wraz  z  zasadami  regulującymi  źródła  i  tytuły  
przepływu  pieniądza  między  poszczególnymi  elementami  tegoż  systemu;;
c)    zakres  i  zasady  funkcjonowania  pozabudżetowych  funduszy  publicznych - chodzi  zwłaszcza  o  zasady  
powiązania  tych  funduszy  z  budżetem  państwa.
Przez  techniczne  czynniki  równowagi  budżetowej  rozumiemy:
a)    techniki  planowania  dochodów  budżetowych,
b)    techniki  planowania  wydatków  budżetowych,
c)    techniki  gromadzenia  dochodów  budżetowych,
d)    techniki  rozdysponowywania  wydatków  budżetowych,
e)    możliwości  monitorowania  dochodów  i  wydatków  budżetowych,  co  jest  szczególnie  ważne  ze  względu  na  
idącą  w  miliony,  jeśli  nie  w  miliardy,  ilość  operacji  dochodowo-wydatkowych  dokonywanych  w  ramach  budżetu  
państwa.
Budżet  państwa  musi  być  sporządzony  ex  antę.  Jest to wyrazem i warunkiem  świadomego  kształtowania  przez  
państwo  niektórych  zjawisk  społecznych  i  gospodarczych.  Planowy  charakter  budżetu  implikuje  techniki  
ustalania  przewidywanych  dochodów  i  wydatków.  Przewidywanie  przyszłości  gospodarczej  nie  jest  łatwe  i  
zawsze  zawiera  elementy  niepewności.  Są  one  tym  większe,  im  mniej  stabilny  jest  układ  gospodarczy;;  przejawia  
się  to  np.  w  dużych  ruchach  cen,  płac,  kursów  walutowych,  stóp  procentowych,  wahaniach  rozmiarów  i  
struktury  produkcji,  osiąganych  dochodów,  zysków,  wykorzystywanych  kredytów.  Wymienione czynniki, a
także  wiele  innych,  wpływają  na  wielkość  dochodów  i  wydatków  budżetowych,  stąd  też  dla  kształtowania  
równowagi  budżetowej  pierwszorzędne  znaczenie  mają  techniki  planowania  poszczególnych  pozycji  
budżetowych.
Analiza  możliwości  tkwiących  w  poszczególnych  metodach  planowania  w  odniesieniu  do  budżetu  przekracza  
ramy  niniejszego  opracowania.  Celem  tych  wywodów  jest  tylko  wskazanie  przyczyn  trudności  w  równoważeniu  
budżetu,  tkwiących  w  technikach  planowania  dochodów  i  wydatków  budżetowych3.
Do  technicznych  czynników  równowagi  budżetowej  zaliczyliśmy  metody  gromadzenia  dochodów  budżetowych  
oraz metody ich rozdysponowywania.
Z  praktycznego  punktu  widzenia  istotne  są  precyzyjne  i  skuteczne  techniki  wymierzania  należności  
budżetowych  oraz  terminowe  ich  egzekwowanie.  Formalną  podstawą  działania  organów  budżetowych  są  akty  
prawne,  które  określają  tzw.  procedurę  budżetową  czy  postępowanie  podatkowe.  Stosowane  techniki  
wymierzania  i  poboru  dochodów  budżetowych  wywierają  istotny  wpływ  na  ich  ogólne  rozmiary  i  strukturę.  W  
tym  kontekście  nie  można  nie  zauważyć  związków  między  rezultatem  działalności  organów  budżetowych
3
Problemy  planowania  budżetowego  analizuje  obszerniej  J.  Kaleta  w  Planowanie  budżetowe, PWE, Warszawa 1982.
15 — Finanse publiczne
225
a  konstrukcją  systemu  podatkowego,  systemu  opłat  i.  Nadmiernie  skomplikowany  system  podatkowy  może  być  
przyczyną  wielu  błędów  i  wadliwych  interpretacji  zarówno  przez  podatników,  jak  i  przez  pracowników  aparatu  
skarbowego, co nie pozostaje  bez  wpływu  na  stan  budżetu  państwa.
Techniki  finansowania  (wydatkowania)  budżetowego  mogą  charakteryzować  się  sztywnością  lub  elastycznością.  
Ze  względu  na  to,  że  metody  planowania  dochodów  i  wydatków  budżetowych  są  niedoskonałe  oraz  że  w  
planowaniu zawsze  pojawia  się  element  niepewności,  nadmierna  sztywność  technik  finansowych  może  utrudniać  
równoważenie  budżetu.  Pewną  ilustracją  tego  zagadnienia  mogą  być  relacje  między  równoważeniem  budżetu  
państwa  a  równoważeniem  budżetów  samorządowych,  tzn.  czy  salda tych  budżetów  mogą  się  kompensować.  W  
sensie  ekonomicznym  na  pewno  tak,  gdyż  np.  nadwyżki  w  budżetach  samorządowych  mogą  być  źródłem  -
niezależnie  od  formy  i  mechanizmu  - finansowania  deficytu  budżetowego.  W  znaczeniu  formalnoprawnynym  -
nie,  gdyż  autonomia  finansowa  jest  z  reguły  chroniona  ustawą  najwyższej  rangi  - konstytucją.
Problem  elastyczności  lub  sztywności  w  gospodarowaniu  środkami  finansowymi  nie  ogranicza  się  do  samego  
budżetu,  pojawia  się  także  w  stosunkach.  budżetu  z  innymi  funduszami  publicznymi.  Powstaje  np.  kwestia,  ćzy  
budżet  państwa  może,  i  na  jakich  zasadach,  korzystać  z  wolnych  środków  pozabudżetowych  funduszy  
publicznych.  Pytanie  to  jest  w  szczególności  zasadne  w  odniesieniu  do  funduszy  celowych,  które  są  zasilane  z  
budżetu.  Co  więcej,  niektóre  dochody  tych  funduszy  są  usankcjonowane  normami  prawnymi  i  automatycznie  
pozbawiają  budżet  pewnej  części  dochodów,  niekiedy  bez  względu  na  sytuację  finansową  państwa. .
,        ■      .                ■,-"
Łatwo  zauważyć,  że  scharakteryzowane  czynniki  równowagi  budżetowej,  które  nazywają  się  umownie  
technicznymi,  wywołują,  wiele  skutków  ekonomicznych.  Tak  jest  w  istocie,  a  kryterium  ich  odróżnienia  od  
innych czynników,  zwłaszcza  od  czynników  stricte ekonomicznych,  jest  podyktowane  względami lepszego
rozpoznania  wszelkich  czynników  równowagi  budżeto- -
wej. _
Ostatnią  wyodrębnioną  tu  grupą  czynników  równowagi  budżetowej  są  .
czynniki polityczne. W metodzie podejścia  do  równowagi  budżetowej  staram,  się  nie  pomijać  politycznego  
charakteru  budżetu  państwa.
Przez  polityczne  czynniki  równowagi  budżetowej  rozumie  się  zespół  zachowań  państwa,  które  układają  się  w  
określoną  strategię  państwa.  Tak  więc,  jeżeli  państwo  realizuje  strategię  silnej  władzy  centralnej  w  stosunku  do  
gospodarki  i  społeczeństwa,  to  musi  to  mieć  wyraz  w  budżecie  państwa,  tzn.  ■w  jego  wielkości  oraz  strukturze  
dochodów  i  wydatków.  Wyrazem  centralistycznej  strategii  państwa  mogą  być  znaczne  nadwyżki  budżetowe  jako  
skutek ich nadmiernej - w stosunku do rzeczywistych potrzeb - centralizacji. W działalności  budżetowej  chodzi  
wówczas  nie  tyle  o  zgromadzenie  potrzebnych  państwu  (centrum)  dochodów,  ile  o  pozbawienie  tych  dochodów  
innych  podmiotów,  np. przedsiębiorstw.
226
Polityczne  c.  „  miki  równowagi  budżetowej  nie  są  łatwe  do  identyfikacji  i  klasyfikacji,  ponieważ  zmieniają  się  w  
zależności  od  sytuacji  wewnętrznej  i  zewnętrznej  kraju  oraz  państwa.  Mogą  np.  występować  sytuacje,  w  których
państwo,  aby  nie  pogarszać  nastrojów  społecznych  (co  godziłoby  w  Samo  państwo),  nie  decyduje  się  na  
zwiększenie  stopy  opodatkowania  społeczeństwa,  mimo  że  względy  równowagi  budżetowej  przemawiałyby  za  
takim  rozstrzygnięciem.  Podobne  względy  mogą  być  brane  pod  uwagę  przy  zaniechaniu  przez  państwo  redukcji  
wydatków  na  różne  cele  społeczne  i  gospodarcze,  np.  raptowne  cofnięcie  subsydiów  budżetowych  dla  
deficytowych  przedsiębiorstw,  co  wywoła  albo  znaczny  wzrost  cen  wytwarzanych  przez  nie  towarów,  albo  
bankructwo, powstanie bezrobocia itd.
Analizując  polityczne  czynniki  kształtowania  równowagi  budżetowej  nie  można  zapomnieć  o  tym,  że  rozmiary  
redystrybucji  budżetowej  i  jej  struktura  są  wypadkową  różnych  sił  politycznych:  grup  interesów  ekonomicznych,  
zawodowych,  regionalnych  itd.  Stąd  też  zmiana  zakresu  redystrybucji  budżetowej, a tym bardziej jej struktury,
co  pociąga  za  sobą  utratę  korzyści  przez  jedną  grupę  (siłę),  a  powiększenie  korzyści  innej*  jest  niezwykle  trudna  
do przeprowadzenia.
Inny polityczny, aspekt  równoważenia  budżetu  wiąże  się  z  celowym  utrzymywaniem  stanu  jego  nierównowagi.  
Przesłanką  takiej  strategii  działania  państwa  jest  społeczna  percepcja  i  ocena  takich  zjawisk,  jak  „nadwyżka"  czy  
„deficyt".  Obywatel  odbiera  takie  zjawiska  przez  pryzmat własnej  gospodarki  pieniężnej  (budżetu  domowego),  
czyli  ma  mikroekonomiczny  punkt  widzenia,  tymczasem  reguły  rządzące  gospodarką  pieniężną  w  skali  makro  są  
inne.  Niemniej  jednak  występowanie  nadwyżki  budżetowej  może  pomagać  - jeżeli  taki  jest  interes  polityczny
państwa  - w  wywołaniu  wrażenia,  że  stań  gospodarki  jest  korzystny.  Państwo  może,  sztucznie  wywołać  deficyt  
budżetowy  po  tó,  aby  łatwiej  było  osiągnąć  pewne  cele,  np.  zmniejszyć  wydatki  na  te  dziedziny  
życia'gospodarczego  i  społecznego,  przeciw  którym  występuje  całe  społeczeństwo  lub  "nięjctóre  jego  grupy.      ..  
•  .
3.  Mnożnik  zrównoważonego  budżetu
Przestrzeganie  zasady  zrównoważenia  budżetu  należało  do  podstawowych  reguł,  klasycznej  skarbowości.  
Jakkolwiek  zagadnienie  zasad  budżetowych  było  już  przedmiotem  naszych  rozważań  (rozdział  5),  to  jednak  
zasada  równoważenia  budżetu  wymaga  - ze  względu  na  kapitalne  znaczenie  praktyczne - bardziej
szczegółowego  podejścia.
Zachowanie  równowagi  budżetowej  przez  rządy  było  podstawą  ich  oceny  przez  parlament  i  społeczeństwo.  
Sytuacja  ta  zmieniła  się  od  czasu  wielkiego  kryzysu  gospodarczego  oraz  rozwoju  interwencjonizmu  
państwowego,  którego  podwaliny  stworzył  J.M.  Keynes.  W  koncepcji  tej  państwo  powinno  posługiwać  się  
dochodami,  a  zwłaszcza  wydatkami  w  celu  oddziaływania  na  gos-
227
podarkę,  w  szczególności  zaś  na  przebieg  cyklu  koniu  uralnego.  Oznaczało  to,  że  możliwe  było  występowanie  
deficytu  budżetowego,  jeżeli  wzrastające  wydatki  państwa  pobudzały  gospodarkę,  przynosząc  większe  korzyści  
niż  ujemne skutki  związane  z  wystąpieniem  deficytu  budżetowego.  To  silne  oddziaływanie  wydatków  
budżetowych  jest  związane  z  wystąpieniem  efektu  mnożnikowego.
Rola  mnożnika  ściśle  wiąże  się  z  zależnością  między  wydatkami  państwa  a  popytem  globalnym  zagregowanym  
oraz wielkością  produktu  narodowego  i  dochodu  narodowego.
Punktem  wyjścia  rozważań  jest  założenie  zawarte  w  następującym  równaniu:
AP^C + I+G, (1)
gdzie: AP - popyt globalny, C - popyt konsumpcyjny, /- popyt inwestycyjny, G - popyt  rządowy  (państwowy).
Równanie  to  oznacza,  że  popyt  globalny  tworzą  trzy  autonomiczne  elementy:  popyt  konsumpcyjny,  
inwestycyjny,  rządowy.
O  ile  jednak  państwo  i  gospodarstwa  domowe  reprezentujące  popyt  konsumpcyjny  oraz  przedsiębiorstwa  
reprezentujące  popyt  inwestycyjny  wytwarzają  dochód  narodowy  i  dysponują  pewnymi  dochodami,  o  tyle  
państwo  zmuszone  jest  sięgać  do  dochodów  tych  dwu  kategorii  podmiotów  systemu  gospodarczego.  
Instrumentem,  który  wykorzystuje  państwo,  są  podatki.  Przejęta  przez  państwo  część  dochodu  narodowego  w  
formie  podatków  wraca  jednak  do  gospodarstw  domowych  w  związku  z  wydatkami  transferowymi,  takimi  jak  
emerytury  i  zasiłki  dla  bezrobotnych.  Stąd  też  konieczne  jest  wprowadzenie  kategorii  podatków  netto,  które  
oblicza  się  przez  pomniejszenie  podatków  brutto  o  wypłacone  przez  państwo  transfery,  tzn.  emerytury,  zasiłki  
itp.  Kategoria  podatków  netto  jest  o  tyle  ważna,  że  to  ona  właśnie  reprezentuje efektywny popyt ze  strony  rządu  
(jeden  z  trzech  elementów  popytu  globalnego  w  gospodarce).
Działalność  podatkowa  państwa  nie  pozostaje  więc  bez  wpływu  na  proporcje  podziału  dochodu  narodowego  w  
gospodarce. W wyniku redystrybucji  podatkowej  powstaje  nowa  kategoria:  dochód do dyspozy-cj i
przedsiębiorców  i  konsumentów,  czyli  dochód  po  opodatkowaniu.  Można  go  obliczyć  według  następującego  
wzoru:
YD=Y-NT, (2)
gdzie: YD - dochód  do  dyspozycji,  Y - dochód  narodowy,  NT - podatki netto.
Dla  dalszych  rozważań  istotna  jest  stopa  podatkowa  netto  (t), która  informuje,  jaka  część  dochodu  narodowego  
jest przedmiotem redystrybucji  budżetowej  netto,  w  związku  z  tym:
NT=t-Y. (3)
228
Jeżeli  założy  że  podatki  netto  są  proporcjonalne  do  dochodu  narodowego,  to  relację  między  dochodem  
rozporządzalnym  przez  przedsiębiorców  i  konsumentów  a  dochodem  narodowym  można  opisać  za  pomocą  
następującego wzoru:
YD^Y-NT=Y-t-Y=Y-(l-t). (4)
Aby  wyjaśnić  istotę  mnożnika  budżetowego,  konieczne  jest  wprowadzenie  nowego  pojęcia:  krańcowa  skłonność  
do konsumpcji (MPQ. Informuje  ona  o  tym,  jaką  część  (jaki  procent)  każdej  dodatkowej  jednostki  monetarnej  
dochodu  do  dyspozycji  konsument  jest  skłonny  przeznaczyć  na  wydatki  konsumpcyjne.  Jeżeli  np.  MPC = 0,6, to
oznacza  to,  że  60%  każdej  dodatkowej  jednostki  monetarnej  będzie  wydatkowane  przez  konsumenta.  Krańcową  
skłonność  do  konsumpcji  można  analizować  w  stosunku  do  dochodu  narodowego  do  dyspozycji  po  
opodatkowaniu,  jak  i  w  stosunku  do  dochodu  narodowego  przed  opodatkowaniem.  Jeżeli  przyjmiemy  założenie,  
że  stopa  opodatkowania netto t jest  proporcjonalna  do  dochodu  do  dyspozycji,  równego (l — t)-Y, to  krańcowa  
skłonność  do  konsumpcji  z  dochodu  do  dyspozycji MPC jest  skorelowana  z  krańcową  stopą  skłonności  do  
konsumpcji dochodu narodowego MPC wedle  następującej  zależności:
MPC = MPC-(\ -t). (5)
Oznacza  to,  że  popyt  konsumpcyjny  jest  redukowany  nie  tylko  przez  stopę  opodatkowania  netto,  lecz  także  
przez  krańcową  skłonność  do  konsumpcji  z  dochodu  do  dyspozycji.  Jeżeli  np.  stopa  opodatkowania netto
wyniesie  30%  (czyli  0,3),  a  krańcowa  skłonność  do  konsumpcji  z  dochodu  do  dyspozycji  0,6,  to  popyt  
konsumpcyjny  wzrośnie  o  0,42  jednostki  monetarnej,  co  wyliczono  w  następujący  sposób:
C = 0,6- YD = 0,6-(1 -0,3) = 0,6-0,7 = 0,42.
W  rezultacie  nałożenia  podatku  netto  oraz  krańcowej  skłonności  do  konsumpcji, popyt konsumpcyjny, pomimo
wzrostu  dochodów  o  jedną  jednostkę  monetarną,  wzrośnie  tylko  o  0,42  jednostki  monetarnej.
Przedstawione  rozważania  przybliżają  nas  do  koncepcji  mnożnika,  który  najczęściej  wiązany  jest  z  
inwestycjami,  stąd  nazwa  „mnożnik  inwestycyjny".  Zasada  jego  działania  ma  jednak  zastosowanie  także  w  
innych  dziedzinach,  w  tym  w  interesującej  nas  dziedzinie  wydatków  budżetowych.
Teorię  mnożnika  inwestycyjnego  sformułował  J.M.  Keynes,  chociaż  uważa  się,  że  koncepcja  Keynesa  nawiązuje  
wprost  do  idei  przedstawionej  przez  angielskiego  ekonomistę  R.F.  ICahna,  który  stworzył  teorię  mnożnika  
zatrudnienia4.  Jej  istota  polega  na  tym,  że  jeżeli  występuje  w  gospodarce  bezrobocie,  to  państwo  nie musi
zatrudniać  przy  robotach  publicznych  wszystkich  bez-
*  Por.  J.  Górski,  T.  Kowalik,  W.  Sierpiński  Historia  powszechnej  myśli  ekonomicznej  1870-1950, PWN, Warszawa 1967, s. 319.
229
jednak  zbyt  uproszczona  i  mało  przydatna  do  analizy  problemu  równowagi  budżetowej,  gdyż  nie  uwzględnia  
sektora  rządowego.  Stąd  też  równanie  przyrostu  dochodu  w  gospodarce  powinno  przybrać  postać:
A7=AC+A/+AG. (13)
Wprowadzenie  sektora  rządowego  do  naszych  rozważań  pozwala  prześledzić  zależności  między  wydatkami  
państwa,  podatkami  a  dochodem  narodowym  i  deficytem  budżetowym.
Rozważmy  sytuację,  w  której  zakładamy,  że  następuje  wzrost  wydatków  państwa,  któremu  nie  towarzyszy  
wzrost  podatków.  Wydatki  rządowe  będą  wówczas  spełniały  podobną  rolę,  jak  inwestycje.  Jeżeli  np.  produkcja  
wynosiła  100  jednostek  monetarnych,  a  wydatki  państwa  wzrosły  o  20  jednostek  monetarnych,  przy  mnożniku  k
= 2,21, to  taki  wzrost  wydatków  spowoduje  wzrost  produkcji  o  45,4  jednostki monetarnej.
Cechą  charakterystyczną  mnożnika  jest  to,  że  działa  w  kierunku  zarówno  zwiększenia  jak  i  zmniejszenia  
produkcji.  Jeżeli  przyjęlibyśmy  np.,  że  wzrastają  podatki  przy  nie  zmienionych  wydatkach  państwa,  to  spadek  
produkcji  będzie  znacznie  większy  niż  stopa  opodatkowania  dochodów.  Jest  to  efekt  działania  mnożnika.
- .
•  Rozpatrzmy  sytuację,  którą  występuje  najczęściej,  tzn.  taką,  w  której  wzrostowi  wydatków  budżetowych  
będzie  towarzyszyć  wzrost  podatków  netto.  Zanim  przedstawię  zachowanie  się  podstawowych  wielkości  
ekonomicznych,  wyliczmy  wartość  mnożnika  przy  różnej  krańcowej  skłonności  do  konsumpcji  oraX  przy  różnej  
stopie, opodatkowania netto. Wyliczenie przedstawia tablica 12.
Przypomnijmy,  że  MPC  =  MPC  ■  (1 — /)•  Symulowana  wartość  mnożnika  wskazuje,  że  kształtuje  się  on  pod  
wpływem  krańcowej  skłonności  do  konsumpcji  oraz  stopy  opodatkowania  netto.  Im  mniejsza  jest  krańcowa  
skłonność  do  konsumpcji  oraz  im  wyższa  jest  stopa  opodatkowania  netto,  tym  wartość
231
Tablica  12.  Wartość  mnożnika  przy  różnej  stopie  opodatkowania netto
" MPC t MPC 1

■\-MPC

0,9 0,0 ' 0,90 10,00


.0,9 0,1 0,81 5,26
. 0,9 0,2 0,72 3,57
0,8 0,2 0,64 2,77
0,6 0,3 0,42 1,72
' 0,6 0,4 0,36 1,56 .
0,5 0,4 •  0,30 1,43
mnożnika  jest  mniejsza,  co  oznacza,  że  mniejszy  jest.          > wpływ  na  przyrost  dochodu  i  produktu  narodowego.
W tablicy 13 przedstawiona jest zależność  miedzy  wydatkami  państwa  a  kształtowaniem  się  deficytu  
budżetowego  przy  różnej  krańcowej  skłonności  do  konsumpcji  oraz  różnej  stopie  opodatkowania  netto.
Dla  pewności  przypomnijmy,  że  mnożnik  k' oznacza wartość  k po  opodatkowaniu  dochodów;;  do  tablicy 13
został  on  przeniesiony  z  tablicy  12.  Przyrost  dochodu  narodowego  jest  rezultatem  pomnożenia  przyrostu  wydat-
ków  państwa  przez  odpowiedni  mnożnik  k'. Przyrost  podatków  jest  rezultatem  pomnożenia  przyrostu  dochodu  
narodowego  przez  przyjętą  stopę  opodatkowania  netto,  a  przyrost  deficytu  budżetowego  jest  wynikiem  różnicy  
między  poniesionymi  dodatkowymi  wydatkami  a  przyrostem  wpływów  z  tytułu  podatków.  Z  danych  zawartych  
w  tablicy  13  wynika,  że  nawet  w  przypadku  łącznego  zastosowania  środków  polityki  fiskalnej, tzn. wzrostu
wydatków  budżetowych  oraz  wzrostu  podatków,  następuje  wzrost  dochodu  narodowego.  Wzrost  ten  jest  
silniejszy  od  wzrostu  wydatków.  Przyczyną  tego  sjest'  działanie  mnożnika  wydatkowego.  Dzięki  mnożnikowi  
deficyt  budżetowy  rośnie,  ale  w mniejszym  stopniu  niż  wynikałoby  to  ze  wzrostu  wydatków  budżetowych.  
Różnice  te  są  spowodowane  zmieniającą  się  krańcową  skłonnością  do  konsumpcji.
Wyjaśnienie  zasady  działania  mnożnika  umożliwia  sprecyzowanie  istoty  mnożnika  budżetu  zrównoważonego.  
Jeżeli  państwo  decyduje  się  na  wzrost  wydatków,  któremu  odpowiada  identyczny  wzrost  podatków  lub,  inaczej,  
iodatkowe  wydatki  państwa  znajdą  pełne  pokrycie  w  dochodach  budżetu  i tytułu  wzrostu  stopy  opodatkowania  
netto,  to  i  tak  w  gospodarce  nastąpi  przyrost  produktu  narodowego  (dochodu  narodowego).  Przyczyną  takiego  
;;tanu  jest  fakt,  że  pobudzenie  popytu  w  gospodarce  przez  dodatkowe  wydatki  >aństwa  mimo  zwiększenia  
podatków  spowoduje  większy  przyrost  produktu  larodowego  oraz  dochodu  narodowego  jako  efekt  działania
mnożnika6.
6
Por. S. Fischer, R. Dornbusch Economics, McGraw-Hill, New York 1983.
232
Tablica  13.  Wydatki  państwa  a  kształtowanie  się  równowagi  budżetowej  (liczby  fikcyjne)
I Przyrost I Przyrost , Przyrost Przyrost

wydatków MPC | t k' ' dochodu podatków I deficytu i


państwa narodowego netto budżetowego
(AG) (AY) (ANT) (ADB)

500 0,9 0,1 5,26 2630 263 237


500 0,9 0,2 3,57 1785 357 143
500 0,8 0,2 2,77 1385 277 223
500 0,6 0,3 1,72 860 258 242
500 0,6 0,4 1,56 780 312 188
__J00___| 0,4 I 0,4 1,43 I 715 I 286 214 I
4. Rodzaje se budżetowych
Rozważając  istotę  równowagi  budżetowej  stwierdziliśmy,  że  idealne  zrównoważenie  dochodów  i  wydatków  
budżetowych  jest  czymś  wyjątkowym.  Jeżeli  tak,  to  na  ogół  budżet  państwa  wykazuje  jakieś  saldo,  czyli  
nadwyżkę  lub  deficyt.  Wyłania  się  stąd  ważna  kwestia  interpretacji  salda  budżetu  państwa;;
Salda  budżetu  państwa  nie  można  sprowadzić  wyłącznie  do  rachunkowego  wyliczenia  różnicy  między  
dochodami  i  wydatkami  budżetowymi  w  danym  roku.  Byłoby  to  przejawem  formalnego,  uproszczonego  
podejścia  do  nadwyżki  lub  deficytu  budżetowego.
Ekonomiczna  analiza  nadwyżki  i  deficytu  budżetowego  wymaga  wyjaśnienia  szeregu  zagadnień.  W  
szczególności  po  stronie  dochodów  budżetowych  należy  rozróżnić  dochody  bezzwrotne  i  przychody  zwrotne,  
zwane  też,  odpowiednio, dochodami  zwyczajnymi  i  przychodami  nadzwyczajnymi,  a  także  dochody  z  
poprzednich  okresów.  Z  kolei  po  stronie  wydatków  - wydatki  bieżące  i  majątkowe  oraz  wydatki  na  obsługę  
długów.  Istotne  znaczenie  ma  również  podział  długów  na  wewnętrzne  i  międzypaństwowe.  Jak  łatwo  zauważyć,  
pełna  interpretacja  treści  salda  budżetu  wymaga  spojrzenia  na  nie  z  różnych  punktów  widzenia.  Na  szczególną  
uwagę  zasługuje  rozróżnienie7:
1)    salda  kredytowego  (pierwotnego)  i  majątkowego,
2)    salda  ogólnego  i  krajowego,
3) salda realnego i nominalnego.
Istota  salda  kredytowego  polega  na  tym,  że  budżet  uważa  się  za  zrównoważony,  jeżeli  w  ciągu  okresu  
obrachunkowego  nie  zachodzi  powiększenie  netto  martwego  długu  publicznego8,  co  oznacza,  że  państwo  nie  
zaciąga  nowych  pożyczek  publicznych.  W  myśl  tej  koncepcji  salda  budżetu,  do  dochodów  budżetowych  nie  
mogą  być  zaliczane  środki  pochodzące  z  poprzednich  okresów,  jak  również  pożyczki  - i  to  zarówno  
bezpośrednie,  zaciągane  w  drodze  emisji  biletów  skarbowych,  jak  też  pośrednie,  zaciągane  w drodze  kredytów  -
udzielane  budżetowi  przez  banki.  Z  drugiej  zaś  strony,  przy  ustalaniu  salda  kredytowego  (pierwotnego)  w  
wydatkach  budżetowych  nie  mogą  być  ujmowane  wydatki  na  obsługę  długów  publicznych.
Saldo  kredytowe  nazywane  jest  też  czasami  saldem  pierwotnym.  Wyodrębnienie  salda  pierwotnego  jest  ważne  z  
punktu widzenia oceny zdolności  podatkowej  gospodarki  i  społeczeństwa  w  danym  roku  fiskalnym.  
Posługiwanie  się  saldem  pierwotnym  jest  również  wielce  przydatne  przy  badaniu  ekonomicznej  treści  strumieni
wpływających  na  rachunki  władz  publicznych  oraz  strumieni  odpływających  z  tychże  rachunków.
Majątkowe  saldo  budżetu  to  różnica  między  dochodami  budżetowymi, pomniejszonymi o dochody uzyskane ze
sprzedaży  majątku  publicz-
7
Por.  R.  Skarżyński  Pojęcie  równowagi  w  gospodarce  budżetowej  {praktyka  polska  w  świetle  teorii),  „Studia  Finansowe"  1988,  z.  39.
8
Por. H. Dalton op. cii., s. 268.
233
nego  i  o  pożyczki  zaciągane  na  cele  inwestycyjne,  u  wyaaux.a.im  ui^^j„„  budżetu.  Saldo  budżetu  w  tym  ujęciu  
informuje  o  zmianie  stanu  majątku  publicznego  państwa.  Powyższe  ujęcie  salda  budżetowego  wiąże  się  z  po-
działem  budżetu  na  bieżący  i  inwestycyjny  (majątkowy).
Inne  podejście  do  salda  budżetu  pozwala  na  wyróżnienie  salda  ogólnego  i  krajowego. Saldo      ogólne  pokrywa  
się  z  kredytową  koncepcją  salda  budżetu,  polegającą  - przypomnijmy - na  tym,  że  w  roku  fiskalnym  państwo  nie  
zaciąga  nowych  pożyczek.  Saldo    krajowe  uzyskuje  się  po  skorygowaniu  salda  ogólnego  o  budżetowe  
rozliczenia zagraniczne. Aby  uniknąć  podwójnego  liczenia  przy  ustalaniu  tak  rozumianego  salda  krajowego,  
konieczne  jest  odrębne  ewidencjonowanie  w  budżecie  państwa  rozliczeń  z  zagranicą.  Podział  salda  budżetowego  
na  ogólne  i  krajowe  ma  istotne  znaczenie,  ponieważ  w  przypadku  pojawienia  się  deficytu  budżetowego  można  
uzyskać  odpowiedź  na  pytanie,  jaki  jest  wpływ  rozliczeń  zagranicznych  na  ogólne  saldo  budżetu,  a  tym  samym,  
jakie  jest  obciążenie  państwa  w  związku  z  wypłatą  odsetek  zagranicznym  wierzycielom.  Dług  wewnętrzny  jest  
bowiem  zasadniczo  różny  od  długu  zewnętrznego.  W  pierwszym  przypadku  następuje  przesunięcie,  środków  
pieniężnych  i  wartości  realnych  między  poszczególnymi  podmiotami  kraju,  natomiast  w  przypadku  drugim  
następuje  odpływ  kapitałów  i  wartości  realnych  poza  kraj. ...        • '■
>Ja    podkreślenie      zasługuje      również    podział      salda      budżetowego      na  saldo      nominalne    oraz  saldo      realne.    
Podział  ten  jest  związany  występowaniem  zjawisk    inflacyjnych  w    gospodarce.    Wpływają    one    na  eół  w  
różnym  stopniu  na  kształtowanie  się  dochodów  i  wydatków  budżetowych.
Na  podkreślenie  zasługuje  fakt,  że  zaprezentowane  rodzaje  sald  budżetowych  nie  wykluczają  się  nawzajem,  lecz  
uzupełniają,  stwarzając  dobre  pod-+aWy do prowadzenia analiz empirycznych. Niemniej jednak interpretacja .
óżnych  sald  budżetu  państwa  nastręcza  pewne  trudności,  a  ich  wyrazem  są  iii.  występujące  w  sferze  teorii  
kontrowersje  wokół  treści  i  znaczenia  budżetu  państwa. _
■  ';;  Istota  sporu  dotyczy  różnicy  między  formalno-rachunkową  a  ekonotnicż- -interpretacją  salda  budżetowego.  
Niewątpliwie  podejście  formalno-rachun-kowe  do  salda  budżetowego  jest  wyrazem  realistycznego traktowania
obiektywnie  występujących  zjawisk  zgodnie  z  kasową    zasadą  wykonywania  budżetu,  podczas  gdy  pogłębiona  
analiza  treści  ekonomicznej  salda  zmierza  do  uzyskania  odpowiedzi  na  pytanie,  co  reprezentuje  nadwyżka  lub  
deficyt  budżetowy.  Odpowiedź  na  tak  sformułowane  pytanie  może  wskazywać  np.  na  pozorną  nadwyżkę  lub  
pozorny  deficyt  budżetowy.  Wyłania  się  tutaj  zresztą  inna  ważna  kwestia  metodologiczna,  którą  można  ująć  
następująco:  badanie  i  wyjaśnianie  ekonomicznej  treści  salda  budżetu  państwa  nie  jest  możliwe  bez  
uwzględnienia  charakteru  całej  redystrybucji  budżetowej  i  - co  więcej  - wyjaśnienia  istoty  stosunków  
ekonomicznych  między  budżetem  państwa  a  innymi  elementami  funduszy  publicznych  oraz  całej  gospodarki.
234 . . .
z  punktu  widzenia  poszukiwania  racpnamyc  budżetowego.
Metody  pokrywania  deficytu  budżetowego  - niezależnie  od  przyczyn  wywołujących  go  - można  uznać  za  
prawidłowe  tylko  wówczas,  gdy  źródła  tego  pokrycia  mają  podstawy  ekonomiczne.  Podstawy  te  to  przyrost  
oszczędności  ludności,  przedsiębiorstw  i  innych  podmiotów,  których  skutkiem  jest  ograniczenie  funduszy  
nabywczych  tych  podmiotów.  Nie  jest  przy  tym  istotne  czy  oszczędności  te  przyjmą  formę  gotówkową,  czy  
bezgotówkową,  czy  zostaną  zlokalizowane  w  bankach,  czy  też  bezpośrednio  w  budżecie  w  formie  zaciągniętych  
przez  budżet  pożyczek.  Z  ekonomicznego  punktu  widzenia  źródłem  finansowania  deficytu  budżetowego  są  
oszczędności  pieniężne  podmiotów.
Natomiast  nie  można  akceptować  pokrywania  deficytu  budżetowego  za  pomocą  emisji  dodatkowego  pieniądza  
bez  względu  na  to,  czy  ma  ona  charakter  bezpośredni,  tj.  emisji  skarbowej,  czy  też  pośredni,  polegający  na  
zaciąganiu  przez  budżet  kredytów  bankowych  nie znajdujących  pokrycia  w  przyroście  oszczędności.  Wobec  
konsumpcyjnego  charakteru  większości  wydatków  budżetowych  ten  sposób  równoważenia  budżetu  prowadzi  do  
nierównowagi  gospodarczej,  zwłaszcza  nierównowagi  rynkowej,  wywołuje  lub  nasila  zjawiska  inflacyjne,
powoduje  spadek  siły  nabywczej  pieniądza  itp.,  a  więc  wprowadza  ogólną  destabilizację  sytuacji  gospodarczej  i  
społecznej  kraju.
Nie  kwestionując  znaczenia  salda  budżetu  państwa  dla  systemu  finansów  publicznych,  co.wynika  z  dominującej  
roli,  jaką  odgrywa budżet  w  tym  systemie,  trzeba  zwrócić  uwagę,  że  dla  gospodarki  i  społeczeństwa  ważniejsze  
jest  saldo  całego  systemu  finansów  publicznych,  nazywanego  sektorem  finansów  publicznych,-czy - po prostu -
sektorem  publicznym.  Podstawą  tak  wysokiej  rangi  globalnego  salda  systemu  finansów  publicznych  jest  fakt,  że  
•  między  poszczególnymi  elementami  systemu  zachodzą  związki,  których  wyrazem  są  transfery.  Stąd  też  
kwestią  jest  wynik  całego  sektora  publicznego,  w  skład  którego  wchodzą:  budżet  państwa,  budżety  
samorządowe,  fundusze  ubezpieczeń  społecznych,  inne  publiczne  fundusze  celowe  oraz  pozostałe  formy
gospodarki  pozabudżetowej.  Globalne  saldo  sektora  publicznego  powstaje  więc  przez  kumulację  deficytu,  jeśli  
występuje  on  we  wszystkich  elementach  systemu  finansów publicznych,  lub  przez  kompensację  sald  ujemnych  i  
dodatnich.  Posługiwanie  się  globalnym  saldem  sektora  publicznego  jest  szczególnie  ważne  przy  ocenie  
gospodarki  finansowej  władz  publicznych  danego  kraju  oraz  przy  porównaniach  z  innymi  krajami.  Ten  ostatni
aspekt  jest  o  tyle  ważny,  że  systemy  finansów  publicznych  w  poszczególnych  krajach  wciąż  wykazują  istotne  
różnice,  stąd  opieranie  się  wyłącznie  na  saldzie  budżetu  państwa  (władz-' centralnych) przy dokonywaniu
porównań  międzynarodowych,  ważnych  zwłaszcza  wtedy,  gdy  dany  kraj  należy'do  jakiegoś  ugrupowania
gospodarczego,  prowadziłoby  do  powierzchownych  ocen.
235
5.  Mechanizm  powstawania  deficytu  budżeto          go
Opisując  mechanizm  powstawania  deficytu  budżetowego  i  długu  publicznego  należy  mieć  na  uwadze  
strumieniowy  charakter  dochodów  i  wydatków  budżetowych.  Obserwacja  funkcjonowania  budżetu  prowadzi  
bowiem  do  wniosku,  że  jest  to  urządzenie  przypominające  - jak  to  trafnie  zauważył  S.  Bolland  - pompę  ssąco-
tłoczącą9,  czyli  przyjmujące  strumienie  dochodów  od  jednych  podmiotów  i  kierujące  je  do  innych  podmiotów.  
Wyjaśnienie  równowagi  budżetowej  wyłącznie  w  kategoriach  analizy  strumieniowej  nie  jest  jednak  w  pełni  
możliwe,  ponieważ  rzadko  suma  strumieni  dochodów  jest  zgodna  pod  względem  ich  rozmiarów  i  czasu  ze  
strumieniami  wydatków.  Rezultat  porównania  tych  dwu  strumieni  można  przedstawić  w  następującej,  wysoce  
zagregowanej, formie:
(14) (15) (16)
gdzie: - suma  strumieni  dochodów  budżetowych,  wydatków  budżetowych.
Porównanie  sumy  strumieni  dochodów  z  sumą  strumieni  wydatków  oznacza  najczęściej  występowanie  albo  
nadwyżki,  albo  deficytu.  Wyjaśnienie  zjawiska  powstawania  nadwyżki  budżetowej  nie  nastręcza  trudności.  
Inaczej  jest  z  deficytem  budżetowym.  Budżet  państwa  jest  funduszem  na  ściśle  określony  czas,  z  reguły  na  jeden  
rok  kalendarzowy.  Techniki  realizacji  dochodów  budżetowych  oraz  technika  ich  rozdysponowywania  stwarzają  
możliwość  niezrównoważenia  budżetu  w  różnych  momentach  okresu  od  T 0 do Ti. Bank centralny, jako
podstawowy partner rządu  w  sprawach  budżetu,  ogranicza  rozbieżności  w  czasie  między  dochodami  a  
wydatkami  państwa  przez  tzw.  operacje  otwartego  rynku.  Może  jednak  powstać  sytuacja,  w  której  ze  względu  na  
ogrom operacji dochodowo-wydatkowych  budżetu  ani  aparat  skarbowy,  ani  aparat  bankowy  nie  zauważą  
naruszenia  równowagi  między  tymi  strumieniami,  jeżeli  na  koniec  okresu  budżetowego  dojdzie  do  
samoczynnego  zrównoważenia  dochodów  i  wydatków.  Oznacza  to,  że  układ  budżetowy  cechuje  stabilność.
Zasadnicze  znaczenie  dla  badania  równowagi  budżetowej  ma  porównanie  strumieni  dochodów  i  wydatków  na  
koniec  roku  budżetowego.  Zamknięcie  okresu  budżetowego  wywołuje  ważne  skutki  prawne  i  ekonomiczne.  
Budżet  jest  uchwalany  przez  parlament  na  okres  roku,  potem  traci  moc,  co  oznacza,  że  organy  budżetowe  nie  
mają  prawa  do  korzystania  ze  środków  budżetowych.  Prawo  to  nabędą  dopiero  wraz  z  uchwaleniem  przez  
parlament  nowego  budżetu.  Z  ekonomicznego  punktu  widzenia  nie  wykorzystane  środki  budżeto-
236
9
Por. S. Bolland Wstęp  do  nauki  finansów,  wyd. 3, PWE, Warszawa 1986, s. 129.

- suma strumieni
we  „nie  przepadaj?  'ecz  po  konfrontacji  z  sumą  strumieni  dochodów  tworzą  saldo,  które  oznacza  albo  powstanie  
zobowiązań  wobec  budżetu,  albo  należności  wobec  budżetu.
Ze strumieniowego charakteru  budżetu  wynikają  ważne  konsekwencje  metodologiczne.  Pojęcia:  deficyt  
budżetowy  i  nadwyżka  budżetowa  są  właściwe  dla  strumieniowej  metody  analizy  równowagi  budżetowej,  czyli  
dla  jednego  okresu  (roku)  budżetowego.  Badanie  równowagi  (nierównowagi)  budżetowej w kilku (w dowolnej
ilości)  okresach  budżetowych  jest  możliwe  wówczas,  gdy  obok  wymienionych  wyżej  pojęć  deficytu  i  nadwyżki  
budżetowej  wprowadzimy  pojęcia:  dług  publiczny  oraz  akumulacja  publiczna.
W  kontekście  prowadzonych  rozważań  dług  publiczny  można  traktować  jako  sumę  deficytu  powstałego  w  
okresach poprzednich, a akumulacja publiczna  jest  sumą  nadwyżek  budżetowych  powstałych  w  okresach  
poprzednich.  Zależności  między  nadwyżką  i  deficytem  budżetowym  a  akumulacją  publiczną  i  długiem  
publicznym  można  wyjaśnić  na  podstawie  prostego  przykładu  (tablica  14).
Punktem  wyjścia  analizy  jest  założenie,  że  w  okresie  od  T0 do Tx występował  stan  równowagi  między  dochodami  
a  wydatkami.  W  następnym  okresie,  od  T\ do T2, strumień  dochodów  budżetowych  był  większy  niż  strumień  
wydatków,  czego  skutkiem  jest  dodatnie  saldo  (nadwyżka  budżetowa),  przekształcające  się  w  akumulację  
publiczną.  W  kolejnym  okresie,  od  T2 do Tv także  występuje  nadwyżka  budżetowa  (100  jednostek)  - wartość  
akumulacji  publicznej  wzrasta  już  do  150  jednostek.  Następny  rok  budżetowy  przynosi  deficyt.  Zakumulowane  
w  poprzednich  okresach  nadwyżki  pozwalają  pokryć  ten  deficyt  bez  konieczności  zadłużania  się.  Co  więcej,  
zachowana  została  część  zgromadzonych  wcześniej  finansowych  zasobów  publicznych  (80  jednostek).  Chociaż  
więc  w  okresie  od  T3 do TA budżet  wykazał  deficyt
237
Tablica  14.  Analiza  równowagi  budżetowej  metodą  strumieniowo--zasobową  (liczby  fikcyjne)
Stan akumulacji
Okres Dochody Wydatki Nadwyżka publicznej
lub deficyt lub  długu
(saldo  dochodów publicznego
i  wydatków) (saldo  należności
i  zobowiązań  
budżetu  państwa)

7", 800 800 0 0


T* 1000 950 + 50 + 50
1200 1100 + 100 + 150
n
TĄ 1400 1470 -70 + 80
7", 1500 1640 -140 -60
T6 1700 1680 + 20 -40
w  ujęciu  rocznym,  to  przy  uwzględnieniu  zaK.uuimvw.      ,--~ r-r___
sowych  zasobów  publicznych  wciąż  występuje  dodatnie  saldo.  Sytuacja  zmienia  się  w  okresie  od  T4 do T5, kiedy
to  deficyt  budżetowy  jest  większy  niż  akumulacja  publiczna,  co  doprowadza  do  powstania  długu  publicznego.  
Dług  ten  utrzymuje  się  nadal  (choć  się  zmniejsza)  mimo  że  w  okresie  następnym,  od  T 5 do Te, w  ujęciu  
strumieniowym,  znowu  pojawiła  się  nadwyżka  budżetowa.  Ten  prosty  przykład  pokazuje  z  całą  ostrością,  że  
rozpatrywanie  równowagi budżetowej  w  jednym  okresie  budżetowym,  tak  charakterystyczne  dla  strumieniowej  
metody  analizy  zjawisk,  ma  ograniczone  walory  poznawcze.  W  stanie  budżetu  państwa  można  zorientować  się  
dopiero  na  podstawie  następujących  równań:
B^R-W  =  E±A, (17)
B  =  E±A, (18)
gdzie: B ~ stan  budżetu  państwa  w  ujęciu  strumieniowo-zasobowym, R - strumień  dochodów  budżetowych,  W -
strumień  wydatków  budżetowych,  E - saldo  strumieni  dochodów  i  wydatków  budżetowych, A - saldo
zobowiązań  i  należności  budżetowych  w  okresach  poprzednich.
Analiza  równań  daje  obiektywny  obraz  równowagi  budżetowej.
6.  Ekonomiczne  rodzaje  deficytu  budżetowego
Deficyt  budżetowy  to  nie  tylko  formalny,  rachunkowy  wynik  działalności  państwa  w  sferze  finansów  
publicznych,  ma  on  także  głęboką  treść  ekonomiczną.  Rozpoznanie  treści  ekonomicznej  deficytu  budżetowego  
jest  trudne  m.in.  z  następujących  przyczyn: , .
1)    okres  jednego  roku,  na  który  sporządza  się  zwykle  budżet,  jest  zbyt  krótki,  żeby  ocenić  przyczyny  zjawiska;;
2)    rok  budżetowy  na  ogół  nie  przystaje  do  przebiegu  cyklu  koniunkturalnego,  tymczasem  poszczególne  fazy  
cyklu  wpływają  w  różny  sposób  ha  dochody  i  wydatki  budżetowe;; '' .
3)    deficyt  może  dotyczyć  budżetów  bieżących,  majątkowych,,  zwyczajnych,  nadzwyczajnych  itp.;;  wyłania  się  
więc  kwestia,  jak  interpretować  ewentualny  deficyt  poszczególnych  rodzajów  budżetów  i  jeszcze  ważniejsza  
sprawa"'  związków  między  saldami  tych  budżetów;;
4)    deficyt  budżetowy  nie  może  się  ograniczać  do  budżetu  państwa  (budżetu  centralnego);;  deficyt  powinien  być  
odnoszony  do  całego  systemu  fun- •  duszy  publicznych;;  jest  to  zrozumiałe,  skoro  między  nimi  istnieje  system  
transferów;;  chodzi  w  szczególności  o  transfery  między  budżetem  państwa  a  budżetami  samorządowymi  oraz  
funduszami  ubezpieczeń  społecznych;;
5)    deficyt  budżetowy  jest  w  pewnym  stopniu  powiązany  z  polityką  monetarną  państwa;;  np. wysoka stopa
procentowa  ogranicza  aktywność  gospodarczą,  a  więc  obniża  wpływy  z  tytułu  podatków,  jednocześnie  pożyczki
238
nierównowagę  budżetową  bieżącą  i  przyszłą  - wynika to ze wzrosiu KUSZLUW obsługi  długu;;
6)  stan  budżetu  krajowego  (funduszy  publicznych)  pozostaje  pod  wpływem  otoczenia  zewnętrznego,  wyraża  się  
to  m.in.  kształtowaniem  się  kursu  waluty  krajowej  wobec  walut  obcych;;  związek  ten  wynika  zarówno  z  faktu,  iż  
zagraniczne  zakupy  sektora  publicznego  (np.  broni)  finansowane  są  z  budżetu,  jak  i  z  faktu,  że  zadłużenie  
państwa  (budżetu)  może  mieć  charakter  zewnętrzny.
Analiza  przyczyn  i  treści  deficytu  budżetowego  powinna  dać  odpowiedź  na  dwa  zasadnicze  pytania:
- po  pierwsze,  czy  deficyt  budżetowy  jest  skutkiem  żywiołowych  procesów  gospodarczych,  których  wystąpienia  
nie  można  było  przewidzieć  w  fazie  budowy  budżetu,
- po  drugie,  czy  deficyt  budżetowy  wynika  ze  świadomej  polityki  gospodarczej  i  fiskalnej  państwa.
Trudności  w  interpretacji  treści  deficytu  budżetowego  są  więc  wyzwaniem  dla  teorii  ekonomii.  Pewną  próbą  
wyjaśnienia  tej  złożonej  kwestii  jest  zaproponowane  przez  ekonomistów  rozróżnienie  trzech  rodzajów  deficytu  
budżetowego:
1) deficyt rzeczywisty,
2) deficyt strukturalny,
3) deficyt cykliczny.
Deficyt rzeczywisty ex definitione jest  faktyczną  różnicą  między  wydatkami  i  dochodami  w  danym  okresie  (roku  
budżetowym).
Deficyt    strukturalny  jest  wielkością  symulowaną,  hipotetyczną,  •  powstającą  w  warunkach,  gdy  dochody  i  
wydatki  są  realizowane  przy  pełnym  wykorzystaniu  zdolności  wytwórczych  gospodarki.
Deficyt      cykliczny  jest  rezultatem  cyklu  koniunkturalnego  (ożywienia  lub  recesji)  wpływającego  na  dochody  i  
wydatki  budżetowe,  a  więc  występuje  w  warunkach,  gdy  gospodarka  nie  funkcjonuje  przy  pełnym  wyko-"
rzystaniu zdolności  wytwórczych.  Jak  łatwo  zauważyć,  deficyt  cykliczny  zawsze  różni  się  od  rzeczywistego  i  
strukturalnego10.
•      W  teorii  podkreśla  się,  że  różnica  między  deficytem  strukturalnym  a  deficytem cyklicznym wynika ze
stosowania  różnych  narzędzi  polityki  fiskalnej,  do.  których,  zalicza- się  automatyczne  stabilizatory  koniunktury  
i/lub  narzędzia  ■'  dyskrecjonalnego:oddziaływania  państwa  na  gospodarkę.  Deficyt  cykliczny  jest  konsekwencją  
stosowania  automatycznych  stabilizatorów  koniunktury11.
•  W  rzeczywistości zależność  między  rodzajem  deficytu  a  czynnikami  wywołującymi  go  nie  jest  tak  prosta,  
jednakże  przedstawione  rozróżnienie  niewątpliwie  ułatwi  zrozumienie  przyczyn  i  natury  deficytu  budżetowego.
10
Pof. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus Ekonomia, t. 1, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 525-527. ■ ' .
11
Por. ibidem.
239
W tablicy 15 przedstawiono czynniki wzrostu ;9ficytu  budżetoweg  Stanów  Zjednoczonych.  W  latach  1979,  
1982,  1986  ro/.ióżniono  trzy  rodzaj  deficytu  oraz  wpływ  różnych  czynników  na  jego  wielkość.
Tablica  15.  Źródła  wzrostu  deficytu  budżetowego  Stanów  Zjednoczonych  w  latach  1979,  198!  1986 (w mld doi.)
Źródło:  P.A.  Samuelson,  W.D.  Nordhaus  Economici, wyd. 13, McGraw-Hill, New York 1989, s. 391.
7.  Równowaga  budżetowa  jako  kryterium  oceny  działalności  władz  publicznych
Zachowanie  równowagi  budżetowej  jest  zadaniem  trudnym.  W  związku  z  tym  zarówno  w  analizie  teoretycznej,  
jak  i  w  realizowanej  polityce  finansowej  państwa  potrzebne  jest  racjonalne  podejście  do  zasady  zrównoważenia  
budżetu.  Równowaga  budżetowa,  deficyt  budżetowy,  dług  publiczny  wywołują  wiele  emocji  w  społeczeństwie,  
są  przedmiotem  ostrych  polemik  polityków.  Jest  to  po  części  uzasadnione  tym,  że  budżet  państwa  jest  - w
większym  lub  mniejszym stopniu - odzwierciedleniem  działalności  państwa,  stąd  też  deficyt  budżetowy  może  
kojarzyć  się  ze  złą  gospodarką  pieniężną  (finansową)  państwa,  a  nadwyżka  budżetowa  - przeciwnie. W tym
kontekście  należy  pamiętać,  że  przeciętny  obywatel  ocenia  działalność  państwa,  która  ma  charakter  
makroekonomiczny,  wedle  kryteriów  własnej  działalności,  ściślej  wedle  zasad  własnej  gospodarki  finansowej  
(budżetu  domowego),  która  ma  charakter  mikroekonomiczny.  Możliwości  kształtowania  równowagi  budżetu  
państwa  są  znacznie  większe  niż  możliwości  kształtowania  budżetu  domowego.  Trzeba  pamiętać  też,  że  na  
ocenie  obecnej  gospodarki  budżetowej  państwa  ciążą  poglądy  będące  reminiscencją  klasycznej  nauki  
skarbowości,  której  zasady
240
Deficyt i czynniki jego wzrostu 1979 1982 1986

A.  Deficyt  budżetowy
rzeczywisty 16 146 204
cykliczny 0 91 26
strukturalny