Etude de cas pays: Republique democratique du Congo

EVALUATION DE LA
PARTICIPATION ET ;

DE L'IMPUTABILITE

Mars 2008
 Participation et Imputabilité
Etude de cas pays en République Démocratique du Congo
Rapport final

Belgique – Service Publique Fédéral des Affaires Rédaction :

Etrangères du Commerce extérieur et de la
Coopération au développement - Service de GREGA Pierre
l’Evaluation Spéciale (S04)
GARBARINO Sabine
Sweden – Swedish International Development
TSHIONZA MATA Georges
Cooperation Agency – SIDA – Departement for
Evaluation and internal Audit EGGEN Manuel
Table des matières
Table des matières ..................................................................................................................... 2
Résumé exécutif......................................................................................................................... 3
Abréviations ............................................................................................................................. 11
Deuxième partie : Méthodologie............................................................................................. 16
2.1. Cadre général de l’évaluation ........................................................................................... 16
2.2. Phase de démarrage........................................................................................................... 17
2.3. Phase principale ................................................................................................................. 19
2.4. Compte rendu sur le guide d’évaluation.......................................................................... 21
Troisième partie : le Contexte pour la P&I ............................................................................ 22
3.1. Le contexte socio économique ........................................................................................... 22
3.2. Le contexte politique.......................................................................................................... 23
3.3. Le contexte institutionnel : de la Transition aux élections démocratiques ................... 24
3.4. La bonne gouvernance : défi du développement............................................................. 26
3.5. La société civile................................................................................................................... 27
3.6. Le contexte de l’aide extérieure ........................................................................................ 28
Quatrième partie : Constats .................................................................................................... 31
4.1. Environnement pour la P&I ............................................................................................. 31
4.2. Capacités institutionnelles, organisationnelles et individuelles ..................................... 37
4.3. Les canaux pour la P&I..................................................................................................... 40
4.4. Changements dans les politiques, les pratiques, les comportements et les relations de
pouvoir ............................................................................................................................................. 44
4.5. Impacts plus larges en matière de développement.......................................................... 49
5.1. Question 1 : Canaux, mécanismes et processus............................................................... 50
5.2. Question 2 : Résultats ........................................................................................................ 53
5.3. Question 3 : Pistes vers des résultats et un impact plus larges en matière de
développement................................................................................................................................. 55
5.4. Question 4 : la P&I et l’efficacité de l’aide ...................................................................... 56
Sixième partie : Recommandations ........................................................................................ 57
6.1. Sur l’approche générale de la P&I ................................................................................... 57
6.2. Sur les enjeux opérationnels ............................................................................................. 58
6.3. Sur le dialogue politique.................................................................................................... 60
ANNEXES ............................................................................................................................... 62
Annexe A : Termes de référence............................................................................................. 63
Annexe B: Méthodologie......................................................................................................... 73
1. Cadre général de l’évaluation ............................................................................................... 73
2. Phase de démarrage ............................................................................................................... 74

2
 3. Phase principale...................................................................................................................... 80
4. Compte rendu sur le guide d’évaluation .............................................................................. 84
Annexe C: Analyse du contexte .............................................................................................. 85
1. Profil de la RDC ..................................................................................................................... 85
2. Perspective historique : de la dictature et des guerres … vers la paix et la stabilité
démocratique ................................................................................................................................... 85
3. Le contexte socio-économique ............................................................................................... 88
4. Le contexte institutionnel....................................................................................................... 92
La période de Transition.............................................................................................................................. 92
Les nouvelles institutions issues des élections ............................................................................................ 93
5. La bonne gouvernance : défi du développement ................................................................. 95
6. Une société civile au centre du développement.................................................................... 98
7. Contexte de l’aide en RDC .................................................................................................. 101
Les années 80 : la coordination de l’aide................................................................................................... 101
Les années 90 : le contexte politique ......................................................................................................... 103
Les années 2000 : la reprise de l’aide internationale ................................................................................. 104
Annexe D: Description synthétique des interventions ......................................................... 110
Annexe D1: Project Radio Okapi ................................................................................................ 110
Annexe D2: Projet d’Appui aux Institutions de la Transition – AIT....................................... 115
Annexe D3: Projet de renforcement des capacités des Intervenants des Institutions, des
Organisations de la Société Civile et des Partis Politiques dans l’organisation des élections
démocratiques, crédibles et transparentes – EISA .................................................................... 123
Annexe D4: Supporting Congo’s Transition Towards Sustainable Peace - Search for Common
Ground/Centre Lokolé ................................................................................................................. 129
Annexe D5: Initiative pour un Leadership Collaboratif et la Cohésion de l’Etat (ILCCE) -
Woodrow Wilson International Center for Scholars................................................................. 134
Annexe D6: Breaking the links between natural resource exploitation, conflict and corruption
in the DRC – Global Witness ....................................................................................................... 139
Annexe D7: Appui au Conseil National des ONG de Développement – CNONGD................ 144
Annexe D8 : Programme de formation syndicale de la Confédération Syndicale Congolaise –
CSC................................................................................................................................................. 150
Annexe D9 : Appui au renforcement de l’Etat de droit et à la restauration de la Justice dans
la ville de Kinshasa et dans les provinces du Bas-Congo et du Bandundu .............................. 156
Annexe D10 : Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des Communes de
Kisenso et de Kimbanseke - PAIDECO-Kin .............................................................................. 161
Annexe E: Liste des personnes consultées/interviewées...................................................... 167
Annexe F: Guides d’interviews............................................................................................. 173
Annexe G: Documents consultés .......................................................................................... 177

Résumé exécutif

3
Dans le cadre d’une évaluation comparative menée dans 5 pays1, l’étude de cas en RDC a eu
pour objectif d’analyser la pertinence et les résultats atteints par un échantillon de dix
interventions qui visaient à renforcer la « Participation & l’Imputabilité» (P&I)2. Cette
« P&I », constitutive de la gouvernance, entendue au sens large, suppose, d’une part, des
acteurs capables de faire connaître leurs intérêts et préoccupations et, d’autre part, une
capacité des gouvernants à rendre des comptes, en réponse à ces interpellations.

En suivant une méthodologie développée par l’Overseas Development Institute (ODI) cette
étude de cas pays vise à contribuer à l’objectif global de l’évaluation conjointe, à savoir :
- améliorer la compréhension de l’aspect P&I au niveau des partenaires du
développement en cartographiant et en détaillant leurs approches et stratégies
destinées à améliorer l’aspect P&I et menées dans un éventail de contextes de pays en
développement ;
- tirer dans le même temps des enseignements quant aux approches qui ont le mieux
fonctionné, à quel endroit et pourquoi;
- évaluer les effets d’un éventail d’interventions P&I de donateurs au niveau de la
gouvernance et de l’efficacité de l’aide, ainsi que la durabilité desdits effets.

1. Constats

La RD Congo est généralement considérée comme un (très) mauvais élève en matière de

gouvernance. La longue période de dictature, les combats armés aux origines internationales,
les conflits et violences internes, la corruption, ont précipité tous les indicateurs de
gouvernance, de transparence et de respect de droit de l’homme de ce pays vers le bas. A
partir d’un passé récent aussi sombre, la RDC a néanmoins vécu, à partir de sa stabilisation en
2003, un processus de reconstruction politique qui concerne progressivement, mais encore
très partiellement, tous les fondements constitutifs de la démocratie et de l’Etat de droit : lois
fondamentales, élections libres, libertés et régulation des médias, restauration de la justice,
réforme du secteur de la sécurité, liberté d’association, participation citoyenne, etc.

Environnement pour la P&I

Bien que réalisées dans un contexte d’Etat fragile, aux lendemains immédiats d’une très
longue crise, les interventions d’appui à la P&I qui ont été mises en oeuvre en RD Congo ont
pu bénéficier de différentes opportunités.

Les principales opportunités sont avant tout politiques :

- le cessez-le-feu de Lusaka et l’Accord global et inclusif de Pretoria, offrent le
minimum de stabilité et de sécurité régionale. Ils définissent de manière précise les
institutions politiques de transition et la manière dont les différents acteurs
s’impliquent dans la mise en place de ces institutions ;
- la forte détermination de la Communauté internationale à voir la RDC sortir de la
crise.
D’autres opportunités sont plus internes à la société congolaise :
- l’avidité d’informations et de participation de la population congolaise en général ;

1
Bangladesh, Indonésie, Mozambique, Népal et RD Congo.
2
Participation et Imputabilité est une traduction de l’expression d’origine anglo-saxonne « Citizen’s Voice and
Accountability ». Nous verrons que ce concept est encore peu commun dans les pays francophones et en
particulier en RDC.

4
 - la diversité et la dynamique des organisations de la société civile. La longue tradition
congolaise d’association et la capacité de ces organisations à pallier aux déficiences de
l’Etat, ont induit leur reconnaissance comme acteurs politiques à part entière ;
- la mise en place progressive, quoique encore fort rudimentaire, de différents textes et
cadres législatifs qui seront une référence pour certaines interventions évaluées.

En situation de très grande fragilité encore, la RDC présente un nombre important d’obstacles
et de contraintes au renforcement de la P&I : la fragilité politique (conflits persistants à l’Est
du pays, insécurité, etc.) ; la complexité et le caractère inachevé et non durable des
Institutions de la Transition ; le niveau généralisé de pauvreté extrême ; l’indisponibilité de
nombreux outils législatifs et/ou administratifs ; le délabrement des infrastructures et
l’absence généralisée de moyens matériels et humains dans les administrations publiques ; la
longue tradition de mauvaise gestion ; etc.
L’ampleur et la diversité de ces obstacles expliquent, pour une bonne part, le caractère encore
très largement inachevé de la P&I existante actuellement en RDC.

Face à ces obstacles, les différents bailleurs ont surtout recherché au sein des évolutions
institutionnelles et politiques récentes de la RDC les points d’entrée par lesquels ils ont
développé leurs appuis au renforcement de la P&I. Ainsi, les Institutions de la Transition
définies dans les accords de Pretoria, l’organisation des élections et les mécanismes de
pacification (éducation civique, prévention des conflits, etc.) sont les points d’entrée
prioritaires. Avec la fin de la Transition, de nouvelles opportunités d’interventions se
dégagent : les institutions élues, les organes de régulation pérennisés (CENI et CSAC3), le
programme de décentralisation, etc.

Pour atteindre leurs objectifs, les différentes interventions d’appui à la P&I mettent en
évidence trois stratégies essentielles :
- une stratégie de renforcement en quantité et qualité de l’expression et de la
revendication citoyenne (expression par l’élection, expression dans les médias,
expression à l’égard de l’administration communale, expression et défense de ses
droits, expression et négociation de revendications socio-économiques, expression de
modèles de société alternatifs, etc.) basée sur un meilleur accès à l’information ;
- une stratégie de soutien aux institutions d’appui à l’Etat, mais aussi aux leaders ou
fonctionnaires de ces institutions, afin que l’Etat puisse retrouver ses fonctions
essentielles et les assumer dans une plus grande transparence ;
- une stratégie qui facilite le rapprochement entre l’Etat et le citoyen pour réduire la
méfiance réciproque, améliorer la compréhension mutuelle, préciser les limites de la
responsabilité des institutions.

Capacités institutionnelles, organisationnelles et individuelles

Le principal renforcement de capacité des institutions publiques, et le plus urgent compte
tenu du contexte de départ, a été une contribution en matériel et en infrastructures de base.
D’autres renforcements de capacité sont également fournis par les interventions évaluées :
moyens financiers pour assurer le paiement du personnel et ainsi renforcer l’efficacité de leur
travail et réduire le risque de corruption ; formations, encadrement, et échange d’expériences
afin de renforcer les capacités de rédaction des législations et de négociation de celles-ci ;
organisation d’ateliers de discussion et de rencontre entre leaders afin de réduire les tensions.

3
Commission Nationale Electorale Indépendante et Conseil Supérieur de l’Audiovisuel et de la Communication.

5
La RD Congo présente cependant, encore peu d’appui au renforcement bien spécifique de
l’imputabilité des autorités publiques : les interventions se situent surtout à un niveau
préalable de renforcement général de capacité de ces institutions publiques afin qu’elles
puissent recommencer à assumer leurs responsabilités fondamentales.

Quant au renforcement des capacités des OSC4 à s’engager dans le plaidoyer ou le dialogue
politique, il prend des formes différentes dans les interventions évaluées : susciter et faciliter
la récolte d’information à travers un réseau d’OSC locales qui peut alimenter une campagne
de lobby réalisée surtout à l’extérieur par une ONG internationale, d’une part, ou soutenir, sur
base d’un partenariat plus durable, des organisations qui développent des plaidoyers plus
généralistes à long terme et qui revendiquent une concertation/négociation plus structurée
avec les autorités publiques, d’autre part.

De manière globale, le renforcement des capacités d’interpellation des OSC est nettement
plus appuyé que le renforcement des capacités d’imputabilité des autorités publiques.

Les canaux pour la P&I

En analysant les canaux utilisés pour appuyer la P&I en RD Congo ont peut retenir les
tendances générales suivantes :
- l’accent est mis en parallèle sur le renforcement des mécanismes de
changement mais aussi des acteurs qui y participent : appui à la prévention des
conflits comme préalable au renforcement de la P&I et appui au processus électoral,
d’une part ; mais aussi appuis aux acteurs de la Transition, aux plates formes
d’expression de la voix des citoyens ou aux structures de décision au niveau local,
d’autre part ;
- les voies par lesquelles sont développés ces soutiens aux changements sont
relativement classiques : échanges et transferts de connaissances et d’expériences,
formations, apports logistiques, etc. Les voies les moins traditionnelles peuvent être
rencontrées dans les interventions plus locales ou dans certaines interventions de
plaidoyer ;
- le lien entre P&I reste de manière générale assez faible : les interventions focalisent
souvent leur appui soit sur le renforcement de l’expression citoyenne (avec une
stratégie assez nette d’appui à la P) soit sur le renforcement général de capacité des
institutions publiques (avec peu de stratégie directe d’amélioration de leur
imputabilité).

Changements au niveau des politiques, des pratiques, des comportements et des relations de
pouvoir
De manière générale, les changements restent encore mineurs au regard des nombreuses
conditions indispensables pour atteindre les conditions minimales d’un Etat de droit. Au
niveau des politiques générales et de la mise en place des cadres légaux, des avancées plus
significatives peuvent être constatées ; par contre dans les comportements quotidiens de
ceux qui représentent les autorités publiques les dérapages restent encore très fréquents. Ainsi
le processus électoral abouti permet une meilleure prise de conscience de la nécessité
théorique de l’imputabilité et de la durée limitée du mandat électif ; la répartition des pouvoirs
entre le législatif et l’exécutif est visiblement plus nette actuellement si on la compare à la
situation connue durant la période de transition. Par contre, sur plusieurs points la dynamique
du pouvoir a très peu évolué : le contrôle des pratiques politiques des élus, la lutte contre

4
Organisation de la Société Civile.

6
l’impunité judiciaire, les pratiques de mauvaise gestion dans les entreprises publiques, la
gestion des ressources naturelles, etc.

Quelques éléments plus concrets permettent aussi d’apprécier des changements significatifs
de certaines pratiques dans la relation entre l’Etat et le citoyen : l’Analyse Participative
de la Pauvreté (APP) effectuée dans le cadre de la conception du Document de Stratégie de la
Croissance et de la Réduction de la Pauvreté (DSCRP) ; les canaux d’information (ex : radio)
qui permettent une meilleure conscientisation des citoyens et constituent un moyen plus direct
d’interpellation des responsables politiques. Toutefois, il est encore difficile d’apprécier les
effets réels de ces interventions au niveau d’un changement durable des pratiques et des
comportements : ainsi, si l’importance de la société civile (ou plus précisément de la
dynamique communautaire) est reconnue dans les textes, il faut encore que cela se manifeste
concrètement dans l’élaboration des politiques futures.

Impacts plus larges en matière de développement

Déceler les effets des interventions d’appui à la P&I sur l’évolution plus générale du
développement global du pays est très aléatoire en RDC compte tenu du contexte de fragilité
et de la jeunesse de la transformation politique. Il est possible d’émettre quelques
hypothèses sur le fait qu’une plus grande stabilité et sécurité créera un environnement
favorable au développement socio-économique ou sur le fait qu’une plus grande capacité des
organisations représentatives de la population permettra de mieux défendre les intérêts des
plus faibles dans les choix des politiques de développement qui seront faits par les autorités,
mais ce ne sont là que des hypothèses dont le lien avec les interventions évaluées est
impossible à identifier avec précision.

C’est au niveau local que l’évaluation a pu déceler quelques exemples d’effets limités sur
l’amélioration des conditions de vie de personnes concernées : contributions aux
investissements communaux et à l’emploi dans les ONG locales générées par le travail
participatif de Comités locaux de développement ; règlement de problèmes d’adduction d’eau
suite à des interpellations faites à la radio, etc. Ce sont là quelques exemples très limités qui
ne permettent pas de conclure à un véritable effet plus large sur le développement, la
croissance ou la réduction de pauvreté.

2. Conclusions/enseignements

Canaux, mécanismes et processus

On peut distinguer trois domaines d’action pour le renforcement de la Participation et de
l’Imputabilité en RDC :
1. Du côté de l’offre : les efforts pour renforcer la capacité du gouvernement à répondre
aux besoins des citoyens (par exemple : en instaurant des modes de décision
transparents).
2. Du côté de la demande : le soutien à l’expression citoyenne et à la détermination des
intérêts prioritaires.
3. Au niveau de l’interaction entre l’offre et la demande : construire un espace ou l’Etat
et les citoyens peuvent interagir.
La plupart des efforts ont été réalisés à travers un appui institutionnel de base durant la
période de transition et l’organisation des premières élections démocratiques. Alors que le
manque de volonté politique est fréquemment cité comme l’un des obstacles majeurs à
l’amélioration de la transparence et de l’imputabilité en RDC, cet aspect a reçu peu
d’attention de la part des bailleurs et les interventions visant à rencontrer directement le

7
problème sont peu nombreuses, de portée restreinte et connaissent des succès mitigés.
Certaines activités, qui visent à créer un espace favorable pour des interventions englobant à
la fois l’offre et la demande (par exemple la décentralisation et l’accès à la Justice), acquièrent
une bonne notoriété et contribuent à renforcer la confiance entre les citoyens et les autorités
publiques. Mais les projets développés à ce niveau demeurent généralement des projets
pilotes et restent donc limités géographiquement à certaines zones. Durant la période de
transition et après celle-ci, les soutiens ont principalement été orientés vers les organisations
traditionnelles de la société civile (ONG, médias, syndicats) dans le but d’augmenter la prise
de conscience des citoyens de leurs droits et des devoirs de l’Etat, notamment à propos des
élections. Ce soutien axé sur la demande pouvait compter sur une vitalité éprouvée de la
société civile congolaise et sur la grande popularité de la radio comme média d’information et
de communication en RDC.

Résultats
Bien qu’il soit très difficile d’isoler la contribution spécifique des bailleurs à l’amélioration de
la P&I dans l’environnement institutionnel fragile et changeant qu’a connu la RDC durant et
après la période de transition, quelques exemples de succès ont pu être observés. Le soutien à
la société civile et à la radio a contribué au haut niveau de participation au référendum et aux
élections qui ont suivi, ainsi qu’au déroulement relativement serein du processus électoral et à
l’acceptation des résultats. De plus, le soutien des bailleurs à la société civile lui a permis de
jouer un rôle plus actif dans la formulation des politiques publiques (par exemple à travers le
processus du DSCRP) et les citoyens ont pu utiliser les stations radio comme un moyen
efficace pour inciter les autorités publiques à délivrer de meilleurs services (par exemple un
meilleur accès à l’eau à Mbuji May et des sanitaires à Kinshasa), à respecter les droits des
citoyens (par exemple le droit de propriété) et à diminuer la petite corruption. A l’heure
actuelle, ces résultats demeurent davantage des événements isolés plutôt qu’une augmentation
significative de l’imputabilité. Comme le résume l’une des personnes ressources interrogées :
« les Citoyens peuvent s’exprimer librement sans aller en prison, mais l’Etat ne les écoute pas
encore pour autant ».

Des pistes vers des résultats et un impact plus larges en matière de développement
En RDC, il y a un grand espoir que la démocratie ne va pas seulement ramener une paix tant
attendue, mais va également réduire la pauvreté généralisée dans le pays en permettant en
particulier une distribution plus équitable des ressources naturelles du pays. Toutefois, dans
un environnement ou les exemples d’amélioration de la P&I restent des événements
particuliers plutôt que des résultats réellement durables, il est difficile d’identifier des impacts
plus larges en matière de développement comme conséquences des interventions des
bailleurs. A l’heure actuelle, il y a une déception naissante parmi les citoyens et l’impression
que la démocratie nouvelle et en particulier les élections tant attendues n’ont pas conduit à
l’amélioration espérée des conditions de vie et à la réduction de la pauvreté. Le futur
challenge des interventions des bailleurs sera de transformer ces succès isolés en une véritable
répartition des ressources et une distribution des atouts pour permettre une diminution
générale de la pauvreté

8
P&I et l’efficacité de l’aide
Malgré une transition soutenue par un « basket fund » géré par le PNUD, la coordination inter
bailleurs n’en est encore qu’à un stade préliminaire en RDC ; le dialogue entre les bailleurs
(dont certains sont nouveaux en RDC) reste limité à propos de la P&I, et est entravé par le
manque de définition qui grève le secteur. En outre, il y a peu de réflexions stratégiques parmi
les bailleurs sur la manière de faire face à l’obstacle du manque de volonté politique qui est
fréquemment cité, ainsi que sur les moyens d’améliorer la transparence autour de
l’exploitation des ressources naturelles. Au cours de la période de transition, l’appropriation a
été entravée par la faible capacité des autorités étatiques et fut compromise par l’urgence de
l’organisation des élections tenant compte des challenges logistiques. Il reste à voir si les
bailleurs vont saisir l’opportunité qu’offre la période de post-transition pour promouvoir
l’appropriation.

3. Recommandations

Sur base des résultats et des conclusions, l’évaluation tire trois groupes de recommandations.

En ce qui concerne l’approche générale à la P&I :

- des attentes plus réalistes de la part des donateurs, compte tenu des réalités historiques
de la RDC. Le premier principe de l’OCDE pour l’engagement international dans les
Etats fragiles est à cet égard essentiel : « prendre le contexte comme point de départ ».
- Une amélioration de la coordination de l’aide et des donateurs : le regroupement
empirique actuel des bailleurs ne suffit pas. Un véritable mécanisme concret de
coordination est nécessaire pour améliorer la pertinence et la cohérence de l’appui à la
P&I, en accordant un rôle important au partenaire congolais dans cette coordination.
- Une coordination plus concrète au sein de chaque bailleur afin de mieux mesurer les
contraintes, mieux déceler les lacunes, améliorer la complémentarité et faciliter la
généralisation des résultats positifs.

En ce qui concerne les aspects opérationnels :

- recourir à l’expertise des ONG internationales sans tuer l’émergence des acteurs
locaux : le débat a été intense en RDC sur cette question.
- Utilisation du plaidoyer externe (par exemple à travers des ONG internationales) en
complément, et non en remplacement, des capacités de plaidoyer interne.
- Utiliser de manière souple et complémentaire les différents canaux d’appui à la P&I,
en fonction de l’état d’avancement du processus de démocratisation.
- Mettre en place des mécanismes qui permettent de tirer bénéfice des expériences
réussies localement pour produire des changements plus globaux.
- Mener des stratégies de « Communication for development – C4D » pour soutenir les
acquis qui découlent de ces interventions d’appui à la P&I.

9
En ce qui concerne le dialogue politique :
- intégrer dans les interventions d’appui à la P&I une part substantielle d’intervention
destinée au renforcement des capacités des autorités publiques et mieux intégrer ainsi
un autre principe de l’OCDE concernant les Etats fragiles.
- Mieux cerner ce que recouvre le concept de « manque de volonté politique » pour
dépasser la simple prise de conscience de la pertinence de l’imputabilité et la
transformer en un véritable changement de comportements et de pratiques.
- Tenir compte de l’impact du renforcement de la société civile sur le transfert d’une
partie de ses cadres vers les organes politiques.
- Prendre en compte les droits économiques et sociaux et les traiter comme partie
intégrante des droits humains fondamentaux.

10
Abréviations

ACIDH Association contre l’Impunité et pour les Droits de l’Homme

ACP Afrique Caraïbes et Pacifique
AFDL Alliance des Forces Démocratiques de Libération
AIT Appui aux Institutions de la Transition
AMED Association des Mamans et Enfants Défavorisés – ONG congolaise
AMP Alliance pour la Majorité Présidentielle
APD Aide Publique au Développement
APE Accord de Partenariat Economique (UE – pays ACP)
APEC Appui au Processus Electoral au Congo
APNURC Appui au Programme National d’Urgence de Renforcement des Capacités
APP Approche Participative de la Pauvreté
ASADHO Association Africaine des Droits de l’Homme
AWEPA Association of European Parliamentarians for Africa
BAD Banque Africaine de Développement
BDC Belgian Development Cooperation
BIEL Bureau d’Information Electoral
BIRD Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement - (BM)
BM Banque Mondiale
BTC Belgian Technical Cooperation
C4D Communication for Development
CAD Comité d’Aide au Développement
CAF Country Assistance Framework
CCD Comité Communal de Développement
CCRE Comité de Coordination des Ressources Extérieures
CDCE Cadre de Concertation de la Société Civile pour l’Observation des Elections
CEE Commission Economique Européenne
CEI Commission Electorale Indépendante
CELC Commission de l’Ethique et de la Lutte Contre la Corruption
CENI Commission Electorale Nationale Indépendante
CENADEP Centre National d’Appui au Développement et à la Participation populaire
CIDA Canadian International Development Agency
CL Centre Lokolé
CLD Comité Local de Développement
CONAFED Comité National Femmes et Développement
COPIREP Comité de Pilotage de la Réforme des Entreprises Publiques
CNCD Centre National de Coopération au Développement – ONG belge
CNONGD Conseil National des ONG de Développement
CRONGD Conseil Régional des ONG de Développement
CSAC Conseil Supérieur de l’Audiovisuel et de la Communication
CSC Confédération des Syndicats Congolais
CSC-B Confédération des Syndicats Chrétiens de Belgique
CTB Coopération Technique Belge
CVR Commission Vérité et Réconciliation
CV&A Citizens’ Voice and Accountability
DDR Désarmement, Démobilisation et Réinsertion
DFID Department for International Development
DGCD Directorat Général de Coopération au Développement

11
DRIS sprl Développement, Réhabilitation, Intégration et Sécurité
DSCRP Document Stratégique pour la Croissance et la Réduction de la Pauvreté
EISA Electoral Institute of Southern Africa
EITI Extractive Industries Transparency Initiative
ESSEC Ecole Supérieure des Sciences Economiques et Commerciales - Paris
GEDI Groupe d’Encadrement pour le Développement Intégral – ONG congolaise
GPS Global Positioning System – Système de Géolocalisation par satellite
FAD Fonds Africain de Développement
FED Fonds Européen de Développement
FIDA Fonds International de Développement Agricole
FNED Formation aux Notions Elémentaires de Droit
GW Global Witness
HAM Haute Autorité des Médias
HQ Headquarter
IAD Institutions d’Appui à la Démocratie (CEI, HAM, CVR, CECL, ONDH)
ICTJ International Center for Transitionnal Justice – ONG d’Afrique du Sud
IDA Association Internationale de Développement – (BM)
IDH Indicateur du Développement Humain
IEOI Institut d’Education Ouvrière Internationale, Belgique
ILCCE Initiative pour un Leadership Collaboratif et la Cohésion de l’Etat
IRC International Rescue Committee
IRENE Institut pour la Recherche et l’Education sur la Négociation en Europe
ITIE Initiative pour la Transparence de l’Industrie Extractive
LE Ligue des Electeurs
MIBA Minière de Bakwanga
MLC Mouvement de Libération du Congo
NADYC Noyau de la Dynamique Communautaire
NU Nations Unies
OCDE Organisation de Coopération et de Développement Economique
OCEAN Organisation Concertée des Ecologistes et Amis de la Nature – ONG
congolaise
ODI Overseas Development Institute
ODM Objectif du Millénaire pour le Développement
OFIDA Office des Droits et Accises
ONDH Observatoire National des Droits de l’Homme
OP Organisations Paysannes
OPEP Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole
OPM Oxford Policy Management
OSC Organisations de la Société Civile
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement
PAIDECO Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des Communes
PAP Plan d’Actions Prioritaires
PARC Performance Assessment Ressource Centre
PPTE Pays Pauvres Très Endettés
P&I Participation et Imputabilité
RAID Rights and Accountability In Development
RCD Rassemblement Congolais pour la Démocratie
RCN Réseau des Citoyens – Citizen’s Network
RDC République Démocratique du Congo
RECIC Réseau d’Education Civique du Congo

12
RENADHOC Réseau National des Droits de l’Homme du Congo
RENOSEC Réseau National pour l’Observation et la Surveillance des Elections au Congo
RODHECIC Réseau d’Organisations des Droits Humains et d’Education Civique
d’Inspiration Chrétienne en République Démocratique du Congo
SADC Southern African Development Community
SENAREC Secrétariat National pour le Renforcement des Capacités – Ministère du Plan
SERACOB Service de Renforcement des Appuis aux Communautés de Base en Afrique
Centrale
SES Service de l’Evaluateur Spécial
SFCG Search for Common Ground
SIDA Swedish International Development Cooperation Agency
SRP Stratégie de Réduction de la Pauvreté
SSR Security Sector Reform
UE Union Européenne
UK United Kingdom
UN Union pour la Nation
UNDP United Nation Development Program
UNTC Union Nationale des Travailleurs Congolais
UNTZa Union Nationale des Travailleurs du Zaïre
USAID United States Agency for International Development
WSM World Solidarity – Solidarité Mondiale, ONG belge
WWICS Woodrow Wilson International Center for Scholars

13
Première partie: Introduction
Contexte et justification de l’étude de cas-pays
La gouvernance, entendue au sens large, correspond à un processus démocratique associant
les pouvoirs publics, la société civile ainsi que le secteur privé, tant au niveau central que
local, dans le développement d’une société. Ce processus d’interaction équilibrée entre le
citoyen et l’Etat suppose, d’une part, des acteurs capables de faire connaître leurs intérêts et
préoccupations (« Participation…) et, d’autre part, une capacité des gouvernants à rendre des
comptes, en réponse à ces interpellations (… et Imputabilité »).

Dans ce contexte, un groupe restreint de pays partenaires du CAD (Evaluation Core Group) a
décidé d’élaborer une évaluation conjointe de l’aide au développement apportée au
renforcement de ces aspects de « Participation et Imputabilité – P&I». Cette évaluation
conjointe se base sur cinq études de cas/pays, réalisées au Bangladesh, en Indonésie, au
Mozambique, au Népal et en RD Congo. Chaque étude se base sur une méthodologie
commune développée par l’Overseas Development Institute (ODI)5. Le bureau d’Etudes et de
Consultance DRIS sprl a été désigné par le Service de l’Evaluation Spéciale du SPF Affaires
Etrangères de Belgique pour mener l’étude de cas en RD Congo.

Plusieurs éléments justifient de consacrer une étude de cas à la RD Congo. Ce pays est
généralement considéré comme un (très) mauvais élève en matière de gouvernance. La longue
période de dictature, les combats armés aux origines internationales, les conflits et violences
internes, la corruption, ont précipité tous les indicateurs de ce pays vers le bas. La RDC se
trouve donc régulièrement en queue de classement des indicateurs de gouvernance, de
transparence, de respect des droits de l’homme mais aussi des indicateurs plus généraux de
développement. A partir d’un passé récent aussi sombre, la RDC a néanmoins vécu un
processus de reconstruction politique depuis sa stabilisation en 2003, qui concerne
progressivement tous les fondements constitutifs de la démocratie et de l’Etat de droit : lois
fondamentales, élections libres, libertés et régulation des médias, restauration de la justice,
réforme du secteur de sécurité, liberté d’association, participation citoyenne, etc.

Objectifs de l’étude de cas-pays

L’étude de cas en RDC a donc eu pour objectif d’évaluer la pertinence d’un échantillon
d’interventions qui visent à renforcer la P&I et d’en analyser les réussites et les échecs. Une
analyse synthétique de chacune des interventions évaluées est reprise en annexe D et la Table
1. Toutefois, l’évaluation n’avait pas pour objectif d’effectuer une analyse en profondeur de
chaque intervention individuelle mais bien de tirer les leçons communes qui peuvent être
retenues de l’impact que cet échantillon d’interventions a pu avoir sur le renforcement de la
P&I, dans le contexte particulier d’un Etat fragile comme la RDC. Ceci constitue le contenu
principal de ce rapport.

Le manque de recul historique rend cette analyse particulièrement périlleuse d’une part, mais
aussi particulièrement intéressante et fertile, compte tenu de la diversité des domaines
abordés, de l’originalité du contexte et du caractère inachevé des transformations. Par ailleurs
l’étude a également été attentive à la spécificité de la perception de ce concept de P&I, qui,
d’origine anglophone, est, aujourd’hui encore, peu commun dans les environnements
francophones. En effet, en remarque préliminaire, il est important de souligner que le concept

5
“Evaluation of CV&A – Evaluation framework. And Annex A: Evaluation framework, Methodological
Guidance for Country Case Study – August 2007

14
de P&I, en RDC est encore peu intégré dans la terminologie et rares sont les personnes qui
sont familières avec ce vocabulaire. Par contre, en explicitant ces termes, l’évaluation a pu
constater que les personnes interviewées font rapidement référence à la relation entre la
société civile et l’Etat. Il s’agit moins du lien entre les individus et les institutions publiques.
En effet, historiquement, la société civile a pris une place particulièrement importante dans la
relation entre le citoyen et l’Etat au Congo ces dernières années alors que les notions de
responsabilité horizontale et de pouvoirs législatif, exécutif et judicaire sont encore
relativement nouvelles en RDC.La société civile a assumé des fonctions socio-économiques
parfois abandonnées par l’Etat (ou exercées de différentes manières en fonction des
différentes zones géographique de ce vaste pays) ; elle a été institutionnellement reconnue au
milieu des années nonante lors de la Conférence Nationale Souveraine ; et elle a été impliquée
dans les institutions qui ont piloté la transition démocratique, etc.

Le présent rapport rend compte des résultats des deux phases (démarrage et principale) qui
ont composé cette évaluation et qui se sont déroulées du 20 octobre 2007 au 20 janvier 2008.
Ces phases comprenaient entre autre :
- une analyse des documents de base ;
- une concertation avec les pays partenaires du CAD ;
- une mission de terrain préalable à Kinshasa du 4 au 11 novembre 2007 ;
- une mission de terrain principale à Kinshasa et Mbuji Mayi du 23 novembre au 21
décembre 2007.

Structure du rapport
Dans un souci de cohérence et de comparabilité, le rapport s’efforcera de suivre le plus
fidèlement possible le canevas spécialement développé pour cette évaluation multi-pays lors
de la concertation des différents pays partenaires de cette évaluation à Bonn, fin octobre 2007.
Les parties 2 et 3, qui sont développées de manière plus détaillée dans les annexes, brossent
les éléments de contexte de l’évaluation :
- une présentation de la méthodologie précise les modalités de choix des interventions
analysées et les outils utilisés ;
- une analyse du contexte présente de manière succincte la situation du pays et de l’aide
qui lui est accordée.
Les trois dernières parties du rapport présentent la synthèse des résultats généraux de l’étude
qu’il a été possible d’identifier en examinant une dizaine d’interventions différentes. Ces
résultats comprennent à la fois des éléments d’appréciation de la contribution des
interventions au renforcement de la P&I (quatrième partie), des leçons à tirer des
interventions analysées (cinquième partie) et enfin des recommandations qu’il y a lieu de
suggérer (sixième partie).

15
Deuxième partie : Méthodologie
2.1. Cadre général de l’évaluation
Cette évaluation est une étude de cas/pays menée en RDC à propos de projets P&I. Elle
s’inscrit dans le cadre d’une évaluation conjointe menée par un groupe restreint de sept pays
partenaires du CAD/OCDE. Les différentes études de cas se sont basées sur une méthodologie
commune élaborée par ODI. Cette méthodologie a fait l’objet d’une appropriation concertée
entre bailleurs et consultants chargés des différentes études de cas.

L’étude est le fruit d’un travail collectif des consultants sous la direction de Pierre GREGA.
L’équipe de consultants a été composée de manière telle qu’elle associe différentes
sensibilités culturelles (congolaise pour faciliter l’approche locale ; francophone et
anglophone pour maîtriser la diversité de perception du concept de P&I). Les consultants ont
travaillé en coordination permanente lors des missions de terrain et lors de la phase de
rédaction, multipliant les moments de discussion entre eux. Toutes les parties du rapport ont
été soumises à la relecture de tous les membres de l’équipe. Ce rapport illustre donc un point
de vue partagé par l’ensemble des consultants.

L’équipe d’évaluation était composée de Pierre GREGA, Sabine GARBARINO, Georges

TSHIONZA MATA et Manuel EGGEN. Pierre GREGA, team leader, dispose d’une
expérience de plus de vingt années dans les différents secteurs de la coopération au
développement (coopération non gouvernementale, coopération bilatérale et multilatérale). Il
a pour principal domaine d’expertise l’appui institutionnel et la bonne gouvernance. Il dispose
en outre d’une connaissance approfondie de l’Afrique centrale et de la RDC en particulier où
il a déjà réalisé plus d’une trentaine de missions de courte ou de moyenne durée au long de sa
carrière. Sabine GARBARINO est consultante au bureau anglais Oxford Policy Management
(OPM). Elle dispose d’une très bonne connaissance des politiques de développement et de la
gouvernance publique dans les domaines économiques et sociaux (programmes d’appui
financés par DFID, Banque Mondiale). Georges TSHIONZA MATA est directeur du Service
de Renforcement des Appuis aux Communautés de Base en Afrique Centrale (SERACOB)
qui est un réseau régional travaillant avec les organisations de la société civile. Il a été
largement impliqué dans l’Approche Participative de la Pauvreté (APP) qui a associé la
société civile à la préparation du DSCRP. Lors de la rédaction du rapport, l’équipe a en outre
bénéficié de l’appui de Manuel EGGEN, juriste spécialisé en droits de l’Homme et chargé
d’études depuis plus de deux ans au sein du bureau DRIS.

Il a été décidé de scinder les évaluations pays en deux parties. Une phase de démarrage avait
pour objectif d’analyser le contexte, d’augmenter la compréhension mutuelle du concept
« P&I », de s’assurer d’une bonne appropriation de l’évaluation par les partenaires et de
sélectionner les interventions P&I qui allaient faire l’objet de l’analyse. La phase principale
devait permettre de réaliser une analyse approfondie des interventions sélectionnées et de tirer
des conclusions générales pour l’ensemble de l’étude.

16
 2.2. Phase de démarrage
Cette première phase avait d’abord pour but d’explorer les différentes perceptions et
interprétations des concepts de P&I. Au cours d’interviews semi directives, les consultants ont
donc récolté des données qualitatives sur la manière dont ces concepts sont appréhendés par
les principales parties prenantes de la coopération en RDC, regroupées en quatre catégories :
- les Autorités congolaises rencontrées, tant politiques qu’administratives ;
- les Acteurs locaux congolais ;
- les Acteurs internationaux actifs en RDC (Organisations multilatérales, Agences
d’exécution bilatérales et ONG internationales) ;
- les Bailleurs.

Le second objectif principal de la mission de démarrage était d’arrêter la sélection des

interventions qui devaient être soumises à l’évaluation en concertation avec les différents
bailleurs concernés.
La visite de terrain de plusieurs projets potentiellement évaluables, l’examen de rapport
d’évaluation de certains d’entre eux, et les entretiens semi directifs, avec chacun de ces
bailleurs, ont permis de préciser quelles étaient les interventions prioritaires à retenir pour
chacun des bailleurs pris individuellement.
Une sélection d’une dizaine d’interventions a été retenue par l’équipe de consultants et
présentée pour approbation à la réunion de débriefing de la mission de démarrage, qui a
confirmé la sélection reprise ci-dessous en proposant de retenir la ville de Mbuji Mayi dans la
province du Kasaï Oriental, comme second lieu d’évaluation.

Cette seconde localisation a été retenue pour les raisons suivantes :

- il s’agit d’une province dans laquelle l’opposition radicale était particulièrement
présente, une partie importante de la société civile était donc très critique à l’égard de
l’autorité publique.
- Cette province, soumise au code minier, compte d’importantes ressources naturelles
exploitées pour une grande part de manière informelle. Elle est donc une bonne
illustration concrète de cette contradiction inhérente et permanente de la RDC entre sa
richesse en termes de ressources naturelles et la pauvreté extrême de sa population.
- Le niveau de pauvreté de cette province est parmi les plus élevés de la RDC.
- Cette province est rarement visitée par les équipes d’évaluation externes.6

6
Pour plus d’information sur la province du Kasaï Oriental, voyez la troisième partie (Contexte, 3.1.)

17
Table 1 : Liste des interventions sélectionnées en fonction des critères de sélection

Projets Bailleurs Exécutant7 Thèmes Localisation8

1 Appui à la Radio Okapi UK ONGL : Radio Médias Kinshasa +
Okapi Mbuji Mayi
2 Appui aux Institutions de la UK OM : PNUD Médias – Elections – Kinshasa +
Transition Renforcement Etat Mbuji Mayi
3 Renforcement des capacités des SE-UK ONGI : EISA Elections Kinshasa
intervenants dans l’organisation
des élections
4 Soutien à la transition au Congo UK-SE- ONGI :SFCG Résolution des Kinshasa
vers une paix durable BE ONGL : Centre conflits - Médias
Lokolé
5 Initiative pour un leadership UK-SE ONGI : Résolution des Kinshasa
collaboratif et la cohésion de WWICS conflits
l’Etat
6 Casser le lien entre exploitation SE ONGI : Global Industries extractives- Kinshasa +
des ressources naturelles, conflit Witness Appui société civile Mbuji-Maj
et corruption en RDC
7 Appui au Conseil National des BE ONGI : Appui société civile Kinshasa +
ONG de développement - 11.11.11 Mbuji Mayi
CNONGD
8 Programme de formation BE ONGL : CSC Appui Société civile - Kinshasa +
syndicale – Confédération des Syndicat Mbuji Mayi
Syndicats Congolais
9 Appui au renforcement de l’état BE -UK ONGI : RCN Justice Kinshasa
de droit et à la restauration de la
justice.
10 PAIDECO BE CB : CTB Gestion participative Kinshasa
Décentralisation

Cette sélection rencontre ainsi la plupart des critères retenus :

- trois interventions sont localisées uniquement dans Kinshasa, les sept autres disposent,
en plus de leur localisation dans la capitale, d’implantations ou de réalisations
similaires à l’intérieur du pays, parmi elles, cinq pourront être évaluées à Mbuji Mayi ;
- les interventions couvrent les différents types d’acteurs intervenants, même s’il y a
une majorité de projets exécutés par des ONG internationales, ce qui est d’ailleurs
représentatif de la modalité d’intervention en RD Congo durant la période de
transition ;
- il existe un certain équilibre entre les projets axés sur l’offre et la demande, même si
les interventions d’appui à la seule imputabilité sont les moins fréquents, ce qui est
représentatif du contexte congolais de sortie de crise ;
- il existe un équilibre entre des projets financés par les différents bailleurs partenaires
de l’évaluation et près de la moitié de ces projets sont financés par plusieurs bailleurs,
ce qui est aussi caractéristique de la situation congolaise.

7
ONGL = Organisation non gouvernementale locale, ONGI = ONG Internationale, OM = Organisation
multilatérale, CB = Coopération bilatérale gouvernementale.
8
Localisation des lieux où les interventions ont été évaluées : beaucoup de ces interventions sont présentes dans
d’autres lieux que ceux cités dans cette colonne : elles agissent souvent dans la plupart des chefs lieux de
provinces et parfois à niveau encore plus local (voir en annexe B le tableau plus complet qui reprend le niveau
d’intervention -National/Provincial/Local- de chaque projet).

18
 2.3. Phase principale
La phase principale de l’évaluation a examiné en profondeur la situation générale de la P&I
en RDC. Une seconde mission de terrain a ainsi rencontré les points de vue d’un ensemble de
personnes ressources représentatives des autorités publiques, des ONG internationales et des
acteurs locaux. Elle s’est focalisée ensuite sur l’analyse des dix interventions retenues en se
basant sur l’examen des cinq composantes des interventions P&I telles qu’identifiées dans le
guide de l’évaluation (A Opportunités, contraintes et points d’entrée de la P&I ; B. Capacités,
institutionnelles, organisationnelles et individuelles ; C. Canaux pour la Participation et
l’Imputabilité ; D. Changements dans les politiques, les pratiques, les comportements et les
relations de pouvoirs ; E. Impacts plus larges en matière de développement) et des critères du
CAD (pertinence, efficience, efficacité, impact, durabilité).

Pour chacune de ces interventions retenues dans l’échantillon, une consultation des
documents disponibles a été faite préalablement et souvent complétée par la récolte de
documents sur le terrain. Un contact préalable a été pris avec les personnes chargées du suivi
de ces projets au siège des différents bailleurs. Enfin, une récolte systématique de données a
été effectuée sur le terrain.
Les outils méthodologiques suivants ont notamment été utilisés pour réaliser cette récolte de
données sur le terrain :
- Consultation des sources secondaires (Documentation disponible)
- Focus group9
- Groupe de discussion
- Interviews semi directives des bailleurs, de personnes ressources et des intervenants
dans les projets
- Observation passive.

Par ailleurs, pour plusieurs projets, les récoltes de donnés qualitatives ont été complétées par
une visite sur le terrain : visite de studios de la Radio Okapi, de studios de radios diffusant les
programmes de SFCG, de bureaux de la CEI, de la HAM, d’un parlement et d’un gouvernorat
provincial, d’un bureau régional du CNONGD, de lieu de formation de RCN, de réalisation
de développement du projet PAIDECO, etc.

La mission principale s’est conclue par un atelier de restitution à Kinshasa le 17 décembre

2007 qui a permis de présenter les premiers éléments de conclusions de l’évaluation à
l’ensemble des parties prenantes. La liste des participants à cet atelier est reprise en annexe E.

Au niveau de la récolte de donnée, la mission principale a rencontré plusieurs difficultés :

- la période qui a précédé la mission de démarrage a été sans doute trop courte pour
permettre une appropriation collective, par l’équipe de consultants, de l’éventail
méthodologique proposé ;
- dans le contexte particulier de la RD Congo (Etat fragile, sortie de crise,
administration publique aux moyens particulièrement limités, etc.) les données
quantitatives et documentaires sont peu accessibles et manquent de continuité ;

9
L’évaluation n’a rencontré aucun problème de participation dans les Focus group : la présence a été spontanée
dans chaque cas et l’implication dans la discussion élevée. Aucun participant n’a été rémunéré pour participer
aux Focus Group ; dans certains groupes (auditeurs de radio, CSC, PAIDECO) un remboursement des frais de
transport a été effectué. Ceci témoigne encore une fois de l’intense volonté de la population congolaise à donner
son avis et à participer à la chose publique.

19
 - la mission de démarrage a choisi de retenir dix interventions à analyser afin de
disposer d’un échantillon équilibré entre bailleurs et représentatif de la multiplicité des
actions entreprises durant la transition. La grande taille de cet échantillon et les
conditions logistiques de la RDC ont imposé de réduire le nombre de méthodes
utilisées pour les évaluer.

Compte tenu de la difficulté générale de disposer de données quantitatives, la mission a

privilégié les interviews semi directives des parties prenantes afin de cibler au mieux les
principales sources d’informations directes. Ainsi, la mission d’évaluation a eu recours à un
éventail d’outils méthodologiques qui se sont avérés très bien appropriés. On peut citer par
exemple :
o appréhension de bénéficiaires directs très dispersés : sélection aléatoire, Focus
group dans deux villes différentes, publics diversifiés, diagramme de Venn ;
o analyse d’une délicate confrontation des officiers de police et des représentants
de la société civile : observation silencieuse d’un atelier, suivie dans un second
temps et en un lieu différent, d’un focus group avec certains des participants de
cet atelier ;
En outre, toutes les interviews et rencontres ont été introduites par une explication
systématique du concept de P&I, pour tenter de pallier le fait que l’environnement
francophone est peu familiarisé avec ce concept.

Durant la mission principale sur le terrain, un représentant du SES du Ministère belge des
Affaires Etrangères a accompagné l’équipe des évaluateurs. Pour assurer une parfaite
transparence, cette personne a été présentée à chaque personne interviewée. Ce représentant
du SES n’était pas membre de l’équipe d’évaluation, il a gardé tout au long de la mission une
attitude d’observation, sa présence ayant pour but une meilleure connaissance personnelle des
mécanismes d’évaluation. Il est difficile de mesurer l’impact de cette présence sur les
réponses apportées, même si, a priori, cet impact semble faible, au vu du déroulement des
entretiens.

A la fin des deux missions (mission de démarrage et mission principale), une restitution des
premières conclusions a été présentée auprès de la plupart des parties prenantes qui ont pu
exprimer leurs observations et réactions (voir participants en annexe E). Le rapport a fait
l’objet d’un premier draft qui a été soumis pour commentaires à plusieurs parties prenantes
(Les représentants des bailleurs à Kinshasa, le SES de la coopération belge, SIDA, DFID,
11.11.11, etc.). Il a également été transmis au bureau chargé du suivi de la qualité des
différentes études de cas-pays (PARC). Chacun des commentaires de ces différentes parties
prenantes a fait l’objet d’une révision argumentée dans la version finale du rapport.

20
 2.4. Compte rendu sur le guide d’évaluation
Le guide d’évaluation représente un outil très utile et particulièrement détaillé pour analyser
les interventions P&I. Il se base sur une analyse approfondie à la fois des aspects de
Participation et d’Imputabilité. Il a été utilement conçu pour mener les études de cas-pays et il
a permis à l’équipe d’examiner un large éventail de facteurs liés à la P&I.

Cependant, le guide s’avère très complexe et contient plusieurs niveaux d’analyse, à savoir :
les cinq composantes du guide, les quatre questions d’évaluation et les critères du CAD. Alors
que les composantes et les questions d’évaluation constituent un fil adéquat et utile pour
l’analyse des interventions P&I, les critères du CAD apparaissent parfois comme un ajout
superflu à la méthodologie. De plus, étant donné qu’il ne s’agit pas d’une évaluation de
projets individuels, les critères du CAD ne sont pas nécessairement les plus appropriés pour
analyser le soutien général des bailleurs à la P&I dans un pays.

Au vu de la complexité du guide d’évaluation et du nombre d’interventions à analyser (dix

dans le cas de la RDC), l’équipe de consultant a du gérer au mieux le temps disponible entre
la mission de démarrage (comprenant la sélection des interventions) et le travail effectif sur le
terrain. En pratique, cela a pu avoir pour conséquence de compromettre quelque peu le travail
de collecte de données qualitatives. L’équipe aurait par exemple aimé consacrer plus de temps
pour l’analyse de chaque intervention, en développant davantage le séquençage des méthodes,
en utilisant des outils méthodologiques plus variés ou en développant davantage les « modèles
de changement » durant la phase de récolte de données plutôt que pendant l’analyse. Enfin,
l’équipe d’évaluation estime que le guide d’évaluation aurait pu accorder plus d’importance
aux critères de sélection des projets.

21
Troisième partie : le Contexte pour la P&I
3.1. Le contexte socio économique
La RDC est le troisième plus grand pays du continent africain. Sa position centrale en Afrique
et sa richesse en ressources naturelles et en matières premières ont toujours attiré les
convoitises des puissances occidentales ainsi que de ses voisins régionaux. Cette situation
privilégiée est par contre en contraste total avec la pauvreté généralisée du pays.

Près de 400 groupes ethniques coexistent sur le vaste territoire de la RDC10. La population,
estimée à 58 millions d’habitants, vit pour la grande majorité sous le seuil de pauvreté
(71%)11. La mauvaise gestion des ressources nationales et les guerres successives ont conduit
à la détérioration générale de la situation socio-économique du pays : délabrement des
infrastructures économiques et sociales de base, rétrécissement du secteur privé formel, pertes
de vies humaines par millions, déplacements de populations par centaines de milliers, baisse
générale du niveau de vie de la population, émergence et développement des activités des
OSC pour assurer la survie de la population face à la démission de l’Etat dans ses missions
essentielles de service public.

Ainsi, la RDC est devenue l’un des pays les plus pauvres du monde. Avec un Indice de
Développement Humain de 0,411 (IDH 2005), la RDC se situe à la fois en dessous de la
moyenne de l’Afrique subsaharienne (0,493) et en dessous de la moyenne des pays les moins
avancés (0,488).

La province du Kasaï oriental

La pauvreté frappe tout le territoire national et toutes les catégories sociales, même si des
inégalités très marquées existent. Ainsi, la province du Kasaï Oriental (où s’est déroulée pour
partie la mission d’évaluation), dotée d’énormes richesses minières, apparaît aujourd’hui
comme une des provinces les plus pauvres du pays. Cette province est le premier producteur
en diamant industriel ; pourtant son essor économique a été plombé par des conflits politiques
et ethniques particulièrement violents ainsi que par une législation inappropriée pour les
investissements étrangers et nationaux.

De 1996 à la fin de 2001, le Kasaï Oriental n’a pas échappé aux méfaits des différentes
guerres. Les ressources naturelles (notamment le diamant, le bois, le cheptel, etc.) ont été
exploitées à outrance tant par les forces alliées que par les forces de la rébellion. La principale
société d’exploitation du diamant du pays, la MIBA, a été spoliée de ses principales
ressources financières et matérielles soit pour soutenir l’effort des guerres, soit simplement
pour enrichir les agresseurs. Elle est aujourd’hui en cessation de paiement.
D’autres conflits antérieurs, notamment interethniques de 1992-1993, ont affecté les
communautés kasaïennes vivant dans la province voisine du Katanga. Ces conflits ont forcé
plus de 500.000 familles kasaïennes du Katanga à rentrer au Kasaï Oriental après avoir perdu

10
Estimation obtenue à la suite de différentes recherches croisées sur Internet. Voyez par exemple le site :
http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9publique_d%C3%A9mocratique_du_Congo#_note-7 qui renseigne
plusieurs sources référençant de 250 à 450 groupes ethniques (Bantu, Soudanais, Nilotique, Chamite, Pygmée,
etc.). Ceux-ci sont à leur tour divisés en sous-groupe.
11
DSCRP, p.24

22
la plupart de leurs biens et, souvent, plusieurs membres de leurs familles. Aujourd’hui,
beaucoup de ces déplacés vivent dans des conditions infrahumaines12.

La proportion de la population de cette province, vivant avec moins d’un dollar par jour, est
estimée à 83 %. Le PIB par habitant est inférieur de 14 % à ce qu’il était en 199913.

Durant les années de troubles, la répartition des pouvoirs en RDC se caractérise par une
démission de l’Etat dans ses missions essentielles, l’absence de mécanismes de contrôle
nationaux et un cadre légal déliquescent. Le pouvoir est davantage détenu par les potentats
locaux et les chefs de clan, ce qui peut amener à des replis identitaires et à des conflits
interethniques violents (par exemple : le conflit Kantago-Kasaïens). L’Est du pays (les deux
Kivus, et l’Ituri) voit régner des chefs de guerre qui sèment la terreur parmi la population
civile et se livrent à des luttes sanglantes pour la maîtrise des richesses naturelles.

Dans leur combat pour la survie, les congolais peuvent néanmoins compter sur la dynamique
communautaire (voir 3.5) et la famille. En effet, malgré la situation économique désastreuse,
la solidarité interpersonnelle, favorisée par une conception large de la famille, reste un ciment
fort de la société congolaise qui permet d’atténuer l’acuité des effets de la crise économique.
Cette solidarité fait naître de nombreux réseaux de dons et de contre dons, parfois très étalés
dans la durée. La famille reste vue par la très grande majorité des congolais comme le lieu
d’épanouissement par excellence. Les familles consacrent une partie importante de leurs
revenus à l’éducation et à la santé et compensent ainsi, tant bien que mal, la démission de
l’Etat dans ces deux secteurs.

La religion constitue également un important refuge à la dure réalité quotidienne. Les églises
sont parmi les institutions les plus influentes du pays. Le catholicisme, le protestantisme et le
kimbanguisme (communauté chrétienne de rite protestant, qui vénère la mémoire de Simon
Kimbangu, martyr de l’intolérance religieuse à l’époque coloniale) sont les religions les plus
pratiquées. L’Islam compte également plusieurs milliers d’adeptes. A côté de ces grands
cultes fleurissent en RDC des myriades d’églises du réveil et de sectes dont le financement ne
brille pas toujours par sa transparence… Dans l’ensemble, les Congolais pratiquent leur culte
de manière tolérante. La RDC ne semble pas être un terreau propice au développement de
communautés fondamentalistes. En revanche, la pratique religieuse se juxtapose parfois avec
les superstitions, le fétichisme, voire la sorcellerie. Il n’est pas rare que des enfants, soi-disant
ensorcelés, fassent l’objet de véritables sévices ou soient abandonnés par leur famille.

3.2. Le contexte politique

Très rapidement après son indépendance en 1960 et l’assassinat de son Premier Ministre
démocratiquement élu (Patrice Lumumba), le Congo va vivre sous le régime autoritaire du
Président Mobutu qui, durant plus de trois décennies, va largement dilapider les richesses
congolaises et va progressivement isoler le pays au plan international. En 1997 une coalition
dirigée par Laurent Désiré Kabila (AFDL) renversa ce régime avec l’aide d’alliés extérieurs.
Cependant, Laurent Désiré Kabila fit très tôt preuve d’indépendance vis-à-vis de ses alliés de
12
Comité Technique Provincial du DSCRP du Kasaï Oriental : DSRP de la Province du Kasaï Oriental,
décembre 2006. Pour une analyse du conflit entre le Katanga et le Kasaï, voyez, Donatien DIBWE dia Mwembu,
Mémoire collective. Le conflit Katangais – Kasaïen et le rôle des universitaires dans l’espace public (1991-
2005), Université de Lubumbashi, 2005, disponible sur le site : http://web.univ-
pau.fr/RECHERCHE/CREPAO/pdf/pau_intelec_092006/dibwe.pdf
13
Idem

23
l’Est (Rwanda, Burundi, Ouganda). Ceux-ci prirent prétexte de l’incapacité de Kinshasa à
contrôler les rebelles hutus Interhamwe (exilés en RDC après le génocide commis au Rwanda
en 1994) pour intervenir militairement sur le territoire congolais. Cette longue période de
guerre divisa le Congo jusqu’en 2003 et coûta la vie à plus de 3 millions de personnes14 et
verra Laurent Désiré Kabila se faire assassiner à son tour en janvier 2001. Il sera remplacé par
son fils Joseph Kabila à la tête du pays. L’Accord global et inclusif de Pretoria (2002) a
marqué officiellement la fin de ces années de guerre, bien que des poches de conflits aient
perduré et perdurent encore, notamment à l’Est du pays. Cet accord a engagé la RDC dans un
processus de transition politique jusqu’à la tenue d’élections démocratiques en 2006 sous la
supervision de la Communauté internationale (CIAT et MONUC).

Malgré des campagnes électorales marquées par la prolifération des discours de haine et le
déséquilibre des moyens mis à la disposition des candidats, la population congolaise a
démontré, avec dignité et détermination, son attachement à un modèle démocratique et non-
violent de désignation de ses dirigeants. Ces élections ont été l’aboutissement d’un long et
difficile processus de retour à la paix et de stabilisation des institutions politiques de la RDC.
Elles ont permis de franchir une étape décisive vers la consolidation de la démocratie et vers
une vie politique apaisée impliquant l’ensemble des acteurs politiques congolais. Cependant,
de nombreux événements récents (affrontement entre les groupes armés de Bemba et les
troupes gouvernementales en mars 2007, nouveaux conflits à l’Est du pays, etc.) ont démontré
que le chemin vers la consolidation de la paix et de la démocratie reste long.

3.3. Le contexte institutionnel : de la Transition aux élections

démocratiques
C’est dans un contexte politique et économique particulièrement précaire que l’Accord global
et inclusif de Pretoria a ouvert la période de transition à partir de juin 2003. Aux termes de
l’article 89 de la Constitution de la Transition, un gouvernement a été mis sur pied selon la
logique inédite du « 1+4 », à savoir : 1 Président de la République et 4 Vice-présidents issus
des différentes parties belligérantes et de l’opposition démocratique. Un parlement,
comprenant des membres désignés par les différentes composantes signataires de l’Accord de
Sun City, était chargé de voter des lois devant consacrer l’évolution du nouvel ordre politique
et de définir les moyens de fonctionnement de l’Etat. Enfin, l’espace institutionnel de la
Transition était complété par la mise sur pied des institutions dites « d’appui à la
démocratie ». Elles devaient servir de rempart contre les dérives des institutions politiques
classiques. Il s’agissait de :
- la Commission Electorale Indépendante (CEI), avec pour mission d’organiser des
élections libres, transparentes et démocratiques ;
- la Haute Autorité des Médias (HAM), devant garantir le pluralisme, la régulation et le
caractère de service public des médias ;

14
Parmi les études les plus sérieuses qui ont été menées sur la situation humanitaire de la RDC durant les années
de guerre, on citera notamment les rapports de l’ONG américaine International Rescue Committee. Ainsi entre
1998 et 2002, l’IRC avait estimé la mortalité excédentaire causée par le conflit congolais à 3,3 millions de morts.
Voir: International Rescue Committee, “Mortality in the Democratic Republic of Congo, Results from a
Nationwide Survey”, Conducted September-November 2002, reported April 2003.
Un nouveau rapport publié en 2007 montre que l’ampleur de la crise humanitaire n’a pas pris fin avec la
Transition politique puisque le nombre de morts excédentaires est maintenant évalué à 5,8 millions de personnes.
Voir International Rescue Committee, “Mortality in the Democratic Republic of Congo, An Ongoing Process”,
fifth and latest survey, covering the period from January 2006 to April 2007 (disponible sur le site:
http://www.theirc.org/resources/2007/2006-7_congomortalitysurvey.pdf ). Le rapport de l'IRC souligne que
depuis la transition, peu de décès sont reliés à la violence, la plupart des décès sont en effet attribuable à des
maladies facilement évitables ou traitables comme la malaria, la diarrhée, la pneumonie et la malnutrition.

24
 - la Commission d’Ethique et de Lutte contre la Corruption (CELC), garante de la
bonne gouvernance, de la transparence et de l’assainissement des mœurs publiques ;
- la Commission Vérité et Réconciliation (CVR), avec pour mandat d’aider les
Congolais à relire leur histoire et à connaître la vérité sur les causes des violations des
droits de l’homme et crimes subis, en vue de les réconcilier ;
- l’Observatoire National des Droits de l’Homme (ONDH), pour l’observation et le
contrôle du respect des droits humains.

Il ressort de nos entretiens avec des personnes ressources que si la CEI et la HAM ont été en
mesure d’assurer substantiellement les objectifs qui leur étaient confiés, ce ne fut pas
vraiment le cas de la CECL, de la CVR et de l’ONDH, faute de moyens et parfois de volonté
politique.

Depuis le 29 octobre 2006, la République Démocratique du Congo (RDC) a bouclé les

élections majeures qui devaient marquer la fin de la période de transition. Ce sont là des
signes importants qui indiquent que la RDC entre progressivement dans le concert des nations
dites démocratiques.

Les élections ont permis la mise en place de nouvelles institutions, telles qu’elles ont été
prévues dans la nouvelle Constitution adoptée par référendum le 19 décembre 2005. Il s’agit
principalement des institutions suivantes :
- Le Président de la République ;
- La Chambre basse du parlement (l’Assemblée Nationale) ;
- La Chambre haute du parlement (le Sénat) ;
- Et dans chaque province du pays : un Gouverneur élu au suffrage indirect, une
Assemblée provinciale et un Gouvernement provincial.

25
 3.4. La bonne gouvernance : défi du développement
Les décennies de la dictature ont anéanti les principes élémentaires de la saine gestion
publique et la situation s’est encore dégradée au cours des années de guerres. Tous les
indicateurs de gouvernance sont au plus bas depuis 1998 et la RDC se place en dessous de la
moyenne des autres pays de la région. En 2006, la RDC obtient un score de 5,8 sur 100 au
niveau de l’indicateur « Voice and Accountability » de la Banque Mondiale15. Tous les
indicateurs sont dans le rouge pour le Global Integrity report de 2006 (note globale « très
faible ») qui mesure l’existence et l’efficacité des mécanismes nationaux anti-corruption et la
RDC est classée 144ème sur 158 pays dans le rapport de Transparency International qui
mesure le degré de corruption (voir référence en Annexe C).

Au cours de la Transition certaines initiatives ont été mises en place pour tenter de redresser
le niveau de gouvernance des pouvoirs publics et leur capacité à répondre aux préoccupations
des citoyens. Ainsi, un Secrétariat National pour le Renforcement des Capacités (SENAREC)
a été créé. Celui-ci avait notamment pour mission d’élaborer un Appui au Programme
National d’Urgence de Renforcement des Capacités en RDC (APNURC) avec le concours des
partenaires extérieurs16. Malgré les ambitions de ce programme financé par pas moins de sept
bailleurs17, on doit jusqu’à présent conclure à une portée limitée de l’APNURC. D’après les
personnes ressources interrogées, cela s’explique notamment par le fait qu’il était orienté
exclusivement vers les activités de renforcement des capacités relevant du domaine de la
gestion macro-économique et, cela au seul niveau de l’Administration centrale des services
publics. Certains domaines du secteur public à l’échelle centrale et provinciale, le secteur
privé ainsi que la société civile n’ont pas été pris en compte dans l’APNURC, en dépit de leur
rôle déterminant dans la reconstruction du pays. La portée limitée du programme est
également le fait d’un manque de coordination et de dialogue entre les différents bailleurs
ainsi qu’un manque de leadership de la partie congolaise18.

La nouvelle Constitution place également la gouvernance au centre des priorités. Elle pointe
notamment les enjeux suivants comme fondamentaux : l’instauration de la bonne
gouvernance comme l’une des priorités de lutte contre la pauvreté ; le découpage territorial
avec de nouvelles provinces, la décentralisation et l’unité du pays. L’enjeu est également
d’améliorer l’imputabilité horizontale, à savoir une clarification de la répartition des pouvoirs
entre l’exécutif, le législatif et le judiciaire.

L’instauration d’une bonne gouvernance et d’un minimum de stabilité macro-économique ne

peut être envisagée que si les principaux acteurs nationaux de développement, à savoir, le
Gouvernement, le secteur privé et les organisations de la société civile s’engagent de manière
participative et durable, dans la voie concertée de la reconstruction du pays. A cet égard, une
des décisions les plus importantes a été le lancement, en 2004, d’une Analyse Participative de
la Pauvreté (APP) au niveau national. Rompant avec les méthodes « à l’ancienne » (celles
d’une planification de façade et bureaucratique), des représentants des communautés locales,
des organisations non gouvernementales, de la société civile, et du secteur privé à travers le

15
Source: World Bank, Worldwilde Governance Indicators: 1996-2006. La Banque mondiale analyse plusieurs
indicateurs de gouvernance dont celui de “Voice and Accoutability”.
16
Pour une présentation du SENAREC et du PNURC, voyez notamment : SENAREC, Note de présentaiton du
Secrétariat Général pour le Renforcement des capacités, Kinshasa, juillet 2003 (version disponible sur le site
http://www.ccre.cd/senarec/senarecapropos.pdf ).
17 PNUD, BAD, ACDI, ACBF, la France, la Belgique, la BM.
18
Entretiens avec des membres de la CTB et du PNUD notamment.

26
pays ont été appelés à contribuer à l’analyse de l'état de la pauvreté dans le pays et à se
prononcer sur les voies et moyens de rendre meilleures les conditions de vie de la population.

L’objectif primordial de l’APP était de fournir des données qualitatives à l’élaboration de la

Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (SRP) de la RDC dans le Document de Stratégie de
Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP). L’analyse participative a démontré que,
du point de vue de la population, le principal problème de pauvreté est la mauvaise
gouvernance. Comme l’indique la plupart des rapports provinciaux de cette analyse
participative, la mauvaise gouvernance est alimentée notamment par les abus de pouvoirs des
autorités à tous les niveaux, la corruption, l’impunité ainsi que le pillage du patrimoine public.

Le programme du nouveau Gouvernement de la RDC, approuvé le 24 février 2007, s’appuie

sur le DSCRP. Il est indiqué dans l’avant-propos de ce programme, que les élections donnent
au peuple congolais un pouvoir de contrôle et de sanction sur le Gouvernement à travers ses
élus. La bonne gouvernance est définie comme « la pierre angulaire du programme. Sa
restauration favorisera la construction d’un Etat fort et prospère qui garantit un
développement durable et une économie stable capable de réduire la pauvreté »19. Par
ailleurs, le fait que la RDC ait retenu la « dynamique communautaire » comme l’un des cinq
piliers du DSCRP, est un point de départ unique pour une approche participative en vue de la
réduction de la pauvreté.

3.5. La société civile

Depuis la démission de l’Etat de ses fonctions de service public, le pays a connu une
explosion des activités de la petite et moyenne entreprise du secteur informel et des
organisations inspirées des dynamiques communautaires au sein de la société. Le mouvement
associatif a ainsi ouvert des perspectives à la population et a permis de créer des emplois. De
nombreux citoyens ont d’ailleurs tenté de créer leur propre activité dans le secteur, ce qui se
traduit par la multiplication des organisations aux moyens limités dont les statuts et les
objectifs ne sont pas toujours très clairs.

Malgré des moyens restreints, l’action des organisations de la société civile sur le
déroulement des élections, ainsi que sur les plans institutionnel, socio-économique et du lobby
politique tant durant la transition qu’après cette période, a très certainement été essentielle20.
Certaines Organisations de la Société Civile (OSC) aux capacités humaines et
institutionnelles plus importantes ont assuré leur rôle de contre pouvoir avec détermination.
C’est notamment le cas du CNONG qui coordonne l’action des ONG en RDC.

Cependant dans ce foisonnement multiple d’organisations, nombreuses sont aussi celles qui
sont confrontées à des problèmes aigus qui réduisent leur capacité d’action (problèmes de
gouvernance interne, manque de prise en compte de la dimension genre, impact limité auprès
des citoyens, désertion des membres dirigeants, …). Par ailleurs, l’utilisation fréquente en
RDC du concept d’ONG par des individus, pour développer une activité professionnelle ou
pour soutenir une carrière politique personnelle, est de nature à dévaloriser l’action des ONG
à finalité réellement sociale.

Le réseau d’Eglises constitue un élément important de la société civile. La Religion est au

19
Gouvernement de la RDC, Programme du Gouvernement 2007-2011, Kinshasa, juillet 2007, p.39 disponible
sur le site http://www.un.int/drcongo/archives/ProgrammeGouvernementFinal.pdf
20
Interviews avec des responsables de la coordination de l’organisation des élections et des responsables
d’organisations internationales en RDC.

27
centre de la société congolaise et les Eglises font partie des institutions les plus influentes du
pays. L’Eglise Catholique en particulier (le Catholicisme est la religion la plus répandue en
RDC) dispose d’un réseau bien établi dans le pays même dans les zones rurales les plus
éloignées.

Depuis l’époque coloniale, la RDC a hérité d’une forte culture syndicale. Le nombre exact
de syndicats n’est pas disponible mais on estime entre 117 et 380 leur nombre à travers le
pays. Le faible niveau d’emplois formels et la situation socio-économique actuelle rend
l’action syndicale extrêmement difficile. Il en résulte une représentation syndicale limitée.
Néanmoins, les syndicats sont au centre du dialogue social et essaient de promouvoir la
réconciliation nationale ainsi qu’une plus grande égalité entre les hommes et les femmes. Ils
agissent également contre le travail des enfants.

Dans un pays avec un faible taux d’alphabétisation et où la majorité des congolais ont un
pouvoir d’achat limité, la presse écrite et la TV sont peu répandues. La Radio constitue dès
lors la source d’information la plus importante. En outre, la radio est extrêmement populaire
auprès de la majorité des congolais et joue un rôle important dans la vie quotidienne de la
population qui écoute avec attention les informations, les émissions et la musique. Cependant,
les stations radios restent souvent locales et doivent relever de nombreux défis logistiques et
d’infrastructures, telles que les fréquentes coupures d’électricité. Enfin, les journalistes radios
compétents sont rares et peu (ou pas) payés, ce qui constitue une entrave permanente à leur
indépendance.

3.6. Le contexte de l’aide extérieure

Le contexte de l’aide en RDC s’avère assez malaisé à déterminer de manière précise. En effet,
les données sur les montants de l’aide et les secteurs d’intervention, disponibles auprès des
institutions congolaises, manquent de continuité et sont peu comparables.

Jusqu’au début des années quatre vingt, la RDC (alors Zaïre) bénéficiait de diverses
ressources extérieures tant au titre d’emprunts qu’au titre de dons. En l’absence d’un cadre
approprié de gestion et de suivi des ressources extérieures, la mobilisation des aides s’est faite
en ordre dispersé. Afin de pallier ce problème de gestion, le régime a créé à l’époque, un
Comité de Coordination des Ressources Extérieures (CCRE).

Durant les années quatre vingt, les données du CCRE révèlent quelques variations de l’aide
extérieure en fonction du contexte et de la capacité d’absorption de la RDC. De 1982 à 1989
les partenaires bilatéraux sont intervenus à concurrence de 50,03% de l’ensemble des
ressources, emprunts extérieurs et dons accordées à la RDC, alors que les partenaires
multilatéraux ont contribué pour 41,20% de ces mêmes ressources. Les institutions privées
extérieures ont, pour leur part, participé à 8,77% de cette aide extérieure.

Au cours des années nonante, l’évolution des aides extérieures a été fortement influencée par
le contexte politique et institutionnel. Ainsi, à partir de 1991, le régime Mobutiste va mettre
fin à la plupart des coopérations d’Etat à Etat, ce qui va se traduire par le gel des aides
structurelles. Les activités du CCRE seront mises en veilleuse et le début des années nonante
se caractérise par le développement d’une forme de coopération financière axée sur
l’allocation presque exclusive des ressources extérieures au profit des ONG. De 1991 à 1993,
le volume des aides extérieures tend fortement à baisser, suite à cette rupture.

28
 Table 2 : Aide extérieure en RDC de 1990 à 1999 (millions USD)
ANNEES
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
TOTAL 469,6 266,38 94,66 107,6 148 313,7 324,35 240,47 124,5 195
Source : CCRE, rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la RDC
(exercices 2001-2002), Kinshasa, décembre 2002

Durant la période de guerre, on constate que l’origine de l’aide vient principalement de dons
(77%) plutôt que de ressources remboursables (23%) et ces dons sont principalement affectés
au domaine de l’assistance et du secours d’urgence ainsi que de l’aide alimentaire. Les
partenaires multilatéraux interviennent alors à concurrence de 60,65% de l’ensemble de cette
aide, alors que les partenaires bilatéraux y contribuent seulement à raison de 36,80%.

Les premières années du nouveau millénaire se caractérisent par une nette reprise de l’aide
publique au développement (APD), qui va s’accélérer à partir de 2002 pour faire face aux
urgences humanitaires et pour soutenir le processus de transition politique. L’aide est alors
principalement composée de dons (79% pour la période 2002-06), pour 21% de prêts. A partir
de 2003 et la progressive reprise des coopérations d’Etat, les aides bilatérales constituent,
selon l’OCDE, à nouveau la majorité de l’aide, l’appui multilatéral ne représentant plus que
22%21 (période 2003 à 2006)22.

Table 3 : APD RDC 1997-2006

Donor All Donors, Total
Amount Current Prices (USD millions)
Type of aid ODA Total, Net disbursements
Year 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Congo
Dem.Rep.
(Zaire) 157,61 125,47 132,38 177,12 243,11 1174,95 5416,03 1824,06 1827,3 2055,72
Source: OCDE

Cette aide récente à la RDC, à première vue importante, se caractérise surtout par des
opérations de remise de dette. C’est particulièrement le cas en 2003, lorsque la RDC va
bénéficier d’une importante réduction de sa dette dans le cadre de l’initiative PPTE.
L’allègement de cette dette, accumulée au cours des années de la dictature, était devenue
indispensable pour la survie même du pays. L’initiative PPTE a évité au pays une faillite
virtuelle et a probablement contribué à mettre sur rail la fragile transition démocratique. Cette
proportion très importante d’opérations d’allègement de dette dans l’aide extérieure récente de
la RDC, incite cependant les ONG internationales à dénoncer une aide apparente à la RDC
qui ne profite pas à la population et qui est destinée à rembourser des emprunts accumulés,
durant les décennies, par un régime autoritaire et ‘kleptocratique’. D’autant plus que, malgré
ces opérations d’allègement, le remboursement de la dette accapare, aujourd’hui encore,
19,6% des dépenses totales de l’Etat.

Compte tenu de cette évolution à la hausse de l’aide extérieure et de l’importance de

l’allègement de la dette, la RDC apparaît comme l’un des principaux bénéficiaires de l’aide

21
OCDE, Calculs effectués sur les décaissements bruts.
22
Les données reçues du Ministère du Plan de la RDC ne correspondent pas à ces données de l’OCDE. Pour
l’année 2006, le Ministère du Plan a enregistré des décaissements extérieurs de seulement 1.117,8 (millions
USD) dont 73% proviennent des bailleurs multilatéraux (Voir Ministère du Plan – direction de la coordination
des ressources extérieures, Statistiques de la RDC relatives aux décaissements extérieurs en 2006).

29
internationale sur le continent africain (premier bénéficiaire entre 2002 et 2003) et dans le
monde (septième bénéficiaire mondial en 2006).

Pour la période la plus récente (2004-2005), les principaux bailleurs de la RDC étaient par
ordre d’importance : la BM, l’Union Européenne, la Belgique, le Royaume-Uni, les Etats-
Unis et la France. La plupart de ces bailleurs étaient déjà présents durant les années nonante,
seul le Royaume-Uni est venu s’ajouter à ces principaux bailleurs.

Même s’il est difficile de disposer de données précises, directement comparables dans le
temps, sur la répartition sectorielle de l’aide, une évolution générale peut être remarquée.
Ainsi, durant les premières années du 21ème siècle, les opérations de remises de dette et l’aide
d’urgence ont représenté la plus grande partie de l’aide accordée à la RDC. Mais depuis 2006,
des aides supplémentaires ont été dégagées pour soutenir le processus électoral et de
démocratisation.

Ainsi la bonne gouvernance et l’appui à la Démocratie et à l’état de droit sont des domaines
particulièrement soutenus à partir de cette date et il est probable que l’évolution future se
poursuive dans ce sens selon les documents de stratégie politique (DSCRP) qui mettent en
exergue l’importance de soutenir la bonne gouvernance.

Table 4 : Décaissements par secteur d'activités 2006-2007

Secteurs d'activités Décaissements annuels Engagements annoncés
2006 % 2007 %
Bonne gouvernance 486,56 44 470,29 21
Infrastructures et équipements 177,431 16 355,489 16
Secteurs productifs 25,34 2 70,633 3
Secteurs sociaux 415,439 37 1102,963 50
Environnement 6,076 1 44,233 2
Multi secteur 6,988 1 171,775 8
Total général 1 117,84 100 2 215,38 100
Source : Ministère du Plan (Direction de la Coordination des Ressources extérieures), 2006

30
Quatrième partie : Constats
4.1. Environnement pour la P&I
Opportunités
Bien que réalisées dans un contexte d’Etat fragile, aux lendemains immédiats d’une très
longue crise, les interventions d’appui à la P&I qui ont été mises en oeuvre en RD Congo ont
pu profiter de différentes opportunités qui vont, dans certains cas, faciliter l’atteinte de leurs
objectifs.

La principale opportunité est avant tout politique : après des décennies de dictature et plus
de six années de conflit, l’existence de l’accord de cessez-le-feu de Lusaka et de l’accord
global et inclusif de Pretoria, offre le minimum de stabilité et de sécurité régionale
indispensable à la relance des activités politiques, sociales et économiques de l’Afrique
centrale et de la RDC. De manière plus particulière, les accords de Pretoria contiennent une
autre opportunité : la description précise des institutions politiques de transition et le mode
d’implication et de participation des différentes composantes (belligérantes, politiques mais
aussi de la société civile) dans la mise en place et le fonctionnement de ces institutions
transitoires.

La détermination de la Communauté internationale à voir la RDC sortir de crise est une

seconde opportunité politique d’importance. Plusieurs facteurs témoignent de cette
détermination : la création de la Mission de l’ONU en RDC (MONUC) en 1999 qui deviendra
la plus importante mission de maintien de la paix actuellement déployées par les Nations
Unies ; l’implication des principaux partenaires du Congo dans un suivi rapproché de
l’évolution politique du pays au travers du CIAT ; le volume global de financement externe
qui sera dégagé pour réaliser certaines étapes de la transition (notamment les élections), etc.

Exemple d’intervention du CIAT :

« Le CIAT se réjouit de l’adoption par le Parlement de la loi électorale ce
mardi 21 février. Il s’agit là d’une étape décisive dans l’organisation des
élections par la Commission Electorale Indépendante. Toutefois, le CIAT
constate avec regret que la loi n’a toujours pas été transmise au Président
de la République.
C’est pourquoi le CIAT appelle le Parlement à transmettre cette loi au
Président de la République dans les meilleurs délais, lui permettant de la
promulguer sans plus tarder. En effet, le peuple attend avec impatience les
élections et tout retard supplémentaire risque de repousser le processus
électoral au-delà du 30 juin 2006…. »
Communiqué du CIAT - Kinshasa le 25 février 2005.

L’expérience de plusieurs processus de démocratisation entamés ou réussis en Afrique

Subsaharienne a dégagé de nouvelles opportunités : exemple à analyser ou à suivre, échanges
et partages de compétence, etc. Le contexte de post apartheid en Afrique du Sud et la fin de la
guerre civile en Angola, ont certainement permis à ces deux grands voisins de la RDC de
participer plus activement à l’appui de son processus de transition (notamment, mais pas
uniquement au travers du CIAT).

31
Les opportunités sont également internes à la société congolaise. A ce niveau, la plupart des
interlocuteurs rencontrés durant l’évaluation citent d’abord l’avidité d’informations et de
participation de la population congolaise en général23.La longueur de la crise, la
profondeur de la récession et l’effet désastreux de la mauvaise gouvernance sur la vie
quotidienne du congolais, ont suscité au sein de la population en général une aspiration
urgente à tout faire pour sortir au plus vite de cette crise. En outre, malgré les années de
guerre civile et les tentatives d’exacerber les différences ethniques, un sentiment d’identité
nationale et de fierté d’appartenance à une même nation est demeuré profond au sein d’une
majorité de la population congolaise.

Au-delà de cette attitude générale d’une majorité de la population, l’évaluation a identifié au

sein de la société congolaise une autre opportunité : la diversité et la dynamique des
organisations de la société civile. La tradition, déjà longue, de regrouper et d’associer les
individus, mais aussi la capacité de ces organisations à pallier les déficiences de l’Etat, ont
induit leur reconnaissance comme acteurs politiques à part entière. Déjà fort représentées lors
des transformations politiques dans les années nonante, ces organisations ont été un des quatre
acteurs reconnus et signataires de l’accord global et inclusif et leur contribution a été
essentielle dans l’analyse participative de la pauvreté (APP) et la rédaction du DSCRP.

« Les institutions citoyennes (d’appui à la transition), à savoir la

Commission Electorale Indépendante, la Haute Autorité des Médias, la
Commission Vérité et Réconciliation, l’Observatoire National des Droits de
l’Homme, la Commission d’Ethique et de la Lutte contre la Corruption,
seront présidées par les représentants de la Société Civile/Forces Vives. »
Accord politique pour la Gestion consensuelle de la Transition en RDC,
2002.
« La répartition des responsabilités au sein des Institutions de la
transition... se fait sur la base du principe de l’inclusivité et du partage
équitable... selon des critères de compétence,....
Les fonctions de Présidents des Institutions d’appui à la démocratie
reviennent à la Composante Forces vives. Les Présidents des Institutions
d’appui à la démocratie ont rang de Ministre. Les Institutions d’appui à la
démocratie fonctionnent indépendamment du Gouvernement de la
transition. »
Accord Global et Inclusif, Pretoria, 17/12/2003

Enfin, l’évaluation identifie une dernière opportunité importante pour la réalisation des
interventions d’appui à la P&I : la mise en place progressive, quoique encore fort
rudimentaire, de différents textes et cadres législatifs adoptés au démarrage de la période
de Transition. Ces textes sont, en soi, déjà des premiers résultats du renforcement de la
gouvernance, sur lesquels pourront s’appuyer des actions futures de P&I. A titre d’exemple,
on peut notamment citer : le principe de la décentralisation confirmé par l’adoption de la
nouvelle constitution, les conclusions de la commission Lutundula24 sur les contrats relatifs

23
Le taux de participation élevé lors des élections mais aussi l’utilisation de la radio pour interpeller les
politiques ou la propension à répondre à la présente évaluation, sont autant d’illustration de volonté de la
population de s’impliquer dans la chose publique.
24
En juin 2005, la Commission Lutundula, une commission spéciale de l’Assemblée Nationale, dirigée par le
député Christophe Lutundula, a remis, un rapport relatif aux enquêtes effectuées durant plus de six mois sur les
contrats miniers et les autres contrats d’affaires signés par les rebelles et les autorités gouvernementales entre

32
aux accords miniers signés entre 1999 et 2003, l’adhésion de la RDC au processus de
l’Initiative pour la transparence de la gestion des industries extractives en 2005, etc.
La plupart des bailleurs actifs en RDC se sont appuyés sur la détermination de la
Communauté Internationale à sortir de la crise pour multiplier leurs interventions dans le
secteur de la gouvernance : la croissance des volumes des interventions depuis le début des
années 2000 est significative à cet égard. Toutefois, le nombre de ces bailleurs est resté limité
et les bailleurs présents sont intervenus de manière dispersée et discontinue (l’intensité de
l’appui a fluctué au gré des incertitudes qui ont pesé sur l’évolution du processus de
démocratisation).

Obstacles et contraintes
En situation de très grande fragilité encore, la RDC présente un nombre important d’obstacles
et de contraintes au renforcement de la P&I.
De manière synthétique, il est possible de citer les principaux obstacles, en particulier ceux
auxquels ont été confrontées les interventions analysées :
- Le contexte politique : la fragilité de la démocratie (troubles postélectoraux), la
persistance de poches de conflits notamment à l’Est du pays, le faible niveau général
de sécurité (notamment au Kasaï Oriental) et le nombre élevé de personnes victimes
de ces conflits ou de cette insécurité (des centaines de milliers de personnes déplacées,
exactions sur les populations civiles et en particulier sur les femmes).
- La complexité, le caractère inachevé et non durable des Institutions de la Transition et
du mode de répartition du pouvoir qu’il implique : cette répartition impose à d’anciens
belligérants qui ont combattus par les armes de cogérer ensemble un Etat. Elle accorde
un pouvoir comparable à des composantes dont la représentativité est fort inégale.
Celles qui sont conscientes de leur surreprésentation dans les organes de la transition,
sont aussi conscientes de la perte de pouvoir qu’impliquera pour elles le processus
électoral. Cette situation spécifique des institutions de transition est porteuse de
différentes contraintes : des stratégies de retardement sont menées par certains acteurs,
les pouvoirs locaux ne sont pas encore légitimement élus, les institutions d’appui à la
démocratie sont interrompues à la fin de la Transition, etc.
- Le niveau généralisé de pauvreté extrême : c’est un contexte qui peut favoriser
l’émergence de la petite corruption et l’exploitation informelle des ressources
naturelles. Il multiplie les préoccupations de survie qui handicapent la capacité de
militance et d’investissement dans la P&I.

« Tout notre investissement dans le CCD, c’est bénévole, cela manque de

motivation. Quand on passe une demi journée en réunion, c’est du temps
perdu… et pourtant au soir, il faut rentrer à la maison avec quelque
chose pour nourrir les enfants »
Membre CCD, PAIDECO, Kinshasa 05.12.2007
« C’est souvent difficile de réunir les gens pour une réunion, une
manifestation,… car les gens cherchent surtout de l’argent,... il faut bien

1996 et 2003, lorsque la guerre faisait rage au Congo. Ce rapport réalisé par des parlementaires de la Transition a
constaté que des douzaines de contrats sont soit illégaux, soit d’une valeur limitée pour le développement du
pays. Le rapport a recommandé leur abrogation ou leur renégociation. Il a recommandé également une action
judiciaire contre un certain nombre d’acteurs de haut rang appartenant au monde politique ou à celui des affaires,
impliqués dans ces opérations. Après de nombreux mois d’attente, ce rapport a été diffusé à tous les
parlementaires mais son examen officiel par la chambre a été reporté à de nombreuses reprises. Les organisations
de la société civile continuent à s’appuyer sur ce rapport pour exiger la révision de ces contrats.

33
 vivre »
Délégué d’entreprise, CSC, Kinshasa, 11.12.2007

- L’inexistence ou l’indisponibilité de nombreux outils législatifs et/ou administratifs

qui fondent l’organisation de l’Etat et sa relation aux citoyens : ces lacunes entraînent
la méconnaissance des lois, même chez ceux qui sont chargés de les appliquer ou de
les faire respecter.

« C’était une loi de 1978, mais on n’avait jamais pu en disposer, on

n’avait jamais eu le texte. RCN est la première institution qui nous a
donné ce texte : on a pu enfin en prendre connaissance »
Officier de Police Judiciaire, Kinshasa, 13.12.2007

- Le délabrement des infrastructures et l’absence généralisée de moyens matériels et

humains dans les administrations publiques : vu la taille du pays, ces lacunes induisent
des problèmes logistiques cruciaux pour la plupart des interventions.
- La longue pratique de comportements de mauvaise gestion : corruption, impunité,
clientélisme, pouvoir discrétionnaire, etc. réduisent les capacités d’ouverture ou la
volonté politique d’accepter le changement.
- Le manque de volonté politique, souvent cité mais peu expliqué, dont l’origine est à
chercher en partie dans les deux obstacles cités ci-dessus ;
- La forte dépendance de la RDC par rapport à l’aide extérieure : à l’égard de
l’assistance technique, des moyens financiers, des moyens logistiques, etc. Cette
dépendance peut induire une faible appropriation des interventions, dans la mesure où,
compte tenu de l’urgence, les administrations congolaises ont souvent été trop peu
renforcées pour pouvoir s’approprier l’apport externe fourni pour la réalisation de
certaines étapes de la démocratisation25.

L’ampleur et la diversité des obstacles et contraintes expliquent pour une bonne part le
caractère encore partiel et très largement inachevé de l’appui qui est actuellement apporté à la
P&I en RDC, au travers des interventions financées par les bailleurs partenaires de
l’évaluation.

Compte tenu de ces contraintes, la plupart des bailleurs ont d’ailleurs dans un premier temps
délibérément choisi de ne pas appuyer directement les autorités publiques (Gouvernement et
parlement de transition) estimant que le peu de fiabilité de ces institutions hypothéquait
l’efficacité de ces appuis. Ceci aura nécessairement un impact sur le type d’appuis P&I qui
ont pu être identifiés en RDC : importance de l’appui accordé à la société civile et au volet
demande, notamment.

25
Ainsi par exemple, le Ministère de l’Intérieur congolais était insuffisamment réorganisé et renforcé que pour
pouvoir s’approprier les résultats et les expériences que l’on peut tirer de la mise en œuvre par la CEI des deux
processus électoraux réalisés.

34
Points d’entrée
L’évolution historique récente de la RDC a fortement prédéterminé le choix des points
d’entrée des différents bailleurs qui ont financé un appui au renforcement de la P&I. L’accord
global et inclusif a défini les objectifs de la transition. Plusieurs d’entre eux ont servi de
référence pour la plupart des interventions évaluées.

« Les objectifs principaux de la transition sont :

1. la réunification, la pacification, la reconstruction du pays,
la restauration de l’intégrité territoriale et le rétablissement
de l’autorité de l’Etat sur l’ensemble du territoire national ;
2. la réconciliation nationale ;
3. la formation d’une armée nationale, restructurée et
intégrée;
4. l’organisation d’élections libres et transparentes à tous les
niveaux, permettant la mise en place d’un régime
constitutionnel démocratique.
5. La mise en place des structures devant aboutir à un nouvel
ordre politique. »
Accord Global et Inclusif, Pretoria, 17/12/2003

Les institutions issues de cet accord politique ont constitué des points d’entrée privilégiés
pour les interventions P&I :
- la Commission Electorale Indépendante (CEI) ;
- la Haute Autorité des Médias (HAM) ;
- la Commission Vérité et Réconciliation (CVR) ;
- l’Observatoire National des Droits de l’Homme (ONDH) ;
- la Commission d’Ethique et de Lutte contre la Corruption (CELC).
La mise en place de ces institutions réorganisées faisait partie de la création d’un ordre
politique nouveau cautionné par la Communauté internationale. Cette caution a incité les
différents bailleurs à contribuer à la mise en place de ces institutions. Le projet d’appui aux
AIT (Voir annexe D2) a utilisé essentiellement ce point d’entrée, d’autres projets ont parfois
indirectement appuyé cette mise en place : WWICS (Voir annexe D5), GW (Voir annexe D6),
et RCN (Voir annexe D9).

L’organisation des élections a certainement été le point d’entrée qui, globalement, a

mobilisé le plus de financement extérieur. Les projets comme l’appui aux AIT ou le projet
d’appui aux élections de EISA (Voir annexe D3) ont travaillé spécifiquement à partir de ce
point d’entrée. Les élections étant un enjeu particulièrement prioritaire pour la Communauté
Internationale, le projet AIT a d’ailleurs été doublé d’un projet APEC exclusivement consacré
à celles-ci. Par ailleurs d’autres projets comme Radio Okapi (Voir annexe D1), SFCG (Voir
annexe D4), WWICS ou CNONGD26 (Voir annexe D7) ont également consacré une partie de
leurs moyens à l’appui au processus électoral. En mettant une priorité absolue sur la tenue
rapide des élections, la communauté internationale a mobilisé massivement les bailleurs sur
ce point d’entrée particulier. Plusieurs personnes interviewées ont stigmatisé ces choix basés
sur la conception universelle d’une démocratisation basée d’abord sur le suffrage universel au
détriment d’une démarche participative plus endogène.

26
Pour illustrer les affirmations avancées dans cette partie de l’étude, quelques projets, auxquels se rapporte
l’assertion, sont cités à titre d’exemple. Cette citation n’est jamais exhaustive mais purement illustrative (chaque
projet cité ne correspond pas nécessairement avec la même intensité à la donnée qu’il illustre).

35
Une attention particulière est accordée aux outils de pacification, comme point d’entrée des
interventions (campagne d’éducation civique, prévention des conflits, réunification nationale).
A cet égard, dans le contexte congolais, les médias, et notamment la radio, se sont avérés être
des canaux privilégiés. La souplesse de la radio en a fait le point d’entrée privilégié pour une
large diffusion des informations de pacification (usage des langues locales) mais aussi
progressivement comme outil d’interpellation et de débat sur ces questions de pacification.
Des projets comme Radio Okapi ou SFCG mais aussi RCN ont privilégié ce point d’entrée.

La participation des citoyens, une composante à part entière de la problématique de la

présente évaluation, est en soi un point d’entrée sur lequel se sont focalisés presque
exclusivement des projets comme CNONGD ou CSC (Voir annexe D8) ; mais aussi
partiellement des projets comme Radio Okapi, AIT ou SFCG. En particulier, l’Analyse
Participative de la Pauvreté (APP) fut également un point d’entrée important pour la voix des
citoyens.

La fin de la Transition politique et les élections ont ouvert la voie à de nouvelles portes
d’entrée qui commencent à être exploitées par certains bailleurs :
- Les nouvelles institutions issues des élections (Présidence et surtout Assemblées
Nationales)
- La reconduction de la CEI (renommée CENI) et de la HAM (renommée CSAC).
- La nouvelle constitution, adoptée par référendum en 2005, et qui place la gouvernance
au centre du développement.
- Le DSCRP, qui constitue le document de référence pour les politiques de
développement futures et dont la bonne gouvernance constitue le premier pilier.
- L’ambitieux processus de décentralisation en préparation à l’assemblée nationale. Le
projet PAIDECO (Voir annexe D10) se situe dans cette perspective.

La stratégie des bailleurs en matière de P&I

De manière générale, l’appui en matière de P&I a été relativement dispersé au début des
années 2000. Sur base des priorités identifiées par la Communauté Internationale, les bailleurs
présents en RDC étaient sollicités un à un pour participer à telle ou telle intervention. Ainsi
plusieurs interventions analysées ont été financées parallèlement ou successivement par
différents bailleurs, parmi lesquels des membres du groupe restreint des partenaires de la
présente évaluation sans que nécessairement une stratégie commune soit établie. Il s’agissait
surtout d’une addition d’appuis ou d’interventions plutôt que d’une stratégie d’interventions.

Tout récemment, surtout après la fin de la Transition en RDC, la stratégie des bailleurs s’est
mieux structurée tout en restant encore fortement cloisonnée.
A partir de 2007, la Belgique a décidé de focaliser près d’un quart de son aide sur la
gouvernance en se concentrant de manière plus stratégique sur quelques domaines
d’interventions : le renforcement des capacités des ministères congolais (justice et fonction
publique notamment) en particulier. DFID a choisi de participer au programme multi bailleurs
avec le PNUD et de focaliser ainsi son appui à la gouvernance autour de cinq axes :
gouvernance politique, gouvernance administrative, gouvernance économique, gouvernance
locale, gouvernance judiciaire et sécuritaire. La Suède, a consacré, ces dernières années, un
tiers de son budget en RDC à deux domaines d’appui à la gouvernance : l’appui à la paix et la
prévention des conflits d’une part et les droits de l’homme et la gouvernance démocratique,
d’autre part.

36
Au niveau plus spécifique des différentes interventions financées par les bailleurs partenaires
de cette évaluation et qui font l’objet de l’étude, trois stratégies essentielles peuvent être mise
en évidence :
1. Une stratégie de renforcement en quantité et qualité de l’expression et de la
revendication citoyenne : expression du choix de l’électeur (AIT, EISA), expression
du citoyen dans les médias (Radio Okapi), expression du citoyen à l’égard de son
administration communale (PAIDECO), expression et défense de ses droits (RCN),
capacité de présenter des revendications cohérentes et de les négocier avec les
employeurs ou les politiques (CSC), expression de revendications plus générales
(lobby), de modèle de société (GW, CNONGD, CSC), etc. Améliorer la qualité de la
revendication passe aussi par une meilleure connaissance (de ses droits, devoirs,…) :
les interventions de renforcement de la diffusion d’informations (Radio Okapi, SFCG)
abordent ce double aspect de la stratégie (accès à une meilleure information pour
construire une revendication citoyenne de meilleure qualité).
2. Une stratégie d’appui aux institutions de l’Etat, aux institutions d’appui à l’Etat, mais
aussi aux leaders ou fonctionnaires de ces institutions, afin que l’Etat puisse retrouver
ses fonctions essentielles et les assumer dans une plus grande transparence : (AIT,
EISA, WWICS, RCN, PAIDECO). Ce renforcement de la transparence et du
changement de comportement des pouvoirs publics dépend partiellement d’une plus
grande capacité d’interpellation de la société civile qui est soutenue par les bailleurs :
lobby, revendication, utilisation des médias, négociation (Radio Okapi, GW,
CNONGD, CSC).
3. Une stratégie qui facilite le rapprochement entre l’Etat et le citoyen pour réduire la
méfiance réciproque, améliorer la compréhension mutuelle, préciser les limites de la
responsabilité des institutions et finalement renforcer cette relation entre P&I : EISA
(parlementaires et représentant de la Communauté internationale), WWICS (leader
politiques et société civile), RCN (professionnel de justice et société civile),
PAIDECO (administration communale et société civile).

4.2. Capacités institutionnelles, organisationnelles et individuelles

La description du contexte général de la RDC a mis en évidence la faiblesse de la capacité
institutionnelle et organisationnelle, en particulier des autorités publiques. A cet égard, la
RDC présente une situation assez exceptionnelle et rarement rencontrée. En effet, la
Transition a rebâti, sur base essentiellement d’un accord politique des belligérants, les
principaux organes constitutifs de l’autorité publique, entièrement recomposés, délibérément
temporaires et chargés de laisser, dans un délai déterminé, la place à leurs successeurs
démocratiquement élus. A cet égard, l’investissement mis dans le renforcement de capacité de
ces institutions passe en grande partie par le renforcement des capacités des individus qui font
fonctionner ces institutions. Il y avait donc un risque de voir les investissements faits durant la
transition disparaître avec la fin de celle-ci.

Dans la plupart des cas, les interventions d’appui à la P&I analysées par cette évaluation, qui
ont agi d’abord sur les capacités des institutions de transition, ont eu également un effet, mais
partiel, sur celles des nouvelles institutions élues, dans la mesure où les deux sont étroitement
dépendantes et dans la mesure aussi où une partie des capacités individuelles renforcées
durant la transition ont pu être sauvegardées.

Capacité renforcée des institutions de l’Etat pour répondre aux interpellations des
citoyens et pour rendre des comptes. Compétences techniques pour développer ou
maintenir un système d’imputabilité

37
Le principal renforcement de capacité des institutions publiques, et le plus urgent compte tenu
du contexte de départ, a été une contribution en matériel et en infrastructures de base :
réquisition de bâtiments, réhabilitation des infrastructures, équipements de base pour le
fonctionnement, matériel de formation électoral, moyens de transport et de sécurisation pour
les élections, etc. Cette concentration massive sur l’appui matériel est d’ailleurs fortement
critiquée par les organisations locales.

« Au début, on avait rien. Le Gouverneur a réquisitionné ce bâtiment où

on est maintenant, c’est une ancienne banque et on a installé nos bureaux
ici, puis on a reçu quelques tables, des chaises et on a commencé à
travailler... »

(Représentant de la Société civile dans la CEI, Mbuji Mayi, 07/12/2007)

« La Communauté Internationale a soutenu les élections c’est sûr, mais

elle s’est focalisée sur la quincaillerie (le matériel et la logistique),...
beaucoup de ce matériel (pour la sensibilisation aux élections) a été créé
de toutes pièces sans tenir compte de ce qui existait déjà au niveau local
et puis il est arrivé en retard et n’a pas pu être distribué... »

(Un membre de RODHECIC, 14/12/07)

Mais d’autres renforcements de capacité sont également fournis aux institutions publiques :
- moyens financiers pour assurer le paiement du personnel (des institutions de transition
pour le projet AIT, ou des fonctionnaires locaux pour PAIDECO) : pour renforcer
l’efficacité de leur travail et réduire le risque de corruption : c’est un facteur important
de meilleure responsabilisation de l’autorité publique à l’égard du citoyen. Une probité
générale plus élevée est globalement reconnue chez les agents financés par les
interventions27 ;
- formations, encadrement, échange d’expériences : afin de renforcer les capacités de
rédaction des législations, de négocier ces textes entre acteurs (AIT, EISA, WWICS,
RCN, PAIDECO) ;
- organisation d’ateliers de discussion et de rencontre entre leaders afin de réduire les
tensions et renforcer indirectement la sécurité nationale, une des fonctions de l’Etat
(WWICS).

La RD Congo se trouvant dans un contexte d’immédiate sortie de crise, les interventions

analysées présentent donc encore peu d’appui au renforcement bien spécifique de
l’imputabilité des autorités publiques. Les interventions se situent surtout à un niveau
préalable de renforcement général de capacité de ces institutions publiques afin qu’elles
puissent recommencer à assumer leurs responsabilités fondamentales.

Dans ce contexte, l’efficacité de ces interventions reste donc limitée, surtout en ce qui
concerne l’imputabilité des institutions publiques appuyées. Cet impact attendu sur
l’imputabilité est d’ailleurs parfois surévalué par les bailleurs dans ces circonstances : le fait
d’assurer la relance du fonctionnement minimal de l’Etat n’implique pas nécessairement que

27
Pour plusieurs représentants de l’autorité publique (responsables de la CEI, du ministère de la Justice, du
ministère de l’Intérieur et du ministère du Plan), le fait de pouvoir accorder un salaire régulier au fonctionnaire
permet d’être plus exigeant à son égard en terme de qualité des prestations, d’attitude plus indépendante et plus
incorruptible, même s’il ne s’agit pas là du seul facteur qui influence la probité de ce fonctionnaire.

38
toutes les conditions de gouvernance soient remplies automatiquement, ce que la
Communauté Internationale attend parfois immédiatement : le financement du processus
électoral peut dans le meilleur des cas assurer un choix juste et transparent de l’élu mais ne
garantit pas automatiquement la probité de celui-ci. On constate ici la limite de la démocratie
formelle.

Capacité des OSC à s’engager dans le plaidoyer ou le dialogue politique.

Certains projets sont exclusivement ou majoritairement axés sur cet objectif : les campagnes
de GW pour réduire le lien entre exploitation des ressources naturelles et corruption
choisissent une stratégie externe : susciter et faciliter la récolte d’informations à travers un
réseau d’OSC locales pour alimenter une campagne de lobby réalisée surtout à l’extérieur. Le
plaidoyer utilise ainsi le professionnalisme et la notoriété des organisations internationales
pour mettre une pression accrue sur les autorités publiques ; un appui limité en moyens
techniques et en formation permet aux OSC locales d’améliorer leur capacité de collecte
d’informations de manière professionnelle (GPS, cartographie, etc.). Cette stratégie présente
une certaine forme de substitution à l’action directe des OSC locales, en partie explicable par
l’urgence de la situation : la question qui suscite le plaidoyer est cruciale et urgente, mais le
contexte transitoire de la RDC ne garantit pas encore un fonctionnement adéquat et autonome
des OSC locales (risque de répression, moyens organisationnels et professionnels limités,
notoriété à construire, etc.) qui induit ce partage des tâches entre le réseau local de récolte de
données et l’organisation internationale qui rend public le plaidoyer. Ce type d’action
indirecte vise d’abord à l’efficacité du plaidoyer plutôt qu’au renforcement des capacités des
OSC locales.

Les appuis au CNONGD et à la CSC sont également deux interventions qui agissent
principalement sur ce renforcement des capacités de plaidoyer des OSC. Ici, le contexte est
différent : il s’agit de partenariats de longue date qui visent à renforcer une position
d’interlocuteur reconnu de ces organisations dans leur secteur respectif. Il s’agit de soutenir
des organisations qui développent des plaidoyers plus généralistes à long terme et qui
revendiquent le droit de participer à une concertation/négociation plus structurée avec les
autorités publiques (émettre une diversité d’exigences pour défendre l’intérêt global de leurs
membres, devenir un interlocuteur reconnu auquel un avis est régulièrement sollicité par les
autorités publiques). Les modalités d’appui sont là plus classiques (journée de réflexion,
formations, etc.) et leur efficacité parfois mise en doute alors que l’objectif vise, là, un
renforcement plus collectif d’une organisation en tant qu’acteur de la P&I.

« Les formations, c’est bien mais elles sont pas assez nombreuses (120
formés alors qu’on a 3.000 membres) et puis entre les formations il faudrait
développer d’autres activités, d’autres initiatives pour aller plus loin dans
le renforcement des capacités »
Délégué syndical, Mbuji Mayi, 08/12/2007

Dans la plupart des autres interventions il existe également un volet de renforcement des
capacités des OSC, même si celui-ci n’est pas nécessairement le volet principal : création
d’outils pédagogiques comme appui à la formation électorale et formation de formateurs dans
les projets AIT ou EISA, formation des représentants de la société civile dans les projets RCN
et PAIDECO.

39
De manière globale donc, l’appui aux OSC se concentre plus directement sur le renforcement
des capacités de plaidoyer et d’interpellation des pouvoirs publics. Par contre, l’appui aux
institutions publiques est beaucoup plus général et vise de manière globale à renforcer leur
capacité à assumer leur responsabilité d’autorité plus qu’à améliorer les capacités
d’imputabilité de ces autorités. Plusieurs raisons expliquent ce déséquilibre : l’urgence de
répondre aux besoins essentiels de fonctionnement du côté de l’Etat, structures de l’Etat
encore instables ou trop temporaires au moment de la sortie de crise, confiance très limitées
de la majorité des bailleurs dans la fiabilité des institutions publiques.

Le renforcement des capacités institutionnelles et organisationnelles est souvent défini comme

un des objectifs essentiels des interventions analysées. Les résultats restent cependant mitigés
dans la mesure où dans le contexte d’Etat fragile au Congo, les interventions répondent
encore souvent à des exigences d’urgence. Elles vont ainsi, dans certains cas, aider au
fonctionnement même des administrations publiques, faciliter les plaidoyers urgents sur des
questions cruciales via des ONG internationales, répondre aux exigences électorales
immédiates de la communauté internationales via des institutions ad hoc comme la CEI ou
des ONG internationales. Ces investissements dans l’immédiateté se feront en partie au
détriment d’un renforcement des capacités organisationnelles et institutionnelles à plus long
terme.

4.3. Les canaux pour la P&I

Implication et appui aux acteurs, OSC.
Certains projets d’appui à la P&I vont rechercher dans les OSC des acteurs qui, de par leur
position, sont représentatifs du milieu dont ils proviennent et à ce titre peuvent interpeller, en
tant que personne, les autorités publiques, par exemple : les représentants des OSC
interpellant les agents de justice dans les projets de RCN ou dans les CCD28 avec PAIDECO.
L’objectif vise là un changement de comportement individuel susceptible d’améliorer la P&I.

« En parallèle on organise aussi des formations de personnalités de la

société civile pour qu’elles puissent plus facilement utiliser cet outil pour
défendre leurs droits.
Si ces personnalités recourent à la Justice, elles donnent l’exemple et
compte tenu de leur notoriété vont faciliter l’adhésion des populations à
la démarche »
Membre du staff de RCN, Kinshasa, 08/11/2007

Dans d’autres interventions, la société civile est un canal par lequel on exécute une partie de
l’intervention : les projets vont recourir aux ONG pour réaliser tout ou partie de la
sensibilisation électorale (projets AIT, EISA), pour alimenter le plaidoyer en information de
premières mains (GW), pour réaliser la construction de certaines infrastructures communales
(PAIDECO).

Parmi les acteurs étatiques, c’est particulièrement le parlement et les cinq commissions
d’appui à la démocratie qui seront les canaux les plus fréquemment utilisés pour développer

28
Les Comités Communaux de Développement (CCD) sont des organes consultatifs qui rassemblent des
représentants de la société civile locale et qui négocient avec les autorités communales les priorités en matière de
développement local.

40
les interventions (projets AIT, EISA, WWICS notamment) analysées par l’évaluation.
Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces choix :
- les commissions assumaient une partie de l’imputabilité de l’Etat durant la Transition
(justifier la bonne marche des élections, justifier la régulation des médias, investiguer
au niveau de la corruption, des droits de l’homme, etc.) ;
- le parlement avait une responsabilité antérieure aux autres institutions (le processus
dépendait pour une part de l’adoption des textes légaux). Il s’avère que le Parlement
semble bien avoir tiré profit de cet investissement des premières heures puisqu’il
apparaît aujourd’hui comme l’institution la plus dynamique parmi les institutions
élues.

Enfin la Radio a été utilisée comme un canal important pour le travail d’appui à la P&I.
Média le plus accessible dans les sociétés à faibles revenus, la radio congolaise devient
progressivement un canal plus performant pour sensibiliser et informer de manière correcte la
population, mais aussi pour permettre à celle-ci d’exprimer ses revendications et permettre
aux autorités de se justifier et de s’expliquer.

Epaces/processus pour exprimer ses voix, engager le dialogue et revendiquer ses droits.
Traditionnellement, la culture du dialogue et la valorisation des organisations de la société
civile sont des approches auxquelles la société congolaise a souvent eu recours, même si les
périodes de régime autoritaire ont mis en veilleuse certaines de ces pratiques. Les
interventions appuient la mise sur pied ou le fonctionnement de certains de ces espaces de
dialogue. Plusieurs exemples peuvent être cités :
- la société civile assume la présidence des Institutions d’appui à la Transition et est
impliquée dans leurs organes (projet AIT, EISA) ;
- les coordinations plus structurées de la société civile CNONGD ou CSC agissent plus
régulièrement comme porte parole de groupes de pression et sont plus régulièrement
invitées au dialogue ou à la consultation, même si elles regrettent encore le peu
d’impact de ces concertations/consultations ;
- dans deux interventions des espaces de concertation/dialogue expérimental ont été
créés : les ateliers de rencontre entre personnel de justice et société civile (RCN) et les
comités communaux ou locaux de développement mis en place par le projet
PAIDECO.

Approches, méthodes et outils pour engager le dialogue politique.

En créant les Institutions d’appui à la Transition, l’Accord Global et Inclusif instaurait un
mécanisme de dialogue fort intéressant : il impliquait la société civile dans des institutions
cruciales pour la construction de la démocratie. Mais en installant dans la précipitation ces
institutions, les autorités de la transition ont surtout provoqué une multiplication des OSC de
circonstance. Ce ne sont pas toujours les organisations les plus représentatives qui ont été
choisies dans ces institutions de la Transition. Par ailleurs, seules les deux institutions
indispensables pour répondre à l’urgence des élections (la CEI et pour partie la HAM) ont
obtenu les soutiens suffisants de la part de l’Etat et de la Communauté Internationale pour
assumer la majeure partie des tâches qui leur incombaient et c’est au sein de ces deux
institutions que le dialogue entre autorités publiques et OSC a partiellement existé.

Mécanismes concrets pour développer la P&I.

La proximité est un facteur facilitant de réussite de l’approche P&I comme l’évaluation a pu
le constater dans le projet RCN : rapprocher la justice du citoyen induit une réduction des
pratiques abusives.

41
 « En traitant des problèmes de justice au niveau communal, local, on
montre aux gens qu’on peut être acteur de sa propre situation ; la
population s’écarte un peu de cette logique facile ‘l’Etat devrait faire ceci,
l’Etat devrait faire cela ‘… En outre les gens apprennent à se connaître, Il
est alors plus difficile de recourir à des arrestations arbitraires quand on
est connu des gens »
Membre du staff de RCN, Kinshasa, 13/12/2007

Les émissions de radio de proximité sont un autre exemple de la possibilité de tisser des
mécanismes concrets de P&I : l’interpellation radiophonique entre dans les pratiques en RDC
particulièrement dans les grandes villes.

« Dans mon quartier, un député s’était d’autorité accaparé la parcelle

d’une voisine. Malgré les protestations, il ne voulait pas céder ni
reconnaître que son action était illicite. Un voisin a finalement téléphoné à
Radio Okapi qui a décidé de faire une émission sur le sujet,... dès que les
journalistes sont venus sur le terrain pour interviewer les différents
protagonistes, le député à tout de suite cédé et est parti : on ne l’a plus vu. »
Focus group – auditeurs de radio à Kinshasa, 15/12/2007.

A la suite de plaintes d’auditeurs via les stations radio, principalement Radio Okapi, les
autorités publiques ont cédé à la pression publique et ont répondu aux besoins de ces citoyens,
à la fois dans et en dehors de Kinshasa. Comme exemples concrets, on peut citer
l’amélioration de l’accès à l’eau à Mbuji Mayi ; une diminution de la petite corruption de la
police locale de Mbuji Mayi ; des travaux pour améliorer les canalisations à Kinshasa ; et le
respect de droits de propriété (voir l’encadré ci-dessus).

42
Lors d’un Focus group, des participants ont réalisé un Diagramme de Venn qui montre
l’importance de Radio Okapi en tant qu’instrument permettant aux citoyens d’exprimer leurs
opinions et leurs préférences (voir le graphique ci-dessous)

Diagram: Venn diagram for radio stations in Kinshasa

Note : la taille et la couleur des cercles représentent l’importance de la radio (par exemple : l’influence sur les
autorités publiques) alors que la distance par rapport à la Communauté fait référence à l’accès (accès aux stations
par le téléphone, email, etc. et la disponibilité de la radio à répondre).

En conclusion de cette analyse des canaux utilisés pour appuyer la P&I en RD Congo, on peut
constater que les interventions soutiennent aussi bien le renforcement des mécanismes de
changement que les capacités des acteurs qui y participent :
- appui à la construction de la paix et la prévention des conflits comme préalable au
renforcement de la P&I (SFCG, Okapi), appui au processus électoral (AIT, EISA),
d’une part ;
- mais aussi appui aux acteurs de la Transition (AIT, WWICS), aux plates formes
d’expression de la voix des citoyens (CNONGD, CSC) ou aux structures de décision
au niveau communautaire ou local (RCN, PAIDECO).

Mais l’évaluation tend surtout à montrer que les canaux, qui doivent permettre un lien entre
Participation et Imputabilité, font assez largement défaut dans le contexte congolais. Il y a très
peu de canaux par lesquels les voix des citoyens sont prises en compte et traitées par les
autorités. En effet, l’évaluation P&I en RDC révèle que les interventions se concentrent
généralement soit sur la demande (renforcement des OSC) soit sur l’offre (renforcement des
institutions publiques), sans permettre à la demande de rencontrer l’offre. Deux facteurs au
moins expliquent cette situation :

43
 - Les institutions publiques sont dans un tel état de délabrement qu’il faut d’abord se
concentrer sur leur revalidation minimale avant d’envisager qu’elles puissent répondre
aux préoccupations des citoyens.
- Le concept même de P&I, qui vise précisément à faire ce lien entre l’interpellation des
citoyens et la réponse des autorités publiques, est beaucoup moins familier en RDC
que le concept de «renforcement des capacités» qui vise plus l’intervention sur un
volet de la relation.

Quelques exceptions importantes à ce constat négatif peuvent être citées :

- Les élections constituent bien évidemment le canal par excellence par lequel les
populations peuvent exprimer leurs choix aux dirigeants.
- La rencontre entre la société civile et les politiques dans la gestion des deux
commissions d’appui à la démocratie qui ont réellement fonctionné (CEI et HAM).
- L’Analyse Participative de la Pauvreté constitue également un canal novateur par
lequel les OSC ont pu faire valoir leurs avis dans la confection du DSCRP.
- Les médias et notamment les Radios qui au-delà de l’amélioration de leur qualité se
sont transformées pour certaines en moyen d’interpellation du politique par le citoyen.
- Les initiatives moins traditionnelles testées dans les interventions plus locales (RCN,
PAIDECO), qui ont mis en place des mécanismes de changements plus originaux (par
exemple, la confrontation directe des fonctionnaires de police accusés d’exactions et
leurs victimes, la mise en place de mécanismes intéressants pour la prise en compte
des intérêts et revendications des populations locales).

Enfin, l’évaluation n’a pas décelé d’intervention qui ciblait des groupes spécifiques de
population vulnérable. Ce concept est difficile à manipuler en RDC : dans la mesure où 70 à
80 % de la population congolaise vit sous le seuil de pauvreté, c’est bien la majorité de la
population qui est vulnérable. Beaucoup de projets ayant pour bénéficiaires la population
congolaise dans son ensemble touchent majoritairement des populations vulnérables. Par
contre, peu de projets, parmi ceux financés actuellement par les bailleurs s’adressent
spécifiquement à telle ou telle catégorie de personnes vulnérables : quelques projets
concernent plus spécifiquement les femmes (notamment face à la violence sexuelle) et les
enfants soldats. Ces projets situés surtout à l’Est du pays, en zones insécurisées, n’ont pas pu
faire l’objet de l’étude. Il faut toutefois constater que dans la situation d’urgence et de sortie
de crise en RDC, les bailleurs ont massivement privilégié l’appui à des interventions qui
concernent la population congolaise dans son ensemble plus que des projets ciblant des
groupes spécifiques.

4.4. Changements dans les politiques, les pratiques, les

comportements et les relations de pouvoir
De manière générale, l’évaluation a constaté que les changements dans les politiques, les
pratiques, les comportements et les relations de pouvoir restent encore mineurs au regard des
nombreuses conditions indispensables pour atteindre un Etat de droit. Le point de départ étant
extrêmement éloigné, la route est donc très longue.

C’est probablement au niveau des politiques générales, dans la mise en place des cadres
légaux, que des avancées plus significatives peuvent être constatées. C’est par contre dans les
pratiques quotidiennes, les comportements de ceux qui représentent ces autorités publiques
que les dérapages sont encore les plus fréquents.

44
Cette distance entre les avancées théoriques et les lenteurs de changements des pratiques
quotidiennes, de même que la distance extrême entre la catastrophique situation de départ en
matière de gouvernance et les conditions minimales à atteindre pour vivre dans un Etat de
droit, incitent parfois les observateurs extérieurs, peu avertis, à porter un jugement très négatif
sur la situation de P&I en RD Congo.

La présente évaluation tend pourtant à contredire partiellement cette vision pessimiste. Il ne

s’agit encore que de prémices, mais l’évaluation a pu déceler des processus de changement
qui se mettent en place à plusieurs niveaux.

Au niveau de l’imputabilité des institutions publiques

Le fait que le processus de transition a abouti à la tenue d’élections jugées globalement
satisfaisantes29 est considéré, par la communauté internationale et par une majorité de
congolais, comme une avancée majeure pour la paix et la démocratie en RDC. Les projets de
soutien à ce processus ont atteint leurs objectifs et induit un réel changement dans le niveau
d’imputabilité des institutions politiques congolaises : une majorité de la classe politique
congolaise est consciente de la nécessité de devoir rendre des comptes en fin de mandat.
Mais la pratique quotidienne des parlementaires élus et de la classe politique en général ne
témoigne pas encore d’une réelle attitude d’imputabilité. Pour beaucoup d’élus, imputabilité
et course médiatique se confondent parfois.
« L’influence de projet comme l’AIT est perceptible : au niveau de la
participation, la population congolaise est plus volontaire, elle souhaite
intervenir plus dans le champ politique. Des organisations de la société
civile, surtout les Eglises se sont impliquées davantage dans le
processus…
Au niveau de l’imputabilité de l’Etat aussi, il y a des débuts de
changements… les actes clairement arbitraires tendent à diminuer, le
rapport entre les parlementaires se modifie, il y a un changement
d’attitude politique : il y a chez eux une prise de conscience de la
nécessité de gérer l’Etat… » (Conseiller Gouvernance au PNUD,
Kinshasa)
« Rendre des comptes c’est une démarche qui va plus loin que simplement
dire ce qu’on fait. Cà c’est parfois de la publicité déguisée, une course
pour dire qu’on fait des choses sans justifier pourquoi, quelle en est la
pertinence, si c’est économiquement justifié, ... »
Représentant du Ministère du Plan, Kinshasa, 07/11/2007

Le processus électoral réussi est donc certainement une première étape très significative vers
la prise de conscience de la nécessité théorique de l’imputabilité, comme de la durée limitée
du mandat électif. Mais cette prise de conscience doit encore se concrétiser dans les
comportements. Une fois encore, nous devons constater que la démocratie formelle n’est pas
en soi une garantie automatique d’un changement de comportement.

29
Les élections directes (législative à la chambre, présidentielle et assemblées provinciale) sont considérées par
l’ensemble des observateurs comme globalement libres et transparentes. Les élections indirectes (Sénat) ont été
jugées elles nettement moins correctes.

45
Au niveau de l’expression citoyenne et de ses revendications
Globalement, les résultats de plusieurs interventions permettent de conclure à une meilleure
information du citoyen : par la formation dans les ONG, par la présence de ces OSC dans les
débats politiques, par la liberté d’expression et la diffusion des campagnes de plaidoyer des
organisations locales ou internationales. Mais le moyen qui a certainement le plus d’effets sur
l’amélioration de l’accès à l’information, c’est la radio dans la mesure où elle a évolué
récemment vers plus de professionnalisme30 et plus de diversité. Certaines radios s’affirment
donc comme une source d’informations importante et se transforment aussi progressivement
en un réel outil d’interpellation.

Par ailleurs, ce sont les OSC qui restent en RDC les principaux canaux d’expression
citoyenne et de présentation des revendications. Les autorités politiques congolaises et la
Communauté Internationale ont d’ailleurs tendance à recourir à ces organisations pour
récolter leurs avis ou même pour les instrumentaliser lorsqu’il s’agit d’exécuter des tâches
d’information et de sensibilisation.

La pratique de l’interpellation et du contrôle par les OSC, commence à devenir une pratique
plus régulière et plus structurée que par le passé, notamment à l’adresse du parlement. La
possibilité pour ces OSC d’exprimer leur position et d’interpeller est donc de plus en plus
admise par les autorités publiques, même si l’impact de ces interpellations reste lui encore très
difficile à déceler.

Au niveau de la relation et de la dynamique du pouvoir

Sur base de l’analyse des résultats des interventions, l’évaluation a pu retenir quelques
changements qui concernent directement la dynamique du pouvoir :
- l’investissement mis à gérer la prévention des conflits, à sécuriser les élections, à
mettre en avant les concepts de médiation, de démobilisation, etc. a eu un impact sur
le niveau des tensions et sur une amélioration progressive mais très lente du niveau de
sécurité. Des poches d’insécurité persistent dans certaines zones du pays où des
initiatives de médiations sont multipliées (l’investissement soutenu de SFCG dans le
sud Kivu par exemple) ;
- la réalité du multipartisme s’impose à la classe politique congolaise. Ce multipartisme
est encore fragile, il est régulièrement mis à mal31 et est peu lisible pour le congolais
moyen (pléthore de partis politiques, fréquents mouvements d’alliances entre ces
partis politiques, etc.) Ce multipartisme impose cependant aujourd’hui de nouvelles
pratiques : un débat parlementaire long et contradictoire a eu lieu pour déterminer la
place politique de l’opposition, les débats parlementaires sont diffusés en direct à la
télévision dans leur intégralité, selon le Président de l’Assemblée Nationale, des
consensus sont régulièrement trouvés entre parlementaires de la majorité et de
l’opposition sur des propositions de textes de lois, etc. ;

30
Il est fait ici référence à l’impact de la présence de la Radio Okapi sur tout le territoire qui, par sa pratique de
l’information plus professionnelle (émissions plus concises, distinction plus nette entre les faits et les
commentaires, etc.) et plus pluraliste, a secoué le paysage traditionnel de la Radio, sans pour autant éliminer
évidemment toutes les radios de « l’ancien régime » : il reste, dans l’éventail offert, des radios liées à des
personnes, des émissions subjectives ou de réelle propagande. La mise en place d’organes de contrôle et de
régulation a cependant limité les dérapages les plus flagrants.
31
En particulier lors du conflit ouvert entre Jean Pierre Bemba et Joseph Kabila en mars 2007.

46
 - la répartition des pouvoirs, la distinction entre le législatif et l’exécutif est visiblement
plus nette actuellement, si on la compare à la situation connue durant la période de
transition32.

Sur plusieurs points la dynamique du pouvoir a par contre très peu évolué33 : les mécanismes
de contrôle des pratiques politiques des élus, la lutte contre l’impunité au niveau de la Justice,
les pratiques de mauvaise gestion dans les entreprises publiques, dans la gestion des
ressources naturelles, etc.

Au niveau de l’équité et de l’implication des groupes les plus vulnérables

Dans les interventions analysées, peu de changements peuvent être constatés au niveau de
l’implication des groupes les plus vulnérables. Des effets limités peuvent être identifiés au
niveau des projets agissant au niveau local : l’implication peut ainsi être constatée dans les
projets de RCN, PAIDECO, ou dans l’accessibilité à la Radio. Cet effet reste par ailleurs fort
limité.

Au niveau du cadre réglementaire et politique

Le processus de transition et l’élection au suffrage universel ont induit de nombreuses
transformations réglementaires et législatives : de nombreux textes ont du être revus, adoptés,
préalablement à la mise en route du processus électoral (constitution, loi électorale, loi sur la
nationalité, etc.) ; nombreux sont aussi les textes qui ont été examinés par le parlement
nouvellement élu : décentralisation, entreprises publiques, etc. Ce lourd travail parlementaire
est actuellement réalisé tant au niveau national que provincial et est généralement considéré
comme une avancée significative dans la mise en ordre du cadre légal de l’Etat.

Cette remise en ordre des textes légaux relatifs au fonctionnement de l’Etat n’est pourtant
qu’une première étape dans la remise en ordre de la législation congolaise. L’ensemble du
droit pénal et du droit privé congolais (droit civil, commercial, du travail, etc.) nécessite une
remise à jour en profondeur. Compte tenu des moyens humains et matériels dérisoires dont
disposent aujourd’hui l’administration congolaise, et en particulier le ministère de la Justice, il
est fort peu probable qu’elle ait la capacité de résorber, à moyen terme, ce gigantesque travail.
Ainsi par exemple, dans le projet PAIDECO, les structures de concertation communales qui
ont été testées sont jugées innovantes et utiles, dans la perspective d’une décentralisation, par
le ministère de l’Intérieur. Cependant, ce ministère n’a, jusqu’à présent, rien mis en place
pour transcrire cette structure de concertation dans une législation.

32
Ainsi par exemple, en décembre 2007, le Président de la République n’a pas suivi une proposition de révision
de la Constitution présentée par des parlementaires de son propre parti qui visait à réduire les incompatibilités
liées à la fonction de députés. Cette proposition de révision était largement critiquée par l’opposition, qui voyait
là une possibilité pour les élus de la majorité présidentielle de multiplier les cumuls de mandats. Un autre
exemple de cette séparation progressive des pouvoirs est l’adoption à la fin de 2007 par le parlement de la loi sur
le Conseil Supérieur de la Magistrature qui formalise, en partie l’autonomie de la justice : un tiers des neufs
membres qui composeront ce conseil sont désignés à l’initiative du Président de la République, les deux autres
tiers étant désignés par le parlement réuni en congrès (assemblée nationale plus sénat) et par les magistrats. Le
partage d’influence est plus net que par le passé.
33
Plusieurs exemples peuvent être cités dans des domaines fort différents. Ainsi, de très nombreuses
personnalités notoirement coupables de crimes contre l’humanité ou crimes de guerre ne sont absolument pas
inquiétées, les procès internationaux et nationaux dans ce domaine sont actuellement des exceptions. Par ailleurs,
la révision concrète des contrats miniers qualifiés d’illégaux par la commission Lutundula tarde à se concrétiser.

47
En conclusion,
Les changements les plus significatifs observés se situent donc au niveau du cadre politique
(change in policy). Les accords politiques, appuyés par des interventions de renforcement des
capacités, ont rendu possible la mise sur pied d’institutions de transition, l’organisation des
élections démocratiques et l’adoption de textes fondamentaux. Les interventions ont
clairement favorisé l’émergence de ce cadre politique nouveau.

Quelques éléments permettent aussi d’apprécier des changements significatifs de certaines

pratiques. Ainsi l’analyse participative de la pauvreté effectuée dans le cadre du DSCRP est
en rupture avec les pratiques anciennes issues du régime autoritaire. Les canaux d’information
(ex : Radio) permettent d’offrir une meilleure information aux citoyens et constituent un
moyen original et direct pour interpeller les responsables politiques. Certains programmes de
renforcement des capacités observent de premières évolutions dans les pratiques des
responsables (meilleure approche de la négociation dans le cadre du projet WWICS).
Toutefois, il est encore difficile d’apprécier les effets réels de ces interventions au niveau d’un
changement durable des pratiques et des comportements. Ce changement éventuel est,
aujourd’hui encore, mis fortement en doute par la population et les indicateurs de
gouvernance ne montrent pas encore d’inversion importante des tendances. De même il y a
très peu d’éléments permettant de conclure à de profondes évolutions dans les relations de
pouvoir : ainsi, si l’importance de la société civile (ou plus précisément de la dynamique
communautaire) est reconnue dans les textes, il faut encore que cela se manifeste par l’impact
réel qu’elle aura sur l’élaboration des politiques futures.

L’Etat congolais, en situation de sortie de crise, se situe toujours dans la phase préliminaire de
l’instauration de l’Etat de droit. Comme de nombreux auteurs, nous considérons que le
citoyens congolais ne vivra pleinement en démocratie que lorsqu’il pourra disposer de trois
groupes de droits essentiels : 1) le droit de choisir librement les personnes qui le représentent,
2) le droit de disposer de toutes les libertés individuelles fondamentales (d’expression,
d’association, de réunion, etc.) et 3) le droit de participer à la gestion publique par
l’expression de ses choix et l’interpellation des élus sur la prise en compte de ceux-ci.

Le processus de transition mené en RDC depuis 2003 a permis au citoyen congolais d’accéder
de manière encore imparfaite au premier de ces droits essentiels et très partiellement au
second. Il est par contre encore très largement écarté du droit à la participation à la gestion
publique. Ce n’est pourtant que l’application effective de tous ces éléments constitutifs de la
démocratie qui permettra de prendre la réelle mesure du changement des comportements et
des pratiques.

A cet égard, l’impact des interventions d’appui à la P&I reste donc limité jusqu’à présent. Il
est par contre probable que les nouvelles institutions congolaises aient besoin de l’appui des
bailleurs internationaux pour progresser dans cette construction de la démocratie, dans la
mesure où le budget de l’Etat ne lui permet pas encore d’assumer seul ces engagements. Un
changement durable dans les pratiques et les comportements doit donc probablement
s’appuyer sur une relation durable entre RDC et bailleurs, qui permette un appui continu aux
nouvelles institutions.

48
 4.5. Impacts plus larges en matière de développement
Pauvreté, Démocratie, Développement Humain et Croissance
Les effets des interventions d’appui à la P&I sur les performances plus globales du
développement d’un pays sont, en général, très difficiles à identifier. De nombreuses
publications sur le développement restent prudentes quant à l’existence d’un lien de causalité
direct et automatique entre l’amélioration de la démocratie ou de la gouvernance et une
progression du niveau de développement34. Cette identification d’un lien de causalité est
probablement encore plus aléatoire au niveau de la RDC que dans d’autres pays compte tenu
du contexte de fragilité dans lesquels ces interventions ont été menées. Toutefois, il est
possible d’émettre quelques hypothèses :
- une amélioration de la compréhension mutuelle, une réduction des tensions entre les
groupes, renforcée par l’appui d’interventions telles que celles soutenues par SFCG,
favorisent l’émergence d’un contexte de stabilité, lui-même propice à un
développement plus durable ;
- une concertation sociale structurée autour de négociations syndicales régulières peut
avoir, à terme, un impact sur une l’amélioration du niveau de vie des catégories de
personnes défendues par le syndicat dans un premier temps (travailleurs de la fonction
publique ou du secteur formel par exemple), et par extension un impact indirect sur le
niveau de vie de la population en général ;
- des OSC plus fortes et disposant de moyens plus importants pour défendre leurs
membres peuvent mieux mettre en avant les conditions des populations les plus
vulnérables
Mais ce sont là des hypothèses dont le lien de causalité est impossible à identifier avec
précision.

C’est au niveau local que l’évaluation a pu déceler quelques exemples d’effets limités sur
l’amélioration des conditions de vie et de développement de personnes concernées par le
projet :
- le projet PAIDECO a un impact sur développement local par les contributions qu’il
apporte aux investissements communaux, au travail qu’il génère pour les ONG
locales, etc. Mais l’effet de cet apport externe sur un éventuel renforcement des
capacités des autorités locales, à investir durablement dans le développement de leur
commune, reste encore tout à fait théorique ;
- la Radio comme canal d’interpellation peut avoir pour conséquence d’améliorer
quelques conditions sociales locales (règlement de l’adduction d’eau à Mbuji Mayi
suite à des interpellations faites à la radio, par exemple).
Ces exemples très limités ne permettent pas de conclure à un véritable effet large sur le
développement, la croissance ou la réduction de pauvreté.

34
Voir notamment Marie Soleil FRERES, Gilbert RIST ou le Rapport Mondial sur le Développement Humain
du PNUD de 2002.

49
Cinquième partie : Conclusions/enseignements

Cette section synthétise les conclusions de l’étude à propos des canaux de la P&I, des
résultats des interventions et de la mesure dans laquelle ceux-ci peuvent engendrer des
impacts plus larges en matière de développement. Il reprend également les principaux
enseignements par rapport à l’efficacité de l’aide.

Comme il a été souligné dans les chapitres précédents, le soutien à la P&I doit être envisagé
dans le contexte historique récent du pays en sortie de crise et en transition. C’est seulement
depuis la fin 2006 que la RDC dispose d’un gouvernement élu. Dès lors, l’essentiel du soutien
à la P&I évalué ici, concerne la période de la transition et des élections. De plus, de nombreux
bailleurs n’ont que récemment rétabli leurs programmes en RDC et beaucoup d’interventions
n’en sont donc qu’à un stade peu avancé.

Il faut également noter que les interventions doivent faire face à des contraintes importantes
tant en terme de capacités individuelles (à la fois du gouvernement et des acteurs non
étatiques) que de capacités organisationnelles et logistiques (telles que le matériel de base, les
infrastructures, les moyens de transport).

Dans le même temps, la transition (bien qu’elle n’offre encore qu’une base fragile pour le
développement de la P&I) a constitué un point d’entrée privilégié pour le ré-engagement des
bailleurs en RDC et pour le soutien au premier effort de démocratisation du pays.

5.1. Question 1 : Canaux, mécanismes et processus

On peut distinguer le soutien au renforcement de la participation et de l’imputabilité en RDC
en trois domaines qui peuvent également servir de cadre pour représenter les canaux et les
mécanismes d’aide :
- le côté de l’offre : efforts pour renforcer l’aptitude des autorités à répondre aux
besoins des citoyens (par exemple : des modalités de prise de décision transparentes) ;
- le côté de la demande : soutien aux citoyens pour exprimer leurs intérêts et
préférences ;
- interaction entre l’offre et la demande : créer des espaces où les citoyens et l’état
interagissent.

Les interventions axées sur l’offre : « state building » et « volonté politique »

Le soutien du côté de l’offre de P&I peut être scindé en deux périodes en RDC, durant la
transition d’une part et après les élections d’autre part. Durant la période de transition, les
interventions des bailleurs à la P&I étaient particulièrement orientées vers la prévention des
conflits et le « state building ». Beaucoup d’efforts se sont concentrés sur le soutien aux
« Institutions de la Transition », et spécialement la Haute Autorité des Média et la
Commission Electorale Indépendante. Ces institutions devaient servir de base pour construire
la démocratie en RDC et organiser les premières élections libres. Si certaines parties des
interventions ont bien fonctionné, d’autres aspects ont rencontré des difficultés, notamment
par rapport à la mobilisation des ressources (d’après nos visites de terrain à Mbuji Mayi les
ressources n’ont pas toujours atteint les provinces, tel que c’était planifié). Une grande partie
de « l’institution building » visait un appui de base en termes de personnels, de matériels et de
logistique générale. Bien que cela ne contribuait pas directement à renforcer l’imputabilité, ce
soutien était pertinent par rapport au contexte et s’avérait nécessaire étant donné

50
l’environnement politique du moment. Il procurait une base pour un soutien plus spécifique à
la P&I.

Après la fin de la transition, les bailleurs n’ont probablement pas assez utilisé les opportunités
offertes par l’installation du nouveau gouvernement qui, pour la première fois, est issu d’un
vote populaire. Il y a très peu d’aide qui est allée directement au gouvernement et aux leaders
politiques pour renforcer leurs capacités. L’initiative Woodrow Wilson constitue l’un des
rares exemples qui a pris la résolution des conflits comme point de départ pour des formations
plus générales sur les aptitudes de leadership (bien qu’à une échelle restreinte) ; cela a bien
fonctionné en rassemblant pour la première fois des leaders de haut niveau issus de différentes
factions politiques et militaires et en leur proposant de travailler ensemble sur des méthodes
collaboratives de prise de décision. Le succès peut être attribué en partie à une connaissance
avertie du contexte politique et au fait que la formation soit labellisée comme « formation des
leaders » – une notion attrayante pour le groupe cible.

Le soutien accordé à travers Global Witness (une ONG internationale spécialement réputée
pour mettre en lumière la corruption et le manque de transparence à propos de l’exploitation
des ressources naturelles) constitue un mécanisme assez inhabituel pour renforcer la
transparence du gouvernement. En publiant des informations, Global Witness a porté
plusieurs cas de corruption à l’attention des bailleurs et des organisations internationales (par
exemple autour de la révision des contrats miniers). Ceux-ci ont, à leur tour, mis la pression
sur le gouvernement congolais pour l’inciter à changer son comportement. Bien qu’il soit
difficile de dresser des conclusions générales à partir d’un seul exemple, cette expérience
suggère que des interventions relativement isolées, qui visent à améliorer la transparence des
décisions, parviennent difficilement à avoir un impact conséquent sur l’imputabilité du
gouvernement. En outre, cette intervention utilise des mécanismes externes – à travers une
ONG internationale et des bailleurs – plutôt que des canaux internes pour faire face au
manque de transparence, ce qui soulève la question de savoir s’il ne s’agit pas d’une stratégie
contreproductive. Certains estiment en effet que le gouvernement est davantage redevable
envers la Communauté internationale et les bailleurs plutôt qu’envers la population
congolaise.

Il est surprenant de voir que les bailleurs portent peu d’attention à travailler directement avec
le gouvernement afin d’améliorer son imputabilité envers les citoyens. Il n’est pas tout à fait
clair de savoir si l’engagement restreint des bailleurs dans ce domaine est du au fait que le
gouvernement élu est arrivé seulement récemment au pouvoir ou s’il s’agit d’une méfiance
générale de la part des bailleurs envers les autorités officielles. Il faut également noter
qu’alors que le manque de « volonté politique » a été fréquemment cité comme obstacle
principal dans l’amélioration de l’imputabilité du gouvernement, il y a peu d’analyse à propos
de la nature de cette « volonté politique », de la possibilité de soutenir des pistes de
changement ou de la manière de travailler sur cet obstacle aux réformes. Une meilleure
compréhension de la nature de cette volonté politique (par exemple les éléments d’incitation,
les intérêts personnels, les obstacles au changement) sera nécessaire pour améliorer
l’imputabilité du gouvernement.

Les interventions axées sur la demande : éducation civique, radio et support aux OSC
Les stations radios représentent le média le plus populaire et le plus accessible en RDC ;
beaucoup de Congolais sont des experts des radios et connaissent les programmes quotidiens
de plusieurs stations par cœur, zappant de programmes d’heure en heure. L’aide des bailleurs
en vue d’élever la prise de conscience des citoyens à propos de leurs droits (par exemple à

51
propos du référendum constitutionnel, de la période de transition, des élections) a souvent été
mise en œuvre au travers de programmes radios spécifiques (« Votons avec Mopila ») ou à
travers un support plus général à des programmes radio d’information (Radio Okapi). Ces
interventions ont bien fonctionné en s’appuyant avec succès sur des infrastructures déjà
existantes (MONUC dans le cas de Radio Okapi ou des collaborations avec des stations radios
locales pour l’intervention SFCG) et en profitant de la popularité croissante de la culture radio
en RDC. En outre, la radio est le média qui a le potentiel de surpasser les difficultés
logistiques auxquelles toute intervention est confrontée en RDC et peut donc atteindre les
zones du pays qui ne sont pas toujours sous le feu de l’actualité ou ne focalisent pas
l’attention des bailleurs (c’est par exemple le cas à Mbuji Mayi).

Une partie importante de l’aide axée sur la demande d’imputabilité a été dirigée vers les
organisations nationales de la société civile pendant et après la transition. Une bonne
compréhension du paysage de la société civile congolaise s’avère être un élément crucial dans
les exemples qui ont bien fonctionné. La connaissance des OSC a permis d’utiliser un large
réseau d’ONG (notamment pour l’éducation civique avant les élections) dans toutes les
parties du pays. Le soutien aux ONG nationales est souvent administré à travers les ONG
internationales qui de leur côté travaillent plus facilement avec leurs partenaires connus,
souvent basés à Kinshasa. Sur le long terme cela comporte néanmoins le risque d’agrandir
l’écart entre ces ONG qui reçoivent une attention internationale importante (qui sont souvent
basées dans la capitale) et celles qui n’ont pas accès aux financements internationaux. Malgré
ces limitations, de bonnes relations de long terme ont été établies entre les ONG
internationales et nationales, en particulier lorsque le financement d’un bailleur à une ONG
internationale vise principalement le renforcement des capacités des OSC nationales et
lorsque le soutien est davantage axé sur le long terme plutôt que limité dans le temps.

Au vu de la taille de la RDC, de nombreuses initiatives P&I axées sur la demande visaient soit
à renforcer les capacités d’une coupole d’organisations (par exemple un réseau d’ONG) soit à
former des personnes dont on estime qu’elles jouent un rôle spécial dans leur communauté.
De cette manière, les bailleurs espèrent avoir une plus grande couverture par un effet dévolutif
sur un plus grand nombre d’organisations de la société civile et sur d’autres membres de la
communauté.

Il y a relativement peu d’attention qui est portée sur les organismes moins « traditionnels » de
la société civile. Les efforts principaux se concentrent sur les ONG et les médias. Les
bailleurs principaux ne supportent pas massivement les acteurs alternatifs, tels que les réseaux
nationaux d’églises.

Enfin, aucune intervention analysée dans cette évaluation ne s’est spécifiquement concentrée
sur le renforcement de la participation d’un groupe social ou ethnique particulier ou sur la
situation des femmes. Jusqu’à présent peu d’attention est accordée à ceux dont les voix sont
les moins entendues. On peut argumenter que l’on préfère sacrifier un ciblage spécifique de
certains groupes en faveur d’une portée plus générale des interventions. Dans un pays où plus
de 70% de la population est pauvre, on peut considérer que c’est l’ensemble de la population
qui est potentiellement marginalisée. De plus, à travers des efforts de prévention et de
stabilisation des conflits violents dans toutes les parties du pays, les bailleurs espèrent
améliorer les conditions de vie des groupes qui sont les plus durement affectés par ces
conflits, notamment les femmes et les enfants.

52
Espace d’interaction entre l’offre et la demande: soutien aux initiatives pilotes
Les interventions de soutien visant à créer des opportunités pour une interaction entre les
autorités publiques et les citoyens en sont encore à un stade embryonnaire en RDC et se
situent principalement dans une phase pilote. Bien qu’il soit dès lors délicat de tirer des
conclusions générales, différents enseignements peuvent être tirés des quelques initiatives
examinées par l’évaluation qui se concentrent sur l’interaction entre les autorités publiques et
les citoyens.

En facilitant des rencontres entre ceux qui ont pour mission d’appliquer les règles (par
exemple la police) et les citoyens qui sont soumis à ces règles, on a pu obtenir une meilleure
compréhension des problèmes de chaque groupe et la situation a pu évoluer vers une
diminution substantielle de la méfiance mutuelle dans la communauté, et cela, malgré une
portée restreinte de ces interventions.

Les bailleurs doivent prendre conscience du fait que les processus participatifs de décision ont
un coût, spécialement pour les plus pauvres qui, par exemple, perdent la possibilité de
travailler lorsqu’ils assistent à des réunions de conseils locaux. Dès lors, dans des initiatives
pilotes de décentralisation à Kinshasa (dans les communes de Kinsenso et Kimbanseke), on a
pu observer qu’alors que certains citoyens participaient avec enthousiasme aux choix des
priorités politiques de la communauté, cette participation apparaissait comme un luxe
impayable pour d’autres.

Certains conseils locaux ont pu prendre des décisions à propos de l’allocation de prêts qui ont
permis la réalisation de petits projets de développement (par exemple la construction d’une
morgue, la lutte contre l’érosion) mais le processus de décision communautaire semble
rencontrer des obstacles plus importants lorsqu’il s’agit de résoudre des problèmes plus
complexes au sein de la communauté (par exemple l’accès à l’eau, la construction de routes).

Enfin, en ce qui concerne la radio, elle n’est pas seulement un moyen de fournir des
informations aux citoyens mais elle est également utilisée comme un canal pour formuler des
réclamations. Les gens contactent les stations de radios pour différents types de problèmes,
(des questions de sécurité, d’approvisionnement en eau, d’injustice). La publicité de ces
interpellations met la pression sur les autorités pour qu’elles modifient leurs comportements.
D’après les auditeurs eux-mêmes, c’est une voie relativement accessible pour faire entendre
son opinion. De plus, l’aide des bailleurs incite les radios à devenir plus professionnelles,
celles-ci mènent des interviews dans les rues et organisent des discussions avec les
responsables politiques. D’après les auditeurs, l’effet déborde sur les autres radios qui
fournissent des efforts pour devenir également plus professionnelles.

5.2. Question 2 : Résultats

Difficultés d’évaluer les résultats des interventions P&I en RDC
L’évaluation des résultats du soutien à la P&I en RDC rencontre plusieurs obstacles qui sont
soit typiques aux états fragiles, soit spécifiques au contexte de la RDC.

Premièrement le résultat le plus important des interventions de soutien à la P&I est

certainement la réussite de la période de transition et l’organisation des élections. Toutefois,
les élections ont seulement ouvert la porte à la possibilité d’un renforcement de la P&I au-
delà de la mise en place d’une démocratie formelle. C’est pourquoi la plupart de l’aide des
bailleurs n’a démarré que récemment (il existe cependant des projets qui sont la continuation

53
de soutiens antérieurs par d’autres bailleurs). La plupart des projets sont en cours de
réalisation et il est souvent trop tôt pour poser un jugement à propos de leurs résultats.

Ensuite, les résultats des interventions de soutien des bailleurs à la P&I sont difficiles à
évaluer étant donné l’environnement complexe et changeant dans lequel elles prennent place
(la reprise de certains conflits, la transition politique). Il est dès lors souvent malaisé d’isoler
les contributions d’un projet ou d’effectuer un jugement sur la relation de causalité. On peut
ainsi estimer que de nombreux facteurs ont contribué au haut taux de participation au
référendum et au déroulement relativement serein des élections. Il est presque impossible
d’attribuer cela à un seul projet (par exemple Radio Okapi).

Enfin, le soutien des bailleurs n’agit pas directement sur le renforcement de la P&I mais
prépare les conditions pour son amélioration35. D’un côté, cela se réalise par le renforcement
de l’accès à l’information, qui permet aux citoyens de participer au processus politique (par
exemple par de l’éducation civique qui explique la nature et l’importance des élections) et de
faire valoir leurs libertés et leurs droits (par la prise de conscience des droits de propriété et
des canaux disponibles pour protester contre une violation de ces droits). De l’autre côté, les
bailleurs essaient, souvent à travers le renforcement des capacités, d’offrir des outils aux
institutions gouvernementales et aux fonctionnaires afin qu’ils agissent de manière plus
transparente et qu’ils répondent aux besoins des citoyens.

Résultats
Malgré les difficultés mentionnées ci-dessus, l’évaluation a trouvé quelques exemples où les
interventions contribuaient au renforcement de la P&I de manière indirecte (une population
bien informée) et même plus directement (des autorités publiques qui répondent aux besoins
des citoyens).

Le haut taux de participation à la fois au référendum constitutionnel et aux élections

parlementaires et présidentielles est en partie du aux grandes campagnes d’information
soutenues par plusieurs bailleurs (telle que les campagnes à travers Radio Okapi et EISA),
bien qu’il soit difficile d’isoler la contribution particulière des différentes interventions,

Le renforcement des capacités apporté aux organisations nationales de la société civile ont
permis aux ONG de jouer un rôle plus effectif en fournissant des informations aux citoyens et
en offrant des services de base. L’implication importante des OSC dans l’Analyse
Participative de la Pauvreté dans le cadre de la confection du DSCRP a également permis un
engagement de la société civile dans les choix prioritaires des nouvelles politiques.

Toutefois, jusqu’à présent, on ne peut pas encore observer d’amélioration globale et durable
au niveau de la transparence du gouvernement et de sa capacité à répondre aux besoins
exprimés par les initiatives citoyennes. Les citoyens disposent de davantage de canaux pour
faire valoir leurs intérêts :

« Après une longue et difficile lutte, les gens ont finalement pu conquérir un
espace. (…). Vous pouvez dire ce que vous voulez et vous n’irez pas en prison
pour cela » (Représentant de la société civile, Kinshasa).

35
En cela, l’étude de cas en RDC confirme les constats de la recherche antérieure d’ODI, voyez, p.4 du guide
d’évaluation.

54
Mais l’Etat répond davantage aux besoins des citoyens sur base de cas individuels plutôt que
de manière globale. Certains estiment dès lors qu’il n’y a pas vraiment eu de changements
dans les pratiques et dans les comportements au-delà de ces quelques cas.

« Les gens peuvent dire ce qu’ils veulent, mais l’Etat n’écoute pas encore
pour autant » (Représentant de la société civile, Kinshasa).

5.3. Question 3 : Pistes vers des résultats et un impact plus larges en

matière de développement

Dans un environnement où les résultats des interventions de P&I relèvent davantage des
succès individuels plutôt que des résultats soutenables, il est difficile d’identifier des impacts
plus larges des interventions financées par les bailleurs. Il est toutefois intéressant de mettre
en lumière deux aspects intéressants dans le contexte de la réduction de la pauvreté.

Etant donné que la pauvreté comprend à la fois de nombreux aspects monétaires et non
monétaires, le manque de pouvoir peut être une forme de pauvreté en soi. Vu la longue
histoire de la RDC, grevée par la dictature et les conflits, le fait de créer des opportunités pour
que les citoyens puissent exprimer librement leurs opinions et tentent de faire valoir leurs
droits dans un nouveau cadre politique libre est déjà une avancée en soi. On peut déjà
considérer que l’importante participation des électeurs durant les élections, de même que la
popularité des stations radio d’information et l’avidité de certains citoyens de prendre part aux
réunions communautaires, constituent de bons indicateurs de l’appréciation de la population
et de sa volonté de participer.

La P&I constitue non seulement une fin en soi, mais elle peut également contribuer à la
réduction de la pauvreté en permettant de meilleurs services, ou, de manière plus générale, en
favorisant le développement de politiques qui peuvent changer les conditions de vie des plus
pauvres. Comme nous l’avons mentionné ci-dessus, si on peut remarquer quelques avancées
dans des cas individuels, il y a encore une longue route à parcourir en vue d’une amélioration
globale de la pauvreté. Il y a des premiers signes de déception parmi les citoyens qui ont
l’impression que la démocratie nouvelle et en particulier les élections tant attendues n’ont pas
conduit à l’amélioration espérée des conditions de vie et à la réduction de la pauvreté.

« Les élections n’ont rien changé. Le changement ne peut pas être atteint sans
un leadership et une vision claire » (Représentant de la société civile,
Kinshasa).

En résumé, le soutien des bailleurs à la P&I en RDC a contribué à la stabilisation politique du

pays et a soutenu l’organisation des premières élections démocratiques depuis plus de 40 ans
– ce qui peut être considéré comme un progrès majeur en terme de participation politique des
citoyens. Cependant, il est trop tôt pour parler d’impact plus global en termes de
développement, particulièrement au niveau de la réduction de la pauvreté. Les interventions
de P&I ont probablement aidé à créer les conditions préalables pour un développement à plus
long terme de la RDC, mais cela requerra certainement un travail de longue haleine.

55
 5.4. Question 4 : la P&I et l’efficacité de l’aide
Appropriation
Selon la Déclaration de Paris, les bailleurs s’engagent à « Respecter le rôle prédominant des
pays partenaires et à les aider à renforcer leur capacité à exercer ce rôle. » Etant donné la
transition politique et l’environnement mouvementé jusqu’à présent, il n’a pas été facile
d’aider les institutions gouvernementales à exercer leur leadership dans la planification des
documents stratégiques nationaux. Des avancées positives ont eu lieu durant le processus de
préparation du DSCRP en vue d’une plus grande appropriation à travers le pays. De même,
une Analyse Participative de la Pauvreté (APP) a été entreprise en collaboration étroite avec
la société civile. La consolidation et l’essor de ces efforts constitueront un important
challenge – également dans la perspective d’un meilleur alignement.
Il importe d’observer dès maintenant si les bailleurs respectent le leadership du gouvernement
après la transition. On notera par exemple qu’à l’heure actuelle, très peu de bailleurs
connaissent l’existence, au sein du Ministère du Plan, du SENAREC qui a précisément pour
mandat de coordonner les soutiens apportés au renforcement des capacités du gouvernement,
de la société civile et du secteur privé.

Harmonisation
La Déclaration de Paris vise à améliorer l’harmonisation et la transparence de l’action des
pays donateurs. Une attention particulière est apportée à l’harmonisation dans les Etats
fragiles : « Si les principes directeurs à la base d’une aide efficace valent également pour les
Etats fragiles, il convient de les adapter aux situations où l’appropriation à l’échelon local et
les capacités nationales font défaut, et à la nécessité urgente de fournir des services
essentiels. » Parmi les autres principes, la Déclaration de Paris insiste sur le fait que « cette
harmonisation est d’autant plus importante que l’Etat n’assume pas pleinement son rôle. »

Afin de gérer au mieux le soutien accordé à la transition et aux élections, des fonds communs
(baskets funds) ont été institués et gérés par le PNUD (projet n°2 analysé par cette
évaluation). Il faut toutefois noter que si les fonds communs sont probablement le seul moyen
pour gérer de telles sommes pour l’organisation des élections, ils ont également leurs
inconvénients. De nombreuses organisations de la société civile – nationales et
internationales- ont souligné le danger des fonds communs qui ne fournissent pas
nécessairement d’aide aux ONG, par exemple au niveau de l’éducation civique avant les
élections.

56
Sixième partie : Recommandations
Sur base des résultats et des conclusions présentés dans les parties précédentes, l’évaluation
propose trois groupes de recommandations36 qui s’adressent successivement :
- aux groupes des donateurs pour ce qui concerne l’approche générale d’appui à la P&I ;
- aux différents intervenants dans les projets pour ce qui concerne les aspects
opérationnels ;
- et aux donateurs et autres principaux intervenants, en ce qui concerne le dialogue
politique.

6.1. Sur l’approche générale de la P&I

1. Des attentes plus réalistes de la part des donateurs : de nombreuses interventions
d’appui à la P&I présentent des objectifs particulièrement ambitieux. Comme souligné dans
l’analyse de l’impact sur le renforcement des capacités institutionnelles de l’Etat, le niveau
des attentes de la communauté des bailleurs est élevé à l’égard de la RDC, compte tenu du
contexte particulièrement fragile du pays au moment de la réalisation des interventions. Dès
lors, il importe que la communauté des donateurs soit suffisamment sensibilisée aux réalités
qui découlent de l’histoire récente de ce pays. Les attentes parfois irréalistes peuvent induire
un jugement de valeur prématuré : «ils ne veulent pas du changement, ils n’en ont pas la
volonté politique,… ».
Il est donc recommandé, d’appliquer à la RDC strictement le premier des principes retenus
par l’OCDE pour l’engagement international dans les Etats fragiles : « prendre le contexte
comme point de départ » et envisager avec réalisme la durée des interventions qui nécessitent
parfois plus de temps pour atteindre leurs objectifs.

2. Une amélioration de la coordination de l’aide et des donateurs : l’analyse de la stratégie

des bailleurs a mis en évidence la dispersion des premières contributions à la P&I. On a pu
constater une succession de contributions de bailleurs différents ou plus encore une addition
progressive de contributions à l’invitation des premiers intervenants ou des représentants de la
Communauté internationale chargée du suivi de la Transition (le facilitateur Ketumile Masire,
le CIAT, etc.). Ce regroupement empirique de bailleurs n’a jusqu’à présent jamais constitué
une réelle coordination.
Pour améliorer les interactions entre les interventions d’appui à la P&I, pour permettre une
concertation structurée avec les autorités congolaises dans ce secteur et pour améliorer
l’efficacité des interventions, il est recommandé de faire fonctionner un véritable mécanisme
concret de coordination dont les fondements existent maintenant avec le Country Assistance
Framework. Dans la mesure où le secteur de la gouvernance nécessite une appropriation
particulièrement profonde par l’Etat congolais, nous suggérons que celui-ci assume une
responsabilité centrale dans le pilotage de cette coordination.

3. Une amélioration de la coordination entre aide technique et stratégie politique des

bailleurs : l’analyse des canaux de la P&I a permis de mettre en évidence combien les appuis
agissent souvent de manière parallèle : soutien aux OSC comme organes d’interpellation,
soutien aux OSC comme agents d’exécution d’interventions P&I, soutien aux acteurs
étatiques, soutien à des initiatives pilotes (RCN ou PAIDECO) sans réelle stratégie de
généralisation… Ces constats ont conduit l’évaluation à conclure que c’est surtout les appuis
qui facilitent le lien entre Participation et Imputabilité qui font défaut.
36
Ces recommandations sont présentées dans un ordre de priorité décroissant dans chacun des trois groupes.

57
Une coordination plus concrète au sein de chaque bailleur sur place serait utile entre les
agents qui, au nom des bailleurs, sont chargés du suivi politique (section politique des
ambassades, généralement) et ceux qui sont chargés de la réalisation technique des
interventions (divers exécutants). Une telle coordination, permettrait de mieux mesurer les
contraintes ou exigences techniques qu’impose une volonté politique et réduirait d’autant les
attentes irréalistes. Elle permettrait aussi de renforcer les complémentarités et de mieux
percevoir les zones de lacunes : faciliter la généralisation de résultats positifs d’un projet
pilote, confronter l’approche des ONG internationales, des acteurs bilatéraux et multilatéraux
auxquels le bailleur fait appel, etc.
Cette coordination existe bien évidemment chez certains des bailleurs mais il est recommandé
qu’elle soit généralisée ou renforcée.

6.2. Sur les enjeux opérationnels

4. Recourir à l’expertise des ONG internationales sans tuer l’émergence des acteurs
locaux : le débat a été intense en RDC sur cette question. La diversité et l’expérience multiple
des acteurs locaux ont probablement été insuffisamment utilisées durant la Transition, faute
de temps, faute de confiance, etc. Le risque est important de voir les interventions d’appui mal
appropriées par les acteurs locaux. L’analyse a montré que c’était notamment le cas pour les
projets d’appui au processus électoral (AIT et EISA).
En outre, le contexte d’urgence et la faiblesse des moyens dont disposaient les acteurs locaux,
ont incité plusieurs interventions d’appui à la P&I à recourir à un acteur, un mode d’action, un
processus, qui a été mis en œuvre et qui a fait ses preuves dans une situation d’instabilité
similaire. L’analyse des projets WWICS et GW a illustré cette manière de faire. Si, en termes
d’efficacité, cette attitude peut se comprendre, le risque est grand de gommer les différences
et de mettre en application une équation fausse : « un Etat fragile A = un Etat fragile B ».
Il est recommandé que lors de l’identification de toute nouvelle intervention en matière de
P&I, un examen systématique soit effectué quant à la pertinence du recours à l’expertise
externe et son impact sur les capacités locales. Cet examen permettrait entre autre de :
- vérifier l’existence d’acteurs locaux parfois très compétents dans des canaux moins
traditionnels (exemple : la qualité du réseau des Eglises pour la sensibilisation
électorale a été reconnue par les missions d’observation étrangères a posteriori alors
que ce réseau a sans doute été trop peu sollicité) ;
- définir éventuellement un quota de l’appui qui devrait nécessairement passer par des
acteurs locaux afin de garantir la durabilité des interventions ;
- définir les modalités d’échange de compétences entre les ONG internationales et leurs
acteurs locaux partenaires.
Il est recommandé que cet examen sollicite l’avis de la partie congolaise : cellule de
coordination des ONG au Ministère du Plan et SENAREC.

5. Utilisation du plaidoyer externe en complément, et non en remplacement des capacités

de plaidoyer intérieures : Certains donateurs soutiennent les initiatives externes (par
exemple le plaidoyer de GW), qui, dans des domaines sensibles (secteurs des industries
extractives), militent pour une plus grande transparence, par le biais de publications et de
lobbying à l’adresse des organisations internationales et des donateurs. L’évaluation a montré
que cette démarche permet d’amplifier le plaidoyer intérieur en mettant une pression accrue
sur le Gouvernement pour forcer à plus de la transparence. Le risque existe toutefois que ce
détour par l’extérieur ne se substitue à l’indispensable relation d’interpellation qui doit se
créer à l’intérieur du pays entre le citoyen et les autorités publiques afin d’obtenir une
imputabilité verticale durable.

58
Il est recommandé que dans chacun de ces projets qui soutiennent des mécanismes de
plaidoyer externes, une part significative des moyens soit réservée au renforcement des
capacités des acteurs locaux et à la transmission de capacités entre l’acteur international et
l’acteur local.

6. De l’utilisation souple et adaptée de la diversité des canaux d’appui à la P&I :

l’analyse des canaux d’appui à la P&I en RDC a mis en évidence le faible recours aux acteurs
étatiques et par voie de conséquence la faiblesse des interventions qui créaient ou renforçaient
un lien entre Participation et Impunité. Durant l’immédiate après crise, le recours fréquent aux
acteurs externes était imposé par l’urgence ; durant la période de transition, le recours aux
acteurs non gouvernementaux était justifié par l’absence d’autorité publique
démocratiquement élue. Maintenant que la transition est réalisée, les donateurs ont désormais
la possibilité de s'engager directement avec un gouvernement élu. C’est d’ailleurs un autre
des principes retenus par l’OCDE pour l’engagement international dans les Etats fragiles :
« Faire du renforcement de l’Etat un objectif fondamental ».
Il est recommandé que compte tenu du caractère évolutif de tout processus de
démocratisation, des réflexions soient menées, de manière préalable, par les bailleurs sur la
chronologie à adopter dans la sélection des canaux d’appui à la P&I pour tenir compte de
l’évolution du processus de démocratisation. Cette réflexion devrait être menée par les
bailleurs en association avec les différents exécutants auxquels il est généralement fait appel
afin d’assurer une bonne cohésion dans cette stratégie de choix.

7. Tirer bénéfice d’expériences réussies localement pour produire des changements plus
globaux : l’évaluation a montré que les interventions en RDC qui agissent à un niveau local
ou développent des expériences pilotes (RCN, PAIDECO) ont parfois obtenu des résultats
plus concrets de changement d’attitudes et de comportements. Toutefois, l’impact de ces
résultats a souvent été sous exploité par manque de capacité à transposer ces résultats à un
niveau plus global.
Il est recommandé, pour des interventions de ce type, que les bailleurs prévoient de façon la
plus concrète possible, dès la formulation du projet, les modalités de concertation avec les
autorités congolaises qui permettent, en fin d’intervention, de réfléchir à la manière de
généraliser des résultats qui se seront avérés positifs et /ou de les prendre en compte dans les
dispositions légales.

8. De l’usage de la communication : dans le cadre du projet PAIDECO, l’évaluation a pu

constater que la CTB, organe d’exécution du projet, aborde la question de l’imputabilité sous
un angle innovant, celui qui consiste à mettre en avant la nécessité de transparence et
d’imputabilité non seulement des autorités politiques mais également des acteurs de la
coopération. Cette politique de communication par des acteurs de coopération commence à
être développée pour valoriser les acquis de leurs interventions, notamment celles qui
appuient la P&I. Mener des stratégies de « Communication for development – C4D » pour
soutenir ce type d’intervention est une conception intéressante à développer.
Il est recommandé qu’une réflexion soit menée par les bailleurs, en concertation avec les
partenaires congolais, pour construire une stratégie coordonnée de communication sur les
résultats des interventions dans une logique de transparence et d’imputabilité plutôt en évitant
la dérive d’une logique de promotion ou de propagande.

59
 6.3. Sur le dialogue politique
9. Le recours aux acteurs non étatiques : l’évaluation a montré que pour réaliser les
interventions d’appui à la P&I en RDC, les bailleurs ont eu recours de manière privilégiée aux
acteurs non étatiques locaux ou aux organisations internationales. Cette manière de faire pose
la question cruciale de la crise de confiance des bailleurs à l’égard de l’Etat partenaire et des
limites de son renforcement. Qu’en est-il du principe prioritaire retenu par l’OCDE pour
l’engagement international dans les Etats fragiles, à savoir : « Faire du renforcement de l’Etat
un objectif fondamental » ? Comment un Etat peut-il piloter son développement si une partie
importante de son aide extérieure transite par des canaux dont il n’a pas la connaissance et
moins encore la maîtrise ? Qu’en est-il de l’appropriation ?
Afin de pallier ces dérives, il est recommandé, d’intégrer systématiquement dans les
programmes d’appui à la P&I une part substantielle d’intervention destinée au renforcement
des capacités des autorités publiques.

10. Le manque de volonté politique est souvent cité par de nombreux donateurs et des
informateurs clés comme le principal obstacle au changement. Toutefois, peu nombreux sont
ceux qui définissent précisément ce concept de "volonté politique". Il est utile de mener une
réflexion permanente sur la nature de cette volonté politique et sur les facteurs, acteurs et
caractéristiques qui favorisent la réticence au changement.
Il est recommandé d’entamer cette analyse approfondie, dès avant le démarrage des
interventions. Ceci afin de déterminer les mécanismes à mettre en œuvre dans le projet pour
que les résultats de celui-ci ne se limitent pas une simple prise de conscience de la pertinence
de l’imputabilité mais qu’ils permettent un véritable changement de comportements et de
pratiques.

11. Le renforcement de la société civile et son transfert dans le monde politique :

l’évaluation a mis en évidence le phénomène du transfert d’une partie des acteurs de la société
civile vers les organes politiques (par exemple dans les Institutions d’Appui à la Transition).
Le risque est évident de voir affaiblir cette société civile par l’aspiration vers le politique des
capacités humaines les plus dynamiques et les plus performantes. Toutefois, l’apport
d’expérience et de capacité que permettent de tels transferts provenant de la société civile,
peut aussi contribuer au renforcement de l’imputabilité des institutions publiques, tout offrant
parfois une plus grande opportunité de prise en compte des revendications de cette société
civile.
Il est recommandé de prendre en compte ce phénomène de transfert et de l’intégrer dans la
manière de concevoir les interventions d’appui aux OSC : formation sur la spécificité des
rôles de chaque acteur, déontologie et contraintes pour les personnes amenées à faire ce
transfert, modalité et déontologie des relations entre la personne transférée et son organisation
d’origine, etc.

12. Droits économiques et sociaux : la présence d’un projet syndical dans l’éventail des
interventions évaluées a mis en évidence une problématique trop rarement abordée quand on
évoque l’appui à la P&I : le fait que les droits économiques et sociaux sont une part intégrante
des droits humains fondamentaux. Dans un pays en crise socio économique profonde, cette
évidence saute aux yeux, mais la prise en compte de ces droits est souvent reléguée au second
plan devant l’urgence de droits humains plus généralement reconnus ou plus immédiats
(liberté, parole, presse, etc.).
Il est recommandé d’intégrer de manière plus systématique, lorsqu’on traite de la P&I, la
dimension syndicale : la complémentarité des droits humains fondamentaux et des droits
socio-économiques, la place des syndicats dans la société civile et les synergies possibles

60
entre les appuis à la P&I accordés à ces deux groupes d’acteurs (syndicats et autres acteurs de
la société civile).

61
ANNEXES

62
 Annexe A : Termes de référence
SPECIFICATIONS SPECIALES n°S0.4/2007/02

CADRE DE REFERENCE GENERIQUE (TOR)

ETUDES DE CAS-PAYS

«CITIZENS’ VOICE AND ACCOUNTABILITY»: EVALUATION

1. Un groupe restreint de partenaires du CAD (Evaluation Core Group/ECG37) a décidé

en 2006 d’élaborer une évaluation conjointe de l’aide au développement afin d’en renforcer
les aspects Voix des citoyens et Redevabilité (Citizens’ Voice and Accountability, CV&A)38.
Première étape du processus: le groupe britannique de réflexion sur le Développement
international ODI (Overseas Development Institute) s’est attelé à la mise au point d’un cadre
d’évaluation des interventions CV&A39 et a testé le cadre et la méthodologie dans deux pays.
L’ECG souhaite à présent se servir de ce cadre et de la méthodologie y afférente aux fins
d’évaluer les interventions dans différentes catégories de pays. A la fin du processus, un
rapport de synthèse sera présenté et des recommandations seront soumises à la réflexion des
donateurs. Sur la base de ces études de cas, les donateurs tireront des enseignements des
interventions CV&A, lesquels – point important – pourront s’intégrer dans le contexte plus
large de la littérature et des politiques existantes.

2. Le Cadre de référence spécifie les exigences génériques pour chaque étude de cas-pays
(CCS) commanditée par les partenaires donateurs séparément. Toute information
supplémentaire spécifique au pays ou à la région de référence fera l’objet d’un accord entre le
donateur commanditaire et le bureau d’études chargé de la mission. Il convient également de
préciser que bien que chacune de ces études soit commanditée par un seul donateur, les
interventions seront évaluées au niveau de l’ensemble des partenaires ECG actifs dans le
pays ou la région. En outre, un petit exercice de cartographie des autres interventions
pertinentes, tant au niveau national que des donateurs, sera prévu de manière à permettre une
compréhension holistique de l’ampleur des initiatives CV&A dans l’ensemble du pays.

Contexte et justification
3. Dans les enceintes consacrées aux questions de développement, l’accent est mis de
plus en plus sur la gouvernance, considérée comme une dimension-clé pour réduire la
pauvreté et les inégalités et promouvoir la stabilité et la croissance économiques. Ce
concept dépasse le contexte institutionnel des pouvoirs publics : il s’agit de l’interaction
37
Partenaires donateurs du Royaume-Uni, de Suède, du Danemark, de Suisse, Belgique, Norvège et
d’Allemagne
38
Aucune traduction française des termes « Citizens’ Voice and Accountability » n’était unanimement admise
avant le démarrage de cette évaluation. Aussi retrouvera-t-on parfois dans les présents termes de références,
rédigés plusieurs mois avant la réalisation de l’évaluation elle-même, une traduction provisoire du terme (« Voix
des citoyens et redevabilité ») qui ne correspond pas à la traduction finalement retenue après analyse à savoir
« Participation et Imputabilité ».
39
Il convient de souligner que les donateurs n’ont pas la possibilité d’agir directement sur la Voix des citoyens
(action) ou sur la redevabilité (rapport). Dans la pratique, les donateurs renforcent la Voix des citoyens et la
Redevabilité lorsqu’ils tentent de créer ou de renforcer les conditions préliminaires à leur exercice et/ou des
canaux et mécanismes spécifiques de soutien aux rapports CV&A. Dans le contexte de la présente évaluation,
ces activités sont qualifiées d’‘interventions CV&A’.

63
entre les acteurs, processus, coutumes et règles tant formels qu’informels. Il s’agit d’un
processus de négociation entre ceux qui détiennent le pouvoir et ceux qui tentent
d’exercer une influence. Mais seuls les acteurs capables de faire connaître leur vision des
choses possèdent une “voix” et seuls les gouvernements et les États qui peuvent et
doivent rendre des comptes pourront apporter une réponse (« réagir »).

4. Une bonne gouvernance requiert dès lors une relation équitable entre le citoyen
et l’État, caractérisée par un bon niveau de réactivité. Les acteurs du développement
ont reconnu cette nécessité depuis bien longtemps : ils ont dès lors travaillé à la mise au
point de programmes destinés à accroître la capacité des citoyens les plus vulnérables
dans la société à exprimer leurs besoins, et ils ont collaboré avec les gouvernements
partenaires pour que ceux-ci disposent des mécanismes et de la capacité à réagir.
Malgré ces efforts, on constate une insuffisance de données probantes et l’absence d’une
vraie compréhension de la nature dynamique et complexe des facteurs qui ont un impact
sur les aspects Voix des citoyens et Redevabilité ; il est donc indispensable d’examiner et
d’évaluer de manière plus systématique les interventions actuelles.

5. La présente initiative des donateurs a pour objectif d’identifier à la fois ce qui

fonctionne et ce qui ne fonctionne pas et d’en découvrir les causes, ainsi que d’identifier
les lacunes et doubles emplois dans les prestations des donateurs. Une plus grande
efficacité et transparence de l’aide à ce secteur vital de la gouvernance et du
développement social doit par la même occasion permettre d’améliorer – il s’agit aussi
d’un des objectifs de la Déclaration de Paris – la cohérence des interventions des
donateurs et la redevabilité à l’égard des personnes avec lesquelles et pour le compte
desquelles nous travaillons.

6. La qualité de la gouvernance est reconnue comme un facteur clé qui se trouve en

étroite corrélation avec la réduction de la pauvreté et la stabilité macroéconomique ; elle a par
conséquent un impact au niveau de la réalisation des ODM et de la prévention des conflits40.
La bonne gouvernance s’évalue au niveau des rapports entre citoyens, institutions publiques
et dirigeants, et des effets de ces rapports sur la réduction de la pauvreté.

7. Voix des citoyens et Redevabilité sont des notions centrées sur les rapports qui
existent entre le citoyen et l’Etat, un élément clé de l’agenda de gouvernance. Un vaste corpus
de recherches et une riche expérience attestent que la participation active des citoyens dans la
définition des politiques et des priorités peut inciter le gouvernement à s’investir davantage
dans la réduction de la pauvreté et améliorer la qualité et les résultats de l’aide.

8. De même, c’est un fait de plus en plus reconnu que la redevabilité du

gouvernement/de l’État, et la possibilité pour les citoyens et le secteur privé de surveiller
minutieusement le fonctionnement des institutions publiques et de leur demander de rendre
des comptes sont une facette essentielle de la bonne gouvernance. Un faible niveau de
redevabilité peut se traduire par une corruption massive, un processus de prise de décisions
médiocre et élitaire et des acteurs publics non réactifs41.

40
La corrélation entre ces divers facteurs et le sens de la relation de cause à effet font l’objet d’un vaste
ensemble de recherches, par exemple les nombreuses études de Kaufmann & Kraay, et ces thématiques sont
également abordées dans le Global Monitoring Report de 2006 (pp. 121-2)
41
Dans les débats consacrés aux questions de développement, l’élément participation a commencé à retenir
davantage l’attention durant les années 1980, dans le cadre de projets ; depuis lors, ce concept a englobé aussi la
consultation de citoyens pauvres pour la détermination des priorités de développement dans le cadre des

64
9. Renforcer la Voix des citoyens et la Redevabilité42 constitue donc un préalable
important pour l’avènement d’Etats plus efficaces et plus réactifs et pour l’amélioration
de l’efficacité et de la durabilité de l’aide, notamment dans le contexte d’une approche
dirigée par le pays considéré. La Déclaration de Paris comprend des engagements
spécifiques des partenaires du développement sur ces questions43.

10. Le rapport de responsabilisation peut prendre de nombreuses formes (par exemple

responsabilités formelles et informelles; responsabilités sur le plan social, politique et
électoral, responsabilités entre différentes institutions publiques). La présente évaluation se
concentre sur l’appui des donateurs au développement de l’aspect CV&A, en particulier sur la
responsabilité verticale, à savoir celle intervenant entre l’État et les citoyens.

11. Un large éventail d’approches oeuvrent au renforcement de la Voix des citoyens et de

la Redevabilité, entre autres l’éducation civique, le renforcement des médias, les processus
tant nationaux que locaux de politique et de planification (y compris la décentralisation), la
budgétisation participative et le contrôle des dépenses, l’audit social et les programmes de
participation citoyenne. Les processus qui renforcent l’autonomisation (empowerment) et
stimulent la mise en place d’un environnement contribuant à une responsabilisation et une
réactivité plus importantes sont toutefois des processus complexes et dynamiques ; et il est
tout aussi difficile de déterminer les facteurs responsables des changements, qu’ils soient
négatifs ou positifs. Les donateurs ont dès lors reconnu la nécessité de développer une
compréhension plus globale de la problématique en se servant d’un cadre commun
d’évaluation des interventions dans un certain nombre de contextes pays différents.

Objectif et utilité
12. L’objectif de l’évaluation est double:
a) améliorer la compréhension de l’aspect CV&A au niveau des partenaires du
développement en cartographiant et en détaillant leurs approches et stratégies destinées à
améliorer l’aspect CV&A et menées dans un éventail de contextes de pays en développement;
tirer dans le même temps des enseignements quant aux approches qui ont le mieux
fonctionné, à quel endroit et pourquoi;

b) évaluer les effets d’un éventail d’interventions CV&A de donateurs au niveau de la

gouvernance et de l’efficacité de l’aide, ainsi que la durabilité desdits effets.

13. En permettant une meilleure connaissance des interventions CV&A, l’évaluation

apportera une plus-value dans un domaine de la coopération au développement attirant des
ressources croissantes mais pour lequel on ne dispose actuellement que de peu de données
probantes quant aux résultats. L’évaluation poursuit un autre objectif important: accroître la
transparence de l’aide et la responsabilisation des donateurs.

Stratégies de réduction de la pauvreté, avec des succès variables (cf. par exemple McGee, Levene, J. & Hughes,
Assessing Participation in Poverty Reduction Strategy Papers, rapport de recherche SID 52; Banque mondiale &
FMI (2005) Review of the Poverty Reduction Strategy Approach). Diverses informations sur la thématique de la
CV&A seront prochainement disponibles sur le site web du « Governance & Social Development Resource
Centre » (www.grc-dfid.org )
42
Le projet d’évaluation CV&A mené par l’ODI (recherche documentaire et analyse des approches des
donateurs) (ODI Literature Review and Donor Approaches on Citizens’ Voice and Accountability) met en
lumière la complexité de cette problématique et la variété des interprétations du contenu de la V&A dans les
différents contextes qui peuvent se présenter.
43
Principalement les sections 14 &15 relatives à l’appropriation; la section 38 sur les États fragiles et la section
48 sur la responsabilité mutuelle

65
14. En tant qu’instrument favorisant tant le développement de la connaissance du domaine
que la responsabilisation, l’évaluation contribuera à l’élaboration de politiques, à
l’amélioration des pratiques et à une meilleure connaissance d’un aspect important de la
gouvernance, et pourra être utile à un vaste public: décideurs politiques, administrateurs de
secteurs géographiques, bureaux nationaux, partenaires de mise en œuvre et évaluateurs.

15. La présente initiative multi-donateurs devra déboucher sur un rapport de synthèse dont
la publication est prévue pour avril 2008. Ce rapport comprendra une analyse des
enseignements tirés des diverses études de cas et formulera des recommandations à l’intention
des donateurs, destinées à leur servir de base de réflexion et de lignes directrices pour la mise
en œuvre de projets. Les études de cas-pays constituent donc un volet essentiel du
processus; elles doivent refléter les divers contextes de gouvernance et fournir des exemples
de la variété d’approches V&A existantes.

Objectifs et portée des études de cas-pays

16. Dans le contexte décrit ci-dessus et tenant compte de la finalité de l’évaluation, les
objectifs poursuivis par chacune des études de cas-pays sont les suivants:

a) évaluer les interventions retenues par rapport aux objectifs envisagés, et sur cette
base tirer des conclusions sur ce qui fonctionne ou non, par rapport aux théories
applicables aux programmes d’intervention.

b) évaluer la pertinence des interventions aux fins de renforcer l’aspect CV&A dans le
contexte spécifique d’un pays en développement donné.

c) fournir une évaluation/analyse globale du rôle, des réussites et des échecs des
donateurs dans le domaine de l’appui en matière de V&A dans des contextes pays
différents.

Portée
17. Pour accomplir les objectifs de la mission, une compréhension et une connaissance
approfondies du domaine CV&A, ainsi que du Cadre d’évaluation et des documents
associés44 seront nécessaires. L’évaluation sera fondée sur le Cadre commun et sera réalisée
selon les processus/étapes énumérés dans le guide méthodologique annexé audit document,
qui renvoie à un éventail de méthodes et d’outils d’évaluation.

18. Avant d’entamer la phase d’évaluation proprement dite, l’équipe chargée de l’étude de
cas-pays (Country Case Study Team, CCS Team) devra accomplir un travail considérable
pour s’accorder de manière définitive, avec les partenaires donateurs sur place, sur les
interventions à retenir pour l’évaluation. Pour pouvoir mener à bonne fin le processus, il est
primordial d’acquérir une bonne connaissance du contexte d’évaluation des interventions
CV&A et d’établir un dialogue avec les acteurs internationaux et nationaux clés pour explorer
les diverses interprétations concept Voice and Accountability (V&A) et, dans certains
contextes, du concept de “citoyen”.

44
Il est important de souligner que le Cadre et la Méthodologie d’Évaluation font partie intégrante du présent
Cadre d’évaluation pour les études de cas-pays.

66
Tâches
19. Sur la base du Cadre et de la Méthodologie d’évaluation adaptés au contexte
spécifique du pays, l’Équipe chargée de l’étude de cas apportera des réponses aux questions
clés suivantes:

Question 1: Canaux, mécanismes et processus

Quels sont les canaux concrets – à savoir les acteurs, les forums et les mécanismes
bénéficiant d’interventions financées par les donateurs – qui contribuent: (i) à donner la
parole aux citoyens et à renforcer leur autonomisation; (ii) à accroître le rôle des groupes
de pauvres et d’exclus, ainsi que le rôle des femmes ou de leurs représentants dans les
processus de gouvernance; et (iii) à responsabiliser les gouvernements vis-à-vis de leurs
citoyens?
Comment ces canaux fonctionnent-ils et dans quelle mesure contribuent-ils à l’obtention
de résultats en matière de CV&A?

Question 2: Résultats
Dans quelle mesure les différentes approches et stratégies adoptées par les donateurs ont-
elles contribué à améliorer l’aspect CV&A dans les pays partenaires?

Question 3: Des pistes vers des résultats et un impact plus larges en matière de
développement
De quelles façons les interventions CV&A permettent-elles de progresser dans la
réalisation d’objectifs de développement plus larges, tels que la réduction de la pauvreté et
les ODM ? En particulier, quels sont les principaux scénarios permettant que les progrès
réalisés en matière de participation citoyenne et de responsabilisation aient des
répercussions plus larges en matière de développement?

Question 4: V&A et efficacité de l’aide au développement

Quels enseignements peut-on tirer, en matière d’efficacité, de l’expérience acquise à ce
jour en matière d’aide des donateurs aux interventions CV&A si l’on se réfère notamment
aux principes inscrits dans la Déclaration de Paris?

Processus
20. Deux études pilotes ont été menées au Benin et au Nicaragua. Elles ont révélé une
compréhension mutuelle insuffisante du concept Voice and Accountability au niveau des
donateurs (ECG) et partenaires. Tant que cette compréhension fera défaut entre donateurs,
pays hôte et partenaires de la mise en œuvre, il sera difficile d’identifier les interventions
pouvant servir de base pour l’étude. Afin de surmonter cet écueil, chaque étude de cas-pays
sera scindée en deux phases et le donateur commanditaire45 jouera un rôle actif durant la
première phase aux côtés du chef de l’équipe chargée de l’étude de cas.

Première Phase (de démarrage)

21. La première phase précédera de quelques semaines la seconde phase, la phase
”principale” ; il s’agira dans un premier temps de réaliser de la recherche documentaire et du
travail théorique destinés à amorcer l’analyse du contexte et à identifier, avec les partenaires
donateurs présents dans le pays considéré, quelles interventions peuvent être soumises à

45
Du QG du pays donateur ou du Bureau national, selon le cas.

67
l’évaluation. A ce travail succédera une visite dans le pays (probablement au départ de la
capitale) de 5-7 jours (à confirmer) poursuivant les objectifs suivants:
• Organiser des rencontres et/ou ateliers introductifs destinés à expliciter le Cadre et la
Méthodologie et à explorer les différentes perceptions et interprétations du concept
“Voice and Accountability”;
• Déterminer de manière définitive, en étroite concertation avec les bureaux nationaux
concernés (et le représentant du donateur commanditaire), l’éventail des interventions
à soumettre à l’évaluation en veillant à garantir l’équilibre entre politiques,
programmes et projets axé(e)s sur "l’offre" et ceux/celles axé(e)s sur "la demande", et
à assurer un échantillonnage représentatif entre acteurs ruraux/urbains,
formels/informels, capables de se faire entendre ou non.
• Définir la méthodologie et les outils d’évaluation les plus adéquats (sur la base des
options figurant dans le Guide méthodologique);
• Veiller à disposer du matériel de référence adéquat et d’avis d’experts concernant le
contexte du pays46;
• Organiser un programme de rencontres et de visites sur le terrain en préparation de la
visite de toute l’équipe;
• Vérifier que tous les arrangements ont été pris sur le plan de la logistique et de
l’hébergement;
• Faire rapport sur les progrès accomplis et formuler des observations sous la forme
d’un rapport préliminaire au donateur commanditaire et aux bureaux nationaux du
partenaire donateur (longueur indicative 4-6 pages); et,
• Être disposé à participer à une réunion de l’ECG en Allemagne (22-23/10/2007) afin
d’y discuter/présenter le rapport préliminaire.

Deuxième phase “principale”

22. La seconde phase (phase principale) de la mission impliquera l’ensemble des membres
de l’équipe chargée de l’étude de cas-pays. L’enquête sur le terrain ne devrait pas durer plus
de trois semaines. L’Équipe mènera une évaluation des interventions sélectionnées en se
basant sur le Cadre d’évaluation et sur le guide méthodologique annexé, dont il conviendra
d'extraire un canevas de questions.

23. A l’issue de la période d’évaluation, l’équipe chargée de l’étude de cas-pays:

• Organisera un séminaire de compte rendu sur les conclusions préliminaires; et
• Rédigera le rapport d’évaluation.

24. Du fait que l’équipe se servira d’un nouveau cadre et adoptera une nouvelle approche
pour l’évaluation de l’aspect Voix des citoyens et Redevabilité, il importera de noter, tout au
long de l’exercice d’évaluation, les aspects du Cadre qui se révéleront les plus (ou les moins)
utiles ainsi que les domaines dans lesquels un accompagnement supplémentaire aurait été
profitable.

25. En sus du temps consacré à la mission sur place, du temps devrait également être
prévu pour la prélecture, la collecte des données et la rédaction du rapport d’évaluation. Un
groupe chargé de l’Assurance-qualité a été mis en place à cette fin et tous les rapports
d’évaluation doivent non seulement être soumis au donateur commanditaire, mais également

46
Les consultants sélectionnés pour l’équipe chargée de l’étude peuvent apporter ces connaissances mais il se
peut que l’équipe doive également commanditer auprès d’un expert national des recherches supplémentaires
(prévu dans les conditions du contrat de consultance).

68
transmis en copie, pour avis, au Groupe Qualité. Le chef de l’équipe chargée de la réalisation
de l’étude de cas pourra s’adresser (par téléphone) au Groupe Qualité pour tout avis en
matière de normes et pour toute question relative aux approches méthodologiques.

26. Un atelier d’un jour pourra être prévu, probablement lorsque toutes les études de cas-
pays seront achevées (mi – fin janvier 2008), afin de poursuivre les échanges d’expériences et
d’observations sur les études proprement dites, le Cadre et les méthodologies utilisées avec
les autres équipes de consultants, les pays membres de l’ECG, le Groupe Qualité et les
auteurs du rapport de synthèse. Tout ce processus doit contribuer à une meilleure
compréhension des problématiques et servir à l’établissement du rapport de synthèse.

Résultats et Réalisations
27. Les rapports et résultats suivants sont attendus d’ici à la fin de la mission:
• Atelier introductif sur place – chef de l’équipe chargée de l’étude de cas
• Rapport préliminaire – chef de l’équipe chargée de l’étude de cas (avant le début de la
seconde phase);
• Séminaire de compte rendu sur l’évaluation (avant la fin de la mission sur place)
• Note de compte rendu résumant les constats, conclusions et recommandations (à
présenter à la fin de la mission sur place, max. cinq pages);
• Projet de rapport d’évaluation (longueur indicative 40 pages) à fournir au donateur
commanditaire et au Groupe Qualité dans les trois semaines de la fin de la mission sur
place;
• Rapport d’évaluation final (longueur indicative 40 pages) à fournir au donateur
commanditaire et en copie au Groupe Qualité dans les deux semaines de la réception
des commentaires du donateur commanditaire sur le projet de rapport;
• Participation, selon les disponibilités, des chefs et des membres des équipes chargées
des études à un atelier de feedback (lieu et date à confirmer – probablement mi-janvier
2008); et,
• Une brève note "post-mortem" (max quatre pages) à l’intention du donateur
commanditaire comme feed-back sur le processus d’évaluation tel qu’expérimenté par
l’équipe.

28. Tous les rapports afférents aux études de cas-pays doivent se conformer aux normes et
conventions du CAD en matière d’établissement de rapports. Afin de faciliter l’établissement
et l’analyse du rapport de synthèse, la présentation suivante devra être adoptée:
• Résumé
• Partie 1: Introduction
• Partie 2: Processus suivi pour mener à bien la mission: justification du choix des
interventions et des méthodologies; difficultés rencontrées dans l’utilisation du Cadre
et du Guide méthodologique; déplacements sur le terrain, défis en matière logistique
etc.
• Partie 3: Contexte du pays/de la région pilote jouant un rôle dans la problématique
CV&A
• Partie 4 (PRINCIPALE): Évaluation des interventions. Utilisation du Cadre
d’évaluation et description des prestations, des résultats et des impacts en réponse aux
questions de l’évaluation, ainsi que des critères et indicateurs spécifiques utilisés à cet
effet. Illustration de problèmes clés en s’appuyant sur des interventions spécifiques.
Conclusions et recommandations ciblées selon les interventions.
• Partie 5: Enseignements tirés et recommandations générales

69
29. Le rapport principal aura une longueur indicative de quelque 40 pages ; les divers
documents requis (notamment les Cadres de référence, le rapport préliminaire, l’analyse du
contexte; les interviews/rencontres organisées etc.) pourront y être annexés.

Composition de l’équipe, Arrangements en matière de contrats et de rapports

30. L’évaluation devra être réalisée par une petite équipe de 4 consultants au maximum (y
compris le chef désigné). L’équipe de consultants, dont un des membres au moins sera
originaire du pays faisant l’objet de l’étude ou y sera installé, devra posséder les compétences
suivantes:
• Expérience d’évaluations complexes;
• Expérience et connaissance d’approches participatives en matière d’évaluation et
d’évaluation conjointe (souhaitable);
• Expertise dans les domaines de la gouvernance, du développement social et, selon les
besoins, de la prévention des conflits;
• Excellentes compétences d’analyse, de raisonnement et de rédaction
• Expérience de missions dans des environnements sensibles ;
• Connaissance et expérience de la région/du pays, en ce compris une bonne
appréciation du contexte politique dans lequel s’inscrivent les interventions de
développement;
• Connaissance de la langue usuelle du pays (indispensable).

31. Tous les membres de l’équipe doivent être en phase avec les problématiques qui
impliquent de travailler avec des populations pauvres, marginalisées et vulnérables.

32. La société de consultance sera désignée sur la base des compétences ressortant de la
composition de l’équipe, des coûts, de la disponibilité, de l’accès à l’expertise interne et de la
faculté de reach back.

33. Si le choix de la langue de travail est laissé au donateur commanditaire, tous les
rapports devront être traduits en anglais en vue de l’élaboration du rapport de synthèse. On
peut également envisager de traduire chacun des rapports et le rapport de synthèse subséquent
dans les langues les plus communément utilisées par les donateurs et les bénéficiaires.

34. Les consultants prendront en charge les questions de logistique et d’hébergement dans
le pays mais ils bénéficieront d’introductions dans les bureaux de développement et les
ambassades. Les partenaires de développement qui apportent leur soutien sont chacun pour
soi tenus d’établir le contenu de la clause d’obligation de diligence (« Duty of care ») qu’ils
souhaitent formuler.

35. La présente évaluation démarrera le 10 octobre et se terminera au plus tard fin janvier
2008.

36. Gestion de l’évaluation: Les divers rôles incombant à l’ECG, au leader thématique, au
donateur commanditaire, au Groupe Qualité, ainsi qu’aux représentants locaux du donateur,
sont décrits ci-après:

L’ECG (Evaluation Core Group) est compétent pour avaliser de manière générale et
superviser les composantes majeures de la présente initiative, à savoir le Cadre de
Référence, le calendrier, les décisions de publication et de diffusion des rapports, etc. Les
membres se partagent la Présidence du Groupe par rotation et assument également à leur

70
 tour l’hébergement des rencontres de l’ECG. Les membres de l’ECG sont les
interlocuteurs clés entre les équipes de consultants et les représentants des donateurs dans
les capitales et les bureaux nationaux.

Le leader thématique de l’évaluation (Evaluation Theme Leader): le Département

britannique pour le développement international (DFID) assure la gestion et le soutien
administratif de la présente initiative via le leader thématique désigné.

Le donateur commanditaire est le donateur qui décide de commanditer un volet

spécifique en matière de CV&A, et en assume le financement et la gestion.

Le Groupe Qualité (Quality Assurance Panel) (cf. Cadre de Référence annexé sous forme
de fichier zip) a été chargé par le DFID, pour le compte de l’ECG, de veiller à ce que les
normes CAD en matière de qualité de l’évaluation soient prises en compte de manière
appropriée dans le Cadre d’évaluation final, l’approche méthodologique, les Études de
cas-pays et le Rapport de synthèse; et à ce que les normes en matière d’établissement de
rapports soient observées de manière uniforme conformément au Cadre de référence pour
les études de cas-pays. Le Groupe Qualité a un rôle consultatif et fait rapport à l’ECG via
le leader thématique.

TERMES DE REFERENCE SPECIFIQUE

Etude pays République démocratique du Congo

37. Le service de l’évaluation spéciale, membre du groupe ECG, est responsable pour la
réalisation d’une étude pays dans la République démocratique du Congo dans le cadre de
l’évaluation de Voice & Accountability. Dans cette étude, non seulement les interventions de
la coopération belge seront retenues mais aussi les interventions des autres pays donateur qui
sont concernés par cette évaluation.
38. En choisissant les différents pays pour les études de pays, on a essayé de faire un mix
de pays avec un contexte clairement différent au niveau de voice & accountability. Dans ce
cadre la RDC, un pays en plein transition, offre l’opportunité d’évaluer un pays où le Voice &
Accountability est peu développé. Ainsi la RDC obtient un score de 5,8 dans le classement de
l’indicateur de Voice&Accountability, un indicateur de gouvernance, de la banque mondiale47
(sur une échelle de 0-100 avec 0 comme le plus faible et 100 le meilleur)

39. Etant donné que la RDC est un pays très étendu, cette étude pays n’a pas l’ambition
d’évaluer des interventions dans le pays entier. Pendant la première phase de l’évaluation
(etude + première mission) un nombre de régions sera choisi en concertation avec le Service
de l’Evaluation spéciale et la représentation de la coopération belge au RDC.

Echelonnement et calendrier indicatif48

40.
Etape 1. réunion de démarrage, Bruxelles (10/10/2007)
Etape 2. Etude (10/10 – 25/10/07)

47
Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo, "Governance Matters VI: Governance Indicators for
1996-2006" (July 2007). World Bank Policy Research Working Paper No. 4280 Available at SSRN:
http://ssrn.com/abstract=999979
48
Voir points 20-27 ci-dessus dans le texte

71
Avec entre autre :
- apprentissage du framework et la méthodologie
- développer le contexte CV&A en RDC
- la préparation de la première mission
- première sélection des interventions et acteurs possible
Etape 3. réunion du groupe ECG à Bonn (22-23/10/07)
Etape 4. première mission + inception note (25/10-14/11/07)
Etape 5. mission principale + première version du rapport d’évaluation (15/11-14/12/07)
Etape 6. élaborer le rapport d’évaluation définitif (15/01/2008)
Etape 7. Participation à l’atelier final (fin janvier 2008)

41. Les rapports49 intermédiaires doivent être rédigés en Anglais ou en Français. Le rapport
final doit être rédigé en Français et Anglais. Les consultants doivent rapporter au service de
l’évaluation spéciale et le quality assurance panel.

Offre technique
42. L‘offre technique se compose :
- D’une note explicative relative au cadre de la mission faisant état de la compréhension
des termes de référence et de la matière à évaluer
- Preuve de compréhension de la méthodologie proposée (framework)
- D’un calendrier/calendrier de travail
- De la composition de l’équipe50 (organisation, tâche des membres de l’équipe et leur
curriculum vitae) L’offre identifie clairement le chef de mission.
- Des références de missions antérieures du bureau d’étude
- Du budget

L’offre technique est établie en trois exemplaires : en français ou anglais au choix du

soumissionnaire.

49
Voir points 27,28 et 28 ci-dessus dans le texte
50
Voir points 30-31 ci-dessus dans le texte

72
Annexe B: Méthodologie
1. Cadre général de l’évaluation
Cette évaluation est une étude de cas/pays menée en RDC à propos de projets P&I. Elle
s’inscrit dans le cadre d’une évaluation conjointe menée par un groupe restreint de sept pays
partenaires du CAD/OCDE. Les différentes études de cas se sont basées sur une méthodologie
commune élaborée par ODI51. Deux missions pilotes ont été réalisées au Bénin et au
Nicaragua qui ont permis de réviser l’approche méthodologique sur base des premiers
résultats. La méthodologie a également fait l’objet de discussions concertées entre bailleurs et
consultants chargés des différentes études de cas/pays, lors d’une rencontre organisée à Bonn
en octobre 2007.

L’Evaluation framework formulait quatre questions d’évaluation principales:

Question 1: Canaux, mécanismes et processus

- Quels sont les canaux concrets – à savoir les acteurs, les forums et les mécanismes
bénéficiant d’interventions financées par les donateurs – qui contribuent: (i) à
donner la parole aux citoyens et à renforcer leur autonomisation; (ii) à accroître le
rôle des groupes de pauvres et d’exclus, ainsi que le rôle des femmes ou de leurs
représentants dans les processus de gouvernance; et (iii) à responsabiliser les
gouvernements vis-à-vis de leurs citoyens ?
- Comment ces canaux fonctionnent-ils et dans quelle mesure contribuent-ils à
l’obtention de résultats en matière de P&I ?

Question 2: Résultats
- Dans quelle mesure les différentes approches et stratégies adoptées par les
donateurs ont-elles contribué à améliorer l’aspect P&I dans les pays partenaires ?

Question 3: Des pistes vers des résultats et un impact plus larges en matière de
développement
- De quelles façons les interventions P&I permettent-elles de progresser dans la
réalisation d’objectifs de développement plus larges, tels que la réduction de la
pauvreté et les OMD ? En particulier, quels sont les principaux scénarios
permettant que les progrès réalisés en matière de participation citoyenne et de
responsabilisation aient des répercussions plus larges en matière de
développement ?

Question 4: P&I et efficacité de l’aide au développement

- Quels enseignements peut-on tirer, en matière d’efficacité, de l’expérience acquise
à ce jour en matière d’aide des donateurs aux interventions P&I si l’on se réfère
notamment aux principes inscrits dans la Déclaration de Paris ?

51
“Evaluation of CV&A – Evaluation framework. And Annexe A : Evaluation framework, Methodological
Guidance for Country Case Study – August 2007

73
La présente étude est le fruit d’un travail collectif des consultants sous la direction de Pierre
GREGA. L’équipe de consultants a été composée de manière telle qu’elle associe différentes
sensibilités culturelles (congolaise pour faciliter l’approche locale ; francophone et
anglophone pour maîtriser la diversité de perception du concept de P&I). Les consultants ont
travaillé en coordination permanente lors des missions de terrain et lors de la phase de
rédaction, multipliant les moments de discussion entre eux. Toutes les parties du rapport ont
été soumises à la relecture de tous les membres de l’équipe. Ce rapport illustre donc un point
de vue partagé par l’ensemble des consultants.

L’équipe d’évaluation était composée de Pierre GREGA, Sabine GARBARINO, Georges

TSHIONZA MATA et Manuel EGGEN. Pierre GREGA, team leader, dispose d’une
expérience de plus de vingt années dans les différents secteurs de la coopération au
développement (coopération non gouvernementale, coopération bilatérale et multilatérale). Il
a pour principal domaine d’expertise l’appui institutionnel et la bonne gouvernance. Il dispose
en outre d’une connaissance approfondie de l’Afrique centrale et de la RDC en particulier où
il a déjà réalisé plus d’une trentaine de missions de courte ou de moyenne durée au long de sa
carrière. Sabine GARBARINO est consultante au bureau anglais Oxford Policy Management
(OPM). Elle dispose d’une très bonne connaissance des politiques de développement et de la
gouvernance publique dans les domaines économiques et sociaux (programmes d’appui
financés par DFID, Banque Mondiale). Georges TSHIONZA MATA est directeur du
SERACOB qui est un réseau régional travaillant avec les organisations de la société civile. Il
a été largement impliqué dans l’APP qui a associé la société civile à la préparation du
DSCRP. Lors de la rédaction du rapport, l’équipe a en outre bénéficié de l’appui de Manuel
EGGEN, juriste spécialisé en droits de l’Homme et chargé d’études depuis plus de deux ans
au sein du bureau DRIS.

Les deux missions pilotes ont également révélé une compréhension mutuelle insuffisante du
concept de P&I au niveau des pays donateurs et des pays partenaires qui rendait difficile
l’identification des interventions pouvant servir de base pour l’étude. Il a dès lors été décidé
de scinder les évaluations pays en deux parties. Une phase de démarrage avait pour objectif
d’analyser le contexte, d’augmenter la compréhension mutuelle du concept « P&I », de
s’assurer d’une bonne appropriation de l’évaluation par les partenaires et de sélectionner les
interventions P&I qui allaient faire l’objet de l’analyse. La phase principale devait permettre
de réaliser une analyse approfondie des interventions sélectionnées et de tirer des conclusions
générales pour l’ensemble de l’étude.

2. Phase de démarrage
Cette première phase avait d’abord pour but d’explorer les différentes perceptions et
interprétations des concepts de P&I. Au cours d’interviews semi directives, les consultants ont
donc récolté des données qualitatives sur la manière dont ces concepts sont appréhendés par
les principales parties prenantes de la coopération en RDC, regroupées en quatre catégories :
- les Autorités congolaises rencontrées, tant politiques qu’administratives ;
- les Acteurs locaux congolais ;
- les Acteurs internationaux actifs en RDC (Organisations multilatérales, Agences
d’exécution bilatérales et ONG internationales) ;
- les Bailleurs.

Le second objectif principal de la mission de démarrage, retenus par les termes de référence,
était d’arrêter la sélection des interventions qui devaient être soumises à l’évaluation en

74
concertation avec les différents bailleurs concernés. Lors de la rencontre, à Bonn, des
bailleurs et des consultants, plusieurs critères de sélection ont été retenus qu’il s’agissait de
prendre en considération dans une approche globale. Dans un souci de cohérence avec les
autres études de cas, l’équipe de consultants en RDC s’est basée sur ces critères52.

La visite de terrain de plusieurs projets potentiellement évaluables, l’examen de rapport

d’évaluation de certains d’entre eux, et les entretiens semi directifs, avec chacun des bailleurs
concernés, ont permis de préciser, sur cette base quelles étaient les interventions prioritaires à
retenir pour chacun des bailleurs pris individuellement. Au cours de cette première étape,
quelques vingt cinq projets ont été présélectionnés.

L’équipe des consultants a ensuite confronté une nouvelle fois les différentes interventions
potentiellement évaluables en tenant compte des critères additionnels suivants :
- limiter la sélection à un maximum de dix interventions ;
- dégager un portefeuille d’interventions opérants sur deux localisations distinctes :
Kinshasa et une seconde implantation à l’intérieur du pays ;
- favoriser les interventions qui sont soutenues par plusieurs des bailleurs concernés par
l’évaluation ;
- sélectionner par priorité des interventions en cours d’exécution pour garantir une plus
grande accessibilité aux bénéficiaires.

En outre, dans cette première liste plus générale de 25 projets pré sélectionnés, certains
projets n’ont pu être finalement retenus, compte tenu :
- de leur localisation (lieu peu sécurisé ou localisation limitée à un endroit où la mission
ne se rendait pas) ;
- du fait qu’il faisait double emploi avec d’autres projets similaires parfois considérés
par les bailleurs comme plus pertinents ;
- de difficultés potentielles dans l’établissement de contacts.

Table 5 : Liste globale des 25 projets pré sélectionnés et détermination du choix final

Projet Bailleurs Thèmes Région Sélection

1 Appui à la Radio Okapi UK Médias Kinshasa + Sélectionné
Provinces

2 Appui aux Institutions de la UK Médias – Elections – Kinshasa + Sélectionné

Transition Renforcement Etat Provinces

3 Renforcement des capacités des SE-UK Elections Kinshasa Sélectionné

intervenants dans l’organisation
des élections

4 Soutien à la transition au Congo UK-SE- BE Résolution des Kinshasa Sélectionné

vers une paix durable conflits - Médias

52 Dispersion géographique ; diversité des bailleurs concernés ; diversité des acteurs intervenants (ONG,
Multilatéral, Gouvernemental) ; capacité des projets à atteindre des groupes vulnérables ; niveau d’intervention
(National/régional/local) ; possibilité de tirer des leçons de ces interventions ; domaines d’intervention (la P&I
comme thème central ou partiel) ; équilibre entre Participation et Imputabilité; équilibre entre l’offre et la
demande en matière de P&I ; considérations logistiques et opportunités spécifiques.

75
5 Initiative pour un leadership UK-SE Résolution des Kinshasa Sélectionné
collaboratif et la cohésion de conflits
l’Etat -WWICS

6 Casser le lien entre exploitation SE Industries Kinshasa + Sélectionné

des ressources naturelles, conflit extractives- Mbuji Mayi
et corruption en RDC
Appui société civile

7 Appui au Conseil National des BE Appui société civile Kinshasa + Sélectionné

ONG de développement - Provinces
CNONGD

8 Programme de formation BE Appui Société civile Kinshasa + Sélectionné

syndicale – Confédération des - Syndicat Provinces
Syndicats Congolais

9 Appui au renforcement de l’état BE -UK Justice Kinshasa Sélectionné

de droit et à la restauration de la
justice.

10 PAIDECO BE Gestion participative Kinshasa Sélectionné

Décentralisation

11 Appui réhabilitation jeunes gens BE Résolution des Kivu Non sélectionné car situé en
et filles affectés de guerre au conflits zone insécurisée.
Kivu – Plateforme DIOBASS

12 Comité national Femme & BE Elections –appui Kinshasa + Non sélectionné car
Développement CONAFED- société civile - Genre Provinces difficultés dans
Femmes et Elections en RDC l’organisation

13 Prévention des conflits et BE Résolution des Nord-Kivu Non sélectionné car situé en
construction de la paix au Nord conflits zone insécurisée.
Kivu : S’entendre sur les Rives
du Lac – Pax Christi

14 Appui au renforcement du Sénat BE Renforcement Etat Kinshasa Non sélectionné car projet
par le Sénat belge très ciblé

15 Renforcement du centre de BE – UK Renforcement Etat Kinshasa Non sélectionné car projet

documentation du parlement démarré récemment
(Assemblée nationale et Sénat)

16 Appui à la réforme de la BE Renforcement Etat Kinshasa Non sélectionné car projet

fonction publique en RDC démarré récemment

17 REJUSCO – Réforme de la BE Renforcement Etat Nord et Sud Non sélectionné car projet
Justice au Congo Kivu démarré récemment

18 Appui à la Nouvelle Dynamique BE – UK Appui société civile Katanga Non sélectionné car
Syndicale principalement basé au
Katanga

76
19 Appui à ASADHO : ONG droit BE - UK Appui société civile Kinshasa + Non sélectionné car appui à
de l’homme Provinces ONG spécifique : en
comparaison avec
CNONGD

20 Appui via GLOBAL RIGTHS SE Appui société civile Kinshasa Non sélectionné car projet
aux OSC pour s’impliquer dans moins pertinent que d’autres
l’élaboration des lois projets sélectionnés

21 Appui via ICTJ pour renforcer SE Justice Kinshasa Non sélectionné car projet
le secteur de la Justice en RDC. moins pertinent que d’autres
projets sélectionnés

22 Appui au comité international UK Résolution de Kinshasa Non sélectionné car projet

des sages pour la Transition conflits – moins pertinent que d’autres
renforcement de projets sélectionnés
l’Etat (WWICS)

23 Appui à la résolution des UK Résolution de Kinshasa + Non sélectionné car projet

contentieux électoraux conflits Provinces moins pertinent que d’autres
projets sélectionnés (EISA)

24 RCN Katanga UK Justice Katanga Non sélectionné car dans

province du Katanga

25 Appui via PANOS au UK Médias Kinshasa + Non sélectionné car projet

renforcement des médias Provinces comparable à d’autres
interventions sélectionnées
(Okapi, SFCG)

Finalement, une sélection d’une dizaine d’interventions a été retenue par l’équipe de
consultants et présentée pour approbation à la réunion de débriefing de la mission de
démarrage, qui a confirmé la sélection reprise ci-dessous, en proposant de retenir Mbuji Mayi
comme second lieu d’évaluation, en plus de la ville de Kinshasa.

Cette seconde localisation a été retenue pour les raisons suivantes :

- il s’agit d’une province dans laquelle l’opposition radicale (qui est restée en marge du
processus de transition et qui a refusé de participer aux élections) était
particulièrement présente. Il était intéressant d’analyser les interventions d’appui à la
P&I dans un environnement où une partie importante de la société civile était
particulièrement critique à l’égard de l’autorité publique.
- Cette province, soumise au code minier, compte d’importantes ressources naturelles
exploitées pour une grande part de manière informelle. Elle est donc une bonne
illustration concrète de cette contradiction inhérente et permanente de la RDC entre sa
richesse en terme de ressources naturelles et la pauvreté extrême de sa population.
Dans ce contexte particulier, l’appui à la P&I concerne des problématiques spécifiques
qu’il paraissait utile d’aborder.
- Le niveau de pauvreté de cette province est parmi les plus élevés de la RDC :
l’évaluation dans cet environnement permet de mieux mesurer l’impact de l’extrême
pauvreté sur les interventions et sur l’évolution de la P&I.
- Cette province est rarement visitée par les équipes d’évaluation externes : faire ce
choix a permis d’examiner des interventions ou parties d’interventions rarement
analysées.

77
Table 6 : Liste des interventions sélectionnées en fonction des critères de sélection.

Projets Bailleurs Exécutant53 Thèmes Niveau54 Groupe Equilibre Equilibre Localisation55

Intervention cible P&I Offre –
Demande
1 Appui à la Radio Okapi UK ONGL : Radio Médias N/P/L Général P&I O/D Kinshasa +
Okapi Mbuji Mayi
2 Appui aux Institutions de la UK OM : PNUD Médias – Elections – N/P/L Général P&I O Kinshasa +
Transition Renforcement Etat Mbuji Mayi
3 Renforcement des capacités des SE-UK ONGI : EISA Elections N/P/L Général P&I O/D Kinshasa
intervenants dans l’organisation des
élections
4 Soutien à la transition au Congo vers UK-SE- ONGI : SFCG Résolution des conflits P/L Faibles P D Kinshasa
une paix durable BE ONGL : Centre - Médias
Lokolé
5 Initiative pour un leadership UK-SE ONGI : Résolution des conflits N Leaders I O/D Kinshasa
collaboratif et la cohésion de l’Etat WWICS
6 Casser le lien entre exploitation des SE ONGI : Global Industries extractives- N Faibles P D Kinshasa +
ressources naturelles, conflit et Witness Appui société civile Mbuji-Maj
corruption en RDC
7 Appui au Conseil National des ONG BE ONGI : Appui société civile N/P Faibles P D Kinshasa +
de développement - CNONGD 11.11.11 Mbuji Mayi
8 Programme de formation syndicale – BE ONGL : CSC Appui Société civile - N/P Faibles P D Kinshasa +
Confédération des Syndicats Syndicat Mbuji Mayi
Congolais
9 Appui au renforcement de l’état de BE -UK ONGI : RCN Justice N/P Faibles P&I O/D Kinshasa
droit et à la restauration de la justice.
10 PAIDECO BE CB : CTB Gestion participative L Faibles P&I O/D Kinshasa
Décentralisation

53
ONGL = Organisation non gouvernementale locale, ONGI = ONG Internationale, OM = Organisation multilatérale, CB = Coopération bilatérale gouvernementale.
54
N/P/L = National / Provincial / Local
55
Localisation des lieux où les interventions ont été évaluées: beaucoup de ces interventions sont présentes dans différentes autres régions du pays que celles où elles ont été
évaluées (Ainsi par exemple: les projets dont le niveau d’intervention est N/P/L agissent en principe au niveau des différents chefs lieux de province et en outre à un niveau
plus local).

78
Cette sélection d’interventions finalement retenue rencontre ainsi la plupart des critères
retenus :
- trois interventions sont localisées uniquement dans Kinshasa, les sept autres
disposent, en plus de leur localisation dans la capitale, d’implantations ou de
réalisations similaires à l’intérieur du pays, parmi elles cinq pourront être évaluées à
Mbuji Mayi ;
- les interventions couvrent les différents types d’acteurs intervenants, même s’il y a
une majorité de projets exécutés par des ONG internationales, ce qui est d’ailleurs
représentatif de la modalité d’intervention en RD Congo durant cette période de
transition ;
- la majorité des projets concernent des populations vulnérables ;
- il existe un certain équilibre entre les projets axés sur l’offre et la demande, même si
les interventions d’appui à la seule imputabilité sont les moins fréquents, ce qui est
représentatif du contexte congolais de sortie de crise ;
- il existe un équilibre entre des projets financés par les différents bailleurs partenaires
de l’évaluation et près de la moitié de ces projets sont financés par plusieurs bailleurs,
ce qui est aussi caractéristique de la situation congolaise.

Toutefois, compte tenu des contraintes logistiques qui ne permettaient pas de visiter une
diversité de lieux et compte du contexte actuel de la RDC (Etat fragile au lendemain
immédiat du processus électoral), cette sélection couvre de manière probablement
insatisfaisante trois aspects :
- la réalité de la situation dans les zones rurales reculées : les contraintes de
communications ont limité les possibilités de déplacement de l’équipe dans des zones
rurales très reculés, même si le choix de retenir Mbuji Mayi comme seconde
localisation a pu pallier partiellement cette insuffisance ;
- les projets de renforcement de l’Etat (axés spécifiquement sur le volet imputabilité) :
ils sont moins bien représentés. C’est toutefois illustratifs de la situation congolaise du
moment : les priorités d’appui des bailleurs ne se sont pas focalisées sur ce volet. Les
quelques appuis parfois trop ponctuels (comme l’appui au Sénat) n’ont pu être retenus
compte tenu de la concurrence que représentaient les gros volumes d’appui au
processus électoral ;
- la dimension genre : elle est certainement trop peu présente dans l’échantillon des
interventions. Ici aussi cependant, cette situation est illustrative du contexte congolais
actuel : les priorités urgentes des bailleurs ont pour une part importante laisser de côté
des financements pour des groupes spécifiques, comme les femmes.

Pour la plupart de ces projets la date de démarrage est récente. Ce démarrage récent
s’explique pour partie par le fait que la stabilisation politique en RDC date seulement de 2003
après la Signature de l’Accord Global et Inclusif, ce qui a entraîné un démarrage/redémarrage
de plusieurs projets à partir de ou après 2004. Toutefois durant la période plus troublée qui a
précédé cette stabilisation, beaucoup de bailleurs ont financés des interventions du même
type, souvent avec les mêmes partenaires, mais avec des financements de plus courte durée
(généralement un an) : c’est au moins le cas pour la moitié des projets de l’échantillon. La
durée du partenariat entre bailleurs et exécutants du projet est donc souvent plus longue que
ce que ne laisse supposer la date de démarrage du projet. L’évaluation a donc examiné des
interventions et des appuis à la P&I qui possèdent souvent une histoire plus longue que la
seule durée de leur dernier financement. Les effets ou conclusions qui découlent de l’analyse
de ces interventions s’alimentent nécessairement de toute l’expérience accumulée dans les

79
phases précédentes, même si l’évaluation cherche à se concentrer au mieux sur l’analyse de la
seule phase du projet retenue dans l’échantillon.

3. Phase principale
La phase principale de l’évaluation a examiné en profondeur la situation générale de la P&I
en RDC. Une seconde mission de terrain a ainsi rencontré les points de vue d’un ensemble de
personnes ressources représentatives des autorités publiques, des ONG internationales et des
acteurs locaux. L’annexe E reprend la liste complète des personnes individuelles rencontrées
et interrogées pour la plupart suivant l’un des guides d’entretien repris en annexe F.

Une partie importante de la mission principale s’est focalisée sur les évaluations des dix
interventions retenues. Celles-ci ont été principalement réalisées en se basant sur l’examen
des cinq composantes des interventions P&I, telles qu’identifiées dans le guide
méthodologique de l’évaluation,56 et des critères du CAD (pertinence, efficience, efficacité,
impact, durabilité).

Pour chacune des interventions retenues dans l’échantillon, une consultation des documents
disponibles a été faite préalablement à la mission et souvent complétée par la récolte de
documents sur le terrain. Un contact préalable a été pris avec les personnes chargées du suivi
de ces projets au siège des différents bailleurs. Enfin une récolte de données systématique
pour les dix interventions a été effectuée sur le terrain. Les outils méthodologiques suivants
ont notamment utilisés pour la récolte des données sur le terrain :
- Consultation des sources secondaires (Documentation disponible)
- Focus group57
- Groupes de discussion
- Interview semi directive semi directive des bailleurs, de personnes ressources et des
intervenants dans les projets
- Observation passive.

En utilisant ces outils méthodologiques, l’équipe des consultants a pris les précautions
suivantes :
Method of evaluation: Selection of for all interventions the project team aimed to talk to the
founders (e.g. international NGOs, donor), the project implementer and the beneficiary/ies.
Special attention was paid to having separate interviews with the beneficiaries of the
intervention to allow them to speak freely about the benefits and problems. However, the
project team was often the only link between the consultants and the beneficiaries and—
given the short time-frame to evaluate ten projects—the evaluation team did not always have
total control over the selection of the beneficiaries.

56
A Opportunités, contraintes et points d’entrée de la P&I ; B. Capacités, institutionnelles, organisationnelles et
individuelles ; C. Canaux pour la Participation et l’Imputabilité ; D. Changements dans les politiques, les
pratiques, les comportements et les relations de pouvoirs ; E. Impacts plus larges en matière de développement
57
L’évaluation n’a rencontré aucun problème de participation dans les Focus group : la présence a été spontanée
dans chaque cas et l’implication dans la discussion élevée. Aucun participant n’a été rémunéré pour participer
aux Focus Group ; dans certains groupes (auditeurs de radio, CSC, PAIDECO) un remboursement des frais de
transport a été effectué. Ceci témoigne encore une fois de l’intense volonté de la population congolaise à donner
son avis et à participer à la chose publique.

80
Focus Group Discussion: In order to allow for a maximum diversity of focus group of the
Focus Group Participants the following factors were taken into account, both in Kinshasa and
Mbuji Mayi: gender of the participant, poverty status, education and age.
Focus Group Participants in Kinshasa—through the visual means of a Venn Diagram—
mapped landscape of radio stations in the capital along two actors: (1) the importance and
influence of the radio stations (How easily can this radio make its voice heard?) shown by the
size of the circle (and colour) and (2) the radio’s proximity to the citizens in terms of access
(How easily can citizens contact the radio stations and does the radio pass the complaint on?)
shown in the distance of the radio station to the community. See below for results.

Interview scripts: Different semi-structured interview scripts were developed for the key
informants’ interviews, the donor interviews and the focus group discussions, both in English
and French. While allowing the required flexibility the interview scripts were developed in
regards to the ODI framework and thus ensured comparability between the different
interventions.

Confidentiality: Confidentiality was assured to all resources persons, key informants and
focus group participants.

Table 7 :58 des méthodologies utilisées

Projet Méthodologie utilisée59 Lieu
01 Appui à la Radio Okapi o 1 ISD (Radio Okapi) Mbuji Mayi

o 1 ISD avec des radios locales bénéficiaires Mbuji Mayi

o 2 FG avec des auditeurs de radio Mbuji Mayi,

o 1 Diagramme de Venn Kinshasa

02 Appui aux Institutions de Transition - o 2 ISD (HAM, CEI) Mbuji Mayi

PNUD
o 1 FG avec des représentants des IAD Mbuji Mayi
o 2 ISD des responsables du projet (PNUD) Kinshasa
03 Renforcement des capacités des o 1 ISD du coordinateur du projet Kinshasa
intervenants dans l’organisation des
élections -EISA
o 2 ISD d’ONG nationales impliquées dans les Kinshasa
élections
04 Soutien à la transition au Congo vers o 2 ISD des responsables du projet Kinshasa
une paix durable – SFCG
o 2 FG avec des auditeurs de radio Mbuji Mayi,
o Diagramme de Venn Kinshasa
05 Initiative pour un leadership o 1 ISD du responsable du secteur gouvernance Kinshasa
collaboratif et la cohésion de l’Etat - (PNUD)
WWICS
o 1 ISD d’un gestionnaire du projet (par Brussels
téléphone)

58
Ce tableau reprend les Interviews effectuées sur base de grilles d’entretien avec les parties prenantes des
projets. La récolte de données a été étoffées par les entretiens et contacts nombreux que les consultants ont eu
avec des représentants des bailleurs et de personnes ressources qui ont permis d’avoir une bonne vision du
contexte dans lesquels ces interventions analysées se sont déroulées.
59
ISD = Interview semi directive: généralement une ou deux personnes interrogées.
FG = Focus group : discussion avec un petit groupe (entre 5 et 8 participants)
DG = Discussion de groupe : entretien rassemblant plus de 10 participants

81
06 Casser le lien entre exploitation des o 2 ISD de collaborateurs d’ONG nationale Mbuji Mayi,
ressources naturelles, conflit et Kinshasa
corruption en RDC - GW
o 1 ISD de gestionnaire du projet (par téléphone) London
07 Appui au conseil national des ONG de o 1 ISD d’un bailleur Kinshasa
développement - CNONGD
o 1 ISD d’un gestionnaire du projet Kinshasa
o 2 ISD d’ONG bénéficiaires Kinshasa
08 Programme de formation syndicale – o 2 ISD de bénéficiaires et de gestionnaires du Kinshasa
CSC projet Mbuji Mayi
o 1 DG avec des bénéficiaires Kinshasa
09 Appui au renforcement de l’état de o 1 ISD avec des gestionnaires du projet Kinshasa
droit et à la restauration de la justice -
RCN o 1 observation (atelier police, société civile) Kinshasa
o 1 FG avec des bénéficiaires (police, société Kinshasa
civile)
10 PAIDECO - CTB o 1 ISD avec des gestionnaires du projet Kinshasa
o 1 ISD avec les autorités locales
o 1 DG avec les membres du CCD et du CLD Kinshasa
o 1 DG avec des bénéficiaires et ONG locales Kinshasa

Par ailleurs, pour plusieurs interventions, les récoltes de donnés qualitatives ont été
complétées par une visite du projet sur le terrain : visite de studios de la Radio Okapi, de
studios de radios diffusant les programmes de SFCG, de bureaux de la CEI, de la HAM, d’un
parlement et d’un gouvernorat provincial, d’un bureau régional du CNONGD, de lieux de
formation de RCN, de réalisation de développement du projet PAIDECO, etc.

La mission principale s’est conclue par un atelier de restitution à Kinshasa le 17 décembre

2007 qui a permis de présenter les premiers éléments de conclusions de l’évaluation à
l’ensemble des parties prenantes. La liste complète des participants à cet atelier est reprise en
annexe E.

Au niveau de la récolte de donnée, la mission principale a rencontré plusieurs difficultés :

- la période qui a précédé la mission de démarrage a été sans doute trop courte pour
permettre une appropriation collective, par l’équipe de consultants, de l’éventail
méthodologique proposé par ODI (l’attribution du marché de l’évaluation a été arrêté
à la veille du séminaire de Bonn, une dizaine de jours avant la mission de
démarrage) ;
- dans le contexte particulier de la RD Congo (Etat fragile, sortie de crise,
administration publique aux moyens particulièrement limités, etc.) les données
quantitatives et documentaires sont, pour plusieurs projets, peu accessibles (faible
niveau de fiabilité, d’homogénéité et de cohérence). En outre, les données
quantitatives concernant la situation générale du pays manquent souvent de continuité
ce qui rend difficile les comparaisons dans le temps ;
- la mission de démarrage a choisi de retenir dix interventions à analyser afin de
disposer d’un échantillon équilibré entre bailleurs et représentatif de la multiplicité
des actions entreprises durant la transition. Cette diversité illustre, en partie aussi, la
dispersion des interventions des bailleurs dans un contexte de fragilité et de transition
(peu ou pas de programme structuré sur le plus long terme, bailleurs multiples pour

82
 une même intervention, diversification du portefeuille de la plupart des bailleurs,
etc.). La grande taille de cet échantillon et les conditions logistiques générales de la
RDC ont imposé de réduire le nombre de méthodes utilisées. Au niveau des
contraintes logistiques il faut notamment souligner : les limites de disponibilité des
personnes à interroger au mois de décembre, les distances et la mobilité réduite à
Kinshasa qui ont limité le nombre de rencontres possibles par jour, la difficulté pour
les personnes interrogées de disposer de données chiffrées et matérielles même après
plusieurs jours de recherche, la faible présence de certaines ONG internationale sur
place, etc.

Compte tenu de la difficulté générale de disposer de données quantitatives, la mission a

privilégié les interviews semi directives des parties prenantes afin de cibler au mieux les
principales sources d’informations directes. Par ailleurs dans les focus group ou les
discussions de groupe, l’évaluation a privilégié les rencontres séparées entre les différents
acteurs (plutôt que de réunir toutes les parties prenantes ensemble, comme envisagé dans le
rapport de démarrage) afin de permettre une plus grande liberté de parole à chacun des
intervenants.
Ainsi, la mission d’évaluation a eu recours à un éventail d’outils méthodologiques qui se sont
avérés très bien appropriés pour l’analyse de situations qualitatives particulières. On peut
citer par exemple :
o pour approcher des catégories de bénéficiaires directs très dispersés (les
auditeurs de radio) : sélection aléatoire, focus group dans deux villes
différentes avec des publics forts différents, diagramme de Venn ;
o pour analyser une pratique d’atelier délicate qui met en confrontation des
officiers de police et des représentants de la société civile : observation
silencieuse de cet atelier, suivi, dans un second temps séparé et en un lieu
différent, d’un focus group de bénéficiaires auquel certains des participants de
cet atelier ont pris part.
En outre, toutes les interviews et rencontres ont été introduites par une explication
systématique du concept de P&I, pour tenter de pallier le fait que l’environnement
francophone est peu familiarisé avec ce concept.

Par ailleurs, l’équipe d’évaluation a privilégié en son sein le travail collectif. Dans la mesure
du possible, à chaque fois, les différents consultants de l’équipe qui étaient disponibles, ont
rencontré ensemble les personnes ressources, plutôt que de partager entre eux préalablement
les différentes interviews à réaliser. Cette modalité a permis d’obtenir, pour la plupart des
données récoltées, une vision multiple qui a permis de soutenir une analyse diversifiée et
complémentaire. Le choix de cette manière de travailler réduit le nombre potentiel de
rencontres réalisées.

Enfin, durant la mission principale sur le terrain, un représentant du SES du Ministère belge
des Affaires Etrangères a accompagné l’équipe des évaluateurs. Pour assurer une parfaite
transparence, cette personne a été présentée à chaque personne interviewée. Ce représentant
du SES n’était pas membre de l’équipe d’évaluation, il a gardé tout au long de la mission une
attitude d’observation, sa présence ayant pour but une meilleure connaissance personnelle des
mécanismes d’évaluation. Il est difficile de mesurer l’impact de cette présence sur les
réponses apportées, même si, a priori, cet impact semble faible, au vu du déroulement des
entretiens.

83
A la fin des deux missions (mission de démarrage et mission principale), une restitution des
premières conclusions a été présentée auprès de la plupart des parties prenantes qui ont pu
exprimer leurs observations et réactions (voir participants en annexe E). Le rapport a fait
l’objet d’un premier draft qui a été soumis pour commentaires à plusieurs parties prenantes
(Les représentants des bailleurs à Kinshasa, SEU de la coopération belge, SIDA, DFID,
11.11.11, etc.). Il a également été transmis au bureau chargé du suivi de la qualité des
différentes études de cas pays (PARC). Chacun des commentaires de ces différentes parties
prenantes a fait l’objet d’une révision argumentée dans la version finale du rapport.

4. Compte rendu sur le guide d’évaluation

Le guide d’évaluation représente un outil très utile et particulièrement détaillé pour analyser
les interventions P&I. Il se base sur une analyse approfondie à la fois des aspects de
Participation et d’Imputabilité. Il est utilement conçu pour mener les études de cas pays et il a
permis à l’équipe d’examiner un large éventail de facteurs liés à la P&I.

Cependant, le guide s’avère très complexe et contient plusieurs niveaux d’analyse, à savoir :
les cinq composantes du guide, les quatre questions d’évaluation et les critères du CAD.
Alors que les composantes et les questions d’évaluation constituent un guide adéquat et utile
pour l’analyse des interventions P&I, les critères du CAD apparaissent parfois comme un
ajout superflu à la méthodologie. De plus, étant donné qu’il ne s’agit pas d’une évaluation de
projets individuels, les critères du CAD ne sont pas nécessairement les plus appropriés pour
analyser le soutien général des bailleurs à la P&I dans un pays.

Au vu de la complexité du guide d’évaluation et du nombre d’interventions à analyser (dix

dans le cas de la RDC), l’équipe d’évaluation a du gérer au mieux le temps disponible entre la
mission de démarrage (comprenant la sélection des interventions) et le travail effectif sur le
terrain. En pratique, cela a pu avoir pour conséquence de compromettre le travail de collecte
de données qualitatives, par exemple : l’équipe aurait aimé consacrer plus de temps à
l’analyse de chaque intervention, en développant davantage le séquençage des méthodes, en
utilisant des outils méthodologiques plus variés ou en développant davantage les « modèles
de changements » durant la phase de récolte de données plutôt que pendant l’analyse. Enfin,
l’équipe d’évaluation estime que le guide d’évaluation aurait pu accorder plus d’importance
aux critères de sélection des projets.

84
Annexe C: Analyse du contexte
1. Profil de la RDC
La RDC est le troisième plus grand pays du continent africain (après l’Algérie et le Soudan)
et le plus grand pays d’Afrique centrale. Le pays s’étend de l’océan Atlantique au plateau de
l’Est et correspond à la majeure partie du bassin du fleuve Congo. Le Nord du pays est un des
plus grands domaines de forêt équatoriale au monde, l’Est du pays borde le grand rift Est
africain, domaine de montagnes, de collines, de grands lacs et aussi de volcans. Le Sud et le
centre, domaine des savanes arborées, forment un haut plateau riche en minerai. La position
centrale du pays en Afrique et sa richesse en ressources naturelles et en matières premières
ont toujours attiré les convoitises des puissances occidentales ainsi que de ses voisins
régionaux. Cette situation privilégiée est par contre en contraste total avec la pauvreté
généralisée du pays.

Près de quatre cents ethnies coexistent sur le vaste territoire de la RDC60. Le français est la
langue véhiculaire mais la RDC compte quatre langues vernaculaires (kikongo, lingala,
tshiluba, et swahili) ainsi que de nombreuses formes dialectales. Malgré cette diversité
ethnico linguistique, les Congolais sont fiers d’appartenir à un grand pays situé au cœur du
continent africain et les années de guerre ne semblent pas avoir affaibli ce sentiment national.

2. Perspective historique : de la dictature et des guerres … vers la

paix et la stabilité démocratique
A la suite de l’indépendance de la Belgique en 1960, Patrice Lubumba devient Premier
Ministre du Congo indépendant. Il est assassiné un an plus tard. Une guerre civile s’ensuit qui
se terminera par la prise de pouvoir de Joseph Désiré Mobutu en 1965. Mobutu transforme la
République en régime autoritaire. Par souci d’authenticité africaine le pays est rebaptisé Zaïre
de 1971 à 1997. Le régime Mobutiste va largement dilapider les richesses congolaises et va
progressivement isoler le pays au plan international.

En 1997 une coalition dirigée par Laurent Désiré Kabila (AFDL) renverse Mobutu avec
l’aide d’alliés extérieurs. Cependant, Laurent Désiré Kabila fait très tôt preuve
d’indépendance vis-à-vis de ses alliés de l’Est (Burundi, Ouganda, Rwanda). Ceux-ci
prennent prétexte de l’incapacité de Kinshasa à contrôler les rebelles hutus Interhamwe
(exilés en RDC après le génocide commis au Rwanda en 1994) pour intervenir militairement
sur le territoire congolais. Une longue guerre divise le Congo jusqu’en 2003 qui coûta la vie à
plus de 3 millions de personnes61 et verra Laurent Désiré Kabila se faire assassiner à son tour

60
Chiffres rassemblés à partir de plusieurs données croisées sur Internet. Voir par exemple Wikipédia
http://fr.wikipedia.org/wiki/R%C3%A9publique_d%C3%A9mocratique_du_Congo#_note-7 qui cite plusieurs
sources donnant de 200 à 450 ethnies. Les ethnies sont regroupées en plusieurs groupes (Les peuples Bantous,
Les Soudanais, Les Nilotiques, Les Chamites, Les Pygmées).
61
Parmi les études les plus sérieuses qui ont été menées sur la situation humanitaire de la RDC durant les années
de guerre, on citera notamment les rapports de l’ONG américaine International Rescue Committee. Ainsi entre
1998 et 2002, l’IRC avait estimé la mortalité excédentaire causée par le conflit congolais à 3,3 millions de
morts. Voir : International Rescue Committee, “Mortality in the Democratic Republic of Congo, Results from a
Nationwide Survey”, Conducted September-November 2002, reported April 2003.
Un nouveau rapport publié en 2007 montre que l’ampleur de la crise humanitaire n’a pas pris fin avec la
Transition politique puisque le nombre de morts excédentaires est maintenant évalué à 5,8 millions de
personnes. Voir International Rescue Committee, “Mortality in the Democratic Republic of Congo, An Ongoing
Process”, fifth and latest survey, covering the period from January 2006 to April 2007 (disponible sur le site:

85
en janvier 2001. Son fils, Joseph Kabila, lui succède à la tête de l’Etat. L’acceptation
inconditionnelle, en 2001, par Joseph Kabila des Accords de Lusaka (1999)62 a mis en place
une dynamique de paix vis-à-vis de l’extérieur et de partage du pouvoir interne, tandis que les
Nations Unies déployaient une importante mission de rétablissement de la paix, la MONUC.

L’Accord global et inclusif63 ratifié à Sun City en 2003 a marqué officiellement la fin des
années de guerre et a engagé la RDC dans un processus de transition politique. Celui-ci
prévoyait le partage du pouvoir entre les Kabilistes, les groupes rebelles (principalement le
MLC de Jean-Pierre Bemba et le RCD d’Azarias Ruberwa), l’opposition politique non armée
et les représentants de la société civile ainsi que la tenue d’élections démocratiques. Une
Constitution de la Transition a également été adoptée (2003). Pendant les deux premières
années de la Transition, les institutions du « 1+4 » ont été handicapées par leurs
contradictions internes64. Elles se sont révélées incapables de trancher dans plusieurs dossiers
et ont été freinées par plusieurs événements : les affrontements à l’Est (au Nord et au Sud
Kivus et en Ituri) ; la tentative de coup d’état de juin 2004 ; le retrait du RCD des institutions
en août 2004 ; le regain de tension avec le Rwanda fin 2004 ; et les menaces de retrait des
institutions du MLC, début 2005. Chaque fois, les tensions ont pu être apaisées notamment
grâce à l’intervention de la communauté internationale dont le rôle en RDC était d’ailleurs
inscrit dans les textes de Sun City qui prévoyaient un Comité International
d’Accompagnement de la Transition (CIAT)65 doté de pouvoirs intrusifs. Le référendum
constitutionnel, adopté au suffrage universel en décembre 2005, a marqué une avancée
décisive vers la tenue des élections pluralistes. Malgré les campagnes électorales marquées
par la prolifération des discours de haine et le déséquilibre des moyens à la disposition des
candidats, la population congolaise a démontré, avec dignité et détermination, son
attachement à un modèle démocratique et non-violent de désignation de ses dirigeants, lors
des élections organisées au courant du second semestre 2006.

Ces élections ont été l’aboutissement d’un long et difficile processus de retour à la paix et de
stabilisation des institutions politiques de la RDC. Elles ont permis le franchissement d’une
étape décisive vers la consolidation de la démocratie et vers une vie politique apaisée
impliquant l’ensemble des acteurs politiques congolais. Cependant de nombreux événements
ont démontré que le chemin vers la consolidation de la paix et de la démocratie reste long. En
effet, si les élections ont été tenues dans un climat de relative sérénité, sous les yeux de la

http://www.theirc.org/resources/2007/2006-7_congomortalitysurvey.pdf ). Le rapport de l'IRC souligne que

depuis la transition, peu de décès sont reliés à la violence, la plupart des décès sont en effet attribuable à des
maladies facilement évitables ou traitables comme la malaria, la diarrhée, la pneumonie et la malnutrition.
62 Cet accord de cessez le feu a été signé à Lusaka le 10 juillet 1999 par l’Angola, l’Ouganda, la Namibie, la
RD Congo, le Rwanda et le Zimbabwe. Au mois d’août de la même année, se sont joints à cet accord le MLC et
le RCD. Cet accord a permis d’enclencher le processus de négociation (Dialogue inter-congolais) qui
débouchera sur l’accord global et inclusif de fin 2002, sans toutefois éradiquer entièrement les combats et
massacres qui perdurent jusqu’aujourd’hui dans certaines régions du pays.
63 L’Accord global et inclusif signé à Pretoria le 16 décembre 2002, concrétise la création du gouvernement
d’unité nationale et des institutions de la transition dont le principe avait été scellé dans l’accord sur la gestion
de la transition, signé par toutes les parties à Sun City (Afrique du Sud) le 19 avril 2002. L’Accord global et
Inclusif est ensuite ratifié à Sun City en 2003 et prévoit en outre, la tenue d’élections. Celles-ci seront encore
confirmées par la Constitution de la transition adoptée en avril 2003.
64 Le 1+4 fait référence à la composition particulière de l’autorité suprême de l’Etat durant la Transition : 1
Président et 4 Vice-présidents qui représentent chacune des composantes signataires de l’accord.
65 Le CIAT est composé des représentants de l’Afrique du Sud, l’Angola, la Belgique, le Canada, la Chine, la
Commission Européenne, les Etats-Unis, la France, le Gabon, la MONUC, le Royaume Uni, la Russie, l’Union
Africaine et la Zambie.

86
communauté internationale, les résultats du scrutin ont provoqué des troubles. On a
notamment assisté à des affrontements importants entre les groupes armés proches du
candidat malheureux (JP Bemba) et les troupes gouvernementales du président Kabila
(combats à l’arme lourde à Kinshasa entre les deux tours de l’élection présidentielle,
affrontements violents à nouveau à Kinshasa mais aussi au Nord Kivu en novembre 2006, et
très graves combats à Kinshasa en mars 2007).

Enfin pour ce qui est de la situation à l’Est du pays, théâtre des plus importants affrontements
entre groupes rebelles et des plus graves exactions sur la population civile, l’accord signé
entre le gouvernement de Kinshasa et les trois groupes rebelles en Ituri semble finalement
porter ses fruits. La situation est plus complexe dans les deux provinces du Kivu, l’accord de
« mixage » de janvier 2007 des rebelles du Tutsi mutin Laurent Nkunda et des FARDC a
échoué. Le président Kabila a alors décidé d’engager les troupes gouvernementales dans un
affrontement avec les rebelles qui s’est soldé par un échec relatif. Un nouvel espoir de sortie
de conflit a toutefois pris forme lors de la Conférence sur la paix dans les Kivus qui a
rassemblé les différentes parties encore belligérantes, les organisations de la société civile et
les représentants des autorités publiques. Cette conférence s’est soldée par la signature (le 23
janvier 2008 à Goma), par les groupes armés, d’un « Acte d’engagement » pour une cessation
immédiate des hostilités. « Cet acte, (…) représente, s’il est suivi d’effets, le plus important
effort de paix depuis la signature de l’accord de Sun City en 2002. Il devrait permettre de
rétablir la paix dans la dernière zone de la République encore théâtre d’affrontements
armés »66.

66
C. BRAEKMAN, Le Soir, mercredi 23 janvier 2008, 22h35

87
 3. Le contexte socio-économique
La population estimée à 58 millions d’habitants vit pour la grande majorité sous le seuil de
pauvreté (71%)67. La mauvaise gestion des ressources nationales et les guerres successives
ont conduit à la détérioration générale de la situation socio-économique du pays :
délabrement des infrastructures économiques et sociales de base, rétrécissement du secteur
privé formel, pertes de vies humaines par millions, déplacements de populations par centaines
de milliers, baisse générale du niveau de vie de la population, émergence et développement
des activités des organisations de la société civile pour assurer la survie de la population face
à la démission de l’Etat dans ses missions essentielles de services publics. Par conséquent, la
RDC est l’un des pays les plus pauvres du monde, ce qui contraste avec les énormes
potentialités humaines et en ressources naturelles du pays.

The natural ressources in the DRC68

Many commentators have remarked that conflict in the DRC has been partly driven by the
trade in natural resources. The UN Expert Panel reports on the illegal exploitation of
natural resources in the DRC in April and November 2001 and in May and October 2002,
all came to the clear conclusion that greed over the DRC’s natural resources has played a
significant role in prolonging the conflict. The conflict has become mainly about access,
control and trade of five key mineral resources: coltan, diamonds, copper, cobalt and gold.
The other resources of the DRC are:
- Cassiterite - Uranium, zinc and silver - Oil and gas – Manganese – Lead – Coal -
- Timber

Avec un Produit Intérieur Brut (PIB) récemment estimé à 123 $US par habitant et par an69, le
pays est situé à la 168ème place (sur 177) dans le classement du développement humain en
200570. En effet, l’IDH de la RDC (0,411) se situe à la fois en dessous de la moyenne pour
l’Afrique subsaharienne (0,493) et en dessous de la moyenne des pays les moins avancés
(0,488). En outre, cette situation d’ensemble cache des disparités importantes entre provinces
allant d’un PIB/hab de 32 $US dans la province du Bandundu et la province Orientale à 138
$US dans les provinces du Bas Congo et du Katanga.

67
DSCRP, p.24
68
UN Security Council. (2001) Report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources
and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of the Congo. 12 April , S/2001/357. ; UN Security
Council. (2001) Addendum to the report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources
and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of the Congo. 13 November, S/2001/1072; UN Security
Council. (2002) Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth of
the Democratic Republic of Congo, 23 October, S/2003/1027. Global Witness, Same Old Story, A background
study on natural resources in the Democratic Republic of Congo, June 2004
69
Indicateur de résultat économique (n°14) dans le Rapport mondial sur le développement humain 2007/2008,
La lutte contre le changement climatique : un impératif de solidarité humaine dans un monde divisé, PNUD,
2007/2008.
70
IDH 2005 dans le rapport mondial sur le développement humain 2007/2008, La lutte contre le changement
climatique : un impératif de solidarité humaine dans un monde divisé, PNUD, 2007/2008.

88
 Table 8 : Statistiques socio-économiques de la RDC comparées à la moyenne de
l’Afrique subsaharienne71
RDC Afrique
subsaharienne
Population (en millions d’habitants) 54 659
PIB/habitant (en USD) 111,3 470
Croissance de la population (en %) 2,7 2,8
Taux de mortalité infantile (pour 1000) 128 91
Taux de mortalité des enfants (pour 1000) 207 162
Taux d’alphabétisation des hommes (en %) 49,7 85
Taux d’alphabétisation des femmes (en %) 44 71
Personnes souffrant de malnutrition (en %) 73 33
Taux de scolarisation primaire (en %) 51,6 59
Espérance de vie à la naissance (en années) 50 46,9
Taux d’accès à l’eau potable (en %) 26,1 54
Source : DSRP-I (2002), FMI (2003) et PNUD (2000 et 2003).

Les principaux indicateurs de pauvreté sont alarmants. Selon la BAD : « Le niveau de

pauvreté en RDC est parmi le plus élevé d’Afrique. Selon les données disponibles, la
pauvreté absolue s’est accentuée au cours des trois dernières décennies et atteindrait
aujourd’hui plus de 80%72 de la population. Le revenu par habitant et par jour, est passé de
1,31 USD en 1973 à 0,30 USD en 1998 et se situait à 0,23 USD en 2000 »73. Du fait des
migrations de population et des actes de guerre, il est estimé que le taux de prévalence du
VIH/SIDA a doublé en dix ans passant de 4,5% 90-94 a près de 8% en 200374. La
dégradation des conditions sanitaires et de l’environnement a également entraîné une
recrudescence du paludisme qui demeure la première cause de morbidité avec une fréquence
de plusieurs épisodes par an et par personne, surtout chez les enfants75.

La pauvreté frappe tout le territoire national et toutes les catégories sociales, même si des
inégalités très marquées existent. Les femmes sont ainsi plus touchées que les hommes.
Selon la BAD, la femme en RDC présente une espérance de vie à la naissance limitée à 50
ans en 1999, un faible taux de couverture de soins prénataux (68%) et un taux de couverture
d’accouchement assisté par un personnel qualifié de 60% seulement en 200376. L’Analyse
participative menée en préparation de la rédaction du DSCRP dans chaque province en étroite
collaboration avec les OSC a mis en exergue de manière détaillée les différentes facettes de
cette pauvreté généralisée et les causes essentielles de cette détérioration77.

Toutefois, malgré la situation économique désastreuse, la solidarité interpersonnelle,

favorisée par une conception large de la famille, reste un ciment fort de la société congolaise
qui permet d’atténuer l’acuité des effets de la crise économique. Cette solidarité fait naître de
nombreux réseaux de dons et de contre dons, parfois très étalés dans la durée. La famille reste

71
Arnaud Zacharie, La stratégie DSRP-PPTE en R. D. Congo, CNCD, Bruxelles – 2003, p.3
72
Les chiffres de la BAD diffèrent parfois quelque peu de ceux retenus par le DCSRP ou le PNUD, mais sont
tout aussi illustratifs de la situation socio-économique particulièrement dégradée du pays.
73
Groupe de la Banque Africaine de développement, « République Démocratique du Congo, Document de
stratégie par pays axés sur les résultats 2005-2007 », Département des opérations pays, Région centre, Octobre
2005. p. ii.
74
Idem, p. 10
75
Idem, p. 10
76
GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT, République Démocratique du Congo :
Document de stratégie par pays, 2003 – 2006, Département des Opérations, Tunis, Octobre 2003, p.7
77
« Pauvreté, Insertion et Exclusion, dans la Province de … » Comités provinciaux de lutte contre la pauvreté -
2007

89
vue par la très grande majorité des congolais comme le lieu d’épanouissement par excellence.
Les familles consacrent une partie importante de leurs revenus à l’éducation et à la santé et
compensent ainsi, tant bien que mal, la démission de l’Etat dans ces deux secteurs.

Comme de nombreux pays en développement, la RDC connaît un exode rural important. Les
guerres et le délitement avancé des infrastructures de transport ont créé des conditions de vie
particulièrement dures dans les campagnes. Chaque année, les villes s’agrandissent de
nouveaux quartiers qui, le plus souvent, ne disposent pas des infrastructures de base (eau,
électricité, égouts).

La Province du Kasaï Oriental

La Mission d’évaluation ne s’est pas déployée dans cette province par hasard.

La province du Kasaï Oriental est dotée d’énormes richesses minières mais elle apparaît
aujourd’hui comme l’une des provinces les plus pauvres du pays. Cette Province présente le
paradoxe d’être le premier producteur en diamant dont l’essor industriel a été plombé par les
conflits politiques et ethniques ainsi que par une législation inappropriée aux investissements
étrangers et mêmes nationaux. En effet, la proportion de la population vivant avec moins
d’un dollar par jour, selon les critères de la Banque Mondiale, est estimée à 83 % (dont 69 %
en milieu urbain et 100 % en milieu rural). Le PIB par habitant est inférieur de 14 % à ce
qu’il était en 199978.

De 1996 à la fin de 2001, le Kasaï Oriental n’a pas échappé aux méfaits des différentes
guerres et combats dits de libération menés dans le pays. Toute sa partie Nord (les 6
territoires du District du SANKURU) et les territoires de LUBAO, une partie de KABINDA
et une partie du territoire de GANDAJIKA ont été entièrement occupés par les forces armées
de l’ex-rébellion. Pour contrer la rébellion, la Ville de Mbuji-Mayi a été transformée en
véritable base militaire où on a dénombré plusieurs Forces Armées alliées, notamment les
armées angolaise, zimbabwéenne et namibienne venues soutenir les troupes
gouvernementales.

Toutes ces guerres ont causé des dégâts énormes aux populations civiles et aux institutions
publiques et privées de la Province. Les ressources naturelles ont été exploitées à outrance
tant par les Forces alliées que par les Forces de la rébellion (notamment le diamant, le bois, le
cheptel, etc.). La plupart des infrastructures de base (hôpitaux, écoles, adduction d’eau,
électricité, routes, chemins de fer) ont été totalement délabrées.

La principale société d’exploitation du diamant du pays, la MIBA, a été spoliée de ses

principales ressources financières et matérielles soit pour soutenir l’effort des guerres, soit
pour enrichir les agresseurs. Elle est aujourd’hui en cessation de paiement.

D’autres conflits antérieurs, notamment interethniques de 1992-1993, ont affecté les

communautés kasaïennes vivant dans la province voisine du Katanga. Ces conflits ont forcé
plus de 500.000 familles kasaïennes du Katanga à rentrer au Kasaï Oriental après avoir perdu
la plupart de leurs biens et, souvent, plusieurs membres de leurs familles79.
78
Comité Technique provincial du DSRP-Kasaï Oriental : DSRP de la Province du Kasaï Oriental, déc. 2006
79
Comité Technique provincial du DSRP-Kasaï Oriental : DSRP de la Province du Kasaï Oriental, déc. 2006.
For an analysis of the conflict between Katanga and Kasaï see : Donatien DIBWE dia Mwembu, Mémoire
collective. Le conflit Katangais – Kasaïen et le rôle des universitaires dans l’espace public (1991-2005),

90
Aujourd’hui, beaucoup de ces déplacés vivent dans des conditions infrahumaines. Aucune
indemnisation n’a eu lieu pour les biens et les personnes disparus ! La situation dans cette
province reste encore marquée par une forte intolérance. Les tracasseries policières, militaires
et administratives sont encore fréquentes, surtout dans les milieux ruraux.

Le processus électoral a failli être hypothéqué dans cette province fort acquise à l’opposition
non impliquée dans les institutions de la Transition. Une vive tension a caractérisé la période
2003 à 2006, faisant croire même à l’imminence d’une intervention armée, nationale et
internationale, pour garantir la tenue des élections. Grâce à la synergie de différentes
institutions d’appuis à la démocratie, notamment la HAM, la CEI, mais aussi l’Eglise
catholique et les médias, les opinions ont pu être apaisées pour permettre la tenue des
élections sans heurts majeurs même si le taux de participation y a été particulièrement bas.

Durant les années de troubles, la répartition des pouvoirs en RDC se caractérise par une
démission de l’Etat dans ses missions essentielles, l’absence de mécanismes de contrôle
nationaux et un cadre légal déliquescent. Le pouvoir est davantage détenu par les potentats
locaux et les chefs de clan, ce qui peut amener à des replis identitaires et à des conflits
interethniques violents (par exemple : conflit Kantago-Kasaïens). L’Est du pays (les deux
Kivus et l’Ituri) voit régner des chefs de guerre qui sèment la terreur parmi la population
civile et se livrent à des luttes sanglantes pour la maîtrise des richesses naturelles.

Dans leur combat pour la survie, les congolais peuvent néanmoins compter sur la dynamique
communautaire (voir §6) et la famille. En effet, malgré la situation économique désastreuse,
la solidarité interpersonnelle, favorisée par une conception large de la famille, reste un ciment
fort de la société congolaise qui permet d’atténuer l’acuité des effets de la crise économique.
Cette solidarité fait naître de nombreux réseaux de dons et de contre dons, parfois très étalés
dans la durée. La famille reste vue par la très grande majorité des congolais comme le lieu
d’épanouissement par excellence. Les familles consacrent une partie importante de leurs
revenus à l’éducation et à la santé et compensent ainsi, tant bien que mal, la démission de
l’Etat dans ces deux secteurs.

La religion constitue également un important refuge à la dure réalité quotidienne. Les églises
sont une des institutions parmi les plus influentes du pays. Le catholicisme, le protestantisme
et le kimbanguisme (communauté chrétienne de rite protestant, qui vénère la mémoire de
Simon Kimbangu, martyr de l’intolérance religieuse à l’époque coloniale) sont les religions
les plus pratiquées. L’Islam compte également plusieurs milliers d’adeptes. A côté de ces
grands cultes fleurissent en RDC des myriades d’églises du réveil et de sectes dont le
financement ne brille pas toujours par sa transparence… Dans l’ensemble, les Congolais
pratiquent leur culte de manière tolérante. La RDC ne semble pas être un terreau propice au
développement de communautés fondamentalistes. En revanche, la pratique religieuse se
juxtapose parfois avec les superstitions, le fétichisme, voire la sorcellerie. Il n’est pas rare que
des enfants, soi-disant ensorcelés, fassent l’objet de véritables sévices ou soient abandonnés
par leur famille.

Université de Lubumbashi, 2005, available on te website : http://web.univ-

pau.fr/RECHERCHE/CREPAO/pdf/pau_intelec_092006/dibwe.pdf

91
A présent, la période de transition et les élections démocratiques offrent l’espoir d’un avenir
socio-économique meilleur. Le taux de croissance est reparti à la hausse avec la fin de la
guerre et pourrait s’envoler si les conditions d’investissements se clarifient et se stabilisent
dans le pays.

Croissance économique RDC en % PIB

10

0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
1997
-5

-10

-15

Source : Country Assistance Framework

4. Le contexte institutionnel

La période de Transition
L’Accord global et inclusif de Sun City entre le gouvernement, les différents groupes
rebelles, les forces politiques et les organisations de la société civile, a ouvert la période de
transition à partir de juin 2003. Les objectifs de ce processus du Dialogue Inter Congolais ont
été principalement l’instauration d’un nouvel ordre politique et institutionnel, basé sur la
légitimité populaire.

Pour y arriver le processus devait passer par la réalisation des objectifs intermédiaires ci-
après :
• La réunification, la pacification, l’instauration de l’intégrité territoriale, et le
rétablissement de l’autorité de l’Etat sur l’ensemble du territoire national ;
• La reconstruction du pays ;
• La réconciliation nationale ;
• L’organisation des élections libres, transparentes à tous les niveaux permettant la
mise en place d’un régime constitutionnel démocratique ;
• La formation d’une armée restructuré et intégrée.

Aux termes de l’article 89 de la Constitution de la Transition, le Gouvernement était composé

du Président de la République, des Vice-présidents, des Ministres et des Vice-ministres. Les 4
Vice-présidents étaient chacun à la tête d’une commission gouvernementale coordonnant un
certain nombre de ministères. Il s’agissait de :
I) la Commission Politique, Défense et Sécurité ;
II) la Commission Economique et Financière ;
III) la Commission Reconstruction et Développement ;
IV) la Commission Socio - Culturelle.

92
L’Accord global et inclusif prévoyait également un parlement, composé d’une assemblée
nationale et d’un sénat chargé de voter des lois devant consacrer l’évolution du nouvel ordre
politique et de définir les moyens de fonctionnement de l’Etat. Il comprenait des membres
désignés par les différentes composantes signataires de cet accord.

Enfin, l’espace institutionnel de la RDC durant la Transition a vu naître des institutions dites
« d’appui à la démocratie ». D’une manière générale, elles étaient censées appuyer la
démocratie. Elles étaient considérées par les Congolais comme un rempart contre les dérives
des institutions politiques classiques. Il s’agissait de :
- la Commission Electorale Indépendante (CEI), avec la mission délicate et sensible
d’organiser des élections libres, transparentes et démocratiques ;
- la Haute Autorité des Médias (HAM), devant garantir le pluralisme et le caractère de
service public des médias, édicter des règles en matière d’exploitation des médias par
les divers opérateurs (politiques, économiques ou sociaux) ;
- la Commission d’Ethique et de Lutte contre la Corruption (CELC), garante de la
bonne gouvernance, de la transparence et de l’assainissement des mœurs publiques ;
- la Commission Vérité et Réconciliation (CVR), avec pour mandat d’aider les
Congolais à relire leur histoire et à connaître la vérité sur les causes des violations des
droits de l’homme et crimes subis, en vue de les réconcilier par une catharsis
collective et éviter que pareils drames ne se reproduisent ;
- l’Observatoire National des Droits de l’Homme (ONDH), devant échapper à la
logique des composantes pour se conformer aux normes, universellement reconnues,
d’observation et de contrôle du respect des droits humains.

Toutes ces institutions étaient présidées par des acteurs de la société civile. Bien que les
acteurs politiques se soient arrogé le droit d’occuper la plupart des postes dans les bureaux
permanents de ces institutions, il reste que les assemblées générales devaient être composées
uniquement d’acteurs de la société civile.

Il ressort de nos entretiens avec des personnes ressources que si la CEI et la HAM ont été en
mesure d’assurer substantiellement les objectifs qui leur étaient confiés, grâce notamment à
un soutien important de la communauté internationale et des bailleurs, ce ne fut pas vraiment
le cas de la CECL, de la CVR et de l’ONDH, faute de moyens et parfois de volonté politique.

D’autres institutions de la Transition doivent encore être mentionnées : le Parlement de

Transition, les Cours et Tribunaux ainsi que le CIAT qui avait pour rôle de veiller au respect
des engagements pris par les acteurs congolais pour la réalisation des objectifs de la
Transition.

Les nouvelles institutions issues des élections

Depuis le 29 octobre 2006, la République Démocratique du Congo (RDC) a bouclé les
élections majeures qui devaient marquer la fin de la période de Transition. Ce sont là des
étapes importantes qui indiquent que la RDC entre progressivement dans le concert des
nations dites démocratiques même si des efforts encore nombreux restent à réaliser.
Ces élections ont permis la mise en place d’institutions nouvelles, prévues dans la nouvelle
Constitution adoptée par référendum le 19 décembre 2005. Il s’agit principalement des
institutions suivantes :
- Le Président de la République ;
- La Chambre basse du parlement (l’Assemblée Nationale) ;
- La Chambre haute du parlement (le Sénat) ;

93
 - Et dans chaque province du pays : un Gouverneur élu au suffrage indirect, une
Assemblée provinciale et un Gouvernement provincial.

Les élections législatives ont permis la désignation directe de 500 députés à l’Assemblée
nationale. Pas moins de 69 partis politiques y sont représentés, auxquels il faut rajouter 63
élus indépendants. Malgré cette grande fragmentation, une bipolarisation se fait jour.
Vainqueurs de l’élection présidentielle, les Kabilistes ont rassemblé une plate-forme,
l’Alliance pour la Majorité Présidentielle – AMP, qui revendique une majorité
gouvernementale de plus de 300 sièges, un chiffre confirmé à l’investiture du gouvernement,
le 25 février 2007. Candidat malheureux au second tour de l’élection présidentielle, Jean-
Pierre Bemba a créé l’Union pour la Nation – UN, qui a annoncé une opposition « forte et
républicaine ».

Les élections provinciales ont été organisées le 29 octobre 2006. Les conseils provinciaux ont
élu les gouverneurs et vice gouverneurs de neuf provinces le 27 janvier 2007 et ceux des deux
Kasaï le 10 février 2007. Le nombre de provinces sera progressivement augmenté de 11 à 26
selon le principe de la décentralisation adopté par la nouvelle constitution. Le 20 janvier
2007, les Conseils provinciaux ont élu les 108 membres du Sénat.

La légitimation par les urnes du paysage politique ne sera complète qu’après la tenue des
élections locales, municipales et urbaines. Initialement, ces élections étaient prévues en 2007,
mais elles ont été reportées à 2008, suite au retard dans la promulgation de la loi sur la
décentralisation et de la loi sur la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI)80.
Il est important que ces élections aient lieu en 2008, car à la fin de son mandat en 2009, la
MONUC réduira ses effectifs, ce qui rendra l’encadrement d’élections plus difficile.

80
La CENI est l’institution qui remplace la CEI après la Transition.

94
 5. La bonne gouvernance : défi du développement
Les décennies de dictature ont anéanti les principes élémentaires de la saine gestion publique
et la situation s’est encore dégradée au cours des années de guerre. Tous les indicateurs de
gouvernance sont au plus bas depuis 1998 et la RDC se place en dessous de la moyenne des
autres pays de la région. En 2006, la RDC obtient un score de 5,8 sur 100 au niveau de
l’indicateur « Voice and Accountability » de la Banque Mondiale81. Tous les indicateurs sont
dans le rouge pour le Global Integrity report de 2006 qui mesure le niveau de gouvernance et
la RDC est classée 144ème sur 158 pays dans le rapport de Transparency International82 qui
mesure le degré de corruption. Si, dans un tel contexte il faut réaliser en même temps une
réforme aussi importante que la décentralisation administrative, les méfaits de cette mauvaise
gouvernance pourront se multiplier considérablement et compromettre durablement tout
effort visant à améliorer le sort des Congolaises et Congolais.

Table 10 : Indicateurs de gouvernance de la Banque Mondiale

Governance Indicator Sources Year Percentile Governance Score Standard Error
/1 Rank /2 /3 /4
(0-100) (-2.5 to +2.5)
10 2006 5,8 -1,62 0,16
5 2002 1,9 -1,88 0,2
Voice and Accountability 3 1998 2,4 -1,9 0,28
8 2006 1 -2,31 0,23
5 2002 1,4 -2,24 0,29
Political Stability 4 1998 0 -3,08 0,28
10 2006 1,9 -1,61 0,18
8 2002 0,9 -1,77 0,2
Government Effectiveness 5 1998 1,9 -1,88 0,17
9 2006 6,3 -1,51 0,18
7 2002 4,9 -1,71 0,22
Regulatory Quality 6 1998 0 -2,99 0,36
13 2006 1,9 -1,68 0,16
10 2002 1 -1,82 0,18
Rule of Law 8 1998 0,5 -2,09 0,2
10 2006 2,9 -1,43 0,17
7 2002 1,5 -1,48 0,2
Control of Corruption 6 1998 1,9 -1,69 0,21
Source: World Bank, Worldwilde Governance Indicators: 1996-2006
Notes:
/1 Indicates the number of individual data sources on which the aggregate indicator is based.
/2 Indicates rank of country among all countries in the world. 0 corresponds to lowest rank and 100 corresponds
to highest rank.
/3 Estimate of governance measured on a scale from approximately -2.5 to 2.5. Higher values correspond to
better governance.
/4 Captures the precision of the estimate of governance. Lower values indicate more precision.

81
Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart and Mastruzzi, Massimo, "Governance Matters VI: Governance Indicators for
1996-2006" (July 2007). World Bank Policy Research Working Paper No. 4280
82
Transparency International, « Indice de Perceptions de la Corruption 2005 », Berlin, 2005

95
 Table 11: Global Integrity Report sur la RDC

Global Integrity - Report RDC 2006

Au cours de la Transition certaines initiatives ont été mises en place pour tenter de redresser
le niveau de gouvernance des pouvoirs publics et leur capacité à répondre aux préoccupations
des citoyens. Ainsi, un Secrétariat National pour le Renforcement des Capacités (SENAREC)
a été créé. Celui-ci avait notamment pour mission d’élaborer un Appui au Programme
National d’Urgence de Renforcement des Capacités en RDC (APNURC) avec le concours
des partenaires extérieurs83. Malgré les ambitions de ce programme financé par pas moins de
7 bailleurs84, on doit jusqu’à présent conclure à une portée limitée de l’APNURC. Cela
s’explique notamment par le fait qu’il était orienté exclusivement vers les activités de
renforcement des capacités relevant du domaine de la gestion macro-économique et, cela au
seul niveau de l’Administration centrale des services publics. D’après les personnes
ressources interrogées, cela s’explique notamment par le fait qu’il était orienté exclusivement
vers les activités de renforcement des capacités relevant du domaine de la gestion macro-
économique et, cela au seul niveau de l’Administration centrale des services publics. Certains
domaines du secteur public à l’échelle centrale et provinciale, le secteur privé ainsi que la
société civile n’ont pas été pris en compte dans l’APNURC, en dépit de leur rôle déterminant
dans la reconstruction du pays. Un manque de coordination et de dialogue entre les différents

83
Pour une présentation du SENAREC et du PNURC, voyez notamment : SENAREC, Note de présentaiton du
Secrétariat Général pour le Renforcement des capacités, Kinshasa, juillet 2003 (version disponible sur le site
http://www.ccre.cd/senarec/senarecapropos.pdf ).
84
PNUD, BAD, ACDI, ACBF, la France, la Belgique, la BM.

96
bailleurs et le manque de leadership congolais sont également à l’origine de la portée limitée
de la réforme85.

La nouvelle constitution place également la gouvernance au centre des priorités. Elle pointe
notamment les enjeux suivants comme fondamentaux : l’instauration de la bonne
gouvernance comme l’une des priorités de lutte contre la pauvreté ; le découpage territorial
avec de nouvelles provinces, la décentralisation et l’unité du pays.

L’instauration d’une bonne gouvernance et d’un minimum de stabilité macro-économique ne

pourra être envisagée que si les principaux acteurs nationaux de développement, à savoir, le
Gouvernement, le secteur privé et les organisations de la société civile s’engagent de manière
participative et durable, dans la voie concertée de la reconstruction du pays. A cet égard, une
des décisions les plus importantes a été le lancement, en 2004, d’une Analyse Participative de
la Pauvreté (APP), au niveau national. Rompant avec les méthodes « à l’ancienne » (celles
d’une planification de façade et bureaucratique), des représentants des communautés locales,
des organisations non gouvernementales, de la société civile, et du secteur privé, à travers le
pays, ont été appelés à contribuer à l’analyse de l'état de la pauvreté dans le pays et à se
prononcer sur les voies et moyens de rendre meilleures les conditions de vie de la population.

L’objectif primordial de l’APP était de fournir des données qualitatives à l’élaboration de la

Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (SRP) de la RDC dans le Document de Stratégie
de Croissance et de Réduction de la Pauvreté (DSCRP). L’analyse participative a démontré
que du point de vue de la population, le principal problème de pauvreté est la mauvaise
gouvernance. Comme l’indique la plupart des rapports provinciaux86 de cette analyse
participative, la mauvaise gouvernance est alimentée notamment par les abus de pouvoirs des
autorités à tous les niveaux, la corruption, l’impunité ainsi que le pillage du patrimoine
public.

Le programme du nouveau Gouvernement de la RDC, approuvé le 24 février 2007, s’appuie

sur le DSCRP. Il est indiqué dans l’avant propos de ce programme, que les élections donnent
au peuple congolais un pouvoir de contrôle et de sanction sur le Gouvernement à travers ses
élus. La bonne gouvernance est définie comme « la pierre angulaire du programme. Sa
restauration favorisera la construction d’un Etat fort et prospère qui garantit un
développement durable et une économie stable capable de réduire la pauvreté »87. Par
ailleurs, le fait que la RDC ait retenu la « dynamique communautaire » comme l’un des cinq
piliers du DSCRP, est un point de départ unique pour une approche participative en vue de la
réduction de la pauvreté.

85
Entretiens avec des membres de la CTB et du PNUD notamment.
86
Pour l’élaboration de ces rapports provinciaux, les enquêteurs fournis par les organisations de la société civile
et formés par les experts du Ministère du plan au niveau national ont d’abord conduit des discussions avec des
groupes sociaux hétérogènes (hommes, femme, jeunes, vulnérables et leaders d’opinion) sur cinq sites (villages,
en milieu rural, ou quartiers, en milieu urbain) par dans chaque Territoire ou Commune identifié sur l’ensemble
du pays. Ensuite, les cinq rapports des sites ont permis d’élaborer un rapport du Territoire ou de la Commune.
Dans la phase suivante, les rapports de tous les territoires ou des communes comprenant ces sites ont été
compilés en un rapport de la Province concerné ou de la Ville de Kinshasa. Ces trois phases ce sont déroulées
du mois d’octobre 2004 au mois d’avril 2005. Enfin, au cours d’un atelier national organisé par le ministère du
Plan, à Kisantu (Province du Bas – Congo, du 29 mai au 5 juin 2005, les rapports provinciaux ont été croisés
pour former un Rapport national. Au total, 35750 personnes dans 74 des 145 territoires et communes des 11
provinces du pays ont été ainsi consultées.
87
Gouvernement de la RDC, Programme du Gouvernement 2007-2011, Kinshasa, juillet 2007, p.39 disponible
sur le site http://www.un.int/drcongo/archives/ProgrammeGouvernementFinal.pdf

97
 6. Une société civile au centre du développement88
Depuis la démission de l’Etat de ses fonctions de service public, le gel de la coopération
structurelle en 1990 entre le Zaïre et ses principaux bailleurs extérieurs et l’abandon du
monopartisme au milieu des années nonante, le pays a connu un développement important
des activités de la petite et moyenne entreprises du secteur informel et des organisations
inspirées des dynamiques communautaires au sein de la société. Le mouvement associatif a
ainsi ouvert des perspectives à la population et a permis de créer des emplois. De nombreux
citoyens ont d’ailleurs tenté de se créer leur propre activité dans le secteur, ce qui se traduit
par la multiplication des organisations aux moyens limités et dont les statuts et objectifs ne
sont pas toujours très clairs.

L’action syndicale en RDC

Le contexte de l’action syndicale est un bon exemple de l’importance de la société civile en
RDC mais aussi des conditions difficiles de leur action.

Si d’un côté il n’y a pas à proprement parler de véritable culture syndicale en RDC, le
nombre des syndicats n’en demeure pas moins très élevé mais avec des chiffres variant selon
les sources ; il n’est pas douteux qu’ils soient en tout cas plus de 200, certaines sources allant
jusqu’à parler de 380. Au plan officiel, le Ministère du Travail indique 117 syndicats
enregistrés lors des élections sociales de décembre 2005 qui ont vu la Confédération des
Syndicats Congolais (CSC) supplanter l’omnipotente Union Nationale des Travailleurs
Congolais, issue de l’ancien syndicat unique durant la période mobutiste (UNTZa)89.

La politique nationale de l’emploi en RDC est régie par la loi n°015/2002 portant révision du
code du travail qui s’inspire des conventions internationales du travail. Mais le contexte
socio-économique est particulièrement chaotique90. Dès lors, la représentation syndicale
demeure limitée. Une présence limitée par la faible proportion des emplois salariés formels.
Une présence plus massive dans le secteur public (principal pourvoyeur d’emplois restant),
secteur caractérisé par un important immobilisme, un niveau élevé de corruption et un
manque de clarté dans la représentation syndicale. Un manque de concertation et une
concurrence avec les autres acteurs de la société civile. Une précarité individuelle et
collective qui limite d’une part la militance des délégués distraits par leur recherche de
moyen de subsistance (salaires impayés) et d’autre part le niveau des revendications sociales
qu’on peut adresser à des entreprises hyper fragiles économiquement (choix souvent limité
entre : conditions d’emploi indécentes et perte de cet emploi).

88
L’analyse de la société civile a été réalisée par le consultant congolais de la mission. Elle se base sur sa
longue expérience dans le secteur au sein du réseau d’ONG SERACOB (Service de Renforcement des Appuis
aux Communautés de Base en Afrique Centrale).
89
Voir SPF Affaires Etrangères, Coopération syndicale Belge 2003-2005, Rapport de mission d’évaluation
République démocratique du Congo – Rwanda, mai 2006, p.11
90
La situation de crise qu’a connue le Congo a largement contribué à l’aggravation du niveau de chômage, du
sous-emploi et partant de la pauvreté humaine. La population potentiellement active représente plus de 48% de
la population totale. Dans cette population active ont compte 41,7% de femmes et la majeure partie de cette
population est sans emploi. La part de l’économie informelle dans la création des emplois s’est accrue
continuellement et la tendance à la baisse de l’effectif des travailleurs dans les secteurs publics amorcée depuis
le début de la décennie s’est poursuivie, de sorte que les employés du secteur formel ne représentent plus que
quelques 3,1% de la population active. Le secteur informel est largement dominant au niveau du commerce
(92,5%), de la construction (74,2%), de la manufacture (70,3%), des transports (55%). Voir : Groupe de la
Banque Africaine de développement, « République Démocratique du Congo, Document de stratégie par pays
axés sur les résultats 2005-2007 », Département des opérations pays, Région centre, Octobre 2005. p.11.

98
Malgré cette situation extrême, l’action syndicale demeure essentielle au niveau du dialogue
social. Les syndicats sont « vecteurs de paix et de réconciliation »91 notamment « en visant
l’accompagnement d’une globalisation plus juste, en intégrant l’égalité hommes/femmes, la
politique de genre et en luttant contre le travail des enfants. »92

Les organisations de la société civile ont notamment joué un rôle important dans le processus
de Transition. En effet, ce sont elles qui ont réclamé et obtenu la tenue de la Conférence
Nationale Souveraine. Dès la signature des Accord de Lusaka, elles se sont de nouveau
mobilisées pour la tenue du Dialogue Inter Congolais de Sun City (Afrique du Sud) ayant
donné naissance à l’Accord Global et Inclusif, cadre de référence du processus de Transition.

Table 12 : Stratégie de la société civile durant la période de transition

STRATEGIE ACTIONS DES OSC DE LA RDC
1. Positionnement Représentées au sein des institutions de la Transition autres que le
CIAT
Agissant comme :
- force critique et de plaidoyer social ;
- cadres de propositions émanant de la population pour la réussite
du processus
- structures de mobilisation sociale à chaque étape du processus
2. Rôle par rapport aux objectifs
de la Transition
A. La réunification, la pacification, - Actions d’éducation à la Paix ;
l’instauration de l’intégrité - Actions de réconciliation intercommunautaire
territoriale, et le rétablissement de - Campagnes contre les pillages des ressources
l’autorité de l’Etat sur l’ensemble du - Campagnes contre les violences sexuelles
territoire national - Promotion des Droits Humains
- Insertion des ex-combattants
B. La reconstruction du pays - Participation à l’exécution de certains travaux de réhabilitation
des ouvrages ;
- Campagne contre la corruption
- Critique du projet de loi budgétaire et suivi de l’exécution du
budget de l’Etat
- Participation à l’élaboration du DSCRP
C. La Réconciliation nationale - Actions de plaidoyer ou de mobilisation sociale
- Education civique
- Analyse critique des acteurs de la Transition
D. Organisation des élections libres, - Participation à l’élaboration de la nouvelle Constitution et de la
transparentes à tous les niveaux Loi Electorale
permettant la mise en place d’un - Réalisation des campagnes d’éducation électorale
régime constitutionnel - Formation des observateurs nationaux
démocratique - Participation à l’observation électorale
- Evaluation du processus électorale
E. Formation d’une armée - Actions de réinsertion socio-économique
restructuré et intégrée. - Encadrement psychosocial des personnes traumatisées

Au niveau de sa structuration, la société civile connaît une diversité de situations : certaines

organisations sont très informelles, occasionnelles voire éphémères alors que d’autres
institutions sont beaucoup plus durables. On peut classer ces organisations en trois niveaux :

91
SPF Affaires Etrangères, Coopération syndicale Belge 2003-2005, Rapport de mission d’évaluation
République démocratique du Congo – Rwanda, mai 2006, p.4
92
Idem, p.4

99
 1. Au niveau micro, soit celui des groupements plus informels et souvent plus
éphémères : exemple : syndicats d’initiatives et groupes d’entraide mutuelle. Ces
acteurs agissent au niveau des villages et quartiers ;
2. Au niveau méso, soit celui d’associations plus formelles : exemple : ASBL de divers
secteurs de la vie, agréées par le Ministre de la justice et/ou par leur ministère
sectoriel respectif. Ces acteurs agissent au niveau des Territoires et Communes ;
3. Au niveau macro, soit celui de grandes structures comme les Eglises, les collectifs,
les fédérations et les réseaux provinciaux, nationaux ou thématiques. Ce sont les
acteurs qui agissent à l’échelle provinciale et/ou nationale.

Parallèlement au processus de Transition, la société civile a joué un rôle clé dans

l’élaboration du DSCRP, devenu cadre de référence par excellence de toutes les politiques de
réformes en RDC (voir ci-dessus). En effet, dans un pays où les voies de communications
sont quasi inexistantes ou totalement délabrées, ce sont les organisations de la société civile
de la RDC qui ont conduit les consultations auprès d’environ 35.000 personnes à travers le
pays, pour déterminer la manière dont la population perçoit la pauvreté.

Malgré des moyens restreints, l’action des organisations de la société civile sur le
déroulement des élections, ainsi que sur les plans institutionnel, socio-économique et du
lobby politique tant durant la Transition qu’après cette période a très certainement été
essentielle93. Certaines Organisations de la Société Civile (OSC) aux capacités humaines et
institutionnels plus importantes ont assuré leur rôle de contre pouvoir avec détermination.
C’est notamment le cas du CNONG qui coordonne l’action des ONG en RDC depuis 1990.

Cependant dans ce foisonnement multiple d’organisations, nombreuses sont aussi celles qui
sont confrontées à des problèmes aigus qui réduisent leur capacité d’action.
Parmi ces problèmes, il convient de relever :
a) Au niveau de la gouvernance interne :
- Une pratique démocratique limitée, notamment dans le mode de décision et de
désignation des dirigeants ;
- Des faiblesses dans la capacité de mobilisation et de gestion des ressources
humaines, matérielles et financières ;
- Une forte dépendance de l’assistance extérieure.
b) Au niveau du rayonnement : le manque d’un cadre de concertation entre elles d’une
part et entre elles et les partenaires bi et multilatéraux ou même le gouvernement
national et les gouvernements provinciaux d’autre part.
c) Au niveau de la prise en compte de la dimension genre dans le fonctionnement des
structures organisationnelles.
d) Au niveau de l’impact : la plupart de leurs activités ont encore un caractère informel
et faiblement viable, ce qui empêche de peser de tout leur poids dans la lutte contre
l’accentuation de la pauvreté et dans le processus décisionnel au niveau public.

La loi n° 004/2001 du 20 juillet 2001 portant dispositions générales applicables aux

Associations Sans But Lucratif et aux Etablissements d’Utilité Publique n’est pas
suffisamment connue ni vulgarisée auprès des organisations communautaires.

93
Interviews avec des responsables de la coordination de l’organisation des élections et des responsables
d’organisations internationales en RDC.

100
A l’instar de ce qu’il entreprend pour le secteur public, le Gouvernement compte, par le biais
du SENAREC, mettre en place un Programme national de renforcement des capacités
institutionnelles et humaines du secteur privé et de la société civile en vue de leur
transformation en véritables partenaires crédibles et responsables dotés des capacités
humaines, institutionnelles et financières nécessaires pour faire face aux différentes questions
d’intérêt national sur le plan économique, social ou politique.

7. Contexte de l’aide en RDC

Le contexte de l’aide en RDC s’avère assez malaisé à déterminer de manière précise. En
effet, les données sur les montants de l’aide et les secteurs d’intervention, disponibles auprès
des institutions congolaises94 manquent de continuité et sont peu comparables. Il faut donc
souvent analyser le contexte de l’aide en RDC à partir des données disponibles auprès des
bailleurs. A ce niveau, les données sont relativement succinctes par comparaison avec ce qui
est disponible pour d’autres pays. Les sources principales sont essentiellement les données
statistiques de l’OCDE (Development Database on Aid Activities) qui offrent un aperçu des
principaux bailleurs et secteurs de l’aide publique au développement accordée par les
membres de l’OCDE. Il y a par contre très peu de documents complémentaires disponibles
auprès d’institutions comme le PNUD ou la Banque Mondiale alors que de tels documents
utiles existent souvent pour d’autres pays.

Les années 80 : la coordination de l’aide

Jusqu’au début des années quatre vingt, la RDC (alors Zaïre) bénéficiait de diverses
ressources extérieures tant au titre d’emprunts qu’au titre de dons. En l’absence d’un cadre
approprié de gestion et de suivi de ces ressources extérieures, la mobilisation des aides s’est
faite en ordre dispersé. Afin de pallier ce problème de gestion, le régime a créé un Comité de
Coordination des Ressources Extérieures (CCRE) par ordonnance n° 83/173 du 22 septembre
1983. Le CCRE avait pour mission d’une part de mettre un terme à la dispersion des actions
de mobilisation des aides extérieures et à la multiplicité de centres de décision en matière de
coopération internationale et d’autre part, de combler les insuffisances constatées dans la
gestion de ces ressources. Durant les années quatre vingt, les données du CCRE révèlent
quelques variations de l’aide extérieure en fonction du contexte et de la capacité d’absorption
de la RDC. D’après le CCRE, les aides extérieures enregistrées à cette époque sont
constituées, pour 42% de ressources remboursables et pour 58% de dons95.

94
Le dernier rapport sur l’aide extérieur en RDC date de 2002. Il a été réalisé avec l’aide du PNUD, voir CCRE,
Rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la RDC (exercices 2001-2002),
Kinshasa, décembre 2002. Nous avons également pu obtenir auprès du Ministère du Plan les données pour 2006
et les engagements pour 2007.
95
CCRE, Rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la RDC (exercices 2001-
2002), Kinshasa, décembre 2002, n°82

101
Table 13 : synthèse de décaissement durant les années quatre vingt (En USD millions)

ANNEES
RUBRIQUES 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
A. Ressources extérieures
remboursables 172,83 141,77 130,63 168,5 311,65 395,94 366,73 406,55
1. D'origine bilatérale 118,74 63,3 75,9 59,9 82,51 96,56 121,79 122,04
2. D'origine multilatérale 54,09 78,47 54,73 108,6 229,14 299,38 244,94 284,51
B. Donations 275,21 302,79 200,05 227,27 204,63 259,53 236,16 258,09

B.1. Donations d'origine publique 166,86 192,87 179,04 195,58 194,99 221,27 217,78 238,4
1. D'origine bilatérale 130,51 159,29 139,49 161,18 148,18 195,18 173,91 181,16
2. D'origine multilatérale 36,35 33,58 39,55 34,4 46,81 26,09 43,87 57,24
B.2. Dons d’institutions privées
extérieures 108,35 109,92 21,01 31,69 9,64 38,26 18,38 19,69
1. A l'Etat 4,4 2,72 0,98 2,29 9,64 0 0 0

2. Aux organismes privés locaux 103,95 107,2 20,03 30,4 0 38,26 18,38 19,69

TOTAL GENERAL (A+B) 448,04 444,56 330,68 395,77 516,28 655,47 602,89 664,64
Source : CCRE, rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la
RDC (exercices 2001-2002), Kinshasa, décembre 2002.

De 1982 à 1989 les partenaires bilatéraux sont intervenus à concurrence de 50,03% de

l’ensemble des ressources, emprunts et dons accordés à la RDC, alors que les partenaires
multilatéraux ont contribué pour 41,20% de ces mêmes ressources. Les institutions privées
extérieures ont, pour leur part, participé à 8,77%96 de cette aide extérieure.

Table 14 : Principaux bailleurs dans les années quatre vingt

Ressources au titre d'emprunts extérieurs Ressources au titre de dons
Bilatéraux Multilatéraux Bilatéraux Multilatéraux
1. Allemagne 1. IDA 1. Allemagne 1. BIRD
2. Arabie Saoudite 2. BEI 2. Belgique 2. FED
3. Belgique 3. BAD 3. Canada 3. Nations Unies
4. Canada 4. FAD 4. Danemark
5. Espagne 5. FIDA 5. Etats-Unis
6. Etats-Unis 6. CEE 6. France
7. France 7. BIRD 7. Italie
8. Italie 8. FED 8. Japon
9. Japon 9. BADEA 9. Pays-Bas
10. Yougoslavie 10. SFI 10 Chine
Source : CCRE, rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la
RDC (exercices 2001-2002), Kinshasa, décembre 2002

96
Idem, n°83

102
 Les années 90 : le contexte politique
Au cours des années nonante, l’évolution des aides extérieures a été fortement influencée par
le contexte politique et institutionnel. Ainsi, à partir de 1991, le régime Mobutiste va mettre
fin à la plupart des coopérations d’Etat à Etat, ce qui va se traduire par le gel des aides
structurelles. Les activités du CCRE seront mises en veilleuse et le début des années 90 se
caractérise par le développement d’une forme de coopération financière axée sur l’allocation
presque exclusive des ressources extérieures au profit des ONG. De 1991 à 1993, le volume
des aides extérieures tend fortement à la baisse, suite à cette rupture. Dès 1994-95, une
augmentation du niveau des aides extérieures est à nouveau constatée mais cette tendance
repartira directement à la baisse dès le début de la guerre civile en 1996.

Table 15 : Aide extérieure en RDC de 1990 à 1999 (millions USD)

ANNEES
RUBRIQUES 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
A. Ressources
extérieures
remboursables 233,02 146,89 81,34 44,7 1 4,43 2,49 8,61 1,39 0
1. D'origine
bilatérale 101,68 58,39 16,89 5 0,35 4,43 2,49 8,61 1,39 0
2. D'origine
multilatérale 131,44 88,5 65,45 39,7 0,65 0 0 0 0 0
B. Donations 236,58 119,49 13,32 62,92 147 309,2 321,86 231,09 123 195
B.1. Donations
d'origine
publique 213,67 103,34 6,84 60,91 147 309,2 321,86 85,77 123 195
1. D'origine
bilatérale 157,76 82,28 0 17,83 35,77 97,01 37,08 144,04 46,3 82,3
2. D'origine
multilatérale 55,91 21,06 6,84 43,08 111,3 212,2 270,21 2,05 77,6 112
B.2. Dons des
institutions
privées
extérieures 22,91 16,15 6,48 2,01 0 0 8,58 0 0
1. A l'Etat
2. Aux
organismes
privés locaux 22,91 16,15 6,48 2,01 8,58 2,05
TOTAL
GENERAL
(A+B) 469,6 266,38 94,66 107,6 148 313,7 324,35 240,47 124,5 195
Source : CCRE, rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la
RDC (exercices 2001-2002), Kinshasa, décembre 2002

Durant cette période de troubles au niveau interne, on constate que l’origine de l’aide vient
principalement de dons (77%) plutôt que de ressources remboursables (23%) et ces dons sont
principalement affectés au domaine de l’assistance et du secours d’urgence ainsi que de l’aide
alimentaire. Les partenaires multilatéraux et bilatéraux sont intervenus à concurrence
respectivement de 60,65% et 36,80% de l’ensemble de ces aides, et les institutions privées
extérieures y ont contribué pour 2,55%97.

97
Idem, n°87-88

103
Table 16 : Principaux bailleurs des années nonante

Ressources au titre d'emprunts extérieurs Ressources au titre de dons

Bilatéraux Multilatéraux Bilatéraux Multilatéraux
1. Allemagne 1. IDA 1. Allemagne 1. BIRD
2. France 2. BEI 2. Belgique 2. UE (FED)
3. Italie 3. BAD 3. Canada 3. Nations Unies
4. Chine 4. FAD 4. Danemark
5. Koweït 5. FIDA 5. Etats-Unis
6. Autres 6. CEE 6. France
7. BIRD 7. Italie
8. FED 8. Japon
9. BADEA 9. Pays-Bas
10. OPEP 10 Chine
Source : CCRE, rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la RDC (exercices
2001-2002), Kinshasa, décembre 2002

Les années 2000 : la reprise de l’aide internationale

Les années 2000 se caractérisent par une nette reprise de l’aide publique au développement
(APD), qui va s’accélérer à partir de 2002 pour faire face aux urgences humanitaires et pour
soutenir le processus de transition politique. L’aide est alors principalement composée de
dons (79% pour la période 2002-06), pour 21% de prêts. A partir de 2003 et la progressive
reprise des coopérations d’Etat, les aides bilatérales constituent, selon l’OCDE, à nouveau la
majorité de l’aide, l’appui multilatéral ne représentant plus que 22%98 (période 2003 à
2006)99.

Table 17 : APD RDC 1997-2006

Donor All Donors, Total
Amount Current Prices (USD millions)
Type of aid ODA Total, Net disbursements
Year 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
DR Congo 157,61 125,47 132,38 177,12 243,11 1174,95 5416,03 1824,06 1827,3 2055,72
Source: OCDE

L’aide récente à la RDC, à première vue importante, se caractérise surtout par des opérations
de remise de dette. C’est particulièrement le cas en 2003 lorsque la RDC va bénéficier d’une
importante réduction de sa dette dans le cadre de l’initiative PPTE. L’allègement de cette
dette, accumulée au cours des années de la dictature, était devenue indispensable pour la
survie même du pays. Cette initiative PPTE a évité au pays une faillite virtuelle et a
probablement contribué à mettre sur rail la fragile transition démocratique.

98
OCDE, Calculs effectués sur les décaissements bruts.
99
Les données reçues du Ministère du Plan de la RDC ne correspondent pas à ces données de l’OCDE. Pour
l’année 2006, le Ministère du Plan a enregistré des décaissements extérieurs de seulement 1.117,8 (millions
USD) dont 73% proviennent des bailleurs multilatéraux (Voir Ministère du Plan – direction de la coordination
des ressources extérieures, Statistiques de la RDC relatives aux décaissements extérieurs en 2006).

104
Table 18 : APD en RDC : 2001 - 2006

Democratic Republic of Congo

Amount current prices (USD millions)
Year 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Recipient
ODA total, Net disbursments
243,11 1174,95 5416,03 1824,06 1827,25 2055,72
ODA total, Gross disbursments
249.94 1 541.22 5594.17 1 903.23 1 895.32 2 111.18
ODA loans, Gross disbursments
,,, 969.76 624.69 306.22 654.41 172.02
ODA multilateral, Gross disbursments
102.42 1 177.83 436.26 693.53 826.48 592.1
ODA total, excl. Debt
99.58 823.68 402.83 652.78 787.15 555.95
Source : OCDE

Cette proportion très importante d’opérations d’allègement de dette dans l’aide extérieure
récente de la RDC, incite cependant les ONG internationale à dénoncer une aide apparente à
la RDC qui ne profite nullement à la population et qui est destinée à rembourser des emprunts
accumulés durant les décennies par un régime autoritaire et ‘kleptocratique’. D’autant plus
que, malgré ces opérations d’allègement, le remboursement de la dette accapare, aujourd’hui
encore, 19,6% des dépenses totales de l’Etat100.

Compte tenu de cette évolution à la hausse de l’aide extérieure et de l’importance de

l’allègement de la dette, la RDC est présentée comme l’un des principaux bénéficiaires de
l’aide internationale sur le continent africain (premier bénéficiaire entre 2002 et 2003) et dans
le monde (septième bénéficiaire mondial en 2006).

100
Budget 2008 : http://www.ministeredubudget.cd/budget2008/budget_2008_synthese_depenses.pdf. Voir à ce
sujet: CADTM, communiqué de presse : « Le CADTM dénonce le poids de la dette dans le budget 2008 de la
RDC et soutient la société civile congolaise pour un audit de la dette et des ressources naturelles », 8 janvier
2008

105
Table 19 : Top 10 ODA recipients in Africa
USD millions, receipts from all donors, net disbursements

3 year
2002 2003 2004 average % général
1. RDC 1 188 5 421 1 815 2 808 11%
2. Tanzanie 1 233 1 704 1 746 1 561 6%
3. Ethiopie 1 307 1 553 1 823 1 561 6%
4. Mozambique 2 203 1 039 1 228 1 490 6%
5. Egypt 1 239 988 1 458 1 228 5%
6. Ghana 650 954 1 358 987 4%
7. Ouganda 712 977 1 159 949 4%
8. Cameroun 657 900 762 773 3%
9. Zambie 641 581 1 081 768 3%
10. Madagascar 373 539 1 236 716 3%
Autres bénéficiaires 11 340 12 125 15 415 12 960 50%
21 540 26 781 29 080 25 800 100%
Source: OCDE, development aid at a glance, statistics by region, Africa

Table 20 : Top 10 ODA recipients in Africa with indication of debt forgiveness share
USD billion, current prices, net disbursements

Pour la période la plus récente (2004-2005), les principaux bailleurs de la RDC étaient par
ordre d’importance : la BM, l’Union Européenne, la Belgique, le Royaume-Uni, les Etats-
Unis et la France. La plupart de ces bailleurs étaient déjà présents durant les années nonante,
seul le Royaume-Uni est venu s’ajouter à ce groupe de tête.

106
Table 21 : OCDE: Aid at a glance

Même s’il est difficile de disposer de données précises, directement comparables, dans le
temps, sur la répartition sectorielle de l’aide, une évolution générale peut être remarquée.
Ainsi, durant les premières années du 21ème siècle, les opérations de remises de dette et l’aide
d’urgence ont donc représenté la plus grande partie de l’aide accordée à la RDC. Mais depuis
2006, des aides supplémentaires ont été dégagées pour soutenir le processus électoral et de
démocratisation. Ainsi la bonne gouvernance et l’appui à la Démocratie et à l’état de droit
sont des domaines particulièrement soutenus à partir de cette date.

Table 22 : Décaissements par secteur d'activités 2006-2007

Secteurs d'activités Décaissements annuels Engagements annoncés
2006 % 2007 %
Bonne gouvernance 486,56 44 470,29 21
Infrastructures et équipements 177,431 16 355,489 16
Secteurs productifs 25,34 2 70,633 3
Secteurs sociaux 415,439 37 1102,963 50
Environnement 6,076 1 44,233 2
Multi secteur 6,988 1 171,775 8
Total général 1 117,84 100 2 215,38 100
Source : Ministère du Plan (Direction de la Coordination des Ressources extérieures), 2006

107
Table 23 : Décaissement par nature d’aide

Nature de l’aide extérieure Décaissements annuels

2006 %
Aide alimentaire 11,45 1
Aide budgétaire 0,36 0
Aide d'urgence 26,6 2
Aide humanitaire 299,97 27
Appui à la démocratie et Etat de droit 222,73 20
Renforcement des capacités 79 7
Assistance technique 18,1 2
Equipements et infrastructures 163,98 15
Microprojets 34,34 3
Projets de développement 168,62 15
Multi nature 93 8
Total 1 118,16 100
Source : Ministère du Plan (Direction de la coordination
des ressources extérieures), 2006

Après des années de guerres civiles et de transition politique, l’aide structurelle devrait
progressivement remplacer l’aide d’urgence. Le DSCRP, a d’ailleurs énoncé des stratégies
claires de réduction de la pauvreté articulées autour de cinq piliers :
1. Promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix par le renforcement des
institutions.
2. Consolider la stabilité macroéconomique et la croissance.
3. Améliorer l’accès aux services sociaux et réduire la vulnérabilité.
4. Combattre le VIH Sida.
5. Appuyer la dynamique communautaire.

Cette orientation stratégique devrait guider les futures contributions des bailleurs de la RDC.
La bonne gouvernance figure donc en bonne place dans cette stratégie de développement et
fait d’ailleurs déjà l’objet d’attention particulière de quelques uns des principaux bailleurs,
notamment ceux qui sont partenaires de la présente évaluation.

L’Union européenne (UE) a placé la gouvernance comme secteur d’intervention prioritaire de

concentration dans la programmation du 10ème FED101.

La Belgique a multiplié les interventions de prévention des conflits, d’appui à la gouvernance

et à la société civile, au travers de multiples canaux : ONG locales, internationales, fonds
communs multilatéraux, etc. Ces domaines ont représenté près de dix pour cent de son aide
totale102 ces dernières années et sont restés relativement dispersés. Avec la signature en mars
2007 d’un nouveau Programme Indicatif de Coopération, la Belgique a décidé de réserver
une part encore plus significative de son aide à la gouvernance (23% de son budget d’aide
bilatérale soit 45 millions d’euros pour les années 2008-10) qu’elle concentrera de manière
plus stratégique sur quelques domaines d’interventions : le renforcement des capacités des
ministères congolais (justice et fonction publique notamment) en particulier.
101
UE, République démocratique du Congo - Communauté européenne, Document de stratégie pays et
Programme indicatif national 10e FED 2008 – 2013.
102
http://www.dgcd.be/fr/pays_partenaires/congo/ODA_BE_RDCONGO.xls

108
L’aide du Royaume Uni à la RDC a connu une croissance rapide passant de 5,6 millions de £
en 2001-02 à 62 millions de £ pour l’année 2006-07, avec une part importante dans le
rétablissement de la sécurité, la réforme du secteur de la sécurité, le soutien à la transition et
aux élections et à l’amélioration de la gestion des ressources naturelles. En 2006, le Royaume
Uni a adopté sa nouvelle stratégie d’appui à la gouvernance dans le cadre de son aide à la
RDC103 pour les années futures. Ainsi, DFID participera au programme multi bailleurs avec
le PNUD qui se focalisera sur cinq axes de gouvernance :
- gouvernance politique (appui aux parlements et assemblée provinciale, aux
partis politiques, aux OSC et aux médias)
- gouvernance administrative (appui à la coordination interministérielle, à la
réforme de l’administration publique, à la rationalisation des effectifs de la
fonction publique et à la transparence dans la gestion publique)
- gouvernance économique (appui au pilotage budgétaire, au système de
statistique nationale, à la coordination de l’aide extérieure)
- gouvernance locale (appui à la décentralisation, au développement des unités
locales et provinciales)
- gouvernance judiciaire et sécuritaire (justice et SSR/DDR).

La Suède, a consacré ses dernières années (2005-06) 31% de son budget en RDC à deux
domaines d’appui à la gouvernance : 1) appui à la paix et la prévention des conflits et 2) les
droits de l’homme et la gouvernance démocratique. Elle devrait prolonger sa contribution
dans ces secteurs par un appui en particulier dans le domaine de l’appui aux médias (radio
Okapi).

Dans son appui à la gouvernance, le Canada a retenu trois axes d’interventions : 1) Femmes
et démocratie 2) Société civile et développement démocratique et 3) Gouvernance et
participation citoyenne. Les financements accordés se concentrent surtout sur la participation
citoyenne et la sensibilisation au processus démocratique. Pour les trois années à venir (2008-
10), le Canada prévoit de consacrer 20% de ses financements aux appuis à la gouvernance.

USAid réserve également une part très significative de son aide (près de 20% pour ses
budgets 2004-06) essentiellement sur deux axes : 1) la résolution des conflits et 2) la
démocratie et la bonne gouvernance. Ces actions menées exclusivement au travers d’ONG
sont encore programmées durant les deux prochaines années.

Conclusion : La gouvernance est donc clairement inscrite dans les programmes des
principaux bailleurs comme élément essentiel de leur soutien à la RDC, et cela conformément
aux souhaits des congolais (APP) et à la stratégie du nouveau gouvernement (DSCRP et
PAP). Toutefois la réussite des programmes dépendra en grande partie de la volonté réelle
des nouveaux élus congolais de transformer le système de gouvernance et de leur capacité à
assumer un leadership fort pour mener les réformes. Du côté des bailleurs une meilleure
coordination de l’aide sera essentielle pour apporter un appui efficace et cohérent. Un premier
pas en vue de cette harmonisation a été franchi avec l’adoption récente du Country Assistance
Framework (CAF) qui est un processus par lequel un certain nombre de donateurs ont
développé une approche stratégique commune d’assistance économique à la RDC pendant la
période post-élection.

103
DFID: “Eliminating world poverty: Making governance work for the poor. - Helping to build state s that
work for poor people” - Juillet 2006.

109
Annexe D: Description synthétique des interventions
Annexe D1: Project Radio Okapi
I: Profile of the Intervention

1.Donor Agency DFID

2.Partners/implementing Fondation Hirondelle, Radio Okapi, MONUC
agency
3.Objectives To make a lasting contribution to peace in the DRC by
broadcasting locally, regionally and nationally, on an impartial
basis, accurate, credible and reliable information on the role and
activities of MONUC, the peace process and humanitarian
assistance activities and programmes and to accompany the on-
going transition until the elections.
4.Main CV&A and Radio broadcasts, radio debates, listener clubs, election coverage
other activities
5. Target Group / Radio Okapi staff, media professionals / population of DRC
Beneficiaries
6. Key linkages U.N Mission in Congo (MONUC)
7. Duration Two years
8. Starting date 2005
9. Total budget N/A

II: Overall Assessment

Relevance
DRC has an estimated 58 million inhabitants and a territory as large as Western Europe
which suffers from a severe lack of infrastructure. Press freedom in the country is restricted,
journalists are badly paid (if paid at all) and thus at risk of being susceptible to pressure from
people with money and influence. The number of newspaper issues published is low due to a
relatively low literacy rate and low purchasing power. The radio for most Congolese is
therefore the most important source of information. In a period of transition with the first
democratic elections in over 40 years there is a huge demand of high-quality information
throughout the country. Radio Okapi is the only radio that covers the whole territory; given
that the target group is the whole population in DRC Radio Okapi is a highly appropriate
means to reach the poor and marginalised in remote areas.

Efficiency
Radio Okapi has 26 partner radio stations and uses four different technological vectors to
cover all of DRC: FM, short wave, satellite (DSTV channel 69), broadcasting via the internet
(www.radiookapi.net). Using MONUC’s infrastructure Okapi does not suffer electricity cuts
and other infrastructural problems as local radios. From its headquarter in Kinshasa and 8
regional studies Radio Okapi provides programmes in French and all local languages
(maximising the outreach and minimise exclusion based on language barriers), such as news
magazines, one hour regional coverage, bulletins, interview with people on the streets.
Moreover, Radio Okapi has special coverage before the elections including debates between
candidates, programmes to explain the electoral process and general civic education
programmes and during the Election Day. The radio is probably the most efficient mean to

110
offer general civic education to a large public in a very large country composed in the
majority of illiterate people.

Effectiveness
During focus group discussions with radio listeners in Kinshasa and Mbuji May, Radio Okapi
emerged as the most popular radio station in DRC. Congolese are very fond of the radio and
are often ‘radio specialists’, knowing the programme of different radio stations by heart,
switching from one station to the other repeatedly during the day to follow their favourite
programmes (e.g. not to miss ‘Dialogue between Congolese’). It was in particular appreciated
that Radio Okapi broadcasts in all local languages and French and provides high-quality and
independent information people believed in, particularly before the elections. Little criticism
emerged during the group discussions; participants in Mbuji May requested more local
coverage not just an hour a day. While this project does not focus on any groups in particular
Radio Okapi successfully reached out to large parts of the population and managed to include
groups in all areas of the country—a large challenge in itself given the lack of infrastructure
in DRC.

There was awareness from the start that Radio Okapi runs the danger of being perceived as
the “Voice of MONUC”; and in fact 60.9% of respondents of one study replied with ‘yes’ to
this question. However, at the same time the association between Radio Okapi and MONUC
is perceived to be an essential guarantee for professionalism and credibility. On balance radio
Okapi—being aware of this danger—has now a reputation for credibility, accuracy and
impartiality.104 This was confirmed by the Focus Group discussions, both in Kinshasa and
Mbuji May.

Impact
Focus group participants stressed the impact Radio Okapi had on other radio stations that
increasingly try to copy some of Okapi’s reporting, e.g. interviews on the streets, radio
listeners clubs and the possibility to call the radio station. In addition to contributing to the
increasing professionalism among radio stations Radio Okapi reportedly has played a crucial
role in civic education before the elections contributing to the high participation in the
elections, the relatively peaceful process and the subsequent accepting of the results
(although isolating Radio Okapi’s impact from other civic education programmes is difficult).
In several occasions Radio Okapi was reported to have had direct impact on the state’s
willingness and ability to respond to citizens’ needs. Examples where citizens’ complaints via
Radio Okapi were successful include:
- Improved security on the streets of Mbuji May.
- Police reportedly asks for less bribes in Mbuji May.
- Increased and more regular water supply in Mbuji May after months of no or irregular
supply where individuals sold water on the streets (complaints to Okapi were
accompanied by other forms of protest, e.g. demonstrations of NGOs).
- An elderly woman in Kinshasa got her house and land back after a local politician
(Parliamentarian) took it away from her without legal basis.
- Complaints to Radio Okapi (and a subsequent discussion with listeners and officials
from the public authorities) about flooding due to lack of proper canalisation in
Kinshasa led to reparation and maintenance works.
According to focus group participants everybody—no matter of age, gender, and poverty
status—can call Radio Okapi: “If someone does not have a phone he or she can ask a
104
Myers 2005.

111
neighbour or friend and borrow one.” While these examples demonstrate the positive impact
and the increased citizens’ awareness about their right to hold the state into account, a general
increase of accountability is not reached yet; as one focus group participants in Kinshasa puts
it: “The Government keeps its ears closed.”

Sustainability
Radio Okapi is currently heavily dependent on the MONUC and the support by international
staff. The future support to national staff and handover over the next period (support proposal
by SIDA) will be crucial in order to transform Radio Okapi into a national institution run by
Congolese with sustainable financing. According to Mid-Term Evaluation (Myers 2005) “an
excellent sustainability study has been written” which outlines different scenarios for Okapi’s
future after the MONUC. While the mid-term evaluation provides further suggestions on
ensuring sustainability, no information was made available to assess if any steps towards
sustainability have been taken in the three years since the mid-term evaluation.

Lessons Learned
Use of popular medium: If V&A interventions are able to jump on a bandwagon of a popular
medium, as e.g. the radio, you can easily reach a large amount of people.
Careful analysis of V&A channel: A careful analysis on which channels are available to
which target groups can help the identification of the most appropriate channel for e.g. civic
education campaigns.
The power of information: Example what importance the availability of independent
information plays in the early steps of a democratisation process. People are hungry for
information. Moreover, a well informed population can make its voice heard better.
Capacity building & role model: While Radio Okapi does only limited direct capacity
building to other radio stations it has played a big role in setting standards for other radio
stations, thus acting as a role model for other radio stations during the development of
professionalism of DRC’s media. This shows the potential of spill-over effects of V&A
interventions.

Comments on the model of change

Although no ‘hypothesis’ has ever been articulated per se, the rationale behind Radio Okapi
is that peace, national unity and good governance can be significantly helped if there is a
national news, education and information service which everyone can rely on for timely and
accurate reporting and for the airing of diverse voices and debates from all levels of
society.105 Through time and accurate information provision Radio Okapi were able to
successfully jump on the bandwagon of the current development of a popular radio culture in
the DRC. In addition to contributing to accurate information provision during a crucial phase
in DRC’s transition Radio Okapi became a medium for people to voice their problems and
claim their rights including better service delivery or adherence to rules by political leaders.

105
Myers 2005, p. 5.

112
III: Model of Change
Assumptions
Better informed citizens
increasingly voice their
concerns/preferences and
want to hold the state into
account
Radio is right medium to
provide information on
the transition and general
civic education
Accurate and timely
information undermines
propaganda and hate
messages by rival armed
and political groups
A radio station close
collaborating with the UN
mission can be credible in
providing independent
information
V&A channels: activities
Up-to-date information and
civic education
Listener groups
Interactive radio programmes,
e.g. possibility to call Radio
Okapi
Special election coverage:
debates among candidates,
civic education
V&A channels: outputs Changes in policy and
practice: outcomes
Better informed population
that can participate in public
debates and the election
News bulletins in 5
languages
Availability of timely and
accurate information to
prevent conflict
Listener groups
Availability of a channel to
Radio Okapi as accessible voice needs and complaints
V&A channel for everyone for all Congolese
State responds to citizens’
Local radio stations copy
needs and preferences
Radio Okapi
Local radio stations are
more professional
113
IV: Relevant Primary and Secondary data collected during the field work

1. Key documents consulted

Fondation Hirondelle (2006): What’s new. News bulleting from Fondation Hirondelle.
Number 13. March 2006.
Radio Okapi/MONUC/Fondation Hirondelle. Charte Electoral.
SIDA (2007): In-depth preparation of foundation Hirondelle, Radio Okapi in the Democratic
Republic of Congo 2007-2010. Memo. 25 June 2007.
Myers, Mary (2005): Mid-Term Evaluation of Radio Okapi. Democratic Republic of Congo.

2. Quantitative and qualitative data consulted and/or collected

Key informant interview with BA Amadou, Radio Okapi, Mbuji Mayi, 07/12/07.
Focus Group Discussion with radio listeners in Kinshasa and Mbuji Mayi, 08/12/07.

3. Quotes from relevant stakeholders and key informants

“I know the telephone number of Radio Okapi by heart. So if there is a problem I can phone
them anytime.” (Focus group participant, Kinshasa)
“I’d like a TV Okapi.” (Focus group participant, Kinshasa)
“Radio Okapi works with the MONUC but it is not the MONUC’s radio.” (Focus group
participant, Kinshasa)
“Radio Okapi has influenced other radio stations, the way they report. For example many
radios now have interviews on the streets.” (Focus group participant, Kinshasa)
“The Government keeps its ears closed.” (Focus group participant, Kinshasa)
“Radio Okapi does not have all the electricity problems other radios have.” (Focus group
participant, Mbuji May)
“If there is a problem with security in Mbuji May, I call Radio Okapi [...]. I would not call
the police as I don’t have their telephone number.” (Focus group participant, Mbuji May)
“Radio Okapi is the radio for all Congolese.” (Focus group participant, Mbuji May)
“Radio Okapi have the best information, they do the research themselves. They have the
money so they are free.” (Focus group participant, Mbuji May)
“Radio Okapi does not bring enough information on the region, just an hour a day. We need
not only the ‘Dialogue between Congolese’ but a “Dialogue between Kasai Oriental.”
(Focus group participant, Mbuji May)
“Radio Okapi’s ever-popular flagship programme, Dialogue Entre Congolais, is a forum for
daily political and social debates. Because this programme has given the opportunity for
many prominent politicians and faction leaders to debate on-air, many see this programme as
Congo’s alternative parliament, and a ‘school for future democrats.” (Mid-term evaluation,
p. 25)

114
 Annexe D2: Projet d’Appui aux Institutions de la Transition – AIT

I: Profil de l’Intervention : ce projet s’articule surtout autour du renforcement de la capacité

de gestion et de transparence des institutions publiques ; il participe donc directement au
renforcement de leur imputabilité.

1. Bailleurs Financement initial :

- Gouvernement du Royaume Uni (DFID) : USD 1.700.000
- PNUD : USD 1.070.000
- Gouvernement d’Italie: USD 260.000
1ère Prolongation :
- PNUD : USD 645.000
2ème prolongation :
- DFID : USD 1.797.761
2. Partenaires / PNUD, Unité Gouvernance
agence d’exécution
3. Objectifs Le Projet a pour objectif principal de contribuer à la réussite d´une
transition paisible vers les élections, de jeter les bases d’un système
démocratique en RDC et de consolider la paix dans la région.
Il s´agissait d´un renforcement des capacités des institutions de la
transition par un appui en expertise, études et formation, en
équipement ainsi qu’un appui financier aux activités.
Le projet visait également à promouvoir l’instauration d’une
véritable culture démocratique par des activités concrètes.
4. Principales Les activités du Projet se sont articulées sur six domaines
activités P&I et autres d’intervention et produits concrets :
1) Cinq commissions106 citoyennes dotées des cadres légaux et
des outils organisationnels et de gestion ;
2) Capacités techniques de la CEI renforcées en matière
d’organisation, gestion et contrôle des élections ;
3) Institutions parlementaires (Assemblée Nationale et Sénat)
renforcées dans leurs différentes fonctions ;
4) Principes et règles de la bonne gouvernance sont vulgarisés ;
5) Institutions de la transition ont développé une stratégie de
communication ;
6) Mise en place des procédures administratives et financières
transparentes et efficaces.
5. Groupes cibles / Les mandataires politiques des deux chambres du Parlement, et
Bénéficiaires les membres des cinq institutions d’appui à la Transition :
- la CEI (Commission Electorale Indépendante),
- la CELC (Commission d’Ethique et Lutte contre la
Corruption),
- la CVR (Commission Vérité et Réconciliation),
- la HAM (La Haute Autorité des Médias) et
- l´ONDH (L’Observatoire National des Droits de l’Homme).

106
Ces cinq commissions sont aussi appelées les Institutions d’Appui à la Transition ou Institutions d’Appui à la
Démocratie. Voir point 5 sur la description des groupes cibles.

115
6. Liens principaux Dans le cadre de l’assistance générale des Nations Unies à la RDC,
avec d’autres le projet AIT est réalisé en parallèle au projet APEC (Appui au
interventions Processus Electoral au Congo). Le projet devait soutenir la CEI
avant l’arrivée du projet APEC, en Juillet 2004. Il a notamment
assuré à la CEI des formations en administration électorale, un
soutien à la communication et la mise en œuvre du Site Web.
Après le lancement du projet APEC, l’AIT a œuvré, à côté du
processus électoral, à la réalisation des mandats des autres IAD : la
HAM (régulation de l’accès des partis politiques aux médias, Bureau
d’information électoral (BIEL), etc.), la CVR (missions de
pacifications) et l’ONDH (table rondes sur les liberté publiques). Il a
aussi assuré des appuis au Parlement (législation essentielle:
constitution, loi électorale, loi référendaire).
7. Durée Trois ans
8. Date de démarrage Juin 2004
9. Budget total USD 5.524.761 soit EUR 4.032.672

II: Evaluation globale

Pertinence
En se basant sur les rapports annuels 2004 à 2006 du projet et sur les derniers rapports
d’évaluation de 2007 et en confrontant ces données aux éléments récoltés par interviews
auprès des personnes ressource, l’évaluation estime que le projet AIT apparaît pertinent en
matière de P&I. Il a été vital dans la mise en oeuvre des décisions prises par les participants
au « Dialogue inter congolais107 ». C’est au travers de ce projet que les institutions de la
transition ont acquis la majorité de leurs capacités opérationnelles et techniques. Il a
contribué à l’émergence d’institutions publiques congolaises plus représentatives de la
population que par le passé. Par ailleurs, le projet jouer un rôle de facilitateur et de catalyseur
dans plusieurs négociations avec d’autres bailleurs. Il a confirmé la plus-value du PNUD 108,
comme organisation d’interface, dans la facilitation des échanges entre partenaires bilatéraux
et multilatéraux.

Efficacité
Au-delà du processus électoral dont il a soutenu le démarrage, le projet AIT a surtout appuyé
les différentes Commissions Citoyennes dans la réalisation de leurs objectifs. Si des moyens
ont été décaissés pour les activités de la HAM, celle-ci a dû rechercher des financements
complémentaires pour assurer plus substantiellement son activité. Par contre, les appuis qui
ont été accordés à la CVR, à la CECL et à l’ONDH ont été limités, destinés surtout au
fonctionnement central de ces institutions, ce qui a rarement permis un réel travail au niveau
des provinces.

107
Une fois que l’accord international de cessez-le-feu a été signé à Lussaka, cette concertation interne a été
suscitée par la Communauté Internationale pour que toutes les parties belligérantes s’assoient progressivement à
la table de négociation. Ce processus de concertation interne au Congo a été appelé Dialogue Inter congolais et a
débouché sur la signature de l’Accord global et inclusif de Pretoria.
108
Pour le financement général de l’Appui à la transition, un Trust Fund a été constitué par le Gouvernement
congolais, la Banque Mondiale, l’Union Européenne, la Belgique et le DFID, le PNUD étant chargé d’assurer la
coordination générale de ce Trust Fund.

116
Le projet a connu des retards dans la mise en œuvre de certaines activités dus notamment à la
composition des institutions de la transition et à la complexité des structures109. Cependant, vu
les objectifs généraux du projet, il était difficile d’avoir une autre approche. La mise en place
d’autant d’institutions différentes pour appuyer la transition, avec des structures relativement
importantes (au plan national et provincial) avait été une décision politique qui avait été prise
sans avoir mesuré les coûts qu’une telle décision impliquait ni avoir vérifié la probabilité de
dégager les moyens pour couvrir ces coûts. Il était donc difficile d’imaginer des approches
alternatives pour atteindre ces résultats mais pour beaucoup d’observateurs cette décision
politique a entraîné un coût particulièrement élevé pour cette intervention : « ce fut une des
plus importante contribution de la Communauté Internationale à un processus électoral ».

Efficience
Compte tenu de l’ampleur et de l’ambition de cette intervention, il est difficile de dire que
l’objectif dans son ensemble a été atteint.

Le travail en particulier de la CEI (au niveau de l’organisation des élections, leur sécurisation,
leur préparation matérielle) et de la HAM (notamment en matière de régulation et de contrôle
de la qualité des informations, la gestion des opinions autour du processus électoral) ont
sécurisé le processus et permis son aboutissement même dans les zones à risques (les deux
provinces du Kivu où des poches de rébellion persistaient et les provinces du Kasaï
considérées comme le bastion de l’opposition anti-Transition).
Le processus électoral, considéré comme priorité absolue par la Communauté internationale
dans cette transition, a fait l’objet dès 2005 d’un financement séparé d’une autre dimension.
En dehors de l’aboutissement du processus électoral, d’autres résultats ont pu être atteints de
manière beaucoup plus partielle :
- Renforcement institutionnel et organisationnel des institutions appuyées;
- Transfert partiel de compétences au sein du personnel des institutions appuyées;
- Renforcement de certaines capacités même en province, surtout dans les assemblées;
- Début timide mais appréciable de vulgarisation des principes de bonne gouvernance;
- Un processus électoral qui a pu bénéficier, en partie grâce à l’activité de ces
institutions, d’un apaisement du climat politique et d’une meilleure information;
- Un rétablissement d’institutions élues essentielles à la démocratie que sont:
l’Assemblée nationale, le Sénat et les assemblées provinciales.

En outre le Projet AIT a offert un forum qui a permis aux dirigeants congolais, à des
représentants de la population de mener des réflexions et d’échanger afin de suggérer des
pistes pour la promotion d’une culture et d’une pratique de la Bonne Gouvernance.

Le fait que la réussite n’a été que partielle peut s’expliquer en fonction du contexte politique
et du nombre élevé d’obstacles rencontrés au cours de la réalisation du projet : sécurité
intérieure et extérieure régulièrement remise en question, volonté très inégale des acteurs du
dialogue inter congolais à faire aboutir le processus de transition, infrastructures et organes
publics très largement déficients, pratiques de corruption et de népotisme largement
répandues, tradition de transparence et de bonne gestion longtemps abandonnées,
infrastructures générales totalement dégradées, dimension du pays, etc.

109
Appui aux Institutions de la Transition, DEX REPORTING SHEET, Novembre 2006

117
Impact
L’impact essentiel qu’il faut mentionner en premier est évidemment la tenue dans des
conditions satisfaisantes du processus électoral d’ensemble (recensement des électeurs,
référendum constitutionnel, élections présidentielle, législatives et provinciales)110.
Sont issus de ce processus, une loi fondamentale, des institutions nationales et provinciales
légitimes et des ressources tant humaines que matérielles pouvant servir efficacement la
période post-transition.
Les synergies autour du processus électoral ont permis de constituer un réseau d’acteurs ce
qui a permis une bonne gestion de l’information et une complémentarité entre les institutions
de la transition.

Durabilité
Les enjeux cruciaux de meilleure gouvernance que représentaient ces élections, ont suscité un
grand intérêt et une adhésion des électeurs. Ceci a facilité l’appropriation des appuis de l’AIT
par les différentes parties prenantes (membres du gouvernement, du parlement, des
institutions d’appui à la démocratie).

La mise en place d’institutions démocratiquement élues (assemblées nationales et

provinciales) et la perpétuation par la nouvelle constitution de deux des institutions d’appui à
la démocratie au-delà de la période de transition (la CEI est transformée en CENI et la HAM
devient le CSAC) sont de nature à garantir durablement les changements induits par cette
intervention. Par contre, peu de mesures concrètes ont été prises pour pérenniser les missions
des trois autres institutions d’appuis de la démocratie dont l’activité avait déjà été faible
durant la transition. Pour ce qui concerne les droits humains, l’observatoire indépendant n’a
pas été prolongé comme tel : dans le gouvernement issu des élections, un Ministre a été
spécifiquement chargé des droits humains mais il n’a jamais disposé de moyens significatifs
pour développer une véritable politique. Ce poste ministériel a d’ailleurs disparu lors du
premier remaniement gouvernemental en novembre 2007, c’est maintenant un Vice Ministre
qui est en charge de ce département.
Les changements positifs induits par le projet donne une orientation vers plus de démocratie,
mais le risque persiste que le processus soit inversé : risque de coup d’état par JP Bemba en
exil qui continue à rechercher des alliances occidentales, tentatives de déstabilisation
persistante en 2008, etc.

Enseignements tirés
Coordination ou concurrence des acteurs : un important travail de coordination a été assuré
par le PNUD pour cette intervention. Toutefois, une certaine concurrence entre les acteurs a
souvent été signalée : lutte d’influence entre organisations multilatérales et ONG
internationales, d’une part et entre ONG internationales et nationales, d’autre part. L’urgence
et l’apport massif externe n’ont pas favorisé significativement la coordination des acteurs.
Appropriation : une des critiques les plus régulièrement entendue est que l’intervention a eu
trop peu recours à l’expérience locale, particulièrement en matière de formation électorale et
de sensibilisation de la population : création de matériel pédagogique nouveau sans utiliser ce
qui existait déjà, instrumentalisation des acteurs locaux sans réelle implication, etc.
Implication de la communauté internationale (notamment au travers du CIAT) : elle a
certainement contribué à la réalisation d’une partie des objectifs de l’intervention dans un

110
Le taux de participation au processus électoral fut globalement élevé : 62% au Référendum du 18/12/2005,
70,54% au premier tour des élections présidentielles et aux élections législatives du 30/07/2006 et 65,36% au
deuxième tour des élections présidentielles et aux élections provinciales du 29/10/2006.

118
délai raisonnable, mais ce fut en même temps un facteur de risque et de frein, par la méfiance
que suscitait toute interpellation externe sur ce processus.
Genre : la prise en compte de l’aspect Genre, reste un défis majeur dans la mise en oeuvre de
tout programme de développement et le projet AIT n’a pas échappé à cette règle : la
participation des femmes aux élections et à la gestion des institutions de la transition et leur
représentativité dans les institutions élues reste faible.

Commentaires sur le modèle de changement

Partant de l’hypothèse qu’il y avait une volonté suffisante au niveau des autorités mais
surtout de la population pour aboutir à la mise en place d’institutions démocratiquement
élues, la Communauté Internationale a appuyé massivement la mise en place d’un processus
électoral encadré par les institutions de Transition. En obtenant progressivement une
reconnaissance de ce processus et des institutions qui l’ont animé, de premiers fondements
ont pu être réalisés avec l’appui du projet (cadres législatifs provisoires, prémices d’une
vulgarisation des concepts de gouvernance). Sur base de ces fondements, des institutions
démocratiquement élues ont pu être choisies.

119
III: Modèle de Changement
Changements de
Hypothèses Canaux de P&I: Canaux de P&I: politique et de
Activités Résultats pratiques : résultats

Reconnaissance de la
Mise en place d’un cadre légitimité des institutions
législatif et organisationnel d’appui et de leurs
Les institutions de la pour faire fonctionner le missions Tenue des élections
Transition mises en place parlement (Assemblée démocratiques dans des
par les accords politiques Nationale et Sénat) et les cinq conditions de transparence
doivent être soutenues et institutions d’appui à la Réalisation du travail et de sécurité suffisante.
encadrées pour atteindre démocratie. législatif préparatoire à la
leurs objectifs. tenue des élections Mise en place des
institutions législatives et
Renforcement des différentes exécutives
La réussite de cette Acceptation par la majorité
institutions parlementaires démocratiquement élues.
transition induira la des composantes politiques
dans leurs fonctions
désignation démocratique et de la population des
normatives et de contrôle. Adoption d’une loi
des futures institutions modalités du processus
publiques de la RDC. fondamentale et d’un cadre
électoral.
légal de référence.
Organisation et encadrement
Il existe une volonté
du processus électoral et Réhabilitation de la fonction
suffisante au sein des
régularisation de la diffusion Début de vulgarisation des de régulation par des
autorités politiques et de
de la communication principes de la bonne organes indépendants (CEI
la population de mettre en
place le processus de gouvernance. et HAM essentiellement)
démocratisation.
Développement d’une Mise en place de procédures
stratégie de communication en administratives et
Transfert de compétences
appui du travail des financières transparentes
aux personnels des
institutions d’appui à la
différentes institutions de la
transition
transition.

120
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain
1. Documents pertinents consultés
AIT/PNUD, Rapport annuel 2004, Kinshasa, février 2005.
AIT/PNUD, Rapport annuel 2005, Kinshasa, décembre 2005.
AIT/PNUD, Rapport annuel 2006, Kinshasa, décembre 2006.
PNUD, Evaluation du Projet d’Appui aux Institutions de la Transition (AIT), Kinshasa,
décembre 2007.
PNUD, Rapport d’évaluation du Projet d’Appui au Processus Electoral au Congo (APEC),
Kinshasa, mai 2007.
PNUD, Dex reporting sheet, Novembre 2006

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou récoltées :

A Kinshasa :
Entretiens avec Léon KENGO wa DONDO, Président, Modeste MUTSINGA, Rapporteur et
Martine MASIKA KATSUVA, Secrétaire Générale, Sénat, 21/12/2007.
Entretiens avec Felix VUNDUAWE te PEMEKO, Député, Constantin TSHISUAKA
KABANDA Secrétaire Général, Manya RICHE, Conseillère du Président, Willy Albert M.
KALENGAY, Conseiller Politique, M.MOLAMBA, Directeur des Etudes, et Norbert
LYBIA DJUBU, Conseiller, Assemblée Nationale, 22/12/2007.
Interview de Elisabeth BAILLY, Responsable RH, PNUD/Centre de services, 20/11/2007.
Interview de Oliver BLAKE, Claude DISASI et Bonaventure MAGONGO, DFID,
23/11/2007.
Interview de Bonani BUBAKA, Expert National, Marc NGWAZA, Consultant et Danielle
STROUX Conseiller Technique Principal, PNUD/AIT, 19/11/2007.
Interview de Loïc DUARTE, Ambassade de France, 22/11/2007.
Interview de Fundi ELONGO, Coordonateur, Gouvernement des jeunes de Kinshasa,
24/11/2007.
Interview de Esdras KAMBALE, Vice Président et Président a.i., Primo MUKAMBILWA,
Vice Président a.i., et Eddy MUKUNA, Conseiller, HAM, 24/11/2007.
Interview de Keita KAOUNGA, Team Leader, PNUD, Governance Unit, 13/12/2007.
Interview de Célio MAYEMBA, Ambassade de Belgique, 22/11/2007.
Interview Raoul NDIAYE, Coordinateur, MONUC, Division Electorale et Amadou AMANI,
Conseiller, MONUC/Division Etat de Droit, 20/11/2007.
Interview de Teresa POLARA, Commission Européenne, 22/11/2007.
Interview de George ZACHARIAH, Program Officer, PNUD, Governance Unit et Daniel
MUKOKO, Conseiller, PNUD Unité des Politiques et Stratégies, 19/11/2007.

A Mbuji Mayi :
Interview de Ghislain BANZA KAMUELA, Coordinateur provincial, BIEL, 06/12/2007.
Interview de Kabala ILUNGA MBIDI Président, Assemblée provinciale, 04/12/2007.
Interview de Faustin MUTEMBO HANSHI, Coordinateur provincial, HAM, 06/12/2007.
Interview de Alphonse NGOY KASANJI, Gouverneur, Province du Kasaï Oriental,
06/12/2007.
Interview de Stanislas TSHIONGO, Coordinateur provincial, ONDH, 05/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes ou d’informateurs clés

« On sortait de la guerre, les belligérants n’auraient jamais accepté que les élections soient
pilotées par le Ministère de l’Intérieur, il fallait une institution plus indépendante… et c’est
la CEI qui a été désignée pour organiser les élections… C’était une bataille, une lutte pour la
démocratie, il fallait s’accrocher à cet idéal, car les conditions étaient précaires…

121
Des tentatives d’intimidation, il y en a eu beaucoup, mais cela n’a jamais abouti à de
véritables blocages du processus. Parfois du matériel a été incendié, on a tout de suite
cherché à le remplacer… Pour montrer que le processus avançait… » (Coordinateur
provincial CEI, Mbuji Mayi).
« S’il n’y avait pas eu cet appui, les élections n’auraient pas eu lieu » (Coordinateur
provincial de la HAM, Mbuji Mayi)
« Réduire la pauvreté, cela participe du renforcement de la démocratie : réduire la pauvreté
des gens, c’est aussi leur donner plus de liberté de choisir leur représentant en fonction de
leur propre opinion » (Parlementaires provinciaux, Mbuji Mayi)
« On a été roulé, on nous avait annoncé qu’on devait s’engager pleinement dans le mandat
de membre du bureau de la CVR, qu’on allait avoir les moyens de travailler,… il était mis
sur papier que nous devions obligatoirement démissionner de nos fonctions antérieures pour
assumer ces responsabilités dans la CVR. Certains l’ont fait… et puis plus rien le PNUD n’a
jamais assumé ses engagements. On a déjà interpellé, sans réponse… » (Membre de la CVR,
Mbuji Mayi)
« Il était pas possible d’être partout… mais on était chargé d’écouter le plus possible : à
Lodja la situation était tendue, trois politiciens avaient chacun une radio qui diffusait des
discours de haine, on les a interpellés, ce n’était pas facile, un seul des politiciens a accepté
d’entendre nos avis et nos suggestions » (Coordinateur provincial de la HAM, Mbuji Mayi)
« Malgré de fait que la HAM a cessé de fonctionner depuis la fin de la transition le
31/12/2006 et qu’on attend toujours la mise en place effective de l’institution qui doit la
remplacer, la Commission de suivi de l’audio visuel, les discours de haine et les dérapages
n’ont pas sensiblement augmenté… les radios ont gardé un certain comportement de réserve,
de plus de professionnalisme… » (Coordinateur provincial de la HAM, Mbuji Mayi)
« Grâce à la mise en place des Bureaux d’informations électorales à travers le pays, les
spéculations de la radio – trottoir sur les résultats des élections qui auraient pu exacerber
des tensions post-électorales, n’ont eu aucune influence sur l’opinion publique »
(Coordinateur Régional du BIEL, Mbuji-Mayi)
« Laisser le Gouvernement transitoire financer les organes les plus critiques à son égard
(contrôle des médias, de la corruption, des droits de l’homme…) c’est prendre le risque que
rien ne serait fait et que le blocage serait complet…. La communauté internationale a donc
appuyé le fonctionnement de ces 5 commissions. Dans la nouvelle constitution, seules 2
commissions sont formellement reprises pour reprendre les responsabilités de la HAM et la
CEI. Mais le parlement pourrait en créer d’autre s’il en a la volonté… il pourrait créer une
commission d’observation des droits de l’homme, il y a d’ailleurs une discussion sur une
proposition de loi en cours actuellement… » (Conseiller Gouvernance au PNUD, Kinshasa)
« Dans toute initiative internationale, il faut impliquer les nationaux » (Conseiller à la
MONUC, Kinshasa)
« L’influence de projet comme l’AIT est perceptible : au niveau de la participation, la
population congolaise est plus volontaire, elle souhaite intervenir plus dans le champ
politique, des organisations de la société civile, surtout les Eglises se sont impliquées plus
dans le processus…au niveau de l’imputabilité de l’Etat aussi, il y a des débuts de
changements… les actes clairement arbitraires tendent à diminuer, le rapport entre les
parlementaires se modifie, il y a un changement d’attitude politique : il y a chez eux une prise
de conscience de la nécessité de gérer l’Etat… » (Conseiller Gouvernance au PNUD,
Kinshasa)

122
Annexe D3: Projet de renforcement des capacités des Intervenants des
Institutions, des Organisations de la Société Civile et des Partis
Politiques dans l’organisation des élections démocratiques, crédibles et
transparentes – EISA
I: Profil de l’Intervention : Ce projet est directement lié à la problématique P&I dans la
mesure où il est entièrement consacré à l’organisation d’élections démocratiques.
1. Bailleurs DFID, SIDA (et dans une proportion moindre Suisse, DGCD et
PNUD)
2. Partenaires / Electoral Institute of Southern Africa - EISA
Agence d’exécution
3. Objectifs Appuyer les Institutions de la Transition (Parlement de la Transition
et CEI en particulier), les Organisations de la Société civile et les
Partis politiques à organiser des élections démocratiques, crédibles et
transparentes.
4. Principales Renforcement des capacités des Sénateurs des lois essentielles à
activités P&I et autres l’organisation des élections.
Formation des membres du Bureau de la CEI par des missions
régionales (SADC).
Concertation entre la CEI et Société Civile dans la préparation des
élections (sensibilisation et éducation électorale).
Mise sur pied d’un Réseau National des Observateurs Nationaux
(RENOSEC) pour les élections.
Encadrement d’un groupe d’observateurs internationaux pour les
élections.
Création d’un panel de médiation des conflits électoraux.
Formation des témoins des partis politiques.
5. Groupes cibles / Les membres du Parlement de Transition, de la Commission
Bénéficiaires Electorale Indépendante, des partis politiques et des OSC.
6. Liens principaux Projet n°02 : Appui aux Institutions de la Transition.
avec autres Et très ponctuellement : Projet n°07 : Appui au CNONGD
interventions
7. Durée Deux ans
8. Date de démarrage 2005 (Une phase antérieure de ce programme avait été financée par
DFID seul durant l’année 2004 pour un montant de 604.217 €)
9. Budget total USD 6.960.000 soit EUR 5.080.000

II: Evaluation globale

Pertinence
Notre évaluation a confronté les données rassemblées dans les fiches du projet et les rapports
nationaux et internationaux d’évaluation sur le déroulement des élections, aux informations
récoltés par interviews auprès des membres du projet mais aussi des ONG locales critiques
par rapport à celui-ci. Sur base de ces éléments, l’équipe des consultants estime que ce projet
possède une réelle pertinence dans le contexte préélectoral congolais. Il s’adresse à la
population congolaise dans son ensemble et vise, en partie, à toucher les personnes les plus
vulnérables dans les zones rurales en travaillant avec les OSC locales pour assurer une
meilleure éducation électorale. En effet, tirant profit de son expérience de suivi de processus

123
électoraux en Afrique australe et de l’envoi d’observateurs et de médiateurs congolais dans
d’autres scrutins électoraux (notamment en Haïti, Ile Maurice), l’organisation EISA111 a été
invitée à appuyer l’organisation des élections.
L’intervention est exclusivement focalisée sur l’aboutissement des élections : renforcement
des institutions parlementaires lors de la discussion sur la constitution et l’élaboration des
textes légaux organisant les élections, facilitation de l’acceptation du processus par les
parlementaires par la prise de connaissance d’expériences comparables (benchmarking),
soutien à la société civile pour participer aux élections (éducation aux élections),
renforcement des institutions chargées d’encadrer le processus des élections, observation,
formation de membres de partis politiques.
Le projet se base sur l’hypothèse que la réussite des élections dépend du bon encadrement et
du suivi de toutes les phases du processus.

Efficacité
L’originalité de l’intervention se situe d’abord dans l’apport d’expériences venant d’autres
pays de la région qui a permis de donner des points de comparaison à un processus dont peu
d’acteurs locaux avaient une expérience. Les contributions financières dans ce projet ont été
significatives et décaissées à un rythme soutenu dépendant partiellement de l’avancée du
processus. Une approche alternative aurait pu être de travailler plus directement avec des
acteurs locaux (ONG, universités, etc.) tant pour l’éducation électorale que pour la formation
des cadres politiques : ceci aurait nécessité probablement plus de temps mais renforçait les
chances d’une plus grande appropriation.

Efficience
L’intervention concerne un processus électoral qui a pu se réaliser grâce à une multitude de
contributions. Il est dès lors difficile d’isoler les effets précis que cette intervention a induits
dans la réalisation globale des élections. L’intervention a certainement contribuer à cette
réalisation globale qui a atteint une bonne part de ses objectifs dans la mesure où les
institutions et acteurs qui devaient s’impliquer dans le processus ont pratiquement tous
participé (seules limites : un parti significatif a boycotté, dans deux provinces les taux de
participation ont anormalement faible).
Toutefois, compte tenu des objectifs annoncés, le volet de participation des populations et
d’implication des ONG locales dans le processus électoral a sans doute encore été trop faible
(exemple : les gens ont participé au référendum sans être encore tout à fait conscient du
contenu de leur démarche). Par ailleurs, peu de données permettent de mesurer l’impact sur
les personnes les plus vulnérables et de faire une distinction au niveau du genre.
Bien évidemment les obstacles rencontrés par cette intervention ont été nombreux : absence
d’expérience dans le domaine électoral pour la plupart des institutions et personnes chargées
d’intervenir, méfiance à l’égard d’une procédure de démocratisation fortement stimulée et
souhaité par la Communauté internationale, le recours aux discours haineux et xénophobes de
certains politiciens peu formés au débat politique.

Impact
En organisant un séminaire national à Kisangani, l’intervention a suscité le débat entre
Sénateurs et experts étrangers, ce qui a brisé la méfiance des parlementaires à l’égard de
l’insistance de la Communauté internationale à voir le processus de la Transition aboutir.
Cette approche d’ouverture a permis de finaliser l’élaboration des textes législatifs. Le projet

111Le Conseil d’Administration de EISA est présidé par Ketumile MASIRE, ancien président du Botswana,
facilitateur du dialogue inter congolais (2001 – 2002).

124
a fourni les connaissances de base à une partie des agents de la CEI pour leur permettre
d’assumer leurs responsabilités et aux représentants des partis politiques qui ont pu mieux
prendre conscience de leur rôle (exemple : continuité du travail législatif entre le parlement
de transition et celui élu ; meilleure conscience du rôle que joue les partis au moment des
élections ; etc.). L’organisation d’équipes de médiateurs de conflits électoraux et la
participation au déploiement d’observateurs nationaux et internationaux ont contribué à la
tenue d’élections, dans des conditions de stabilité et de transparence suffisante. C’est fort
probablement au niveau de l’éducation électorale que le projet a moins atteint ses objectifs :
ne connaissant pas le terrain, il a fait appel à des ONG locale pour réaliser cette éducation de
manière sans doute trop peu coordonnée et stratégique.
L’intervention a facilité différents changements de comportement : participation libre à un
processus électoral, pratique de la logique d’observation des élections, du contrôle des
témoins de partis, familiarisation de parlementaires avec l’élaboration participative des textes
législatifs, avec la comparaison et l’intégration d’expériences similaires étrangères. Toutefois,
comme l’ont souligné plusieurs rapports d’observateurs, le bon déroulement du processus
électoral résulte aussi, et peut-être surtout, de la volonté généralisée d’une grande partie de la
population de quitter dans un délai raisonnable la période de transition, période non légitime
et période qui ne permettait pas une réelle relance du développement.

Durabilité
Grâce à sa réussite, le processus électoral a induit la mise sur pied des pouvoirs législatifs et
exécutifs légitimes. La mise en fonction rapide du pouvoir législatif en particulier a permis
d’asseoir la durabilité des résultats (traitement des contestations, confirmation formelle des
résultats, mise en activité des élus, etc.)
Parmi les institutions qui ont participé au processus électoral, la CEI est l’une des deux
institutions (parmi les 5) a être formellement reconduite dans le cadre des nouvelles
institutions de la IIIème République par la création de par la loi de la Commission Electorale
Nationale Indépendante (CENI). C’est un indicateur de durabilité. Un processus électoral au
niveau local est prévu en 2008, ce qui clôturerait l’ensemble du processus électoral à tous les
niveaux de pouvoir. Mais des facteurs d’instabilité persistant (insécurité dans certaines
provinces notamment) font peser un risque sur ces résultats qui peuvent encore être contesté
par la force même si ce risque tend à diminuer.

Enseignements tirés
Benchmarking: dans un processus instable et encore faiblement approprié par les acteurs
locaux, le recours à des expériences externes peut être un moyen d’accélérer la mise en
œuvre.
Impact de la communauté internationale : dans un contexte d’Etat fragile, l’impact et la
pression de la communauté internationale reste important dans la mise en place des
institutions démocratiques. Cependant, le risque d’une faible appropriation reste latent.
Priorité des interventions : face au défi énorme que représentait la tenue de ces premières
élections libres en RDC depuis des décennies, des choix de priorités privilégient souvent la
logistique et la sécurisation au détriment d’une participation approfondie, c’est un choix qui
handicape la durabilité de l’intervention.

Commentaires sur le modèle de changement

Partant de l’hypothèse que la réussite des élections dépend d’un bon encadrement et d’un bon
suivi, l’intervention a développé des activités d’appui aux différents intervenants dans le
processus électoral afin de créer les conditions (capacités des organisateurs renforcées,

125
électeurs mieux informés et formés, absences de tensions et d’insécurité) qui ont permis la
tenue des élections avec une participation significative de la population.

126
III: Modèle de Changement

Canaux P&I : Canaux P&I : Changements de

Hypothèses Activités Résultats politiques et de
pratiques : résultats
Appui à la rédaction des textes
légaux de base pour Participation de la plupart
l’organisation des élections. des partis politiques aux
La réussite des élections
Meilleure acceptation et élections.
est une étape cruciale
compréhension du
dans la mise en place d’un
Formation des membres du processus électoral par Forte participation des
Etat démocratique en
bureau de la CEI. les candidats. électeurs au processus dans
RDC.
tout le pays, à l’exception de
Renforcement des deux provinces.
La réussite des élections Concertation entre la CEI et la capacités des membres
dépend du bon société civile pour préparer et de la CEI. Le processus d’observation
encadrement et du suivi organiser la sensibilisation et a pu se dérouler sans
du processus électoral. l’éducation électorale. pression majeure.
Réduction des tensions
au moment des La pratique du contrôle de
Encadrement d’observateurs élections. l’élection par des témoins de
L’expérience acquise dans nationaux et internationaux. partis politiques s’est
des pays voisins peut répandue ; une habitude
Plus grande s’est créée.
faciliter la mise en œuvre transparence dans le
de ce processus électoral Médiation de conflits
électoraux. déroulement du Le processus électoral n’a
dans un contexte de processus électoral.
troubles. pas induit de conflits
majeurs.

Formation de témoins de
partis politiques.

127
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain

1. Documents pertinents consultés

CDCE : Rapport d’observation des élections présidentielle, législatives et provinciale en
RDC, mars 2007.
EISA : Fiche technique du projet : Renforcement des capacités des Intervenants des
Institutions dans la phase d’élaboration de l’avant-projet de Constitution de la IIIème
République dans la préparation des élections générales – année 2004-2005.
EISA : Fiche technique du projet : Renforcement des capacités des Intervenants des
Institutions dans la phase d’élaboration de l’avant-projet de Constitution de la IIIème
République dans la préparation des élections générales – année 2005-2007.
EURAC : RDC – Elections des 30 juillet et 29 octobre 2006 : rapport de la mission
d’observation conjointe EURAC-CDCE, janvier 2007.

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou récoltées

Interview de Sabin BANZA, Vice président, LE, Kinshasa, 13/12/2007.
Interview de Hector LUBAMBA, expert, EISA, Kinshasa, contacts téléphoniques et par E-
mail.
Interview de Raphael NGUYI, Chargé des Relations avec les partenaires, LE, Kinshasa,
13/12/2007.
Interview de Rigobert MINANI BIHUZO, Permanent RODHECIC, Kinshasa, 14/12/2007.
Interview de Vincent TOHBI, Directeur Résident, EISA, Kinshasa, 10/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes et d’informateurs clés.

“Le succès des élections apparaît aujourd’hui avant tout comme une opération logistique
réussie grâce à la contribution essentielle du Basket Fund géré par le PNUD, mais c’est un
leurre, la réussite est avant tout due à la formation, la sensibilisation de la population, la
médiation,… des tâches assumées surtout par la société civile est les ONG internationales.»
(Personne ressource de EISA)
« La Communauté Internationale a soutenu les élections c’est sûr, mais elle s’est focalisée
sur la quincaillerie (le matériel et la logistique),… elle disait qu’il n’existait pas de réelle
société civile au Congo,… c’était une injure ! » (Personne ressource de la société civile)
« EISA a fait un effort pour atteindre la société civile congolaise, mais ici aussi il y avait trop
de précipitation, trop d’argent,… on a créé de toute pièce RENOSEC, alors qu’il existait déjà
des réseaux locaux.» (Personne ressource de la société civile)
« Un nombre important de projets initiés dès avant le premier tour des élections n’ont pu
bénéficier du plein soutien du projet d’Appui au processus électoral au Congo (APEC), en
raison des contraintes financières dues à la complexité et à la prolongation du processus
électoral. En outre, les programmes de sensibilisation de la CEI diffusés dans les médias,
déjà insuffisants lors du premier tour, ont été ultérieurement réduits… Les Eglises ont
cependant continué de jouer un rôle fondamental d’éducation civique et de sensibilisation. »
(Mission d’observation électorale de l’UE en RDC, 01/11/2006)

128
Annexe D4: Supporting Congo’s Transition Towards Sustainable Peace -
Search for Common Ground/Centre Lokolé
I: Profile of the Intervention

1.Donor Agency DFID

2.Partners/implementing Search for Common Ground (known as Centre Lokolé ‘CL’ in
agency DRC)
3.Objectives To lay foundations for sustainable peace in the DRC by
(1) enhancing informative and participative communication
around the transition process and
(2) contributing to the reduction of tensions in the Eastern Congo.
4.Main CV&A and Radio programmes and other documentation (comic strips, posters
other activities for elections) distributed to local radio stations; participatory
theatre for conflict transformation; training of media professionals
5.Target Group / Radio stations and media professionals / Population where radio
Beneficiaries stations broadcast
6.Key linkages of CL has working links with Panos and Radio Okapi (the two other
intervention with other media organisations funded by DFID in DRC) with cooperation
programmes less developed with Radio Okapi.
To a lesser extent CL is in contact with DFID’s other peace-
building partners (International Alert, Christian Aid, Catholic
Agency for Overseas Development and the Life and Peace
Institute) in Eastern DRC.
7.Duration 3 years
8.Starting date October 2004
9.Total budget £1,200,000 or EUR 1,765,000

II: Overall Assessment

Relevance
The project relies on the media to support the facilitation of a peaceful transition, promoting
free and fair elections and build functioning state institutions through civic education and the
promotion of solving conflict through non-violent means. CL uses mainly the radio which is
the most important and wide-spread medium in DRC. Given that most radio stations are very
local and have limited outreach CL collaborates with many stations all over the country.
Other activities aiming at a reduction of tensions (e.g. participatory theatre, community
reconciliation projects including awareness raising on children’s rights and demobilisation)
have their geographical focus in the East of the country where tensions and conflict are most
wide-spread. The programme was well-aware of the complex situation in East DRC from the
start; the programme was allocated the risk category ‘medium’, which means “relatively high
because of the fragile nature of the political transition and the volatility of the sub-region”
(DFID summary review 2007). The programme undertook an internal strategic review in
April 2005 which reoriented the programme in the light of the peace of the transition process
(e.g. postponement of elections) to make the programme more relevant given the political
developments.

Efficiency
The mid-year review (March 2006) reported progress against the following outputs:

129
 - Weekly radio programmes which are distributed to a total of 84 radio stations
(including the production of six weekly radio programmes broadcast through around
35 stations in the Kiswahili zone). In return the radio stations receive in-kind support
from CL, e.g. CD player, mixer, microphone etc.
- Other media activities which reinforce messages on the transition, e.g. comic strips or
posters around the referendum/elections.
- 3 training opportunities per year for a total of 200 journalists/writers in ‘common
ground’ journalism and conflict transformation approaches, writing for specific
formats such as talk shows, vox pop and soap operas, technical processes (e.g. digital
editing). Five ‘joint reporting weeks’ were held for journalists from Burundi, Rwanda
and DRC.
- Promotion of cross-border dialogue through radio outputs and support to partner
organisations which have regional communication/reconciliation goals. While
activities have taken place these are hampered due to the conflict.
- Community awareness-raising on children’s rights and the demobilisation process in
the east. The main element is the ‘Sisi Watoto’ radio magazine, a programme which is
designed and made by a team of around 12 child journalists under CL supervision.
- Training and capacity-building for local peace leaders, though an item in the original
proposal, was de-prioritised due to funding constraints (see below).
- Cultural activities to increase social harmony: 4 facilitated community reconciliation
projects, 2 theatre troupes specialising in participatory theatre for conflict
transformation, 2004 peace song contest publishing 11 best songs on CD.
Funding/disbursement: The programme did not originally receive 100% funding because
DFID agreed to partially fund the proposal on the understanding that Search would seek
complementary co-funding; other funding took some time to materialise (e.g. USAID
suspended funds to DRC), so before this happened, the situation required a slight re-
prioritisation of activities, e.g. less training and capacity building.

Effectiveness
The intervention’s underlying assumptions is that tensions can be decreased and violent
conflict can be prevented through provision of high-quality information and community-level
activates which aim at strengthening communication between different actors. Peace-building
in turn is seen as prerequisite of accountable and functioning institutions.
The mid-year review (March 2006) reported: “SFCG is making a significant contribution to
building popular information resources by distributing audio material to key local radio
stations in all provinces. There is evidence that the material is widely appreciated for its
informative and entertainment value and its positive influence on attitudes.” Furthermore an
evaluation of Mopila112 has shown that the sketch has increased the understanding of the
length and nature of the transition.
DFID’s summary review stated in February 2007: “All its outputs are on track but the reason
they are likely to be largely rather than completely achieved is because of the very difficult
country context, and because cause-and-effect relationships between the outputs and the
purpose are very hard to attribute specifically to the project activities.”

Impact
The mid-year review reported: “It is not possible to judge exactly how far SFCG contributed
to the high turn-out or the calm conduct of the referendum, but it certainly contributed. It

112
Soap opera exploring topics around the transition through the adventures of Mopila, a taxi-driver

130
remains a key partner for the Independent Electoral Commission (CEI) in the run-up to the
elections.” There is evidence that SFCG has supported a behavioural change in several
instances, e.g.
- Military commanders have brought children forward for demobilisation.
- Violence was headed off as a result of CL programmes, e.g. student elections in
Bukavu.
- Sisi Watoto, which explorers topics around child demobilisations prepared by
children, has been found effective in promoting the release of child soldiers and
discouraging them from re-enlisting.
However, the overall increase/decrease of violent tensions in the East is impossible to be
attributed to one single intervention given the complexity of the conflict.

Sustainability
Given the recent increase in tensions in the East or the outbreak of violence in March 2007 in
Kinshasa, the sustainability of CL’s contribution to peace-building remains unclear.
However, CL’s contribution to raising the quality standards of radio emissions is likely to
last, also given the training they provide to journalists and writers.

Lessons Learned
Innovative use of a mass medium: Innovative methods (e.g. participatory theatre, radio
sketches) work for civic education and attract a large number of people, thus increasing
outreach at a low cost.
Careful analysis of V&A channel: A careful analysis on which channels are available to
which target groups can help the identification of the most appropriate channel for e.g. civic
education campaigns.
Targeting and languages: Donors must be aware of language barriers in targeting V&A.
SFCG/CL produces most emissions in French and all four national languages (not in any
dialects though) to avoid excluding people from listening to the programmes because of
language barriers. However, the radio stations decide in which languages to broadcasts and
more importantly, some of the programmes are seen as ‘intellectual’ and thus do not reach all
segments of the population.
Focus: If budget constraints exist donor need to be realistic and focus on one activity using
the comparative advantage of the project implementer. While SFCG’s radio emissions are
very successful fewer efforts were placed in the community development aspect and the
capacity building for local peace leaders. While SFCG’s strength lies with the radio
emissions, other organisations may be more appropriate to support communities.
Realistic funding assumptions: Realistic project logframes means that funding is available for
all objectives. Constraints around funding (and relying that SFCG/CL finds other funders in
addition to the DFID grant) have led to re-prioritising of capacity building and community
development initiatives.

Comments on the model of change

Like other intervention this programme assumes that a better informed population is on one
hand less likely to be influenced by propaganda through local military groups and on the
other hand more likely to participate in the elections. Through innovative activities (such as
radio sketches, participatory theatre, and training children as journalists) SFCG successfully
contributed to a better informed population that participated responsibly in relatively peaceful
elections (DFID review, Feb 07). However, the recently increased violent conflict in the East
has many underlying causes many of which cannot be addressed by this programme. So it
would not be appropriate to contribute this failure specifically to SCFG’s work.

131
III: Model of Change

Assumptions V&A channels: activities V&A channels: outputs Changes in policy and
practice: outcomes
Awareness rising through
radio emissions, posters,
comic strips
A well informed
population and increased Availability of information Better informed citizens that
Listener feedback on radio
participation around the which is appreciated for its understand the transition
emissions to influence
transition process are the value and entertainments better
upcoming programmes
foundations for by a wide audience
sustainable peace. Inclusive and viable
Training for journalists transition (high
Sustainable peace is a participation in the
Alternative (non-violent)
prerequisite of stable and Participatory theatre for referendum and peaceful
means are available to solve
accountable institutions. conflict transformation elections)
conflicts and contribute to
building a peaceful society
Radio is the right medium Youth journalists producing Sustainable peace in DRC
(e.g. through de-
to transmit information. their own programme (Sisi mobilisation of child
Watoto) soldiers)

Other activities, such as peace

song contest

132
IV: Relevant Primary and Secondary data collected during the field work

1. Key documents consulted

CL/SFCG (2005): Sisi Watoto: Program Analysis. By Christina Glavas, Grover Jamie Jones.
Columbia University. School of International and Public Affairs.
CL/SFCG (2007): Liste des radios partenaires.
CL/SFCG (2007): Rapport de suivi audiences radiophoniques, activités culturelles et
sportives génératrices de revenue. Document interne de travail. Coordination Design
Monitoring et Evaluation. June 2007. Bukavu.
DFID (2005): Summary Review. SFCG/CL.
DFID (2006): Mid-Term Evaluation of Search for Common Ground (Centre Lokolé)
“Supporting Congo’s Transition Towards Sustainable Peace” programme in Democratic
Republic of Congo (DRC). Final report. 22nd March 2006 by Mary Myers and Judy El-
Bushra.
DFID (2007): Summary review. Search for Common Ground - Supporting Congo's
Transition Towards Sustainable Peace

2. Quantitative and qualitative data consulted and/or collected

Key informant interview with Lena SLACHMUIJLDER (Country Director SFCG in DRC)
and Sosthène Serge NSIMBA (Chargé du Programme Média) in Kinshasa, 05/12/07 and
11/12/07.
Key informant interview with two local radio stations (Radio Fraternité, Radio Mont Carmel)
in Mbuji May, 06/12/07.
Focus Group Discussion with radio listeners in Kinshasa, 15/12/07 and Mbuji May, 08/12/07.

3. Quotes from relevant stakeholders and key informants

“The quality of the emissions produced by Centre Lokolé is really high. That’s why we like
them.” (Key informant, radio station, Mbuji May)
“Mopila is really popular. I often hear people say: ‘Switch the radio on. Mopila starts in five
minutes.’” (Key informant, Mbuji May)
“Mopila is really popular. But only Radio Okapi airs it in all local languages, other radios
only air it in French.” (Focus Group Participant, Mbuji May)

133
Annexe D5: Initiative pour un Leadership Collaboratif et la Cohésion de
l’Etat (ILCCE) - Woodrow Wilson International Center for Scholars.

I: Profile of the Intervention

1.Donor Agency DFID, EC, Canada, SIDA, Norway, Netherlands (funds managed
by UNDP), USA, Canada (bilateral). US$ 2.6 Mio (through
UNDP fund), 345,000 (bilateral)
2.Partners/implementing Woodrow Wilson International Center for Scholars (WWICS) in
agency partnership with the Institut pour la Recherche et l'Education sur la
Négociation en Europe (IRENE) based at Paris's ESSEC business
school
3.Objectives Seeks to enable leaders from the main political parties and civil
society groups to meet four principle challenges in achieving
durable peace: shift from a zero-sum mindset to one that
recognizes interdependence, rebuild trust between leaders, which
had been shattered by war, strengthen communication and
negotiation skills; and rebuild a consensus on how power should
be organized and decisions made.
4.Main CV&A and Workshops
other activities
5.Target Group / Leader from political parties, civil society, media / Congolese
Beneficiaries population if conflict is reduced due to more collaborative
decisions-making
6.Key linkages of The initiative is modelled on the Burundi Leadership Training
intervention with other Programme.
programmes An evaluation encouraged the WWICS to build closer ties with the
UNDP governance programme.
7.Duration 2 years
8.Starting date October 2005
9.Total budget USD 2,945,000 or EUR 4,035,000

II: Overall Assessment

Relevance
The programme was designed to help leaders from political parties and civil society to
navigate the difficult political transition in preparation of the first Congolese multi-party
election in four decades. It is based on training strategies and techniques that have been used
in Burundi since 2003 and which were assumed to be equally relevant to the Congolese
context. The basic assumption of the capacity building measures was that leaders of diverse
communities “mix” and talk about the conflicts this will contribute to the prevention of
further outbreaks of violence and stimulate a more collaborative decision-making culture in
the long-term. The programme was well aware of the risk that leader of different political
factions will not want to participate in the training; by promoting this as leadership training
rather than reconciliation or conflict mediation this risk was mitigated.

134
Efficiency
19 training workshops involving almost 460 individual leaders from both the political class
and civil society, including leaders of national and provincial influence, and across ethnic and
political affiliations, have been conducted in Kinshasa, Goma, Bukavu, Butembo, Uvira, and
Minembwe.
The workshops use a combination of single and multi-day trainings that include case-studies,
simulations, collaborative exercises, and problem solving. They include opportunities for
leaders of diverse communities to meet and discuss the conflicts between them. Participants
are taught critical negotiation and mediation skills, such as the importance of active listening.
According to the independent evaluation the fact that three entities (WWICS for overall
strategy, IRENE provided the trainers, ILCCE for organisation of the workshop) on three
continents have to come together to organise a workshop transaction costs were high and
numerous coordination problems were observed. Moreover, there have been problems with
timely disbursements of funding due to delays in donor payments; the complex partnership
agreement (donor, UNDP as separate fund manages, WWICS as main contractor, in
collaboration with IRENE and a national team, ILCCE) further aggravates this. Delays in the
programme realisation were the result; between August and November 2006 only three
compared to the six planned workshops have been organised. This raises the question if the
same aim could have been achieved with different means and lower transaction costs;
however, due to the nature of this evaluation (V&A rather than a programme evaluation) it is
hard to make this judgement given the data available.

Effectiveness
The workshops enabled previously antagonist figures that had played, or are still playing,
important roles in local (often violent) conflicts. In some cases these actors have never met
before or have never had an opportunity to talk to each other. E.g. in the first workshop in
Kinshasa in January 2006, Gabriel Kyungu wa Kumanza, the former Governor of Katanga,
met several long-time bitter antagonists, most notably Jean-Claude Muyambo, who was one
of the victims of the 1992 expulsions of Kasaians from Katanga. The workshop brought these
two together for the first time and, by the workshop’s last day, both leaders were publicly
affirming their desire to work together in addressing the problems of Katanga and Kasai, and
were urging the application of what they had learned in the workshop to a resolution of the
conflicts within their area.
An independent evaluation found, that leaders attending the workshop have mostly spoken
positively of their experience and are convinced that the training changed their thinking about
finding collaborative solutions to problems.

Impact
An independent evaluation found that “72% of interviewed participants say they have
contributed to the reduction of all kinds of conflicts around them […] due to a reinforced
negotiation and listening capacity that they acquired during training.” Feedback at the end of
workshops/follow-up workshops and observation show an increase in collaborative decision-
making skills of participants and increased networking. People, sometimes former enemies,
were reported to pick up the phone and discuss rumours e.g. about troop movements.
However, a capacity building initiative on its own may have limited influence on the overall
peace-building efforts without a wider mediation process.

135
Sustainability
The next phase of the initiative plans to use increasingly national trainers (compared to the
entirely international team in the past). Sustainability—after the withdrawal of funds for
WWICS—will heavily depend on the degree national training organisations are increasingly
involved in the intervention and parallel conflict mediation processes and capacity building
initiatives (e.g. an independent evaluation has encouraged increased collaboration with the
UNDP governance programme).

Lessons Learned
Copy & paste: While the experience from Burundi helped in the implementation of the DRC
training programme, donors should be careful in copying programmes from one to another
country. While learning from other experiences can add value, there may be the danger to
neglect the contextual differences which were found to play an important role in making
V&A interventions work.
Transaction costs: A complex management agreement with donor, separate funds manager,
international contractor, international partners and national organisation can considerably
increase the (transaction) costs of the intervention. Cost-benefit and added value of two
international entities?
Realistic expectations: The programme is realistic that its interventions need to be tied into
wider efforts to strengthen V&A (i.e. mediation process).

Comments on the model of change

The key assumption for this programme was that if one can successfully influence the
mindset and way of decision-making of selected key leaders this will have an impact on the
general decision-making in DRC and thus contribute to an overall reduction in conflict.
While the programme successfully stimulated encounters between leader of different political
and military factions and had an impact on their collaborative decision-making it is less clear
that this has added to an overall reduction in conflict. As with other V&A interventions
aiming at peace-building, it is difficult to attribute the (non)achievement of the overall
objective to the project’s activities on their own.

136
III: Model of Change
Assumptions
Identified “key leaders”
want to participate in
training workshops
Political and civil society
leaders can influence the
way conflicts are solved in
DRC
V&A channels: activities Capacity of key actors: Changes in policy and
outputs practice: outcomes
Shift from a zero-sum
mindset to one that
Increase in collaborative recognizes interdependence
decision making skills
among participants Rebuild trust between
leaders, which had been
Training initiatives for leaders First-time encounters shattered by war
of political parties, media, between leaders that have
civil society been (still are) opponents Strengthen communication
and negotiation skills
Networking dynamic
Rebuild a consensus on how
among the workshop
power should be organized
participants
and decisions made.
137
IV: Relevant Primary and Secondary data collected during the field work

1. Key documents consulted

UNDP (2007): Initiative pour un Leadership Collaboratif et la Cohésion de l’Etat (ILCCE).
Evaluation externe a mi-parcours du projet. Ely Dieng, Francesca Bomboko, Said Abass
Ahamed. Juin 2007.
WWICS (2006). The Inaugural Workshop of the DRC Leadership Training Initiative. Held in
Kinshasa, DRC, 17-21 January 2006. By Howard Wolpe.
WWICS (2007): Building Cohesion among Diverse Actors in the Democratic Republic of
Congo DRC Leadership Training Initiative. Internet overview. http://www.wilsoncenter.org/
index.cfm?topic_id=1417&fuseaction=topics.item&news_id=195889

2. Quantitative and qualitative data consulted and/or collected

Key informant interview with George Zachariah (Unité Gouvernance), in Kinshasa, 15/12/07.

3. Quotes from relevant stakeholders and key informants

“This seminar and training really enriched my knowledge and especially convinced me that
the problems can be managed only through dialogue. Dialogue makes it possible to better
include/understand the intentions of the other and to lower the prejudices which constitute a
major obstacle to national cohesion. Without cohesion there will never be peace.”
(Participant of Nganda 1, cited from the report on the workshop, p. 19)
“This retreat [..] offered an occasion to believe that together we can succeed in overcoming
our differences.” (Participant of Nganda 1, cited from the report on the workshop, p. 19)
«People who have met during the workshops have now each other’s telephone numbers and
can ring each other if there are problems. They have picked up the phone and dealt with
rumours, for examples about troop movements.” (Key informant interview, Kinshasa)
“WWICS is a training initiative it is not a mediation process in itself. It needs to be supported
by other activities.” (Key informant interview, Kinshasa)
“These leaders possess an incredible influence on the opinion and consciousness of the
population.” (Interview with Michel Kassa, Le Potentiel, Kinshasa, 12/06/06)

138
Annexe D6: Breaking the links between natural resource exploitation,
conflict and corruption in the DRC – Global Witness
I: Profile of the Intervention

1.Donor Agency SIDA

2.Partners/implementing Global Witness
agency
3.Objectives The campaign aims to address how natural resources should be
managed in the context of post-conflict reconstruction. GW make
efforts in reaching fundamental changes in the way natural
resources are exploited so that the resources are no longer used to
enrich certain individuals and groups at the expense of the wider
population.
4.Main CV&A and Improving transparency in natural resource exploitation through
other activities information provision, e.g. publication of press releases.
5.Target Group / Population of DRC though more equal access to revenues from
Beneficiaries natural resources.
6.Key linkages N/A
7.Duration 3 years
8.Starting date November 2006 (earlier SIDA support from 2005)
9.Total budget SEK 10,200,000 or EUR 1,094,000

II: Overall Assessment

Relevance
DRC has Africa’s richest mineral deposits of copper and cobalt, as well as abundant reserves
of gold, diamonds and coltan. Although potentially a very wealthy country, DRC is in fact
one of the poorest countries in the world. Traditionally the country’s natural resources have
benefited a small elite (national and foreign) rather than the Congolese population and
corruption is rife in the sector including a huge informal economy existing around natural
resource extraction (income frequently been used to finance and fuel conflict). In general
decisions around natural resources are made among a small group of insiders and lack
transparency.
While the ongoing transition have provided an entry point for GW’s campaign (GW’s DRC
campaign was officially launched in July 2004) the programme’s goal—“reaching
fundamental changes in the way natural resources are exploited” (Logframe, 09/10/06)—is
highly ambitious. The programme’s logframe clearly lists major risks, including ongoing
conflict, the outcomes of the elections, etc but does not mention one major risk, namely the
“lack of political will” which was mentioned as main obstacles in interviews with project
staff. It is unclear how realistic GW’s objectives are given the complex environment and
GW’s traditional approach to raise awareness without engaging in direct dialogue with the
Government of DRC.
As this main phase of the Global Witness DRC campaign (2006-2009) has been ongoing only
for one year we focus on two interventions, namely (1) the support to the implementation of

139
the Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), more specific the review of the
mining contracts113 and (2) the campaign for the trial of Kilwa massacre.114

Efficiency
In its first year under the current contract GW has published numerous report and press
releases (in French and English), e.g. “Kilwa Trial: a Denial of Justice”, or “The Congolese
Mining Sector in the Balance. Lack of transparency risks undermining review of mining
contracts” for a national and international audience, has had meetings with DRC government
officials and international organisations/donors on natural resource issues. However, Global
Witness’ narrative report states that many of the activities outlined in the 2006-2007 plan
were not carried out, given that GW acts flexibly, e.g. responds to requests from NGOs or
campaigns on unforeseen activities, e.g. the Kilwa trial.115.
The question is also if national NGO’s couldn’t have been funded to do the same work.

Effectiveness
EITI and the ‘revisiting’ of the mining contracts: GW has issued press releases and has had
discussions with embassies of those countries who are driving the EITI (e.g. UK, US, SIDA)
and the World Bank who then brought this to the Government’s attention; direct negotiations
between GW and the Ministry have not taken place. On a parallel initiative a group of
national NGOs and parts of the extractive industry approached the Minister (Memo). Most
importantly, there was the danger that DRC would have been excluded from the EITI process
if it had not cooperated with civil society, so clear external pressure.
Kilwa massacre and trial: GW’s lobbying activities around the trial and support for ACIDH
and ASADHO/Katanga have contributed to greater national and international awareness of
the Kilwa incident, and of the failure of the Congolese government to make significant steps
to address the culture of impunity in the country. Despite the acquittal of those accused, the
evidence gathered (e.g. eyewitness testimony, evidence of inconsistencies in the statements of
some of the defendants) could benefit the appeal.
National organisations face obstacles of publishing sensitive information on resource
extraction themselves, the most frequently cited being the lack of financial resources and the
professional means to widely distribute information. Despite this high need of support the
intervention does not envisage formal capacity building while in the past GW has
successfully collaborated with national NGOs, e.g. the court case of the Kilwa massacre. The
Global Witness campaign in DRC is thus not a typical V&A intervention as the ‘voice’
mainly comes from the outside, i.e. an international NGO.

113 The EITI is an international, voluntary mechanism aimed at encouraging transparency in the extractive
industries through the full publication and verification of payments by companies to government and
government revenues from the extractive industries. Launched at the World Summit for Sustainable
Development 2002 the EITI brings together governments, companies and representatives of civil society. The
DRC officially signed up to EITI in 2005. However, implementation has been severely hampered by a number
of factors, including attempts by the government to interfere with the process by imposing representatives on the
national EITI committees and adopting regulations without consultation. In April 2007, the Government of DRC
announced the creation of a commission to review mining contracts signed between private companies and
state/public enterprises. Again, this process suffers from a lack of transparency, limited involvement of civil
society and there are concerns that the independence of the Commission is not adequately protected.
114
In 2004 a massacre took place in Kilwa (Katanga) during which more than 70 people were estimated to be
killed in the mining town. The subsequent court trial at the beginning of 2007 was held against Congolese
soldiers and employees of Anvil Mining, an international mining company accused of helping the Congolese
military in committing this massacre.
115
This evaluation cannot and does not want to make a judgement if this re-prioritisation is appropriate and
demonstrates a flexible response to a rapidly changing environment or hints towards problems in the programme
implementation.

140
Impact
While an overall increase in transparency in the extractive industry is hampered by vested
interests in the current allocation of resources and the project is in an early status to assess
impact, GW’s campaign has contributed to an increased attention of the Government to
resource issues. However, it is hard to isolate GW’s contribution to the increased dialogue
with civil society in the review of the mining contracts (and the subsequent appointment of
the EITI coordinator with agreement from all actors) given the high external pressure on
DRC around the EITI. While international attention to the Kilwa trial can in part for sure be
attributed to GW the appeal of the case will show the whole impact of the initiative.

Sustainability
There are many questions around sustainability of the programme. Given that the V&A
channels are external (though international actors) rather than national, the sustainability of
any improved transparency once the international actor’s support ceases will depend very
much on DRC’s adherence to its commitments and agreements, e.g. the EITI. Moreover,
national NGOs will need to take the role Global Witness is playing at present, which will be
challenging given the current capacity and funding constraints.

Lessons Learned
External pressure to strengthen Government transparency and accountability: A widely
known international organisation can successfully use its name to lobby for more
transparency.
External accountability: Is strengthening government transparency through external actors an
effective and sustainable way to strengthen a country’s accountability to its citizens? Is there
the danger that national governments listens to international actors rather than to its citizens?
Flexibility versus programme log frames. The programme shows that there is a certain
conflict between the need to act and respond flexibly to a rapidly changing environment and
timeframes and programming/planning needs of donor-funded V&A interventions.
How much can a project achieve on its own? An ambitious project aiming at improving
transparency and accountability in an area, i.e. natural resources where many actors have a
vested interest and benefit out of a lack of accountability. Is it realistic that a project
intervention on its own can overcome these major obstacles?
Capacity building and collaboration with national organisations: The intervention does not
envisage formal collaboration with national organisations apart from information sharing. As
closer collaboration between GW and national NGOs has worked very well in the past rising
the question if partnership between international and national NGOs increases the potential
for the success and sustainability of V&A interventions.

Comments on the model of change

The programme assumes that accountability in decision-making can be strengthened through
highlighting cases of corruption and lack of transparency. Moreover, the programme believes
that this can be done through external actors, such as an international NGO, without entering
a relationship with the Government or build capacity with national civil society. Relying on
GW’s international reputation to publish information and negotiate with international actors
to put pressure on the Government of DRC GW has achieved several outputs. However,
currently these are isolated events rather than representative of a broader change in the way
decisions are made, raising the question how much one single intervention can achieve given
the complexity of the problem.

141
III: Model of Change

Assumptions V&A channels: activities V&A channels: outputs Changes in policy and
practice: outcomes

Improved collection of
natural resource revenues
Increased international
by government
awareness of the link
External pressure through between extractive Improved governance and
international NGOs and industries and conflict state control over natural
Making information publicly
international resources and border
available
organisations and Increased engagement of controls
Governments can put the government and Commitment to natural
pressure on the DRC Dialogue with Government of parliament in natural resource management by
government to increase DRC resource issues, e.g. review international community,
transparency of mining contracts, donors and companies
Parliamentary Commission working in the DRC
Increased transparency Dialogue with international on natural resources
will lead to a more equal organisations/donors to put Increased state investment
distribution of resources pressure on Government of in social development
for the benefit of the DRC Government of DRC has
Increased transparency in
population decided to publish a
natural resource
number of mining contracts
management
End to impunity for those
engaged in and/or
benefiting from illegal
extraction of natural
resources

142
IV: Relevant Primary and Secondary data collected during the field work

1. Key documents consulted

Action contre l’impunité et pour les droits humains (ACIDH), Association Africaine de
Défense des Droits de l’Homme/Katanga (ASADHO/Katanga), Global Witness, Rights and
Accountability in Development (RAID) (July 2007): Victims of Kilwa massacre denied
justice by Congolese military court. Press release.
DECLARATION de la société civile de la RD Congo sur la « revisitation » des contrats
miniers, 5 mai 2007.
Global Witness (2007): Breaking the links between natural resource exploitation, conflict and
corruption in the Democratic Republic of the Congo. Narrative Report for the period 1st
October 2006 – 30th September 2007.
LOGFRAME. Breaking the links between natural resource exploitation, conflict and
corruption in the Democratic Republic of the Congo. 09.10.06.
MEMO des organisations de la société civile et des industries extractives. Membres du
Comité Technique de l’ITIE/RDC. A l’attention de son excellence Monsieur le Ministre du
Plan. Concerne : le processus de mise en œuvre de l’ITIE en RDC. Kinshasa 2007.

2. Quantitative and qualitative data consulted and/or collected

Key informant interview (telephone) with Carina Tertsakian (Lead Campaigner (DRC) for
Global Witness). Oxford, 19/12/07.
Key informant interview with René Ngondo (Organisation Concertée des Ecologistes et Amis
de la Nature, OCEAN). Kinshasa, 04/12/07.
Key informant interview with Nestor Mwamba (Chargé des programmes, CRONGD), Mbuji
May, 08/12/07.

3. Quotes from relevant stakeholders and key informants

“Why don’t donors directly give money to NGOs here in Congo? If we had the money we
would publish the information ourselves rather than giving it to Global Witness; despite of the
intimidation from public authorities.” (Key informant, civil society, Mbuji May)
“The information is read and understood but the public authorities have not changed.” (Key
informant, civil society, Mbuji May)
“If we write a report people say ‘it’s just written by a Congolese NGO’. If the report is
written by Global Witness it has much more weight.” (Key informant, civil society, Kinshasa)
“You hardly pay any tax but you need to pay the person who protects your interest.” (Key
informant, civil society, Kinshasa, about business in the natural resource extraction)
“NGOs, including […] Global Witness, have played an important role in the round-table
group to find alternative forest uses that benefit all DRC citizens, as well as the global
environment. The UK government knows how important rainforests are and has earmarked
£50m for the Congo Basin Forest Fund to tackle deforestation.“ (UK Minister for Trade and
Development, Gareth Thomas, October 2007, cited in Global Witness, report to SIDA)

143
Annexe D7: Appui au Conseil National des ONG de Développement –
CNONGD
I: Profil de l’Intervention : il s’agit d’un appui au fonctionnement de la principale
coordination des ONG de Développement en RDC. Il s’agit principalement d’un appui aux
fonctions de lobbying et de plaidoyer des membres dans leurs rapports aux autorités
publiques. La majeure partie de cette intervention soutient donc les activités de P&I du
CNONGD.

1. Bailleurs La Coopération belge (DGCD)

11.11.11. – International NGO – Belgium
Christian Aid – International NGO – UK
CNCD– International NGO – Belgium
2. Partenaire / Agence Conseil National des Organisations non Gouvernementales de
d’exécution Développement
3. Objectifs Dans la perspective de la décentralisation, l’intervention vise à
renforcer les capacités des ONGD et Organisations Paysannes (OP)
en matière de plaidoyer dans les espaces décisionnels aux niveaux
provincial et local.
4. Principales Formation de formateur : création de noyaux d’expertise au niveau
activités P&I et autres des CRONGD des différentes provinces.
Journées de réflexion concernant les législations organiques
(décentralisation, etc.), les droits sociaux et économiques, l’analyse
des budgets.
Actions de plaidoyer et de lobby.
Elaboration d’avis et d’analyse en tant que point focal de la société
civile en matière de développement.
5. Groupes Cibles / Les responsables des coordinations régionales des ONG (CRONGD)
Bénéficiaires des dix provinces et les ONG membres.
6. Liens principaux Durant les élections : lien avec le projet n°02 AIT, les ONGD comme
avec autres toutes les OSC ont été invitées à participer aux instances des
interventions différentes institutions d’appui à la Transition.
7. Durée Cinq ans
8. Date de démarrage 2002 (date de démarrage du programme actuel ; mais le partenariat
entre CNONGD et 11.11.11. existe, pratiquement sans discontinuité,
depuis 1990).
9. Budget total EUR 405.500

II: Evaluation globale

Pertinence
La société civile congolaise possède une longue tradition d’interventions dans le débat
politique, depuis la Conférence Nationale souveraine, au milieu des années nonante,
particulièrement. Dans ce rassemblement assez hétéroclite que représente la société civile, les
ONG de Développement constituent un groupe structuré, à la représentativité organisée, qui
s’appuie sur un large réseau de membres décentralisé. Cet acteur de la société civile a assumé,
depuis de nombreuses années, une fonction de lobby et de faiseur d’opinion qui lui est
reconnue, en particulier par le rôle joué dans l’Analyse Participative de la Pauvreté menée au
cours de l’élaboration du DSCRP.

144
Le point d’entrée de cette intervention se situe donc au niveau de cette relation entre l’Etat et
le citoyen qui existe au travers de ces structures intermédiaires de la société civile, tant au
plan national que régional. La notion d’ONG est utilisée en RD Congo pour désigner une
diversité d’acteurs non étatiques dont la notoriété et la qualité est inégale. Dans ce contexte, le
renforcement de la cohérence, de la spécificité et de la qualité des OND de Développement
passe avant tout par cette stratégie de renforcement des capacités coordonnée par la structure
nationale.
L’intervention intègre également l’évolution actuelle des structures de l’Etat vers une
probable décentralisation et un probable élargissement des possibilités de concertation avec
des autorités maintenant démocratiquement élues.
L’intervention émet l’hypothèse que le renforcement de la Coordination nationale de ces
ONG permettra de soutenir les ONG membres dans leur capacité d’interpellation des autorités
publiques et de défense des intérêts de leurs membres.
L’évaluation basée principalement sur la récolte de données qualitatives par interviews
conclut à la pertinence de cette intervention qui travaille dans une perspective de durabilité de
la P&I. Par ailleurs, c’est une des interventions, parmi celles étudiés, qui s’adresse le plus
directement aux personnes vulnérables de manière générale : il ne s’agit pas d’un groupe
particulier mais de la masse de la population congolaise qui vit en dessous du seuil de
pauvreté, sans distinction de genre.

Efficacité
L’intervention diversifie les domaines dans lesquels elle organise les formations de
formateurs afin de renforcer la capacité des ONG : éducation civique en préparation des
élections, analyse du suivi budgétaire, formation aux lois organiques de décentralisation,
exercice interne de bonne gestion. Ces formations ont pu être mise concrètement en
application :
- tribunes d’expression populaire avec les candidats aux élections qui étaient interpellés
par les ONG sur leur gestion,
- présentation publique de la manière dont les ONG sont gérées au Ministère de tutelle
(du Plan) pour montrer l’exemple et forcer d’interpellation sur la gouvernance.
Les moyens financiers dégagés pour ce programme restent limités proportionnellement aux
coûts logistiques nécessaire pour travailler sur un programme national associant des
représentants de toutes les provinces. La diversité des bailleurs et de leurs exigences rend le
financement de la coordination peu harmonisé.
C’est surtout au moyen de formations que l’intervention assure le renforcement de
l’organisation : il s’agit là d’un moyen classique régulièrement utilisé mais dont l’efficacité
est difficile à mesurer. Pour atteindre cet objectif, il serait peut-être utile de réfléchir à
d’autres approches plus alternatives axées sur des réalisations plus concrètes : favoriser de
manière plus régulière, la production d’outil ou de plaidoyer par les différents CRONGD
réuni par exemple.

Efficience
Renforcer les capacités d’un réseau d’ONG aussi vaste est un travail permanent dont
l’intervention analysée ici n’est donc qu’une contribution partielle.
Au niveau des activités nationales, le CNONGD multiplie le suivi des engagements des
autorités publiques : DSCRP, budget national, négociation internationale telle que les APE,…
Il renforce la capacité de plaidoyer des leaders intermédiaires des ONGD qui s’adressent
maintenant de manière plus particulière aux autorités élues (spécifiquement le parlement).
Une contrainte importante pour cette intervention est la diversité des acteurs de la société
civile. Leur représentativité et leur finalité sont souvent contestées : ONG comme tremplin

145
vers le pouvoir, ONG comme canal de création d’un emploi personnel, instrumentalisation
des organisations la société civile comme faire valoir (ONG comme opérateur de programme
gouvernementaux). Le CNONGD et ses ONG membres s’efforcent de se démarquer par
rapport à ces critiques notamment par une qualité de travail plus professionnelle et par une
plus grande transparence interne.

Impact
Cette intervention se situe délibérément dans une perspective de long terme dont il est souvent
plus difficile de déceler les impacts ou effets immédiats alors que dans une situation d’état
encore très fragile comme en RDC, la perspective est encore souvent de travailler dans
l’urgence. Cette tendance se répercute sur l’évolution du monde des ONG. Dans un tel
contexte on voit souvent des organisations existantes (ou qui se créent) aborder
ponctuellement les sujets cruciaux du moment (élections, puis décentralisation, puis…) sans
vraie stratégie de long terme. Dans un contexte de fragilité, les autorités publiques et la
Communauté internationale ont aussi plus souvent recours aux acteurs de la société
civile pour mettre en œuvre certains programme (en particulier durant les élections : éducation
civique, observation, etc.) : ceci accentue cette tendance à la prolifération des réseaux, à
l’émergence de nouveaux groupes ou réseaux parfois éphémères, à une certaine confusion et
fragilisation dans la représentativité de la société civile.
Le travail de plus long terme au niveau du CNONGD a pour sa part un effet de stabilisation
d’un réseau bien ancré localement, dont l’expertise se renforce durablement (comme par
exemple lors de l’analyse participative préparatoire au DCRSP) et qui mène des stratégies de
lobby sur les questions que ses propres membres identifient comme prioritaires.

Durabilité
La pratique et la tradition de l’implication des ONG (et particulièrement des ONG de
développement) dans le débat avec les autorités est renforcé par la légitimité de ces dernières :
les ONGD interpellent maintenant des autorités qui doivent rendre des comptes en fin de
législature. En soi cette situation nouvelle tend à renforcer la durabilité de cette relation.
Au plan financier par contre, l’activité d’une coordination reste par nature dépendante de
financement externe : à court et moyen terme il est difficilement envisageable que l’Etat
congolais puisse disposer lui-même de moyens suffisants pour subsidier le monde associatif.
La longue expérience de structuration des ONG de développement sur l’ensemble du territoire
national et leurs liens permanents avec les ONG internationales, sont des éléments qui
peuvent assurer une durabilité de leur intervention.

Enseignements tirés
L’appui dans la durée : dans un contexte caractérisé par l’urgence, le soutien continu au
CNONGD permet de renforcer ses capacités et d’asseoir sa légitimité en tant qu’un des
interlocuteurs privilégiés auprès des autorités publiques. Il est sans doute pertinent dans le
programme d’appui à la P&I d’un donateur de diversifier ses soutiens en combinant les appuis
plus ponctuels à des activités délimitées dans le temps et le renforcement durable des
organisations.
Transparence interne : le CNONGD travaille à une amélioration de la transparence et de la
bonne gouvernance interne de l’ensemble des ONGD, en estimant que cela renforce leur
capacité d’interpellation des autorités publiques. Il est difficile de mesurer cet impact de la
« force de l’exemple », mais on peut estimer que cela renforce globalement le mouvement des
ONG qui dispose ainsi d’organisations plus fiables, etc. Le renforcement de la transparence et
de la bonne gouvernance interne des ONG est certainement un axe à prendre en considération
par les bailleurs.

146
Implication politique des ONG : le monde des ONG a fourni de nombreux candidats lors des
premières élections démocratiques, ce phénomène du passage des individus de l’association
vers le politique est assez communément répandu. Il illustre la représentativité et la notoriété
des organisations dont sont issus les candidats. Dans un Etat fragile, cela pose néanmoins la
question de l’affaiblissement des organisations de la société civile par le départ de leur cadre
les mieux formés ou les plus ambitieux.

Commentaires sur le modèle de changement

Partant de l’hypothèse qu’une coordination renforcée des ONG de développement assure une
meilleure capacité de lobbying des organisations dans leur rôle d’interpellation de l’Etat,
l’intervention par le biais d’activités de formation et d’encadrement, vise à améliorer la
professionnalisation de ces organisations afin qu’elles puissent intervenir dans les lieux
d’interpellation (DSCRP…) de manière plus efficace et plus intense et contribuer ainsi aux
orientations des politiques en matière de développement.

147
III: Modèle de Changement

Changements de
III:Hypothèses
Model of Cha Canaux P&I : Canaux P&I :
politique et de
Activités Résultats
pratique : résultats

Formation de formateurs et
création de noyaux Professionnalisation des
d’expertises au niveau leaders d’ONG dans leur
provincial. manière d’interpeller les
Un appui à la autorités et de représenter
coordination des ONG de le point de vue des ONGD.
développement permettra Journées de réflexion sur des
un renforcement des questions de politique de Multiplication des
capacités d’interpellation développement en général Participation des ONG à interpellations des ONG à
de l’ensemble des ONG (décentralisation, droits l’analyse Participative de la l’adresse des autorités
membres. économiques et sociaux) Pauvreté dans le cadre du publiques.
DSCRP.
Les autorités politiques Action de plaidoyer et de Implication accrue des
élues de RDC sont lobby. ONGD dans le choix des
Renforcement des capacités
attentives aux positions et priorités politiques et dans
des ONGD à agir
recommandations leur conception.
Elaboration d’avis et collectivement dans leurs
adoptées par les ONG. d’analyses à la demande des différents domaines
Gestion plus transparente et
autorités. d’action (coordination au
La formation de leaders mode de fonctionnement
niveau provincial).
des ONG permet une plus opérationnel dans un
Encadrement des membres
meilleure nombre croissant d’ONGD.
des ONG en matière de Appropriation des
professionnalisation de gestion.
ces organisations. outils/instruments produits
par les autorités publiques
Echange d’expériences et (DSCRP, budget, etc.)
d’exemple de projets
« réussis ».

148
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain

1. Documents pertinents consultés

11.11.11 : proposition du programme 2008-2011 du CNONGD
11.11.11 : CNONGD fiche signalétique
Déclaration de la société civile de la RD Congo sur la « revisitation » des contrats miniers, 5
mai 2007.
Forum de la Société Civile pour une société ouverte en RDC, www.forumrdc.org

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou récoltées

Interview de Aleki BANYWESIZE CHIMANUKA, Coordinateur adjoint du bureau de
liaison 11.11.11, Kinshasa, 07/11/2007.
Interview de Jeannette BINTU MATABARO, Présidente, AMED, ONG non membre du
CNONGD, Kinshasa, 14/12/2007.
Interview de Rigo W. GENE, Chargé de programme, CNONGD, Kinshasa, 08/11/2007 et
12/12/2007.
Interview de Bart HOREMANS Coordinateur du bureau de liaison 11.11.11, Kinshasa,
07/11/2007 et 12/12/2007.
Interview de Robert MABALA, Secrétaire Exécutif, CNONGD, Kinshasa, 08/11/2007 et
01/12/2007.
Interview de Jacques MIAGLIA, Coordinateur Christian Aid, Kinshasa, 12/12/2007.
Interview de Jean-Marie NKANDA, Coordinateur, GEDI, ONG membre du CNONGD,
Kinshasa, 12/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes ou d’informateurs clés

« Les ateliers du CNONGD sur les enjeux de la décentralisation avec le Réseau d’Education
Civique au Congo – RECIC, a induit notre programme de formation interne sur le budget :
nous avons une meilleure perception sur l’autonomie financière des entités décentralisées et
nous pouvons mieux négocier les taxes résidentielles au niveau de notre commun. »
(Interview d’une ONG membre du CNONGD)
« L’appui du CRONGD et du CNONGD permet d’être plus professionnel : ils insistent sur
l’importance de la régularité des documents (rapports annuels), sur la régularité de la tenue
des réunions statutaires, les obligations fiscales des ONG. Ils visitent chaque année quelques
ONG pour assurer le suivi de la gestion. » (Interview d’une ONG membre du CNONGD)
« Nous étions membres avant et les formations CNONGD ont servis à renforcer nos capacités
(nous avons mis sur pied une mutuelle de crédit, le nombre de nos membres s’est accru, etc.).
Mais ce qui manque au CNONGD c’est un fonds de financement pour soutenir des micros
projets des ONG membres. Pour le moment nous ne participons plus. » (Interview d’une
ONG non membre du CNONGD)
« Il y a une multiplicité de réseau d’organisations de la société civile (les CRONGD, les ONG
laïques à vocation économique, les Eglises, les Syndicats, les organisations de femmes) : la
critique sur la représentativité de ces organisations existe mais elle vient souvent de ceux qui,
par leur manière de proposer des financements sans discernement (BM, bailleurs étrangers)
favorise l’éclosion de nouvelles ONG ponctuelles qui parfois multiplie les réseaux : c’est une
cause de fragilité. Le CNONGD se concentre sur les ONG de développement et tente de
renforcer des organisations qui ont un lien direct avec la base. » (Interview d’un responsable
du CNONGD)

149
Annexe D8 : Programme de formation syndicale de la Confédération
Syndicale Congolaise – CSC
I: Profil de l’Intervention : cette intervention vise à renforcer globalement l’action du
syndicat. De part son rôle de représentant des travailleurs, de défenseur des intérêts d’une
catégorie de la population, le syndicat intervient comme interpellant du pouvoir politique et
l’intervention relève donc pour partie de la problématique de la P&I.

1. Bailleurs La Coopération belge (DGCD)

2. Partenaire / L’Institut d’Education Ouvrière Internationale (IEOI)
Agence d’exécution Confédération Syndicale du Congo (CSC)
3. Objectifs Renforcer la capacité de la CSC à participer au dialogue social
congolais, à défendre les intérêts des travailleurs et à analyser de
manière critique les plans de développement du gouvernement.
Renforcer la participation des femmes et des travailleurs du secteur
informel dans les instances de la CSC.
4. Principales Sessions de formation.
activités P&I et Production d’outils pédagogiques et éducatifs.
autres Création de cellules provinciales de conseil et de défense juridique.
Enquêtes et récoltes de données sur des indicateurs sociaux.
Campagne de sensibilisation et revendication.
5. Groupes Cibles / Les membres permanents et les délégués d’entreprise du syndicat
Bénéficiaires CSC au niveau de leurs structures provinciales (les 11 provinces)
6. Liens principaux Contacts réguliers avec les autres acteurs de la société civile, donc
avec autres actions sur des terrains proches du projet 07 du CNONG, sans lien
interventions formel.
7. Durée Cinq ans
8. Date de démarrage Janvier 2007 (date de démarrage du programme actuel qui avait été
précédé par un premier programme de partenariat entre CSC et IEOI
de 2003 à 2006)
9. Budget total EUR 1.590.000

II: Evaluation globale

Pertinence
Le travail des syndicats est directement lié aux transformations socio-économiques qu’attend
la population congolaise maintenant que le processus électoral a permis la mise en place
d’autorités publiques élues. Les « dividendes socio-économiques » de la paix et de la
démocratie sont une urgence pour la population, compte tenu de son niveau de pauvreté
extrême.
Le renforcement des capacités d’intervention et de négociation des syndicats dans ce contexte
difficile est le point d’entrée de ce programme. Un embryon de dialogue social a été maintenu
durant la période de guerre et de transition, le pluralisme syndical est relancé depuis le milieu
des années nonante et le cadre juridique de cette concertation existe. De plus, les syndicats ont
été présents au sein de la délégation de la société civile dans les négociations avec le pouvoir
durant cette dernière décennie.
Sur base de l’analyse du projet, du rapport d’évaluation général de la coopération syndicale de
2006 et des données récoltées par interview, cette intervention apparaît donc pertinente pour
un renforcement de la P&I dans ce contexte congolais, même si elle intervient dans un

150
domaine assez spécifique. Une partie fort limitée de l’intervention s’adresse plus
particulièrement à deux groupes vulnérables spécifiques : les travailleurs du secteur informel
et les femmes.

Efficacité
Le syndicat a développé un programme interne de formations de base (rôle du syndicat,
capacité de négociation, etc.). A partir de ces acquis de la formation interne, le programme
s’axe sur la capacité de défense des travailleurs, la capacité d’analyse des plans de
développement, et la capacité d’analyse des effets de la libéralisation et de la mondialisation
(privatisation, APE, etc.) : en 2007 quelques 14 sessions de formation de ce type ont été
réalisées et ont concerné plus de cinq cents délégués et permanents.
Le retard dans la mise à disposition du financement (accordé souvent au second semestre de
l’année) contraint le syndicat à réaliser la plupart des formations de manière concentrée sur
les derniers mois de l’année, ce qui réduit l’efficience de ce travail. Par ailleurs comme pour
l’appui du CNONGD, on constate que c’est surtout la formation qui est utilisée comme
moyen très classique de renforcement de l’organisation. Une approche alternative serait ici
aussi d’utiliser des moyens débouchant sur des actions plus concrètes : les cellules locales
juridiques, les enquêtes sur les indicateurs sociaux sont des exemples qu’on retrouve dans le
dossier technique du projet mais qui n’ont jusqu’à présent été que très peu concrétisés.

Efficience
La formation a permis d’améliorer les connaissances des délégués syndicaux et de leur donner
ainsi des moyens d’agir dans les lieux de négociation : au niveau de l’entreprise et au niveau
des structures de concertation avec l’Etat (exemple : COPIREP – Comité de Pilotage de la
Réforme des Entreprises Publiques).
Les interpellations en matière de gouvernance sont directement applicables à la gestion des
entreprises publiques : non paiement des salaires, recours au « pouvoir discrétionnaire de
l’employeur », non exécution des missions de ces entreprises, etc. sont des lacunes concrètes
des entreprises publiques sur lesquelles les délégués interpellent sur base de leur formation.
Les obstacles à la réalisation des résultats sont nombreux. Une présence syndicale limitée par
la faible proportion des emplois salariés formels. Une présence plus massive dans le secteur
public (principal pourvoyeur d’emplois), secteur caractérisé par un important immobilisme,
un niveau élevé de corruption et un manque de clarté dans la représentation syndicale. Un
manque de concertation et une concurrence avec les autres acteurs de la société civile. Une
précarité individuelle et collective qui limite d’une part la militance des délégués distraits par
leur recherche de moyen de subsistance (salaires impayés) et d’autre part le niveau des
revendications sociales qu’on peut adresser à des entreprises hyper fragiles économiquement
(choix souvent limité entre conditions d’emploi indécentes et perte pure et simple de cet
emploi).
Parmi les objectifs prévus par l’intervention, la réalisation des formations est le plus atteint
alors que la création de cellules d’études, de banque de données sur la situation de l’emploi et
la production de documents éducatifs sont très peu réalisés notamment suite au retard dans les
financements reçus.

Impact
Dans la mesure où les formations ont été menées, « nous pouvons formuler l’espoir que les
techniques de concertation, de négociation et de résolution de conflits acquises par les
formations de la coopération syndicale viendront à profit pour apaiser les tensions post-

151
électorales qui ne servent pas la cause syndicale »116, cependant l’impact des formations sur
le changement de comportement reste, de manière générale, difficilement vérifiable.
Cette intervention a toutefois contribuer à dynamiser l’action syndicale après la période de
guerre : mobilisation et interpellation du gouvernement sur les effets négatifs sur l’emploi des
politiques de libéralisation et de privatisation, sur la mauvaise gouvernance dans les
entreprises publiques, sur la réforme proposée des entreprises publiques, sur les choix
budgétaires du gouvernement. Ces mobilisations ont induits des changements de
comportement des autorités publiques qui commencent à associer ou au moins à consulter le
syndicat au moment de prendre des décisions en matière de politique d’emploi. Cette
évolution est encore imparfaite : les points de vue syndicaux sont écoutés mais encore très
rarement réellement pris en compte par les autorités.
La capacité de négociation des syndicats est également relancée : 93 Conventions collectives
du Travail existent actuellement, signées par la CSC qui vise à atteindre le chiffre de 168
conventions signées à la fin du programme en 2011.
Sur base des dernières élections sociales la CSC est devenue la principale confédération
congolaise : elle préside donc l’intersyndicale au Congo et dispose ainsi d’un levier
supplémentaire de mobilisation. Ce renforcement syndical constitue un élément du rapport de
force qui doit nécessairement s’instaurer entre travailleurs, employeurs et autorité publique
pour assurer une redistribution de la future croissance économique de la RDC.

Durabilité
La durabilité des effets de l’intervention dépend de la capacité du syndicat à développer
réellement les autres volets du programme parallèlement à la formation : cellules d’études au
niveau provincial, production de documents pédagogiques, mise en place d’une banque de
donnée. La formation en soi n’est pas suffisante pour permettre un renforcement durable de la
capacité d’interpellation du syndicat.
Le fait que la législation congolaise définit de manière plus précise les conditions et modalités
de la reconnaissance des syndicats et du dialogue social, est un facteur de stabilité et de
durabilité pour les activités syndicales.
La diversification des secteurs d’activités dans lesquels le syndicat est présent est une autre
condition de la durabilité des effets de l’intervention : l’action démarrée au niveau du secteur
informel poursuit cet objectif.
Enfin une relation renforcée avec les autres acteurs de la société civile et une clarification des
rôles et relations de ces différents acteurs est de nature à mieux stabiliser les effets de
l’intervention : ce volet est probablement trop peu développé dans cette intervention.

Enseignements tirés
Lien entre économie et politique : les lacunes de la gouvernance dans les entreprises
publiques mises en évidence par cette intervention soulignent l’utilité d’une réflexion sur la
gouvernance tant dans le secteur politique que le secteur économique. C’est un élément
essentiel d’une gouvernance durable. Ceci nécessite une réelle reconnaissance de droits
économique et sociaux encore trop fragiles dans un état comme la RDC où la militance et de
la mobilisation des délégués syndicaux est bridée par leur extrême pauvreté personnelle
(recherche de revenus de remplacement pour les salariés impayés) et par l’hyper fragilité
économique des entreprises (revendications sociales qui risquent de provoquer une fermeture
de l’entreprise).

116
SPF Affaires Etrangères – Coopération syndicale belge 2003-2005 – Rapport de mission d’évaluation RDC –
Rwanda , mai 2006, André Niemegeers et Floriane Bacconnier, Ramboll Management. p.60

152
Diversité des acteurs de la société civile : alors qu’ils abordent des thématiques proches
(mondialisation, libéralisation, etc.) syndicats et ONG paraissent agir encore en parallèle,
chacun exprimant une certaine méfiance à l’égard de l’autre. La cohérence de la stratégie des
différents acteurs de la société civile est un enjeu de court terme qui est trop peu pris en
compte par les bailleurs en RDC.

Commentaires sur le modèle de changement

Le programme part notamment de l’hypothèse que la capacité de négociation de
l’organisation passe par le renforcement des capacités de ses délégués et permanents au
moyen de formations. Ceci doit permettre de multiplier les capacités d’interpellation à
l’adresse des employeurs mais aussi des autorités publiques. En étant plus actif sur le plan de
la revendication comme de la négociation, le syndicat devrait pouvoir induire un rapport de
force qui permette de mieux redistribuer les dividendes du développement socio-économique
du pays.

153
III: Modèle de Changement
Hypothèses
Le renforcement du
dialogue social améliore
les conditions d’emploi et
indirectement le niveau
de vie.
L’amélioration des
capacités des délégués
renforce leurs capacités à
négocier avec l’employeur
et l’Etat.
Les délégués qui suivent
la formation, ont la
capacité de transmettre le
contenu de celle-ci à leurs
collègues.
154
Canaux P&I :
Activités
Programme de 14 formations :
Syndicalisme de base –
Développement durable et
dialogue social dans une
économie mondialisée.
Campagnes de sensibilisation
pour une plus grande
participation des femmes et
des travailleurs du secteur
informel dans le syndicat.
Analyse des stratégies de
développement des autorités.
Mobilisation, activités de
lobbying , auditions publiques
auprès des autorités.
Canaux P&I :
Résultats
Interpellation concrète sur
les modalités de gestion et
de réorganisation des
entreprises publiques.
Présidence par la CSC de
l’intersyndicale qui
synthétise les positions des
différents syndicats.
Capacité renforcée des
délégués et permanents à
analyser et à argumenter en
matière de politique de
développement.
Extension de la capacité
d’action des syndicats par
un début de présence dans
le secteur informel.
Changements de
politique et pratiques
: Résultats
Capacité renforcée des
délégués et permanents à
négocier et dialoguer au
niveau des entreprises.
Amélioration ponctuelle des
conditions salariales dans
certaines entreprises.
Consultation des partenaires
syndicaux par l’Etat lors de
la préparation des réformes
publiques, avec un impact
réduit (consultation tardive).
Meilleur maîtrise de la
réalité de l’emploi en RDC
par la constitution d’une
banque de données.
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain

1. Documents pertinents consultés

IEOI : Programme quinquennal 2007-2011 – CSC Congo – Introduit auprès de la DGCD –
Ministère de la coopération au développement, Bruxelles, 2006.
SPF Affaires Etrangères – Coopération syndicale belge 2003-2005 – Rapport de mission
d’évaluation RDC – Rwanda , mai 2006, André Niemegeers et Floriane Bacconnier, Ramboll
Management.
SPF Affaires Etrangères – Evaluation des Programmes de Coopération syndicale 2003-2005,
juillet 2006, Ramboll Management.

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou récoltées

Interview de Constantin BIUMA Secrétaire, CSC, Mbuji Mayi, 08/12/2007.
Interview de Karin DEBOEY Karin, CSC-B, Relations Internationales, 05/11/2007.
Interview de Symphorien DUNIA Symphorien, Président CSC, 05/11/2007 et 10/11/2007.
Interview de Basile KAMANGA Basile, Secrétaire, CSC, Mbuji Mayi, 08/12/2007.
Interview de Martin LOFETE NKAKA, chargé du programme de formation, CSC, Kinshasa,
10/11/2007, 03/12/2007 et 11/12/2007.
Interview de Jean MAYOMBE, Vice-président, Secteur Public, CSC, Kinshasa, 11/12/2007.
Interview de Hilaire MBUANDI, Vice-président, CSC, Kinshasa, 10/11//2007.
Interview de Célestin MWAMBAY, Vice-président, CSC, Kinshasa, 11/12/2007.
Groupe de discussion avec 22 délégués et permanents de syndicats du secteur public,
11/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes ou d’informateurs clés

“Malgré la mobilisation, les appels, les manifestations, le texte sur la réforme des entreprises
publiques a été maintenu dans sa version initiale. Les revendications des syndicats n’ont pas
été retenues. Même si l’Etat a créé un cadre permanent de concertation. » (Participant au
groupe de discussion à Kinshasa)
« Tous les syndicats sont également dans la société civile, mais ils devraient y avoir une place
plus représentative : ils ont une vision moins politicienne que les ONG. » (Secrétaire à Mbuji
Mayi)
« Les moyens sont insuffisants : 120 personnes formées sur les 3000 délégués dans notre
province c’est insuffisant : on maintient des activités entre les formations (séances
d’information, visite, etc.) mais il faudrait pouvoir aller plus loin. » (Secrétaire à Mbuji Mayi)
« Des premiers résultats concrets même minimes sont engrangés : l’OFIDA a accepté de
payer une prime, à BRACONGO, les délégués ont obtenu une augmentation, un treizième
mois pour la toute première fois… » (Secrétaire à Mbuji Mayi)
« J’ai plus confiance en moi lorsque j’ai l’employeur devant moi, il voit que je maîtrise le
sujet… » (Participant au groupe de discussion à Kinshasa)
« C’est étonnant qu’un problème aussi important pour nous (l’économie de notre pays) que
les APE était resté inconnu dans nos entreprises. C’est un sujet immense mais on a pu faire de
la vulgarisation avec les documents qu’on a reçu… » (Participant au groupe de discussion à
Kinshasa)

155
Annexe D9 : Appui au renforcement de l’Etat de droit et à la restauration
de la Justice dans la ville de Kinshasa et dans les provinces du Bas-
Congo et du Bandundu

I: Profil de l’Intervention : cette intervention concentre son action essentiellement sur des
aspects de P&I, spécifiquement dans le domaine de la Justice.

1. Bailleurs La Coopération belge (DGCD)

DFID finance un programme comparable de RCN dans la province
du Katanga117
2. Partnaires / Agence RCN – Réseau des Citoyens – Citizen’s Network
d’exécution
3. Objectifs 1) Améliorer les capacités des professionnels de la justice et
augmenter leur responsabilisation
2) Améliorer les connaissances juridiques des personnes-ressources,
autorités administratives et coutumières et sensibiliser la population
3) Renforcer les liens entre le système judiciaire et la population
(espaces de rencontre et dialogue)
4. Principales 1) Formation permanente du personnel de Justice et en parallèle,
activités P&I et autres formation aux notions élémentaires de droit des personnes-ressources
pour faciliter le recours de la population à la Justice
2) Atelier de rencontre entre le personnel de Justice et les personnes-
ressources qui ont suivi la formation.
3) Journées « portes ouvertes » des institutions de Justice
4) Campagne de vulgarisation des notions de droit : pièce de théâtre,
dépliant, bandes dessinées, émission de radio/tv
5. Groupes cibles / Professionnel de la justice : juge, police judiciaire, avocats, etc.
Bénéficiaires Personnes ressources (choisies, pour leur assise sociale, parmi des
responsables d'associations, des chefs de quartiers, des leaders
religieux, etc.)
6. Liens principaux Projet n° 10 : Programme d’Appui aux Initiatives de Développement
avec d’autres des Communes de Kisenso et de Kimbanseke (PAIDECO-Kin)
interventions
7. Durée Deux ans.
8. Date de démarrage 2006 (précédé de financement annuel renouvelable depuis 2001)
9. Budget total EUR 2.108.000

II: Evaluation globale

Pertinence
Au moment où les institutions politiques sont élues démocratiquement et assoient ainsi leur
légitimité, la notion d’état de droit reste largement discréditée en RD Congo, notamment du
fait du dysfonctionnement généralisé de la justice et de la prédominance de l’impunité.
L’intervention rencontre certaines des multiples causes du dysfonctionnement de la justice
congolaise : la carence de compétences du personnel judiciaire (manque de formations

117
Le programme réalisé par RCN au Katanga se déroule sur deux années (mai 2005-avril 2007) avec un
soutien de 1.453.500 € de DFID.

156
initiales et continues), l’absence de collaboration entre services des Cours et Tribunaux, ainsi
que les difficultés d’accès à la justice d’une population souvent victime, par ignorance, d’abus
émanant des autorités judiciaires et de la police.
Le programme part de l'hypothèse selon laquelle une population mieux informée de ses droits
peut plus facilement se protéger contre les pratiques abusives de l'autorité publique
(arrestations arbitraires), et qu’une meilleure formation des personnes responsables de la
Justice peut mieux leur faire comprendre que leur rôle essentiel est de répondre aux besoins
réels de la population d’être mieux protégée.
Sur base des documents du projet, des résultats de l’évaluation FNED et des données
récoltées par interview auprès des personnes ressources, notre évaluation estime que ce projet
en pertinent en matière de P&I, surtout dans la mesure où il réalise sur différents aspect ce
lien entre la Participation et l’Imputabilité. Il s’agit d’intervention limité dans l’espace, mais
dont il serait utile de tirer les leçons pour une application plus généralisée sur l’ensemble du
territoire congolais.

Efficacité
L’intervention agit sur les différents pôles de relation de justice : renforcement des capacités
du personnel de justice, éducation civique pour les leaders de la société civile, les personnes
ressources, et information sur les questions générales de droit auprès de la population en
général (information sur les limites du droit coutumier auquel il est encore fait appel souvent
par habitude, par proximité, alors que celui-ci est parfois moins avantageux et contraire au
droit).
Cette intervention s’articule sur un travail de rapprochement du citoyen et de la justice par un
travail à la base, sur le terrain, dans quelques provinces (Kinshasa, Bas Congo et Katanga
pour l’intervention similaire financée par DFID). Une approche alternative aurait pu être une
activité au niveau central du Ministère de la Justice, comme l’a entamé un projet d’appui de
l’Union européenne (REJUSCO) : ceci nécessiterait des moyens financiers colossaux que
même le projet européen ne peut dégager (il n’intervient pas sur l’ensemble du territoire mais
se concentre sur la partie orientale du pays).

Efficience
En recourant surtout à du personnel de justice locale (avocat, officier de police judiciaire, etc.)
proche de la population, et donc plus facilement acceptable par celle-ci, l’intervention est
mieux susceptible d’atteindre ses objectifs. Pour les personnes ressources l’intervention a eu
recours d’abord au CRONG puis aux ONG spécialisées dans les questions de droit de
l’homme pour identifier les personnes reconnues comme représentative par la population.
Les obstacles sont cependant nombreux : mauvais fonctionnement de la Justice formelle
(impunité, corruption et népotisme), large recours à la justice coutumière même dans les
villes, encore trop peu de conscience ou volonté de la nécessité de modifié les mentalités du
secteur de sécurité (rôle de protecteur de la population et non plus de prédateur de celle-ci),
manque de moyens accordés à la réhabilitation de la Justice en général (manque d’ouvrage de
référence, d’infrastructure), personnel de justice largement sous ou non payé (nourrit et
renforce largement la corruption), méfiance généralisée de la population à l’égard de la justice
en général et des forces de sécurité en particulier.

Impact
Les intervenants du projet constatent que les formations des professionnels ont un impact plus
positif auprès des officiers de police judiciaire que des magistrats, moins prompts à adapter
leur comportement. Les officiers de police disposent via le projet de textes de lois qu’ils
n’avaient jamais pu consulter auparavant.

157
Les ateliers qui mettent en présence le personnel de justice et les représentants des citoyens
permettent d’aborder ensemble des questions concrètes de droit : de débattre et de comprendre
le point de vue de l’autre, de lever les équivoques, de renforcer la confiance. Dans des
ateliers, le personnel de justice justifie son attitude, les représentants de la société civile
demandent des comptes mais comprend aussi mieux où sont les niveaux de responsabilité.
Cette stratégie de proximité renforce les relations interpersonnelles entre professionnels de
justice et citoyens, relations qui réduisent les pratiques d’abus de pouvoir.
Les campagnes de communication, permettent aux populations de mieux comprendre la
pertinence et de la plus value de certains éléments du droit positif par rapport à la coutume.

Durabilité
Le fait que les formations induisent des changements de comportements et d’attitudes au
quotidien et un renforcement de la proximité des relations entre justice et justiciable, est un
gage de durabilité en soi.
Par contre, la poursuite des formations et des ateliers, dépend encore pleinement des
financements extérieurs : le Ministère de la Justice ne semble pas avoir intégré cette démarche
dans sa stratégie globale encore fort axée actuellement sur la réhabilitation des infrastructures
générales et sur la réorganisation opérationnelle des Cours et Tribunaux. Par contre, la norme
d’un secteur de sécurité (tant police que armée ou justice) au service de la population plutôt
qu’au crochet de la population semble de plus en plus s’imposer et constitue un élément
constitutif de l’Etat de droit même si son application est encore largement aléatoire.

Enseignements tirés
Force de la proximité (Bottom up) : partir des cas concrets en formant en parallèle des
professionnels et des justiciables permet une appropriation immédiate et une implication forte
de la population. Comment transposer ces résultats issus d’interventions concrètes dans une
stratégie globale du Ministère de la Justice, reste une question que cette intervention laisse
ouverte, mais qui est incontournable pour généraliser ces changements de politique et de
comportement. Cette question devrait être saisie par les bailleurs qui souhaitent soutenir un
véritable changement dans la Justice congolaise.
Mise en relation : créer des mécanismes structurés pour se faire rencontrer des groupes
(professionnel de la justice et population) entre lesquels une méfiance est fortement ancrée
permet d’établir des modalités de compréhension mutuelles, de mise en situation, de
possibilité de se mettre progressivement dans la situation de l’autre. Ces mécanismes se
réfèrent partiellement à la logique des commissions vérité et réconciliation.

Commentaires sur le modèle de changement

Partant de l’hypothèse qu’une meilleure connaissance par la population de ses droits permet
de mieux se défendre, le projet développe des activités de formation en matière de justice et
de rapprochement du justiciable et du professionnel de justice. Parvenant ainsi à créer une
meilleure perception par la population de la plus value de la justice et des responsabilités qui
incombent aux professionnels, le projet permet une diminution des abus et un renforcement de
la confiance en la justice.

158
III: Modèle de Changement
Hypothèses
Au-delà d’une stabilité
politique, un Etat de droit
doit disposer d’une justice
fonctionnelle au service
du citoyen.
Rapprocher le
professionnel de Justice et
le citoyen en abordant
avec eu en commun des
sujets concrets permet une
meilleure compréhension
réciproque des pratiques
de justice.
Une population mieux
informée de ses droits
peut mieux se protéger
contre les pratiques
abusives.
Canaux P&I :
Activités
Formation des professionnels
de la Justice OPJ, Magistrats,
etc.
Formation aux notions de
droit des représentants de la
société civile.
Ateliers de rencontre entre
professionnels de justice et des
représentants de la société
civile sur des cas concrets
Organisation de portes
ouvertes dans les institutions
de Justice.
Campagne de vulgarisation
des notions de droit : théâtre,
vidéo, dépliants, etc.
Changements de
Canaux P&I :
politique et de
Résultats
pratiques : Résultats
Meilleure compréhension
des obligations qui
incombent aux Le nombre de pratiques
professionnels de la Justice abusives diminue.
à l’égard de la population.
La proximité entre justice et
justiciable est plus grande,
Plus grande capacité de la ce qui renforce la confiance
population à ester en de la population en la
justice. justice.
Prise de conscience de la
possibilité de régler des
Meilleure perception par la litiges par la négociation au
population de la plus
niveau local.
values de la justice
normative et des différents
niveaux de responsabilités
en matière de justice.
159
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain

1. Documents pertinents consultés

Evaluation FNED – RCN/RDC Kin Est – Impacts et effets démultiplicateurs de FNED.
RCN - République Démocratique du Congo - « Appui au renforcement de l’Etat de droit et à
la restauration de la Justice au Katanga» -Programme 2006-2007 - Rapport d’activité
intermédiaire pour la période du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2006.
RCN - République Démocratique du Congo - « Appui au renforcement de l’Etat de droit et à
la restauration de la Justice dans la ville de Kinshasa et les provinces du Bas Congo et du
Bandundu» -Programme 2006-2007 - Rapport d’activité intermédiaire pour la période du 1er
janvier 2006 au 31 décembre 2006.

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou collectées

Interview de Aurore DECARNIERES, Coordinatrice adjointe, RCN, Kinshasa, 08/11/2007 et
13/12/2007.
Interview de Gaétan DUHAMEL, Coordinateur, RCN, Kinshasa, 08/11/2007.
Interview de Michèle LABORDE, Juriste, RCN, Kinshasa, 13/12/2007.
Interview de Benoît MUDINDI, Chargé des outils pédagogiques, RCN, Kinshasa,
13/12/2007.
Interview de Odon MUPEPE, Chargé de projet, RCN, Kinshasa, 13/12/2007.
Interview de Harriet SOLLOWAY, Juriste, MONUC HQ, Kinshasa, 13/12/2007.
Observation : Atelier réunisant 30 personnes (10 policiers, 18 représentants of civil society et
2 modérateurs), Kisenso, 13/12/2007.
Focus group avec 9 bénéficiaires de formation (policiers et société civile), Kinshasa,
13/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes ou d’informateurs clés

“Ces formations nous renforcent dans notre rôle d’ONG des droits de l’homme : nous
sommes appelé dans les quartiers à être témoins de la correction des procédures lors de
certaines arrestations » (Participant, représentant de la société civile, au groupe de discussion
des bénéficiaires).
« En traitant des problèmes de justice au niveau communal, local, on montre aux gens qu’on
peut être acteur de sa propre situation ; la population s’écarte un peu de cette logique facile
‘l’Etat devrait faire ceci, l’Etat devrait faire cela ‘… En outre les gens apprennent à se
connaître, Il est alors plus difficile de recourir à des arrestations arbitraires quand on est
connu des gens » (Personne ressource interviewée – RCN Kinshasa).
« On nous soumet des cas, on relit le droit, on nous demande d’aider à trancher sur des
questions de succession, de droit foncier, etc. » (Participant représentant société civile au
groupe de discussion des bénéficiaires).
«Une pièce de théâtre sur la taxation a été arrêtée par le Bourgmestre de Kisenso car elle
prenait pour exemple de taxe indue, celle qu’établirait éventuellement une autorité sur les 5
chantiers du Président de la République. Les autorités locales ont encore des réflexes de
méfiance quand on évoque l’autorité suprême du Président de la République, même si ce n’est
pas critique. Nous avons du modifier le scénario de la pièce de théâtre pour pouvoir
poursuivre » (Personne ressource interviewée – RCN Kinshasa).
«Même les voleurs se précipitent à la Police quand ils sont poursuivi par la population car ils
savent que la police sera moins arbitraire que la population » (Officier de police judiciaire
participant au groupe de discussion des bénéficiaires)

160
Annexe D10 : Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des
Communes de Kisenso et de Kimbanseke - PAIDECO-Kin
I: Profil de l’Intervention
Cette intervention est un appui général au plan de développement de deux communes de
Kinshasa pour améliorer l’accès aux services sociaux de base, lutter contre l’érosion et
dynamiser les activités économiques. Certains volets de cette intervention relèvent plus
directement des aspects de P&I : 1) la création d’un mécanisme de concertation entre
représentants de la population et autorités locales 2) la réhabilitation d’infrastructures
communales et la mise à disposition de personnel administratif communal et 3) la promotion
d’une politique communale de communication.
1. Bailleurs La Coopération belge (DGCD)
2. Partnaires / Agence La Coopération Technique Belge (CTB)
d’exécution Le Ministère du Plan
Le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation
Le Gouvernorat de Kinshasa
Les communes de Kisenso et Kimbanseke
3. Objectifs Améliorer de manière durable les conditions de vie des populations
des communes de Kisenso et de Kimbanseke au travers d’une
meilleure gouvernance locale.
4. Principales 1. Mise en oeuvre du plan communal et local de développement par
activités P&I et autres un fonctionnement participatif des CLD et CCD.
2. Réhabilitation des infrastructures publiques et parapubliques
3. Promotion du développement local
4. Renforcement des capacités de gestion des acteurs locaux
5. Promotion de la communication publique
6. Mise à disposition de personnel communal
5. Groupes cibles / La population et les autorités communales de deux communes semi
Bénéficiaires urbaines en périphérie de Kinshasa :
- Kisenso : commune de 230.000 habitants, la plus pauvre de la
capitale.
- Kimbanseke : commune de 700.000 habitants, la plus peuplée de la
capitale, avec un niveau de revenus parmi les plus faibles.
6. Liens principaux Appui au renforcement de l’Etat de droit et à la restauration de la
avec autres justice en RDC – RCN Kinshasa/Bas Congo.
interventions
7. Durée Quatre ans
8. Date de démarrage Janvier 2006.
9. Budget total EUR 5.950.000118

II: Evaluation globale

Pertinence
PAIDECO est une intervention qui poursuit un appui de développement communautaire mené
par le Fonds de Survie de la Coopération belge dans la commune de Kisenso depuis 2001.
118
Cette intervention fait partie d’un programme global financé par la coopération belge qui regroupe trois
PAIDECO (Kinshasa, Bas Congo/Bandundu et Katanga) qui ensemble représente un montant de 18.400.000 €.
Les trois interventions évoluent chacune à leur propre rythme. L’évaluation porte sur le seul PAIDECO
Kinshasa.

161
Cette continuité a permis de tenir compte précisément des caractéristiques de l’environnement
dans lequel se déroule l’intervention.
Au-delà des logiques de participation et de renforcement des capacités des acteurs locaux,
déjà promues depuis 2001 dans une des deux communes, le projet PAIDECO s’intègre dans la
logique politique et institutionnelle choisie par la RDC de développer une administration
décentralisée du territoire.
Ainsi le projet PAIDECO utilise sa démarche participative de développement local pour tester
et préfigurer d’éventuelles futures modalités de décentralisation qui pourraient découler des
textes légaux récemment adoptés en matière de décentralisation. Il s’attache ainsi à renforcer :
- une stratégie de responsabilisation des acteurs locaux et de renforcement de leurs
capacités,
- une nouvelle relation de collaboration avec les représentants du pouvoir central axée
sur une reddition des comptes vers la population,
- une mise en cohérence de la politique communale entre les choix infra communaux
(quartier) et les politiques supra communales (province et administration centrale),
- le respect des principes liés à une gouvernance démocratique qui ont eux-mêmes
inspirés et fondés l’option pour une administration décentralisée du territoire.
Ce projet est mis en œuvre avec un niveau de pouvoir, la commune, qui traditionnellement n’a
eu que très peu d’autonomie, de capacité et de responsabilité depuis l’indépendance de la
RDC. Il intervient dans la périphérie la plus pauvre de Kinshasa : c’est à la fois une
opportunité (forte demande) et une contrainte (besoins énormes, conditions d’intervention
matérielles et logistiques très difficiles).
L’intervention part de l’hypothèse que la mise en application des principes de la
décentralisation adoptés dans la constitution de la RDC, sera effective à court ou moyen
terme.
En confrontant l’analyse des documents du projet aux données récoltées par interviews et
dans les groupes de discussions, notre évaluation à la pertinence de ce projet. Il vise à
améliorer la gouvernance locale en agissant sur la manière de gérer les plans de
développement. Ce projet touche des couches de populations vulnérables : les quartiers les
plus pauvres de Kinshasa, des groupes de femmes organisées en ONG, etc., sans se focaliser
sur l’un ou l’autre groupe vulnérable en particulier.

Efficacité
L’intervention PAIDECO a investi, au départ, une majorité de ses moyens dans l’amélioration
des infrastructures sociales et des infrastructures publiques communales. Cette stratégie a
permis de répondre à des besoins immédiats de la population (écoles, centres de santé, lutte
anti-érosive, salles communales, etc.). Sur cette base, les structures de concertation mises en
place (Comités Locaux de Développement - CLD et Comités Communaux de Développement
– CCD) ont pu se concentrer directement sur des problèmes utiles à la population.
Les moyens réservés au fonctionnement des mécanismes de participation et de gouvernance
(fonctionnement des CLD et CCD, communication communale, capitalisation et diffusion des
acquis) peuvent ainsi apparaître limités et cette modicité est d’ailleurs critiquées par les
membres de ces structures de concertation. Des moyens supplémentaires pour le
fonctionnement direct des structures communales sont néanmoins dégagés dans un second
temps avec la mise à disposition de personnel communal.
Une approche alternative aurait pu être d’instituer d’abord sous forme de loi les mécanismes
de concertation communaux et de les mettre ensuite en œuvre. L’approche pragmatique
utilisée ici est probablement la plus efficace, dans la mesure où elle permet une plus grande
implication de la population locale.

162
Efficience
Le PAIDECO mise sur le bon fonctionnement des structures participatives de concertation
locale et communale pour induire des changements de politiques, de comportement et de
pratiques. Cet objectif est partiellement atteint, au niveau des comportements et des pratiques
par une gestion plus objective, plus collective et plus structurée des choix de développement
communal.
Plusieurs obstacles viennent néanmoins freiner la réalisation de cette intervention :
- la lourdeur de la gestion en régie belge de cette intervention,
- le fait que les autorités communales sont encore désignées et non élues119,
- l’incertitude sur la manière dont les leçons de ce projet pilote seront prises en compte
pour une éventuelle généralisation de leur application (les fonctions du CCD seront-
elles absorbées par les futurs conseils communaux élus ou comme le prône le projet se
transformeront-elles en conseils consultatifs permanents ?).

Impact
L’intervention PAIDECO a certainement permis un réel choix participatif des investissements
de développement qui sont faits au niveau communal et des quartiers. Ce fonctionnement est
en soi un processus d’apprentissage de la gouvernance locale : choix démocratique des
projets, notation objective des priorités, utilisation de la procédure des marchés publics,
publicité des décisions et des raisons des choix, etc.
L’intervention a également introduit une pratique de la communication au niveau de la
commune (publication d’un journal, émission de radio, affichage public, etc.) même si cette
communication est encore, pour certains représentants de la société civile, insuffisante et trop
exclusivement porteuse du point de vue des autorités locales. Cette stratégie de la
communication est reprise plus globalement par la CTB qui mène ainsi une politique de
transparence (d’imputabilité) sur son propre travail. Elle intègre là une dimension innovante
en matière de P&I, soulignant que l’exigence de l’imputabilité ne se limite pas uniquement
aux autorités publiques mais concerne aussi les autres intervenants dans les projets.
Les analyses d’identification préalable à cette intervention ont mis en exergue l’impact des
appuis antérieurs (2001 à 2005) qui n’avaient été menés que sur la seule commune de
Kisenso : l’amélioration de l’accès à l’eau et à la scolarisation sont significativement plus
importante à Kisenso par rapport à Kimbanseke où le projet ne démarre qu’à partir de 2006.
En outre une différence significative est aussi constatée dans la perception de bien-être et dans
la confiance accrue dans les autorités communales120. L’intervention, en poursuivant ce projet
sur Kisenso et en l’élargissant à Kimbanseke, vise à démultiplier ce type d’effets.
L’impact de cette intervention sur les changements de comportements en général ne sera
réellement possible que si cette expérience pilote est prise en compte par les autorités
nationales et les bailleurs pour en assurer la généralisation.

119
Les premières élections communales sont prévues en RDC dans le courant de l’année 2008.
120
Evolution de 2002 à 2005 :
Accès à l’eau : Kisenso : 68%  81% Kimbanseke : 59 %  55 %
Perception de bien être : Kisenso : 65%  75% Kimbanseke : 62 %  61 %
Confiance dans les agents communaux : Kisenso : 13%  17% Kimbanseke : 12 %  8 %

163
Durabilité
La réhabilitation et la construction d’infrastructures communales, les mécanismes de
concertation et de communication entre les autorités communales et la population, sont de
nature à renforcer la durabilité du projet.
Toutefois cette durabilité est dépendante de trois facteurs au moins :
- les élections locales, prévues en 2008, qui risquent de remettre en question les
structures de concertation lorsque les conseils communaux seront installés,
- la capacité politique et administrative du Ministère de l’Intérieur à généraliser la mise
en place de structures de concertation locale telles qu’elles existent dans le cadre de
cette intervention,
- l’impact budgétaire de la décentralisation sur les finances communales qui devrait
permettre aux communes de palier à la disparition à terme du financement extérieur.

Enseignements tirés
Actions de développement concrètes : dans une société de très grande pauvreté, la prise en
compte des besoins essentiels est un facteur de mobilisation qui dynamise la réalisation
d’action de P&I. Ceci interpelle la stratégie des bailleurs : est-il plus opportun de mener des
interventions d’appui à la P&I consacrée exclusivement à cette problématique ou mener des
appuis à la P&I à l’intérieur de projets de développement plus globaux ?
Impact des changements législatifs : l’adoption d’une législation qui transforme le système
politique peut induire des aspirations aux changements, qui peuvent s’avérer difficiles à
prendre en charge lorsque les outils administratifs ne sont pas renforcés. Ici, dans le contexte
de grande pauvreté de l’administration congolaise, les premiers textes sur la décentralisation
ont créé des attentes au niveau provincial mais aussi local qui ne sont pas rencontrées.
Rapprocher changements législatifs et capacité administrative de mise en œuvre est
certainement un enjeu crucial à prendre en compte par les bailleurs.
Limite de l’intervention locale et des activités « pilote » : L’objectif du PAIDECO dépasse les
moyens et les responsabilités tant du projet lui-même que des autorités locales (certaines
parties du plan communal de développement dépendent d’action à réaliser au plan provincial
ou national) : la méthode participative permet aux acteurs du projet de mieux percevoir les
responsabilités respectives mais induit des frustrations dans la mesure où les niveaux
supérieurs responsables ne sont pas impliqués dans l’intervention. Ceci interpelle les bailleurs
sur la nécessité, lorsqu’ils appuient des interventions pilote comme PAIDECO, de soutenir en
parallèle un programme d’intégration de ces initiatives dans une stratégie législative et de
développement plus large.

Commentaires sur le modèle de changement

Prenant pour hypothèse que la gestion participative au niveau communal des plans de
développement peut améliorer leur efficacité, l’intervention a multiplié ces lieux de
concertation et de communication entre population et autorité publique. Cette démarche a
permis un rapprochement des parties et une meilleure compréhension des responsabilités
mutuelles. Sur base de cette amélioration de la confiance, la population est mieux informée et
plus impliquée dans les choix en matière de développement qui sont pris au niveau local.

164
III: Modèle de Changement
Changements de
Canaux P&I : Canaux P&I :
Hypothèses politique et de
Activités Résultats
pratiques : Résultats

Diminution des procès

Gérer de manière 1 CCD par commune, 17 CLD d’intention à l’égard des
participative les actions à Kisenso et 30 CLD à Participation des
représentants de la société autorités publiques : vision
de développement Kimbanseke sont actifs. Ils du développement un peu
renforce la démocratie participent à la réalisation des civile locale à la mise en
œuvre des plans mieux partagée entre les
locale et améliore la plans de développement acteurs.
qualité des projets. communaux. communaux de
développement.
Augmentation de la
La population est confiance de la population
Réhabilitation et construction
demandeuse de pouvoir en la participation.
d’infrastructures sociales et Prise de conscience des
participer au choix
communales. responsabilités partagées
d’orientation de son ONG et entreprises locales
développement. dans le développement
(communes, gouvernorat, plus souvent sollicitées pour
Formations à la gestion des réaliser les réhabilitations et
Les comités de entreprises publiques, etc.)
projets selon des modalités les constructions locales.
développement peuvent transparentes.
devenir un outil de Population mieux informée.
contre-pouvoir, de Rapprochement et
proposition et de Mise en place d’une augmentation de la CLD et CCD deviennent des
concertation à l’égard des communication locale plus confiance entre les citoyens organes consultatifs
autorités locales. systématisée : journal, affiche, et les autorités locales. reconnus et formalisés par la
émission radio. législation.

165
IV: Données primaires et secondaires pertinentes récoltées sur le terrain

1. Documents pertinents consultés

CTB : Portefeuille de projets PAIDECO, fiche des projets, septembre 2007.

CTB : Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des Communes de Kisenso et
de Kimbanseke dans la ville de Kinshasa (PAIDECO-Kin) – RDC 05 045 01 – Document
technique et financier.
CTB : &CO Consolidons la Paix, n°1, le Magazine de la coopération belge en RD Congo,
février 2007.
DGCD : Note Stratégique RDC, décembre 2002.
DGCD : La Coopération belge au développement en RD Congo, octobre 2007.
NZELA YA LOBI, Le journal de la coopération belge à l’Est de Kinshasa, n°3, novembre-
décembre 2007.

2. Données quantitatives et qualitatives consultées et/ou récoltées

Interview de Mussa ABDUL RAZAC Mussa, Bourgmestre de la commune de Kisenso,
05/12/2007.
Interview de Hervé CORBEL, Assistant technique, Kinshasa, 05/12/2007.
Interview de Erwin DICKENS, Assistant technique principal, Kinshasa, 06/11/2007 et
05/12/2007.
Interview de Marie NYANGE, Conseillère, Kinshasa, 05/12/2007.
Groupe de discussion avec 24 représentants du comité communal de développement de
Kisenso et du comité local de développement du quartier Mission, Kisenso, 05/12/2007.
Groupe de discussion avec 20 représentants des bénéficiaires du projet et des organisations de
la société civile de Kisenso, 05/12/2007.

3. Citations pertinentes de parties prenantes ou d’informateurs clés

«Les autorités publiques ont pris connaissance du fonctionnement des CCD et des CLD. C’est
au Ministère de l’Intérieur de pérenniser et de reconnaître maintenant ces structures pour le
futur. C’est une question plus politique qui relève maintenant plus des services de l’attaché de
coopération de l’Ambassade de Belgique. » (Assistant technique, CTB)
« La participation des représentants de la population dans les CLD et les CCD, c’est toujours
sur base volontaire : pour nous qui devons chaque jour subvenir à notre survie, une demi
journée ou une journée de réunion sans revenu, c’est dur, cela manque de motivation. »
(Représentant dans le groupe de discussion des CCD)
« Les formations que nous suivons sont positives mais alors les personnes se méfient parfois
de nous. Il reste encore beaucoup à faire par rapport aux autorités locales, qui ne sont pas
encore habituées au changement, qui s’en méfient.” (Bénéficiaire lors de la discussion de
groupe)
Annexe E: Liste des personnes consultées/interviewées

Representatives of public authorities

Ministry of BONGE GIBENDE Benjamin, Director of External Resources

Plan
BONGOLO LEBADU C.D., Coordination of the Technical Assistance
KANENE MUKWANGA Théo, Division of NGO and civil society
KAMITATU ETSU, Minister of Plan
KASUMBU BORREY Armand, Chief of Cabinet
Ministry of LOKWA ILWALONA Eugène, Minister for Human Rights
Human
Rights OLENA OKONDJI Basile, Chief of Cabinet

Ministry of ETCHUMBA Albert, Advisor, Division for the decentralisation

Internal
Affairs
Ministry of LATEBO EKWA Inier, Legal Advisor
Justice
National KALENGAY Willy Albert, Political Advisor
Assembly
LYBIA DJUBU Norbert, Advisor
MOLAMBA M, Study Department
RICHE Manya, Advisor of the chairman
TSHISUAKA KABANDA Constantin, General Secretary
VUNDUAWE te PEMEKO Felix, Member of the Assembly
Senate KENGO wa DONDO Léon, Chairman
MASIKA KATSUVA Martine, General Secretary
MUTSINGA Modeste, Rapporteur, Former chairman of HAM
MWEMBO MUKISHI Jean Claude, Communications Advisor
HAM KAMBALE Esdras, Chairman a.i., National Office
MUKAMBILWA Primo, Vice Chairman a.i., National Office
MUKUNA Eddy, Advisor, National Office
Provincial ILUNGA MBIDI Kabala, Chairman, Provincial Assembly, Mbuji Mayi.
Autorities
NGOY KASANJI Alphonse, Governor, Province of Kasaï Oriental, Mbuji
Mayi.
NGALULA Félicité, Questeur, Assemblée provinciale, Mbuji Mayi.
NUMBI Alidor, Secrétaire, Assemblée provinciale, Mbuji Mayi.
SHUNGU Lucie, Vice-Présidente, Assemblée provinciale, Mbuji Mayi.

167
International Governmental & Multilateral Partners

BDC CARTIER Paul, Senior Cooperation Advisor, Belgian Embassy

GALLEZ Alain, Cooperation Advisor, Belgian Embassy
GODFROID Ivan, Conflict Prevention Division, HQ
MAYEMBA Célio, Cooperation Deputy Advisor, Belgian Embassy
BTC BOEVE Marie Christine, Communication Department, HQ
DEMEURE Manolo, Resident Representative
FRANCOYS Michel, Operation Department, HQ
MESSIAEN Laurent, Senior Technical Advisor, Civil Service Reform
SACRE Carol, Communication Department, HQ
CIDA SAINT LAURENT Luc, Second Secretary, Embassy of Canada
DFID ABBOT Joanne, Social Development Adviser, British Embassy
BAL-MAYEL Adi, Programme Officer, British Embassy
BLAKE Oliver, Governance Advisor, British Embassy
DISASI Claude, Advisor, British Embassy
MABAYA Jean-Paul, Assistant Governance Adviser, British Embassy
MAGONGO Bonaventure, Advisor, British Embassy
EU POLARA Teresa, Kinshasa Office
FRANCE DUARTE Loïc, Advisor, French Embassy
MONUC AMANI Amadou, Advisor, Rule of Law, Kinshasa Office
NDIAYE Raoul, Coordinator, Electoral Division, Kinshasa Office
SIDA ETZELL Christina, First Secretary, Swedish Embassy
HELLGREN Anders, Country Program Coordinator, Africa, HQ
LADEBORN Eva, Desk Officer DRC, Headquarter
PALMGREN Asa, Development Officer, Swedish Embassy
THUNBERG Jenny, Program Officer, Democratic Governance, HQ
UNDP BAILLY Elisabeth, HR Department, Kinshasa Office
KALASI NGAY Guy, Program Officer, Governance, Kinshasa Office
KAROUNGA Keita, Team Leader Governance, Kinshasa Office
MUKOKO Daniel, Advisor, Political Unit, Kinshasa Office
USAID ADAMS Kaya, Democracy and Governance Officer, Kinshasa Office

168
International NGOs

11.11.11 BANYWESIZE CHIMANUKA Aleki, Deputy Coordinator, Kinshasa

HOREMANS Bart, Coordinator of the Liaison office, Kinshasa
VERLEYEN Han, Africa Desk Officer Africa, HQ
Broederlijk CALMEYN Stefaan, Desk Officer Africa, HQ
Delen
Christian Aid MIAGLIA, Jacques, Coordinator DRC

IEOI DEBOEY Karin, International Relations, CSC, HQ

MUSABYIMANA Tatien, Desk Officer Africa, WSM, HQ
ROUSSEAU Véronique, International Relations, CSC, HQ
RCN DUHAMEL Gaétan, Coordinator, Kinshasa

Civil Society Organisations

CNONG MABALA Robert, Executive Secretary

CSC DUNIA Symphorien, Chairman
KIPULU KATANI Angélique, Member of the Ececutive Board
LOFETE Martin, Vice Chairman in charge of the training pogram
MBUANDI Hilaire, Vice Chairman
LIGUE DES BANZA Sabin, Vice Chairman, Kinshasa
ELECTEURS
NGUYI Raphaël, in charge of relations with partners, Kinshasa
RODHECIC MINANI BIHUZO Rigobert, Coordinator of the Jeremie Group, Kinshasa
3TAMIS MWEZE Franck, Coordinator, Bukavu

Resources Persons

DSCRP KALONJI NTALAJA, Coordinator, Kinshasa

SENAREC TANSIA Michel, Coordinator, Kinshasa
NADYC MBAMBI MAZEBO Pierre, Secrétaire Permanent, Kinshasa
CENADEP HAMULI KABARHUZA Baudouin, Directeur Général, Kinshasa

169
Project Stakeholders

Radio Okapi BA Amadou, Head Radio Okapi, Mbuji Mayi

1 FOCUS GROUP with 6 radio listeners in Mubji Mayi
1 FOCUS GROUP with 5 radio listeners in Kinshasa
AIT BANZA KAMUELA Ghislain, Coordinator, BIEL, Mbuji Mayi
BUBAKA Bonani, National Expert, PNUD/AIT, Kinshasa
KAMUANYA Christine, Member, CVR, Mbuji Mayi
MBAYA MBABU Célestin, Member, CVR, Mbuji Mayi
MUISANGIE Marie Thérèse, Chairman, CVR, Mbuji Mayi
MUTOMBO HANSHI Faustin, Coordinator, HAM, Mbuji Mayi
NGOLO KAUMBU Sophie, Member, CVR, Mbuji Mayi
NGWAZA Marc, Consultant, PNUD/AIT, Kinshasa
STROUX Danielle, Technical Advisor, PNUD/AIT, Kinshasa
TSHIBONDO MUTSHITA Michel, Chairman, CELC, Mbuji Mayi
TSHIONGO, Stanislas, Coordinator, ONDH, Mbuji Mayi
TSHISWAKA Hubert, Coordinator CEI, Mbuji Maji
EISA’s LUBAMBA Hector, expert, EISA, Kinshasa
support for
elections. TOHBI Vincent, Resident Director, EISA, Kinshasa

Support BANZA KAMUELA Ghislain, Director, Radio Fraternité and Association

SFCG/Centre Congolaise de Presse, Mbuji Mayi
Lokolé
NSIMBA Sosthène Serge, Program Officer, Lokole Center, Kinshasa
NTUMBA Cédric, Director, Radio Mont Carmel, Mbuji Mayi
SLACHMULLDER Lena, Coordinator SFCG, Kinshasa
2 FOCUS GROUP with radio listeners in Mubji May and in Kinshasa (see
above)
WWICS ZACHARIAH George, Governance Unit, UNDP, Kinshasa
Initiative
GW – Link MWAMBA Nestor, Project Officer, CRONG, Mbuji Mayi
natural
ressources NGONDE Amigo, ASADHO
exploitation NGONGO René, Coordinator, OCEAN, Kinshasa
and conflict
TERSTAKIAN Carina, Lead Campaigner RDC, GW HQ (telephone
interview)
Support of BINTU MATABARO Jeanette, Chairman, AMED, Kinshasa
CNONG
NKANDA, Jean-Marie, Coordinator, GEDI, Kinshasa
GENE W. Rigo, Program Officer, CNONG, Kinshasa

170
Training BIUMA Constantin, Secretary, CSC, Mbuji Mayi
program of
CSC KAMANGA Basile, Secretary, CSC, Mbuji Mayi
LOFETE Martin, in charge of the training program, CSC, Kinshasa
MAYOMBE Jean, Vice-Chairman, Public Sector, CSC, Kinshasa
MBUANDI Hilaire, Vice-Chairman, CSC, Kinshasa
MWAMBAY Célestin, Vice-Chairman, CSC, Kinshasa
1 GROUP DISCUSSION with 22 people (delegates and permanent
members of the Trade Union in the Public Sector)
RCN DECARNIERES Aurore, Deputy Coordinator, RCN, Kinshasa
LABORDE Michèle, Legal expert, RCN, Kinshasa
MUDINDI Benoît, in charge of pedagogy, RCN, Kinshasa
MUPEPE Odon, Project Officer, RCN, Kinshasa
SOLLOWAY Harriet, Rule of Law, MONUC HQ, Kinshasa
1 OBSERVATION : workshop with 30 people (10 policemen, 18
representatives of civil society and 2 moderators)
1 FOCUS GROUP with 9 training beneficiaries (policemen, civil society)
PAIDECO ABDUL RAZAC Mussa, Mayor of Kisenso City
CORBEL Hervé, Technical Advisor, PAIDECO, Kinshasa
DICKENS Erwin, Senior Technical Advisor, PAIDECO, Kinshasa
NYANGE Marie, Advisor, PAIDECO, Kinshasa
1 GROUP DISCUSSION : 24 people of the local council of Kisenso
1 GROUP DISCUSSION : 20 beneficiaries and civil societies of Kisenso

Participants of the Restitution Workshop

ADAMS Kaya, USAID
AMOROS Anne-Marie, Radio Okapi
BAMBA Gertrude, AWEPA
CORBEL Hervé, PAIDECO
DUHAMEL Gaetan, RCN
GARBARINO Sabine, OPM/DRIS
GREGA Pierre, DRIS
HOOGHE Ivo, SES
HOREMANS Bart, 11.11.11
KALONJI NTALAJA, DSCRP
MABALA Robert, CNONG

171
 MABAYA Jean Paul, DFIFD
MASIALA Innocent, NADYC
MAYEMBA Célio, BDC
MAYOMBE Célestin, CSC
MIAGALA Jacques, Christian Aid
NGIMBI Hector, EISA
NGONGO René, OCEAN
NSIMBA Sosthène Serge, Centre LOKOLE
RUKENGWA Pascal, CEI
SWINNEN Johan, Ambassador of Belgium
TSHIONZA MATA Georges, SERACOB/DRIS

172
Annexe F: Guides d’interviews

1. Evaluation P&I : étude de cas RDC. Mission principale : guide d’entretien pour
l’évaluation des interventions.

1. Introduction et présentation rapide de l’objectif de l’évaluation (en principe inutile car

ils connaissent l’évaluation, mais si jamais il y avait encore des questions à ce propos…) :
o améliorer la compréhension de l’aspect CV&A au niveau des partenaires du
développement en détaillant les approches et stratégies qui sont utilisées pour
améliorer l’aspect CV&A dans un éventail de contextes de pays en
développement ; et tirer dans le même temps des enseignements quant aux
approches qui ont le mieux fonctionné, à quel endroit et pourquoi (expliqué plus
en détail le sens de ces concepts) ;
o évaluer les effets d’un éventail d’interventions CV&A de donateurs au niveau de
la gouvernance et de l’efficacité de l’aide, ainsi que la durabilité desdits effets ;
o évaluation se limite à une dizaine de projets soutenus par les coopération UK,
Suédoise et Belge, sélectionnés durant la mission de démarrage.
Pour le moment différentes études de cas sont menées au Bangladesh, Indonésie,
Mozambique, Népal et RD Congo.

Nous avons rencontré des personnes ressources (représentant du gouvernement, de la

société civile et de quelques organisations internationales) et des représentants des bailleurs
(DFID, SIDA, BE).

2. Pouvez-vous expliquer rapidement en quoi consiste le projet que vous réalisez

actuellement avec l’appui du bailleur X ?
Points d’entrée :
o Quels sont les acteurs, les groupes qui sont impliqués dans le projet ? Pourquoi ?
Quelles sont les relations entre eux ? (Schéma)
o Quel est le groupe cible principal de ce projet ?
o Comment ce projet/les acteurs de ce projet soutient les citoyens dans leur capacité à
exprimer leur vue, leur préférence ? Comment ce projet renforce la participation des
populations ? (Réunion, formation, ateliers, campagne d’information, réunions
publiques)
o Comment ce projet supporte les institutions de l’Etat (local autorité, gouvernement,
parlement, etc.) pour pouvoir mieux répondre aux besoins ou aux interpellations des
citoyens et agir dans ce domaine de manière plus transparente ?
o Relevance du projet : ce projet intervient-il à un bon moment, dans un bon contexte
pour sa réalisation ? La situation au départ a-t-elle été bien analysée ?

3. Quels sont les problèmes et les contraintes que vous rencontrez pour réaliser ce projet ?
Quels sont les opportunités et les atouts sur lesquels vous pouvez vous appuyer pour
réussir ce projet ?
Point d’entrée :
o Décentralisation, élection, transition

173
 o Forces : changement de politiques, stabilité politique, appui extérieur
o Contraintes : corruption, Etat fragile, conflit, institutions instables, contraintes
financières

4. Quels sont les résultats attendus par ce projet (au regard du renforcement de la
participation des citoyens et de la capacité de réponse et de transparence des autorités) ?
o Quels sont les résultats concrets déjà réalisés ? Est-ce conforme avec ce qui avait été
prévu ?
o Ces résultats sont-ils proportionnels aux moyens mis en œuvre pour les réaliser ? Y
aurait-il d’autres manières d’utiliser plus efficacement ces moyens pour atteindre les
résultats ?
o Comment expliquez-vous que certains résultats ne sont pas atteints ou ne rencontrent
pas les objectifs ? Certains résultats non prévus ont-ils été atteints et pourquoi ?
(efficience)

5. En quoi votre projet contribue au renforcement de la bonne gouvernance et de la

démocratie au Congo ?
o Changement dans les politiques, dans les comportements, dans les pratiques ?
(différents acteurs : bénéficiaires –en particulier groupes vulnérables et femmes-,
médias, société civile, autorités publiques, etc.)
o Pensez-vous que les résultats du projet seront durables (se maintiendront), lorsque le
soutien extérieur de ce projet sera terminé ?
o Dans un Etat fragile : quelle est, selon vous, la priorité ? Renforcer la société civile ou
structurer l’Etat pour qu’il assume ses responsabilités ? Comment établir un équilibre
entre les deux ? Cet équilibre existe-t-il en RDC ? En quoi votre appui facilite, favorise
un tel équilibre ?

6. Comment évaluez-vous l’apport des bailleurs externes à vos activités ?

Les soutiens sont-ils suffisamment coordonnés entre les donateurs ? Comment cet apport
s’adapte au procédures et méthodes de votre institution ? Qu’en est-il de la continuité de cet
apport ?

2. Evaluation P&I : étude de cas RDC Mission principale : guide d’entretien pour la
rencontre avec les bailleurs.

1. Présentation rapide de l’objectif de l’évaluation (en principe inutile car ils connaissent
l’évaluation, mais si jamais il y avait encore des questions à ce propos…) :
o améliorer la compréhension de l’aspect CV&A au niveau des partenaires du
développement en détaillant les approches et stratégies qui sont utilisées pour
améliorer l’aspect CV&A dans un éventail de contextes de pays en
développement ; et tirer dans le même temps des enseignements quant aux
approches qui ont le mieux fonctionné, à quel endroit et pourquoi ;
o évaluer les effets d’un éventail d’interventions CV&A de donateurs au niveau de
la gouvernance et de l’efficacité de l’aide, ainsi que la durabilité desdits effets ;
o évaluation se limite à une dizaine de projets soutenus par les coopération UK,
Suédoise et Belge.

174
2. En général, quels sont les canaux concrets – à savoir les acteurs, les forums et les
mécanismes – qui contribuent:
(i) à donner la parole aux citoyens et à renforcer leur autonomisation;
(ii) à accroître le rôle des populations elles-mêmes (en particulier les groupes de pauvres
et d’exclus, ainsi que le rôle des femmes ou de leurs représentants) dans les processus de
gouvernance; et
(iii) à responsabiliser les gouvernements vis-à-vis de leurs citoyens ?

3. Comment définir plus spécifiquement le rôle des différentes catégories d’acteurs qui
agissent dans ce contexte en RDC :
o société civile inorganisée
o ONG
o Médias
o Partis politiques
o Secteur privé – organisations patronales
o Syndicats – organisations sociales
o Autres : expliquez

4. Dans un pays qui sort de crise comme la RDC (Etat fragile), quelles sont les éléments
différents, spécifiques que vous voudriez souligner dans cette problématique de CV&A ?

5. Concrètement, quels sont les résultats en matière de CV&A que ces différents canaux
ont pu atteindre :
- durant la transition ?
- depuis la transition ?
Y-a-t-il une différence entre ces deux périodes ? Pourquoi ?

6. L’appui de votre pays dans ce secteur a-t-il eu un effet sur cette problématique de
CV&A en RDC ? Comment pouvez-vous décrire les particularités, spécificités de votre
appui ? En quoi vos approches et stratégies ont-elles un effet ? Quels sont les résultats
positifs qu’on peut en tirer ? Quelles sont les faiblesses qu’il faut éviter ? Existe-t-il des
contraintes internes, externes qui handicapent les résultats de cet appui ? Quelles sont les
opportunités sur lesquelles vous pouvez vous appuyer pour améliorer vos résultats ?

7. Plus globalement : permettre au citoyen d’améliorer son expression à l’adresse de

l’autorité publique, améliorer son autonomisation et renforcer la capacité de l’autorité à
assumer sa responsabilité à l’égard du citoyen : en quoi ces éléments permettent-ils de
progresser dans la réalisation d’objectifs de développement plus larges, tels que la réduction
de la pauvreté et les OMD ? En particulier, quels sont les principaux scénarios qui
permettent que les progrès réalisés en matière de participation citoyenne et de
responsabilisation aient des répercussions plus larges en matière de développement ?

8. Quels enseignements peut-on tirer, en matière d’efficacité, de l’expérience acquise à ce

jour par vos appuis aux interventions CV&A si l’on se réfère notamment aux principes
inscrits dans la Déclaration de Paris ?

175
- en quoi vos appuis permettent une plus grande appropriation par les congolais eux-mêmes
(tant du côté voice –ONG, société civile, etc.- que du côté accountability : pouvoir public,
etc.) de cette logique de la CV&A ?
- comment vos appuis s’adaptent-ils aux modalités de gestion propres à la RDC
(alignement) ?
- comment vos appuis s’intègrent-ils/ se coordonnent-ils avec les appuis des autres bailleurs
internationaux (harmonisation) ?
- quels sont les mécanismes concrets qui dans les appuis que vous accordez, facilitent un
partage des responsabilités entre les bailleurs et les acteurs congolais ?

9. En soutenant des appuis à la CV&A, devez-vous différencier votre soutien en fonction

du fait que vous travaillez avec les ONG, les syndicats, les médias, les organisations des
droits de l’homme, organisations d’employeurs, les ministères, etc. Quelles sont ces
différences éventuelles ? Pourquoi ? Quels sont les acteurs/les actions prioritaires à soutenir ?
Pourquoi ?

10. Dans un Etat fragile : quelle est, selon vous, la priorité ? Renforcer la société civile ou
structurer l’Etat pour qu’il assume ses responsabilités ? Comment établir un équilibre entre
les deux ? Cet équilibre existe-t-il en RDC ? En quoi votre appui facilite, favorise un tel
équilibre ?

176
Annexe G: Documents consultés

Cadre méthodologique de l’évaluation

DAVIES, R., DART, J: “The ‘Most Significant Change’ (MSC) Technique”. CARE
International, 2005

FORESTI, M., SHARMA, B., O”NEILL, T. and EVANS, A.: “Evaluation of Citizens’ Voice
and Accountability: Evaluation Framework”. ODI, August 2007

FORESTI, M., SHARMA, B., O”NEILL, T. and EVANS, A.: “Evaluation of Citizens’ Voice
and Accountability: Evaluation Framework, Annex A: Methodological Guidance for Country
Case Studies”. ODI, August 2007

O”NEILL, T., FORESTI, M., and HUDSON, A.: “Evaluation of Citizens’ Voice and
Accountability: Review of the Literature and Donor Approaches Report”. London, DFID,
August 2007

PERFORMANCE ASSESMENT RESOURCE CENTRE: “Voice and Accountability Quality

Assurance Process: Review of Evaluation Framework and Methodological Guidance for
Country Case Studies”. August 2007

START, D, HOVLAND, H: “Tools for Policy Impact: a handbook for researchers”. ODI,
2004

Général
DFID: “Why we need to work more effectively in Fragile States”. London, January 2005

DFID: “Eliminating world poverty: Making governance work for the poor. - Helping to build
state s that work for poor people”. London, July 2006.

OCDE (CAD) and TRANSPARANCY INTERNATIONAL: « Le Forum des partenaires au

développement sur l’amélioration de l’efficacité des donneurs dans la lutte contre la
corruption ». Paris, 9-10 December 2004.

OCDE (CAD) : « Harmoniser l’aide pour renforcer son efficacité ». Document sur les bonnes
pratiques, 2003

ODI: « Harmonisation and Alignment in Fragile States ». Senior Level Forum on

Development effectiveness in Fragile States, Draft report. London, 13-14 January 2005.

PNUD : « Rapport Mondial sur le Développement Humain ». Economica, La Découverte,

New York, Paris, 2002, 2005, 2006 et 2007/8.

RIST Gilbert : « Le développement. Histoire d'une croyance occidentale ». Presse de Science

Politique, Paris 2001

TRANSPARANCY INTERNATIONAL : « Indice de Perceptions de la Corruption 2005 ».

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Contexte de la RDC

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CCRE : « Rapport sur les ressources extérieures mobilisées pour le développement de la
RDC (exercices 2001-2002) ». Kinshasa, décembre 2002

CDCE : « Rapport d’observation des élections présidentielle, législatives et provinciales, en

RDC », Kinshasa, Mars 2007.

DE VILLERS Gauthier : “De Mobutu à Mobutu – Trente ans de relations Belgique - Zaïre »,
De Boeck Université, Bruxelles, 1995.

DE WITTE Ludo : “L’assassinat de Lumumba”. Karthala, Paris, 2000.

GOVERMENT OF DRC : « Document de Stratégie de la Croissance et de la Réduction de la

Pauvreté de la République Démocratique du Congo ». June 2006.

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Democratic Republic of Congo”. June 2004.

GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT: « République

Démocratique du Congo, Document de stratégie par pays axés sur les résultats 2005-2007 ».
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GROUPE DE LA BANQUE AFRICAINE DE DEVELOPPEMENT: « République

Démocratique du Congo : Document de stratégie par pays, 2003 – 2006 ». Département des
Opérations, Tunis, Octobre 2003

INTERNATIONAL RESCUE COMMITTEE: « Mortality in the Democratic Republic of

Congo, Results from a Nationwide Survey », Conducted September-November 2002, reported
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INTERNATIONAL RESCUE COMMITTEE: « Mortality in the Democratic Republic of

Congo, An Ongoing Process ». Fifth and latest survey, covering the period from January 2006
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MARYSSE Stefaan: « De Informele sector in Zaire ». Centrum Derde Wereld, Antwerpen,

1993.

MINISTERE DU PLAN DE LA RDC – SENAREC : « Bilan et perspectives du processus de

renforcement des capacités en RDC (2001-2004) ». Kinshasa, mai 2005.

MINISTERE DU PLAN DE LA RDC : « Pauvreté, Insécurité et Exclusion dans le province

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la RDC, Septembre 2007.

MINISTERE DU PLAN DE LA RDC – Direction de la coordination des ressources

extérieures : « Statistiques de la RDC relatives aux décaissements extérieurs en 2006 ».
Document interne.

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NDAYWEL E NZIE : “Histoire du Zaïre. De l’héritage ancien à l’âge contemporain ».
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NZONGOLA-NTALAJA Georges : « The Congo: From Leopold to Kabila – A people’s

history”. Zed Books, London, New York, 2002.

PNUD : « Objectifs du Millénaire pour le Développement, Rapport national de suivi de

progrès pour la République Démocratique du Congo ». 2004.
UN SECURITY COUNCIL: “Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural
Resources and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of Congo”. 23 October
2002, S/2003/1027

UN SECURITY COUNCIL : “Addendum to the report of the Panel of Experts on the Illegal
Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of
the Congo”. 13 November 2001, S/2001/1072

UN SECURITY COUNCIL: “Report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of

Natural Resources and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of the Congo”. 12
April 2001, S/2001/357.

WILLAME Jean Claude : « Chronique d’une opposition politique : l’UDPS 1978-1987. ».

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WILLAME Jean Claude : « L’Automne d’un despotisme : pouvoir, argent et obéissance dans
le Zaïre des années quatre-vingt. ». Karthala, Paris, 1992.

WILUNGULA B. Cosma : “Fizi 1967-1986, Le Maquis Kabila”. Cahiers Africains, CEDAF

– L’Harmattan, Bruxelles, Paris, 1997.

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Internet

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GOVERMENT OF DRC : « Programme du Gouvernement 2007-2011 ». Kinshasa, juillet

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http://www.un.int/drcongo/archives/ProgrammeGouvernementFinal.pdf

KAUFMAN, Daniel, KRAAY, Aart and MASTRUZZI, Massimo : "Governance Matters VI:
Governance Indicators for 1996-2006" (July 2007). World Bank Policy Research Working
Paper No. 4280 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=999979

179
NORWAY: www.norway.org.mz

SENAREC : « Note de présentaiton du Secrétariat Général pour le Renforcement des

capacités ». Kinshasa, juillet 2003 : http://www.ccre.cd/senarec/senarecapropos.pdf

SWEDEN: www.sida.se

ZWITSERLAND: www.sdc.admin.ch

180
I Norad ~I
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Federal Ministry
M for Economic Cooperation
and Development

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