LA LEY 388 DE 1997. UN REPASO A UNA DÉCADA.

Principios básicos de la Ley

El proceso de planificación territorial iniciado en Colombia con la expedición de la Ley 388 de 1997,
más conocida como Ley de Desarrollo Territorial, fue el resultado de la búsqueda por complementar la
planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el
territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible. 1

La Ley se basó fundamentalmente en cinco principios básicos:

La función social y ecológica de la propiedad.

La prevalencia del interés general sobre el particular.
La distribución equitativa de cargas y beneficios del urbanismo.
La función pública del urbanismo.
La participación democrática de los individuos.

Se buscaba así armonizar la Ley 9 de 1989 con la Constitución y las Leyes 3 de 1991 (Sistema Nacional
de VIS), 99 de 1993 (Sistema Nacional Ambiental), 128 de 1994 (Áreas Metropolitanas), 152 de 1994 (Ley
Orgánica de Planificación) y fortalecer el proceso de descentralización al cual le apostaba el país.

Entre sus principales instrumentos, la Ley trajo la figura del Plan de Ordenamiento Territorial,
herramienta fundamental para la organización física de los municipios y distritos del país, así como del
archipiélago de San Andrés y Providencia, y a través de la cual se implementarían una serie de
instrumentos de planeación, de gestión y de financiación tendientes a cumplir dicho objetivo, tales
como los planes parciales, las unidades de actuación urbanística, el reparto equitativo de cargas y
beneficios, la expropiación, etc.

La expectativa por dicha Ley y por su aplicación fue muy grande por parte de los municipios desde un
principio, toda vez que la posibilidad de contar con algunos instrumentos que permitieran planificar su
desarrollo futuro significaba el dejar atrás la tradición de planificación de las ciudades según la
iniciativa del gobernante de turno y lo planteado en su plan de desarrollo municipal. Con una vigencia
mínima de 9 años, que para entonces correspondía a tres períodos constitucionales de las
administraciones locales, se buscó contar con una planificación de largo plazo que definiera un modelo
territorial al cual apostarle a través de las diferentes administraciones gubernamentales, dándole así
congruencia al desarrollo urbano de las ciudades.

De esta manera, al promulgarse la Ley se planteó que en un período máximo de dieciocho (18) meses,
las administraciones municipales y distritales debían haber formulado y adoptado el Plan de

1
Recordemos que la Ley 388 de 1997 surgió como respuesta ante “[e]l carácter esencialmente urbano del país; las carencias y
desequilibrios en cuanto a las oportunidades de los ciudadanos de gozar de los beneficios de la urbanización; el gasto público
ineficiente por inadecuada planificación; las desventajas para la inversión en una economía globalizada dadas las insuficiencias de
las infraestructuras urbanas…”
Ahora bien, como en su momento se expresó en la misma ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, la Ley
388 de 1997 no se creó para resolver estos problemas, como de hecho no lo hará ninguna ley por sí sola. “Su propósito es abrir
espacios con mecanismos de planificación y gestión del suelo, que… constituyan una especie de “caja de herramientas”
para que las autoridades locales, con la participación de la sociedad canalizada a través de sus organizaciones, la utilice según el
tipo de problemática o situación, sumando al marco legal, la voluntad política y una eficiente administración de los recursos
humanos y financieros.” (El resaltado es nuestro).
Ordenamiento Territorial correspondiente, de lo contrario el municipio no podría otorgar licencias de
urbanismo ni de construcción hasta tanto el plan no fuese aprobado, ni utilizar los instrumentos
otorgados por la Ley, ni participar en los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional.2

La implementación de la Ley: los Planes de Ordenamiento Territorial

El plazo establecido en la Ley se tornó en una condicionante para los municipios, los cuales se vieron
abrumados por la situación. La confusión y el caos empezaron a surgir en la mayoría de los municipios
colombianos, los cuales no poseían procesos generalizados de ordenamiento territorial. Lo tradicional
había sido que la regulación jurídica surgiera por la necesidad de regular procesos ya existentes, sin
embargo en el ordenamiento territorial eran las normas las que desencadenaban los procesos, tomando
a muchos municipios sin preparación alguna.

La Ley 388 no previó para aquel entonces un periodo de transición en el cual los municipios pudieran
desarrollar las bases conceptuales, metodológicas e instrumentales que se requerían para la
formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial. En su lugar, los municipios se enfrentaban
directamente al proceso de formulación.

Como resultado, al cumplirse el primer plazo para la adopción de los planes, el 24 de enero de 1999,
solamente un municipio, Armenia, había adoptado su plan de ordenamiento.3 A partir de allí, el
Gobierno Nacional vio la necesidad de ampliar el plazo mínimo y de asistir a los municipios en el
proceso de formulación del plan.

Mediante la Ley 507 de julio 28 de 1999 se amplió dicho plazo inicial para la adopción de los planes
hasta el 31 de diciembre de 1999. Adicionalmente, se dispuso que el Gobierno Nacional implementaría
un plan de asistencia técnica a través de la coordinación interinstitucional de los respectivos ministerios
y entidades gubernamentales, las oficinas de planeación departamentales y las Corporaciones
Autónomas Regionales con el fin de capacitar y prestar asistencia técnica en los procesos de
formulación y articulación de los planes de ordenamiento en aquellos municipios que tuvieran mayores
dificultades.

A partir de allí, los municipios colombianos fueron adoptando sus respectivos planes, de forma tal que
para el año 1999 un total de 35 municipios contaban con un plan, para el año 2000 ya eran 442 y en el
2004 se había llegado a una cifra de 980 municipios.

2
Ley 388 de 1997. Art. 20. Obligatoriedad de los Planes de Ordenamiento.
3
Plan de Ordenamiento Territorial de Armenia. Acuerdo 001 de 1999.
Ilustración 1. Evolución histórica de los Planes de Ordenamiento Territorial a partir de la expedición de la Ley 388
de 1997. Fuente. Ministerio da Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Dificultades encontradas en la elaboración de los POT

Si bien es cierto que las grandes ciudades del país como son Bogotá, Medellín y Cali expidieron en el
año 2000 sus planes de ordenamiento territorial, los mismos aún no han entrado en vigencia
totalmente, por lo menos en lo que se refiere a los usos y a los tratamientos urbanísticos que permiten
adelantar los procesos de construcción de edificaciones. Esto, debido a que en dichos planes se dispuso
que se continuaran aplicando las reglamentaciones que existían en estas ciudades hasta tanto se
expidiera la reglamentación de los POTs.

Por ejemplo, en el caso de Bogotá el POT se expidió el 28 de julio del 2000 (Decreto 619 de 2000) y a la
fecha, es decir después de casi 7 años, se han reglamentado 80 de las 112 Unidades de Planeamiento
Zonal Urbanas (UPZs). Esto quiere decir que la reglamentación del POT para el área consolidada de la
ciudad es del 71%, estando aún pendiente un 29% al cual aún se le aplican las viejas reglamentaciones
del Acuerdo 6 de 1990. Inclusive, hoy por hoy, en el centro de la ciudad, como por ejemplo en el Barrio
Las Cruces, todavía se continúa con las reglamentaciones del Acuerdo 7 de 1979.

Lo anterior evidencia que pese a los esfuerzos y sanciones definidos por la Ley 388 de 1997, el proceso
de implementación de los POTs en los municipios ha sido bastante lento y aún es incompleto.

Por otra parte, pese a que en varios municipios y distritos se adoptó el instrumento del POT, la
comprensión de su alcance no fue total, ya que muchos de los POT pretendían abordar directamente
temas tales como el empleo en los municipios, enfrentar el problema de la educación e inclusive el de
la sustitución de cultivos ilícitos, sin entender que su alcance estaba limitado al ordenamiento del
territorio.
Igualmente, y ante la necesidad de un plan, muchos de los municipios que veían como la anunciada
asistencia gubernamental al proceso de elaboración tardaba demasiado en llegar, y ante la escasez
propia de un equipo técnico de formulación, optaron por encargar sus planes de ordenamiento a firmas
consultoras privadas quienes empezaron a producir planes según la demanda.4 Como resultado de lo
anterior, muchos de los planes adoptados terminaron convirtiéndose, ya en un simple cumplimiento de
la Ley o en un inmenso listado de propuestas, proyectos y actuaciones que sobrepasaban las
capacidades reales —técnicas, financieras y políticas— del municipio en cuestión y que por lo tanto,
dejaban nuevamente al alcalde de turno con la disyuntiva de emprender una tarea utópica y
embarcarse en la ejecución de las propuestas del plan adoptado o simplemente intentar dar solución a
las necesidades reales de su ciudad a través de las obras que anteriormente se hacían a partir del Plan
de Desarrollo Municipal.

Las ciudades más grandes, por su parte, con sus mayores aparatos administrativos de planeación
parecían estar mejor preparadas para llevar a la realidad el modelo de ciudad propuesto en sus planes
de ordenamiento territorial. Sin embargo hoy, una década después de la promulgación de la Ley, en el
ciudadano del común existe la sensación de que el modelo de ciudad no existe, ya que diariamente
surgen preguntas tales como, por qué las continuas noticias sobre la necesidad de reformulación de los
Planes de Ordenamiento Territorial? Por qué los debates sobre el aparente desorden de la ciudad, las
normas urbanísticas desbordadas, las alturas sin límites de las edificaciones, la falta de coherencia en
el crecimiento urbano? Acaso los nuevos instrumentos otorgados por la Ley 388 de 1997 resultaron
demasiado sofisticados para ser aplicados en nuestro medio? O se convirtieron en una forma en la cual
las administraciones pretenden recoger recursos vendiendo densidades urbanas a cambio del pago de
dinero por parte de los constructores y urbanizadores, sin tener en cuenta la necesidad de construir
ciudades con mejores condiciones de calidad de vida para los habitantes?

Ejemplos de la dificultad en la aplicación de algunos instrumentos de la Ley

a. Los Planes Parciales y la distribución equitativa de cargas y beneficios

En la Ley 388, el Plan Parcial es el instrumento más importante del sistema urbanístico del país. Es él
quien en últimas concreta la articulación entre los distintos instrumentos de planeación, gestión y
financiación, constituyéndose en la base para la gestión asociada del suelo y para la planificación futura
de la ciudad. Pero en muchas ocasiones, más que un modelo de ciudad planteado, es la participación en
plusvalía y la posibilidad de acceder a nuevos recursos lo que impulsa a las administraciones a permitir
determinados desarrollos urbanos. El resultado es una ciudad que recibe algunos recursos económicos
provenientes de nuevas obras urbanas, pero que no articula efectivamente la actuación pública y la
actuación privada.

El instrumento del Plan Parcial aún plantea problemas en su implementación en algunas ciudades. Así
por ejemplo, en Bogotá, una ciudad que creció económicamente en el año 2006 a una tasa del 5.3%,
solamente se expidieron 4 planes parciales, lo que genera serias preocupaciones por la falta de suelo
urbanizable y desplazamiento de los estratos altos a los diferentes municipios de la Sabana tales como
Chía y La Calera, generando el modelo de ordenamiento suburbano propio de los Estados Unidos que tan
frecuentemente es cuestionado por su alta dependencia del vehículo privado y la dificultad que
presenta en la consolidación de los sistemas de transporte masivo.

4
No fue raro el caso en que en un Plan de Ordenamiento Territorial de un municipio distraídamente se colara el nombre de otro
diferente, para el cual había sido desarrollado originalmente.
Por otra parte, a partir de la promulgación de la Ley, los municipios han empezado a darse cuenta de
las posibilidades económicas de la nueva figura de la participación en plusvalías, sin embargo, poco a
poco el papel de elemento indispensable para la equidad y la justicia ha venido siendo remplazado por
el de simple generador de recursos económicos. Y esta posibilidad de generar nuevos dineros para las
administraciones públicas corre el riesgo de comenzar, en algunos casos, a dirigir el planeamiento
territorial de los municipios.

El denominado principio de reparto equitativo de cargas y beneficios consagrado en la ley 388 de 1997,
en nuestro sentir ha empezado a ser desdibujado por las administraciones locales.

El sistema de planificación anterior a la Ley 9 de 1989 partía del concepto del predio o lote como
unidad de planeamiento, al cual se le aplicaban las normas urbanísticas que establecían los municipios y
distritos. Una vez urbanizados o construidos, esos lotes entraban a conformar una parte de la ciudad de
manera resultante, sin permitirle al ente territorial planear un desarrollo urbano anticipadamente de
una manera integral y adecuada, con una definición previa de los sistemas generales tales como las
vías, redes y parques.

Por esta razón la Ley 388 de 1997 quiso superar la escala del predio a predio y consagró figuras tan
importantes como los Planes Parciales y las Unidades de Actuación Urbanísticas que permiten planificar
el territorio de una manera integral y asociar obligatoriamente a los propietarios del área involucrada,
distribuyendo entre ellos las cargas y los beneficios derivados de la construcción de una parte completa
de ciudad. Es decir, se distribuyen entre los asociados los beneficios dados por las normas urbanísticas
tales como los usos y las edificabilidades y se reparten las cargas asociadas al desarrollo tales como la
construcción de las vías locales o secundarias, las redes domiciliarias de servicios públicos y la cesión
conjunta de áreas para la conformación de parques y equipamientos públicos.

En cuanto a la construcción de los sistemas estructurantes del territorio tales como las vías arteriales o
principales, las redes matrices de servicios públicos y demás, la Ley 388 de 1997 dispuso que su
construcción se debía repartir entre todos los beneficiados, los cuales por su propia naturaleza no son
únicamente los que están vinculados al Plan Parcial o a la Unidad de Actuación Urbanística, sino todos
aquellos a quienes beneficia por diferentes razones.

Por lo tanto, la Ley señaló que estos costos se podían recuperar mediante diferentes sistemas tales
como la contribución de valorización, la participación en plusvalía, el impuesto predial o cualquier otro
sistema que fuera de carácter tributario como se señala en la propia ponencia de la Ley, y no mediante
la venta de derechos de edificabilidad que permiten densificar indiscriminadamente los territorios, o el
pago de cesiones adicionales que ponen al Estado más frente a un problema que a una solución, por
cuanto le dificulta posteriormente el derrame de valorizaciones –ya que los ciudadanos no pueden
pagar 2 veces la misma obra– o la custodia de terrenos que le son cedidos sin estar garantizada su
construcción y que en cualquier momento pueden ser invadidos.

Adicionalmente, no esta claro cómo se interrelaciona este pretendido reparto de cargas y beneficios
con la captura de las plusvalías, pues no es lógico tratar de construir sistemas estructurantes de ciudad
mediante la “venta” de las normas urbanísticas y al mismo tiempo pretender capturar las plusvalías
generadas por las normas, debido a que si el sector privado pagó por su adquisición no es posible
capturarla posteriormente mediante el sistema de plusvalías.

La complejidad de la aplicación de la figura de la participación en plusvalía, las dificultades advertidas

en el cálculo, los problemas de comparación entre los actos administrativos existentes y los actos que
generan la plusvalía, 5 el tiempo que toma su liquidación y cobro y el grado de expectativa que conlleva
el hacer efectivo el pago, 6 han hecho que el instrumento empiece a desdibujarse en su función.

Si bien es un instrumento que resultaría útil a la hora de hacer más equitativo el proceso de
urbanización de los municipios del país, la complejidad que conlleva su aplicación queda en evidencia
en una encuesta recientemente elaborada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial a 21 oficinas de planeación de distintos municipios del país.7 De acuerdo a dicha encuesta,
de estos 21 municipios, 16 mencionan el instrumento en su POT, sin embargo, solo 5 tienen un Acuerdo
municipal que lo adopta, 4 tienen un procedimiento para el cálculo, 3 han establecido las vigencias, 2
han establecido las tarifas y 3 han implementado ya el recaudo –Bogotá, Chía y Montería– (MAVDT,
2007).

Las expectativas por este instrumento son grandes, sin embargo su real aplicación hasta el momento
hace necesario tomar con moderación las cifras proyectadas. Tenemos circunstancias en las cuales los
cálculos de la participación en plusvalía arrojaban cifras de gran impacto y sin embargo no han tenido
la dinámica planeada en aquellos proyectos en los que se requieren efectivamente para impulsar el
correcto desarrollo urbano del territorio (METROVIVIENDA, 2006).

b. La enajenación voluntaria y la expropiación administrativa

Esta complejidad en los procesos de aplicación de los instrumentos que otorga la Ley, y la falta de
mayor preparación por parte de los entes encargados de trabajar con ellos se manifiesta también en el
hecho de que, al aplicar algunas de las herramientas, los tiempos requeridos para el proceso son mucho
más extensos de lo que se habían planeado, en parte por la confusión que se presenta por parte de
quienes adelantan la tarea. Los casos de la enajenación voluntaria y de la expropiación son algunos
ejemplos de ello.

En el año 2004, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial realizó una encuesta sobre
los problemas estructurales y sustanciales que los municipios encontraban en los procedimientos de
compra de suelo a través de los mecanismos existentes, es decir la adquisición voluntaria y
expropiación judicial y la expropiación administrativa. Respondieron a dicha inquietud los municipios
de Medellín, Pereira, el Distrito Capital de Bogotá y el Instituto Nacional de Vías, INVIAS (TORRES,
2004).

Con respecto a la enajenación voluntaria, se encontró que un escollo que resulta difícil de salvar es el
referente al avalúo de los predios. Es frecuente que se presenten diferencias sustanciales entre
diferentes avalúos practicados en un mismo sector de características homogéneas, por dos avaluadores
que aplican exactamente las mismas normas. Igualmente, en algunas ocasiones las entidades públicas
se han hallado literalmente indefensas frente a algunas acciones practicadas por los auxiliares de la

5
Por ejemplo en Bogotá, el Acuerdo 6 de 1990 establecía la edificabilidad en términos de densidades, alturas y aislamientos, en
tanto el POT y los instrumentos de gestión que lo desarrollan la establecen en términos de índices de construcción y de ocupación.
Estos no resultan ser fácilmente equiparables a los anteriores y terminan dificultando la comparación de las normas para el cálculo
del efecto plusvalía.
6
Al ser una contribución que si bien puede establecerse con anterioridad, se hace efectiva solo al momento de la expedición de la
licencia.
7
Los 21 municipios son: Bogotá, Bucaramanga, Pasto, Neiva, Popayán, Tunja, Sincelejo, Ibagué, Montería, Floridablanca, Itaguí,
Yopal, Barrancabermeja, Apartadó, Chía, Cartago, Ricaurte, Girardot, Fusagasugá, Duitama y Soacha.
justicia que carecen de idoneidad, desconocen las normas y metodologías, y están expuestos a factores
externos corruptibles.8

Una vez superados todos estos inconvenientes, la entrega voluntaria de los predios por parte de los
vendedores a la entidad publica, representa una dificultad adicional, toda vez que existiendo la voluntad
de ambas partes, el tramite de taponamientos y paz y salvos ante las empresas de servicios, aumenta la
extensión temporal del proceso.

Si por otra parte, no se logra llegar a un acuerdo sobre una venta voluntaria, el proceso expropiatorio
ofrece una amplia gama de inconvenientes entre ellos el trámite de valuación por parte de los auxiliares
de la justicia. Así, la duración del proceso puede exceder toda previsión legal, al punto que estadísticas
efectuadas por entidades distritales de la ciudad de Bogotá, indican que los 4 meses deducidos de los
términos legales procesales, devienen en hasta 3 años de tramite.

Desde la admisión de la demanda, hasta los recursos procedentes, la atención que los jueces prestan a
las solicitudes de entrega anticipada, se han convertido en inconvenientes que deben sortear las
entidades publicas. A esto se suma la congestión de los despachos judiciales, la cual se convierte en un
obstáculo más del proceso.

Algunas conclusiones

Todas las dificultades anotadas se deben en parte a que la Ley 388, la cual debe gran parte de su
construcción a una legislación territorial española con cinco décadas de tradición, en nuestro país fue
descargada en los municipios sin el proceso de asistencia técnica necesario. Para lograr comprender
totalmente el espíritu de la ley, el alcance de sus herramientas y las posibilidades reales de quienes la
deben poner en marcha, el Estado a través de los ministerios y las entidades de planeación
correspondientes ha debido, debe aún, participar más activamente en la preparación de los equipos
técnicos municipales. Es necesario reconstruir una cultura de la planificación física de las ciudades,
cultura que había empezado a formarse en nuestras grandes ciudades hacia la décadas de 1950 y 1960 y
que fue interrumpida con la aparición de la planeación integral.

La Ley debe ser vista como un logro importante en el ordenamiento territorial del país, los POT como
herramientas reales de planificación, los instrumentos de planeación, gestión y financiación como
elementos de un engranaje tendientes a permitir a las administraciones municipales el alcanzar
modelos de ciudad deseados y factibles.

Es necesario reflexionar sobre el papel que la Ley 388 de 1997 contempló para los instrumentos que allí
se otorgaban. Las posibilidades planteadas por la Ley de Desarrollo Territorial son en realidad inmensas
y pueden servir para encauzar el desarrollo futuro de nuestros municipios. Sin embargo, es necesario
primero reconstruir la base técnica de la planeación física de las ciudades con el fin de reconocer la
capacidad real de tales instrumentos y lograr su aplicación articulada.

La Ley 388 consagró la función pública del urbanismo, otorgando instrumentos de actuación a las
administraciones municipales para reorientar eficazmente el crecimiento urbano y para regular el
aprovechamiento del suelo. Sin embargo, la falta de una aplicación sistemática y articulada de dichos
instrumentos ha hecho que el desarrollo urbano de los municipios no haya modificado aun de forma
total sus características, manteniendo una tendencia no racional en la expansión urbana.

8
Se tienen casos documentados de incrementos superiores al 300% entre el avalúo practicado inicialmente por el avaluador
contratado por la entidad pública, y el avalúo practicado por el perito auxiliar de la justicia.
La Ley representa un gran avance en nuestra búsqueda por mejores ciudades, por mejores condiciones
de hábitat y sostenibilidad y por una justicia en el desarrollo territorial, sin embargo se hace necesario
el acompañamiento de los entes capacitados en dicha planificación, consolidando un campo de
discusión que permita el total aprovechamiento de los instrumentos allí planteados. De otra forma,
corremos el riesgo de centrarnos en uno o dos de ellos, desdibujando su papel en la estructura general
del proceso de planeación territorial y echando por tierra el fin último de la Ley misma.

La discusión sobre el tema del desarrollo territorial debe abrirse, teniendo en claro cuál es el objetivo
último de dicha discusión. Buscamos un desarrollo territorial más equilibrado y ordenado en el país o
buscamos desarrollar solo algunas de las herramientas que la Ley nos ofrece, aún a costa del futuro de
nuestros municipios.

Los instrumentos están dados. Si bien es claro que nuestra tradición en la planeación del territorio
recién empieza a construirse de nuevo, debemos ser conscientes que este proceso toma tiempo.
Articular de nuevo los distintos aspectos, las diferentes discusiones alrededor del tema es una tarea que
debemos realizar a medida que trasegamos este camino. Es por esto que la experiencia de este
seminario resulta fundamental.

Sin embargo, debemos ser conscientes en todo momento de que el elemento principal de este proceso
es la ciudad misma y su desarrollo territorial futuro, no solo algunos aspectos de este ejercicio.

Mayo de 2007
BIBLIOGRAFÍA.

CONGRESO DE COLOMBIA. Ley 9 de 1989. Ley de Reforma Urbana.

_______ Ley 388 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial.

_______ Ley 507 de 1999.

_______ Ley 812 de 2003.

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