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UNIVERSITE CATHOLIQUE DU CONGO

Faculté de Droit
Faculté des Sciences Politiques
Faculté d’Economie et Développement

Cours
de

FINANCES PUBLIQUES
2ème Licence/LMD

(Introduction Générale – Plan détaillé – Bibliographie et Conclusion)

Par

Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU

Docteur d’Etat en Droit Economique


Professeur des Universités Congolaises (RDC, RC)
Professeur invité des Universités européennes
(Paris 1- Panthéon Sorbonne, Saint Etienne, Luxembourg GB)
Doyen Honoraire

Année académique 2019- 2020


Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 2
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

OBJET DU COURS

Les finances publiques, qui apparaissent comme l’un des principaux leviers
de l’action publique, sont constamment au cœur de l’actualité. Elles ont
profondément évolué avec la transformation du rôle de l’Etat.
Ce cours a pour ambition de présenter de façon synthétique et pratique ces
finances publiques que l’on définit habituellement comme l’ensemble
des règles gouvernant les finances des administrations publiques.

Les finances publiques seront donc étudiées ici dans leur globalité en tenant
compte de leur pluridisciplinarité, au carrefour de phénomènes juridiques,
politiques, économiques et sociétaux.

Le cours est construit autour de la problématique générale des interventions


financières de l’Etat et autres personnes morales publiques (collectivités
publiques) par les moyens classiques (fiscalité et parafiscalité) et modernes
(trésorerie, emprunt, dépenses publiques), et leur planification dans le temps
à travers le budget (processus d’élaboration, d’exécution et de contrôle de
l’utilisation des deniers publiques).

SYNTHESE DU COURS
« Les finances publiques sont régulièrement au cœur de l’actualité politique
et économique, et ce n’est pas nouveau : l’Etat n’a cessé de rechercher les
moyens de financer son action en levant l’impôt et en organisant ses
dépenses. Mais en ce début de XXI siècle, les finances publiques Congolaises
comme celle de la plupart des Etats sont en pleine mutation et doivent relever
de nombreux défis. Défi de l’orthodoxie budgétaire et de la maîtrise des
dépenses publiques, crise économique et financière oblige. Défi de la
« soutenabilité » de la dette en dépit de l’atteinte du point d’achèvement de
l’initiative des pays pauvres très endettés (IPPTE). Défi de la transparence
aussi, dans la gestion publique et vis-à-vis des citoyens, défi de la corruption
et des détournements de deniers publics auquel le vote de la loi n°11/011 du
13 juillet 2011 relative aux finances publiques tente d’apporter des éléments
de réponse ».

Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU

Professeur des Universités


Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 3
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

INTRODUCTION GENERALE

Les finances publiques apparaissent souvent à beaucoup comme une matière qui
traite peu des préoccupations quotidiennes de chacun d'entre nous. La matière est
réputée difficile et complexe. La matière, il faut le reconnaître, ne jouit pas d’une très
bonne image dans le public en général, chez les étudiants en particulier, étant trop
souvent pour beaucoup synonyme d’aridité, de techniques compliquées. Les finances
publiques traitent cependant des problèmes familiers intéressant notre vie quotidienne ;
l’on pense ici aux actes que nous posons en rapport notamment avec le paiement des
impôts, les souscriptions aux emprunts et aux certificats du Trésor, l’envoi du courrier,
l’introduction d’une action en justice, la perception des prestations sociales, qui relèvent
indiscutablement des finances publiques.
Ce manuel a pour but de préciser le sens et le contenu de la notion de Finances
publiques afin d’en faciliter la compréhension. En effet, il est de nombreuses manières
d’aborder l’étude des Finances publiques. Certains auteurs font une part importante à la
sociologie, d’autres mettent un accent particulier sur l’aspect économie publique et traitent
de la politique économique. Pour notre part, ces deux approches sont intégrées parce
qu’elles sont complémentaires.
Les Finances publiques ont pour objet l’étude des problèmes financiers qui se
posent aux organismes publics.

I. NOTIONS ESSENTIELLES – DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES

D’emblée, il faut préciser que dans le domaine des Finances Publiques, l’histoire,
la politique et l’économie sont liées. Historiquement, les finances publiques « modernes »
ont succédé aux finances publiques « classiques », modifiant les conceptions
économiques et la répartition du pouvoir budgétaire1.

A. Finances publiques et institutions financières

1) Finances Publiques et Institutions financières

On a souvent tendance à confondre les finances publiques avec les institutions


financières. Celles-ci sont en fait des structures mises en place pour gérer les affaires
financières.

1
CHANTAIL (C) : Finances Publiques, Paris, Edition Paradigme. Centre de publications universitaires, Manuel 2004-2005, 6e
édition, 2004.
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Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Cependant, pour clarifier la notion de Finances publiques, il faut partir du terme


« finance ». Le mot « finance » a toute une histoire et revêt un sens ambivalent. Au sens
ancien, finance dérive du verbe finer qui signifie payer. Finance a ainsi pour synonyme
paiement et désignait ressource pécuniaire. Au sens moderne, la signification dépend de
l’utilisation du mot et varie selon que l’article est au singulier ou au pluriel. La finance (au
singulier) désigne la bourse des valeurs. La bourse des valeurs est le lieu où s’échangent,
par l’intermédiaire des sociétés en bourse, des valeurs mobilières (actions et obligations).
Les finances (au pluriel) désignent l’ensemble des ressources et dépenses de l’Etat.
Autrement dit, il s’agit des activités de l’Etat dans le domaine de l’argent. Par ailleurs, c’est
aussi la science régissant cette activité.
Si le mot finance désigne les affaires d’argent, de paiement, l’expression
« institutions financières » serait plus vaste que celle de finances publiques car elle
englobe l’ensemble des mécanismes de financement public et privé des activités
économiques.
Il faut signaler que le terme finance a un sens plus profond chez les anglo-saxons.
« Fine » en anglais veut dire, couramment, « beau », notamment en parlant du
temps qu’il fait. Il veut aussi dire « une pénalité », c’est-à-dire « une amende » payée à
la suite d’une contravention ou infraction à une loi.
Par extension, l’ensemble de « fines » ou « finance » a désigné l’ensemble du butin
pris par un conquérant sur un ennemi et donc par un souverain sur les vassaux soumis.
Le mot anglais « finance » est repris en français avec le sens noble qu’il a aujourd’hui.
C’est ainsi que le verbe « financer » a pris la place de l’ancien verbe « finer », qui n’était
rien d’autre qu’une altération de « finir ».

2) Finances publiques
Pendant longtemps, l’enseignement des finances publiques a été exclusivement
juridique. Il s’agissait d’étudier les règles administratives et constitutionnelles auxquelles
doivent se plier l’Etat et les autres personnes publiques. Les Finances regroupaient le droit
budgétaire (règles d’élaboration et de vote du Budget), le droit de la comptabilité publique
(règles d’exécution des dépenses et recettes publiques), le droit fiscal (règles
d’établissement, de recouvrement et de contrôle de l’impôt), enfin le droit applicable à
l’émission d’un emprunt.
Au fur et à mesure que le budget deviendra un outil d’intervention en matière
économique et sociale, la conception purement juridique des finances publiques s’avèrera
insuffisante. Ainsi une place de plus en plus importante est accordée à ses aspects
économiques. On s’intéresse notamment à l’impact des finances publiques en matière
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économique, par exemple l’effet productif ou improductif des dépenses publiques,


l’utilisation du déficit budgétaire, les effets de la fiscalité sur le comportement des agents
économiques 2. Aujourd’hui l’enseignement des finances publiques revêt à la fois un
aspect juridique très important, en raison de la constitutionnalisation du droit budgétaire
et du développement des contraintes internationales, et aussi un aspect économique
considérable compte tenu de l’importance des prélèvements publics constatés dans la
plupart des pays.
Les finances publiques désignent ainsi une double réalité : c’est à la fois un secteur
de la réalité de la vie sociale et une discipline scientifique.

B. Domaine des finances publiques

Dans le domaine des finances, l’histoire, la politique et l’économie sont liées.


Historiquement, les finances publiques « modernes » ont succédé aux finances publiques
« classiques », modifiant les conceptions économiques et la répartition institutionnelle du
pouvoir budgétaire. Le glissement de la période classique à la période moderne date de
l’entre-deux-guerres. Il correspond au passage d’un système libéral, où le budget est
économiquement neutre et la procédure budgétaire dominée par le Parlement, à un
système interventionniste, dans lequel le budget influence l’économie et la matière
budgétaire est contrôlée par l’exécutif.
Comme on peut le constater, les finances publiques comme discipline scientifique
ont pour objet l’étude des moyens et techniques dont disposent les personnes morales
publiques pour se doter des ressources destinées à couvrir les dépenses nécessaires au
fonctionnement de l’Administration de l’Etat et à l’accomplissement de ses missions.
Le domaine des finances publiques n’est pas aisé à circonscrire. Pendant longtemps,
l’étude des finances publiques s’est limitée aux problèmes financiers des personnes
publiques. Parmi celles-ci, l’Etat occupait, et occupe encore, la place centrale.
Cependant, il ne faut pas confondre les finances publiques ni avec les finances de
l’Etat, ni même avec les finances des personnes publiques. Elles s’intéressent certes à
l’Etat, mais également aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux
organismes internationaux et de plus en plus à des organismes privés chargés des
missions de service public tels les ONG. Ce sont, en effet, la notion de service public et
celle connexe de prérogatives de puissance publique qui donnent à la matière sa raison
d’être et son unité.

2 Bertoni (P.) : Finances Publiques – L’essentiel du Cours, Paris, Librairie Vuibert, 2001, op. cit. p.4.
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Pour délimiter le domaine des finances publiques, il faut en comprendre la logique


et les distinguer des finances des personnes purement privées. La logique des finances
publiques a évolué suivant les époques.

1) Les finances publiques classiques 3

Pour assurer le fonctionnement de l’Etat, des dépenses sont nécessaires : il faut


payer les fonctionnaires et les fournisseurs, entretenir les locaux et le matériel, distribuer
des subventions et des secours. Comment l’Etat va-t-il couvrir ces dépenses ? La réponse
à cette question forme l’objet même de la science des finances publiques dans sa
conception traditionnelle. En la cherchant, on s’aperçoit immédiatement que les
ressources de l’Etat sont toujours tirées d’un prélèvement sur les citoyens. La science des
finances consiste donc, en dernière analyse, à répartir entre ceux-ci le poids des dépenses
publiques. La portion supportée par chacun s’appelle charge publique.
Dans la notion classique, la définition complète des finances publiques est donc la
suivante : « Science des moyens par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se
procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques,
par la répartition entre individus des charges qui en résultent ».

Cette définition correspond à la conception classique du domaine des finances


publiques. En effet, l’étude de la science des finances publiques est liée à l’ensemble de
la philosophie politique dominante de l’époque classique. Dans la conception classique,
l’Etat devait avoir un rôle limité au maintien de l’ordre : sécurité intérieure et extérieure,
police, justice, défense nationale. Il devait s’occuper des tâches purement administratives,
car on estimait que la meilleure manière d’assurer le profit économique de la société
consistait à privilégier l’initiative privée, la concurrence économique, l’Etat devant
s’abstenir de toute activité économique propre. La conséquence sur le plan financier est
la limitation de l’objet de la science financière.

2) Les Finances Publiques modernes

La première transformation de la notion classique de finances publiques a consisté


à dissocier les moyens des buts : au fur et à mesure de la substitution de
l’interventionnisme au libéralisme, on s’est aperçu en effet que les techniques financières
constituaient pour l’Etat des procédés très efficaces d’intervention, notamment dans le

3 Pour plus de détails, voir M. DUVERGER, Finances Publiques, Paris, P.U.F., Coll. Thémis, 11e édition 1988, p, 14 à 15.
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domaine économique et social, en dehors de toute idée de couverture des dépenses


publiques 4. Ceci a conduit à un élargissement notable du domaine de la science des
finances tels que le définissaient les financiers classiques.
Du même coup, la définition des finances publiques est devenue beaucoup moins
précise. On pourrait dire qu’elle est dans la conception moderne : « la science qui étudie
l’activité de l’Etat en tant qu’il emploie des techniques particulières, dites techniques
financières : dépenses, taxes, impôts, emprunts, procédés monétaires, budget, etc. C’est
uniquement une définition par les moyens, les buts n’étant pas différents de ceux qu’on
reconnaît à l’activité de l’Etat en général 5.
Au plan conceptuel, on peut dire qu'à la doctrine classique de l’Etat libéral, s’est
succédé au 20e siècle celle de l’Etat interventionniste avec pour idée centrale la
sauvegarde d’un certain équilibre général dans la société. On a abouti ainsi à un
bouleversement, la tâche de la dépendance publique n’est plus essentielle. Le capitalisme
moderne est un système économique caractérisé par la propriété privée des moyens de
production, le rôle de marché où s’exerce une concurrence entre les agents économiques,
l’importance de l’initiative individuelle (qui n'exclut pas totalement le rôle de l’Etat) et la
recherche et le réinvestissement systématique. L’Etat doit utiliser ses moyens et pouvoirs
pour assurer cet équilibre.
Il faut souligner cependant la parenté profonde entre les deux conceptions. En
effet, on a constaté en définitive que toute la politique économique et sociale de l’Etat
moderne, dont la politique financière n’est qu’un des aspects, a pour but d’établir un
équilibre social complet, une sorte de « plein équilibre » qui dépasse en l’englobant la
vieille notion d’équilibre budgétaire. Equilibre de la production et des échanges, équilibre
de la répartition des biens et des risques sociaux, équilibre de la monnaie et des prix,
équilibre général du développement de la nation, équilibre des échanges extérieurs, tels
sont les buts essentiels de l’intervention par des techniques financières en particulier.
II. EVOLUTION DES TECHNIQUES DE FINANCES PUBLIQUES

Cette évolution parallèle au domaine concerné se caractérise par un ensemble de


modalités techniques.

4 DUVERGER (M.) : op. cit. p.18


5 Ib. : op. cit. p.18
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A. Modalités techniques limitées des finances publiques classiques

Les financiers classiques s’ingéniaient à trouver des méthodes susceptibles de


garantir les dépenses administratives. Ils inventèrent à cet effet un certain nombre de
procédés visant un double objectif :
- d’une part, trouver suffisamment de ressources pour couvrir les dépenses ;
- d’autre part, trouver un ensemble des moyens équilibrés de dépenses.

1) Finances publiques comme science de la couverture des dépenses publiques


Il s’agit de la mise sur pied de procédés ayant pour but de couvrir les dépenses, à
savoir les impôts, taxes et autres moyens de trésorerie. Le budget de l’Etat n’avait ici
d’autres fins que d’équilibrer les dépenses et les recettes. Comme on le verra, ces
techniques ont aujourd’hui un rôle transformé.

2) Finances publiques, science de la répartition des charges


Les financiers classiques cherchaient à trouver des solutions pour obtenir un
rendement maximum en même temps qu’une égalité entre les assujettis. Aussi, d'un taux
unique de l’impôt pour une égalité de traitement des contribuables comme premier
objectif, on a glissé ensuite vers la proportionnelle pour enfin opter pour la
personnalisation de l’impôt.

B. Progrès de la technique dans les finances publiques modernes

Dans les finances publiques modernes, les techniques ne tendent plus à trouver les
moyens de couverture de dépenses et recettes mais au contraire les meilleures méthodes
d’intervention de l’Etat par les prélèvements discriminatoires non justifiés par les dépenses
publiques. Ainsi, l’élargissement de l’objet a entraîné celui des techniques. Cette
conception moderne des finances publiques est le reflet de l’évolution du système
économique capitaliste. Les finances classiques correspondaient au capitalisme libéral du
19ème siècle ; les finances modernes correspondent au néocapitalisme du 20 ème siècle où
l’Etat dispose des pouvoirs d’intervention et de planification sur l’ensemble de l’économie,
où un secteur public important s’est développé à côté du secteur privé, qui actuellement
a pris le pas sur le premier au nom de la mondialisation financière. Mais l’intervention de
l’Etat se manifestera toujours au plan de l’orientation à donner malgré le mouvement
accéléré de déréglementation de l’activité économique.
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III. AUTONOMIE DE LA SCIENCE DES FINANCES PUBLIQUES

Les phénomènes financiers publics sont toujours des phénomènes complexes ; l’on
entend par-là qu’ils sont le produit d’interactions de tous ordres, faisant intervenir une
grande variété de structures et d’acteurs, ce qui les rend très sensibles aux
transformations qui s’opèrent au sein des sociétés. Une telle hétérogénéité et une telle
complexité qui exigeraient une appréhension globale et la mise en œuvre d’une grande
variété de savoir, impliqueraient un travail commun de chercheurs appartenant aux
disciplines les plus diverses. C’est aussi là un des obstacles au développement d’une
science financière autonome. En effet, plusieurs disciplines concourent à la constitution
d’une science des finances publiques, ce qui a fait dire à certains auteurs qu’il s’agit d’une
discipline carrefour, un point de rencontre où viennent se retrouver d’autres sciences.

A. Les sciences concourant à la réalisation de la science des Finances


Publiques

Partant de l’évolution même des finances publiques, on peut facilement déceler un


nombre important de disciplines ayant des rapports ou concourant à la réalisation de la
science des finances publiques :
 L’histoire : celle-ci a une place particulière en raison des résistances que les
administrations financières ont toujours opposé aux changements et également de
la lenteur avec laquelle les systèmes fiscaux évoluent. De plus, le conflit entre
finances classiques et modernes montre les étapes de la réflexion en la matière.
 La sociologie : l’apport de la sociologie principalement la sociologie politique a
permis de préciser certaines notions financières, telle que celle de dépense publique.
Les finances publiques sont adaptées à l’environnement social, politique et
économique.
 La psychologie : celle-ci permet notamment l’analyse du phénomène de confiance,
essentiel en matière de crédit public (l’emprunt d’Etat n’est possible que si les
citoyens font confiance à l’emprunteur qui est l’Etat à travers ses dirigeants) et la
compréhension des réactions du contribuable devant les prélèvements fiscaux.
 La statistique: elle permet une meilleure vue des phénomènes financiers, ceux-ci
se traduisant, pour la plupart, par des chiffres. En effet, l’établissement des
prévisions financières se fonde sur l’étude des statistiques.
 Les relations internationales et le droit international. Aujourd’hui, il est un
fait accepté par tous : les finances internationales influencent fortement les finances
internes et, parfois, les règles internationales se substituent aux lacunes du droit
interne.
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Mais outre ces disciplines, il en est trois qui tiennent une place particulièrement
importante : le droit, l’économie et la science politique. Ces trois disciplines se
chevauchent.

B. Rapports entre Finances publiques et Droit

D’emblée, il faut préciser que les finances publiques se situent au centre des
enseignements de Droit public. Les liens entre les finances publiques et le droit public
sont tellement étroits que, pendant longtemps, ils empêchèrent les finances publiques de
se constituer en une discipline autonome. Les Finances publiques étaient considérées
comme une branche du droit public, d’où l’expression « législation financière ».
Progressivement, elles se sont dégagées de l’emprise du droit public à travers ses deux
branches principales, le droit constitutionnel et le droit administratif.

1) Finances publiques et Droit constitutionnel

Les liens entre les finances publiques et le droit constitutionnel apparaissent tantôt
par la soumission des mécanismes financiers aux règles constitutionnelles (la perception
de l’impôt doit faire l’objet d’une autorisation législative annuelle, institution de la
procédure du vote des lois de finances, bases de la répartition des impôts dans les Etats
à structures fédérales), tantôt par l’influence exercée par les phénomènes financiers sur
l’équilibre constitutionnel (les considérations financières jouent fortement sur la
répartition des pouvoirs entre l’Etat fédéral et les Etats fédérés). De même l’équilibre entre
l’exécutif et le législatif est commandé par la répartition financière entre ces deux
pouvoirs. De façon générale, les pouvoirs du Parlement dans les régimes parlementaires
de type britannique sont dus à sa maîtrise sur le budget.

2) Finances publiques et Droit administratif


Du 19e au milieu du 20e siècle, les finances publiques constituaient encore un
chapitre du droit administratif tel que le révèlent les écrits de Sarigny publiés en 1954.
Quand bien même aujourd’hui, les finances publiques auraient acquis une
indépendance par rapport au droit administratif, elles gardent encore des liens étroits
avec le droit administratif qui se manifestent particulièrement du fait de :
 l’emprunt des règles du droit administratif, par exemple les règles en matière de
contentieux fiscal ;
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 l’influence grandissante de l’Inspection Générale des Finances qui déborde


largement le domaine de la gestion des finances publiques pour s’étendre à
l’administration toute entière6.
C. Rapports entre Finances Publiques, Science Economique et Science
Politique

Pour les financiers classiques, les finances publiques étaient essentiellement de


nature administrative et comptable. Elles posaient surtout des problèmes juridiques
d’aménagement des pouvoirs des autorités de l’Etat, et des problèmes techniques
d’organisation des impôts et de tenue de la comptabilité.

Pour les financiers modernes, les finances publiques ont un caractère différent et
leur objet est plus vaste ; elles sont à la fois une branche de la science économique et
une branche de la science politique.

1) Les Finances Publiques, branche de la Science Economique 7

Les moyens financiers sont essentiellement employés par l’Etat pour réaliser des
interventions dans le domaine économique : régulation de la production et des échanges,
équilibre des prix, égalité dans la distribution, maintien du pouvoir d’achat de la monnaie…
Ils sont intégrés dans les mécanismes de l’économie et aménagés en fonction de ceux-ci.
Les finances publiques tendent à devenir ainsi, sous un certain aspect, une branche de
l’économie financière. L’économie financière aurait ainsi absorbé entièrement la science
des finances.

Mais, si étroits que soient les liens qui unissent ces deux disciplines, on ne saurait
les confondre, leurs objectifs étant différents.

 L’économie financière étudie les phénomènes financiers sous leur aspect global :
elle analyse les « flux financiers ». Ainsi, recherche-t-elle les effets du prélèvement
fiscal sur l’économie ou les conséquences du déséquilibre budgétaire sur la
conjoncture économique ou encore les répercussions des dépenses publiques
d’investissement sur la croissance économique.
 Les finances publiques, au contraire, étudient le mécanisme des opérations
financières individuelles, recherchent les règles suivant lesquelles doit être assis un
impôt, déterminent les voies de recours ouvertes à un contribuable et définissent
les techniques de contrôle d’une opération de dépenses. On l’a dit ci avant, les
règles juridiques y tiennent une large place. Cependant, ces opérations financières
ne pourraient être bien comprises si elles n’étaient replacées dans leur
environnement économique qui, seul, peut leur donner pleine signification.

6 BIBOMBE, ( M.), Eléments de Finances Publiques, Kinshasa, Ed. BIOMETRIX, 1993, p.56.
7 LLAU (P) : Economie financière, Paris, P.U.F., Coll. Thémis, 1985.
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Ainsi, les liens entre l’économie et les finances demeurent étroits ; il est impossible
de les séparer totalement. Ici encore, on doit constater que les données économiques
conditionnent les opérations financières mais aussi que les opérations financières influent
sur l’économie. Si la science économique est, comme on l’a affirmé parfois, la science de
la richesse, il est normal que les finances publiques, qui constituent une fraction de cette
richesse, soient conditionnées par l’économie.

2) Les Finances Publiques, branche de la Science Politique


On ne peut réduire cependant les finances publiques modernes à cet aspect
économique, si important soit-il. Tout d’abord, ce n’est pas seulement dans le domaine
économique que se produisent les interventions de l’Etat au moyen des techniques
financières : on les rencontre aussi dans le domaine social (égalisation des revenus),
familial (aide à la natalité), intellectuel (subventions aux activités artistiques ou
éducatives) et même très spécifiquement politique (fonds secrets). Ensuite, même dans
le domaine économique, l’Etat ne poursuit pas seulement des objectifs économiques : il
agit en fonction du bien-être et du développement de la communauté nationale dans son
ensemble, dont le développement économique n’est qu’un aspect.
L’utilisation des techniques financières pose essentiellement, en réalité, des
problèmes de science politique. Ces techniques financières sont des formes particulières
de l’autorité publique, des aménagements spéciaux du pouvoir de l’Etat; pouvoir et
autorité qui sont les objets mêmes de la science politique8.
Les Finances Publiques sont ainsi une branche de la Science Politique : c’est sous
cet angle qu’on peut les appréhender dans leur totalité, et non pas en saisir seulement
un aspect particulier.

En définitive, les Finances publiques sont ainsi à la fois une discipline juridique, une
discipline économique et politique. Cependant, il faut admettre que c’est une discipline
autonome qui emprunte à d’autres sciences.

IV. QUELQUES CONSEILS D’ORDRE METHODOLOGIQUE

Il faut préciser qu’aucun manuel, il est vrai, ne parvient à être complet et chacun
étudie certains aspects fondamentaux du programme plus que d’autres. Le présent
manuel ne peut échapper à cet inconvénient. Il est important et utile de le compléter
par la lecture d’un ou deux ouvrages qui rectifieront ce qu’un résumé ne peut approfondir.

8 DUVERGER (M.), Sociologie Politique, Paris, P.U.F., Coll. « Thémis », 1973, p.23-26 et surtout 163-193.
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Ainsi, s’explique le souci qui nous a animé de donner plus de détails dans cette
introduction aux fins de faciliter la compréhension d’une matière complexe plutôt que
d’établir une bibliographie à l’usage des étudiants, ce qui nous paraît être le rôle du
professeur. Une bibliographie de travail se trouve en annexe pour servir de point de départ
à des recherches personnelles.
On connaît les difficultés de trouver sur le marché local une documentation
appropriée et récente traitant des questions liées à l’enseignement des finances publiques.
Ceci ne peut, en aucun cas, servir de prétexte à la non- présentation des ouvrages qui
présentent un intérêt certain dans le souci de susciter chez le lecteur la curiosité
intellectuelle avec l’espoir qu’un jour les difficultés d’aujourd’hui (sur tous les plans )
seront surmontées et que les Congolais et Congolaises retrouveront le goût de la lecture.
Ce manuel est destiné en premier lieu aux étudiants des Facultés de droit, des
sciences économiques et de gestion. En second lieu, il est au service des politiques
(parlementaires, ministres, acteurs politiques aspirant à gérer l’Etat). Il s’adresse
également aux intellectuels et au public en général, aux citoyens et aux citoyennes.
S’agissant particulièrement des étudiants, ceux-ci devront comprendre que le cours
oral, comme la plupart des enseignements oraux, doit porter sur les questions
fondamentales, les problèmes les plus difficiles, les aspects les plus discutés de la matière
et enfin sur les mises à jour rendues nécessaires par les événements récents.
Enfin, on rappellera que les efforts des étudiants ne peuvent être fructueux que si
ces derniers se pénètrent de l’esprit et des buts de l’enseignement supérieur qui exigent,
en effet, un effort de jugement qui repose sur la possession de l’ensemble des problèmes
de chaque discipline. Toutefois, pour conduire les étudiants à dominer les matières
étudiées, il ne fait que subsidiairement appel à la mémoire, instrument certes nécessaire
mais second, au moins dans les sciences juridiques, politiques et humaines.
Son but premier n’est pas d’apprendre aux étudiants des séries de notions, de
connaissances, de données techniques, bien que la compréhension logique des problèmes
exige d’abord ce travail.
Cette remarque importante concerne aussi bien les études supérieures destinées à
donner une formation générale de haute qualité, ouverte sur des orientations multiples,
que les mêmes études axées sur la préparation à une profession et formant dans cette
perspective à une technique, à une « technologie », telles que la technique juridique ou
la technique économique.
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Des données précises, nombreuses et détaillées sont certes nécessaires et doivent


être pleinement connues car sans elles les fins essentielles de cet enseignement ne
peuvent être atteintes.
Mais si elles font appel à la mémoire, elles reposent en particulier dans les matières
qui touchent à notre discipline, sur la raison, la logique et le bon sens, car elles se
construisent sur un enchaînement sensé, logique et raisonnable, ce qui n’est pas toujours
le cas dans d’autres branches du savoir (géologie, médecine par exemple).
Le but essentiel de l’enseignement supérieur dans toutes ses branches se situe
beaucoup plus haut, même si les conditions actuelles ont pu faire croire le contraire.
Le but vraiment supérieur de notre enseignement est de former, dans les diverses
branches d’études, des hommes et des femmes pleinement indépendants et maîtres
d’eux-mêmes dans leurs jugements, leur capacité de réflexion, d’adaptation, d’orientation
et, par la suite de création, en faisant accéder à une culture générale de haut niveau. Il
est opposé à tout dogmatisme.
Dans ce but, il fournit des méthodes de travail, de pensée, de recherche, de réflexion
et d’invention. Il transmet (aux étudiants) le goût de poursuivre eux-mêmes les
recherches toujours inachevées de ceux qui les éduquent et qui leur livrent le dernier état
des problèmes et de leurs travaux.
C’est dans cet esprit qu’est conçu ce manuel.
V. LE PARTI PRIS
Le plan adopté répond à un souci de clarification et de simplification des données
essentielles pour la compréhension des finances publiques et leur évolution actuelle. En
effet, à l'époque classique, l’étude des Finances Publiques s’articulait autour de la trilogie :
impôt, emprunt et budget. Ce cadre reste encore valable, et l’on en trouvera des traces
dans les développements. Cependant, on peut lui reprocher quelques gros inconvénients
en raison de l’évolution qu’a connue la discipline, au lendemain de grandes crises à la fois
financière et économique connues dans le monde depuis le Krach boursier de 1929 aux
Etats-Unis qui a eu des répercussions dans les principaux pays industriels, en passant par
la seconde guerre mondiale, événements qui ont justifié l’interventionnisme étatique en
matière économique.
Au nombre des inconvénients, on relève :
 en premier lieu, que le cadre de l’étude des finances publiques éluderait un certain
nombre des problèmes dont les finances classiques ne s’occupaient pas, ou
s’occupaient peu : il s’agit notamment des dépenses publiques, et de l’émission
monétaire.
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 en second lieu, il établit une opposition tranchée entre l’impôt et l’emprunt, qui
tendent à se rapprocher dans les finances modernes et à devenir deux procédés
complémentaires de ressources publiques et d’action financière.
Cette double observation nous a conduit à opérer deux catégories d’institutions
financières. Les unes constituent pour l’Etat les moyens d’action lui permettant d’intervenir
dans la vie économique et sociale ; telles sont les dépenses publiques et les ressources
publiques, ces dernières étant constituées par les ressources temporaires (Trésor public
et emprunt) et les ressources permanentes (Impôts et autres taxes assimilées).
Les autres forment en quelque sorte le cadre à l’intérieur duquel sont employés les
moyens d’action précédents : l’originalité de l’activité financière, en effet, c’est qu’elle est
planifiée et se déroule suivant un programme d’action annuel qu’on appelle budget. Tout
ce qui a trait à l’établissement de ce budget et à son exécution constitue ce qu’on pourrait
appeler le plan financier de l’Etat.
Ainsi, le cours sera structuré en deux parties.
La première partie présentera les moyens d’action financiers de l’Etat pour
expliquer le phénomène financier et les instruments d’intervention.
La deuxième partie exposera la programmation (planification) de ces instruments
d’action à travers le budget de l’Etat, élément déterminant de l’activité économique du
pays et de la politique de redistribution des revenus notamment.
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PREMIERE PARTIE : LES MOYENS D’ACTION FINANCIERS DE L’ETAT

Avant de présenter les moyens d’action financiers de l’Etat, il serait intéressant de


présenter globalement les finances publiques en proposant une approche pédagogique
rénovée de cette matière. Puisque la technique effraie, on l’expliquera car les finances
publiques reposent sur des concepts inconnus qui seront placés au centre de
l’apprentissage. Cette approche repose sur deux distinctions :
Premièrement, nous distinguons les finances publiques et les techniques qui les
animent du droit public financier qui s’en saisit. Les finances publiques reposent sur un
terrain, principalement composées des mouvements financiers des personnes morales de
droit public. L’observation de ces mouvements s’opère à la fois de manière statique, à
travers des descriptions contextualisées et de manière dynamique, au regard de
l’évolution dans le temps des documents à l’origine de ses mouvements. Il s’agit de décrire
les choses avant de les placer dans leur contexte. La redondance vise une meilleure
compréhension. Cette présentation permet surtout d’éviter l’écueil du travail hors sol, de
l’exposé d’un droit détaché de l’objet qu’il appréhende ;

Deuxièmement, nous distinguons différents niveaux d’intervention des finances


publiques : Finances de l’Etat, finances des provinces et finances des entités territoriales
décentralisées.
La séparation de ces trois pans de la matière est l’occasion d’ancrer les
ressemblances tout en marquant les différences. On trouvera les grands traits communs
à ces trois niveaux dans la partie commune, le phénomène financier et pourra se
référer aux parties successives pour approfondir les éléments communs dans leurs
contextes spécifiques.
Ainsi, nous a-t-il paru intéressant d’expliciter le phénomène financier avant de nous
attarder sur les moyens classiques d’intervention financière de l’Etat constitués par les
ressources et les dépenses publiques.

TITRE I : LE PHENOMENE FINANCIER

SOUS-TITRE 1 : LES DENIERS PUBLICS


L’origine des deniers publics. Les deniers publics occupent une place centrale en
finances publiques. Le dictionnaire Littré précise, au XIXe siècle, que le denier est une
monnaie romaine d’argent. Le terme s’est répandu avec la langue latine et finit par
désigner l’argent au sens large. Il désigne aujourd’hui, de manière abstraite, l’argent et
c’est en ce sens qu’il faut comprendre le terme « Deniers publics ». Au sens large, il s’agit
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 17
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bien de l’argent public. Ce terme peut désigner aussi l’ensemble des Fonds et valeurs
possédés par les administrations publiques.
L’intérêt d’identifier la notion des deniers publics réside dans le fait que les deniers
publics sont soumis à un régime juridique particulier. Ils sont insaisissables et ne
peuvent être manipulés que par un comptable public. Les comptes relatifs aux deniers
publics sont, quant à eux, soumis à la juridiction de la Cour des Comptes.

CHAPITRE I : LES ACTEURS DU PHENOMENE FINANCIER


Trois éclairages permettent d’observer les acteurs du phénomène financier. Le
premier entend souligner les problématiques les plus essentiels des administrations
publiques (section 1). Le deuxième éclairage présente les acteurs de terrain intervenant
dans le cadre de l’exécution du budget qu’il s’agisse des ordonnateurs, des comptables
ou des gestionnaires de crédits. Ils sont alors soumis à des régimes juridiques très
différents et relèvent de responsabilités spécifiques appréciées par des juridictions
particulières (section 2). Le dernier éclairage porte sur les institutions indépendantes qui
interviennent de le champs des finances publiques, notamment par la Cour des Comptes
(section 3).

Section 1. Les administrations publiques


L’Etat occupe une place centrale en finances publiques. Cette place est justifiée par
sa prépondérance dans l’organisation institutionnelle. Ensuite viennent les collectivités
territoriales bénéficiant de l’autonomie financière telles que les provinces et les entités
territoriales décentralisées.
L’Etat et les collectivités territoriales ont créé des structures administratives
chargées de la perception des recettes. Il s’agit des régies financières.

§1. Les administrations financières relevant du pouvoir central

Le système fiscal congolais est placé sous l’autorité du ministre de finances, il est
organisé en trois administrations fiscales.
A. La Direction Générale des Impôts (DGI)

Cette Régie financière a été créée par l'ordonnance n°88/039 du 10 mars 1988,
modifiée par le décret n° 17/2003 du 02 mars 2003. Elle a pour mission, la gestion, le
recouvrement, le contrôle des impôts cédulaires (impôts sur les revenus locatifs, impôts
sur les revenus mobiliers, impôts sur les rémunérations, impôts sur les bénéfices et
profits) des impôts sur le chiffre d’affaire (TVA) à l’intérieur, des impôts réels (impôt sur
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 18
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les propriétés bâties et non bâties, les véhicules, les concessions miniers et
d’hydrocarbures).

B. La Direction Générale des Douanes et Accises

Cette régie a été instituée par Décret n° 09/43 du 03 décembre 2009 portant
création et organisation de la Direction Générale des Douanes et Accises, en sigle «
D.G.D.A. » en remplacement de l’ancien Office des Douanes et Accises, « OFIDA » en
sigle. Elle est chargée de la gestion, du recouvrement et du contrôle des droits de douane,
de l’impôt sur le chiffre d’affaires, sur les importations et des accises.

C. La Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et


de Participation (DGRAD)
Cette administration financière a été instituée par le Décret n° 0058 du 27
décembre 1995. Elle assure la gestion, le recouvrement, le contrôle de taxes et
redevances diverses. Il est à préciser que les recettes « à caractère national » ne sont
pas déterminées à l’avance. Elle bénéficie d’une rétrocession représentant 10% des
recettes encaissées dont 50% sont transférés aux services d’assiette. Pour les redevances
minières et forestières, 40% sont déjà ventilés à hauteur de 25% pour la province et 15%
au profit de l’entité où se réalise l’exploitation.

§2. Les administrations financières provinciales

Elles ont été créées, de manière informelle, par les exécutifs provinciaux dans le
cadre de la décentralisation fiscale. Leurs dénominations sont diverses : Direction
Générale des Recettes de Kinshasa, « DGRK », Direction Générale des Recettes du Kasaï
Occidental, « DGRKOC », etc.
Ces cadres étant précisés, il faut maintenant classer les impôts perçus en
République du Congo. Ce classement se fera en six grandes rubriques en fonction de leur
objet. Le code général des impôts et celui des douanes déterminent les différents taux,
les bases d’imposition ainsi que les règles se rapportant à chaque type d’impôt.

Section 2. Les acteurs, leurs missions et leurs régimes


Les acteurs, il faut faire ici la distinction entre les acteurs de l’exécution budgétaire,
les procédures d’exécution du budget et les responsabilités encourues.

§1. Les acteurs de l’exécution budgétaire : les ordonnateurs et les


comptables.
Notons que leurs fonctions sont incompatibles.
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A. L’ordonnateur
L’ordonnateur est juridiquement défini comme étant la personne habilitée à
déclencher des moyens financiers pour le compte de l’Etat. Les ministres sont les seuls
ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des budgets
annexes et des comptes spéciaux, pour les crédits mis à leur disposition.
B. Régime des responsabilités.
Ces acteurs publics sont soumis à des responsabilités particulières. Dès lors que les
comptables et les ordonnateurs exercent des fonctions différentes, ils sont soumis à des
régimes juridiques différents. Au-delà des principes des rigorismes affichés, la
responsabilité personnelle et pécuniaires des comptables autant que la responsabilité des
ordonnateurs présentent des limites à l’heure actuelle.
C. Le comptable
Le comptable, est une fonction, autant qu’un statut. Les comptables publics sont
des agents de droit public. Leurs missions sont : maniement, comptabilisation et contrôle
des fonds et valeurs.
§2. Les institutions indépendantes participant au phénomène financier
A côté des administrations publiques et des acteurs mettant en œuvre les
mouvements financiers, certaines institutions participent au phénomène financier. Il s’agit
de la Cour des Comptes, de la Banque Centrale du Congo et du Conseil Supérieur du
Portefeuille. Institutions sur lesquelles on reviendra plus loin.

Chapitre II : Le cadre juridique du phénomène financier


Le droit public financier est ancré au sein du droit public. Les différentes
constitutions de la Réplique posent des principes fondateurs, mais aussi, un corpus
juridique figurant aussi dans des lois organiques. Ce corpus est complété par des
dispositions législatives.

Section 1. La constitutionnalisation du droit public financier

La Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 telle


que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 consacre dans les dispositions de
l’article 175, la clef de répartition des recettes et des dépenses de l’Etat en ces termes :
« Le budget des recettes et des dépenses de l’Etat, à savoir celui du pouvoir central et
des provinces, est arrêté chaque année par un loi.
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La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40%.
Elle est retenue à la source.
La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur
répartition.

Section 2. Les sources législatives et réglementaires des finances publiques


Elles proviennent du cadre législatif et réglementaire. Ce cadre est déterminé dans
ses grandes lignes par :
 la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques ;
 le Règlement général sur la comptabilité publique (composé du décret royal du 06
octobre 1885, l’arrêté royal du 18 décembre 1951 et de l’ordonnance n°34-242 du
10 juillet 1952) ;
 l’Ordonnance n° 73/235 du 13 août 1973 portant création du cadre des comptables
publics ;
 l’Ordonnance n°08/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions des ministères
et les textes subséquents ;
 le Décret n°056/2002 du 12 avril 2002 réglementant le paiement des dépenses de
l’Etat ;
 la Convention du caissier de l’Etat du 20 janvier 2004 ;
 l’Arrêté n° CAB.MIN./F.P/0542/92 du 14/08/92 portant agrément provisoire de
l’organigramme du ministère des finances.
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TITRE II : LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION FINANCIERS : LES DEPENSES


ET LES RECETTES PUBLIQUES

SOUS-TITRE 1 : LES DEPENSES PUBLIQUES


La dépense publique est, avec la fiscalité, l’un des principaux instruments de l’action
financière de l’Etat. Elle est aussi l’objet de controverses multiples. Le libéralisme tend à
considérer que tout accroissement de la consommation publique se fait au détriment de
la consommation privée ; le réflexe libéral est fondé sur une présomption de méfiance :
tout ce qui est collectif est un poids mort ; la dépense publique est, pour ainsi dire par
nature, improductive, à l’exception limitée des dépenses dites régaliennes. La
consommation de l’Etat équivaut à une destruction, réelle ou potentielle, de richesses.
A cette conception s’oppose la conception inverse : l’idée que la dépense publique
est, par nature, plus conforme à l’intérêt général que ne l’est l’emploi des mêmes
ressources lorsqu’il est librement décidé par les personnes privées ou les entreprises ; la
dépense publique, dans cette optique, a une double fonction, sociale et économique : elle
permet d’assurer une certaine forme de solidarité sociale, et elle joue le rôle de
stabilisateur économique. C’est, nous l’avons vu, l’optique keynésienne. Comme l’écrivent
M. BOUVIER, M.C. ESCLASSAN & J.P. LASSALE, à propos de cette transformation : « les
finances publiques contemporaines nées des crises, des guerres et de l’évolution de la
demande sociale elle-même, sont caractérisées par un changement de dimension qui a
transformé leurs rapports avec l’économie générale. L’Etat, ou plutôt l’ensemble des
collectivités publiques, influe ainsi directement et massivement sur l’efficacité de notre
économie, sur la structure des biens mis à notre disposition et sur la répartition des
richesses.
Ce changement de dimension des finances publiques, dû à une progression
constante de la consommation et de la redistribution collective, s’est traduit à l’époque
contemporaine par deux phénomènes nécessairement liés : la croissance continue des
dépenses publiques et des prélèvements obligatoires » 9.
Mais avant de s’interroger sur l’ampleur du phénomène et sa signification, encore
faut-il préalablement définir les dépenses publiques et s’entendre sur un critère qui
permette d’en mesurer l’amplitude et l’incidence.
Les dépenses publiques ont pour but d’assurer la marche des services publics et
l’existence même de l’Etat. A cet égard, il faut noter que la détérioration de la gestion
budgétaire en République Démocratique du Congo, observée au cours des années 80 et
qui s’est poursuivie jusqu’à la fin de l’année 2003, a fait ressortir l’importance capitale des

9 BOUVIER (M.), ESCLASSAN (M.C.), LASSALE (J.P.) : Finances Publiques, Paris, LGDJ, 6ème Ed., 2001, p. 40.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 22
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dépenses publiques et la nécessité pour les pouvoirs publics d’avoir une attention
soutenue dans ce domaine. Certes, la croissance rapide de ces dépenses au cours des
années 80 était due principalement aux dépenses excessives effectuées à des fins
politiques et politiciennes, et pour des investissements sans rentabilité économique. Mais,
dans tous les cas, il faut reconnaître la place de plus en plus importante faite aux dépenses
publiques dans les différents projets de développement de notre pays.

CHAPITRE I : NOTION DE DEPENSES PUBLIQUES

La dépense publique est avant tout une intervention publique au sens large : il
s’agit de la prise en charge financière d’une politique initiée par une personne publique.
Il peut s’agir de construire des écoles, des routes, des hôpitaux et également, d’accorder
des subventions à des organismes publics où privés.

La notion de dépenses publiques a évolué avec la conception des finances


publiques. Si le principe fondamental de l’équilibre budgétaire tend à être aujourd’hui
abandonné au profit soit du déficit soit de l’excédent budgétaire (on y reviendra plus loin),
c’est en grande partie à cause de la conception nouvelle qu’on se fait des dépenses
publiques, dans leur définition externe (par rapport aux dépenses privées) et surtout dans
leur nature interne qu’il faudra préciser et leurs implications au plan économique.
Qu’entend-on par dépenses publiques ? Quelles sont les classifications connues ? Qu’est-
ce qui explique leur accroissement continu ?

On peut définir juridiquement la dépense publique comme étant celle réalisée par
une personne morale publique dans le cadre du pouvoir de commandement. Cette
définition présente néanmoins des limites car certaines dépenses réalisées par des
personnes privées peuvent revêtir le caractère public en raison de la pluralité des
bénéficiaires de la dépense. Par exemple, la réalisation des travaux sur une avenue par
rassemblement des cotisations des résidents.

Section 1. Notion juridique de la dépense publique

Préalablement à la définition des dépenses publiques, la question se pose de savoir


comment distinguer les dépenses publiques des dépenses privées. Les financiers
classiques assimilaient l’acte de dépense de l’Etat au comportement des personnes
privées. La réponse à une telle question n’est pas aisée en raison de l’interpénétration
progressive du public et du privé. Aussi, on pourrait dire qu’une définition socio-
économique des dépenses publiques tend à supplanter la définition juridique.

En définitive, la définition juridique est complétée par l’approche socio-politique et


principalement de la sociologie politique qui distingue dans une société les gouvernés des
gouvernants.
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§1. Définition classique des dépenses publiques

A. Contenu de la définition

Pour les financiers classiques, les dépenses publiques sont les dépenses des
collectivités publiques. Par collectivités publiques, on désigne l’Etat et les collectivités
locales dotées de la personnalité morale.

Autrement dit, ce qui donne à une dépense le caractère public, c’est la qualité
juridique de l’auteur de la dépense, le fait qu’il s’agit d’un organe ou d’une institution
publique. Le terme de collectivité publique est synonyme en somme du terme « personne
morale publique ». Toutes les dépenses des collectivités publiques sont des dépenses
publiques, tandis que toutes les dépenses des particuliers et des collectivités privées
(association, société etc.,) sont des dépenses privées. C’est donc la nature juridique d’une
collectivité, son caractère de personne morale publique, qui définit la dépense publique.

B. Limite de la définition

Cette définition correspondait à la théorie libérale de l’Etat au 19e siècle, ce qui,


bien entendu, n’est plus le cas aujourd’hui lorsque l’Etat devient lui-même commerçant.
Ainsi, il est difficile de distinguer s’il s’agit d’un intérêt général ou privé. On le voit, sous
toutes ces facettes, la distinction entre dépenses publiques et privées paraît bien
complexe.

§2. Définition moderne des dépenses publiques

Il convient de préciser d’emblée que c’est le progrès réalisé dans le domaine de la


sociologie (politique) qui a permis de compléter la définition juridique par une définition
correcte des dépenses publiques : les dépenses publiques ne sont plus toutes les
dépenses des personnes morales publiques.

Avant de donner la définition sociojuridique de la dépense publique, on va préciser


les caractères des collectivités publiques.

A. Caractères fondamentaux des collectivités publiques

La notion de dépenses publiques dépend d’abord du périmètre que l’on assigne à


l’espace public.
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En République Démocratique du Congo, ces dépenses sont regroupées dans le


« compte administrations de la comptabilité nationale ». Le champ des administrations
publiques inclut deux composantes principales :
 Les administrations publiques centrales qui sont définies par une composante
nationale, c’est-à-dire l’Etat et ce qu’on appelle les ODAC – organismes divers
d’administration centrale – qui sont soit des établissements publics, soit des
établissements privés, financés majoritairement par des taxes affectées ou des
subventions de l’Etat.
 Les administrations publiques locales qui comprennent les collectivités locales, les
établissements publics locaux et ce qu’on appelle les ODAL – organismes divers
d’administration locale – qui produisent des services non marchands (centres
communaux d’action sociale, etc.).

B. L’apport de la sociologie politique


C’est ici qu’intervient l’apport de la sociologie politique qui opère une distinction
dans la société politique entre les gouvernants et les gouvernés. Les rapports entre ces
deux partenaires sont ceux de commandement pour les premiers et d’obéissance pour les
seconds. Les relations de commandement se présentent sous la forme d’actes unilatéraux
alors que les rapports entre gouvernés sont des relations de coopération. La définition
actuelle dérive de cette observation.

1) Définition socio-juridique
On a donc défini progressivement une nouvelle notion de dépense publique :
a) Principe : les dépenses publiques sont uniquement celles effectuées par les pouvoirs
publics et les collectivités publiques dans l’exercice de leur pouvoir de
commandement ;
b) Conséquences du principe : toutes les dépenses des collectivités publiques ne sont
plus des dépenses publiques. Il suffit qu’elles ne dérivent pas des pouvoirs publics. Il
en est ainsi de l’Etat industriel, agriculteur, commerçant ou d’une commune
commerçante.

2) Les catégories de dépenses publiques


La notion de dépenses publiques appelle, par ailleurs, une distinction entre
plusieurs types de dépenses, dont l’importance respective, la composition et l’origine
contribuent à définir le modèle politico-social de l’Etat. La classification économique des
dépenses publiques distingue à cet égard les dépenses de fonctionnement, les dépenses
d’investissement ou dépenses en capital, et également les dépenses de transfert.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 25
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Cette situation a amené certains auteurs à distinguer entre :

- les dépenses publiques proprement dites ; et


- les dépenses du secteur public, celles-ci étant toutes les autres dépenses.

Cependant, certaines dépenses des personnes privées peuvent devenir publiques


car de plus en plus, les personnes privées reçoivent l’autorisation d’user du pouvoir de
commandement momentané (dans l’intérêt général).

Enfin, il faut noter que les autorités publiques (gouvernants et administrateurs)


peuvent renoncer à user de leurs prérogatives, abandonner dans tel ou tel autre domaine
l’usage du pouvoir de commandement et agir dans les conditions identiques à celles des
particuliers, par la voie de l’accord et du contrat.

Dans ce contexte, les dépenses publiques sont celles faites dans le cadre du pouvoir
de commandement par les personnes morales publiques ou par les particuliers.

Ainsi, la notion classique n’est pas rejetée, elle est simplement élargie, rectifiée,
corrigée.

Section 2. Notion économique de la dépense publique

Ici encore, deux conceptions s’opposent: l’une développée par les auteurs
classiques, l’autre par les modernes. Les classiques estimaient que, du point de vue
économique, les dépenses publiques étaient les dépenses de consommation. Les
modernes, quant à eux, voient dans l’interventionnisme de l’Etat un moyen pour celui-ci
(Etat) de jouer son rôle de distributeur.

§1. La conception économique classique des dépenses publiques

L’attitude négative des classiques vis-à-vis des dépenses publiques dérivait de leur
philosophie du rôle des pouvoirs publics. Ceux-ci ne devaient pas intervenir dans le
domaine économique, sauf en des cas tout à fait exceptionnels.

A. Contenu de cette conception

Les financiers classiques pensaient que les collectivités publiques (collectivités


locales) ne sont que conservatrices des biens et services. En conséquence, leurs actes de
dépense constituaient des prélèvements sur l’ensemble des biens et services disponibles
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 26
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de l’Etat. Ces actes concouraient ainsi à un appauvrissement économique pour l’ensemble


de la société. D’où les expressions utilisées de l’Etat-engloutisseur, l’Etat-goufre pour
stigmatiser ces phénomènes.

B. Base socio-économique de cette conception

Au 19e siècle, les activités proprement productives de l’Etat étaient rares. Les
fonctions de l’Etat étaient réduites à des tâches purement administratives. Les dépenses
publiques se limitaient à celles faites pour le fonctionnement de services publics qui
étaient improductifs. Seule l’initiative privée enrichissait la société par l’accumulation des
biens et services. La conséquence qui en découle, c’est le mouvement de méfiance vis-à-
vis des pouvoirs publics. L’Etat n’assurait aucun type d’action. Cet état d’esprit est dépassé
à l’heure actuelle.

§2. La conception économique positive des dépenses publiques

Celle-ci est l’œuvre des financiers modernes qui estiment que les dépenses
publiques ne sont pas une simple destruction des richesses mais d’éventuels facteurs de
progrès économique et social. Les dépenses publiques sont au service de l’équilibre
économique pour assurer l’expansion économique grâce à la redistribution. C’est la
conception moderne de l’Etat redistributeur.

A. Dépenses publiques comme actes de redistribution10

Une fois de plus, la sociologie vient au secours des finances publiques. On observe
que l’Etat ou les collectivités locales ne sont pas des entités sui generis. L’Etat n’existe
pas en soi ; l’Etat, ce sont les hommes qui le composent et qui vivent sur un territoire
sous l’autorité d’un gouvernement. En tant que personne morale, être juridique, l’Etat ne
peut pas consommer et ne peut pas dépenser. C’est le fonctionnaire, le fournisseur de
l’Etat qui dépensent au moyen des sommes que l’Etat leur a remises et qu’il a prises à
d’autres individus.
Les dépenses des collectivités publiques peuvent être considérées comme des
dépenses des personnes physiques. Ainsi, ces dépenses sont renvoyées dans le circuit
économique. L’Etat est consommateur et distributeur parce qu’il (l’Etat) prélève ici et
réserve là-bas. L’Etat apparaît comme un intermédiaire.

B. Originalité de la redistribution

Il existe deux types de redistribution :


- l’un est analogue à l’acte de dépense des particuliers ;
- l’autre est original.

10 EUVRARD (F.), « La redistribution des revenus par la fiscalité », projet, février 1952, in Maurice DUVERGER, p.73. Voir également, Institut
International de Finances publiques, Le budget et la redistribution du revenu national, 1978.
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1) Assimilation à la dépense privée

Les actes des collectivités publiques dans leur gestion privée n’ont pas une
caractéristique propre.

Mais, qu’est-ce donc que la redistribution publique ?


- elle est sans contrepartie ;
- elle se fonde sur un système de solidarité sociale englobant toute la collectivité : les
ressources prélevées sur tel groupe social sont réservées à tel autre groupe social.
Exemple d’actes de redistribution : les subventions publiques aux entreprises, aux
associations, l’ensemble des secours public aux groupes en difficulté.

La redistribution par l’Etat tend à jouer un rôle aussi bien économique (subventions
aux entreprises), social (sécurité sociale) que politique (promesses des partis politiques).

2) L’Etat peut dépenser en vue de l’expansion économique directe

Ici apparaît la différence entre les conceptions classique et moderne. Les financiers
modernes ont démontré l’utilité directe et indirecte des dépenses publiques.

 Utilité indirecte :

Même les dépenses de consommation peuvent avoir un rôle économique positif


indirect au niveau productif car ces dépenses assurent les conditions préalables à l’activité
économique productive; l’ensemble de ces dépenses participe à la fonction du maintien
de l’ordre. Exemples :

- La diplomatie, tâche improductive autrefois, est devenue aujourd’hui productive. Et


comment ? Parce qu’elle permet de développer les relations économiques et
financières dont les Etats ont besoin pour se développer. La coopération économique
et financière est source de progrès.
- L’éducation, autrefois fonction de consommation, est devenue aujourd’hui une
fonction économique et productive. Dans beaucoup de pays, le secteur de
l’éducation constitue une priorité qui est concrétisée par la mise à disposition des
crédits budgétaires conséquents.

 Utilité directe :

Certaines dépenses publiques ont une utilité directe. Malgré le poids des thèses
classiques, l’histoire économique a prouvé que certaines dépenses sont productives. La
thèse de l’Etat déficitaire n’est donc pas prouvée.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 28
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La réalité économique moderne semble pousser l’Etat à intervenir pour accroître


l’efficacité de l’action économique. Les dépenses publiques peuvent être utiles à
l’économie11.

Comme on peut le constater, sur le plan économique, ce n’est pas la qualité de


l’auteur de la dépense qui est pris en considération, mais pour lequel la dépense est
réalisée. D’où au niveau des dépenses de l’Etat, les classification de ces dépenses en :

CHAPITRE II : LA CLASSIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES

La classification des dépenses publiques revêt une grande importance. En effet,


l’intervention de l’Etat est plus ou moins efficace selon la nature des dépenses. Plusieurs
types de classification ont été proposés : les classifications économiques l’emportent sur
les classifications juridiques ou formelles. Elles varient cependant d’un pays à un autre.

Section 1 : Les types de classification existants

De façon générale, on distingue entre :


- les classifications dites administratives et/ou juridiques ;
- les classifications économiques ;
- la classification fonctionnelle.

§1. Les classifications administratives et/ou juridiques

Elles sont basées sur l’organisation administrative des personnes morales


intéressées de l’Etat. On parle de classifications organiques. Celles-ci peuvent exister sur
une base juridique distinguant des catégories spécifiques.

A. Classifications organiques.

Leur structure est administrative. La définition est basée sur les structures
étatiques: dépenses de l’Etat (Ministères), dépenses communales (municipales), dépenses
provinciales, dépenses des districts.

B. Classifications spécifiquement juridiques.

Le législateur distingue d’autres catégories indépendantes de l’organe utilisateur et


les dote de certains caractères particuliers. On peut citer, par exemple, les dépenses des
services votés, de mesures nouvelles très importantes dans la procédure d’établissement
du budget, celles des dépenses définitives, dépenses provisoires, annuelles...

11 COLSON (J.P.), Droit public économique. Voir aussi P.M. GAUDEMET, J. de LEUSE, Y. ROLLAND et PILLOT, Finances publiques, Paris,
1987.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 29
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§2. Les classifications économiques

On classe ici les dépenses suivant leur fonction économique et le type d’intervention
économique qu’elles permettent à l’Etat de réaliser. Quatre grands types de dépenses
s’opposent 2 à 2.

A. Dépenses de fonctionnement – Dépenses d’investissement ou dépenses en


capital

1° Les dépenses de fonctionnement ont pour objet d’assurer la vie normale des
services. Ces dépenses n’ont pas pour but de déclencher les dépenses
publiques, ni d’augmenter le capital social ou privé. Il s’agit tout au plus de
maintenir le niveau attendu. Cette première catégorie de dépenses correspond
à la vie des services publics, à l’activité des administrations.

2° Les dépenses d’investissement visent à transformer le capital public ou privé,


pour accroître l’efficacité de la production privée ou publique des biens et
services. L’investissement de l’Etat se définit comme comprenant: la
participation de l’Etat aux investissements publics effectués par les entreprises
d’Etat (contributions budgétaires au programme d’investissement ou
participation au capital d’organismes tels que les Banques de développement :
cas de l’ex Société Financière de Développement - SOFIDE) ; les investissements
directs d’infrastructures et services publics ; les dépenses d’exploitation et
d’entretien des administrations publiques et autres organismes extérieurs
contractées par les entreprises d’Etat. L’investissement de l’Etat inclut souvent
les dépenses ordinaires de salaires, de transport, d’études et autres frais de
fonctionnement.

Notons que les classiques et les modernes se sont opposés sur l’opportunité de
telles dépenses. Les classiques ont rejeté les dépenses d’investissement contrairement
aux modernes qui les trouvent justifiées. Investissement de l’Etat (budget général,
budgets annexes), subventions d’investissement au profit de l’économie, du logement, de
l’urbanisme, les participations et dotations en capital des entreprises publiques, les prêts
et avances du trésor constituent les dépenses en capital.

B. Dépenses de transfert – dépenses effectives

Il s’agit d’une distinction à implication économique. L’Etat peut dépenser


directement pour acquérir les biens et services nécessaires à ses missions. On dit alors
que l’Etat fait des dépenses effectives: dépenses avec contrepartie. Dans d’autres cas,
l’Etat fait des dépenses sans contrepartie; il prélève sur un secteur ou l’ensemble de la
collectivité pour reverser sur l’autre; il s’agit, dans ce cas, de dépenses de transfert.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 30
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Sur le plan économique, la différence est grande car, dans les dépenses effectives,
l’Etat prélève une partie de la substance économique, ce qui peut avoir pour conséquence
d’entraîner la rareté des biens et services. Dans le cas des dépenses de transfert, l’Etat
ne prélève rien, il se contente d’agir sur le pouvoir d’achat (en le modifiant) et laisse aux
autres agents économiques les moyens d’intervenir sur les biens de consommation. Le
premier moyen peut être le renforcement de l’inflation économique.

§3. Les classifications fonctionnelles

Cette classification a été mise à la mode par le rapport de la commission HOOVER,


constituée aux USA en 1947 pour étudier la réorganisation de l’exécutif. On présentera
son principe et sa pratique.

A. Principe

Il s’agit de la politique de rationalisation de choix budgétaires. Cette politique exige de


faire des choix efficaces en matière des dépenses publiques. La classification relève à la
fois de deux autres et utilise les techniques de l’analyse systémique: placer l’objet qu’on
étudie dans son environnement physique et social et le connaître à partir de cet
environnement.

B. Mise en œuvre

Celle-ci s’opère en 3 temps :

1° Définir les différentes fonctions de la collectivité publique considérée. Exemples : la


fonction de formation pour un Etat, la fonction de défense, l’action économique,
l’action sociale. On s’aperçoit qu’une fonction est partagée par une multitude
d’organismes.
2° Evaluer le coût en comparant leur performance de fonction à celle d’autres institutions
publiques ou privées.
3° Consacrer les dépenses aux secteurs les moins coûteux et les plus rentables.

On observe un dépassement des classifications économiques et administratives.

Section 2 : Classification congolaise des dépenses publiques

La loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques a finalement


procédé à la classification des dépenses publiques dans les dispositions de l’article 37.
Cette classification vient formaliser la pratique dans l’objectif de rationalisation et de
contrôle des dépenses de l’Etat suivant le plan de modernisation de finances publiques
amorcé en début de l’année 2002.
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Conformément à la nouvelle nomenclature des dépenses de l’Etat, celles-ci sont


subdivisées en neuf titres ou grandes natures comme suit :

§1. Les dépenses courantes

Elles sont groupées sous six titres ou grandes natures à savoir :

A. La dette publique en capital

Il s’agit du service de la dette au titre de remboursement du principal. A titre


indicatif, ce service était estimé dans le budget de l’Etat 2004 à 72 milliards 259 millions
de Francs congolais contre 55 milliards 448 millions 312 mille 678 Francs congolais au
Budget aménagé 2003, soit un taux d’accroissement de 30,3%. Il représentait 15% des
dépenses totales et regroupe la dette intérieure pour 2 milliards de Francs congolais et la
dette extérieure pour 70 milliards 259 millions de Francs congolais.

Celle-ci comprend :

 La dette intérieure

Il s’agit :

Des arriérés sur les dépenses de personnel en monnaie nationale, des fournisseurs
de biens et prestations, des entrepreneurs de travaux publics, des certificats de dépôts
en monnaie nationale. Elle concerne aussi les bons du Trésor et les billets de trésorerie,
des avances consenties par des tiers à l’Etat, des arriérés de loyers, des arriérés sur
condamnations judiciaires et indemnisations, des arriérés sur les dépenses de personnel
en devise, des arriérés de remboursement intérêts débiteurs consolidés BCC.

 La dette extérieure

Elle comprend le Club de Paris, le Club de Londres, le Club de Kinshasa, la dette


Multilatérale et la dette née de la zaïrianisation.

B. Les frais financiers

Ceux-ci comprennent les Commissions bancaires, toute commission due à une


banque pour son service, les frais de Licence (Licences d’importation), la rétribution aux
institutions financières et les arriérés sur frais financiers consolidés.
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C. Les dépenses de personnel

Elles comprennent :
 La rémunération des membres des institutions politiques et coutumières (traitement
du Chef de l’Etat, des membres du Gouvernement, du Parlement, des cabinets et
services de la Présidence, de tous les autres cabinets, des Commissariats Généraux,
des Gouvernorats, des hauts magistrats, des chefs coutumiers).
 La rémunération du personnel actif de l’Etat : traitement de base des fonctionnaires
du régime général, traitement du personnel contractuel relevant des organismes
auxiliaires (budgets annexes), traitement des enseignants de l’EPSP, ESURS, ATG ,
des professionnels de la santé, des professionnels de l’agriculture et du
développement rural, des militaires (salaires du personnel militaire, fonctionnaire de
l’Etat, prévus par la loi sur le budget avec assignation spécifique, des policiers, du
personnel diplomatique, rémunération du corps diplomatique et consulaire accrédité
à l’extérieur, traitement des magistrats civils et militaires (non compris les hauts
magistrats), des agents des services de sécurité.
 Les dépenses accessoires de personnel, celles-ci concernent :
- le transport du personnel (le transport régulier collectif de personnel de l’Etat ;
l’indemnité de logement, l’indemnité de transport, l’indemnité kilométrique,
l’indemnité de rapatriement, de mutation et d’installation (les rapatriements et
mutations ; concerne aussi les dépenses relatives à l’installation d’un cadre ou d’une
autorité, l’indemnité de sortie des membres des institutions politiques, et de fin de
carrière des fonctionnaires civils et militaires de l’Etat) ;
- les primes et gratifications (toutes les primes, indemnités de motivation et
gratifications, pour récompense de services rendus, rétrocession de recettes
recouvrées, difficulté d’une tâche, intérim, représentation, risque particulier, per
diem et jeton de présence) ;
- les frais de mission (frais de voyage des missionnaires au service de l’Etat, à
l’intérieur et à l’extérieur du pays (per diem). Ne concerne pas les dépenses de
missions incluses dans le 502) ;
- les frais secret et de recherche (concerne les frais de filature par les services civils
et militaires de sécurité et de justice) ;
- les rencontres locales ; les frais de rencontres locales (menues dépenses de location
de salles, collations, per diem et fournitures administratives à l’occasion de
rencontres locales, de séminaires de formation) ;

D. Les biens et matériels


Il s’agit des dépenses concernant :
 Les fournitures et petit matériel de bureau (achat de fournitures de bureau telles
que : papier, carbone, enveloppes, cartes de visite, gommes à effacer, stylos,
crayons, règles, trombones… et de petit matériel de bureau, tel qu’agrafeuse,
perforateur, cachet, tampon, consommables bureautiques et informatiques) ;
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 Les livres, abonnements et bibliothèques (constitution de fonds de bibliothèque,


achat de livres, dictionnaires, revues, journaux et abonnements de presse écrite,
abonnement en bibliothèque).
 Le matériel éducatif, récréation, culturel et sportif (achat de matériel éducatif pour
tous les ministères, sportif, récréatif, culturel et de musée, tel que : jeux éducatifs,
instruments de musique, cartes géographiques, objets d’art de collection. Il
comprend aussi les accessoires de spectacle et de sport).
 Les fournitures et outils médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques et vétérinaires,
vaccins (achat de fournitures et outils médicaux, vétérinaires et chirurgicaux
mineurs, tels que médicaments, antibiotiques, vaccins, vitamines, oxygènes, produits
médicaux et pharmaceutiques, produits bactériologiques, seringues, gazes, coton,
matériels de suture, petit outillage chirurgical et lunettes médicales) ;
 Les articles divers et articles d’entretien (achat d’articles et de produits divers non
classés antérieurement, dont pellicules photos et cassettes vidéo, piles, petits
matériels, poids et qualité et mesures, dont produits de nettoyage et d’entretien ;
matériels de nettoyage tels que : balais, poubelles. Comprend les arbustes, plantes
et fleurs destinés à l’entretien des espaces verts ou jardins officiels) ;
 Cadeaux (concerne les cadeaux d’Etat officiels ou de service) ;
 Pièces de rechange pour équipements ;
 Les pièces de rechange pour moyens roulants (pièces de rechange des véhicules et
autres moyens roulants) ;
 Les pièces de rechange pour autres équipements ;
 Les produits chimiques et fournitures énergétiques : comprennent les fertilisants,
engrais, insecticides, désinfectants, éléments et produits chimiques. (Insecticides,
désinfectants, éléments et produits chimiques, d’engrais, fertilisants d’origine
animale ou végétale, hors produits médicaux et hors carburants) ;
 Les carburants et lubrifiants, bois de chauffage (achat de carburant et lubrifiant :
essence, gasoil, agas, kérosène, huile, graisse, pétrole lampant. Bois de chauffage) ;
 Les produits alimentaires, agro-alimentaires et accessoires

Il s’agit de :
- L’alimentation (achat de nourriture, aliments, lait, et boissons alcoolisées ou non
pour : personnel civil toutes catégories, personnel militaire, étudiants, incarcérés
dans des lieux de détention, asiles ou centre de correction, malades hospitalisés) ;
- Les produits agro-alimentaires (Produits agro-alimentaires, aliments pour animaux,
sel marin, chlorure de sodium pur) ;
- La vaisselle et ustensiles de cuisine (achat de vaisselle, thermos, et bouilloire,
d’ustensiles pour cantines, cuisines et résidences officielles) ;
 Les textiles, insignes et habillement
- Les tissus (achat de drapeaux, fanions, tapis rouge, moquette, tissus, textiles, fibres
synthétiques, moustiquaires, serviettes, nappes, rideaux et draps) ;
- L’habillement (Uniformes, habillement du personnel civil et militaire, y compris
vêtements sportifs. Vêtements, chaussures et accessoires, y compris musette et
sacoche) ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 34
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- Le matériel de campement militaire (toiles de tentes, bâches, lit de campagne,


nattes) ;
- Les insignes et distinctions (insignes, médailles et distinctions honorifiques, à titre
civil, sportif ou militaire) ;

 Les matériaux de construction et quincaillerie

Il s’agit des matériaux de construction achetés par l’Administration et destinés aux


petits travaux exécutés par le personnel spécialisé de la fonction publique.
- Les bois (planches, outres, contreplaqués, madriers, chevrons, bois de coffrage) ;
- Les métaux, ciment, asphalte ;
- Les pierres, remblais, gravier, sable, argile ;
- Le matériel de quincaillerie (outillage et petit matériel de quincaillerie, d’électricité) ;
- Les matériaux de couverture (tôles et tuiles, paille).

E. Les dépenses de prestations

Elles concernent :

 Les fêtes et cérémonies et rencontres publiques

- Les dépenses globales (dépenses de promotion et de relations publiques en


faveur de particuliers ou d’entreprises ou compagnies nationales et étrangères, dans le
cadre de la promotion industrielle, juridique, commerciale, artisanale, culturelle,
touristique du pays. Cette rubrique comprend également, les dépenses pour réceptions
officielles, rentrées judiciaires, foires, cachets d’artistes, banquets, excursions, offrandes
florales, frais d’hôtel ou d’hébergement, et toute autre activité en relation avec des
visiteurs ou invités officiels. Festivités nationales et locales, activités dans les domaines
artistiques (notamment expositions) et littéraires, cérémonies, fêtes, anniversaires,
maquillage et coiffure pour services de relations publiques) ;
- Les rencontres sportives (manifestations et rencontres sportives).

 Les dépenses de base

- Les communications et télécommunications (services téléphoniques nationaux et


internationaux, services de télégraphes, de télex, de fax. Gestion des services de radios.
Satellite de communication. Abonnement et connexion d’internet. Abonnement aux
agences de presse (AFP, Reuter …). Cartes téléphoniques prépayées).
- La poste correspondance (services postaux, colis postaux nationaux et
internationaux. Transports de correspondances à l’intérieur et à l’extérieur du pays,
effectués par des transporteurs privés. Valise diplomatique) ;
- Eau (fourniture d’eau pour les locaux publics).
- Electricité (fourniture d’énergie électrique) ;
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 La publicité, communiqué, impression, reproduction et reliure


- La publicité et communiqué (publicité et propagande faites sur les ondes des
stations de radio et de télévision, dans les salles de cinéma ou à travers des revues,
journaux, banderoles et autres médias).
- L’impression, reproduction, reliure et conservation (frais d’impression de livres,
revues, feuillets publicitaires, imprimés administratifs et titres de valeur déclarés,
diplômes, cartes professionnelles, documents budgétaires, reproduction de
documents, photocopies, « scanner » de documents, reliure ou conservation de
documents. Développement et reproduction photographique).

 Le transport.
- Les transports d’objets (transports d’objets compris manutention, de matériel et
d’équipement utilisés par l’administration, hors courrier. Transport de fonds) ;
- Titres de voyage (billets d’avion, de train, de bateau, transport routier, en relation
avec des voyages de fonctionnaires, agents de l’Etat et boursiers à l’extérieur ou à
l’intérieur du pays) ;
- Affrètements de moyens de transports tel qu’affrètement d’aéronefs, bateaux.
- Location d’équipement, de matériels et de moyens de transport comprend :
- La location immobilière (location de constructions, bâtiments et de terrains. Les
servitudes en eau et électricité sont imputées au 513/514. Comprend les
servitudes juridiquement annexées au contrat de location sous l’appellation
« charges locatives ») ; location d’équipement, de matériels et de moyens de
transport (location d’équipements, de matériels mécaniques ou électroniques, y
compris les frais de transport et d’administration desdits matériels. Location de
moyens roulants, aéronefs, pirogues, bateaux et autres) ;

 Entretien et réparation de matériel et d’équipement.


- L’entretien et réparation de mobilier et matériel de bureau (entretien et réparation
ordinaires de mobiliers et matériel de bureau et d’équipements informatiques et de
communications tels que : machines à écrire, machines à calculer, classeurs,
bureaux, photocopieuses, appareils téléphoniques, radiocommunications, vidéo et
HI FI) ;
- L’entretien et réparation de matériel spécifique (maintenance et réparation de
matériel technique propre à l’activité de chaque service comme par exemple en
radiologie, en topographie, en agriculture ou en télécommunications) ;
- L’entretien et réparation d’équipements généraux (entretien et réparation de
l’ensemble des équipements, ex. : voiture, camion, barque, avion ; tracteur,
bulldozer, grue, démolisseur, générateur, climatiseur, ventilateur, balance,
système technique, outillage, équipement éducatif, scolaire, médical et sportif,
hormis l’art. 552) ;
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 Soins vétérinaires et de protection de l’environnement


- Les soins vétérinaires (comprend les soins réguliers et visites vétérinaires :
chevaux, chiens policiers et faune) ;
- Autres soins de protection de l’environnement ;

 Entretien, décoration et réparation d’ouvrages et d’édifices


- l’entretien, réparation et décoration d’édifices (entretien et réparation d’édifices et
bâtiments publics, y compris ramassage des ordures ménagères, réparation des
installations de plomberie et sanitaires. Décoration des palais et hôtels
présidentiels, d’écoles, de centres sociaux, casernes, jardins, terrains, y compris
pancartes et panneaux indicateurs) ;
- l’entretien de routes, ponts, d’ouvrages hydrauliques, aéroports (entretien
ordinaire des routes et pistes, ponts, aéroports, d’ouvrages hydrauliques
(barrages) et pour travaux de drainage, de curage, barrages, aqueducs, réservoirs,
fontaines, systèmes d’adduction). Concerne aussi l’entretien de la signalisation et
du balisage maritime, fluvial, routier et aéroportuaire.

 Autres services
- Contrat de fonctionnement courant. Sous forme de prestations, telles que
nettoyage, gardiennage, incinération des valeurs et entretien, désinsectisation.
- Prestations d’organismes de formation. Organismes de formation tel que
CEPETEDE, Pigier, etc. et organismes de formation à l’étranger.

F. Transferts et interventions

Il s’agit principalement de subventions, dotations et de rétrocessions et autres


formes d’action de redistribution des fonds publics.
 Les subventions
- Subventions de fonctionnement aux organismes auxiliaires
- Subventions aux provinces. Subventions de fonctionnement destinées aux services
provinciaux
- Subvention du déficit de la Banque Centrale
- Bourses d’études. Il s’agit des bourses accordées par l’Etat aux nationaux
- Subvention de fonctionnement aux entreprises publiques et parapubliques
- Liste civile (Chef de l’Etat)
- Transfert de fonctionnement aux Ambassades et Postes consulaires
- Transfert de fonctionnement aux services publics
- Subvention de fonctionnement aux organismes des fonds spéciaux.

 Les rétrocessions comprennent : la rétrocession aux régies financières, la


rétrocession aux entités administratives décentralisées y compris aussi les Fonds de
Péréquation.
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 Les interventions de l’Etat


Il s’agit de :
- Interventions économiques (notamment subvention de fonctionnement aux
entreprises privées)
- Interventions sociales
- Interventions scientifiques et culturelles
- Fonds spécial d’intervention (Fonds pour intervention spéciale)
- Catastrophes naturelles, calamités et accidents majeurs (Fonds destinés à la
réparation des infrastructures, au relogement, à la lutte contre les épidémies). Ne
concerne pas les indemnisations à titre individuel.

 Les prises de participation dans des entreprises et organismes


Il s’agit de :
- Prises de participation dans des entreprises et organismes. Celles-ci concernent
des prises de participation dans des entreprises privées ou partiellement publiques.
Concerne aussi certains organismes internationaux.

 Les contributions internationales


Il s’agit des aides, secours et indemnisations qui comprennent :
- l’assistance judiciaire. Frais d’avocat et droits d’enregistrements en justice pris en
charge par l’Etat pour le compte d’indigents.
- les aides et secours. Aide financière attribuée à un tiers. Ne concerne pas les
aides en natures (nourriture, habillement) qui doivent être imputées à leur rubrique
respective.
- l’indemnisation pour préjudice causé par l’Etat ou subi du fait des fonctions. Il s’agit
du paiement correspondant à des indemnisations pour préjudices causés par l’Etat.
Indemnisation aux fonctionnaires ou à leurs parents des préjudices subis par un
accident de travail.
- l’indemnisation pour expropriation pour cause d’utilité publique. Il s’agit de
l’indemnisation financière à des tiers pour acquisition de terrains et d’immeubles
pour cause d’utilité publique.
- Indemnisation des dommages résultant d’une calamité naturelle. Il s’agit du
glissement de terrain, inondation, sécheresse, invasion animalière etc.

 Les charges sociales


- les allocations familiales
- les frais médicaux et pharmaceutiques. Ils concernent les frais médicaux,
pharmaceutiques et chirurgicaux pour personnel civil ou militaire. Transport en
évacuation sanitaire.
- les frais funéraires. Ils concernent tous les frais d’inhumation des agents de l’Etat,
leurs ayants droits, et toutes les fournitures afférentes, y compris le cercueil.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 38
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 Les pensions et rentes / honorariat et éméritat


Il s’agit de :
- pensions de retraite des fonctionnaires du régime général et assimilé. Elles
concernent aussi l’Honorariat et l’Eméritat.
- pensions de retraite des militaires et policiers
- indemnisation de militaires démobilisés.

§2. Les dépenses en capital

Elles sont groupées sous deux titres ou grandes natures à savoir :

A. Equipements

Il s’agit de :
 Equipements et mobiliers :
- l’acquisition d’équipement de bureau. L’équipement et meubles pour bureau tels
que : machines à écrire, machines à calculer, photocopieurs, ronéotypes, armoires-
classeurs, bureaux, climatiseurs, ventilateurs, mini frigo et fauteuils.
- l’acquisition d’équipement informatique. Serveurs, ordinateurs, scanners,
imprimantes, modem, onduleurs et logiciels, câblage compris.
- l’acquisition d’équipement domestique. Il s’agit de l’équipement, meubles,
électroménager pour autres locaux que les bureaux.
 Equipement de santé : l’acquisition d’équipement médicochirurgical, de
laboratoire et hospitalier. L’équipement tels que : équipement pour salle d’opération,
de diagnostic et d’urgence, radiographie, lits d’hôpitaux, incubateurs, équipement
pour morgue, microscopes, autoclaves, pipettes et tout autre équipement utilisé
dans les pharmacies, les laboratoires pathologiques, biologiques, biochimiques et
sanitaires.
 Equipement éducatif, culturel et sportif. Il s’agit d’achat d’équipement de
bibliothèque et archive, de musée, éducatif tel que : meubles scolaires, fichiers,
étagères pupitres, vitrines. Equipements relatifs aux installations sportives tels qu’en
buts (foot, basket, volley, rugby), parcours du combattant, équipements de sport en
salle.

 Equipement agro-sylvo-pastoral et industriel :


- l’équipement agro-sylvo-pastoral. Il s’agit de l’achat d’équipement agricole,
d’élevage, des eaux et forêts tel que : tracteur agricole, équipement de parcs et
forêts, stabulation, etc.
- l’acquisition d’équipement industriel et électrique. Equipement industriel tel que :
presse, linotype, machine à coudre, générateur tronçonneuse, poste à soudure.
Concerne aussi l’équipement artisanal électrique.
- l’électroménager : tout appareil électrique ou non, ménager ou de cuisine.
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 Equipement de construction et de transport :


- acquisition d’équipement de construction. Equipement de construction tel que :
engin lourd, bulldozer, bétonnière, compresseur, grue, démolisseur. Sont exclus de
cette catégorie les véhicules de transport classés à l’article 752 « Acquisition de
véhicules ».
- tous véhicules terrestres tels que : voitures, camions, bus et minibus,
motocyclettes, bicyclettes, élévateurs y compris véhicules spécialisés
(ambulance…). Sont exclus de cette catégorie les achats de tracteurs agricoles qui
sont classés à l’article 741.
- acquisition d’autres équipements de transport : bateaux, embarcations, aéronefs,
équipements ferroviaires.
- acquisition d’animaux : chiens, chevaux, etc.

 Equipements de communication :
- acquisition d’équipement téléphonique, télégraphique, fax, radio et cellulaire.
Equipement téléphonique, télégraphique, fax et radios divers. Sont exclus de cette
catégorie, la construction de lignes téléphoniques et télégraphiques qui sont
classées à l’article 15 « Construction de lignes électriques, téléphoniques et
télégraphiques ».

 Equipements militaires :
- équipements militaires. Gros équipements militaires.

 Contrat d’études :
- Contrats d’études et de consultations techniques. Services fournis sous forme de
contrat par des firmes, enseignants, associations ou groupes spécialisés, qui ne
sont pas liés à un temps de présence des prestataires mais à un produit fini, dans
les domaines juridiques, techniques, économiques, financiers, statistiques,
informatiques, comptables, médicaux, agronomes, vétérinaires, de génie, de
sécurité, sous forme d’actes juridiques, contrats d’études, traductions, prestations
techniques et consultations diverses. Honoraires. Ne concerne pas les cachets
d’artistes. Ne concerne pas les contrats d’entretien.

B. Construction, réfection, réhabilitation, addition d’ouvrage et édifice, acquisition


immobilière

Il s’agit de :
 Construction d’ouvrage et d’édifice
- Construction d’édifice, d’immeuble tel que : école, hôpital, logements sociaux,
bureaux publics, caserne, pénitencier, stade, mausolée, résidence pour
fonctionnaire et employé civil et militaire en activité de service.
- Construction d’ouvrage hydraulique, tel que : aqueduc, réservoir, barrage,
fontaine, système d’adduction, d’irrigation.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 40
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- Construction de routes et pistes, ponts, ports et aéroports ; concerne aussi


l’acquisition de système complet de signalisation, balisage maritime, fluvial, routier
et aéroportuaire.
- Construction de lignes électriques, téléphoniques et télégraphiques.
- Constructions diverses. Autres constructions non prévues dans cette classification.

 Réhabilitation, réfection et addition d’ouvrages et d’édifices


- Réhabilitation et réfection d’ouvrages et d’édifices. Réhabilitation, réfection, et
addition de construction. Ex. : école, hôpital, logements sociaux, stade, bureaux
publics, caserne, pénitencier, résidence pour fonctionnaire et employé civil et
militaire en activité de service.
- Réfection d’ouvrages hydrauliques. Amélioration et réfection d’ouvrages
hydrauliques.
- Réfection et réparations de routes, ponts, aéroports. Amélioration et réfection de
route, pont et aéroport.

 Acquisition de terrains
- Terrains pour édifices publics ou pour activité publique, agricole ou sportive.
Acquisition de terrain devant servir à l’érection d’édifice public, ou pour usage
public, sportif et pour distribution à des producteurs agricoles.

 Acquisition de bâtiments
Acquisition d’édifices publics ou de résidences pour fonctionnaires et employés.
Acquisition de bâtiment ou construction pour l’administration publique, pour ambassades
et consulats ou de logements sociaux ou de résidences pour fonctionnaires et employés,
à l’intérieur et à l’extérieur du pays.

§3. Les dépenses des prêts et avances

C’est le dernier titre arrêté par le législateur.

CHAPITRE III : L’ACCROISSEMENT DES DEPENSES PUBLIQUES

La tendance à l’amplification des dépenses publiques est un phénomène constant


à travers le monde
L’époque contemporaine se caractérise par ce fait et son accélération d’une part,
et d’autre part, par l’existence d’effets de seuil : la progression des dépenses s’effectue
par sauts successifs. Le phénomène a été particulièrement marqué en République
Démocratique du Congo au cours des deux dernières décennies du 20e siècle, comme on
le verra ultérieurement. Le problème est de s’interroger sur le point de savoir si cette
emprise de l’Etat ne risque pas d’être totale dans la société et de provoquer une grave
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 41
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

crise socio-économique et politique aux conséquences imprévisibles si l’Etat n’arrivait plus


à honorer tous ses engagements.
Il ne semble pas possible de limiter cet accroissement. Il est donc intéressant
d’identifier ses causes (II), mais préalablement sera-t-il utile d’examiner le fait de
l’accroissement lui-même (I).

Section 1 : Mesures de l’accroissement des dépenses publiques

De nombreux facteurs perturbent l’évolution de cet accroissement : on apprécie


tantôt sans tenir compte de la variation de la monnaie, tantôt sans tenir compte de la
valeur des dépenses, tantôt on se contente des chiffres globaux sans les situer dans
l’ensemble économique. Il en résulte de faux problèmes. En réalité, l’accroissement des
dépenses publiques est parfois moins important qu’on le pense surtout à cause de la
persistance des phénomènes inflationnistes dans la plupart des pays.

§1. Techniques de mesure de l’accroissement réel des dépenses


publiques

Il y a des confusions à ne pas faire :


 Tout d’abord, il faut faire la différence entre l’accroissement nominal ou apparent
et l’accroissement réel.
 Ensuite, tenir compte des différentes techniques d’évaluation qui perturbent.

A. Le masque monétaire

Lorsqu’on compare les budgets successifs sur une longue période, on peut vite se
rendre compte, partant du cours de la monnaie, que les différents chiffres ne révèlent pas
une situation correcte des choses, la valeur de la monnaie ayant varié à plusieurs reprises.
C’est ce qu’on appelle « le phénomène global de dépréciation monétaire ». Il faut donc
procéder à la correction monétaire. Il s’agit d’exprimer les différents chiffres en monnaie
constante. Autrement dit, pour chaque année, soustraire le montant des dépenses dues
à la marge de dépréciation monétaire et ajouter à la masse due à une déflation, le montant
de déflation.

B. Perturbations techniques

Certaines différences dans les procédés de comptabilisation des dépenses


publiques créent des difficultés :
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 42
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- Certaines dépenses publiques ne sont pas inscrites au budget; il en est ainsi par
exemple des dépenses relatives à la sécurité nationale
- De plus, l’unité budgétaire des dépenses publiques n’est pas toujours respectée. Il
existe, en effet, une multitude de budgets (autres personnes morales publiques) :
les budgets des entreprises d’Etat). Or, on ne tient compte que des dépenses de
l’Etat, ce qui fausse la réalité.
Par ailleurs, il est évident que si l’on compare le budget d’un Etat décentralisé à
celui d’un Etat centralisé, des différences d’appréciation qui apparaîtront. D’où la nécessité
de revenir aux dépenses réelles.

§2. Techniques de mesure de l’accroissement relatif des dépenses


publiques

Pour mieux apprécier l’importance des dépenses publiques de l’Etat, il ne suffit pas
de distinguer l’accroissement réel de l’accroissement apparent, nominal ou fictif; encore
faut-il comparer ces dépenses aux dépenses d’autres agents économiques. On constate
alors que la propension prend une large dimension, ce qui est significatif pour apprécier
l’importance de l’interventionnisme étatique dans la vie économique nationale.
Il faut noter que l’inflation des dépenses publiques à l’époque contemporaine est
due, principalement, à deux types de dépenses : les transferts sociaux et les charges de
la dette publique. En effet, depuis un certain temps, il y a des pressions sociales pour les
Gouvernants à relever les niveaux des crédits réservés à certains secteurs sociaux. Dans
notre pays, le Parlement a été amené, lors des discussions budgétaires pour l’exercice
2005, à augmenter de plus de la moitié les crédits réservés au secteur social. S’agissant
de l’évolution de la dette publique, elle a toujours été au centre des débats politiques sur
l’importance du montant y consacré, près de 25% de l’enveloppe globale des dépenses.
Notons que la solvabilité d’un Etat, c’est-à-dire sa capacité potentielle de remboursement
de sa dette sans recourir à un nouvel endettement est généralement définie par le rapport
existant entre le montant total de la dette publique (incluant les dettes de l’ensemble des
administrations publiques) et le PIB.
Concrètement, il y a lieu d’apprécier la propension des dépenses publiques à la fois
sur les bases de la comparaison par rapport à la conjoncture économique et la relativité
du phénomène.
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A. Les bases de la comparaison

Celles-ci sont nombreuses et devraient prendre en compte les données suivantes :


- la totalité des revenus et de production dans la société ;
- la volume de la population ;
- l’étendue du territoire.

1) Le volume d’ensemble de la production et des revenus

Si on évalue en quantité des biens et des services et qu’on compare cette fonction
avec l’ensemble de la production des biens et des services dans le pays considéré, on
constate que les dépenses publiques sont aussi un prélèvement sur les revenus
monétaires des populations. Si la production et les revenus augmentent, les dépenses
publiques ont tendance à suivre ce rythme.

2) Le volume de la population

Il semble intéressant de rapprocher les dépenses publiques à l’effectif de la


population concernée. L’importance des dépenses publiques est plus ressentie dans les
pays les moins peuplés. Mais, il est trop simpliste de croire en effet qu’un doublement de
la population entraîne un doublement des dépenses gouvernementales, car les frais
généraux par tête d’habitant diminuent à mesure que le nombre d’habitant s’accroît.

3) L’étendue du territoire

Dans un pays peu étendu, les dépenses publiques sont davantage concentrées
dans l’espace et les effets économiques sont différents. Exemple.: les problèmes
d’infrastructures entre le Congo Démocratique et le Congo Brazzaville: l’étendue du
territoire de la République Démocratique du Congo impose plus de sacrifices aux
60.000.000 de Congolais alors qu’il pourrait en être autrement sur une étendue
représentant 7 à 10 fois la République Démocratique du Congo. Une population vivant sur
un vaste territoire ressentira moins les effets des dépenses publiques, tellement les
problèmes sont multiples.
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B. Les procédés consacrés de mesure de l’accroissement relatif des dépenses


publiques

Tenant compte des difficultés d’appréciation, on tente à l’heure actuelle d’adopter


un critère commun, c’est celui du revenu national considéré comme l’ensemble de salaires
et profits pendant une période donnée, généralement un an.
Mais, cette technique est critiquée et la base de cette critique se fonde sur l’inégale
efficacité des services statistiques dans certains pays.
Un constat s’impose cependant : les dépenses publiques n’ont cessé d’accroître et
c’est là un phénomène universel.

§3. Problème de la limitation des dépenses publiques

La dépense publique, sous toutes ses formes, fait l’objet de nombreuses critiques.
Si celles-ci sont souvent justifiées, elles tendent cependant à sous-estimer les effets
positifs que ces dépenses comportent.
Même s’il est difficile, il y a un problème qui a été posé par les classiques consistant
à ne pas accroître considérablement les dépenses publiques. On arrive finalement à une
attitude relative.

A. Les risques de la dépense publique

Ses détracteurs en premier lieu, les financiers classiques, soulignent toutes les
conséquences économiques négatives qu’un excès de dépenses publiques entraîne, et
ceci à 3 points de vues différents : elles pèsent sur le développement économique, ont
des effets pervers sur la formation du capital et ne contribuent pas nécessairement à la
solution des problèmes auxquels elles sont censées apporter une réponse12.
Elles peuvent, en effet, freiner la croissance en favorisant une allocation moins
productive des ressources de la collectivité. Un système monopolistique, faute de la
contrainte des coûts et de la concurrence, est toujours moins efficace qu’un système
animé par la compétition. Toute augmentation de la dépense publique risque donc
d’empêcher un emploi plus productif des ressources disponibles, c’est-à-dire de constituer
un obstacle au développement économique.

12 BOUVIER (M.), ESCLASSAN (J.C.) & LASSALE (J.P.): op. cit. 60.
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Par ailleurs, l’excès de dépenses publiques constitue aussi un handicap parce


qu’elles pèsent sur la formation du capital. Toute dépense supplémentaire doit être, en
effet, financée, soit par de nouveaux prélèvements, soit par l’emprunt. Dans le premier
cas, la capacité d’épargne des ménages et des entreprises est amputée ; dans le second
cas, une partie de l’épargne privée, déjà constituée et en quête d’emploi, sera captée par
la puissance publique. C’est ce qu’on appelle l’effet d’éviction13.
Enfin, elles ne contribuent pas nécessairement, notamment en ce qui concerne les
dépenses de transfert, à résoudre des problèmes sociaux comme le chômage ou
l’exclusion. Certains économistes libéraux estiment au contraire, qu’il existe une
corrélation négative entre la création d’emplois publics et le taux global d’activité. Ils font
remarquer, par exemple, qu’il existe, pour les pays du G7, un parallélisme complet entre
le taux des dépenses publiques par rapport au PNB et le taux de chômage par rapport à
la population active (l’exemple du Danemark, cependant, relativise cette affirmation). Par
ailleurs, les politiques sociales redistributives mises en œuvre dans les Etats occidentaux
ont, selon eux, largement échoué dans le traitement de l’exclusion proprement dit.

B. Les chances de la dépense publique

A l’inverse, les partisans d’une politique active de dépenses publiques font valoir
des arguments de sens contraire.
 Les dépenses publiques permettent de soutenir la demande et elles ont un effet
contra cyclique en période de stagnation ou de régression de la demande privée,
interne ou externe. La consommation collective a une fonction de substitution et de
régulation.
 La critique portant sur le caractère, par nature improductif, de ces dépenses, et
notamment des dépenses de fonctionnement, est loi d’être toujours convaincante,
car nombre de ces dépenses – par exemple, celles qui concerne la prévention sociale,
l’éducation, la santé, la recherche etc. sont, en réalité, des investissements
immatériels, indispensables pour assurer l’avenir. Le rôle productif de certains types
de dépenses publiques a été mis en évidence par les théories de la croissance
endogène. Un surplus de dépenses publiques peut, dans des secteurs stratégiques,
contribuer à améliorer la productivité des entreprises privées. Mais cette rentabilité
différée de la dépense publique est difficile à mesurer, puisqu’elle résulte d’effets
favorables qui sont exercés sur les autres agents économiques (ce qu’on appelle les
externalité).

13 Idem : op. cit. 60.


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 Enfin, l’existence d’un système social avancé, même financé par des transferts, ne
constitue pas fatalement un handicap pour l’économie. Ce qui fait problème, c’est
moins la réponse publique destinée à renforcer une solidarité sociale que les
modalités d’une redistribution qui, se voulant quasi-universelle, est nécessairement
coûteuse, trop lourde à gérer, parfois inefficace ou s’accompagnant même d’effets
pervers.

C. Le critère économique et politique de la limite relative des dépenses


publiques

On peut retenir qu’il n’y a pas une limite absolue des dépenses publiques. Il est
conseillé d’éliminer les dépenses économiquement inutiles c’est-à-dire improductives.
Il existe des dépenses publiques politiquement utiles et inutiles. Rien n’empêche
l’Etat de considérer que, politiquement, il assure l’ensemble des activités économiques.
C’est une question de choix politique à faire. Le problème de fond, c’est que dans ce débat
apparemment technique de la limite des dépenses publiques, se greffe un problème
d’idéologie politique: c’est le vieux débat entre le socialisme et le capitalisme, le socialisme
prône l’interventionnisme étatique au nom de la justice sociale, le capitalisme a pour
devise le laisser-faire. Mais, on admet aujourd’hui que l’Etat puisse intervenir. S’il ne le
fait pas directement, il exerce un contrôle.
Ceci étant, on doit s’interroger sur les causes de l’accroissement des dépenses
publiques.

Section 2 : Les causes de l’accroissement des dépenses publiques

Comme on l’a défini avant, la croissance des charges publique à l’époque


contemporaine qui a, du coup, impliqué celle parallèle des ressources est largement
admise dans l’opinion. Plusieurs causes sont à la base de cette situation. On retiendra
avec Maurice DUVERGER 14, trois sortes de causes de l’accroissement des dépenses
publiques :
- l’évolution technique ;
- le développement du rôle de l’Etat ;
- le changement dans la conception des finances publiques en général.

14 DUVERGER (M.), Finances publiques, Op. Cit., p. 82-87.


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§1. L’évolution technique comme cause de l’accroissement

Le progrès scientifique et technique a un rôle au moins égal à celui qu’il joue dans
les autres activités de l’économie nationale. L’Etat utilise comme les autres agents
économiques des instruments matériels de plus en plus sophistiqués remarquables
notamment dans les domaines militaires (défense nationale) et civil.
Au plan de la défense national : le matériel coûtant de plus en plus cher, l’Etat est
amené à dépenser plus pour acquérir ce matériel.
Même au plan civil, la sophistication de la technique utilisée, par exemple
l’informatique justifie la recherche des moyens financiers conséquents. L’Etat doit
dépenser pour s’adapter à ces nouvelles techniques. Même si l’Etat se contentait des
domaines traditionnels de ses activités, ses dépenses augmenteraient. Mais l’Etat ne se
contente pas de ce rôle.

§2. Développement du rôle socio-économique de l’Etat

La tendance à dépenser est une tendance fondamentalement inscrite dans le


fonctionnement des Etats. Mais cette tendance de la dépense publique n’est pas
uniforme ; elle varie non seulement selon les Etats, mais aussi selon les types de
collectivités publiques concernées et la nature des dépenses. L’exemple de notre pays est
là encore très probant avec la particularité que les dépenses budgétaires ont eu, à
atteindre au cours des deux dernières décennies du 20e siècle des niveaux record par
rapport au revenu national. Ces dépenses ont plus porté sur des investissements
improductifs et également pour des mobiles de propagande politicienne.
On constate que l’Etat étend son intervention dans toutes les activités, dans tous
les champs sociaux, ce qui conduit logiquement à un accroissement des dépenses
publiques.

§3. Transformation du concept des finances publiques

La doctrine moderne des finances publiques tend de plus en plus à débloquer


l’ensemble des freins intellectuels qui, dans l’imaginaire populaire, s’opposaient à un
accroissement des dépenses publiques.
Si, sur le plan psychologique, on admet que l’Etat intervienne en dépensant, il faut
que ces dépenses soient économiquement utiles.
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SOUS-TITRE 2 : LES RESSOURCES PUBLIQUES

Pour exécuter le budget, l’Etat doit posséder des ressources suffisantes. Pour cela,
il dispose principalement du produit de l’impôt qui est la principale ressource publique.

On distingue plusieurs catégories de ressources publiques: certaines sont qualifiées


de permanentes ; il s’agit des ressources fiscales et non fiscales. Il peut cependant arriver
que ces ressources permanentes soient insuffisantes ou qu’elles entrent irrégulièrement
dans les caisses de l’Etat, il est alors recouru à des ressources dites temporaires, parmi
lesquelles on classe le trésor public, l’emprunt et aussi l’émission monétaire. Une troisième
catégorie de ressources est constituée par celles qu’on qualifie des ressources
exceptionnelles, lesquelles proviennent des appuis financiers et autres interventions
financières des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux.

CHAPITRE I : LES RESSOURCES PUBLIQUES PERMANENTES : RESSOURCES


FISCALES ET NON-FISCALE.

Les ressources du budget général sont principalement constituées par les


ressources fiscales, les ressources non-fiscales. Lorsque ces deux ressources sont
insuffisantes, il peut être recouru, au plan interne, à l’emprunt et/ou la création monétaire.
Si cela reste toujours insuffisant, l’Etat peut recourir aux ressources exceptionnelles et
principalement, à l’emprunt international.

L’impôt est la principal est la principale ressource publique.

Section 1 : Les ressources fiscales

§1. Définition de l’impôt


L’impôt peut être défini, à la suite de Gaston Jèze, comme « une prestation
pécuniaire, requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie
en vue de la couverture des charges publiques ».
D’autres définitions ont été données par la doctrine et la jurisprudence. Toutes
mettent en évidence les trois éléments stables contenus dans la définition de Jèze :
- L’impôt est une prestation pécuniaire
Prestation pécuniaire, l’impôt s’acquitte en argent.
Toutefois la possibilité de s’acquitter de l’impôt en nature n’a pas totalement
disparu de notre droit positif. En effet, tout héritier, donateur ou légataire peut acquitter
les droits de mutation à titre gratuit par la remise d’œuvres d’art, de livres, d’objets de
collection ou de documents de haute valeur artistique ou historique, ou d’immeubles situés
dans les zones d’intérêt écologique.
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En espèce ou en nature, l’impôt diminue, de façon définitive, la richesse globale de


son débiteur. De ce point de vue, l’impôt se distingue de l’emprunt qui, même obligatoire,
devra un jour être remboursé par le Trésor.
- Perçu par voie d’autorité
L’impôt, acte de puissance publique, est un prélèvement obligatoire perçu par voie
d’autorité.
Ce pouvoir est limité :
- Tout d’abord, le pouvoir d’imposer est de la compétence exclusive du législateur
qui, seul, peut créer, modifier ou supprimer un impôt
- Ensuite, l’impôt est consenti par la nation au travers de ses représentants.
En vertu de ce principe, le peuple souverain consent collectivement et
démocratiquement au prélèvement fiscal.

- …à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des


charges publiques »
L’impôt est un prélèvement à finalité collective
En premier lieu, l’impôt assure la couverture des charges publiques.
Il peut aussi être utilisé comme un instrument d’intervention économique et sociale.
Ayant une finalité collective, l’impôt ne saurait avoir de contrepartie déterminée
pour le contribuable qui le paie. Chaque fois qu’il existe une corrélation précisément
définie calculée entre la prestation du redevable et la valeur des services ou avantages
que lui offrent les institutions publiques, on est en présence d’une taxe administrative ou
d’une redevance mais d’un impôt.

Il y a lieu de noter que l’impôt constitue un prélèvement pécuniaire obligatoire


effectué par l’Etat et les collectivités publiques sur les revenus et les biens des personnes
physiques et morales.
Il est prélevé sans contrepartie, il est destiné à couvrir les charges publiques.

§2. Les fonctions de l’impôt

En partant de la définition proposée ci-dessus, l’impôt remplit à l’heure actuelle


trois fonctions principales, à savoir la répartition des charges publiques,
l’interventionnisme et la redistribution des revenus des richesses.
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1) La répartition des charges publiques

La couverture des charges publiques est la raison essentielle de l’impôt. L’impôt est le
seul procédé permettant de couvrir les dépenses des services publics qui ne peuvent être
vendus (défense nationale, administration générale ou publique).
Déterminé en fonction de la capacité contributive des citoyens et non des services
consommés, il est, en outre, en tant que prélèvement obligatoire, le procédé permettant
de faire fonctionner les services publics qui pourraient être vendus, sans que personne ne
soit privé de ces services pour des raisons d’argent. La gratuité résulte d’un choix fait par
un Etat à un moment donné et est d’ailleurs sujette à évolution (éducation, usage de la
vie publique par exemple).

2) L’interventionnisme

L’impôt est souvent utilisé à des fins :


- d’incitation (natalité, investissement, assurance) ;
- de dissuasion (théoriquement, des droits importants sur l’alcool ou le tabac sont censés
réduire la consommation de ces produits) ;
- de protection (les droits de douane).
Cette fonction peut s’inscrire dans le cadre d’une politique à long terme ou dans
celui de mesures conjoncturelles.

3) La redistribution des revenus ou des richesses

L’impôt est ou peut être employé pour des aides diverses, pour réduire les injustices
sociales, de façon ponctuelle (personnes âgées, titulaires de revenus modestes) ou plus
générale (nivellement des revenus ou des fortunes), voire pour assurer à tous les citoyens
un minimum de ressources (théorie de l’impôt négatif dont l’application partielle est faite
dans la législation française actuelle avec le revenu minimum d’insertion).
Le niveau des transferts de revenus, dans le budget de l’Etat notamment, témoigne
de l’importance de cette fonction.
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§3. Les principales classifications des impôts et taxes

Les impôts contribuent de manière variable à alimenter les recettes budgétaires de l’Etat
ou des collectivités publiques. La diversité des prélèvements a donné naissance à
différentes classifications des impôts et taxes ; les plus pertinentes sont les suivantes :

Les impôts selon leur nature  L’impôt sur le revenu


 L’impôt sur le capital (taxe sur les véhicules
de société, ISF, impôts locaux ;
 L’impôt sur la dépense (TVA, droits de
douane, taxe sur les tabacs, taxe sur les
produits pétroliers…).
Les impôts directs et indirects  L’impôt direct est périodique. Il est supporté
et payé directement par le contribuable
 L’impôt indirect frappe la dépense, la
consommation. Il est prélevé sur le
consommateur et payé par le vendeur (TVA,
taxe sur les véhicules, droits
d’enregistrement et de timbres…)
Les impôts réels et personnels  L’impôt réel taxe un bien ou un acte (TVA…)
 L’impôt personnel taxe un patrimoine ou un
revenu (IR…)
Les impôts proportionnels et  L’impôt proportionnel s’obtient par
progressifs l’application d’un taux fixe (TVA, IS…) ;
 L’impôt progressif s’obtient par l’application
d’un barème : plus la base est élevée plus le
taux d’imposition est important (IR, droits de
succession et de donation).

§4. Techniques de prélèvement de l’impôt

L’impôt dû par chaque contribuable est l’aboutissement d’un processus fiscal en


plusieurs étapes.
Il s’agit de la procédure d’imposition. Tout prélèvement fiscal donne lieu à trois
opérations principales : l’assiette, la liquidation et le recouvrement.

A. L’assiette de l’impôt15

C’est l’ensemble des opérations administratives qui ont pour but de rechercher et
d’évaluer la matière imposable. Ainsi, asseoir l’impôt aboutit à déterminer la base
d’imposition. Il arrive donc que le terme d’assiette soit utilisé comme un synonyme de
base imposable.

15 BELTRAME, (P.) : La fiscalité en France, précitée, p. 21


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1) La recherche de la matière imposable

La recherche de la matière imposable s’effectue par le procédé du recensement ou


par celui de la déclaration d’existence.
 Le recensement conduit les agents de l’administration à se déplacer pour rechercher
la matière imposable. Ce procédé n’est utilisé que pour les anciens impôts (impôts
directs locaux ou certaines contributions indirectes), qui sont établis le plus souvent
sur des signes extérieurs. La « tournée des mutations » que l’inspecteur des impôts
effectue dans les communes rurales afin de constater les changements survenus
dans la matière imposable est caractéristique du recensement.
 La déclaration d’existence est plus couramment employée actuellement. Il appartient
alors au contribuable de déclarer l’existence de son activité ou de son entreprise à
l’administration. Les redevables des taxes sur le chiffre d’affaires et ceux assujettis
à l’impôt sur les sociétés sont soumis à cette obligation qui concerne aussi les
redevables des droits de consommation ou de circulation et des droits de douane.
En matière d’impôt sur le revenu, la déclaration annuelle est à la fois une
déclaration d’existence (renseignements relatifs au contribuable et à sa famille) et
l’évaluation des bases d’imposition du contribuable.

2) L’évaluation de la matière imposable

Trois méthodes peuvent être utilisées pour déterminer les bases d’imposition des
contribuables : l’évaluation indiciaire, l’évaluation forfaitaire et l’évaluation réelle, dite
« déclaration contrôlée ».

 L’évaluation indiciaire
Elle consiste à évaluer les bases d’imposition d’un redevable à partir de signes
extérieurs ou indices, facilement dénombrables et difficiles à dissimuler.
Ces impôts indiciaires, dont l’application dépend de la constatation des signes
extérieurs, ne sont plus guère employés dans les systèmes fiscaux modernes. En effet,
en dépit de sa simplicité, de sa clarté et de sa facilité de mise en forme qui évite tout
risque de conflit entre le fisc et le contribuable, ce type d’impôt se révèle peu satisfaisant.
Son rendement est médiocre et, de plus, il peut être profondément injuste dans la mesure
où il n’existe généralement qu’un lien de corrélation très lâche entre le ou les signes
extérieurs retenus et la capacité contributive que l’on veut mettre en évidence.
Cependant, les indices étant par définition difficiles à dissimuler, la détermination des
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bases d’imposition par la méthode indiciaire est parfois utilisée à titre de moyen subsidiaire
ou de contrôle (imposition d’après les signes extérieurs de richesse).

 L’évaluation forfaitaire
Forfait signifie étymologiquement « à pris fait ».
Le forfait fiscal n’est jamais un contrat, pas toujours un accord, mais on retrouve
dans l’évaluation forfaitaire en matière fiscale l’élément d’approximation, d’aléa, qui
caractérise tout forfait.
Le forfait fiscal est un moyen relativement simple pour évaluer les bases
d’imposition d’un contribuable. Bien qu’il tende à disparaître dans les systèmes fiscaux
modernes au profit de l’évaluation réelle, il joue encore dans notre pays un rôle non
négligeable. A titre indicatif, la plupart des commerçants et artisans sont imposés sur
base du forfait
L’évaluation forfaitaire peut être collective et objective, l’administration
répartissant entre chaque redevable les bases d’imposition (v. forfait collectif agricole).
Elle peut être individuelle et subjective, chaque contribuable débattant avec le fisc le
montant de son revenu imposable (v. forfait individuel en matière de bénéfices industriels
et commerciaux).
En France, la loi de finances pour 1999 a supprimé le forfait individuel BIC et
l’évaluation administrative des bénéfices non commerciaux qui donnaient lieu à des
procédures complexes, pour les remplacer par le régime des micro-entreprises, qui
consiste à évaluer le bénéfice imposable en appliquant simplement sur le chiffre d’affaires
ou de recettes annuelles du contribuable un abattement fixé par la loi, afin de tenir compte
de ses frais.
Cette méthode d’évaluation quasi indiciaire facilitera l’évaluation des bénéfices
des petites entreprises individuelles et permettra à l’administration de consacrer
davantage d’effectifs aux tâches de contrôle.

 L’évaluation réelle ou « déclaration contrôlée »


Cette méthode est la plus couramment répandue dans les systèmes fiscaux des
pays développés.
Dans ce cas, le contribuable doit établir une déclaration dans laquelle il procède,
conformément aux prescriptions de la loi fiscale, à la détermination de sa base
d’imposition, sous le contrôle de l’administration. Ce procédé, dit de la déclaration
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contrôlée, est utilisé en matière d’impôt sur le revenu, de taxes sur le chiffre d’affaires,
de droits d’enregistrement et de douane.
La déclaration contrôlée revêt l’allure d’une « confession fiscale » dont elle possède
les avantages et les inconvénients.
L’avantage fiscal est que le contribuable est mieux placé que quiconque pour
connaître le montant exact de la matière imposable (revenu, chiffre d’affaires ou capital)
qui le concerne.
En revanche, cette déclaration impose au contribuable un travail complexe qui
constitue une charge sur le plan économique et une source de tension sur le plan
psychologique. De plus, les confessions ne sont pas toujours sincères. De ce fait,
l’efficacité de la méthode déclarative dépend surtout de l’efficacité des contrôles. Cela
introduit les inégalités dans la connaissance de la matière imposable entre les catégories
de contribuables pour lesquels les contrôles sont relativement aisés (salaires, professions
réglementées ou conventionnées, propriétaires immobiliers, détenteurs de capitaux
mobiliers) et celles pour lesquelles les « recoupements » sont plus difficiles.

B. La liquidation de l’impôt 16

La liquidation a pour objet de déterminer le montant de la dette fiscale, par


application, à la base d’imposition, du tarif de l’impôt. Elle suppose que soient définis le
fait générateur et les modalités de la taxation.
1) Le fait générateur
 Fait matériel ou acte juridique qui donne naissance à la dette fiscale, le fait
générateur de l’impôt détermine les éléments de l’imposition, le régime applicable à
la liquidation et le point de départ de certaines prescriptions.
 Absolument discrétionnaire pour le législateur, la fixation du fait générateur est
soumise pour l’exécutif, aux règles générales du droit administratif et tout
particulièrement aux principes relatifs à l’application des lois et règlements dans le
temps.
 Exemple de faits générateurs :
- Droits de mutation : date de la mutation
- Droits de succession : décès (date de décès)
- Revenus : clôture de la période de réalisation des revenus.
- Bénéfices des sociétés : clôture de la période de réalisation des bénéfices.

16 Pour plus de détails, se reporter à l’ouvrage de F. DERUEL, précité sur les Finances Publiques.
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2) Les modalités de la taxation

a) La distinction de l’impôt de répartition et de l’impôt de quotité


Dans l’impôt de répartition, le législateur fixe le produit global de l’impôt ; ce
produit est ensuite partagé, selon un système de répartition qui permet de fixer
successivement les contingents au niveau de circonscriptions de plus en plus petites
jusqu’à atteindre les contribuables eux-mêmes (assemblées locales, répartiteurs). C’est
un système sûr (le rendement de l’impôt est connu à l’avance) mais exclusif de plus-
values et générateur d’inégalités et d’injustices: d’où son abandon presque complet au
profit de l’impôt de quotité.
Dans l’impôt de quotité, le législateur ne fixe pas le produit définitif de l’impôt mais
le taux et les modalités de la taxation; ce système laisse inconnu le montant exact de
l’impôt mais s’il ne permet qu’une évaluation approximative et n’exclue pas les moins-
values, il permet aussi les plus-values; il permet surtout de fixer le taux de façon à obtenir
le maximum de rendement tout en donnant aux contribuables la garantie d’un système
d’imposition rigoureusement égal à tous.

b) La distinction de l’impôt réel et de l’impôt personnel


 L’impôt réel est calculé à partir de la seule matière imposable et sans prendre en
considération la situation personnelle du contribuable; simple, adapté à certains
prélèvements (droits de douane, droit de mutation), il est le plus souvent injuste
(impôt sur le revenu, impôt général sur la dépense, droit de succession).
 L’impôt personnel prend au contraire en considération non seulement la matière
imposable mais en outre la situation personnelle de son détenteur. La
personnalisation peut être pratiquée pour adapter la charge fiscale aux facultés
contributives dans une perspective de justice; mais elle peut être aussi un instrument
d’interventionnisme (surtaxation des célibataires, discrimination des revenus à raison
de leur emploi).

c) Les divers procédés de personnalisation de l’impôt

Il existe 3 procédés de personnalisation :


1° La personnalisation d’après la quantité de matière imposable
a) La proportionnalité
L’impôt proportionnel se caractérise par un taux constant, quelle que soit la
quantité de matière imposable ; il personnalise bien la charge fiscale puisque l’impôt croit
régulièrement avec la matière imposable mais il la personnalise incomplètement puisque
la proportion de matière imposable prélevée par l’impôt reste la même.
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Impôt proportionnel

Impôt

Revenu
b) La progressivité
 Technique générale
Dans l’impôt progressif, le taux lui-même varie; il est d’autant plus élevé que la
matière imposable est plus importante. Ainsi, ce n’est pas seulement la charge fiscale qui
augmente avec la matière imposable mais aussi la proportion de cette matière imposable
qui est prélevée par l’impôt.
La mise en œuvre de la progressivité suppose la fixation de seuils de matière
imposable au-delà desquels le taux s’élève; celle-ci doit donc être divisée en plusieurs
niveaux pour lesquels des taux différents sont édictés.
Ainsi définie, la progressivité peut être appliquée de deux manières:
 Progressivité globale
La division de la matière imposable peut déterminer des classes de contribuables:
le taux prévu pour la catégorie où se trouve le contribuable sera alors appliqué à la totalité
de son revenu. C’est la progressivité globale.
 Progressivité par tranches
La division de la matière imposable peut être conçue comme isolant les unes des
autres des tranches de revenu. Chaque taux ne s’applique alors qu’à la tranche pour
laquelle il a été prévu et l’imposition totale du contribuable est constituée par le total des
impôts calculés pour chaque tranche.
Illustration
Le calcul de l’impôt dû par un contribuable dont le revenu imposable est de
4.000.000 de Francs congolais se présente comme suit:

PROGRESSIVITE PROGRESSIVITE GLOBALE


REVENU TAUX PAR TRANCHES
0 à 1.000.000 10% 1.000.000 à 10%=100.000
1.000.000 à 1.000.000 20% 1.000.000 à 20%=200.000
2.000.000 à 3.000.000 30% 1.000.000 à 30%=300.000
3.000.000 à 4.000.000 40% 1.000.000 à 40%=400.000 4.000.000 à 40% = 1.600.000
Total=1.000.000
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En réalité, le choix entre les deux formules de progressivité ne porte pas sur la
charge fiscale globale à un seuil donné (1.000.000 ou 1.600.000) mais sur la façon de
faire progresser l’impôt tout en arrivant à la même charge à un seuil donné: par exemple,
choix entre une progressivité par tranches dont les taux sont de 10%, 20%, 30%, 40%
et une progressivité globale dont les taux croîtront moins vite: 10%, 15%, 20%, 25%.

REVENU PROGRESSIVITE PROGRESSIVITE GLOBALE


PAR TRANCHES

TAUX IMPOT TAUX

0 à 1.000.000 10% 1.000.000 à 10% = 100.000 10%


1.000.000 à 2.000.000 20% 1.000.000 à 20% = 200.000 15%
2.000.000 à 3.000.000 30% 1.000.000 à 30% = 300.000 20%
3.000.000 à 4.000.000 40% 1.000.000 à 40% = 400.000 25% 4.000.000 à 25%
Total = 1.000.000 1.000000

Les contribuables dont les revenus sont égaux à 1.000.000, 2.000.000, 3.000.000
ou 4.000.000 paieront ainsi le même montant d’impôt dans les deux systèmes
(respectivement 100.000, 300.000, 600.000 et 1.000.000). Mais, un défaut grave et
déterminant pèse sur la progressivité globale : le passage brutal d’un taux à un autre :
deux contribuables ayant 3.000.000 de revenu paieront également 600.000, mais deux
contribuables ayant un revenu de 3.100.000 subiront des charges différentes :
* progressivité par tranche: 100.000 + 200.000 + 300.000 = 640.000 ;
* progressivité globale: 3.100.000 à 25% = 775.000

D’où, le succès de la progressivité par tranches, plus régulière, comme le montrent


les courbes ci-dessous :

Impôt progressif
Progressivité par tranche
Impôt
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1re tranche 2e tranche 3e tranche Revenu

Impôt progressif
Progressivité globale

Impôt

1re tranche 2e tranche 3e tranche Revenu de


de de
Contribuables Contribuables Contribuables

c) Les procédés complémentaires


Plusieurs procédés peuvent être utilisés pour compléter la proportionnalité ou la
progressivité de l’impôt.
On peut citer notamment :
- La dégressivité
La dégressivité (ou aménagement de la proportionnalité) est utilisée pour réduire
la charge du contribuable au revenu modeste.

Z. Zone de dégressivité

- L’abattement à la base
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L’abattement à la base, ou déduction générale appliquée à la matière imposable


avant imposition, a pour effet d’exonérer la somme ainsi déduite (minimum vital -
abattements successoraux).

Impôt

Revenu
- Exonération (ou franchise) et décote
Le non-recouvrement des cotisations les plus basses, assorti d’un système de
décote, pour éviter le passage brutal de la non-imposition à l’imposition normale, présente
sur le précédent l’avantage de réserver l’exonération et la décote aux contribuables les
moins favorisés, sans que les autres en bénéficient.

décote

.
Limite Limite
d’exonération de décote

Pour les contribuables n’atteignant pas la limite d’exonération, l’impôt n’est pas mis
en recouvrement.
Pour les contribuables dépassant la limite d’exonération mais n’atteignant pas la
limite de la décote, l’impôt, calculé normalement, n’est mis en recouvrement qu’après
déduction de la décote.
Pour les contribuables dépassant la limite de décote, l’impôt est calculé et mis en
recouvrement normalement.

- La diminution ou l’aggravation de l’impôt, en pourcentage et après calcul de la cotisation


normale.

- La différenciation des taux dans les impôts proportionnels et particulièrement pour


l’impôt général sur la dépense (cas de la taxe sur la valeur ajoutée « TVA »).
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2° La personnalisation à raison des charges de famille


a) Abattement
La personnalisation à raison des charges de famille peut être réalisée de diverses
manières, dont les plus répandues sont la diminution de la matière imposable ou la
réduction de l’impôt, en valeur ou en pourcentage.
b) Quotient familial
Le système français utilise une technique propre qui pourrait être très intéressante
pour les pays comme le nôtre, le quotient familial, qui consiste à diviser le revenu de la
famille en parts auxquelles la progressivité est appliquée séparément. Pour un même
revenu, la charge fiscale est ainsi d’autant moins lourde que la famille est plus importante.

Illustration du quotient familial


CELIBATAIRE MARIE SANS MARIE + 1 ENFANT
ENFANTS

Revenu total de la famille 4.000 F.F. 4.000 4.000


Nombre de parts 1 2 2,5
Revenu par part 4.000 2.000 1.600
Application de l’impôt
0 à 1.000 à 10% 100 100 100
1.000 à 2.000 à 20% 200 200 120
2.000 à 3.000 à 30% 300
3.000 à 4.000 à 40% 400
Total pour 1 1.000 300 220
Nombre des parts 1 2 2,5
Impôt total 1.000 600 550

Tableau tiré de l’ouvrage de François DERUEL, précité, p.29

Le nombre de parts ici retenu correspond à une part pour chacun des parents et
½ part pour le premier enfant.

3° La personnalisation à raison de l’origine des revenus


La personnalisation à raison de l’origine des revenus (discrimination) se fait par
application de taux distincts à des matières imposables d’origine différente ou par
l’édiction des règles différentes pour l’évaluation même de la matière imposable, suivant
son origine.
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Jadis axée sur la distinction des revenus du travail et des revenus du capital, cette
personnalisation sert surtout aujourd’hui à corriger l’inégalité des contribuables devant la
fraude et à susciter l’épargne et les placements pour le financement des investissements.

C. Le recouvrement de l’impôt

On regroupe sous ce vocable les opérations à l’issue desquelles le produit de l’impôt


passe des poches des contribuables aux coffres de trésor. Il s’agit de l’encaissement
matériel ou effectif de l’impôt par l’administration. Cet encaissement est organisé par des
procédures qui peuvent varier d’un impôt à l’autre, mais la trame commune fait intervenir
un comptable public pour gérer l’ensemble de processus. Le paiement effectif de l’impôt
intervient le plus souvent à l’initiative de l’administration sur la base de la déclaration du
contribuable, elle liquide l’impôt et lui adresse un avis d’imposition. Parfois, le paiement
est spontané, parce que la loi a mis aussi à la charge du redevable une obligation ; parfois
le recouvrement sera effectué par un tiers chargé de procéder à une retenue à la source
sur les sommes qu’il verse. On rappellera brièvement les techniques de prélèvement ainsi
que les procédées techniques de recouvrement.

1) Technique de prélèvement

Historiquement, on distingue plusieurs techniques de prélèvement de l’impôt :


- la collecte (cadre avec l’impôt de répartition) : elle se traduit par l’élection par chaque
contribuable d’un délégué chargé de la collecte ;
- le fermier c’est une personne privée qui reçoit charge de l’Etat de collecter le produit
de l’impôt. Inconvénients : le risque de détournement de la part du fermier.
- la Régie : l’administration collecte directement l’impôt. C’est le système moderne :
l’impôt est portable et non quérable.

2) Procédés techniques de recouvrement

Trois procédés sont généralement utilisés :


- le versement direct par le contribuable ; c’est ce qu’on constate aujourd’hui pour le
paiement de certains impôts et taxes versés au compte du Trésor à la Banque
Centrale depuis l’avènement du nouveau régime au Congo Démocratique.
- le prélèvement par un tiers (à la source); cas des employeurs sur leurs salaires ;
- le timbre peu usité mais à développer.
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A noter que les procédures de recouvrement diffèrent selon que les impôts sont
recouvrés par les comptables du trésor (appelés percepteurs) ou comptables des impôts
dépendant de la Direction Générale des Impôts.
Il faut signaler que si le contribuable ne s’exécute pas, le Comptable du Trésor doit
mettre en œuvre des procédures de recouvrement forcé, pour obtenir le règlement de
l’impôt, en usant de moyens de contrainte liés au caractère exorbitant de cette créance
publique, mais bien entendu sous le contrôle du juge lorsqu’on est dans un Etat
démocratique. Ainsi s’active le scénario de l’impôt. Il reste à appréhender le droit fiscal
général à travers l’exemple congolais actuel.

Section 2 : Les ressources non-fiscales

Il s’agit en fait des recettes, qui sont d’origines très variées représentant quant à
elles, toutes les recettes qui ne sont liées ni à un impôt, ni à une taxe. Elles proviennent,
par exemple, des revenus du patrimoine de l’Etat, des revenus de l’activité industrielle et
commerciale de l’Etat ou encore du produit des amendes.
Cette classification offre ainsi l’occasion aux juristes de mieux voir ce qu’est un
impôt et d’identifier ce que n’est pas un impôt, ce qui lui permettra de comprendre plus
facilement la définition de l’impôt donnée ci-avant.

§1. Les différentes catégories des ressources non-fiscales

On peut citer pour exemples, les revenus provenant du domaine public et privé de
l’Etat, les revenus tirés des participations de l’Etat dans le capital des entreprises publiques
et privées (dividendes), les frais de justice, les recettes administratives qui sont recouvrés
aujourd’hui par la Direction Générale des Recettes Administratives, Domaniales,
Judiciaires et de Participations (DGRAD).
A ces revenus s’ajoutent les cotisations sociales versées à la caisse nationale de
sécurité sociale.

§2. Un rôle fondamental pour le Trésor Public


Les ressources non-fiscales représentent aujourd’hui plus de 20 % des ressources
publiques.
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§3. La parafiscalité

La parafiscalité est une notion floue qui a pris un grand développement ces
dernières années. Il s’agit d’une institution intermédiaire entre celle de taxe administrative
et celle de l’impôt.

A. Conception socio-économique de la parafiscalité

On peut dire que la parafiscalité est presque un impôt sans l’être. Elle n’est
nullement une taxe administrative, celle-ci étant facultative avec contrepartie immédiate.
Elle est presque un impôt parce qu’elle est obligatoire. Sa différence d’avec l’impôt
provient du fait que les prélèvements opérés le sont au profit de certains organismes
publics ou semi-publics, économiques ou sociaux, en vue d’assurer leur financement
autonome. Il en est ainsi par exemple des cotisations obligatoires versées à l’Institut
National de Sécurité Sociale. Mais, il existe bien d’autres organismes bénéficiaires de ces
taxes: chambres professionnelles, Comités.
Par ailleurs, il n’y a pas de proportionnalité entre la redevance payée et la
contrepartie obtenue: les avantages sociaux ne sont pas donnés en fonction des
cotisations qu’on a payées, mais au besoin qu’on a.
La parafiscalité est constituée en somme par des sortes d’impôts corporatifs,
perçus au profit d’institutions publiques ou privées ayant le caractère de collectivité, elle
est analogue pour celles-ci à ce que sont les impôts locaux pour les collectivités locales.

B. Les formes de parafiscalité

La notion générale de parafiscalité, telle qu’on vient de l’exposer, n’est pas admise
par tous les auteurs. Un certain conflit existe entre le concept juridique de la parafiscalité,
tel que défini par les différentes lois financières et le concept économico-financier dont
nous nous sommes inspirés précédemment.
En effet, les cotisations de sécurité sociale, qui sont l’exemple type de la
parafiscalité dans le concept économico-financier, n’y rentrent pas dans la définition
juridique stricte. On peut ainsi distinguer deux catégories de ressources parafiscales : les
taxes parafiscales au sens strict et les cotisations sociales.
1° Les taxes parafiscales au sens strict. Il s’agit en fait de la notion juridique de
parafiscalité. Elles sont constituées par les ressources énumérées dans un état annexé
à la loi de finances. Cet état est une simple énumération des organismes qui ont le
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droit de percevoir des taxes parafiscales, avec indication du texte créant ces taxes, de
leur taux et de leur rendement escompté.
2° Les cotisations sociales correspondent au concept économico-financier de la
parafiscalité dont on a parlé ci-dessus.

CHAPITRE II : LES RESSOURCES PUBLIQUES TEMPORAIRES

Elles sont aussi qualifiées de ressources de Trésorerie. La notion de Trésorerie


publique doit être bien comprise. Si, pour les particuliers, la distinction entre les ressources
et la trésorerie paraît évidente ; il n’est pas de même pour les financiers. En effet, pour
les premiers, la trésorerie consiste à aménager dans le temps les ressources de façon à
les faire correspondre aux dépenses : par des emprunts, on anticipe des ressources
futures pour faire face immédiatement à des dépenses ; par des épargnes, on conserve
des ressources passées pour faire face à des dépenses futures. Pour les financiers
classiques, la distinction est aussi tranchée entre les ressources publiques et la trésorerie
publique (ce dernier terme étant pris au sens large, englobant l’emprunt et le Trésor). La
trésorerie publique n’a pas pour effet de procurer des ressources, mais assure leur
aménagement dans le temps et leur adaptation aux dépenses17.
Le « Trésor » proprement dit réalise cette adaptation des recettes aux dépenses
sur une brève période : dans le cadre d’une année, c’est-à-dire de l’exécution d’un budget.
Il arrive souvent qu’en début d’années, les fonds disponibles dans les caisses de l’Etat
soient insuffisants face à des besoins urgents le trésor est obligé de se procurer des fonds
par le recours à des prêts qu’il remboursera plus tard au fur et à mesure des rentrées
fiscales et de la perception des recettes publiques.
Les ressources Temporaires sont constituées par le Trésor Public et l'emprunt
public. La distinction du Trésor et de l’emprunt est celle du court terme pour le premier
et du long ou terme pour le second. Dans les finances modernes, l’opposition entre
ressources publiques et trésorerie publique (emprunt et trésor) s’atténue. Emprunt et
Trésor ne fournissent pas seulement une anticipation de recettes ; ils assurent le
financement de l’impasse budgétaire (différence entre les dépenses totales et les recettes
fiscales et domaniales).
Quand bien même, l'Etat ne recourt que rarement à l’emprunt, celui-ci constitue
pour de pays une véritable ressource. Quant au Trésor public, son rôle s’est beaucoup
développé.

17 DUVERGER, (M.) : Finances Publiques, précité p. 156.


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C'est le Trésor Public qui est maître d'œuvre des opérations de trésorerie qu'il
exécute sous la responsabilité de l'Etat pour couvrir certains besoins de financement. Pour
ce faire, le Trésor dispose d'une gamme de ressources diversifiées tant par leur durée que
par leur nature. Il peut recourir soit à la technique de l'emprunt, soit à la création de la
monnaie.

Section 1 : Le Trésor Public

Trouver les ressources nécessaires au fonctionnement régulier de l'Etat est l'une des
fonctions du Trésor. Celui-ci n'a pas de personnalité juridique distincte de celle de l'Etat.
Il s'agit d'un service de l'Etat qui a des fonctions de caissier et de banquier, mais il doit
également assurer le maintien des grands équilibres monétaires et financiers.

§1. Le Trésor est le caissier de l'Etat et des collectivités territoriales

Son rôle est d'assurer la distribution des fonds dans l'espace et dans le temps. Il
faut s’assurer qu’à chaque point du Territoire et à chaque instant, les différents postes
comptables sont en mesure de faire face aux paiements exigés par les créanciers de l’Etat.
D’où la nécessité d’une meilleure organisation du mouvement des fonds pour
approvisionner les différentes caisses des comptables. La question est résolue dans les
pays où circule bien la monnaie scripturale. Dans notre pays, seule la réforme du système
financier et bancaire permettra de résoudre ce problème épineux.
De façon générale, le Trésor a pour mission principale d'opérer l'exécution des
encaissements et des décaissements et de veiller à l'existence de disponibilités suffisantes
pour faire face aux engagements de l'Etat. Pour cela, il bénéficie de la règle de l'unité de
caisse. Tous les fonds détenus par les comptables publics sont réunis sur un compte
courant unique auprès de la Banque centrale et sert à payer l'ensemble des dépenses de
l'Etat;
Certains organismes publics sont autorisés à procéder à des opérations de recettes
et de dépenses par l'intermédiaire des comptables du Trésor (caisse d’épargne, compte
banque). Certaines banques commerciales et la caisse d’épargne du Congo sont des
correspondants du Trésor.
La trésorerie consiste à aménager les ressources dans le temps, de façon à les faire
correspondre aux dépenses: par des emprunts, on anticipe des ressources futures pour
faire face immédiatement à des dépenses; par des épargnes, on conserve des ressources
passées pour faire face à des dépenses futures.
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Enfin, il faut signaler que lorsque l’utilisation du compte courant et l’émission


d’emprunt ne suffisent pas à assurer la Trésorerie, ils ont recouru aux avances de la
Banque Centrale (voir infra : création monétaire).

§2. Les autres fonctions du Trésor Public

Il faut préciser que le Trésor public a par ailleurs une fonction bancaire très
importante. En effet, étant donné la masse des deniers collectés par le Trésor, celui-ci a
la possibilité de les utiliser à d’autres fins que le paiement des dépenses publiques. Le
Trésor agit comme un banquier en fournissant des capitaux ou en octroyant des
avantages à des entreprises dont ils vont assurer le développement.
Par ailleurs, le Trésor a un rôle monétaire. D’abord, il détient le monopole de
l’émission des pièces métalliques ; ensuite, il crée indirectement de la monnaie, comme
d’ailleurs les banques, lorsqu’il utilise les fonds des correspondants du Trésor pour assurer
ses règlements18.

Section 2 : Les emprunts publics

Il s’agit principalement des ressources de trésorerie constituées par l’emprunt et la


dette. L’emprunt et la dette sont sans doute des composantes majeures de l’histoire
financière congolaise et représentent un enjeu capital pour les finances publiques.
Considéré comme une ressource temporaire, l’emprunt constitue un mode de financement
original mais complexe : étroitement liée aux phénomènes de déficit budgétaire, la
politique de l’emprunt connait des limites internes et externes.

Relativement à l’emprunt, il faut rappeler ici la distinction classique entre, d’une


part, les emprunts à long ou moyen terme (emprunts publics) et, d’autre part, ceux à
court terme (emprunt du trésor). Les premiers sont utilisés comme moyen de faire entrer
les ressources quand les recettes budgétaires ne couvrent pas les dépenses et sont
remboursées grâce à l’épargne publique.
Les seconds n’interviennent que comme solution provisoire, dans le cadre de
l’année budgétaire en cours. Ils sont remboursés au cours de l’année budgétaire dès que
les recettes prévues sont rentrées.

18 BERTOLI, (P.) : Finances Publiques, préc. op. cit. p.75.


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Les emprunts d’Etat sont prévus dans la loi de finances alors que ceux du trésor
ont lieu sous la seule initiative de l’administration des finances. Cette transformation
justifie le recours à l’emprunt d’Etat moderne.
L’emprunt public recouvre des caractères juridiques et économiques distincts des
autres catégories. C’est une manifestation de l’interventionnisme de l’Etat.

§1. Problématique et forme de l'emprunt19

A. Finalité de l'emprunt

Comme on le sait, l'impôt est le procédé normal de financement des dépenses


publiques. Mais il se révèle aujourd’hui quelquefois insuffisant. C’est pourquoi l’Etat peut
être amené à assurer leur financement.
 L'emprunt se distingue de l'impôt en raison de son caractère contractuel et non
obligatoire. L'Etat se procure des ressources sans utiliser la contrainte mais
uniquement par l'engagement qu'il prend auprès des souscripteurs.
 L'emprunt a surtout une finalité financière. Les ressources que l'impôt est susceptible
de fournir sont limitées. La pression fiscale ne peut dépasser une certaine limite sans
susciter des réactions économique et politique graves. L'emprunt est donc utilisé à
titre accessoire lorsque le recours à l’impôt n’est plus possible car l’emprunt est
beaucoup plus onéreux que l'impôt. Il faudra rembourser le capital et les intérêts.
Quelquefois, la technique de l’emprunt est cependant mieux adoptée que celle de
l'impôt. C’est le cas pour les investissements importants qui ne peuvent être financés
que sur une longue période.
 L'emprunt peut être un instrument d'intervention en matière économique ou sociale.
Dans cette hypothèse, l’Etat compte à son profit l’épargne disponible et utilise
l’emprunt pour agir sur les structures économiques « financement d’investissement
dans certains secteurs : infrastructures routières, transport public). Il peut également
être utilisé pour absorber le pouvoir d’achat excédentaire et réduire ainsi les tendances
inflationnistes, à la condition toutefois que les sommes prélevées ne soient pas
réinjectées dans l’économie.

B. Régime juridique de l'emprunt

C'est le Parlement qui est l'organe de l'Etat compétent pour autoriser le recours à
l'emprunt.

19 Voir BERTOLI (P.) : précité, p.75 et s.


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L'emprunt engage les finances de l'Etat et influence pour l'avenir le montant de


l'impôt. Il faudra bien financer le remboursement et les intérêts par l'impôt. Le Parlement
vote l'impôt, il est donc logique qu'il consente également à l'emprunt.
L'emprunt est un contrat administratif (d'adhésion) entre l'Etat et le souscripteur,
bénéfique pour chacune des parties. Il offre pour le souscripteur un intérêt de la sécurité
et constitue souvent une valeur refuge. Il est remboursé par l'Etat aux taux convenus
dans le contrat. L'emprunt pose le problème de la dette publique intérieure. Notre pay
recourt rarement à l’emprunt. Des tentatives sporadiques sont néanmoins menées pour
des opérations à court terme par le truchement de la Banque Centrale : émission de bons
de Trésor, Certificat de Dépôts, etc.

§2. Caractères juridique et économique de l’emprunt

L’emprunt public, à la différence de l’impôt, est un contrat; il est basé sur l’accord
du souscripteur; mais ce contrat, à la différence des contrats privés, est limité par le poids
et la position de la puissance publique.

A. L’emprunt comme contrat

Sa réalisation suppose des caractères contractuels mais les limites sont


importantes.

1) Contenu du contrat
Deux composantes: - un accord de volonté ; - une contrepartie.
a) Accord de volonté
La souscription est tout à fait libre. En principe, l’Etat ne négocie pas les termes du
contrat avec chaque souscripteur. Il s’agit donc d’un contrat d’adhésion. C’est la différence
avec l’impôt. Le prélèvement n’est pour l’emprunt nullement un prix. Il en résulte des
conséquences sociales et psychologiques. Seule une certaine couche sociale participe à
l’emprunt, celle disposant d’une épargne suffisante. Malgré la démocratisation de
l’emprunt public dans de nombreux pays, ce sont les citoyens riches qui participent à
l’emprunt, et certaines couches privées et même publiques. La conséquence politique de
cette liberté est que l’épargne peut ne pas choisir de s’investir au secteur public. Les gens
ne prêtent qu’à un gouvernement en qui ils ont confiance. Une autre raison est
économique, c’est que les souscripteurs n’accordent leur épargne à l’Etat que s’ils ne
peuvent trouver mieux ailleurs d’où l’importance du taux d’intérêts. Par ailleurs, c’est le
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 69
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caractère pacifique de l’emprunt qui permet d’amortir le jeu social: l’Etat peut intervenir
dans une conjoncture de mécontentement à propos des taxes et des impôts et ainsi éviter
les tensions sociales. L’emprunt qui suppose le libre consentement peut aussi revêtir un
caractère obligatoire pour équilibrer les taxes.
b) La contrepartie
L’argent de l’emprunt n’est pas perdu comme c’est le cas pour l’impôt. Non
seulement la totalité de la somme sera remboursée sauf dans le cas de l’emprunt
perpétuel, mais le souscripteur recevra les intérêts en paiement pour les services rendus.
C’est là une autre différence avec l’impôt et les autres ressources publiques.

B. Les limites du caractère contractuel de l’emprunt

Les nécessités d’intérêt général peuvent justifier l’atteinte au caractère volontaire


et à la contrepartie. Dans ce contexte sont distingués deux types d’emprunts: les
emprunts forcés et les emprunts quasi-forcés. Dans le premier cas, l’Etat décide de la
participation de chaque individu unilatéralement. Ces cas arrivent souvent en période de
guerre. Exemple: au Tchad pendant la dernière guerre civile sous la présidence de Hisene
Habré, le Gouvernement avait procédé à l’emprunt forcé. De même, les 2 derniers
Gouvernements de la IIe République dans notre pays ont recouru à une formule proche
de l’emprunt forcé. Il a été décidé de la participation des citoyens congolais et des
entreprises publiques et privées à l’effort de guerre contre l’ex-rébellion armée « Alliance
des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo-Zaïre « A.F.D.L. ». La gestion non
transparente des fonds générés, à la suite de cette opération, a été à la base d’un conflit
ouvert entre la hiérarchie militaire et le Gouvernement. La guerre elle-même a été perdue,
l’armée ayant refusé de combattre en réponse à la volonté unanime des populations
fortement démunies et à qui les Autorités publiques demandaient plus qu’elles ne
pouvaient leur offrir pour améliorer leur condition de vie. L’état de pauvreté et de misère
dans lequel se trouvaient ces populations a favorisé la progression des troupes de
l’Alliance et l’adhésion massive des masses à la cause de « libérateurs ». C’est pour dire
que de tels emprunts qui sont de véritables impôts sont à éviter pour un Gouvernement
qui veut gagner la confiance du peuple.
Les emprunts semi-forcés ont lieu quand les pouvoirs publics arrivent à orienter
l’épargne vers la souscription à l’emprunt public en raréfiant la demande privée des
capitaux et en favorisant les demandes publiques.
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L’émission des emprunts s’accompagne toujours d’une propagande patriotique,


tendant à démontrer aux citoyens qu’il y a pour eux un véritable devoir moral à souscrire
à l’emprunt. D’où le recours à la réduction volontaire ou la réduction forcée de la
contrepartie. La réduction volontaire est plus fréquente, elle survient avec l’accord des
particuliers. La réduction forcée est plus rare et peu commandée.

§3. L’emprunt public comme instrument d’interventionnisme


socioéconomique
L’emprunt public permet une meilleure répartition des dépenses publiques.

A. L’emprunt comme facteur de mobilisation de l’épargne nationale 20

Au niveau macro-économique, l’emprunt permet à l’Etat de diriger l’épargne vers


les secteurs plus productifs de l’économie. Cette épargne peut être utilisée dans les
entreprises publiques ou privées selon les techniques de transfert notamment les
subventions. Une subvention est un transfert réalisé par l’Etat au profit d’une entreprise
ou d’une association. On distingue les subventions :
- d’équilibre, qui compensent un déficit de l’entreprise ;
- d’équipement qui constituent une participation à des frais d’établissement ou
d’immobilisation ;
- d’exploitation, qui ont pour but de compenser une insuffisance de recettes21.
Au niveau de la micro-économie, les souscripteurs placent avantageusement leur
épargne. Les intérêts et avantages permettent une fructification de leur capital.
Ainsi, la crainte des financiers classiques de voir l’Etat dilapider les ressources
s’estompe, encore faut-il qu’il s’agisse d’un Etat normal, c’est-à-dire démocratique et
respectueux des engagements qu’il prend envers ses bailleurs tant au niveau interne
qu’envers l’étranger.

B. Les conditions de l’usage de l’emprunt

On admet aujourd’hui qu’aucun obstacle a priori n’empêche de recourir à l’emprunt


devenu un moyen normal pour l’Etat de se procurer des ressources. Mais, l’usage de
l’emprunt est seulement conditionné par des possibilités matérielles: quand celles-ci sont
remplies, des problèmes d’opportunité se posent.

20Cette mobilisation se fait par le biais du marché financier dans l’un de ses compartiments appelé Bourses des valeurs. Pour plus de détails,
consultez les ouvrages de Droit financier dont notamment celui de Bakandeja wa Mpungu, précité.
21 Dictionnaire d’Economie et des Sciences sociales, 6e Edition, sous la direction de ECHAUDEMAISON (C.D), p. 477.
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1) La possibilité de l’emprunt22
Pour recourir à l’emprunt, il faut qu’il soit techniquement possible, c’est-à-dire que
l’Etat trouve des prêteurs. Cela suppose deux choses :
1° qu’il existe une épargne disponible ;
2° que cette épargne soit disposée à s’orienter vers l’emprunt public.

a) La nécessité d’une épargne disponible


L’emprunt suppose qu’une certaine catégorie de citoyens sont disposés à renoncer
à consommer une partie de leurs revenus et à l’épargner. Il faut donc qu’il y ait possibilité
d’épargner. Cela suppose que les prêteurs éventuels disposent d’un revenu suffisant; car
si leurs ressources ne dépassent guère leurs besoins calculés de façon large, en y incluant
les loisirs normaux, ils ne pourront pas soustraire une partie pour souscrire à l’emprunt.
Il en résulte que seule la catégorie sociale de citoyens disposant d’une épargne,
catégorie aisée, participera à l’emprunt; la grande masse sans revenu suffisant se trouve
écartée. On comprend dès lors pourquoi, dans notre pays, l’Etat n’ait pas souvent eu
recours à ce procédé, du moins auprès des épargnants individus. Une allusion a cependant
été faite, lors de travaux de la Conférence Nationale Souveraine, à ce procédé, au titre
du pardon (réconciliation) pour tous ceux (celles) qui, selon le rapport de la commission
des biens mal acquis, avaient soit puisé dans la caisse de l’Etat, soit acquis des biens
appartenant à l’Etat sans payer un seul sou 23.
Cependant, il ne faut pas exagérer l’affirmation selon laquelle l’emprunt public ne
vise que certaines catégories sociales (aisées). L’emprunt n’est pas souscrit seulement par
des épargnants individuels. En pratique, une grande partie des titres est souscrite par des
organismes collectifs: les banques, les sociétés d’assurance et les caisses publiques ou
semi-publiques telles que la caisse d’épargne, la sécurité sociale. Tel n’a pas été le cas
malheureusement pendant la 2e République.
Mais, le problème reste le même ; pour que ces collectivités publiques disposent
d’argent susceptible de s’investir en emprunts publics, il faut que cet argent soit épargné
par leurs clients. L’Etat doit jouer ici un rôle sur la formation de l’épargne nationale.

b) La nécessité d’une épargne bien disposée


Il ne suffit pas qu’il existe une épargne disponible, il faut aussi qu’elle soit décidée
à s’investir en emprunts publics.

22 DUVERGER (M.) : Finances publiques, op. cit. p.169.


23 A noter que le Ier Gouvernement installé après la chute du Régime MOBUTU a concrétisé l’Acte de la Conférence Nationale Souveraine en
créant par Décret Présidentiel n°008 du 16/07/1997 un établissement public dénommé Office des Biens Mal Acquis « O.B.M.A. »
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Le souscripteur fait une opération de placement de son capital, il faut qu’il trouve
des avantages certains en prêtant à l’Etat, ceux-ci doivent être au moins équivalents à
ceux des placements privés 24.
Deux éléments entrent en ligne de compte à cet égard : la sécurité du placement
et son apport. En matière d’emprunt public, c’est le premier élément qui est essentiel car
le souscripteur n’est pas un spéculateur. L’avantage essentiel qu’offre l’Etat, c’est la
solvabilité, donc la sécurité du placement. Mais, cette solvabilité n’est réelle que si la
valeur de la monnaie est stable. En réalité, on ne peut prêter à l’Etat que lorsqu’on a
confiance en ses dirigeants.
On peut retenir que le recours à l’emprunt n’est possible en principe que dans les
périodes de stabilité monétaire (signe de bonne conduite des affaires de l’Etat): l’inflation
ou la peur de l’inflation est un obstacle fondamental à l’émission d’emprunts. On peut y
ajouter aussi l’instabilité politique. Pour le cas qui nous concerne, l’imbroglio et la
confusion politiques pendant la longue transition politique de 1990 à mai 1997
constituaient de véritables obstacles au recours à ce procédé d’acquisition des ressources.
La situation n’a pas évolué depuis, l’insécurité liée à l’état de guerre couplée depuis
l’installation d’un gouvernement d’union nationale en application de l’Accord de Paix de
San City de décembre 2002, de querelles politiciennes, constitue encore un obstacle au
recours à l’emprunt public.

2) L’opportunité de l’emprunt
Supposons qu’il existe une épargne disponible et disposée à s’investir en fonds
publics. Convient-il de recourir de préférence à l’emprunt ou de préférence à l’impôt ? La
réponse est variable dans chaque cas concret.
Le problème est essentiellement un problème de répartition des prélèvements
publics, non pas entre générations comme le croyaient les financiers classiques, mais
entre catégories sociales et individus à l’intérieur de chaque génération. Il faut considérer
la répartition au moment de l’émission et la répartition des charges de la dette.

a) La répartition des charges au moment de l’émission


Deux éléments sont à considérer : le fait que l’emprunt n’est pas prélevé sur les
mêmes catégories sociales que l’impôt ; le fait qu’il est un procédé moins brutal que
l’impôt.

24 L’ensemble de ces opérations se jouent sur le marché financier à travers la bourse. Voir à cet égard:
* STRENS (A. ), Monnaie et Finances, De Boeck Université, Bruxelles, 1988
* Le DUFF (R.), Economie Financière, Dalloz, Paris, 1982
* BAKANDEJA wa MPUNGU (G.), Manuel de Droit Financier, Op. Cit.
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* Le caractère limité de l’emprunt


L’emprunt n’est prélevé que sur les gens ayant une épargne disponible: l’impôt
peut être prélevé sur toutes les catégories sociales, en principe. En fait, il est difficile
d’imposer les gens qui sont à peine au niveau du minimum vital.
De façon générale, si l’Etat veut diminuer le pouvoir d’achat et la demande globale
(par exemple en période de pénurie-limitation des consommations privées), il recourt à
l’impôt.
Par contre, s’il l’on veut augmenter la demande globale, il est indiqué de diminuer
les impôts, surtout ceux pesant sur la masse des petits et moyens revenus, et de se
procurer par l’emprunt une grande partie des ressources publiques: car la diminution des
impôts accroît le pouvoir d’achat des masses populaires, et l’emprunt peut « dégeler »
des capitaux thésaurisés. C’est ce qui s’est passé en France en 1993 avec l’emprunt du
Gouvernement français dénommé Emprunt BALLADUR (du nom d’un des anciens Premiers
Ministres français sous le mandat du feu Président François MITTERAND). La RDC a
amorcé depuis ces deux dernières années, une politique de recours à l’emprunt par la
souscription de bons de Trésor.

* La légèreté de l’emprunt
L’emprunt est un procédé plus doux que l’impôt, parce qu’il ne prive pas
définitivement le contribuable de son argent. On peut donc plus facilement demander de
très grosses sommes d’emprunt à un contribuable que de très grosses sommes d’impôts25.

b) La répartition des charges de la dette


La dette publique n’est pas une charge pour les générations futures, considérées
globalement. Elle n’est qu’un transfert. Mais, ce transfert est obligatoire pour l’Etat, qui
se trouve lié par les engagements pris vis-à-vis des prêteurs.
L’emprunt aboutit donc à imposer dans le futur des transactions au détriment des
contribuables et au profit des prêteurs. Sur le plan économique, de tels transferts ne sont
regrettables que dans le cas où les contribuables, qui supportent les impôts nécessités
par la charge de la dette, auraient fait de leur argent un emploi plus utile que les prêteurs
qui reçoivent intérêts et remboursement. Tel n’est pas nécessairement le cas. En effet, il
est d’ailleurs possible qu’aucune augmentation d’impôt ne se produise, l’accroissement
régulier du revenu national et de la population suffisant à faire face au service de la dette
publique.

25 DUVERGER (M.): Finances Publiques, op. cit. p. 174.


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§4. La mise en œuvre de l’emprunt 26

L’emprunt est une opération en deux phases. L’Etat reçoit d’abord l’argent des
souscripteurs : c’est la phase de l’émission. Ensuite, il doit tenir les promesses qu’il a faites
à ces souscripteurs concernant le service des intérêts et le remboursement éventuel du
capital : c’est la phase dite du service de la dette publique. On se bornera à les décrire
successivement, sans rentrer dans les détails.

A. L’émission de l’emprunt

On l’a dit ci-avant, les émissions d’emprunt sont autorisées par la loi de finances.
En dehors de cette autorisation, c’est le pouvoir réglementaire qui est entièrement
compétent dans ce domaine.
Sur le plan technique, l’emprunt pose deux séries de problèmes aux pouvoirs
publics (gouvernement). Le premier problème concerne la détermination des conditions
faites aux souscripteurs éventuels, c’est-à-dire les avantages à consentir aux prêteurs; le
second est relatif au placement des titres.

1) Les avantages consentis aux prêteurs


L’avantage principal est l’intérêt qui représente le prix du loyer de l’argent prêté à
l’Etat par le souscripteur de l’emprunt. Dans les emprunts entre particuliers, c’est presque
le seul avantage que le prêteur tire de son prêt. Dans les emprunts publics, l’Etat s’est
ingénié à développer d’autres avantages destinés à attirer les souscripteurs; parmi ceux-
ci, les garanties contre les variations éventuelles de valeurs de la monnaie tendent à
devenir les plus importantes.

a) L’intérêt de l’emprunt
L’intérêt / Taux d’intérêt est la rémunération du capital prêté, versé par
l’emprunteur ou prêteur ; il est fixé lors de la conclusion du contrat comme un
pourcentage du capital prêté.
Le problème du taux de l’intérêt est essentiellement un problème économique :
C’est le taux d’intérêt couramment pratiqué sur le marché financier au moment de
l’émission de l’emprunt qui détermine en pratique le taux d’intérêt de l’emprunt. Ce
problème réglé, subsiste un problème de technique financière concernant l’aménagement
du taux.

1° Le problème économique : la fixation du taux


L’emprunt est un placement pour le souscripteur qui agit en fonction des conditions
du marché financier.

26 DUVERGER, (M.) p. 178 et 180, Précité. Sur la technique de l’emprunt, outre cet ouvrage, on consultera G. JEZE, La technique du crédit public
(cours de finances publiques professé à la faculté de Droit de Paris),1923, 1924, 1926, 1935 et 1936
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L’Etat doit donc emprunter, en principe, au moment où le taux normal de l’intérêt


sur le marché financier est peu élevé; l’emprunt est beaucoup plus onéreux si ce taux est
élevé (il est d’ailleurs beaucoup plus difficile, parce qu’un taux élevé signifie qu’il y a peu
de capitaux disposés à se placer). Cependant, l’Etat n’est pas dépourvu de toute influence
à cet égard : il peut essayer de faire baisser le taux d’intérêt sur le marché, d’une part ;
il peut essayer d’emprunter au-dessous du taux du marché, d’autre part.
 Action pour faire baisser le taux de l’intérêt sur le marché: une action indirecte est
possible, qui tend à augmenter l’importance à l’épargne: plus il y a en effet de
capitaux disponibles, plus le taux d’intérêt a tendance à baisser selon la loi de l’offre
et de la demande. Il existe des moyens directs par exemple, le taux de l’escompte,
les fonds de soutien des rentes, open - market.
 Emprunt à intérêt inférieur à l’intérêt du marché : c’est par la propagande
patriotique qu’on arrive à un tel résultat, surtout en période de guerre.
Mais, pratiquement, le seul moyen d’obtenir un taux d’emprunt inférieur au taux
d’intérêt du marché financier est d’offrir en contrepartie d’autres avantages matériels qui
compensent aux yeux du souscripteur la perte qu’il subit par ailleurs. Les garanties contre
les variations de valeur de la monnaie peuvent avoir la même influence.

2° Le problème technique : l’aménagement du taux


Supposons le taux de l’intérêt fixé. En pratique, des aménagements sont possibles
qui aboutissent à fixer un taux apparent différent du taux réel (on dit un « taux
d’émission » différent du « taux de placement »). Tel est le résultat obtenu par ce qu’on
appelle les émissions au-dessus du pair.
* Emission au pair et émission au-dessous du pair
On dit qu’une émission est faite au pair quand la somme que l’Etat s’engage à
rembourser, celle sur laquelle sont calculés les intérêts, est égale à la somme versée par
le souscripteur: si on lui prête 1.000 US $ à 3%, l’Etat remboursera 1.000 US $ et paiera
30 US $ d’intérêt annuel. Mais, l’Etat recourt parfois au procédé des émissions au-dessous
du pair. Le « pair », c’est la somme sur laquelle sont calculés les intérêts et le
remboursement: l’Etat réclamera de son prêteur une somme inférieure. Par exemple, il
remboursera 1.000 US $ et paiera 30 US $ d’intérêt, s’il a reçu 750 US $.
La technique de l’émission au-dessous du pair aboutit à deux résultats. D’abord,
elle comporte une prime de remboursement, sauf dans le cas des emprunts dits « en
rente perpétuelle » qui ne sont jamais remboursés. Ensuite, elle entraîne un taux d’intérêt
réel supérieur au taux d’intérêt apparent. Dans l’exemple précité, le taux d’émission ou
taux apparent, est de 3%, mais l’Etat donne en réalité 3 pour 75 et non 3%, c’est-à-dire
que le taux d’intérêt réel ou taux de placement, est de 4%.
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* Motif de l’émission au-dessous du pair


Le motif principal est de permettre à l’Etat de dissimuler le fait que son crédit
auprès du public est inférieur au crédit des emprunts privés. Si l’opinion n’a pas confiance
dans le crédit public, c’est-à-dire dans la stabilité de la monnaie, elle préférera, à taux
égal, confier son argent à des emprunteurs privés plutôt qu’à l’Etat: celui-ci sera donc
obligé d’emprunter à un taux supérieur à celui du marché.

b) Les avantages accessoires


Ils sont très variés. On peut citer les principaux d’entre eux :
1° Les primes de remboursement et lots :
Les primes de remboursement concernent notamment l’émission d’emprunts au-
dessous du pair. Parfois, il peut être procédé au tirage au sort des titres qui
seront remboursés.
2° Les privilèges fiscaux : les exonérations fiscales spécifiques, les exemptions en
constituent des exemples typiques.
3° Les paiements des impôts: certains titres d’emprunts sont admis en paiement
des impôts, ces titres étant assimilables à une monnaie portant intérêts.
4° Les privilèges juridiques : insaisissabilité. Les titres d’emprunts bénéficient
généralement d’un privilège juridique exorbitant. Ils sont insaisissables. C’est-
à-dire que le créancier d’un souscripteur d’emprunt ne peut employer la saisie
contre son débiteur, en ce qui concerne les titres d’emprunts.

c) Les garanties contre les variations monétaires


La dépréciation monétaire (qui se traduit par la hausse des prix) est l’obstacle
essentiel au développement du crédit à l’époque contemporaine, aussi bien du crédit
public que du crédit privé.
A titre indicatif, si la monnaie perd 30% de sa valeur entre le moment où l’argent
est emprunté et celui où il est remboursé, le prêteur perdra 30% de capital prêté, alors
que l’emprunteur voit sa dette diminuée de 30%. De ce fait, la dépréciation pénalise le
créancier et avantage ainsi le débiteur, d’où la préférence des épargnants à
l’investissement en biens matériels (immeubles, bijoux).
C’est ainsi que, pour pallier la difficulté, il est recouru :
 d’une part, à l’offre des taux d’intérêt élevés qui constitue une assurance contre le
risque de dépréciation monétaire. Le risque est que l’emprunt devient onéreux au
cas où la dépréciation ne se produit pas;
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 d’autre part, à l’indexation de l’emprunt sur les prix soit à le rattacher à la valeur
d’un bien peu sensible aux variations des prix. Exemple: emprunt à garantie de
change (rattachement de l’emprunt à la valeur d’une monnaie sûre telle que le
Dollar Américain ou l’Euro, emprunt à clause d’or).

2) Le placement des titres

Une fois déterminée les conditions de l’emprunt et les avantages consentis aux
prêteurs, il s’agit de placer les titres dans le public.
Trois procédés sont alors possibles :
* la souscription publique : Elle se fait par la campagne de publicité annonçant les
dates d’ouverture et de clôture de l’émission. Les titres peuvent être achetés dans les
guichets de l’Etat, auprès des comptables du trésor, et des PTT ou aux guichets des
établissements financiers publics ou privés (banques, institutions financières non
bancaires etc.).
* La vente directe en bourse (sur le marché boursier) 27 : Les bourses de valeurs
sont des marchés où s’achètent et se vendent les valeurs mobilières, actions et
obligations des sociétés privées et emprunts publics.
* La vente aux banques : Les banques interviennent dans la souscription publique en
prêtant ou plutôt en louant leurs guichets. Les opérations qu’elles font alors sont
seulement des opérations de commission. Mais, une intervention plus directe est
possible: des banques groupées en syndicats de banquiers achètent l’emprunt en
quelque sorte, pour le revendre à leurs clients. On dit qu’elles le « prennent ferme ».
Techniquement, cette vente de l’emprunt aux banques peut se faire de gré à gré, par
accord direct entre le Ministère des Finances et les banques ou par adjudication à la
banque la plus offrante.
Le recours aux banques, présente l’avantage de procurer à l’Etat de l’argent
immédiatement, le circuit étant court, la clientèle limitée.
Par contre, la vente des titres en bourse présente l’avantage de la discrétion, le
souscripteur ignorant si son titre est ancien ou nouveau.

27 Sur les mécanismes boursiers, se rapporter aux ouvrages spécialisés de Droit financier précités.
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B. La dette publique28

L’emprunt ne crée pas une charge pour les générations futures considérées
globalement. Mais, il crée une obligation juridique pour l’Etat de prélever les sommes
nécessaires au service de la dette (intérêts et remboursement) sur l’ensemble des
citoyens. L’emprunt ne crée pas de charges publiques, au sens précis de ce terme; mais
il entraîne des dépenses publiques de transfert et les dépenses de la dette. L’emprunt
assure le financement du solde budgétaire, c’est-à-dire du déficit budgétaire ; ce solde
représente l’excédent des charges sur les recettes, pour l’ensemble des opérations du
budget général et des comptes spéciaux du Trésor.
Ces dépenses, l’Etat va chercher naturellement à les reproduire et à les aménager
de la façon la plus commode pour lui: c’est vers cette optique de l’allégement des charges
qu’est surtout orientée la politique de la dette. Le moyen le plus direct à cet égard consiste
à diminuer le capital de la dette ; c’est ce qu’on appelle « l’amortissement ». Mais il est
possible aussi, sans toucher au capital, de diminuer les intérêts ; ce qui allège les charges
de gestion de la dette.

1) La gestion de la dette publique


Il est utile de préciser que dans les pays développés, l’accroissement considérable
des besoins de financement et le développement de la dette publique qu’il provoque, ont
conduit les Etats à des modifications profondes de politiques de gestion. On ne s’attardera
pas ici sur les différentes réformes menées, lesquelles s’accroissent toutes dans le cadre
de la globalisation financière.

a) Dette et emprunt
L’emprunt et la dette sont des composantes majeures de l’histoire financière dans
beaucoup de pays. Ils représentent un enjeu cardinal pour les finances publiques. Si
pendant plusieurs décennies ils n’ont pas posé de problèmes pour notre pays, ils
constituent aujourd’hui un casse-tête pour le Gouvernement qui, tant sur le plan interne
que sur le plan international n’est plus en mesure de supporter le poids de l’endettement
consécutif aux engagements financiers non honorés vis-à-vis de ses créanciers (publics
et privés).

28 HANSMEJER (K.H.), « La dette publique comme moyen de reporter les charges sur les générations futures », Revue de science financière,
1963, pp.544 et suiv. ; M. DUVERGER : Finances publiques, précité, p. 192 à 204.
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La notion d’emprunt a été examinée précédemment. Elle se confond souvent avec


celle de la dette. Il est donc nécessaire de préciser les contours de la notion de la dette
publique pour une meilleure compréhension.
En effet, la dette est une notion plus large que l’emprunt. Elle comprend
généralement :
- la dette à terme (ou dette consolidée) composée elle-même du montant des emprunts
contractés directement par l’Etat à l’intérieur ou à l’extérieur du pays ;
- la dette viagère, née indépendamment de tout emprunt (pensions, retraites) ;
- la dette flottante qui est composée de :
* certificats et bons du trésor ;
* titres à long terme échus (dette exigible) ;
* avances consenties au trésor par la banque centrale ou par les gouvernements et
organismes extérieurs ;
* dépôts effectués dans les caisses composant le circuit du trésor.

b) Dette publique et dette de l’Etat


La dette publique au sens strict où elle est entendue ci-dessus comprend
uniquement les « engagements de l’Etat ». Elle ne comprend donc pas le montant de
certains emprunts qui pourtant intéressent les finances de l’Etat, soit parce qu’ils servent
à financer des dépenses décidées par le Gouvernement, soit parce qu’ils sont garantis par
l’Etat. Il s’agit des emprunts que l’Etat contracte par l’intermédiaire de personnes morales
distinctes telles que :
- les entreprises de son secteur industriel et commercial. On parle dans ce cas de la
dette rétrocédée.
- les organismes de crédit public (caisse d’épargne) qui empruntent et prêtent pour le
compte de l’Etat et déchargent ainsi le budget d’opérations importantes qui en
souligneraient le déséquilibre. Ce rôle a été joué autrefois par la CADECO (Caisse
d’Epargne du Congo) et encore moins par la SOFIDE (Société Financière de
Développement) au cours de la décennie 70 et pendant les cinq premières années de
la décennie 80. A noter que cette institution financière non bancaire est en phase finale
de liquidation depuis 2002.

c) Les mécanismes de gestion de la dette publique


C’est une phase qui constitue le paiement des intérêts et avantages. On distingue
entre :
- la gestion normale qui consiste à en payer les intérêts et aussi à en soutenir
éventuellement les cours en bourse ;
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- et la gestion exceptionnelle qui tend à obtenir une diminution des intérêts.


C’est la conversion.

1° La gestion normale de la dette publique. Celle-ci comprend trois techniques :


- Le paiement des intérêts au souscripteur par le trésor. Ce paiement peut
être échelonné dans le temps ou en un seul temps lors du remboursement
du principal. Dans la plupart des cas, le paiement se fait contre remise d’un
coupon ou par simple virement bancaire au compte du propriétaire du titre.
- Le transfert des titres : L ’Etat peut permettre aux souscripteurs de vendre
leurs titres à tout acheteur à condition que les titres ne soient pas inscrits
au grand livre. Dans ce cas, ces derniers ne peuvent être transmis que sous
deux conditions : d’une part l’annulation officielle de l’inscription primitive
au nom de l’ancien souscripteur et l’établissement d’une inscription nouvelle
d’autre part.
- Par ailleurs, l’Etat peut permettre au particulier de coter leurs titres en
bourse. Cette intervention permet de soutenir les titres afin de maintenir sa
confiance.

2° La gestion exceptionnelle de la dette publique


Il s’agit d’un interventionnisme tendant à réduire le poids immédiat de la dette
publique. Elle manifeste la puissance publique et l’inégalité entre l’individu et l’Etat.
Deux techniques ont été prévues à cet effet : la technique de la conversion ; et
celle de la consolidation. Ces deux techniques ont pour but de réduire le poids de la dette
publique.

- La conversion – C’est une opération de transformation d’un titre ancien en titre


nouveau ayant une même valeur en capital comportant un taux d’intérêt faible. On
distingue 3 types de conversion :
 La conversion forcée : elle a lieu lorsque l’Etat oblige le public à accepter un
nouveau titre portant intérêt inférieur.
 La conversion semi-forcée : elle consiste à présenter au porteur l’alternative
suivante: ou accepter le nouveau titre assorti d’avantages moindres que l’ancien
ou être remboursé.
 La conversion facultative : elle est l’inverse de la conversion forcée. Ici, il y a
l’accord du particulier. Elle n’est généralement possible que lorsque le marché
financier est défavorable ou lorsque le taux d’intérêt sur le marché est supérieur à
celui qui prévalait auparavant.
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L’Etat peut baisser le taux sans descendre au-dessous du taux du marché. D’une
manière générale, c’est la conversion forcée qui est utilisée : l’Etat donne un nouveau
taux d’intérêt inférieur, baisse unilatéralement le taux d’intérêt.

- La consolidation – Consolider la dette revient à la transformer du court ou moyen


terme en une dette à long terme ou perpétuelle. Dans le cas de la dette perpétuelle,
l’Etat ne remboursera jamais la dette principale mais paiera continuellement les intérêts.
La consolidation peut être forcée ou facultative. L’avantage pour l’Etat, c’est qu’il
négocie.

2) L’amortissement de la dette 29

Amortir un emprunt, c’est le rembourser. Cela réduit, non seulement la charge en


capital de la dette publique mais aussi la charge en intérêts ; puisque l’Etat n’a plus à
verser d’intérêts pour les emprunts amortis.
Autrement dit, il s’agit du remboursement du principal (capital) ou d’une partie du
capital. Il existe trois types d’amortissement :
- l’amortissement obligatoire ;
- l’amortissement facultatif ;
- l’amortissement par la dépréciation monétaire.

a) L’amortissement obligatoire
L’Etat est obligé de rembourser l’emprunt contracté par lui à certaines dates
uniques ou échelonnées. Le remboursement à date unique est dangereux parce qu’il
provoque un décaissement massif avec risque financier pour le Trésor.
Le remboursement échelonné semble plus flexible. Il existe deux modalités de
remboursement à cet effet :
- le remboursement par annuités terminales : chaque année, l’Etat paye une partie du
capital et les intérêts échus. Il verse le principal et les avantages échus.
- Le tirage au sort : dans ce système, l’échelonnement a un caractère global. Chaque
titre est remboursé en bloc, en une seule fois.

b) L’amortissement facultatif
Deux types d’emprunts sont à distinguer :
- l’emprunt perpétuel : ici, il y a toujours possibilité d’un amortissement facultatif.

29 L’amortissement de la dette publique (travaux de l’Institut International des Finances publiques), 1939 ; voir également DUVERGER (M.): p.199.
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- l’emprunt à long terme : cette possibilité existe généralement avant la date d’échéance
fixée ; à cette date, l’Etat est obligé de rembourser, mais il peut rembourser
auparavant s’il le veut.
L’Etat procède par virement direct du capital de ses emprunts au souscripteur soit
à un rachat en bourse. L’amortissement facultatif a servi à l’invention de l’amortissement
automatique. L’Etat en rachetant les titres en bourse, rembourse les intérêts par des
emprunts.

c) L’amortissement par dépréciation monétaire


Cette 3e technique n’est pas prévue officiellement mais elle est née de la pratique.
L’Etat utiliserait les effets de l’inflation pour aménager la dette. Il suffit que la valeur des
titres ne soit pas indexée. La dépréciation peut être menée volontairement par l’Etat dans
le cadre de la politique d’inflation.

3) Les problèmes de gestion de la dette publique


Il y a lieu de noter que la gestion de la dette publique a toujours constitué un
casse-tête pour les Gouvernements des pays du tiers-monde. Elle est même devenue un
fléau pour ces pays. Le cas de la République Démocratique du Congo est assez révélateur
à cet égard. Une dette intérieure négligée et une absence totale de politique de gestion
et d’absorption de la dette publique caractérisent la situation en la matière.
De façon générale, selon le rapport préliminaire préparé par l’OGEDEP 30 sur la
gestion de la dette publique congolaise dans son ensemble, les problèmes les plus
importants posés par la gestion de la dette publique pendant la 2e République peuvent
être synthétisés comme suit :
- absence générale d’une politique d’endettement clairement définie, responsable et
cohérente, en dépit des propositions concrètes formulées par les services compétents ;
- absence de collaboration et de coordination dans la politique d’endettement ;
- non-respect des lois, règlements et procédures en matière d’emprunts ;
- gestion disparate et disséminée caractérisée notamment par l’existence d’une
multitude de centres de décisions et d’engagements ;
- défaut de paiement ;
- manque d’informations statistiques fiables qui ont justifié la création d’une commission
de la dette et le recours à un auditeur indépendant pour plus de crédibilité ;
- absence d’engagements appropriés pour une gestion moderne du service de la dette
(ordinateurs, logiciel, moyens de communication) ;

30 C’est sur base de ce rapport que le Gouvernement de la République a décidé d’examiner en profondeur la question de la dette publique
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- non-respect de la destination initiale des ressources d’emprunts et absence des


contreparties ;
- mauvaise évaluation des projets ;
- mauvaise sélection des projets ;
- mauvaise appréciation des conditions d’emprunts ;
- financement des projets d’investissement avec des crédits à court terme.
Enfin, il faut noter que, parmi les remèdes proposés, la commission de la dette
publique mettait l’accent sur les points ci-après :
- le recensement et la certification ou mieux la recertification de la dette de l’Etat sur
base des critères qui seront retenus par la commission ;
- l’ouverture des négociations avec les créanciers sur les nouvelles conditions et
modalités de remboursement ;
- la budgétisation du service de la dette et la programmation des décaissements
directement en faveur des bénéficiaires ;
- le recouvrement des créances de l’Etat en ce compris celles relatives à la
zaïrianisation ;
- l’établissement de l’échéancier du service de la dette et sa communication obligatoire
à tous les organes intervenant dans l’exécution des paiements ;
- la mobilisation maximum des ressources pour permettre le remboursement de la dette,
à l’appui d’un programme d’ajustement autonome structurel conçu par le
Gouvernement ;
- le recours aux politiques d’allégement de la dette, sur la base des mécanismes
existants ou à innover.
On reviendra plus loin sur la problématique de la dette extérieure des pays en
développement dont la République démocratique du Congo (Chapitre 3. Les ressources
exceptionnelles).
Telles sont les données globales sur la question de la dette ou emprunt. Mais
lorsque le Gouvernement décide de ne pas recourir à l’emprunt, il lui reste également un
autre moyen : la création monétaire.

Section 3 : L’émission de la monnaie comme ressource de Trésorerie31

Lorsque l’utilisation du compte courant et l'émission d'emprunts ne suffisent pas à


assurer la Trésorerie, l’Etat peut créer de la monnaie à concurrence de ses besoins. Cette
création de monnaie s’effectue ostensiblement par les avances de la Banque Centrale.

31 Voir à cet égard : DUVERGER (M), p. 227 à 234 ; GAUDEMET (P.M.) et MOLINIER (J.), Finances publiques, Budget et Trésor, Précité.
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Ces avances ne sont pas sans danger. Du point de vue financier, le recours aux avances
de la Banque Centrale signale la difficulté du Trésor à émettre des emprunts en quantité
suffisante et révèle une crise de confiance dans l’Etat.
Les financiers classiques déconseillaient cette technique qui, selon eux, est source
d’inflation. En effet, l’émission de billets de banque sans contrepartie augmente la masse
monétaire et contribue à l’augmentation des prix sur le marché. Cependant, ils
admettaient exceptionnellement ce procédé de financement en période de crise, lorsque
les moyens traditionnels s’avéraient insuffisants ou difficilement mobilisables
(circonstances de guerre, catastrophes naturelles).
Tout en reconnaissant les méfaits de l’émission monétaire, les financiers modernes
expliquent qu’il ne faut pas exagérer ces méfaits ; que le financement monétaire, utilisé
rationnellement (par l’affectation à des projets d’investissement, les subventions à des
entreprises en difficultés), peut constituer un moyen efficace de relance économique,
voire de croissance.
Concrètement, le trésor peut se procurer des ressources en ayant recours aux
avances de la banque centrale ; celle-ci imprime des billets de banque et les remet au
trésor, moyennant une reconnaissance de dette par celui-ci.
La création monétaire suppose l’insuffisance de toutes les autres ressources (impôt,
taxes, emprunts). Cette technique est entrée dans les mœurs, les théories financières
classiques étaient hostiles au recours à la « planche à billets » ; les théories modernes
sont plus nuancées.

§1. L’hostilité des financiers classiques vis-à-vis de la création monétaire

Les classiques n’acceptaient la création monétaire qu’exceptionnellement. Le


principe était l’interdiction.

A. Arguments contre l’émission monétaire

Deux arguments sont généralement avancés contre le recours à l’émission


monétaire. Les détracteurs de cette procédure avancent à cet effet que :
- l’émission est une cause de l’inflation;
- l’émission est une cause de mauvaise orientation de l’économie.
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1) L’émission monétaire comme cause de l’inflation


Cet argument est tiré de la conception classique. En effet, pour les financiers
classiques, s’appuyant sur la théorie quantitative de la monnaie en cours à l’époque
classique: « plus la banque centrale émettrait les billets sans contrepartie, plus les prix
monteraient », le recours à l’émission est dangereux pour l’économie. Une telle pratique
oblige l’Etat à de nouvelles créations de monnaie pour de nouvelles dépenses. L’Etat et
l’économie nationale seraient intégrés dans un cycle infernal.
Dans ce contexte, les émissions monétaires, disent les théoriciens classiques,
aboutissent à un impôt invisible et impitoyable. Si la masse des billets en circulation est
doublée, pendant que la masse des biens et des services mis à la disposition des
consommateurs demeure constante, les prix doubleront. Cela veut dire que les individus
dont la fortune est constituée en billets et dont le revenu est fixe (salariés par exemple)
verront leur capital et leurs ressources diminuer de moitié, exactement comme s’ils
subissaient un impôt de 50%. Au contraire, ceux dont la fortune est formée de biens réels
et dont les revenus varient avec le coût de la vie (industriels, commerçant) ne subiront
aucun sacrifice.
Bien entendu, ce schéma est purement théorique : en pratique, l’augmentation des
prix ne sera pas exactement proportionnée à l’inflation monétaire (sauf peut-être au
Congo sous la 2e République pour des raisons faciles à expliquer) ; les revenus
« variables » subiront un certain retard dans leur variation et les revenus fixes seront
postérieurement augmentés sous la pression des revendications sociales 32. Malgré tout,
le mécanisme général est conforme à la description faite. Il fait apparaître l’injustice du
prélèvement monétaire qui pénalise certaines classes au profit d’autres (et les classes les
plus pauvres au profit des plus riches) et qui n’admet « aucune personnalisation »
d’aucune sorte. Il a seulement le grand mérite d’être moins visible que le prélèvement
fiscal, et par conséquent, plus facile pour l’Etat. Les Gouvernements connus au Congo
jusqu’en mai 1997 privilégiaient le recours à la planche à billets. On se rappellera à cet
égard l’histoire de l’ancien billet de 5.000.000 de Zaïres rejeté par la population en 1993
et aussi les problèmes posés par la consommation de nouveaux billets de 100.000,
500.000 et 1.000.000 Nouveaux Zaïres introduits sur le marché monétaire en 1996 et non
consommés sur une partie du territoire principalement dans les deux provinces du Kasaï.
Ainsi, de 1996 à juin 1998, ont existé sur le territoire congolais plusieurs zones
monétaires : la zone Kasaï, la zone Katanga, la zone Kinshasa et certaines zones
frontalières du pays (le Congo, la Centrafrique, le Rwanda, le Burundi, la Zambie) 33.

32 Dans les pays non démocratiques, le peuple salarié subit sans réaction les barèmes fixés par les employeurs au risque de perdre les bonnes
grâces de ces derniers qui sont les représentants des pères Fondateurs des Etats- Nations.
33 Le 1er Gouvernement issu de la révolution du 17 mai 1997 a maintenu ces zones monétaires en attendant la concrétisation de la réforme

monétaire qui consacrera la réunification de l’espace monétaire.


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2) L’émission comme cause d’injustice économique et de ralentissement du rythme


de l’économie
Les détracteurs de l’émission font remarquer que le pouvoir d’achat supplémentaire
procuré par l’émission monétaire permet à l’appareil administratif de prélever davantage
sur la substance économique nationale. Ainsi, est accentuée, la propension à consommer
au détriment de la propension à investir.
Bien entendu, une telle situation conduit à la stagnation économique. Pourquoi une
injustice économique ? Parce que ceux qui reçoivent le pouvoir d’achat supplémentaire
ne sont pas nécessairement (rarement) des agents économiques, ce ne sont normalement
pas les producteurs mais les parasites. Dans ce contexte, il y a mauvaise orientation des
fruits de la production.

B. Exceptions à l’hostilité des classiques


Malgré leur hostilité à la création monétaire, les financiers classiques admettaient
quelques cas pouvant justifier le recours à la technique de l’émission, c’est notamment
les circonstances de crise grave au cours desquelles les autres moyens de financement
des dépenses publiques s’avèrent inadéquats. On pense ici aux :
- circonstances de guerre (internationales ou autres) ;
- catastrophes naturelles;
- crise économique.
Cependant, l’utilisation de cette technique devrait être provisoire et momentanée.
L’Etat devrait avoir les possibilités de remboursement en prélevant l’impôt, ce qui lui
permettra d’obtenir un excédent de recettes normales sur les dépenses. Les billets émis
peuvent être retirés au moyen de l’emprunt: ainsi les billets que l’Etat se sera procurés
seront remis à la banque d’émission qui les détruira. D’où le nom « d’avances
remboursables » donné à l’émission des billets faite par la Banque Centrale au profit du
trésor public.

§2. Rôle positif de l’émission de monnaie dans la théorie moderne

Les financiers modernes reconnaissent les dangers de l’émission monétaire mais ils
estiment que ce danger est conditionnel et, ce faisant, tendent à souligner ses bienfaits
principalement les avantages économiques et sociaux que l’Etat peut tirer de l’émission.
A. Les avantages financiers de la création monétaire
Ces avantages apparaissent dans les cas où tous les autres moyens s’avèrent
insuffisants. Ainsi, la création monétaire paraît plus que les emprunts un moyen camouflé
d’avoir des ressources. Mais ceci n’est qu’apparent par rapport à l’emprunt: celui-ci permet
à l’Etat de rafler ce supplément. En réalité, ces avantages ne constituent qu’un pis-aller.
Avec un peu de recul dans le temps, on peut bien mesurer les conséquences d’une
émission monétaire incontrôlée telle que vécue au Congo Démocratique au cours de deux
dernières décennies du 20e siècle : une émission monétaire sans contrepartie et dictée
par la propagande politicienne et l’achat de consciences des acteurs politiques.
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B. Les avantages économiques

D’emblée, il faut signaler que les manipulations monétaires ne devraient pas en


général être considérée uniquement comme un moyen pour l’Etat de se procurer des
ressources, mais aussi comme un instrument de l’interventionnisme public dans la vie
économique, par le rôle régulateur qu’il joue dans la société. La création monétaire peut
être un moyen de stimulation économique à la fois de la consommation et de
l’investissement. Stimulation de la consommation par l’augmentation du pouvoir d’achat
des citoyens et de l’Etat lui-même qui achète. Stimulation de l’investissement par la
possibilité qui s’offre de créer des entreprises ou de renflouer certaines d’entre elles en
difficultés par des subventions. Dans l’un et l’autre cas, l’inflation apparaît comme un
élément secondaire et on se préoccupe de la maîtriser.

C. Les avantages sociaux

La création monétaire peut être utilisée comme un moyen de lutte contre le


renforcement des inégalités sociales. Dans beaucoup de pays, l’Etat s’occupe de diminuer
l’emprise de certaines catégories sociales (nationales) sur l’économie. Une forte
concentration des richesses entre les mains d’une classe privilégiée peut avoir des
conséquences imprévisibles dans la société. On en a eu pour preuve la révolte de la fin
de décembre 1990 qui a été suivie quelques mois plus tard par les pillages de septembre
et octobre 1991 à Kinshasa et dans certaines villes du pays et également les actes de
pillage de janvier 1993 à Kinshasa. L’Etat peut, par la création monétaire, rééquilibrer
les revenus en distribuant aux catégories défavorisées. Tel semble avoir été le cas avec
les mesures d’augmentation de salaires pour l’ensemble de travailleurs et fonctionnaires,
prises en octobre 1991. Mais on s’est vite rendu compte de la supercherie car l’inflation
avait annihilé les espoirs suscités par cette décision de propagande politicienne.
Signalons enfin qu’actuellement, l’émission monétaire comme l’emprunt ne sont
plus considérés comme des moyens de financement exceptionnels des dépenses
publiques mais des ressources permanentes à part entière dans la gestion des finances
publiques à la condition d’en faire un bon usage.
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CHAPITRE III : LES RESSOURCES PUBLIQUES EXCEPTIONNELLES : LE


FINANCEMENT EXTERIEUR DES DEPENSES PUBLIQUES

Il s'agit principalement des ressources mobilisées par le recours au financement des


bailleurs de fonds extérieurs qu'il s'agisse des Etats, des institutions financières
internationales (Banque Mondiale, Fonds monétaire International, Banque Africaine de
développement) et des organismes internationaux (Union Européenne, Programme des
Nations Unies pour le Développement - PNUD) qui financent les projets de
développement.
Notons cependant que ces ressources considérées à juste titre comme
exceptionnelles ne peuvent être mobilisées qu'en temps de paix. Elles constituent
aujourd'hui un enjeu majeur pour les finances publiques car elles posent le problème de
la dette publique extérieure des Etats qui y ont recours systématiquement sans une
planification rigoureuse de la gestion du service de cette dette.
Par ailleurs, la guerre est parfois considérée comme un moyen pour un Etat de
mobiliser des ressources financières, ce qui moralement n'est pas acceptable mais des
exemples historiques existent qui justifient qu'on en parle pour être plus complet.

Section 1 : Les ressources publiques extérieures en temps de paix

§1. L’emprunt international

L’emprunt international constitue la principale ressource exceptionnelle en période


de paix. Il traduit la solidarité entre les peuples et permet le partage des richesses de la
planète. Cependant, le recours à l’emprunt international n’est pas sans danger pour les
Etats solliciteurs et aussi pour les Etats créanciers.
A noter que l’emprunt international pose la problématique de la dette publique extérieure.
Cette ressource peut être mobilisée, à la fois, en temps de paix et en temps de guerre.
Sur le plan technique, la mise en œuvre de l’emprunt international pose à la fois le
problème du choix de monnaie de l'emprunt (dollar, Euro, Yen, etc.) et celui économique
de l'utilisation du pouvoir d'achat supplémentaire procuré par l'emprunt ; la mauvaise
utilisation des fonds empruntés étant à la base de la problématique du remboursement34.

34
Notre pays a une dette extérieure évaluée à 13,9 milliards de dollars américains. Cette dette est un problème colossal
qui handicape le développement du pays en raison de l’incapacité de l’Etat à honorer ses engagements vis-à-vis des
bailleurs de fonds. La dette extérieure elle-même comprend :
- le principal : 20% de l’ardoise
- les intérêts et encours, 10%
- les pénalités pour non-respect des échéanciers, 70%.
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Si la question semble trouver aujourd'hui des solutions acceptables moralement à


la suite des pressions diverses exercées sur les principaux bailleurs au nom de la solidarité
internationale et de l'équité, il est intéressant de rappeler l’historique de la question de
l’endettement en examinant successivement les différents mécanismes mis en place pour
le règlement de la dette publique extérieure (A), la consistance de cette dette publique
extérieure (B), les nouveaux mécanismes de règlement de la dette et leurs enjeux (C) et
enfin, l’incidence de la crise économique liée à la pandémie de Covid-19 sur la
problématique de règlement de la dette des pays pauvres (D).

A. Les mécanismes traditionnels d’allègement de la dette

Il est utile de préciser le terme d’allègement. En effet, l’allègement de la dette est


une opération consistant en la réduction partielle ou totale du volume et du poids de la
dette pesant sur l’emprunteur ou débiteur. Plusieurs techniques sont utilisées pour
atteindre cet objectif :
- soit qu’il est exigé du débiteur un paiement intégral ou fractionné des échéances
convenues entre parties intéressées ;
- soit qu’il est procédé à un rééchelonnement sur base d’un calendrier arrêté de commun
accord entre parties intéressées ;
- soit enfin par l’effacement ou l’annulation partielle ou totale de la dette.
Notons que l’utilisation de chacun de ces mécanismes d'allègement comporte des
coûts financiers surtout pour le pays emprunteur et ébranle son crédit auprès de bailleurs
de fonds.

1) Les dispositifs d’allègement35


Pour apporter des réponses aux problèmes de la charge de l’endettement des pays
à faible revenu, la Communauté financière internationale (créanciers du Club de Paris,
créanciers commerciaux et institutions multilatérales) a formulé et mis en œuvre au cours
des années 80 toute une gamme de dispositifs classiques conçus pour alléger la charge
de l’endettement de ces pays.
Ce processus présente des avantages substantiels en ce sens qu’il garantit les
allègements de la dette sous forme des rééchelonnements de flux ou des opérations sur
le stock de la dette. Ce processus assure en outre aux débiteurs un traitement individualisé
de la part des créanciers. A titre illustratif, auprès des créanciers du Club de Paris, ces
derniers ont consenti au début des années 1980, aux pays à faible revenu, des
rééchelonnements non conditionnels assortis des périodes de grâce et d’échéances
relativement courtes (5 à 10 ans respectivement) aux taux d’intérêt du marché.

35 BOOTE (R.A.) et THUGGE (K.) : Allègement de la dette des pays à faible revenu. L’IPPTE, série des brochures FMI, D.C.
Washington 1999, V.2.
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Les créanciers commerciaux et les créanciers bilatéraux non-membres du Club de


Paris s’appuient sur les accords de rééchelonnement du Club de Paris comportant une
clause de comparabilité selon laquelle le pays bénéficiaire du rééchelonnement s’engage
à chercher les conditions d’allègement au moins comparables. Cette clause a pour objectif
d’assurer une répartition équitable de la charge entre les diverses catégories de
créanciers.
Auprès des créanciers multilatéraux, les créanciers commerciaux ont pris part aux
efforts de la Communauté internationale en aidant les pays en développement à concevoir
puis appliquer des programmes d’ajustement et de réformes structurelles qui ont été
soutenues par des prêts concessionnels du FMI et de la BIRD.
Il y a lieu de signaler que le financement multilatéral s’étale sur trois étapes
notamment :
1°) La fraction de la dette totale des pays en développement due aux créanciers
multilatéraux qui s’est accrue puisque ces derniers ont continué de financer
largement ces pays.
2°) Les concours ont été accordés à des conditions de plus en plus concessionnelles
notamment le FMI avec la facilité d’ajustement structurel (FAS) et la BIRD avec la
facilité d’ajustement structurel renforcé (FASR).
3°) Les paiements du Service de cette dette sont restés relativement stables à hauteur
de 8 ½ environ des exportations chaque année entre 1985 et 1995.
Ce qui témoigne du caractère de plus en plus concessionnel des prêts octroyés.

2) L’Application : Les programmes d’ajustement structurels - « PAS »


Les articles IV et V section 3a des Statuts du FMI, en ayant défini les objectifs et
la mission, démontrent que le FMI a été créé pour favoriser la coopération économique
et financière parmi ses Etats membres dans le but de faciliter l’expansion et
l’accroissement harmonieux du Commerce mondial ; ils comportent les normes générales
que le fonds doit suivre quand il met ses ressources à la disposition de ses pays membres.
Ces normes peuvent se résumer en ceci que : « Le Fonds doit en matière d’utilisation de
ses ressources adopter des politiques qui aident les pays membres à surmonter leurs
difficultés de balance de paiement d’une manière conforme aux buts de l’institution et qui
comportent des garanties adéquates assurant que l’utilisation des ressources par les pays
membres est temporaire36.
L’aide apportée est donc considérée comme conjoncturelle et temporaire pour
permettre à l’Etat de retrouver le droit chemin du Code de bonne conduite. Mais avec
l’apparition des difficultés croissantes, elle est devenue une aide à moyen et à long terme.

36
QUITIAN : La conditionnalité au Fonds Monétaire International : Evolution des principes et des pratiques, Série des brochures
FMI Washington DC. 1981 p.1.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 91
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Dans ce cas, il ne s’agit plus de remédier à un déséquilibre conjoncturel de la


balance de paiement mais d’engager l’Etat dans un programme d’ajustement structurel
impliquant la conduite d’une politique économique et monétaire de nature à entraîner la
croissance.
L’Etat qui intègre la structure s’adapte au programme d’ajustement qui se fait par
rapport aux Etats ayant un niveau de vie plus avancé. La mise en conformité des
structures se fait par rapport aux exigences de la vie internationale. Ainsi la finalité de cet
ajustement serait sans doute de permettre aux divers secteurs de la vie nationale de
fonctionner dans une certaine harmonie sans interférence nocive et permettant de
répondre aux nécessités du bien-être de la société.
Pour mieux cerner le concept d’Ajustement Structurel, il est nécessaire d’en
comprendre la notion telle que perçue par le FMI et la BIRD.

a) Définition selon le FMI


Le FMI est, à l’origine, l’instrument mis entre les mains des nations pour :
- stabiliser les taux de change ;
- favoriser la convertibilité entre les monnaies ;
- accroître les liquidités monétaires, face à l’accroissement des échanges
internationaux.
Le FMI est l’une des institutions qui lancé des opérations d’Ajustement Structurel
pour répondre aux besoins des pays en développement, et ainsi pallier aux profondes
difficultés auxquelles ces pays se sont confrontés à la fin des années 70.
Selon le FMI, l’ajustement structurel est un processus qui vise à rétablir la balance
extérieure courante de façon à réduire les baisses de production à court terme et à
préserver la capacité de l’économie à poursuivre sa croissance.
Il ne s’agit plus dans ce cas d’un simple examen du pays en cause, mais bien d’une
négociation au terme de laquelle le FMI s’engage à mettre le crédit à la disposition du
pays pour autant que le programme d’ajustement structurel agréé soit respecté.
Le fondement de cette conditionnalité réside dans le fait que les ressources du FMI
doivent être mises au service du respect de ses prescrits.
Le financement doit aller de pair avec l’ajustement.
Dans son ouvrage précité, Mr. Quitian, explique l’objectif recherché en ces termes :
« liant l’ajustement à la fourniture des ressources financières, le fonds cherche à aider les
pays membres à parvenir dans le moyen terme à une position de paiement viable dans
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une stabilité raisonnable de paix et de taux de change à un niveau et à un taux de


croissance de l’activité économique susceptible d’être soutenus et à un régime libéral de
paiements multilatéraux.
Pour ce qui est des pays en développement, une balance de paiement viable signifie
généralement un déficit des opérations courantes que l’on peut financer de façon durable,
par des entrées nettes des capitaux à des conditions compatibles avec les perspectives
de développement et de croissance du pays et par conséquent avec sa capacité d’assurer
le service de la dette publique extérieure.
La fourniture des ressources par le fonds allonge la période de l’ajustement et rend
donc le processus moins pénible qu’il ne le serait autrement37 ».
L’action du FMI s’inscrit ainsi dans une logique de rééquilibrage à moyen et long
terme pour éviter de s’enliser dans les tentatives répétées de stabilisation des balances
de paiements.

b) Définition du concept selon la BIRD


Le terme « ajustement structurel » revêt une acceptation beaucoup plus large que
précédemment ». En effet, la BIRD aborde d’une part le cadre étroit de la balance de
paiement et d’autre part, elle atteint les autres paramètres fondamentaux de l’économie
des Etats tels que les finances publiques, le taux de croissance économique et le taux de
croissance démographique.
A l’origine, les programmes d’ajustement structurel étaient surtout conçus pour
régler les difficultés conjoncturelles et portaient sur l’équilibre macro-économique des
pays.
Progressivement, le FMI en liaison avec la BIRD, a pris en compte de façon
croissante, les problèmes de développement et les difficultés de l’intégration des pays
dans le système monétaire et financier international. Ces institutions cherchent ainsi
davantage, au travers de ses programmes à restaurer les grands équilibres macro-
économiques et à favoriser des réformes structurelles, notamment le renforcement des
capacités institutionnelles, la promotion du secteur privé et la lutte contre la pauvreté38.

37 QUITIAN : op. cit, p.3.


38 LAFERRERE A. : Finances publiques : Les notices, Ed. Biadec, Paris, 2000, p. 62
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 93
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Il y a lieu de remarquer que l’ajustement structurel est en définitive un équilibrage


de la balance de paiements qui se fait au moyen d’une adaptation des structures
économiques de production grâce à une augmentation de la croissance économique ou
grâce à un recours accru aux capitaux extérieurs. Et la mise en œuvre de ces programmes
se fait moyennant des garanties adéquates et selon une procédure arrêtée à l’avance. Ce
qui nous amène à chercher la nature juridique des accords sur les P.A.S.
Notons que le FMI a forgé et expérimenté plus d’un système face à la situation de
ses pays membres. Le pragmatisme l’a poussé à l’abandon de l’outil douloureux constitué
par le PAS. Depuis la fin des années 1990, plus précisément en 1998, le FMI propose
l’appui à la croissance économique à la lutte contre la pauvreté dans le cadre du système
« PPTE » dont on donnera les grandes lignes plus loin.

B. La consistance de la dette extérieure de la République démocratique du Congo

Comme avant la crise du Coronavirus, les créanciers de la République sont groupés


en trois clubs :
- le club de Paris pour les créanciers publics ;
- le club de Londres pour les créanciers privés (Banques étrangères) ;
- le club de Kinshasa pour les banques de la place.
Pour rappel, les caractéristiques de la dette extérieure de la République
Démocratique du Congo avant les allègements au 30 juin 2010 (bénéfice des mécanismes
PPTE) étaient les suivantes :
- inutilité ou stérilité du fait que plus de 50%, plus précisément 55% du montant de la
dette découlaient des opérations de capitalisation d’intérêts et des pénalités pour non-
respect des échéanciers convenus ;
- criminalité car une partie importante de cette dette (25%) étaient le fruit des
complicités de détournement de prêts par des créditeurs affairistes et leurs
représentants locaux qui négocient les emprunts (autorités publiques).
Le solde : 20% avait effectivement servi aux fins pour lesquelles l’emprunt a été
contracté.
La conséquence ne pouvait être que l’incapacité à honorer les engagements, ce qui
a conduit à la rupture avec les bailleurs de fonds entre 1993 et 2001. La reprise de la
coopération structurelle avec les Institutions de Bretton Woods à la fin du premier
semestre 2001 a permis de relancer l’économie congolaise pour retrouver la croissance et
la stabilité.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 94
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1) Evolution des relations du pays avec les bailleurs de fonds39 depuis l’an 2000

Il faut rappeler que les relations économiques et financières entre notre pays et les
Institutions financières ont connu un temps de suspension entre 1994 et 2001. A la suite
des changements intervenus le 17 mai 1997, de contacts en vue de la reprise de la
coopération avec les bailleurs de fonds ont été concrétisés en 2001 par la réouverture du
bureau de représentation de la Banque Mondiale et plus tard de l’ouverture de celui du
Fonds Monétaire International.
On va donner ci-après, les résultats obtenus à l’issue des négociations conduites
par le Chef de l’Etat après le discours programme du 26 janvier 2001 lors de son
investiture à la magistrature suprême. Le rapport annuel de la Banque Centrale du Congo
donne les détails de cette évolution depuis 2002.

a) Fonds Monétaire International


Le 26 juin 2002, la Belgique, la France, la Suède et l’Afrique du Sud ont octroyé à
la RDC un crédit relais équivalant à 506,2 millions de USD pour apurer ses arriérés envers
le FMI.
A la même date, le Conseil d’Administration du FMI a consenti à la RDC un prêt sur
3 ans de 750 millions de USD au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et
pour la Croissance. Un tirage de l’équivalent de 528,5 millions de USD a été effectué sur
ce montant dont 506,2 millions de USD, a été affecté à l’aide à la balance des paiements.
Sur ce montant, une provision de 10,9 millions de USD a été constituée pour faire face au
paiement des intérêts dus au FMI en 2002 et 2003.

b) Banque Mondiale
Les arriérés de paiement de 326,0 millions de USD dus par la RDC à la Banque
Mondiale ont été apurés grâce aux ressources d’un crédit relais consenti par les quatre
pays précités. La Banque Mondiale a octroyé au pays un crédit de relance économique de
450 millions de USD dont 326,0 millions ont servi à rembourser le crédit relais.
Sur la différence, 25 millions de USD étaient destinés à appuyer les efforts du
Gouvernement dans le domaine de la restructuration du secteur minier, 15 millions à
parachever les réformes dans le secteur forestier et 84 millions à appuyer le budget de
l’Etat.

39 Banque Centrale du Congo – Rapport annuel 2002-2003 p. 104-106.


Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 95
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La RDC a bénéficié également d’un autre crédit de la Banque Mondiale d’un import
de 454 millions de USD, destiné à financer une partie du Programme Multisectoriel
d’Urgence, de Réhabilitation et de Reconstruction, PMURR en sigle.

c) Banque Africaine de Développement


Après l’apurement des arriérés dus au FAD (43,0 millions de USD) au moyen d’un
don FAD du même montant et le règlement partiel des arriérés dus à la BAD (76 millions
de USD), grâce essentiellement à l’apport des bilatéraux et à la contribution de 1,1 millions
de USD de la RDC, le solde des arriérés, augmenté des échéances attendues jusqu’en
2004, a été consolidé en un prêt unique de 776,6 millions de USD accordé pour 20 ans
au taux d’intérêt de 8,98%.
La BAD a consenti à la RDC en 2002 un don de 500.000 USD au titre d’aide
humanitaire destiné à la population de Goma, victime de l’éruption volcanique.
Par ailleurs, depuis mars 2002, la BAD a procédé à l’identification et à l’évaluation
d’un deuxième don destiné à l’appui institutionnel dans le cadre du PMURR. Ces ressources
d’un montant de 3,26 millions d’UCB viennent en sus de 1,97 millions d’UCB déjà accordé
par cette institution au titre de don appui institutionnel.

d) Club de Paris
Le Gouvernement a signé, le 13 septembre 2002, un accord de restructuration des
engagements du pays avec le Club de Paris.
Au terme de cet accord, la RDC a bénéficié d’une annulation de 67% de sa dette
en valeur actuelle nette, soit 4,6 milliards de USD, conformément aux termes de Naples.
Le solde a été rééchelonné sur 40 ans, dont 16 ans de grâce pour prêts APD et sur
23 ans dont 6 ans de grâce pour les crédits commerciaux.
L’allègement accordé par chaque pays ainsi que les conditions liées au paiement
de la dette rééchelonnée devraient être déterminés aux cours des négociations bilatérales
entre la RDC et ses créanciers. Ces négociations ont été entamées au dernier trimestre
de l’année 2002.

e) Clubs de Londres et de Kinshasa


Les négociations avec ces Clubs devraient commencer au début de l’année 2003
en vue d’obtenir des créanciers membres des conditions d’annulation comparables à celle
accordées par le Club de Paris.
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2) Arriérés sur le service de la dette

Après la restructuration de la dette congolaise au Club de Paris, les arriérés sur le


service de la dette à fin décembre 2002 se chiffraient à 1.043,52 millions de USD, soit
82,60% des exportations des biens et services de l’année.
La plus grande partie de ces arriérés est due au Club de Kinshasa qui détient 37,1%
du total. La part de la dette due aux anciens propriétaires des biens zaïrianisés est de
13,9%. Les arriérés envers les institutions multilatérales interviennent pour 12,8% et ceux
dus aux autres créanciers pour 36,2%. Notons que le pays a bénéficié de la réduction des
charges de sa dette le 30 juin 2010 à la suite de l’admission au point d’achèvement de
l’initiative PPTE. Depuis lors, le pays s’est endetté et ses relations avec les bailleurs de
fonds se sont, à nouveau, détériorées à partir de l’année 2015.
Au 31 décembre 2015, la dette extérieure s’élève à la somme de 6.185,24. On
partira donc des données de 2015 pour apprécier le niveau de l’endettement du pays vis-
à-vis de ses principaux bailleurs de fonds.
Pour plus de détails sur l’évolution de la dette, voir le tableau ci-après :
Stock de la dette extérieure de la rdc à fin décembre 2015 (en milliard de USD)
Comme détaillé dans le tableau ci-dessous, le stock de la dette publique de la
République Démocratique du Congo à fin 2015 s’élève à USD 6.185,24 milliard contre USD
6.324,97 milliard à fin 2014.
Il se dégage une baisse de 2,21%. Ce stock représente 16,35% du produit intérieur
brut. Il comprend la dette directe de l’administration centrale de l’ordre de USD 4 911,73
millions et le passif conditionnel de l’Etat de l’ordre de USD 1.273,51 millions. La dette de
l’administration centrale est constituée de USD 1.388,44 millions d’arriérés budgétaires au
titre de la dette intérieure et de USD 3.523,29 millions de dette extérieure. Essentiellement
d’origine extérieure, le passif conditionnel de l’Etat comprend USD 1.198,19 millions de
dette garantie relative à l’accord sino-congolais d’août 2008, de USD 70,44 millions
d’engagement non publiquement garanti des entreprises publiques1 et de USD 4,87
millions de diverses dettes extérieures dues par la Banque Centrale du Congo.
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CATEGORIE STOCK EN MILLION DE %


USD
I. Dette de l’administration centrale 4 911,73 79,11
I.1. Dette intérieure 1 388,44 22,45
I.2. Dette extérieure 3 523,29 56,97
Club de Kinshasa 1 274,57 20,61
Club de Londres 18,00 0,29
Club de Paris 109,42 1,77
Institutions multilatérales 2 121,31 34,30
II. Passif conditionnel 1 273,51 20,59
Dette garantie (SICOMINES) 1 198,19 19,37
Dette Entreprises pub. non publiquement garantie 70,44 1,15
Autres BCC 4,88 0,08
TOTAL 6 185,24 100,00
Source : DGDP (Direction Générale de la Dette Publique)
Bulletin statistique de la Dette Publique de la RDC n° 08/2015.

A. Les nouveaux mécanismes de règlement de la dette

Ces nouveaux mécanismes ont été envisagés lors du Sommet du G7 de Toronto de


1988, où la dette a été reconnue comme un problème structurel. Les Etats riches et les
autres bailleurs de fonds tendent alors d’organiser des rééchelonnements et quelques
mesures d’allègement pour de nombreux pays qui accumulent des arriérés de paiement.
Sur ce, ils imposent ainsi certaines conditions afin que les Etats débiteurs soient éligibles
à l’allègement de leurs dettes : c’est le début de l’initiative des Pays Pauvres Très Endettés
« PPTE ».

1) L’initiative PPTE
Comme on vient de le voir, les dispositifs traditionnellement utilisés pour résoudre
les problèmes d’endettement des pays à faible revenu sont suffisamment solides pour
alléger la charge que représente la dette de nombreux PPTE et ramener à des niveaux
tenables leur endettement extérieur.
Il a été constaté que l’application des politiques économiques avisées, le recours à
toute la panoplie des dispositifs classiques de rééchelonnement, de réduction de la dette,
des apports continus des financements concessionnels ne suffiront probablement pas à
ramener l’endettement extérieur à un niveau tolérable dans un délai raisonnable. En
réponse à ce problème, le FMI et la BIRD ont conjointement proposé, puis mis en place
en septembre 1996, l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés qui vise à abaisser
à des niveaux tenables, la charge de la dette de tous les pays bénéficiaires de l’initiative40.

40 BOOTE (A.R.) et THUGGE (K. ) : Allègement de la dette des pays à faible revenu : l’initiative en faveur des pays pauvres très
endettés. Série de brochures FMI Washington D.C. 2001 p.91.
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a) Concept
L’initiative en faveur des PPTE est un cadre d’action que le FMI et la Banque
Mondiale ont élaboré en commun pour résoudre les problèmes d’endettement extérieurs
des pays pauvres très endettés. Elle est régie par les principes directeurs ci-après :
1. S’efforcer, au cas par cas, de parvenir à une situation tenable de l’endettement
global, étant entendu que la totalité de la dette du pays est prise en considération.
2. N’envisager d’agir que lorsque le pays a montré, par les antécédents qu’il a établis,
qu’il saura faire bon usage de l’aide exceptionnelle accordée.
3. Faire en sorte que les nouveaux dispositifs s’inscrivent autant que faire se peut dans
le prolongement des mécanismes existants.
4. Veiller à coordonner toute action supplémentaire au niveau de l’ensemble des
créanciers intéressés. La participation étant large et équitable.
5. S’assurer que l’action des créanciers multilatéraux préserve leur intégrité financière
et leur statut de créanciers privilégiés.
6. Veiller à ce que tout nouveau concours financier en faveur des pays endettés soit
assorti de conditions suffisamment concessionnelles 41.
Cette initiative qui s’inscrit dans le prolongement des instruments dont dispose déjà
la communauté financière internationale, a pour but de remédier de façon décisive aux
problèmes d’endettement des pays à faible revenu et de leur permettre ainsi de
s’affranchir une fois pour toutes, des rééchelonnements.
A l’échelle mondiale, 42 pays ont été retenus pour bénéficier de l’initiative PPTE dont
plusieurs Etats africains.
Tout système est une création de spécialistes. Il a son langage qu’il faut connaître
pour comprendre ce qu’il y a dans le paquet « PPTE ». Par exemple, les mots-clés sont :
élection, décision, achèvement. Ce sont les mots que nous connaissons et employons
couramment. Mais dans « PPTE », ils ont un autre emploi que celui que nous leur donnons
d’habitude. On y reviendra plus loin. Notons que la R.D.C. a accédé depuis le 23 juillet
2003 au point de décision de l’IPPTE avec à la clé l’allègement de 90% de sa dette
extérieure. Mais il importe de relever que, pour être éligible à l’initiative PPTE, le pays a
dû remplir certains prérequis dont :
- être en programme avec le FMI et la BIRD ;
- être admissible aux prêts de l’AID et au concours de FASR (facilité d’ajustement
structurel renforcé ;

41 BOOTE (A.R. )et THUGGE (K.), op. cit., p. 91-92.


Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 99
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- faire face au niveau d’endettement insoutenable même après la mise en œuvre des
mécanismes d’allègements de la Dette c’est-à-dire l’aide ne peut être fournie que
lorsqu’il est nécessaire de ramener la valeur actuelle nette de la dette après un
épuisement des dispositifs classiques à un niveau inférieur à 150% ;
- avoir parfaitement mis en œuvre des réformes et des saines politiques économiques
dans le cadre de la réduction de la pauvreté.
La R.D.C. devrait rembourser ses arriérés envers le FMI et la Banque Mondiale qui
ont été estimés en l’an 2000 à 280,2 millions de dollars pour la BIRD et 402 millions de
dollars pour le FMI. Soit, une équivalence de 550 millions de dollars U.S.
Le règlement de ces arriérés n’a été possible que grâce à des prêts octroyés par des
Etats actionnaires de ces institutions. Ainsi, ils prêtent les fonds nécessaires à la RDC pour
que cette dernière rembourse ses arriérés. Ensuite, pour rembourser les prêts des Etats
ayant servi au remboursement de ses arriérés dus au FMI et à la BIRD, la RDC obtient de
nouveaux prêts, cette fois octroyés par le FMI et la BIRD.
La RDC a troqué ses arriérés contre une nouvelle dette de 0,5% due au FMI et à
La BIRD. Après avoir satisfait à ces exigences, la RDC a accédé à l’initiative PPTE qui a
permis la réduction de 90% de sa dette extérieure. Ce qui ramène le stock de la dette à
moins de 2 milliards de dollars US auquel il faut évidemment ajouter les nouveaux prêts
consentis entre-temps.

b) Principaux objectifs
Cette initiative P.P.T.E a pour but de régler de façon définitive le problème de la
charge globale d’endettement des pays admissibles à en bénéficier et de ramener cette
charge à un niveau tolérable dans un délai raisonnable.
Pour la Communauté financière internationale, l’IPPTE consiste à prendre
l’engagement au moment de la prise de décision et au vu des résultats obtenus sur 3 ans,
accorder des allègements de dette suffisants pour ramener à un niveau viable la charge
de la dette des pays admis à en bénéficier. Ce qui fait que dans le cadre de l’initiative,
l’endettement extérieur des PED sera déterminé cas par cas, et s’inscrira dans une
fourchette comprise entre 200 et 205% pour le ratio VAN de la dette sur l’exportation et
de 20 à 25% sur le ratio du service de la dette. C’est-à-dire que pour qu’au travers
l’initiative PPTE, un Etat arrive à annuler sa dette, il doit la rendre soutenable.

Ratio  Valeur actuelle nette de la dette  150%


Exportation
Ratio  Service dette  150%
Recette exportation
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 100
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Pour le cas spécifique de notre pays les partenaires sont invités à accorder des
allègements pouvant permettre d’atteindre ce ratio par un partage équitable du fardeau
de la dette entre les créanciers. Et ce partage du fardeau est calculé au moyen d’un ratio
appelé « Elément Commun de Réduction » (ECR) évalué en prévision du point de décision
à 79,8% du stock de la dette actuelle de chaque catégorie des créanciers42.

c) Principales caractéristiques
En dehors des six grands principes auxquels ont souscrit les conseils respectifs du
FMI et de la BIRD énoncés ci-dessus, l’initiative repose sur les principaux éléments
suivants :
1. Sont admissibles les pays qui peuvent bénéficier des concours de la FASR pour
autant qu’ils aient obtenu de bons résultats dans le cadre d’un programme
d’Ajustement soutenu par le FMI et la BIRD.
2. Les critères d’admissibilité de la dette basés sur l’analyse de viabilité de la dette
(A.V.D.). Le FMI et la BIRD recommandent conjointement au moment de la prise de
décision, les niveaux auxquels devraient se situer à la fin du processus le ratio
VAN/Exportation et le ratio service de la dette, lesquels niveaux qui seront fixés à
l’intérieur des fourchettes susmentionnées en fonction de l’AVD et compte dûment
tenu des indicateurs de vulnérabilité propres à chaque pays.
3. Le pays doit avoir respecté les critères des résultats pendant le deuxième étape pour
pouvoir bénéficier d’un soutien au titre de l’initiative. Ces critères portent notamment
sur les indicateurs macroéconomiques, le progrès accomplis en matière de réformes
structurelles essentielles et de réformes dans le domaine social.
4. Tous les créanciers intéressés sont censés participer à l’initiative43.

2) Différentes phases de l’IPPTE


Deux phases sont prévues dans le cadre de la mise en œuvre de l’IPPTE.

a) Le point de décision
Le point de décision est la date à laquelle les institutions financières internationales
décident de l’éligibilité d’un pays aux allègements de dettes prévus par l’initiative PPTE et
donc de la réduction de dette qui rendra l’endettement du pays soutenable.
Le point de décision est atteint si les mesures traditionnelles de réduction du stock
de la dette ne suffisent pas à ramener cette dernière à un niveau soutenable et après le
pays a suivi un programme du FMI pendant 3 ans et rédigé un document stratégique de
réduction de la Pauvreté (DSRP) ou du moins un document intérimaire44.

42 OGEDEP : « Département dette publique : note sur le mécanisme PPTE point de décision de la dette », Kinshasa, mars 2004.
43 BOOTE (R.A.) et THUGGE (K.), op. cit. p. 12-13
44 Dette et développement : Rapport 2003 ; la dette face à la démocratie, éd. CCFD Paris, mars, p. 14.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 101
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Comme nous l’avons dit ci-haut, la RDC est devenue éligible formellement au
mécanisme PPTE en date du 23 juillet 2003. Cette décision émanait du FMI et de la BIRD
par le biais de leurs Conseils d’Administration. Ainsi la Communauté Internationale s’est
engagé à apporter une assistance à la R.D.C. Le pays bénéficiera de 23% d’annulation
supplémentaire pour atteindre une annulation totale de 90%.
Le point de décision a un impact sur le service de la dette Commerciale pré-date
butoir : le taux d’annulation sur cette dette passe de 67 à 90% (soit une annulation
supplémentaire de 70%). En fait, la plupart des pays créanciers de la RDC arrêtent la
facturation sur cette dette. Cela se traduit par l’arrêt de paiement sur les intérêts portant
sur les intérêts moratoires capitalisés sur la dette commerciale pré-date butoir.
Notons qu’un pays peut aussi bénéficier d’allègement de dette partiels aux points
de décision, ces allègements sont dits « intérimaires ». En proposant un D.S.R.P.
intérimaire qui représente de manière plus succincte les stratégies qui seront développées
dans le document final.

b) Le point d’achèvement
Le point d’achèvement est la date à laquelle un pays bénéficie de l’ensemble des
allègements de dette convenus dans le cadre de l’initiative PPTE.
Pour atteindre le point d’achèvement, le pays doit mettre en œuvre les stratégies
définies dans son DSRP pendant une durée minimale d’un an et le programme du FMI
pendant au moins 6 mois sans qu’il ait à remplir d’autres conditions.
La période comprise entre le point de décision et celui d’achèvement est appelée
période intérimaire. L’IPPTE renforcée ayant pour objectif d’accélérer le processus
d’annulation, assouplir le calendrier et le point d’achèvement et la période intérimaire
initialement fixée à trois ans devient flottante en fonction des critères de performances
des pays.
Il y a lieu de rappeler que l’échéance du point d’achèvement était normalement de
deux ans avec des préalables à remplir pour l’atteinte du point d’achèvement.
Le respect strict des critères de performances inscrits dans le programme
économique conclu avec les institutions financières internationales de Bretton Woods
devrait permettre aux pays concernés de tirer profit des avantages consentis. Les
conditionnalités suivantes étaient nécessaires :
 l’exécution fidèle des échéances de la dette publique ;
 la conclusion d’accord d’allègement de dette avec les partenaires non membres du
Club de Paris en terme comparable ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 102
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 l’acceptation des crédits uniquement lorsqu’ils sont octroyés à des conditions


exceptionnelles notamment avec un élément don d’au moins 35% ;
 l’élaboration du DSRP final avec le concours de toutes les composantes de la société
congolaise c’est-à-dire Gouvernement, partis politiques, société civile et
communauté de base.

c) Les enjeux du mécanisme PPTE


En raison de la déliquescence de ses finances publiques, le pays a bénéficié du
mécanisme PPTE élaboré par les bailleurs de fonds extérieurs pour lutter contre la
pauvreté. C’était une intention bien vertueuse concrétisée par les créanciers mais dont les
résultats ont été mitigés.
Au-delà des apparences, la situation du pays contraint de tendre la main pour
recevoir des autres ce dont il a besoin pour son développement, ne devrait pas être un
motif de fierté. Le développement n’est jamais à attendre de l’extérieur surtout que
l’assistance financière l’est au prix du respect de conditionnalités.
On rappellera brièvement les conditionnalités imposées par les bailleurs de fonds,
puis les défis à relever dans le cadre de ce partenariat, les risques à courir en cas de non-
respect des engagements librement consentis.
1° Les conditionnalités de la dette extérieure
Il est compréhensible que les bailleurs de fonds extérieurs assortissent leur appui
à l’accomplissement par les débiteurs d’un certain nombre des conditionnalités. Celles-ci
sont des règles rigides assorties de sanctions entre leurs mains. On ne parlera ici que des
conditionnalités financières. Elles couvrent les préoccupations :
- de consolidation de la stabilité économique sur la vérité des prix et sans recourir à
l’émission monétaire ;
- de gestion transparente des finances publiques à l’abri de fraudes, d’évasions
fiscales, de détournements de deniers publics… ;
- de dégraissage des structures improductives et la suppression de postes de travail
fictifs ;
- d’instauration et d’application d’un cadre légal et réglementaire régissant les
activités du secteur privé.
Subtilement, certaines d’entre les conditionnalités postulent « peu d’Etat pour
mieux d’Etat ». Elles excluent toute perspective de « Nations building ». Les montants de
dons sont plafonnés de manière telle que les Etats assistés cherchent de l’argent ailleurs
pour les besoins de leur érection en nations à forte cohésion. Ces conditionnalités ne sont
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 103
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pas les seules. Derrière elles et plus discrètes, figurent, en sous-œuvre, des
conditionnalités portant sur les maîtres d’œuvre. Des profils sont présentés. Parfois des
propositions sont faites. Comme on est bien servi que par soi-même, les acteurs présentés
comme « catalyseurs » sont souvent des « réactifs » qui, en fin d’opération, font corps
avec le « pôle bailleur ». Sont rejetés, évidemment, ceux-là susceptibles de faire corps
avec le « pôle pays ».
Devant ce drame du financement public, les élites devraient imaginer des réponses
aux multiples défis de l’endettement. Ces conditionnalités sont à analyser à l’aune du
renforcement du rôle de l’Etat au service de la société dont la cohésion est une condition
de survie. L’imbroglio politique, s’il se poursuit ne peut conduire qu’à une perte de
souveraineté et un affaiblissement du rôle de l’Etat. Personne, en dehors de nous-mêmes,
ne nous fraiera le chemin du salut. Il faut prendre conscience du drame de l’endettement
et s’engager à ne plus retomber dans les erreurs du passé.
L’enjeu économique du financement international de nos institutions a le visage de
la rationalité économique. L’équation posée est celle de réduire le volume de la demande
de l’emploi public et d’augmenter la demande de l’emploi du secteur privé. En d’autres
mots, dans la mesure où le financement international trouve bien des projets bancables
dans notre secteur privé, la pression de demandes d’emploi diminue, de beaucoup, sur le
secteur public. Celui-ci se dégraisse et évolue vers « peu d’Etat pour mieux d’Etat ». Bien
entendu, les projets bancables se confondent aussi avec les opérations de « privatisation
des entreprises publiques improductives ». En définitive, l’enjeu économique du
financement international de nos institutions réside dans la pression exercée sur la
modification de nos structures de production.
Le pays s’est engagé à respecter ces conditionnalités. En a-t-il les moyens et la
volonté ?
2° Les défis à relever
Le nouveau partenariat entre les bailleurs de fonds et les pays endettés est fondé
sur la bonne gouvernance. Il s’agit en réalité de la culture de résultats dans la mise en
œuvre des programmes de développement.
Ainsi, les défis à relever consistent à :
- assurer la stabilité macro-économique tout en éliminant le financement monétaire ;
- assurer une gestion transparente des finances publiques, notamment par le respect
de la procédure relative à l’exécution des dépenses publiques (Nouvelle chaîne de
dépenses) ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 104
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- instaurer et appliquer un cadre légal et réglementaire pour le secteur privé par


notamment la simplification de la fiscalité et des procédures fiscales, l’élaboration
de la loi anti-corruption ;
- s’assurer de la bonne gouvernance par l’adoption des lois contre le blanchiment
des capitaux.
Ainsi, au point d’achèvement du mécanisme P.P.T.E., on pourrait voir la dette
extérieure être éradiquée si entre temps le pays a :
- élaboré un document stratégique de réduction de la pauvreté ;
- continué d’avoir de bons résultats économiques ;
- assuré la bonne utilisation de fonds reçus entre-temps au titre de facilité pour la
réduction de la pauvreté et la croissance.
Ce sont là autant de nouvelles conditionnalités qui exigent une prise de conscience.
Dans l’hypothèse optimiste, le respect de ces conditionnalités permettra par l’annulation
de la dette, de donner espoir aux populations rendues de plus en plus pauvres par une
mauvaise gouvernance aux cours de trois dernières décennies du 20 e siècle. Dans
l’hypothèse où une de ces conditionnalités ne serait pas respectée, les conséquences
risquent d’être incalculables pour les générations futures, non seulement la dette au lieu
d’être annulée, augmentera de montants reçus entre-temps au titre d’assistance depuis
la mise en œuvre du mécanisme PPTE, mais également le pays risque de perdre
complètement sa souveraineté au point de le voir être placé sous gestion administrative
des bailleurs de fonds. Il ne s’agit pas d’une hypothèse d’école.
3° Les conséquences de mauvais résultats du mécanisme PPTE
Malgré l’éveil des consciences dans le monde sur les conséquences néfastes du
surendettement des pays du tiers monde et les initiatives d’allègements de cette charge
qui pèse sur le développement des pays pauvres, on ne peut laisser sous licence
l’hypothèse pessimiste dans laquelle quelques-uns des Etats bénéficiaires de l’initiative
PPTE pourraient se trouver.
Il était à craindre que le pays dont le volume de la dette avoisinait les 14 milliard
de dollars au 31 décembre 2010, soit dans l’incapacité de répondre aux conditionnalités
fixées par les bailleurs de fonds. N’eut-été l’atteinte du point d’achèvement, le 30 juin
2010, le pays aurait été déclaré insolvable et donc, en cessation de paiements.
Heureusement, qu’avec les annulations et allègements obtenus, le pays a pu accéder à
des financements pour ramener sa dette au niveau signalé ci-avant de plus de six milliard
de dollars américains (+6.000.000.000 USD).
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B. Incidence de la crise économique consécutive à la pandémie Covid-19 sur la


problématique de la dette des pays africains
L’Afrique connaît depuis le début de l’année 2020, la pandémie de Covid-19 qui
paralyse les Etats et leurs économies, les rendant dans l’impossibilité d’honorer leurs
engagements financiers à l’égard des bailleurs de fonds.
Aussi, par solidarité, les pays du G-20 qui regroupe les principaux bailleurs de fonds
bilatéraux et multilatéraux ont-ils convenu de suspendre temporairement le service de la
dette des pays pauvres parmi lesquels la République démocratique du Congo. Un geste
louable certes, mais insuffisant pour permettre une relance des économies des Etats
africains. On peut considérer qu’il s’agit là d’un premier pas qui devrait conduire à une
annulation pure et simple des dettes africaines, le moratoire ou la suspension provisoire
ne constituant qu’un pis-aller. La pression devra être exercée pour amener les bailleurs
de fonds privés à annuler leurs créances vis-à-vis des pays pauvres.

§2. La création monétaire comme ressource internationale de


financement des dépenses publiques

On considérait autrefois que la création monétaire était et est un attribut de l’Etat.


On constate aujourd’hui un phénomène international souvent indirect de création
monétaire et le Fonds Monétaire International « FMI » a renforcé cette situation avec
l’institution du DTS (Droits de Tirages Spéciaux). Avec l’Institution de l’Euro (unité de
compte européenne), on s’achemine progressivement vers l’intégration totale des
économies en Europe. Cet exemple devra être suivi par d’autres regroupements
régionaux. Il ne faut pas cependant négliger les problèmes techniques d’une telle
opération. L’Europe a mis beaucoup de temps pour arriver à ce résultat.
Par contre, à côté du DTS (création directe) il y a une création indirecte ; certains
Etats privilégiés voient leurs monnaies acceptées dans les territoires étrangers comme
monnaies internationales de référence. C’est le cas du dollar américain et des monnaies
telles que le Yen japonais ou le Deutsch Mark de la République Fédérale d’Allemagne.
Ainsi d’une manière indirecte, une monnaie nationale devient universelle et les
Etats peuvent utiliser cette monnaie comme privilège et acquérir un pouvoir d’achat illico
qui leur permet de prélever sur les pouvoirs économiques d’autres Etats.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 106
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Section 2 : Les Ressources publiques extérieures en période de guerre

En dehors des mécanismes et techniques développés ci-avant, les Etats sont parfois
amenés à utiliser la force pour obtenir des ressources supplémentaires.
L'histoire économique récente est assez révélatrice de cette pratique consistant à
prélever des impôts sur les territoires des Etats agressés en organisant la vente de leurs
produits du sol et du sous-sol. On peut citer en exemple le cas de l'occupation par
l'Allemagne sous Hitler des territoires français, polonais et belge et plus récemment le cas
du Koweït lors de son occupation par l'Irak en 1991 et dernièrement les cas de la guerre
menée par les Etats voisins de l’Est contre notre pays et celle menée par les USA et autres
coalisés contre l’Irak.
Deux aspects de ce phénomène qui semblent faire désormais école sont à relever
ici :
- d’une part, selon que les prélèvements sont effectués pendant la guerre ;
- d’autre part, selon qu’ils le sont après la guerre au titre de réparation des dommages
causés.

§1. Les prélèvements effectués par les occupants ou agresseurs pendant


la guerre
Un prélèvement direct peut être effectué soit en nature, soit en argent auprès des
citoyens du gouvernement du pays conquis. L’Etat conquérant ou agresseur peut
directement prélever l’impôt ou, pour s’assurer mettre en circulation une monnaie
obligatoire, monnaie nouvelle créée par lui qui lui donne ainsi un pouvoir important. Cette
forme a été largement pratiquée au 20e siècle.
De 1998 à 2003, notre pays a été victime d’une guerre menée par le Rwanda, le
Burundi et l’Ouganda dans le seul objectif de s’accaparer des ressources naturelles de la
république. Des impôts ont été perçus pour le compte des Etats agresseurs.

§2. Les prélèvements effectues sur les agresseurs

Il s’agit en fait des prélèvements effectués au titre de réparation ou indemnité. Les


Etats agresseurs peuvent être contraints sur base de décision de la Justice internationale
à dédommager les Etats occupés pour les dommages causés tant aux biens qu’aux
personnes des Etats agressés. Tel a été le cas pour l’Allemagne après la 2 e guerre
mondiale, condamnée à payer les dommages de guerre au profit des Etats agressés de
l’Europe occidentale. S’agissant du cas de notre pays, des procès sont en cours à la Cour
Internationale de la Justice de la Haye contre le Rwanda et l’Ouganda pour obtenir
réparation à la suite des dommages causés à la R.D.C. par ces Etats lors de leur
occupation et intervention sur certaines parties du Territoire national. Le problème qui se
pose est celui des capacités économiques et financières de ces pays agresseurs à payer
les montants des dommages-intérêts qui pourraient être fixés par la Justice
Internationale.
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CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE

Les développements qui précèdent ont démontré la complémentarité entre les


ressources publiques et les dépenses réalisées dans le cadre du fonctionnement de l’Etat.

L’Etat est une personne morale. Il est un être social déterminé à se maintenir en
vie jusqu’à la fin des temps et de faire vivre le pays en paix, moyennant son assentiment.
Dans cette vocation, il a des droits et des obligations.

Il a notamment le droit d’opérer des prélèvements sur la richesse du pays et de


frapper la monnaie, d’une part, et d’autre part l’obligation de couvrir les dépenses mises
à sa charge pour l’acquisition des biens et des services.

Toutefois, l’Etat n’a pas le droit à l’arbitraire. Il n’est pas non plus tenu à
l’impossible. Il est encadré par des lois. Il est tenu de les respecter et celles-ci le protègent.

Ces lois régissent les prélèvements fiscaux, la création monétaire et les dépenses
publiques. Visant divers équilibres, elles s’imposent à tous et dictent le comportement à
tous, y compris l’Etat.

Les dites lois sont d’autant respectées qu’elles cristallisent des équilibres sur
lesquels sont fondés des consensus qui sont le socle de la paix sociale et le ciment de la
cohésion nationale.

Ainsi :
o il n’est de taxe fiscale que prévue par la loi ; l’arbitraire n’est pas de mise ;
o il est admis que, d’une année à l’autre, les prélèvements fiscaux diminuent alors
que la richesse du pays croît. Le contraire fait problème, vivre de l’endettement
étant une expérimentation de l’agonie ;
o il est admis qu’au cours d’une période donnée, les dépenses publiques s’élèvent au
plus, à la hauteur des recettes fiscales tandis que l’inverse fait problèmes : tant au
niveau global qu’au niveau d’un programme ou d’une ligne budgétaire ;
o il est établi l’unicité de la caisse des recettes fiscales ainsi que l’unicité du centre
d’ordonnancement des paiements tandis que la multiplicité desdits organes fait
désordre, le pire étant la privatisation du fisc ;
o il est impératif, pour la comptabilité publique, de retracer le moindre flux financier
et d’avoir une structure de ventilation des flux financiers selon des critères variés :
par programme, par nature, par région, etc. Toute occultation ou toute omission
du moindre quantum financier participe à l’opacité qui fait gros problème.

Les ressources et les dépenses constituent donc les deux principaux moyens
d’actions financiers de l’Etat. Les ressources du budget général sont principalement
fiscales et doivent être recouvrées pour répondre aux missions de l’Etat. Les ressources
non-fiscales représentent environ 4% de recettes, ce qui pose un problème sérieux dans
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 108
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la gestion financière publique. Le montant brut des recettes est toutefois amputé, pour
plus du tiers, de divers prélèvements et remboursements au profit des bénéficiaires autres
que l’Etat (entités administratives décentralisées, services administratifs d’assiette). Les
dépenses du budget général sont supérieures aux recettes et le financement de cet écart
est assuré par l’emprunt. Les marges de manœuvre budgétaire dont dispose l’Etat pour
ses dépenses devraient être limitées par la rigidité de certaines dépenses qui se
caractérisent par une inertie et une croissance spontanée. Cette propension à la dépense
devrait justifier une rationalisation des choix budgétaires.

Si gouverner, c’est dépenser, il faut préciser que c’est dépenser économiquement


utile pour générer de ressources nécessaires au développement de la Nation.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 109
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DEUXIEME PARTIE : LA PLANIFICATION DE L’ACTION FINANCIERE DE


L’ETAT : LE BUDGET DE L’ETAT

L’originalité de l’action financière de l’Etat, c’est qu’elle se déroule suivant un rythme


régulier, c’est qu’elle est planifiée en quelque sorte. Dans l’exercice de leurs activités,
l’Exécutif et le Législateur essaient de résoudre les problèmes au fur et à mesure qu’ils
se présentent, sans plan d’ensemble. Parfois on dresse bien «un programme » politique
ou social, mais l’application de celui-ci n’est pas rigoureusement liée à un calendrier
impératif (sauf exception) ; surtout, ces programmes ont toujours un caractère plus ou
moins exceptionnel ; ils ne sont pas réguliers. Des programmes économiques ou politiques
qui dressent des plans d’intention sont proposés, mais ils conservent un caractère
purement indicatif ; ils ne lient pas les Gouvernements, qui sont libres de les appliquer ou
pas.

En matière financière seule, les Etats modernes ont tous, une activité planifiée de
façon précise, l’ensemble de leurs dépenses et de leurs ressources est prévu à l’avance
pour un an en général suivant un tableau détaillé, lequel a un caractère obligatoire. Ce
programme financier est appelé « Budget ». Ce terme est tiré d’un mot anglais désignant
le « sac du trésorier » qui serait la déformation du vieux mot français « bougette »
signifiant « petit sac » 45.

Le pouvoir financier de l’Etat s’exerce dans un cadre institutionnel et est soumis à


des procédures dont les justifications sont à la fois politique et technique.

Tout d’abord, il faut préciser que les lois de finances sont votées par le Parlement,
préparées et exécutées par le Gouvernement et assurent une répartition des rôles entre
les deux pouvoirs. Ensuite, l’action financière de l’Etat est soumise à des formes, encadrée
par des procédures et mise en œuvre par des acteurs politiques et administratifs souvent
tentés par le démon du détournement, l’objectif poursuivi étant d’éviter la dilapidation des
fonds publics.

D’où la mise en place des mécanismes très complexes impliquant, en dehors des
acteurs politiques, d’autres organes ou institutions alliés au Trésor : Banque Centrale,
Inspection générale des finances, Cour des Comptes.
Le budget, écrivait G. JEZE en 1922 : « est essentiellement un acte politique. Cette
formule est doublement exacte. Il constitue, en effet, la traduction financière d’une vision
politique, et il est en même temps un enjeu du pouvoir » 46.

Mais la politique, ou le jeu politique, est encadrée par le droit. Les textes constitutionnels
ou de valeur constitutionnelle fixent les compétences respectives de différents acteurs et
déterminent les procédures à suivre.

45 DUVERGER (M.) : Finances Publiques, op. cit. p. 240.


46 BOUBIER (M), ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.) : Finances Publiques, op. cit. p. 223, précité.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 110
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TITRE I : LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT OU LOI DE FINANCES DE L’ANNEE

Les finances étatiques sont fondées sur une dualité que la loi n° 11/011 du 13
juillet 2011 relative aux finances publiques a réaffirmé. Alors que la loi de finances est un
texte de synthèse qui regroupe les grandes masses des ressources et des charges de
l’Etat, le budget est « constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent toutes les
ressources et charges permanentes ». Il comprend la partie descriptive et comptable de
la loi de finances. Cette définition présente deux faiblesses : elle ne distingue pas assez
l’approche comptable et l’approche budgétaire. De plus, elle ne retient que les
composantes permanentes en dépit de l’ambiguïté de ce qualificatif. Depuis 2011 et
l’application du nouveau texte organique : la distinction est clarifiée. Le budget retrace les
ressources et charges budgétaires de l’Etat sous forme de recettes et des dépenses. Le
budget est une description des ressources et charges de l’Etat.
Par ailleurs, la continuité est assurée entre les lois de finances qui déterminent
selon l’article 175 de la constitution les ressources et charges de l’Etat et le budget qui
retrace celles de ces ressources et charges qui ont un caractère budgétaire sous forme
de « recettes » et « dépenses ». Enfin, cette loi financière sépare la logique budgétaire
fondée sur un système de caisse et la logique comptable fondée sur le système des droits
constatés.
Les finances de l’Etat apparaissent dans le budget à travers les quatre (4) phases
de l’élaboration du vote, de l’exécution et du contrôle.

CHAPITRE I : LES DIFFERENTES LOIS DE FINANCES


Présentant de formes multiples, les lois de finances de l’Etat résultent de processus
préparatoires complexes, en particulier, la loi de finances initiale. Celle-ci est par ailleurs
soumise à une procédure d’adoption parlementaire sophistiquée. Politiquement très
sensibles, techniquement compliquées, la préparation et le vote du budget de l’Etat
doivent aujourd’hui intégrés un degré supplémentaire de complexité avec le cadre
financier pluriannuel.

Section 1 : Les quatre catégories prévues par les textes

Conformément aux dispositions de l’article 18 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011


relative aux finances publiques, ont le caractère de loi de finances :
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 111
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§1. La loi de finances de l’année


Elle autorise chaque année, les dépenses et les recettes de l’Etat, mais également,
la perception des impôts et taxes de toutes natures qui alimentent les finances des
collectivités territoriales.

§2. Les lois de finances rectificatives

Ce sont des lois qui modifient en cours d’exercice les dispositions de la loi de
finances initiales, on les appelle aussi collectifs budgétaires.

§3. La loi portant reddition des comptes


La loi portant reddition des comptes est celle qui retrace les recettes et les
dépenses une fois le budget exécuté.

§4. La loi portant ouverture de crédits provisoires.

Il s’agit d’une loi adoptée par le Parlement en cas de retard du Parlement sur le
vote du budget.

Section 2 : La structure de la loi de finances initiale


La loi relative aux finances publiques détermine pour un exercice, la nature, le
montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ainsi que l’équilibre
budgétaire et financier qui en résulte. Elle tient compte d’un équilibre économique définit
ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elle détermine.
Le projet de loi de finances de l’année n comprend un article liminaire qui expose
les prévisions de solde structurel et effectif pour l’ensemble des administrations publiques
pour l’année n, la prévision d’exécution pour l’année n-1 et l’exécution de l’année n-2. Ces
informations permettent à la représentation nationale de situer la position de la
République sur la trajectoire de retour à l’équilibre de ses comptes. Ce projet est organisé
en deux parties.

§1. Les ressources

Aux termes des dispositions des articles 20 et suivants de la loi relative aux finances
publiques, la première partie est ciblée sur les ressources publiques et contient
notamment :
- l’autorisation de percevoir les ressources de l’Etat et les impositions de toute nature
affectées à des personnes morales autres que l’Etat sert de contenu à l’article 1 er
de toute loi de finances initiale (art. 20) ;
- les dispositions relatives aux ressources de l’Etat qui affectent l’équilibre budgétaire
et l’évaluation de chacune des recettes budgétaires (art. 21) ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 112
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- les dispositions relatives aux affectations de recettes du budget de l’Etat, en


particulier les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales (art.
22) ;
- les plafonds des dépenses du budget général et de chaque budget annexe, les
plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond
d’autorisation des emplois rémunérés par l’Etat (art. 24) ;
- l’octroi des garanties de l’Etat et leurs conditions (art. 23) ;

§2. Les dépenses


Les dépenses comprennent notamment : pour le budget de l’Etat, les dispositions
affectant directement les dépenses budgétaires de l’année, les modalités de répartition
des concours du pouvoir central aux provinces et entités territoriales décentralisées,
l’approbation des conventions financières et toute disposition relative à l’information et au
contrôle du parlement sur la gestion des finances du pouvoir central.

CHAPITRE II : LES PRINCIPES ENCADRANT LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE

Elaborés pour la plupart au XIXe siècle, les principes budgétaires permettent une
présentation transparente et intelligible des recettes et des dépenses, garantissant le
caractère démocratique des dépenses publiques. Ils sont, pour l’essentiel, communs aux
différentes administrations publiques.
Conformément à la loi relative aux finances publiques, cinq principes budgétaires
sont consacrés, auxquels peuvent s’ajouter d’autres liés à la gestion financière.

Section 1. Le principe de l’annualité

§1. Le contenu du principe


Le principe de l’annualité est énoncé à l’article 5 de la loi relative aux finances
publiques comme suit : « L’exercice budgétaire s’étend sur une année civile allant du 1 er
janvier au 31 décembre. Toutefois, les crédits y afférents découlent d’une budgétisation
pluriannuelle consistant à prévoir les recettes, les dépenses et le financement des
opérations du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées sur
un horizon de trois années. Ce cadrage budgétaire pluriannuel inclut le cadre des
dépenses à moyen terme ».
Autrement dit, l’annualité budgétaire signifie que le budget voté pour l’année (civile
en RDC) n’ouvre d’autorisation que pour l’année et doit être exécuté dans l’année. C’est
une exigence partagée par toutes les assemblées pour garantir un contrôle rapproché sur
le pouvoir exécutif en matière de finances publiques. Ainsi, les ordonnateurs ne
bénéficient plus d’une période complémentaire leur permettant d’engager des crédits au-
delà du 31 décembre, mais les comptables peuvent, en théorie, continuer de payer dans
un délai maximum de 20 jours, délai cependant non-utilisé.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 113
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Pour mesurer le niveau d’engagement de l’Etat, une double autorisation budgétaire


est systématisée pour l’ensemble des dépenses : d’une part, les autorisations
d’engagement, matérialisant le niveau maximum des engagements juridiques pris au
cours de l’année et pouvant être honoré sur une ou plusieurs années, et, d’autre part, les
crédits de paiement, nécessaires pour couvrir les décaissements de l’année.

§2. Les aménagements au principe


Le principe de l’annualité qui impose une périodicité annuelle pour l’élaboration des
budgets publics est soumis à des aménagements.
Des lois de finances rectificatives, appelées également collectives budgétaires qui
modifient la loi de finances initiales, peuvent être votées en cours d’année.
Par ailleurs, il faut mentionner la technique de report de crédit sur l’exercice
budgétaire suivant.

Section 2. Le principe de l’unité


L’unité budgétaire exige que l’ensemble des dépenses et des recettes soit retracé
dans un document unique (budget général) de façon à permettre à l’autorité votant le
budget d’en avoir une vision exhaustive.

§1. Signification du principe


Elle se retrouve dans l’énoncé de l’article 6 de la loi relative aux finances publiques :
« Le pouvoir central, la province ou l’entité territoriale décentralisée présente
chacun en ce qui le concerne et dans un document unique, toutes les ressources et toutes
les charges afférentes à une année.
Le budget de l’entité territoriale décentralisée est intégré en recettes et en
dépenses dans le budget de la province pour constituer le budget provincial. Les budgets
provinciaux sont consolidés avec le budget du pouvoir central pour constituer le budget
de l’Etat ».

§2. Exceptions au principe


Les budgets annexes et les comptes spéciaux, qui sont rassemblés avec le budget
général dans la loi de finances, constituent des aménagements au principe d’unité. Quatre
comptes spéciaux peuvent être cités ici :
- les comptes d’affectation spéciale qui retracent les opérations budgétaires
financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation avec
les dépenses concernées ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 114
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- les comptes de commerce qui retracent des opérations à caractère industrielle et


industrielle effectuées à titre accessoire, par des services de l’Etat non dotés de la
personnalité morale ;
- les comptes d’opération monétaire qui retracent les dépenses et les recettes de
caractère monétaire ;
- et les comptes de concours financiers qui retracent les avances et prêts consentis
par l’Etat.

Section 3. Le principe de l’universalité


L’universalité budgétaire veut que l’ensemble des recettes finance l’ensemble des
dépenses et se décline sous deux formes : l’absence de contraction entre recettes et
dépenses et la non-affectation des recettes aux dépenses.

§1. Contenu du principe


Le contenu de ce principe est repris dans les dispositions de l’article 7 de la loi
relative aux finances publiques qui dispose : « Le montant intégral des produits est
enregistré sans contraction entre les recettes et les dépenses et, par conséquent, entre
les dettes et les créances. L’ensemble de recettes assure l’exécution de l’ensemble de
dépenses sans aucune affectation de leur produit à des dépenses particulières ».
§2. Exceptions au principe
Les budgets annexes et les comptes d’affectation spéciale qui prévoient
l’affectation de recettes à certains types d’opérations viennent déroger à la règle de non-
affectation.
Section 4. Le principe de spécialité
Ce principe impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations
qui sont prévus par la loi.
§1. Contenu du principe
L’article 8 de la loi relative aux finances publiques énonce : « Les crédits sont
spécialisés par grande nature de dépenses ou titres tel que précise à l’article 37 de la
présente loi et par source de financement. Ils sont regroupés par programme. Les
programmes peuvent être regroupés par fonction. La spécialité et le détail des crédits
doivent être conformes à la nomenclature budgétaire des dépenses en vigueur. Dans le
cadre d’un budget programme, la présentation des crédits par subdivision de la
nomenclature budgétaire, chapitre, article et littera est indicative ».

§2. Dérogation au principe


Le principe de spécialité connaît un certain nombre de dérogations. Par exemple,
les virements de crédit peuvent modifier la répartition des crédits entre programmes d’un
même ministère. Toutefois, le montant cumulé des crédits ayant fait l’objet de virements,
ne peut dépasser 2% de crédit ouvert pour chacun des programmes concernés.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 115
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Section 5 : Le principe de légalité des recettes et des dépenses


Ce principe est énoncé dans les dispositions des articles 9 et 10 de la loi relative
aux finances publiques.
§1. La légalité des recettes

L’article 9 indique ce qui suit :


« Il ne peut être établi d’impôts que par la loi
Il ne peut être établi d’exemption ou d’allègement fiscal qu’en vertu de la loi ;
La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et les modalités de leur
répartition.
Conformément à l’article 122 point 10 de la Constitution, les règles relatives à
l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes nature
sont fixées par la loi.
Les Assemblées provinciales, les organes délibérantes des entités territoriales
décentralisées ne peuvent créer ni impôt, ni taxe, ni droit ou redevance. Toutefois, dans
les conditions prévues par la présente loi, l’Assemblée nationale et le Sénat peuvent,
conformément à l’alinéa 2 de l’article 205 de la Constitution, habiliter par une loi, les
Assemblées provinciales et les organes délibérants des entités territoriales décentralisées
à fixer, par édit budgétaire ou par décision budgétaire le taux et/ou les modalités de
recouvrement de certaines impôts provinciaux et locaux.
§2. La légalité des dépenses

L’article 10 indique ce qui suit :


« Aucune dépense ne peut être exécutée :
- si elle ne rentre pas dans les compétences du pouvoir central, des provinces ou
des entités territoriales décentralisées telles que définies dans la Constitution et la
loi ;
- si elle n’a pas été définie par un texte régulièrement adopté et publié par l’autorité
compétente, les obligations financières créées par toute loi, édit, décision,
ordonnance, règlement ou contrat ne deviennent certaines et définitives qu’avec
l’ouverture des crédits correspondant au budget du pouvoir central, de la province
ou de l’entité territoriale décentralisée ;
- si les crédits nécessaires ne sont pas disponibles au budget ;
- si elle correspond à des opérations financières en tout ou partie sur ressources
extérieures pour lesquelles la mobilisation des fonds y relatifs n’est pas effective ».
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 116
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Section 6 : Le principe de la sincérité


Ce principe est plus récent. Il a été dégagé par la jurisprudence du conseil
constitutionnel français. Il repose sur l’idée que la sincérité des prévisions budgétaires
conditionne le respect du principe du consentement à l’impôt. La loi relative aux finances
publiques l’applique au compte de l’Etat et aux lois de finances.
Il est énoncé à l’article 11 de la loi relative aux finances publiques.
« Le budget du pouvoir central, de la province ou de l’entité territoriale
décentralisée présente de façon sincère l’ensemble de leurs ressources et de leurs
charges. La sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des
prévisions qui en découlent.
Tout projet de loi, d’édit, de décision, d’ordonnance ou de règlement ayant une
incidence financière doit être accompagné d’une annexe précisant ses conséquences au
titre du budget de l’année d’entrée en vigueur et de l’année suivante.
Les comptes du pouvoir central, de la province et de l’entité territoriale
décentralisée doivent être réguliers, sincères et refléter une image fidèle de leur situation
financière et patrimoniale.
Notons enfin, à propos de ces principes budgétaires, qu’ils sont inégalement
appliqués. La gestion extrabudgétaire des programmes d’investissement d’avenir
méconnaît les principes d’annualité, d’unité et d’universalité du budget de l’Etat.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 117
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TITRE II : L’ELABORATION, L’ADOPTION ET L’EXECUTION DE LA LOI DE


FINANCES DE L’ANNEE

CHAPITRE 1 : L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE

La loi de finance initiale constitue, chaque année, l’acte juridique qui autorise et
limite les moyens accordés aux différentes administrations de l’Etat. Elle est aussi
l’expression la plus complète et précise de la politique gouvernementale et le principal
instrument de sa politique économique. Son examen fournit au Parlement l’occasion de
discuter, de critiquer, voire d’infléchir l’orientation des politiques publiques. Pour toutes
ces raisons, la préparation d'un budget est un processus à la fois technique et politique
éminemment complexe qui reste le monopole du gouvernement.
L'élaboration du budget relève donc de la compétence exclusive du pouvoir exécutif:
dans la mesure où le budget constitue la traduction de la politique du Gouvernement, il
paraît légitime que celui-ci soit chargé de sa préparation, en outre, seul le Gouvernement
dispose des ressources techniques et humaines nécessaires à la mise au point du budget.
La préparation et le vote sont insérées dans des procédures réglementaires et
constitutionnelles.

Section 1 : Les auteurs du Budget

§1. L’aspect politique de la préparation

L’initiative de l’élaboration des textes budgétaire est un monopole du gouvernement


conformément à la Constitution et à la loi relative aux finances publiques. Ces deux textes
ne se réfèrent, à aucun moment, à des propositions de lois de finances d’émanation
parlementaire. L’exemple d’initiative parlementaire en matière budgétaire est celui des
Etats-Unis où, en raison du principe de séparation rigide des pouvoirs induits par le régime
présidentiel, le Président ne dispose pas de la faculté de déposer des projets de loi, du
moins directement.

A. Le Ministre ayant le Budget dans ses attributions et le Ministre des Finances

C’est le problème politique de savoir qui des membres du gouvernement a


prééminence et compétence en matière d’élaboration du projet de budget de l’Etat. La
réponse à cette question diffère selon les régimes politiques adoptés par les Etats. Ce
n’est pas le lieu de revenir sur cette polémique.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 118
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

A titre de rappel, les systèmes mis en œuvre tiennent compte de la différenciation


résultant de la nature des régimes institués. En République démocratique du Congo, c’est
par un système de collaboration entre les Ministères du Budget et des Finances que la
question semble être résolue.
B. Le Premier Ministre
L’article 91 de la Constitution dispose : « Le Gouvernement définit, en concertation
avec le Président de la République, la politique de la nation et en assure la
responsabilité ».
L’article 77 de la loi n° 11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques
dispose : « Sous l’autorité du 1er Ministre, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions
prépare le projet de loi de finances de l’année qui est présenté au Gouvernement pour
approbation avant sa transmission à l’Assemblée Nationale ». Le Premier Ministre
n’intervient pas dans le processus technique et administratif de préparation du budget,
mais c’est lui qui fixe la stratégie budgétaire, à partir des grands choix qui lui sont
proposés par le Ministre du Budget et lui qui rend les arbitrages sur les différends pouvant
opposer le Ministre du Budget aux « Ministres dépensiers ».

C. Le Président de la République
A la faveur de l’article 77 de la Constitution, qui prévoit la collaboration entre les
deux chefs de l’exécutif, l’influence du Président de la République sur la politique
budgétaire est évidente compte tenu de la place éminente qu’occupe l’institution Président
de la République et que le Gouvernement issu des élections doit nécessairement appliquer
le programme du Président de la République élu au suffrage universel.

§2. Les problèmes techniques

Ils concernent les procédés employés pour évaluer les recettes et les dépenses
inscrites dans le projet de budget.

Ceux-ci ont trait aux techniques d’évaluation des dépenses et des recettes. Il s’agit
en fait de présenter les méthodes administratives d’évaluation des recettes et des
dépenses, tâche délicate. Autrement dit, comment sont déterminés les chiffres inscrits
dans le projet de budget et sur quelles bases se fait la prévision budgétaire ? C’est poser
le problème de l’évaluation des masses budgétaires de l’Etat.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 119
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Dans l’ensemble, les méthodes d’évaluation des dépenses et des recettes qui ont
beaucoup évolué conservent un caractère administratif ; c’est-à-dire qu’elles se font dans
le cadre des services publics, d’après la nature des dépenses et des recettes.

A. La prévision des dépenses

Celle-ci semble relativement facile : il suffit pour chaque ministère d’évaluer


directement le coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu de leur
extension possible. Techniquement, cela ne présente pas de très grandes difficultés.
Mais, des considérations politiques peuvent conduire quelquefois à fausser
volontairement les prévisions, ce qu’il convient d’éviter.
1. Les dangers d’évaluations majorées ou minorées. Le risque d’évaluation majorée est
le plus naturel : il concerne surtout les services existants. En présentant une
surévaluation de leurs besoins, on sera d’abord à l’aise dans la réalisation des dépenses,
et l’on pourra disposer d’excédents qui seront éventuellement utilisables ailleurs par voie
de transferts ou de virement. Le danger de sous-évaluation semble plus étrange au
premier abord.
2. La prétendue règle de la priorité des dépenses. On admet traditionnellement que le
Budget de l’Etat se caractérise par la priorité des dépenses sur les recettes. Mais, cette
proposition est de moins en moins admise aujourd’hui car les ressources de l’Etat sont
limitées et toutes les dépenses de l’Etat ne sont pas nécessaires. D’où le recours à des
compressions budgétaires pour établir un pseudo-équilibre.

B. L'évaluation des recettes

Si la prévision des dépenses ne présente guère de difficultés techniques et ne


soulève que des problèmes de sincérité politique, il n'en est pas de même du budget des
recettes. Le rendement des impôts, en particulier, dépend de toute une série de facteurs
plus ou moins délicats à prévoir. Les impôts indirects sont liés au volume de la production
et d’échanges, ce volume étant susceptible de varier très sensiblement d'une année à
l’autre. En apparence, les impôts directs sont liés moins immédiatement au processus
économique, mais ils en dépendent très étroitement aussi, en fait.
Autrement dit, le rendement des différentes ressources financières est fonction de
la conjoncture économique. Dans ce contexte, il est difficile de faire des projections. Mais,
cette difficulté est surmontée grâce au perfectionnement des techniques financières
permettant l’abandon de la règle de la pénultième année pour le système de l’évaluation
directe.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 120
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1) La règle traditionnelle de la pénultième année


C’est une règle classique qui a été inaugurée en France par Villèle en 1823. Il s’agit
d'une évaluation forfaitaire des recettes, sur la base des résultats du dernier budget
exécuté au moment où l’on prépare le projet budgétaire. Comme cette préparation
intervient pendant l’application du budget de l’exercice précédent, c’est l’avant dernier
budget qui sert ainsi de base aux évaluations, le budget de la « pénultième » par rapport
à l’année de budget qu’on élabore. A titre indicatif, dans le projet de loi budgétaire de
1998, qui se prépare dans le courant de 1997, on prendrait comme base les résultats du
budget de 1996, on prendrait aussi comme base les résultats du budget de 1995. On
recule ainsi de deux ans. Cette technique d’évaluation est corrigée par le recours à la
règle des « tantièmes de majoration ». Le système consistait à ajouter aux recettes de la
pénultième année la moyenne des accroissements qui se sont produits d’une année à
l’autre pendant les cinq années précédentes. Il consiste en définitive à appliquer aux
résultats du dernier exercice connu des correctifs arithmétiques justifiés par les
modifications apportées aux tarifs fiscaux qui tiennent compte des éléments de la
conjoncture économique et aussi des tantièmes de majoration ou de réduction destinés à
corriger l’automatisme trop absolu de la méthode.

La règle de la pénultième année a été longtemps prônée comme un modèle de


sagesse financière. Par l'effet de l'accroissement normal du revenu national d'une année
à l'autre, les recettes publiques ont tendance à s'accroître : l'évaluation forfaitaire sur la
base du dernier budget a donc un caractère de prudence, qui devrait entraîner de légères
plus-values de recettes, un léger excédent budgétaire, idéal des finances classiques.

Cependant, cette règle présente de grandes faiblesses. Les principales sont d'ordre
économique. La règle de la pénultième année ignore le phénomène de cycles
économiques marqué par le niveau économique selon la conjoncture. D'où son abandon
en France depuis 1938.

2) Le système actuel de l'évaluation directe


Ce système repose sur une analyse aussi précise que possible de la conjoncture
économique et sociale. Il s’agit d’un dépassement de la règle de la pénultième année en
fonction du progrès et du succès des services de la statistique. Ce progrès permet de tenir
compte des flux et reflux économiques. Le calcul de recette se fait ainsi sur la base de la
conjoncture économique immédiate, ce qui n’exclut pas de recourir au passé.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 121
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Concrètement, on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des
douze derniers mois connus, ce qui est facilité par les données statistiques et les études
économétriques fondées sur les perspectives économiques, à la réalisation desquelles sont
associés les experts des certaines administrations et organismes spécialisés dans les
questions économiques et financières (Secrétariat Général au Budget, Secrétariat Général
aux Finances, Direction Générale des Impôts, Office des Douanes et Accises, Direction
Générale des Recettes Administratives, Domaniales, Judiciaires et de Participation
« DGRAD », Banque Centrale, Inspection Générale des finances, Direction Générale de la
Dette Publique).

Section 2 : Le calendrier budgétaire

La préparation du projet de loi de finances initiale peut être décomposée en


plusieurs étapes qui normalement se déroulent sur les neufs premiers mois de l’année.

§1. La phase préliminaire appelée autrement phase des perspectives


(de janvier à juin)

Cette phase concerne :


A. La définition d’une stratégie budgétaire

Il s’agit pour les autorités compétentes de présenter des documents de travail


donnant :

1) L’esquisse budgétaire : janvier – février et mars

Les deux premiers mois de l’année sont consacrés par la Direction de la Préparation
et du Suivi du Budget à un exercice interne de définition des perspectives budgétaires qui
permettront à la Direction de proposer au Ministre un certain nombre de grandes options
s’inscrivant dans la politique gouvernementale. Il s’agit en fait de l’élaboration des
programmes et l’estimation des coûts par le gouvernement.
Cet avant-projet est soumis au gouvernement pour examen et approbation. En cas
d’approbation le projet du budget est élaboré suivant les orientations du gouvernement
consignées dans l’exposé des motifs.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 122
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

2) Le cadrage (avril – mai)

Le Président de la commission interministérielle économique et financière, après


concertation avec les Présidents des autres commissions gouvernementales, invite le
ministre ayant le budget dans ses attributions à rendre compte des perspectives
budgétaires pour l’année à venir. A l’issue de ce débat d’orientation du Gouvernement,
sont arrêtés les grands objectifs de la politique budgétaire. Enfin, des instructions dans
une lettre de cadrage sont adressées à l’ensemble de ministres.

B. La finalisation du projet du budget (mois de juin)

Elle passe par la détermination des recettes. Dans le même temps, les prévisions
des recettes sont affinées car les perspectives économiques sont mieux connues en juillet-
août, même si celles-ci restent éminemment aléatoires.
Après examen et adoption en Conseil des Ministres, le projet est déposé dans la
seconde moitié de septembre sur le bureau de l’Assemblée Nationale.
L’analyse des différentes phases de l’élaboration du budget montre l’importance du
pouvoir exécutif en matière budgétaire, en particulier du ministre ayant dans ses
attributions le budget. Dans tous les cas, c’est le pouvoir exécutif qui détient l’exclusivité
de la préparation budgétaire.
Les prévisions des dépenses et des recettes permettent de définir une première
esquisse budgétaire permettant au directeur de la préparation et du suivi budgétaire
d'élaborer une stratégie budgétaire à soumettre au Ministre concerné au mois de mars.
En cas d'acceptation de l'ébauche par ce Ministre, une instruction y relative est diffusée.
Lorsque des modifications sont demandées, l’esquisse est soumise à une
commission pour réexamen.

§2. La phase du budget préfiguré ( fin juin – début août)

C'est la phase cruciale au cours de laquelle :


A. Le gouvernement décide de l’enveloppe globale des dépenses et des recettes. Les
différents services de l’Etat sont invités à déposer leurs prévisions pour dépouillement
par la commission budgétaire en vue de la défense des prévisions. Il s’agit de la
négociation contradictoire du plafond des dépenses de chaque ministère et service.
B. Les arbitrages sont réalisés après échanges entre ministères et services publics.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 123
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Ces conférences ou réunions budgétaires se concluent sur une liste de points


d’accords et de désaccords qui font l’objet d’un dossier d’arbitrage. Les arbitrages sont
effectués par le directeur de la préparation et du suivi du budget, par les Ministres ayant
les finances et le budget dans leurs attributions ou par le Conseil des Ministres pour les
dossiers les plus importants.
C. Les lettres-plafonds sont adressées aux Ministres
Début juillet, le Conseil des ministres décide des plafonds de dépenses. Des lettres
sont par la suite adressées à chaque ministre fixant l’enveloppe des crédits du ministère
ce qui met donc fin, en principe, à toute discussion : ces lettres rappellent les principaux
points d’accord et d’arbitrage qui précisent les composantes du budget de chaque
ministère.

§3. La globalisation des données (mi-août – début septembre)

Il s’agit de la mise au point définitive du projet budgétaire.


A cet effet, le travail est réalisé comme suit :
A. La commission budgétaire procède au courant du mois d'août à :
- la rédaction de la synthèse des travaux de défense des prévisions budgétaires ;
- l’élaboration de l’avant-projet du budget de l’exercice.
B. Conformément à la Constitution (art. 126 alinéa 3) et à la loi relative aux finances
publiques (art. 83 alinéa 1), le projet de loi de finances de l’année doit être déposé au
bureau de l’Assemblée Nationale avant le 15 septembre de chaque année.

Section 3 : L’intervention du Parlement dans l’adoption de la loi des


finances de l’année

Les règles du parlementarisme rationalisé instaurées par la Constitution de 2006,


complétées par les dispositions de la loi organique, trouve une expression renforcée à
l’occasion de la discussion budgétaire.

En effet, la prépondérance de l'exécutif en matière budgétaire ne se situe pas


uniquement au stade de l'élaboration du budget. L'expérience révèle que cette
prépondérance est aussi manifeste lors de l'examen et du vote du budget par le
Parlement. La question se pose de savoir si le Parlement dispose des moyens pour
concourir efficacement à la prise de décision financière en raison des nombreuses
interférences et entraves apportées à son action. La rentrée parlementaire de septembre
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 124
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est d'ordinaire consacrée à la discussion du projet de loi de finances de l’année. Le débat


budgétaire est donc un des temps forts de la vie d’un pays car le budget est un instrument
de développement économique. Il s’agit en fait de la traduction de la volonté politique du
Gouvernement
Pour que le budget soit un instrument de développement économique, divers
instruments doivent être connus des parlementaires dans l’examen du projet soumis par
le gouvernement : une meilleure connaissance du contexte économique international
(prévision macro-économique, croissance au niveau mondial pour en tirer les
conséquences) et de la situation économique des partenaires et voisins immédiats, une
connaissance de l’évolution économique nationale avec les éléments clés comme le niveau
de la dette publique, la balance des paiements, le taux de change qui est lié à l’image de
solvabilité de l’Etat, la politique de taux de l’intérêt, les recettes fiscales, la politique des
investissements. Autant d’éléments qui doivent être maîtrisés avant toute discussion
budgétaire.

§1. L’examen du projet de loi de finances de l’année

Le vote du budget est une prérogative essentielle du Parlement dans un régime


démocratique. Le pouvoir législatif est exercé par l'Assemblée Nationale et le Sénat 47. Le
Parlement bénéficie sur ce point d’un pouvoir protégé par la constitution. Mais depuis un
certain temps, on assiste impuissant à la restriction du rôle du Parlement. On explique
que ce sont les raisons politiques et économiques qui justifient les limitations des pouvoirs
du Parlement en matière budgétaire.

A. Rôle délibératif budgétaire du parlement


Avant de procéder au vote, le Parlement doit délibérer. Deux étapes sont prévues
à cet effet :
- les discussions au niveau de la commission économique et financière;
- les débats en plénière.

1) Le rôle de la commission économique et financière du parlement


De façon générale, les commissions économiques et financières des deux
chambres jouent un rôle primordial dans l’examen, l'analyse et la discussion du budget.
Chaque commission est dirigée par un bureau composé entre autres membres, d’un
Président et de deux ou trois rapporteurs, chargés d'étudier les budgets de différents
ministères ainsi que les budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor.

47
Art. 100 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 125
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A propos des Commissions des finances, il faut préciser que leur rôle est variable
et plus ou moins important selon les pays et selon les époques. En tenant compte de la
variation dans l’espace, on distingue deux systèmes : le système anglais et le système
franco-américain. En France et aux U.S.A., le budget est d’abord discuté, parfois modifié
par la Commission avant d’être présenté au Parlement.
En Grande-Bretagne, il est discuté directement devant le Parlement entier qui se
transforme totalement en Commission des Finances. On parle dans ce cas du comité de
la chambre entière. Chaque commission des finances désigne en son sein des rapporteurs
spéciaux chargés d’étudier les budgets des différents ministères, budgets annexes et
comptes spéciaux du Trésor.

2) Les débats en commission


Le système congolais s’inspire du système franco-américain, (avec ses particularités,
justifiées par la nature des régimes politiques institués). Depuis la promulgation de la
Constitution du 18 février 2006, les Commissions économique et financière de deux
chambres avec les sous-commissions instituées, participent activement à l’analyse de
projets budgétaires. C’est devant ces sous-commissions que passaient les responsables
des services et organismes publics pour la défense de leurs prévisions.
Parfois certaines des prérogatives du Parlement sont décapitées et c’est le projet
du Gouvernement qui est présenté en séance plénière, la Commission se bornant à porter
des critiques et amendements dans un document. Malgré tout, la Commission des
Finances comme le Ministre des Finances et budget garde toujours une grande influence.
L'histoire parlementaire en République Démocratique du Congo nous enseigne que
pendant plusieurs décennies, la commission économique et financière de l’Assemblée
monocamérale n’a pas eu à jouer pleinement son rôle en matière budgétaire du fait qu’elle
était un organe du Parti-Etat pendant la IIe République. Et même au cours de la longue
transition politique comme après l’adoption de la constitution de la 3ème République, le
Parlement n’a pas su récupérer son pouvoir budgétaire, se contentant de critiquer le projet
du gouvernement suite au système des parties dominantes ou de majorité parlementaire.
Ainsi, les budgets votés ont plus été des indicateurs de gestion que de véritables
instruments de contrôle de la gestion de finances publiques.
Comme tout projet ou proposition de loi, le projet de loi de finances de l’année, fait
tout d'abord l’objet d’un débat général, dans lequel interviennent le Premier Ministre qui
doit présenter l’économie générale du projet et les Ministres du budget et des finances,
les groupes politiques du Parlement ainsi que les députés et sénateurs.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 126
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

La première partie de la loi de finances de l’année doit ensuite être discutée et


adoptée.
Lors de la discussion de la seconde partie de la loi de finances qui porte sur les
crédits ministériels, chaque ministre dont les crédits sont soumis à l'examen doit être
présent à la chambre pour expliquer sa gestion et débattre avec les parlementaires du
contenu de son budget ; à ce stade, les ministres n'ont plus en face d'eux que les
spécialistes de la question : le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux de la
Commission et les experts des bureaux d’études du Parlement.

B. Le Pouvoir budgétaire du Parlement


Les séances plénières du Parlement sont l’occasion offerte à chaque député de
formuler ses critiques négatives ou positives, à la fois vis-à-vis du projet gouvernemental
et vis-à-vis des amendements apportés. Autrefois, le Parlement avait une souveraineté
financière totale, mais aujourd’hui, ce pouvoir s’est considérablement dégradé. Il ne peut
pratiquement pas modifier profondément le budget proposé par le gouvernement. En
plus, sa compétence matérielle est fort limitée : non seulement, il n'est pas compétent
pour l'ensemble des problèmes financiers de l'Etat, mais encore les délais stricts imposés
pour l'adoption du budget constituent une contrainte pour les députés.

1) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière de dépenses


La tendance à restreindre les pouvoirs parlementaires à ce niveau est
généralement considérable dans tous les pays. Un acte même du Parlement peut limiter
le pouvoir de celui-ci, comme c’est le cas en Grande-Bretagne. En France, depuis la 3e
République jusqu’à ce jour, les députés gardent l’initiative en matière de suppression de
dépenses, mais ils ne peuvent pas en principe créer des dépenses. En République
Démocratique du Congo, sous la 2e République, les parlementaires ont approuvé les
projets gouvernementaux plus par acclamation que par des discussions véritables. Un
changement a été cependant constaté au début des années 90 à la suite de l’ouverture
démocratique. Mais le fonctionnement du Parlement est resté le même si bien qu’en
matière de discussions budgétaires, les pouvoirs du Parlement sont demeurés intacts en
rapport avec la situation d’avant l’engagement du processus démocratique. C’est à la fin
de l’année 1995 que les parlementaires avaient finalement compris le sens de leur mission.

Pour la première fois, des discussions véritables ont été engagées au Parlement.
L’enveloppe globale des dépenses pour 1996 a été modifiée à la hausse par le Parlement
qui avait estimé que le gouvernement avait sous-évalué les dépenses pour satisfaire aux
recommandations des Institutions financières Internationales (Fonds monétaires
international et la Banque mondiale).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 127
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

En définitive, c’est cette décision du Parlement qui a été adoptée par la plénière
(Loi budgétaire de l’exercice 1996). De même, l’Assemblée Constituante Parlement de
Transition a modifié à la hausse le projet de budget de l'exercice 2003, proposé à une
sanction par le dernier gouvernement avant la mise en place des Institutions issues de
l’Accord global et inclusif de Sun City en juillet 2003. Le budget a dû faire l’objet d’un
réaménagement pour tenir compte de la nouvelle donne politique. Le collectif budgétaire
soumis à la discussion au niveau de deux Chambres législatives a été adopté tel quel sans
grand débat.
Au cours de deux dernières législatures (2006 - 2011 et 2011 - 2018), le Parlement
n’a pas su user des pouvoirs importants lui conférés par le législateur pour influer sur la
gestion des finances publiques par le gouvernement.

2) Affaiblissement des pouvoirs des députés en matière des recettes


De façon générale, l’évolution est presque identique comme en matière des
dépenses, mais le principe est inverse. Les députés ont perdu l’initiative d’amendements
pour diminuer ou supprimer les recettes, mais ils gardent toute initiative pour créer les
recettes. L’article 127 de la Constitution du 18 février 2006 est assez explicite à cet égard :
« Les amendements au projet de loi de finances ne sont pas recevables lorsque leur
adoption a pour conséquence, soit une diminution des recettes, soit un accroissement des
dépenses, à moins qu’ils ne soient assortis de propositions compensatoires ».
Ces contraintes juridiques ont amené les parlementaires à rechercher les moyens
pour agir, d’où la tentative de fait de sauvegarder leurs prérogatives. Ces tentatives
varient selon les régimes politiques.
Dans les régimes à système partisan (comme la Grande-Bretagne), le rôle du
Gouvernement est capital. Mais dans le système partisan souple, le Parlement dispose
d’une influence certaine de fait et d’une capacité de mise en œuvre qui lui permet de
manifester son désaccord par deux techniques. Il s’agit de :
 la réduction indicative des crédits : ne pouvant augmenter une dépense qu’il désire,
le Parlement manifestera son mécontentement en le diminuant de manière
explicite. Le Gouvernement averti, procède par lettre de rectification à
l’augmentation souhaitée par le Parlement ;
 le refus de discuter les crédits : dans ce cas, le Parlement refuse de discuter la
partie contestée du budget tant qu’elle n’est pas modifiée par le Gouvernement
dans le sens souhaité par les députés. En régime parlementaire, c’est la motion de
censure qui constitue une épée de Damoclès pour le Gouvernement qui est obligé
de reculer. A noter que cette possibilité est écartée par notre constitution de la
Transition. En effet, l’article 95 alinéa 2 dispose que pendant toute la durée de la
Transition, l’Assemblée nationale ne peut renverser le Gouvernement ni par le rejet
d’une question de confiance, ni par l’adoption d’une motion de censure.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 128
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

§2. Le rôle de décision du parlement en matière budgétaire

Conformément aux dispositions de l'article 126 alinéa 2 de la Constitution et de


l’article 85 et suivants de la loi relative aux finances publiques, l'Assemblée nationale vote
les projets de lois de finances dans les conditions prévues par la loi organique. Celle-ci
n'est pas encore votée. Une proposition de la loi en ce sens a été déposé à l’Assemblée
Nationale. Elle était inscrite à l’ordre du jour de la dernière session d’avril 2005 et constitue
un arriéré législatif 48. En attendant, on se réfère au régime antérieur.
Le dernier mot revient au Parlement en matière budgétaire. Que les parlementaires
aient ou non la possibilité de modifier le projet gouvernemental, ce sont eux normalement
qui lui donnent force de loi par leur vote.
Sur ce point aussi, on constate que le Parlement a perdu beaucoup de son
influence.
A. Les techniques d’affaiblissement du Parlement dans la décision budgétaire

Ces techniques sont nombreuses, certaines ayant été institutionnalisées. A titre


indicatif, dans les régimes présidentiels, l’exécutif peut décider en matière budgétaire à la
place du Parlement dans deux circonstances :

1) Lorsque le Parlement est en retard sur l'examen et le vote du projet :


Dans ce cas, le Président de la République est habilité à reconduire par douzième
le budget précédent jusqu’à l’adoption du nouveau budget par le Parlement. La
constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011
portant révision de certains articles de la Constitution règle cette situation à l’alinéa 5 de
l'article 126 est ainsi libellé : « Si le projet de loi de finances, déposé dans les délais
constitutionnels, n'est pas voté avant l'ouverture du nouvel exercice, il est mis en vigueur
par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil
des Ministres, compte tenu des amendements votés par l’Assemblée Nationale ».

2) Par la mise en œuvre de prérogatives d’origine législative c’est-à-dire la prise


d’ordonnances ou décrets à valeur législative dans les deux cas suivants :
a) le Parlement est en retard ;
Le projet de lois doit être présenté à l’Assemblée avant un certain délai pour
permettre au Parlement de se prononcer dans un délai variant entre 20 et 40 jours. Si le
Parlement ne se prononce pas, les dispositions des articles 126 alinéa 6 de la constitution
et 83 de la loi relative aux finances s’appliquent et le gouvernement demande à
l’Assemblée Nationale et au Sénat l’ouverture des crédits provisoires.

48
Proposition reprise en Annexe III du Manuel.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 129
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

b) les crédits additionnels et les ressources de trésorerie.


En dehors de l’emprunt public et à long terme autorisé par le Parlement sous forme
de paiement, les autres moyens échappent au Parlement. Il s’agit de la création
monétaire, des emprunts du trésor et des comptes spéciaux. Ces catégories financières
constituent des atteintes à la souveraineté financière du Parlement.

B. Le cas spécial de la République Démocratique du Congo

Le régime politique congolais présente des particularités propres par rapport aux
régimes classiques (parlementaire et présidentiel).
S’agissant précisément des techniques d’affaiblissement du pouvoir budgétaire du
Parlement, l’article 126 de la Constitution du 18 février 2006 prévoit, dans ses alinéas 8
et 9, les mécanismes suivants :
- Dans le cas où l’Assemblée nationale ne se prononce pas dans les 15 jours sur
l’ouverture de crédits provisoires, les dispositions du projet prévoyant ces crédits sont
mises en vigueur par le Président de la République sur proposition du Gouvernement
délibérée en Conseil des Ministres (alinéa 8) ;
- Si, compte tenu de la procédure ci-dessus prévue, la loi de finances n’a pu être mise
en vigueur au premier jour du mois de février de l’exercice budgétaire, le Président de
la République, sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres,
met en exécution le projet de loi de finances, compte tenu des amendements votés
par l’Assemblée nationale (alinéa 9).
On voit bien que malgré l’affirmation du pouvoir budgétaire du Parlement, celui-ci
a une portée bien limitée.

C. Portée du pouvoir budgétaire du parlement

Ces multiples atteintes portées à la souveraineté financière du Parlement sont


connues de tous. On notera que le pouvoir budgétaire de celui-ci est variable dans le
temps et dans l’espace et dépend des limites légales imposées ainsi que de celles de fait.
Mais l’effritement du pouvoir parlementaire transparaît aussi à travers la procédure
d’exécution du budget.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 130
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

CHAPITRE II : LE PROCESSUS DE L’EXECUTION DU BUDGET DE L’ETAT

En cours d’année, le Gouvernement est nécessairement conduit à adapter


l’autorisation parlementaire donnée par la loi de finances initiales en fonction de l’évolution
des finances publiques et de l’apparition de priorités nouvelles. Ses marges de manœuvre
sont toutefois encadrées par le droit budgétaire pour garantir le respect de l’autorisation
parlementaire et assurer la régularité des opérations financières de l’Etat.

Ainsi l’exécution de la loi de finances comporte deux catégories de tâches :

 assurer l’exécution des autorisations budgétaires contenues dans la loi de finances. Il


s’agit d'un problème essentiellement juridique régi par les règles de la comptabilité
publique ;
 assurer la disponibilité des fonds nécessaires aux dépenses publiques c’est-à-dire
trouver les moyens financiers nécessaires aux objectifs de la loi de finances. Cette
mission est remplie par le Trésor. Il s’agit en fait de déterminer le rôle du Trésor dans
la gestion financière de l’Etat.

Droit applicable aux opérations d'exécution du budget de l’Etat, comptabilisation des


opérations et détermination du rôle du Trésor constituent les questions qui seront
abordées dans ce chapitre.

En effet, la mise en œuvre des décisions budgétaires, c’est-à-dire la réalisation


effective des opérations de recettes et de dépenses relève d’un cadre juridique qui, pour
l’essentiel, procède du règlement général de la comptabilité publique. Ces règles, qui
forment le droit de la comptabilité publique et se caractérisent par leur remarquable
stabilité, définissent d’une part, les acteurs responsables, d’autre part les procédures de
l’exécution (Section I).

Par ailleurs, il faut s’assurer de la bonne exécution du budget de l’Etat ou de la


conformité de cette exécution aux autorisations données par le Parlement en vue de
protéger les deniers de l’Etat. D’où l’institution des mécanismes de contrôle (Section II).

Section 1 : Les acteurs : La séparation des ordonnateurs et des comptables

Il s’agit de déterminer les modalités de l’exécution administrative et comptable de


la loi de finances. En effet, la mise en œuvre des décisions budgétaires, c’est-à-dire la
réalisation effective des opérations de recettes et de dépenses relève d’un cadre juridique
qui, pour l’essentiel, continue à être régi par le règlement général de la comptabilité
publique.

Le grand principe de la comptabilité publique qui domine l'exécution de la loi de


finances est celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables. Ce principe repose
traditionnellement sur l’objectif d’assurer un contrôle de régularité le plus étendu possible
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 131
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

de la gestion financière. Il s’entend d’une division organique et fonctionnelle des


compétences, renforcée par l’indépendance des autorités et l’incompatibilité des
fonctions.

§1. Les agents d’exécution du budget

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables implique des


fonctions des ordonnateurs avec celles de comptable. Ainsi les phases se rapportant à
l'exécution du budget sont accomplies par des agents différents, les uns accomplissent
des actes administratifs, décision d'engagements, les autres étant chargés de la
manipulation des fonds.

A. Les ordonnateurs
L’ordonnateur est, selon la conception héritée du droit franco-belge, un agent
d’autorité, administrateur élu ou nommé, qui, placé à la tête d’un ministère, d’une
collectivité, d’un établissement, d’un service, est amené à exercer, en sus de ses fonctions
administratives principales, des attributions financières en recettes ou en dépenses. C’est
donc seulement en sa qualité de décideur ou de chef de service qu’il est doté de celle
d’ordonnateur ; en d’autres termes, la fonction d’ordonnateur n’est jamais que l’accessoire
d’une mission d’administration exercée à titre principal.

1) Les différentes catégories d’ordonnateurs


Comme on vient de le préciser, l’ordonnateur est un décideur au sens où il est
l’autorité administrative qui prend la décision de la dépense et ordonne au comptable de
payer. Les ministres sont ordonnateurs principaux ; les gouverneurs de province sont
ordonnateurs de province ou ordonnateurs secondaires pour les services déconcentrés
des administrations civiles de l’Etat ; pour certaines opérations, des ordonnateurs
délégués sont nécessaires parce que les ordonnateurs principaux n'ont pas toujours la
possibilité matérielle de se prononcer sur l'ensemble des recettes et des dépenses relevant
de leurs attributions : ils bénéficient ainsi d’une délégation de signature de la part du
ministre (membres du cabinet, hauts fonctionnaires…) ou du gouverneur (directeur de
cabinet, services déconcentrés).

2) La responsabilité des ordonnateurs


La responsabilité des ordonnateurs est délicate à mettre en œuvre, notamment pour
les ordonnateurs principaux. Ces derniers sont dans la situation normale de responsabilité
des agents publics (faute personnelle, faute de service). Les politiques (ministres)
encourent à raison de l’exercice de leurs attributions, les responsabilités que prévoit la
Constitution : cela peut être tantôt la responsabilité politique par la mise en jeu collective
de la responsabilité du Gouvernement ou la révocation du ministre concerné; tantôt la
responsabilité pénale par la mise en accusation du ministre devant la cour suprême de
justice en cas de dépassement de crédits.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 132
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Quant aux autres ordonnateurs non politiques (fonctionnaires notamment) ils


encourent une responsabilité disciplinaire, pénale ou civile, sans préjudice des sanctions
qui peuvent être infligées au niveau de l’Administration. En pratique, la responsabilité
des ordonnateurs est très rarement engagée.

B. Les comptables publics

A la différence des ordonnateurs, c’est à titre principal et en leur qualité d’agents


publics spécialement chargés d’un emploi de comptable que les comptables publics
interviendront dans le processus d’exécution. L’autre différence, non moins notable, est
que les comptables ont l’exclusivité du maniement des fonds publics, laquelle entraîne
une responsabilité pécuniaire personnelle lourde.

Le comptable est l’agent qui assume, sous l’autorité du ministre des finances, les
tâches suivantes :

 L’encaissement de toutes les recettes des organismes publics ;


 Le paiement des dépenses de ces mêmes organismes, généralement sur ordre
des ordonnateurs ;
 La conservation des fonds des organismes publics ;
 La tenue de la comptabilité du poste comptable qu’il dirige.

1) Les différents comptables

Il existe plusieurs sortes de comptables :


 Les comptables du Trésor : ils sont dotés d’une compétence générale. Ils relèvent de
la Direction de la Comptabilité Publique du Ministère des Finances et /ou du Budget.
 Les autres comptables n’ont qu’une compétence d’attribution : comptables des
budgets annexes pour les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie des
budgets annexes, comptables spéciaux, comptables des administrations financières
chargés du recouvrement de certains impôts ou taxes qui ne relèvent pas d'un
comptable général (receveurs fiscaux, receveurs des douanes), comptables de fait,
ceux qui n'ayant pas la qualité de comptable d'une gestion de fait (immiscions dans
le maniement de deniers publics sans avoir qualité pour le faire). Ce qui conduit à la
mise en œuvre du régime de responsabilité propre aux comptables.

2) La responsabilité des comptables

Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des


opérations dont ils sont chargés. Cette responsabilité peut être engagée de son fait
personnel ou à raison de faits de ses subordonnés. C’est une responsabilité objective, la
seule constatation d’une irrégularité suffit pour le mettre en cause. Le comptable est
responsable de sa caisse sans qu'il soit nécessaire qu'une faute ait été prouvée. Dès lors
qu’un déficit ou un manquement en deniers est constaté ou qu’une dépense a été
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 133
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

irrégulièrement payée, la responsabilité pécuniaire du comptable est engagée. Les


comptables sont en conséquence tenus de constituer des garanties lors de leur entrée en
fonction : cautionnement, assurance personnelle. Tel n’est pas le cas en ce moment dans
notre pays.

§2. Les opérations d’exécution de la loi de finances / loi budgétaire

Non seulement l’exécution des opérations de recettes et de dépenses concerne


l’ordonnateur et le comptable public, mais elle doit en outre s’accomplir selon des
procédures réglementaires. Ces procédures sont caractérisées en bien des aspects d’un
formalisme parfois excessif, source de lenteur et de rigidité de l’action administrative qui
a conduit notamment en matière de dépenses publiques à l’utilisation du mécanisme de
débition d’office.

A. L’exécution des dépenses

Il existe une procédure de droit commun d’exécution de dépenses publiques (1)


laquelle est assouplie par l’existence des procédures dérogatoires (2).

1) La Procédure de droit commun en dépenses

Elle repose sur la distinction entre deux phases successives : la phase


administrative relevant de l’ordonnateur et la phase comptable qui est de la compétence
exclusive du comptable public.

a) La phase administrative de la dépense

Phase préalable à l’exécution comptable, celle-ci comporte trois opérations :


l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement qui sont réalisés par les ordonnateurs
principaux ou secondaires.

1°) L’engagement est l’acte par lequel un organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation d’où résultera une charge. C’est l’acte qui va rendre l’Etat
débiteur. L’engagement est un fait générateur de la dépense.
L’engagement n’est pas exactement un acte de décision dès lors qu’il ne se borne
pas toujours à constater une dette préexistante mais qu’il peut la créer. En dépenses,
on le sait, l’acte d’autorisation budgétaire n’ouvre qu’une simple faculté de dépenser,
sauf le cas où une dette existe préalablement.
2°) La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de
la dépense. Elle implique la vérification du service fait. La liquidation a pour effet de
rendre les dettes certaines dans leur principe et dans leur montant. Le processus de
liquidation englobe deux aspects, en premier lieu celui de la constatation ou
vérification de la dette, en second lieu, son calcul proprement dit. L’obligation de
constatation de la réalité de la dette repose sur une règle ancienne, celle du service
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 134
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fait au terme de laquelle le paiement des dettes des organismes publics est
subordonné à l’exécution matérielle intégrale des prestations par le créancier et à
leur exécution conformément aux stipulations initiales. Ce n’est qu’ensuite que peut
intervenir la liquidation au sein strict du terme, qui consiste à calculer ou vérifier le
montant de la dette.
3°) L’ordonnancement est l’acte donnant l’ordre au comptable de payer la dépense.
Cet ordre de payer est cette fois de la compétence exclusive de l’ordonnateur.
L’ordonnancement est une phase capitale dans l’exécution des dépenses, les
créanciers ne pouvant être payés sans l’intervention de cet acte. Le principe est que
les Ordonnateurs ne sont soumis à aucun délai impératif d’exécution et disposent
d’un pouvoir discrétionnaire en la matière. Toutefois en vue d’une meilleure
protection des créanciers contre les risques excessifs d’abus, il est conseillé dans le
cadre de la mise en œuvre de la chaîne des dépenses un délai d’exécution ne pouvant
dépasser 72 heures.

b) La phase comptable de la dépense

Le paiement constitue la phase comptable de l'exécution de la dépense. C'est l'acte


par lequel l'organisme public se libère de sa dette. La phase de paiement n’est pas une
phase de seul décaissement des fonds.

Le comptable procède aux vérifications (disponibilité des crédits, exacte imputation


de la dépense…) et vise ensuite l’ordonnance en s’assurant que le paiement a un caractère
libératoire. Outre le respect de la procédure budgétaire, le comptable vérifie que les
créances sur l'Etat ne sont pas atteintes par la prescription, et ce, pour éviter une
accumulation des dettes de l'Etat.

B. Les opérations d’exécution des recettes

La procédure de droit commun de l’exécution des recettes publiques est structurée


autour d’un découpage de l’opération en trois phases successives : les deux premières
incombent à l’ordonnateur, la 3e est du ressort exclusif du comptable. Elles concernent :

1) Le recouvrement des impôts directs

Les opérations administratives incombant à l’ordonnateur sont réalisées par les


services de la direction générale des impôts : ils constatent les droits, puis liquident l’impôt
et enfin émettent un ordre de recettes représenté par un rôle nominatif. L’ordre de
recettes est pris en charge par le comptable du Trésor Public, rendant celui-ci
personnellement et pécuniairement responsable du recouvrement de l’impôt.
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2) Le recouvrement des impôts indirects

Pour les impôts indirects, la séparation entre ordonnateurs et comptables est


pratiquement inexistante et supprime les phases préliminaires d’assiette et d’émission de
titre de perception, le comptable recouvrant directement les recettes.

La Direction Générale des Douanes et Accises recouvre diverses taxes sur les
marchandises, les produits pétroliers.

3) Le recouvrement des autres recettes

Les recettes domaniales sont recouvrées par les comptables de la direction générale
des recettes administratives, domaniales et des participations « DGRAD », en effet, le
recouvrement des condamnations pécuniaires (amendes civiles, pénales, administratives,
fiscales, frais de justice…) est réalisé par les comptables du Trésor.

§3. Illustration de l’exécution budgétaire en République démocratique


du Congo

Depuis le début des années 2000, les recettes de l’Etat ont sensiblement augmenté
allant de 500.000.000 de dollars américains à plus de 10.000.000.000 de dollars
américains en 2019.

A. L’exécution des recettes

De façon générale, les prévisions de recettes budgétaires de la loi de finances sont


établis sur base de l’évolution de la matière imposable ainsi que des améliorations
attendues du fonctionnement des régies financières de l’Etat. Celles-ci transmettent leurs
prévisions à la Direction de la Préparation et du suivi budgétaire du Ministère du Budget.

Par application de la pénultième, il est important d’indiquer que ces projections


sont faites sur base des éléments du cadrage macro-économique (application d’un
coefficient du cadrage sur la base estimée) à laquelle sont ajoutées les tendances des
trois dernières années ainsi que le calcul d’un pourcentage « d’effort de l’administration
fiscale ».

B. L’exécution des Dépenses

De façon générale, le constat qui se dégage après analyse des données transmises
par la Banque Centrale du Congo est qu’un grand écart apparaît entre les prévisions et
les réalisations.

Pour plus de détails, voir supra titre II (Leçons à tirer du processus d’élaboration,
d’exécution et de contrôle de loi de finances publiques).
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Section 2 : Le Contrôle de L’exécution du budget de l’Etat 49

La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution du budget.


Le contrôle de l’exécution du budget a toujours été ressenti comme une nécessité
primordiale afin d’assurer d’une part le respect de la légalité budgétaire, c’est-à-dire la
conformité de l’exécution administrative et comptable aux règles de droit, d’autre part
celui de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement.
A cette préoccupation initiale est venue s’ajouter celle complémentaire d’une
évaluation de la qualité de la gestion financière publique, une évaluation réalisée
simultanément ou de manière distincte dans le cadre des mécanismes de contrôle.
Pour protéger les deniers de l’Etat, plusieurs formes de contrôle ont été mises en
œuvre : le contrôle a priori et le contrôle a posteriori, les contrôles externes et internes.50
Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant les
finances publiques. Il est préventif et s’efforce justement de prévenir les irrégularités.
Son inconvénient provient du fait qu’utilisé abusivement, il risque de paralyser l’action
administrative.
Le contrôle a posteriori intervient alors que la procédure de recette et de dépense
est déjà totalement réalisée, en sanctionnant les irrégularités commises. Si ce contrôle
évite la paralysie de l’action administrative générée par le contrôle a priori, il n'en est pas
moins dépourvu d'inconvénient en ce qu’il est moins protecteur des deniers publics, car
les conséquences d’irrégularités budgétaires sont souvent difficilement réparables. A titre
indicatif, en cas de dépenses engagées irrégulièrement, il ne reste, le plus souvent au
Parlement qu’à couvrir ces irrégularités. Le contrôle en matière budgétaire tente
d’instaurer un équilibre entre ces deux types de contrôle.
En s’intéressant aux organes chargés du contrôle des opérations budgétaires, on
peut relever trois types de contrôle : les contrôles administratifs, le contrôle politique et
le contrôle juridictionnel.

§1. Les contrôles administratifs

L'exécution des lois de finances fait l'objet d'un encadrement et d'une surveillance
approfondis de la part de différents services et corps administratifs relevant des ministères
ayant les finances et/ou le budget dans leurs attributions.

49 BOUVIER (M), ESCLASSAN (M.C.), LASSALE (J.P.) : Finances Publiques, précité, p. 409.
50 BERTONI (P) : Finances Publiques, préc. p.50.
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Les contrôles administratifs sont des contrôles internes, réalisés a priori par certains
corps, agents ou instances spécialisées de l’Etat et portant à la fois sur les ordonnateurs
principaux ou secondaires et sur les comptables. La direction du contrôle budgétaire et la
Direction de Trésorerie exercent les contrôles internes à l’administration avant le paiement
de la dépense.
Les contrôles administratifs, variés, relèvent soit du pouvoir hiérarchique au sein
d’une même administration, soit du rôle spécial joué par le ministre des Finances et son
administration.

A. Les contrôles hiérarchiques

Le contrôle hiérarchique est le contrôle exercé par le supérieur sur ses


subordonnés.
a) Le contrôle des ordonnateurs résulte de leur position hiérarchique qui donne au
Ministre les pouvoirs nécessaires. Il s’exerce par la vérification des rapports et
documents adressés périodiquement par les ordonnateurs secondaires à
l’Administration Centrale et, éventuellement, par l’intermédiaire des corps de contrôle
(les contrôleurs des dépenses engagées).
b) Le contrôle des comptables est assuré au sein de la hiérarchie. Il est naturellement
diligenté par le Secrétaire Général aux Finances ou le Directeur Chef de Service de la
comptabilité publique et exécuté par les contrôleurs des Finances qui ont un pouvoir
à compétence restreinte. Les contrôleurs des finances ont pour mission de vérifier
l’exactitude et la réalité de toutes les opérations des recettes et des dépenses
effectuées par les comptables publics et de veiller à l’application des dispositions des
articles 52, 53, 54 et 110 du Règlement Général de la Comptabilité Publique et des
instructions s’y rapportant. Ils sont également chargés de surveiller l’organisation et la
gestion des dépôts du matériel remis aux chefs de service. Ils sont tenus de signaler
tous les abus constatés dans la gestion de matériels et dans la constitution de stocks
dépassant les besoins normaux.
Un autre contrôle est assuré par les inspecteurs des finances, chargés de vérifier
directement la régularité de leurs opérations et de leurs comptes. Il s’étend aux
comptables relevant d’autres ministères, voire d’organismes spéciaux tels que la Caisse
d’Epargne, Institution Nationale de Sécurité Sociale.
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B. Les contrôles exercés sur les ordonnateurs par l’administration des Finances

Ces contrôles sont réalisés par le Ministre des Finances, les comptables publics et
l’Inspection Générale des Finances.
1) Le ministre ayant les Finances et/ou le Budget dans ses attributions exerce
directement en personne ou par l’intermédiaire des contrôleurs financiers, une
surveillance permanente sur les opérations d’exécution du budget effectuées par les
ministres (visa, comptabilité administrative) et même sur leur activité réglementaire
(contreseing).
S’agissant du contrôle de l’engagement, il est entendu que le contrôleur examine la
régularité des opérations d’engagement qui sont effectuées par l’Ordonnateur. Il
vérifie tous les actes qui se traduisent par une dépense immédiate ou future. Toute
proposition d’engagement doit être soumise au contrôleur avec pièces justificatives
sauf en cas d’engagement automatique pour les dépenses de personnel, pour les
effectifs existants. Il doit s’assurer de l’imputation de la dépense, de la disponibilité
des crédits, de l’exactitude de l’évolution de la dépense.
2) Les comptables vérifient, au moment de régler les dépenses et les recettes, la
régularité budgétaire des opérations qui leur sont ordonnées.
3) Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances51
Le contrôle de l’Inspection des Finances porte sur l’ensemble du secteur public. La
fonction de contrôle, sous la forme d’audit interne est exercée par l’Inspection
Générale des Finances dont la mission consiste à auditer l’ensemble des
administrations financières ainsi que toutes les entreprises bénéficiant, à un titre ou
à un autre, d’un financement de la part de l’Etat. Le statut et surtout les missions
ainsi définies de l’Inspection Générale des finances en font tout autant un corps
d’expertise qu’un corps de contrôle traditionnel ; les méthodes du contrôle vont de
l’approche la plus classique (contrôle sur les comptables) à la plus moderne
(enquêtes et audit). Les Inspecteurs des Finances sont nommés par le Président de
la République sur proposition conjointe des Ministres des Finances et de la Fonction
Publique.

Les Inspecteurs des Finances exercent sur les ordonnateurs secondaires une
surveillance financière générale qui donne au Ministre des Finances une vue sur
l’ensemble de l’activité administrative. Pendant plus d’une décennie, soit de 1990 à 2001,
l’Inspection Générale des Finances n’a pas pu jouer son rôle. Depuis 2001, le contrôle
s’est amélioré. Le corps semble cependant avoir pris de l’âge et nécessite non seulement
un renouvellement des unités mais également un renforcement des capacités.

51 Ordonnance n°87-323 du 15/09/1987 portant création de l’Inspection Générale des Finances, telle que modifiée et complétée à
ce jour.
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§2. Le contrôle politique ou parlementaire

Dans le schéma des contrôles de l’exécution des lois de finances, le contrôle politique
opéré par le Parlement tient en principe la première place. Ayant initialement autorisé la
mise en œuvre des opérations de recettes et de dépenses, il doit donc en suivre le
déroulement puis se prononcer sur l’exécution définitive du budget.
Sur le plan strictement juridique, le contrôle parlementaire devrait être le principal
contrôle en raison des prérogatives constitutionnelles conférées au parlement en matière
budgétaire. Dans beaucoup des pays, cette mission de contrôle est devenue presque
l’unique activité du parlement. Or, le contrôle de l’exécution du budget ne retient guerre
son attention. C’est tout d'abord grâce à ses pouvoirs généraux de contrôle que le
parlement pourrait exercer un contrôle de l’exécution du budget, en recourrant
notamment aux commissions d’enquête et de contrôle ou par l’interpellation ou la mise
en jeu de la responsabilité du gouvernement.
Par ailleurs, le vote d’une loi de finances rectificative peut être l'occasion de critiquer
l’exécution du budget.
Le Parlement peut également utiliser la procédure des questions écrites.
Enfin, le contrôle du parlement peut s’exercer à l’occasion du vote de la loi de
règlement. Le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des
encaissements des recettes à des ordonnancements se rapportant à une même année;
Il ratifie en outre les ouvertures de crédits non autorisées par la loi de finances de l'année
ou une loi rectificative. Il faut noter qu’en général, le projet de loi de règlement est voté
sans discussion au fond alors qu’il aurait dû faire l’objet d’un contrôle efficace.
De façon générale, l’autorité financière du Parlement ne peut être garantie que
dans la mesure où les assemblées elles-mêmes disposent de pouvoirs de contrôle en cours
d’exécution et lorsque le budget est exécuté.
A noter que pour la préparation du Budget 2005, la Commission Economique et
financière de l’Assemblée Nationale a été associée aux Conférences budgétaires et aux
discussions sur l’esquisse et les grandes masses du projet 2005. Ce fut une première dans
l’histoire budgétaire de la République. Cette formule de dialogue permet de faciliter la
discussion budgétaire et d’anticiper sur les obstacles éventuels de la plénière. Les bailleurs
de fonds qui ont conseillé cette formule espèrent voir le Parlement jouer son rôle de
contrôle et surtout le suivi des états budgétaires.
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§3. Le contrôle juridictionnel

Il est réalisé par la Cour des Comptes conformément aux dispositions de l’article
178 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à ce jour. Elle relève de
l’Assemblée Nationale. C'est une juridiction composée en principe, des magistrats
inamovibles recrutés principalement par la voie de concours.

A. Historique de la Cour des Comptes

La création de la Cour des Comptes au Congo remonte à la période coloniale.


L’article 13 de la Charte Coloniale du 18 octobre 1908 soumettait les finances publiques
de la Colonie du Congo Belge à la vérification de la Cours des Comptes de Belgique.
Le législateur colonial confirma dans la loi fondamentale du 19 mai 1960 l’existence
d’une Cour des Comptes (article 243) quand bien même dans la pratique les finances de
la jeune République restèrent soumises à la vérification de la Cour des Comptes de
Belgique, du moins pour l’exercice budgétaire de 1960 (article 254).
C’est finalement au courant du 2e trimestre de 1963 que par une loi du 16 avril
1963 portant organisation d’une Cour des Comptes que fut instituée la Cour des Comptes,
existence conformée par la constitution de Luluabourg du 1er avril 1964.
Supprimée pendant deux ans entre 1965 et 1967, la Cour des Comptes a en réalité
exercé ses missions après la publication des ordonnances-Lois n° 87-005 du 06 février et
n°87-032 du 22 juillet 1987.
Il faut noter toutefois qu’auparavant, en janvier 1983, une Commission
Parlementaire instituée par la loi n° 001 du 12 janvier 1983 devait faire office de Cour des
Comptes.

B. Les pouvoirs de la Cour des Comptes

Ils sont définis dans les dispositions de l’article 180 de la Constitution du 18 février
2006 telle que modifiée à ce jour et des articles 24 et suivants de la loi organique. A cet
effet, la Cour des Comptes :

- dispose d'un pouvoir général et permanent de contrôle de la gestion des


finances, des biens et des comptes du pouvoir central, de la province, de l’entité
territoriale décentralisée et de ses organismes auxiliaires ainsi que de toute
personne de droit public ou privé visée à l’article 2 alinéa 2 de la présente loi
organique (Art. 24).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 141
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- juge les comptes des comptables publics principaux assignataires des recettes
ou des dépenses. Elle juge aussi les comptes que lui rendent les personnes
qu'elle a déclarées comptables de fait (Art. 25).
- veille au respect des délais de production des comptes par les comptables
publics principaux assignataires. Elle condamne à l’amende les comptables
publics principaux assignataires et les personnes qu’elle a déclarées comptables
de fait pour retard dans la production de leurs comptes. Le montant maximum
de l’amende pour retard dans la production du compte est égal à un mois de la
rémunération du comptable public concerné (Article 26).
- condamne à une amende, pour immixtion dans les fonctions de comptable
public, toute personne déclarée comptable de fait qui n’a pas fait l’objet d’une
condamnation pénale pour les mêmes opérations.
Le montant de l’amende tient compte de l’importance et de la durée de la
détention ou du maniement des fonds et valeurs, sans que ce montant puisse
excéder le total des sommes indûment détenues ou maniées (Article 27).
- vérifie sur pièces et sur place la régularité des opérations des recettes, des
dépenses, de trésorerie et de patrimoine enregistrées dans les comptabilités
publiques. Elle s’assure de la mobilisation optimale des recettes ainsi que de
l’économie, de l’efficience et de l’efficacité des crédits, fonds et valeurs gérés
par les services du pouvoir central, de la province et de l’entité territoriale
décentralisée et par toute autre personne morale de droit public ou de droit
privé soumise à son contrôle (Article 28).
- évalue les politiques, les programmes et les actions publics mis en œuvre et lui
transmis, selon le cas, par le Gouvernement ou le Gouvernement provincial,
l’organe exécutif de l’entité territoriale décentralisée ainsi que les responsables
des entreprises ou établissements publics et les organismes auxiliaires.
Cette évaluation donne lieu à des observations accompagnées de
recommandations.
A ce titre, le Gouvernement ou le Gouvernement provincial, le collège exécutif
de l’entité territoriale décentralisée et les responsables susvisés sont tenus de
lui transmettre tous les documents y afférents dès leur adoption à leur niveau
et après leur approbation par le Parlement, l’Assemblée provinciale, l’organe
délibérant local, l’assemblée générale, le conseil d’administration ou, le cas
échéant, l’autorité hiérarchique ou de tutelle. La Cour des comptes suit la mise
en œuvre de ses recommandations (Article 29).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 142
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- assure, au niveau du pouvoir central, de la province et de l’entité territoriale


décentralisée, la vérification des comptes et celle de la gestion de l’entreprise
du portefeuille, de l’établissement et service publics. Les organismes désignés
ci-dessus transmettent à la Cour des comptes leurs comptes annuels dans les
trois mois de leur adoption par l’assemblée générale, le conseil d'administration
ou l'organe en tenant lieu.
A défaut de production des comptes dans le délai fixé ci-dessus, le principal
responsable de l’entité ou son gestionnaire est passible d’une amende
conformément à l’article 129 de la loi relative aux finances publiques. La Cour
des comptes reçoit dans le même délai les rapports des commissaires aux
comptes de ces entités. En outre, les responsables des corps de contrôle
relevant de l’exécutif du pouvoir central, provincial et de l’entité territoriale
décentralisée, transmettent à la Cour des comptes les rapports dans lesquels
sont consignées des observations relatives à la gouvernance et aux états
financiers de ces organismes (Article 30).
- contrôle les personnes qui bénéficient d'un concours financier du pouvoir
central, de la province ou de l’entité territoriale décentralisée et toute
organisation privée autorisée à percevoir des taxes parafiscales, des impositions
de toute nature, des cotisations légalement obligatoires ou qui bénéficie d'un
mécénat donnant lieu à un avantage fiscal.
Elle contrôle la conformité entre les objectifs de ces organisations et les
dépenses ouvrant droit aux bénéfices des donateurs à un avantage fiscal ou
parafiscal au titre d'impôt, droits, taxes et redevances.
Le contrôle se limite au compte d'emploi du concours financier et/ou du
bénéfice des avantages fiscaux et parafiscaux. Si l'organisme ne produit pas le
compte d'emploi, le contrôle porte sur l'ensemble des comptes et sur la gestion
de cet organisme (Art 31).
C. Les justiciables de la Cour des Comptes

Les justiciables de la Cour des comptes pour faute de gestion en matière de


discipline budgétaire et financière sont :
1. les contrôleurs budgétaires ;
2. les comptables publics ;
3. les ordonnateurs autres que les responsables du Parlement, des Assemblées
provinciales et des organes délibérants des entités territoriales décentralisées,
les membres du gouvernement et des gouvernements provinciaux ainsi que les
membres des exécutifs des entités territoriales décentralisées ;
4. tout responsable ou agent des entreprises publiques, des établissements ou
organismes publics.
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Les ordonnateurs responsables du Parlement, des Assemblées provinciales et des


organes délibérants des entités territoriales décentralisées, les membres du
gouvernement et des gouvernements provinciaux ainsi que les membres des exécutifs de
l’entité territoriale décentralisée répondent de leurs fautes de gestion devant les organes
politiques compétents.

La sanction pour faute de gestion réside dans la condamnation de la personne


incriminée, à une amende dont le montant ne pourra atteindre le double du traitement
ou salaire brut annuel alloué à la date de l’infraction sans être inférieur au quart.

Outre la peine ci-dessus, le fonctionnaire encourt une sanction disciplinaire, civile


et/ou pénale.

L’auteur d’une faute de gestion n'est passible d'aucune sanction s'il est établi qu'il
a reçu un ordre écrit, pour autant qu’il ne soit pas manifestement illégal, de sa hiérarchie
ou d'une personne légalement habilitée à donner pareil ordre, après un rapport
circonstancié fait par lui à ce sujet.

L'ordre ou l'autorisation est joint aux pièces ayant fait l'objet du contrôle. Dans ce
cas, la responsabilité du donneur d’ordre, supérieur hiérarchique ou de la personne
légalement habilitée, se substitue à celle de son subordonné.

Le comptable public principal assignataire refuse de payer toute dépense entachée


d’irrégularités. A cet effet, il renvoie le dossier de la dépense à l’ordonnateur avec ses
observations (Article 33).

Aux termes de l’article 34, la Cour des comptes assiste le Parlement, l’Assemblée
provinciale, l’organe délibérant de l’entité territoriale décentralisée, le Gouvernement, le
Gouvernement provincial et l’exécutif de l’entité territoriale décentralisée dans le contrôle
de l’exécution des lois de finances, des édits budgétaires et des décisions budgétaires.

A cet effet, elle transmet chaque année au Parlement, à l’Assemblée provinciale et


à l’organe délibérant de l’entité territoriale décentralisée, ses observations sur le compte
général du pouvoir central, le compte général de la province et le compte général de
l’entité territoriale décentralisée.

La Cour soumet chaque année aux institutions et organes précités un rapport


contenant ses observations sur le projet de loi portant reddition des comptes, le projet
d’édit ou de décision portant reddition des comptes du dernier exercice clos.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 144
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En outre, à l’occasion de chaque session budgétaire, elle saisit les institutions et


organes susmentionnés de ses observations sur le rapport d’exécution du budget en cours
au premier semestre. A cet effet, il est fait obligation au Gouvernement, aux
Gouvernements provinciaux et aux collèges exécutifs des entités territoriales
décentralisées de transmettre à la Cour des comptes au plus tard le 15 août de l’exercice
considéré les éléments portant sur l’exécution du budget au premier semestre.

Notons également qu’aux termes de l’article 35 de la loi organique, la Cour des


comptes est investie des fonctions de Commissaires aux comptes de l’Etat. A ce titre, elle
certifie la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes du pouvoir central, des provinces
et des entités territoriales décentralisées. Le rapport de certification est joint au rapport
de la Cour des comptes qui accompagne le projet de loi, le projet d’édit ou de décision
portant reddition des comptes.

Elle joue également le rôle de conseiller du Président de la République, du


Parlement, des Assemblées provinciales, de l’organe délibérant de l’entité territoriale
décentralisée, du Gouvernement, du Gouvernement provincial et du collège exécutif de
l’entité territoriale décentralisée, en matière des finances publiques: A ce titre, elle
procède à tout contrôle de la gestion des finances et des biens publics sur requête du
Président de la République, du Parlement, de l’Assemblée provinciale, de l’organe
délibérant de l’entité territoriale décentralisée, du Gouvernement, du Gouvernement
provincial et de collège exécutif de l’entité territoriale décentralisée. Elle peut être associée
aux missions d’évaluation et de contrôle des différentes commissions des institutions et
organes précités.

Comme on peut le constater, il s’agit d’un pouvoir est général et permanent. Les
matières à contrôler ne connaissent aucune limitation légale.
A titre indicatif, on peut citer :
 Le Compte Général du Trésor
 Les Comptes des Comptables Publics ;
 Les Comptes des Etablissements Publics ;
 Les fautes de gestion en matière de discipline budgétaire et financière ;
 Les Comptes d’emploi des organismes privés bénéficiaires du concours de
l’Etat, des Entités administratives décentralisées ou de tout autre organisme
public ;
 Les Comptes relatifs aux sommes dues à l’Etat au titre de prêts et de
garantie d’emprunts ;
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 Le service de la dette publique ;


 Les Comptes des organismes des budgets annexes…
Le contrôle de la Cour des Comptes porte essentiellement d’une part sur l’exactitude,
la légalité, la régularité pour les opérations budgétaires et comptables et d’autre part sur
l’efficacité, l’efficience et l’économie pour les opérations de gestion des Entreprises
Publiques.
Les justiciables de la Cour sont notamment :
 Les comptables publics ;
 Le caissier de l’Etat ;
 Les comptables de fait ;
 Les fonctionnaires et agents de l’Etat ou des entités administratives
décentralisées ;
 Les responsables ou agents des établissements publics et organismes privés
subventionnés ;
 Les autorités adjudicatrices.
La notion de justiciable de la Cour des Comptes englobe toute personne civile ou
militaire, impliquée, avec ou sans qualité, dans les opérations et la gestion des finances
et biens publics.
La juridiction de la Cour des Comptes s’étend sur toute l’étendue du territoire
national et, à l’extérieur du pays, aux missions et représentations diplomatiques.

D. Composition, organisation et fonctionnement

Conformément à l’article 8 de la loi organique n°18/024 du 13 novembre 2018, la


Cour des Compte est composée du Premier président, des présidents des Chambres, des
conseillers maîtres, des conseillers référendaires et des conseillers ; du Procureur général
assisté d’un ou de plusieurs premiers avocats généraux et d’un ou de plusieurs avocats
généraux choisis, selon le cas, parmi les présidents des Chambres, les conseillers maîtres
et les conseillers référendaires.

Conformément aux dispositions de l’article 40 et suivants de la loi organique, les


organes de la Cour des comptes sont :
- le Conseil supérieur de la Cour des comptes ;
- les formations de la Cour des comptes.
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E. Procédure devant la Cour des Comptes

1) Une procédure contradictoire


La procédure devant la Cour des Comptes est contradictoire, c’est-à-dire qu’aucun
contrôle de la Cour ne peut être finalisé sans que le contrôlé n’ait pris connaissance des
faits lui reprochés et n’ait eu l’occasion de s’expliquer. C’est pourquoi les rapports de
contrôle se font en deux étapes :
 D’abord un rapport préliminaire est rédigé et transmis au contrôlé qui a l’obligation
de réagir dans un délai maximum de deux mois ;
 Ensuite, ce n’est qu’après avoir pris en compte les réponses au rapport préliminaire
que la Cour des Comptes établit son rapport définitif.
En plus des jugements qu’elle rend, la Cour établit des rapports qui consistent en
des recommandations exigeant des actions correctives de la part des Services de l’Etat et
des entités décentralisées, ainsi que des établissements publics.

2) Le jugement des comptes


La Cour des Comptes peut juger tout fonctionnaire ou agent de l’Etat et des entités
décentralisées, tout responsable ou agent des établissements publics, auteur d’une
infraction de gestion.

3) Mécanisme de contrôle
La régularité du compte est appréciée à partir de l’examen de toutes les opérations
effectuées par le comptable et des pièces justificatives produites à l’appui de ces
opérations.

4) Résultat du contrôle
A l’issue du contrôle, la Cour peut prendre comme décision, selon les cas :
- soit un arrêt de décharge lorsque les comptes sont réguliers ;
- soit un arrêt de débet en cas d’irrégularité ; cet arrêt condamne le comptable à payer
les sommes manquantes ;
- soit un arrêt déficitaire (compte de débit).
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TITRE III : LES LECONS A TIRER DU PROCESSUS D’ELABORATION,


D’EXECUTION ET DE CONTROLE DE LA LOI DE FINANCES

Les développements précédents nous ont permis de dégager d’une part les
différents aspects du processus d’élaboration du budget de l’Etat, processus à la fois
technique et politique fort complexe (Chapitre I) ; d’autre part, on s’interrogera sur
l’efficacité des mécanismes de contrôle des finances publiques en général (Chapitre II).
Enfin, on s’attardera sur la problématique de la transparence et de la performance des
finances publiques et leur incidence sur la gestion budgétaire (chapitre III).

CHAPITRE I : L'ELABORATION DE LA LOI BUDGETAIRE, UNE QUESTION


TECHNIQUE & POLITIQUE

Section 1 : Un processus budgétaire complexe : réflexion en matière de


conclusion

L'élaboration de la loi de finances de l'année s'insère dans un processus complexe


et ininterrompu faisant intervenir plusieurs acteurs. Les choix faits à cette occasion
s'inscrivent dans une chaîne de décisions, qu'il s'agisse des décisions pluriannuelles par le
jeu des reports de crédits, des autorisations et des lois de programmes ou intra-annuelles,
par le jeu des collectifs et de la régularisation budgétaire.
Les méthodes budgétaires classiques se sont traduites par une série de règles et de
procédures juridiques dont l'ensemble forme le droit budgétaire et dont l'objet est de
garantir que l'exécution du budget par le Gouvernement et par son administration est
conforme aux autorisations données par le Parlement.
Il faut retenir que les méthodes budgétaires forment un cycle à quatre temps
complet avec partage des compétences : le budget est préparé par le Gouvernement,
voté par le Parlement, exécuté par l'administration sous l'autorité du Gouvernement et
contrôlé par le Parlement. La finalité du budget est la dépense ou plus exactement les
objectifs que la dépense permet de financer. La recette n'existe que comme moyen de
financement de la dépense. A noter que la prise en compte de notions nouvelles d'utilité,
d'efficacité et de rentabilité de la dépense publique a conduit à l'introduction de la
technique de rationalisation des choix budgétaires : définition et choix des objectifs
poursuivis, étude des moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs et choix de
leurs connaissances optimales, direction par objectif et contrôle de gestion,
programmation budgétaire pluriannuelle. Cette technique a donné dans certains pays
notamment en France des résultats peu satisfaisants, du moins à la hauteur des ambitions
qui avaient été affichées. Pour le cas qui nous occupe, les pouvoirs publics devront
s'investir pour appliquer cette technique moderne : faire des dépenses économiquement
utiles.
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L’allocation des recettes entre les différents services de l’administration a pour finalité
de produire des biens qui sont mis à la disposition des ménages et des entreprises. C’est
pour dire que les produits administratifs ont une utilité collective (par opposition à l’utilité
individuelle des biens produits par les entreprises) dont l’obtention constitue l’objectif final
de l’Etat. D’où la nécessité pour le Ministre des Finances de libérer les frais de
fonctionnement. Gouverner, c’est dépenser. On peut ajouter que c’est surtout faire des
dépenses économiquement utiles.
Le budget est un acte politico-administratif opérationnel. De façon générale, tous les
Etats sont demeurés pour l'essentiel libéraux en matière économique et largement
interventionnistes dans la production et la répartition des revenus. Les objectifs poursuivis
paraissent être les suivants :
 Assurer les fonctions qui ne relèvent pas du marché telles que les fonctions
régaliennes (ordre, diplomatie, défense, finances) et culturelles (recherche,
éducation) ; curieusement, certaines fonctions régaliennes n’ont pas été assurées
sous la IIe République, telles la diplomatie et l’ordre public, cette dernière fonction
ayant été assurée pour le compte et le profit de la sécurité personnelle du détenteur
du pouvoir suprême. Les fonctions culturelles ont été systématiquement rejetées et
oubliées par les pouvoirs publics ;
 Assurer le bon fonctionnement de l’économie par la réglementation des marchés et
par la participation directe ou indirecte à certaines productions. A ce titre l’Etat
exerce, comme une entreprise, des fonctions marchandes (transport, agriculture,
logement) ;
 Prévenir, guérir ou corriger les injustices, les inégalités et les handicaps résultant ou
non du fonctionnement de l’économie de marché en vue d’assurer entre les
ménages une répartition des revenus et des richesses conforme à une certaine
conception de la justice sociale et de la solidarité et exercer ainsi des fonctions
sociales ; santé, emploi, assistance, sécurité sociale ;
 Réguler l’activité économique dans l’espace (aménagement du territoire,
environnement) et dans le temps (croissance) de manière à assurer le plein emploi
dans l’équilibre des prix et de la balance des paiements. Le Gouvernement de
Transition issu de l’Accord Global et Inclusif l’a fait dans le cadre du programme
d’urgence de réhabilitation et de reconstruction initié avec le concours des
partenaires bilatéraux et multilatéraux.
L’Etat ne vend pas la plupart des biens collectifs qu’il produit ou il les vend, ou les
fait vendre, à un prix inférieur à leur coût. Il lui faut donc se procurer les moyens financiers
nécessaires pour produire ces biens. C’est le rôle du prélèvement fiscal et des emprunts.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 149
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Le rôle des impôts est de transférer à l’Etat une partie des revenus des ménages et des
entreprises. Il traduit un transfert de pouvoir d’achat. La demande de biens et services de
l’Etat entrant en concurrence avec celle des ménages, des entreprises ne peut s’exercer
que sur les ressources disponibles dans l’économie. Aussi, le budget est un exercice
d’allocation de ressources rares entre des objectifs multiples, un exercice d’optimisation
sous contraintes d’une fonction d’utilité collective.
La pression fiscale, qui représente la part des recettes publiques dans le revenu
national, est une caractéristique du régime économique. Elle ne peut être fixée
arbitrairement ni varier rapidement en hausse sans faire apparaître des réactions diverses
de refus de l’impôt. Prélèvement obligatoire, l'impôt a, en effet, un coût et une utilité
spécifique qui vient grever l’utilité des objectifs qu’il permet de financer. Mais la notion
d’utilité collective demeure abstraite, controversée et non mesurable. Le niveau de la
pression budgétaire et la répartition des ressources publiques entre les objectifs de l’Etat
relève en pratique de la tradition, de l’empirisme et de l’épreuve de force.
Les recettes et les dépenses budgétaires dépendent des principaux agrégats de la
comptabilité nationale : la consommation, l'investissement, l'épargne, la production, les
revenus, la balance des paiements. Le budget dépend de la variation de ces agrégats,
c'est-à-dire de la conjoncture. Il influe également sur ces agrégats.
Les modalités de financement du solde général modifient l'impact du budget sur le
revenu. Les politiques budgétaire et monétaire sont donc étroitement liées dans
l'instrumentation conjoncturelle et dépendent étroitement de la situation du marché.
L’impact conjoncturel du budget, s'il est certain, est également complexe. Le budget
n'est pas un instrument commode de politique conjoncturelle, ce qui ne signifie pas qu'il
ne faille pas l'utiliser. Il faut seulement en connaître les limites. Lorsque des variations
de dépenses sont prévues, il faut des délais plus ou mois longs pour que l'exécution suive
la décision. Or, en matière conjoncturelle, il faut souvent agir rapidement et la lenteur de
réaction des masses budgétaires obère l'utilité du budget pour régler l'action
conjoncturelle.
En théorie, lorsque la politique économique est correctement réglée, l'économie
connaît une croissance à moyen terme assurant à la fois le plein emploi et l'équilibre.
Dans ce cas, la pression budgétaire ne peut varier que dans la mesure où varient les
paramètres de la croissance.
Les objectifs étant fixés, l'économie étant réglée dans le cadre d'une croissance
équilibrée, la pression budgétaire étant déterminée, il faut rechercher la meilleure
combinaison des moyens à mettre en œuvre. La recherche d'une meilleure rentabilité
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 150
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des services conduit à des analyses de coût – avantage. Pour effectuer les comparaisons,
l'administration expérimente les méthodes qui permettent d'apprécier non plus la
régularité juridique de la gestion mais également sa qualité au regard de l'objectif
poursuivi afin éventuellement de le remettre en cause si nécessaire. Les nouvelles
méthodes entraînent une extension de l’horizon budgétaire et la loi budgétaire acquiert
une dimension pluriannuelle. Le budget apparaît ainsi comme un ensemble de structures
comptables et statistiques, dont certaines ont une valeur juridique et décrivent les
processus par lesquels les ressources prélevées par l’Etat sur l’économie sont
transformées en utilité collective.

Section 2 : Un Parlement pour quel rôle à jouer

Le rôle du Parlement s’est transformé en fonction de l’évolution des finances


publiques. Cette transformation s’est faite en deux étapes : de la période classique à la
période contemporaines.

§1. Période classique


Au 19e siècle, le cadre de l’Etat libéral, les prérogatives fiscales reconnues au
Parlement avaient amené à conférer au Législatif le pouvoir de décision en matière
budgétaire ; le parlement exerce un contrôle étroit sur l’action du Gouvernement au point
que le système institutionnel ressemblait davantage au régime d’assemblée qu’au régime
parlementaire ; la transformation de la prévision budgétaire s’est accompagnée à
l’évidence d’une transformation de l’intervention parlementaire.
Le pouvoir de décision budgétaire du parlement était, à l'époque, un pouvoir
exclusif, discrétionnaire et incontrôlé. Exclusif, le Gouvernement en effet ne pouvait
prendre aucune décision budgétaire par lui-même. Il était obligé de passer par le
Parlement, notamment pour obtenir des acomptes provisoires ou apporter des correctifs
aux prévisions initiales.
Discrétionnaire, les assemblées pouvaient décider souverainement. Elles n’étaient
nullement liées par le projet du Gouvernement qui ne constituait qu’une simple base de
départ, largement remaniée d’ailleurs. Incontrôlé : aucune discipline ne venait encadrer
la décision parlementaire, notamment en matière de délai, et aucune autorité extérieure
ne pouvait intervenir.

§2. Période moderne


Dès le début du 20e siècle, la situation a sensiblement varié avec l’interventionnisme.
Tout d’abord, si le parlement reste, en principe, compétent pour prendre chaque année
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 151
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les décisions annuelles initiales, le pouvoir de décider ne possède plus les mêmes
caractères qu’autrefois. Il n’est plus exclusif puisqu’il peut être délégué ou suppléé. Il n’est
plus, par ailleurs, discrétionnaire, la marge d’initiative étant réduite tant en matière de
dépenses qu’en matière de recettes. En matière de recettes, le Parlement est lié par le
projet gouvernemental et en matière de dépenses par ses décisions antérieures. Enfin, le
pouvoir de décision n’est plus incontrôlé. Il est inséré dans des disciplines de procédure
assez étroites. En outre, des autorités externes ont un droit de regard et des pouvoirs de
sanctions efficaces.
Mais surtout, la nature même du pouvoir de décision budgétaire du Parlement a
radicalement changé. En votant la loi budgétaire de l'année, le Parlement ne décide plus
comme autrefois des dépenses et des recettes que le Gouvernement serait chargé
d'exécuter. Tout d'abord, la loi budgétaire ne contient qu'une totalisation globale que le
Gouvernement précise dans des annexes explicatives. Le pouvoir de décision n'a
cependant qu'une portée formelle. En revanche, beaucoup plus important est le pouvoir
du Gouvernement d'apporter des corrections aux décisions initiales.
En d'autres termes, en votant la loi budgétaire de l'année, le Parlement adopte un
plan financier que le Gouvernement n'est pas tenu d'exécuter tel quel, mais qu'il peut au
contraire modifier par ses propres décisions. C'est dire que le pouvoir de décision du
Parlement n'est qu'un pouvoir de décision-cadre qui n'enferme pas l'action du
Gouvernement dans des limites strictes. Dans le cadre ainsi fixé, et dans la limite de ses
compétences, le Gouvernement tout à la fois décide et exécute. Les lois de finances
évoquent un peu la technique des lois-cadres. La séparation simple entre le Parlement
décidant et le Gouvernement exécutant n'a plus de raison d'être.
S'agissant des décisions modificatives en cours de gestion, le Gouvernement dispose
de compétences étendues qui restreignent d'autant la portée des décisions parlementaires
initiales.

§3. Situation particulière en République démocratique du Congo


Au regard de l'évolution des compétences juridiques du parlement, ainsi que des
diverses formes de rigidité budgétaire analysées précédemment, il y a lieu de se poser la
question de savoir si les débats parlementaires ont encore de l'intérêt. Il semble que la
tendance générale serait de répondre par la négative. Le cas de la République
démocratique du Congo pendant le règne du Parti Etat (2ème République) comme après
les deux premières législatures de la troisième République (2006 - 2018) est assez
révélateur de la dégradation des compétences du parlement en matière de décision
budgétaire.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 152
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Aussi certains auteurs ont-ils estimé et non sans raison que l'intervention
parlementaire en matière budgétaire n'aurait plus qu'une importance négligeable.
Désormais, le centre d'intérêt se situerait pour les élus, soit en aval du côté de la loi
de règlement et du contrôle a posteriori de la gestion budgétaire, soit en amont, du côté
des lois programmes.
A titre comparatif, dans la plupart des pays occidentaux, on a cherché à renforcer
le contrôle budgétaire a posteriori du Parlement. Dans les conditions de stabilité
gouvernementale, le contrôle devrait pouvoir être efficace, le Parlement pouvant
demander des comptes au Gouvernement qui a conçu et exécuté le budget. En fait, les
Parlements ne se sont guère engagés dans cette voie.
En définitive, il y a lieu de retenir que les compétences traditionnelles du Parlement
en matière de budget sont moindres qu'autrefois. Ce phénomène n'est pas propre à
l'Afrique. On le retrouve dans toutes les démocraties contemporaines. Il correspond,
d'une manière générale, à l'évolution même de la planification budgétaire et plus
largement à l'évolution de l'Etat. La prise en charge de fonction de direction et de gestion
économique a entraîné un transfert de pouvoir du Parlement au Gouvernement dont les
techniques d'intervention sont davantage adaptées aux nouveaux impératifs, en
particulier aux exigences de rapidité de la décision étatique. En politique, dit-on, l'action
prime parfois sur la réflexion.
La Constitution du 18 février 2006 a pourtant renforcé les prérogatives de deux
chambres du Parlement en matière budgétaire. Il reste à savoir, comment députés et
sénateurs pourront manier l'arme dont ils disposent pour infléchir l'action du
Gouvernement.
De façon générale, on peut retenir qu'en dépit de la dégradation de l'autorisation
parlementaire, l'intervention du pouvoir législatif conserve une importance politique non
négligeable. Le rôle budgétaire du Parlement n'a pas disparu. Il a été transformé. Le vote
des lois financières de l’année par le Parlement permet, du point de vue de l'équilibre
entre les pouvoirs, d'exercer un certain contrôle sur l'exécutif. On s'accorde généralement
sur le fait que les pouvoirs budgétaires du Parlement se sont amenuisés au fil du temps
en raison des conditions dans lesquelles ils sont exercés. De plus, le parlement n'est plus
maître du détail de la planification budgétaire. Mais les Parlementaires gardent la
possibilité de se prononcer sur les grandes orientations suivies par le Gouvernement.
Contrôler le budget ne consiste plus, pour les parlementaires, à révéler dans le détail des
actions spécifiques et les crédits afférents, c'est accepter ou refuser telle option politique
qui s'inscrit dans le texte soumis à leurs votes. La reconversion du contrôle globale exige,
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 153
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de la part des parlementaires une adaptation, un changement de pensées, à mesure que


les techniques budgétaires elles-mêmes se perfectionneront, le contrôle d'orientation
apparaîtra d'une grande portée.
Ceci démontre l’importance d’un Parlement. S’il arrive parfois qu’on puisse se passer
de lui, il est plus que souhaitable qu’on le maintienne, que ses compétences soient
reconnues, que son existence ne soit pas considérée comme une menace, car la présence
d’un Parlement dans un Etat constitue une preuve de démocratie.

A. Le problème des délais

La loi de finances de l'année ou loi budgétaire est le seul texte dont le dépôt et
l’adoption sont constitutionnellement enfermés dans des délais stricts expressément
précisés. Ces règles édictées dans un souci d’efficacité s’inscrivent dans le cadre du
parlementarisme rationalisé.

1. Les délais de présentation

1) Le délai normal de dépôt


Selon l'article 126, alinéa 3 de la Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée à
par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011, le projet de loi de finances de l'année, qui
comprend notamment le budget, est déposé par le Gouvernement sur le bureau de
l'Assemblée nationale au plus tard le quinze septembre de chaque année.
De façon générale, il est nécessaire de préciser qu'un léger retard de quelques jours
dans la mise à disposition d’annexes explicatives au projet de loi n’entache pas
d’inconstitutionnalité la loi de finances dès lors que le Parlement a pu exercer
normalement ses prérogatives budgétaires.

2) Les procédures d’urgence


Celles-ci peuvent concerner :

a) Le projet de loi de finances de l'année (loi budgétaire)


Dans presque tous les pays, la Constitution ou des lois organiques peuvent prévoir
que, si la loi de finances annuelle n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée
avant le début de l’exercice, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale,
avant une certaine date, d’émettre un vote sur la première partie de la loi de finances et
ce projet de loi est ensuite soumis au Sénat en urgence ; le Gouvernement, une fois ce
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 154
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texte voté, prend des décrets de répartition des crédits par chapitres en ce qui concerne
les services votés. Cette solution est prévue par l’article 126 alinéas 6 et 8 de la
Constitution de en ces termes : « si le projet de loi de finances n’a pas été déposé en
temps utile pour être promulgué avant le début de l’exercice, le Gouvernement demande
à l’Assemblée nationale l’ouverture de crédits provisoires » (alinéa 6). « Dans le cas où
l’Assemblée ne se prononce pas dans les quinze jours sur l’ouverture de crédits
provisoires, les dispositions du projet prévoyant ces crédits sont mises en vigueur par le
Président de la République sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des
ministres » (alinéa 8). En droit budgétaire français, la date limite fixée justifiant le recours
à un vote partiel d’une partie de la loi de finances est le 11 décembre ; il est exigé que le
Projet soit également soumis en urgence au Sénat ce qui n’est pas le cas en ce qui nous
concerne.

b) Le projet de loi spéciale


Certains droits étrangers ont poussé la logique plus loin en prévoyant des cas
marginaux nécessitant le recours à des procédures particulières. En droit français, il est
aussi possible, si la situation précédente a ou n’a pas abouti, de recourir à une autre
solution consistant à permettre au Gouvernement de déposer, avant le 19 décembre,
devant l’Assemblée nationale, un projet de loi spéciale l’autorisant à continuer de
percevoir les impôts existants. Comme dans l’hypothèse précédente, le Gouvernement
prend des décrets de répartition par chapitres applicables aux seuls services votés.
Il faut préciser qu’aucun des textes adoptés selon ces procédures d’urgence ne se
substitue à la loi de finances : ces textes s’appliquent jusqu’au vote de la loi de finances
de l’année.

2. Les délais d’adoption

La Constitution n’organise pas formellement la question de délais pour l’adoption de


la loi de finances. Cependant, suivant la pratique et par référence aux solutions
étrangères, le Parlement dispose au total de 70 jours pour voter le budget.

1) Les délais de lecture

a) La première lecture
De façon générale, l’Assemblée nationale doit se prononcer dans un délai de
quarante jours.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 155
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Le Sénat doit se prononcer ensuite dans un délai de vingt jours. Toutefois, si


l’Assemblée nationale dépassait son délai de quarante jours, le Sénat ne disposerait plus
que de quinze jours pour se prononcer sur le texte.

b) Les autres lectures


En droit français, après l’examen en première lecture par chaque chambre, le Chef
du Gouvernement utilise une procédure d’urgence et convoque la réunion d’une
commission mixte paritaire (composée de 7 députés et de 7 sénateurs) chargée de
proposer un texte commun sur les dispositions qui sont en litige entre les deux chambres.
Si cette commission ne parvient pas à élaborer un texte de compromis ou si ce texte est
repoussé par les chambres, après une nouvelle lecture par chaque chambre, l’Assemblée
nationale statue définitivement.
Pour ces autres lectures, le Parlement dispose d’au moins dix jours, si l’Assemblée
s’est normalement prononcée en quarante jours en première lecture (le Sénat disposant
de vingt jours) ou de quinze jours au plus, si l’Assemblée ne s’est pas prononcée en
quarante jours (le Sénat disposant de quinze jours).

2) La sanction des délais de lecture


Pour éviter des situations de blocage de l'action gouvernementale par les retards
dans l'examen de projets de loi de finances, des sanctions sont prévues.

a) Sanction en cas de non-respect de délais en première lecture


Comme on l'a vu, l’Assemblée nationale doit se prononcer dans un délai de quarante
jours, et le Sénat dans vingt jours. Dans tous les cas, la méconnaissance des délais
entraîne comme conséquence le dessaisissement de la chambre concernée par le
Gouvernement qui transmet alors le projet à l'autre chambre.

b) La sanction du délai global


L’article 47 de la Constitution Française de septembre 1958 et l’article 39 de la loi
organique prévoient que si le Parlement ne s’est pas prononcé dans le délai de soixante-
dix jours, les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par
ordonnance : le Parlement est ainsi dessaisi de ses prérogatives budgétaires au profit du
Gouvernement.

La Constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20


janvier 2011, règle la question de retard dans l’examen et le vote de la loi de finances
dans les dispositions de l'article 126 alinéa 9 en ces termes : « si, compte tenu de la
procédure ci-dessus prévue, la loi de finances de l’année n’a pu être mise en vigueur au
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 156
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premier jour du mois de février de l’exercice budgétaire, le Président de la République,


sur proposition du Gouvernement délibérée en Conseil des ministres, met en exécution le
projet de loi de finances, compte tenu des amendements votés par chacune de deux
chambres ».

Cependant, l’alinéa 10 de l’article 126 prévoit : « Si le projet de loi de finances voté


en temps utile par le Parlement est transmis pour promulgation avant l’ouverture du
nouvel exercice budgétaire fait l’objet d’un renvoi au Parlement par le Président de la
République, le Gouvernement demande à l’Assemblée Nationale et au Sénat, l’ouverture
de crédit provisoire ».

3. Les votes

La première partie de la loi de finances est votée article par article. Il y a donc
autant de vote que d'article. S'agissant de la seconde partie, les évaluations de recettes
font l'objet d'un vote d'ensemble pour le budget général et d'un vote par budget annexe
et par catégorie de comptes spéciaux. Les dépenses du budget général font l'objet d'un
vote unique pour la masse des services votés, c'est à dire des dépenses incompatibles et
les mesures nouvelles sont votées par tradition, par ministère avec les titres qui s'y
rattachent.

Le particularisme de la procédure budgétaire, qui limite les prérogatives


parlementaires, s’explique par des exigences d’efficacité, de rapidité, de maintien de
l’équilibre financier et par la volonté de contenir d’éventuelles dérives dépensières.

B. Les faiblesses dans l’exécution du budget

Celles-ci sont constatées tant au niveau de recettes que de celui des dépenses.

1. Recettes budgétaires fiscales

A propos des recettes budgétaires, les résultats enregistrés au cours des dernières
années sont assez révélateurs des dérapages en matières d’exécution.
1°. Constat général : l’expérience révèle que :
- les recettes sont souvent consommées à la source par les services chargés de leur
perception ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 157
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- la fraude favorisée par la corruption, le trafic d’influence et l’impunité s’amplifie de


plus en plus ;
- les exonérations fiscales et douanières sont évoquées systématiquement ;
- une organisation peu rationnelle des services percepteurs et la mauvaise tenue de
la comptabilité des droits constatés ;
- les réformes engagées relatives aux modes de paiement (attestation-chèque,
bordereau de versement, timbres fiscaux, note de perception, espèces, en monnaie
nationale, en devises, auprès des banques, des coopératives, des comptables, etc.)
ne permettent pas une intériorisation de mécanismes par les agents.
2°. Constat spécifique :
Il a été observé en matière de :
a) Recettes des douanes et accises
1°) Le recours à des procédés moins contraignants tels :
- les enlèvements d’urgence non régularisés ;
- l’octroi des paiements échelonnés sans suivi de l’apurement ;
- la sous-évaluation, tricherie sur la nature et le poids des marchandises ;
- le dépotage complaisant ;
2°) l’institution des régimes préférentiels en faveur de certaines industries sans
impact sur l’économie nationale ;
3°) l’absence de suivi des exonérations accordées ;
4°) la désorganisation du secteur des professions auxiliaires de la douane
(commissionnaires en douanes et transporteurs publics).
b) Recettes des impôts
On reproche à la régie financière chargée du recouvrement des impôts les maux
ci-après :
- l’importance accordée aux impôts sur les revenus au détriment des impôts réels ;
- la concentration de la pression fiscale sur quelques contribuables ;
- l’exonération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt professionnel
(IPRO) octroyée aux simples redevables de cet impôt ;
- l’agréation des fiduciaires de complaisance, devenus des véritables laboratoires des
faux bilans ;
- une gestion imprudente des imprimés de valeur et l’absence de la comptabilité
matière ;
- les vérifications fiscales intempestives et complaisantes ;
- la mauvaise tenue des comptes courants fiscaux (incomplets et non actualisés).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 158
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2. Recettes non-fiscales

Il s’agit des recettes perçues par la Direction Générale des Recettes


Administratives, Domaniales, Judiciaires et des Participations.
Les faiblesses constatées à ce niveau sont les suivantes :
- la multiplicité des taxes dont le fait générateur et l’assiette sont mal définis ;
- la consommation des recettes à la source par les gestionnaires des services
d’assiettes (les Ministères et autres services) ;
- la mauvaise conception de la nomenclature des taxes dont plusieurs n’ont jamais
été actionnées ;
- la mauvaise gestion des entreprises publiques qui ne réalisent que des résultats
financiers négatifs à cause des dépenses d’exploitation abusivement gonflées ;
- l’insuffisance de la défense des intérêts de l’Etat dans les entreprises mixtes dont
l’impôt au budget de l’Etat n’est pas perceptible.

3. Dépenses budgétaires

On sait que les dépenses ont en principe un caractère limitatif et que les crédits
peuvent faire l’objet de modification à la hausse ou à la baisse. Certes, les modifications
de crédits à la hausse devraient se faire exclusivement dans le respect de la loi financière,
cependant, certaines pratiques gouvernementales constituent des entorses au droit.
Depuis les exercices 2003, 2004 et 2005, la Cour des Comptes présente des rapports
révélant les dépassements en matière d’exécution des dépenses.
1° Constatations générales :
La pratique dans l’exécution des dépenses est caractérisée par :
- le non-respect des crédits budgétaires : Certains crédits sont exécutés en
dépassement, d’autres ne connaissent même pas un début d’exécution ;
- l’exécution des dépenses non prévues et sans aucun réaménagement du budget ;
- la violation des règles relatives à la procédure d’exécution des dépenses publiques
par l’utilisation des procédures exceptionnelles comme l’imputation directe (débit
d’office), ordre de paiement (OP), mise à disposition des fonds à justifier (MAD),
etc. ;
- la violation des règles de passation des marchés publics et le principe de service
fait avant tout paiement est systématiquement écarté.
2° Constatations spécifiques
Celles-ci concernent plusieurs catégories de dépenses :
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 159
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a) Dépenses d’investissement :
- le décalage entre l’exécution financière et l’exécution physique, signe de
détournement des fonds ;
- le saupoudrage des crédits entre plusieurs projets sans qu’aucun des projets ne
puisse être achevé ;
- l’existence des projets fictifs financés en priorité ;
- l’exécution des dépenses d’investissement non prévues au budget.
A illustrer par des tableaux.
b) Dépenses de rémunération :
- la non maîtrise des effectifs de l’administration publique, de l’armée et des
services de sécurité ;
- les recrutements anarchiques des agents administratifs sans respect de la
procédure ni du besoin, ni du profil ;
- le reversement dans l’administration publique des militants des partis politiques
pour leur assurer un revenu ou les remercier ;
- l’injection des agents fictifs afin de détourner leur salaire.
c) Dépenses de fonctionnement
- l’utilisation des frais de fonctionnement assimilés à un prolongement de salaire
pour les gestionnaires ;
- le dépassement des crédits pour certains services et manque de frais de
fonctionnement pour d’autres.
d) Dépenses à paiement centralisé
- l’absence de répertoires fiables des bénéficiaires faisant supporter par le Trésor
Public les consommations des non ayant droit ;
- la facturation forfaitaire sans rapport avec les consommations réelles ;
- la non tenue de la comptabilité-matières pouvant permettre notamment la saisie
des consommations réelles.
e) Dette intérieure
- la surfacturation des travaux et services rendus à l’Etat ;
- le montage des faux dossiers de créances sur l’Etat ;
- l’actualisation illégale et fantaisiste de ses créances.
f) Dette extérieure
- surfacturation des projets ;
- alourdissement de la dette par des commissions de tout genre ;
- dette infernale suite à la capitalisation des intérêts ;
- gonflement de la dette suite à la faiblesse de la monnaie nationale par rapport aux
devises extérieures.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 160
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

CHAPITRE II : L’EFFICACITE DES MECANISMES DE CONTROLE DES FINANCES


PUBLIQUES !

Le contrôle des finances publiques est un instrument de bonne gouvernance.


Le pouvoir financier de l’Etat s’exerce dans un cadre institutionnel et est soumis à
des procédures dont les justifications sont à la fois politiques et techniques. Les lois des
finances sont votées par le parlement, préparées et exécutées par le gouvernement, et
assurent une répartition des rôles entre les deux pouvoirs.

L’action financière de l’Etat est donc soumise à des formes, encadrée par des
procédures, et mise en œuvre par des acteurs politiques et administratifs. Elle repose
aussi sur un ensemble de mécanismes particulièrement complexes dans un système
comme le nôtre, ou public et privé sont étroitement imbriqués. Le Trésor et ses « alliés »
d’une part, la Banque centrale d’autre part, jouent au sein de ces mécanismes un rôle
prépondérant.

Enfin, au cœur de l’action financière de l’Etat, il y a nécessairement le pouvoir fiscal,


instrument privilégié de l’action de l’Etat, mais aussi reflet de la société, elle-même de ses
structures comme de son inconscient.

Section 1 : Eléments de théorie générale des contrôles de l’exécution de la


loi de finances

Le contrôle de l’agent public est un élément essentiel du phénomène


démocratique : les contribuables autorisant, par l’intermédiaire de leurs représentants, les
recettes et les dépenses de l’Etat, il est normal qu’ils en contrôlent l’utilisation. C’est ce
que prévoit la constitution, la société ayant le droit de demander compte à tout agent
public de son administration.

Quand les structures à contrôler sont simples, les opérations de contrôle sont
aisées. Lorsqu’elles sont plus complexes (notamment en raison d’un mélange des deniers
publics et privés), elles ne peuvent qu’alourdir la tâche des contrôleurs et perturber la
maîtrise du système de contrôle.

Bien évidemment, l’attention portée aux contrôles de l’exécution des recettes et


(surtout) des dépenses prévues par la loi de finances est plus grande lorsque les deniers
publics se font rares ou font défaut (en période de crises ou de faible croissance). La
réflexion sur les contrôles naît (ou renaît) généralement à cette occasion et porte, comme
on le verra plus loin, sur ses divers aspects.

Elle peut concerner l’étendue des contrôles : jusqu’à quel point peut-on opérer des
contrôles ? Peut-on aller jusqu’à contrôler les organismes faisant appel à la générosité
publique ?
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 161
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Elle peut concerner le moment des contrôles. En effet, un contrôle a priori, même
s’il a l’avantage d’être préventif, ne risque-t-il pas de freiner l’action de l’administration ?
Un contrôle en cours d’exécution ou un contrôle a posteriori ne risque-t-il pas de se révéler
inutile s’il intervient trop tard ?

La réflexion peut également porter sur la nature des contrôles. En effet, un contrat
administratif, interne à l’administration, risque de manquer d’impartialité alors qu’un
contrôle juridictionnel peut amener le juge à se substituer à l’ordonnateur dans ses choix.
Vers quel contrôle doit-on s’orienter ?

Enfin, on doit s’interroger sur l’objet du contrôle des parlementaires, représentants


des contribuables (indispensable dans un régime démocratique). Faut-il préférer le
contrôle de la seule régularité de la comptabilité, celui de la qualité de la gestion ou celui
de l’efficacité de la dépense publique.

La réponse à toutes ces questions tient en un seul mot : « cumul ». En effet, ce


n’est que par le cumul des différents aspects évoqués ci-dessus qu’un contrôle complet
et efficace peut être effectué.

Pour des raisons de commodité, on s’intéressera ici plus sur les contrôles financiers
exercés par les institutions supérieures de contrôle des finances publiques et également
sur les contrôles parlementaire et juridictionnel.

§1. Les fondements et la portée du contrôle

Les contrôles financiers en République Démocratique du Congo reposent sur une


base constitutionnelle ; ils ont tendance à évoluer d'un contrôle de régularité vers un
contrôle de gestion et d'efficacité des opérations financières.

A. Fondement

1° Le principe
Le principe d'un contrôle sur l'exécution des budgets publics et l'utilisation des
deniers publics est posé dans les dispositions des articles 138, 146 et 147 de la constitution
qui confèrent aux chambres législatives (l’Assemblée Nationale et le Sénat) les
prérogatives de suivre l’emploi de la contribution publique.

2° Portée
Traditionnellement, le contrôle porte en priorité sur la régularité des opérations
financières afin d'éviter les fraudes et de s’assurer de la conformité de ces opérations aux
autorisations budgétaires. Mais, les contrôles évoluent et portent de plus sur l’efficacité
de la gestion financière publique : la « performance publique ». Ainsi, les contrôles
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 162
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

financiers comportent très souvent ce double aspect : contrôle de régularité et contrôle


d’efficacité des opérations.
L’évolution constatée en matière de contrôle est caractérisée par des classifications
sur les finalités des contrôles. Les contrôles de régularité et de qualité étant bien
distingués, le fait que la logique de résultats l’emporte sur celle des moyens, clôt ce débat.

B. Le cadre du contrôle : transparence et performance des finances publiques

Un contrôle efficace ne peut pas se concevoir sans une information valable. Cette
information dépend essentiellement de la transparence des finances publiques. Elle doit
permettre une évaluation de la performance des administrations et organismes
dépensiers.

1) La transparence des finances publiques

Il est intéressant d’expliquer le concept de la transparence des finances, de


l’évaluer et afin de voir comment elle est mise en œuvre.

1° Le concept de transparence des finances publiques

La transparence des finances publiques vise deux objectifs :

 Accroître la crédibilité de la politique budgétaire et donc sa soutenabilité à moye


terme ;
 Eclairer la gestion et les choix de la dépense publique par une meilleure mesure
des coûts et des performances.

A cet effet, la République Démocratique du Congo fait sienne la définition donnée par le
Fonds Monétaire International. Cette institution financière internationale a établi des
éléments de définition de la transparence en matière de finances publiques qui s’articulent
autour de quatre principes52 :

- des acteurs aux rôles et aux responsabilités clairement définis : la distinction doit
être claire entre secteurs public et privé et au sein du secteur public entre autorités
budgétaire, monétaire et administrative.
- l’accès du public à une information exhaustive et sincère, publiée à des intervalles
réguliers.
- des procédures de présentation, d’élaboration et d’exécution des budgets
comptablement normalisés et certifiés.
- un examen contradictoire et indépendant de l’information budgétaire.

Il serait intéressant de voir, si chacun de ces principes est mis en œuvre en


République Démocratique du Congo.
52
Fond Monétaire International
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 163
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

2° L’évaluation de la transparence financière

Des éléments d’évaluation de la transparence financière de chaque Etat ont été mis
en place par le FMI. (Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances
publiques). Ces éléments sont nombreux et se présentent sous la forme d’un
questionnaire.

a) Moyen terme

 Le Gouvernement fait-il connaître sa politique budgétaire à moyen terme (3-5 ans)


de manière formelle : réponse : oui ou non ?
 Les objectifs sont-ils tous exprimés en pourcentage du PIB (dépenses, recettes,
solde, dette) : Réponse : oui ou non ?
 Le Parlement a-t-il la possibilité de débattre de la stratégie budgétaire du
gouvernement avant la présentation du budget annuel : Réponse : oui ou non ?
 Les données sur les performances comprennent-elles des performances ? Réponse
: Oui ou non ?
 Ces données font-elles l’objet d’un contrôle externe ? Réponse : Oui ou non ?
 Existe-il des preuves que les données sur les performances sont régulièrement
utilisées pour calculer les affectations budgétaires : Réponse RDC : Non.

b) Rapport sur l’exercice en cours


 Délai de publication des comptes de moins de 4 semaines : Réponse : oui ou non ?
 Ces informations permettent-elles une comparaison claire entre l’exécution de fait
du budget et ce qui était prévu pour la période couverte : Réponse : Oui ou non ?
 Ces informations font-elles l’objet d’un contrôle externe : Réponse : Oui ou non ?

c) Rapport en période pré-électorale


 Des rapports spéciaux sur les prévisions budgétaires sont-ils présentés à la veille
des élections ? Réponse : Oui ou non ?

d) Prévisions économiques

 Procède-t-on à un examen indépendant des hypothèses économiques utilisées


dans le budget. Réponse : Oui ou non ?
 Les documents budgétaires proposent-ils une réflexion sur l’impact que des
variations des principales hypothèses économiques sont susceptibles d’avoir sur
l’exécution du budget ? Réponse : Oui ou non ?

e) Rapport économique, social et les prévisions à long terme

Le Gouvernement publie-t-il un rapport prévisionnel à long terme (10 – 40 ans)


pour l’ensemble des finances publiques de manière régulière ? Réponse : Oui ou non ?
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 164
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3° La mise en œuvre de la transparence financière

Elle doit être recherchée dans les textes se rapportant aux finances publiques
principalement dans la loi relative aux finances publiques. Dès lors, la question à se poser
est celle de savoir s’il existe des dispositions visant à assurer la transparence financière
en République Démocratique du Congo. D’une manière générale, il faut se référer aux
textes constitutionnel et législatif traitant spécialement des questions financières.

Ce rappel étant fait, il faut maintenant présenter les classifications des contrôles
financiers en République Démocratique du Congo.

Section 2 : Evaluation des contrôles financiers publics

Il faut partir de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques.
Celle-ci a suscité une évolution caractérisée par :

- des classifications sur les finalités des contrôles : les contrôles de régularités et de
qualité sont bien distingués. Le fait que la logique des résultats l’emporte sur celle
des moyens, clôt ce débat ;
- des classifications sur les modalités des contrôles : le contrôle est un contrôle ou
concomitant ou a postériori ; le contrôle a priori est limité au maximum pour
sauvegarder la liberté du gestionnaire : il y a un rééquilibrage entre les contrôles.
- Existe-il des connexions entre les différents contrôles ? La généralisation du
contrôle de gestion doit désormais s’adresser aux autres contrôles. Ceux-ci
prendront d’autant plus de sens que l’existence au sein des administrations d’un
système de contrôle de gestion permettant le pilotage des services et la restitution
des éléments d’appréciation des résultats des politiques publiques sera
effectivement en place.

Quelle appréciation peut-on faire de ces contrôles ?

A. Le contrôle a posteriori des institutions de contrôle supérieur des recettes et des


dépenses de l’Etat, de ses démembrements et des entités décentralisées

On partira de différents contrôles inhérents au circuit de la dépense et de la recette.


Notons que les opérations exécutées tant en recettes qu’en dépenses subissent d’autres
contrôles, notamment un contrôle interne à l’administration, celui de l’inspection Générale
des Finances (IGF) et un contrôle externe à l’administration exercé par la Cour des
Comptes.

Il est donc intéressant d’examiner le fonctionnement de ces différents contrôles en vue


d’en relever les forces et les faiblesses.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 165
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1. Le contrôle de l’Inspection Générale des Finances

A la suite du décret de 2003 modifiant et complétant l’ordonnance du 17 septembre


1987, portant création de l’Inspection Générale des Finances, cette institution est un
service de contrôle supérieur des finances et des biens publics. Elle est placée sous
l’autorité du Chef de l’Etat depuis décembre 2009.

L’Inspection Générale des Finances (IGF) en tant que service d’audit supérieur du
Gouvernement, peut procéder à toute mission de contre-vérification, au second degré de
toutes les situations douanières, fiscales ou parafiscales des contribuables ou redevable
d’impôts, droits, taxes ou redevances, soit en cas de découverte d’une fraude lors de
l’exécution d’une mission de contrôle ou de contre-vérification, soit sur une réquisition des
autorités politiques et administratives, soit sur une réquisition des autorités judiciaires,
soit par une dénonciation de tiers.

Comme on le sait, l’Inspection Générale des Finances est un service d’audit


supérieur du Gouvernement, un organe essentiellement dédié au contrôle des finances,
des biens de l’Etat et de ses démembrements.

Conformément à l’ordonnance de création de l’Inspection Générale des Finances,


Celle-ci a pour mission d’auditer l’ensemble des administrations financières ainsi que
toutes les entreprises53, et autres structures bénéficiant, à un titre ou à un autre, d’un
financement de la part de l’État. Son contrôle est dit supérieur parce qu’il met tout autre
contrôle administratif en état (exception faite du contrôle de la Cour des Comptes et du
contrôle parlementaire).

1° Cadre juridique, organisation et bilan

Les textes organiques de l’Inspection Générale des Finances définissent ces


missions et compétences.
 Cadre juridique
- Le cadre juridique, les missions et compétences de l’Inspection Générale des
Finances ont fait l’objet de plusieurs modifications. Sous l’empire du décret n°034-
B/2003 du 18 mars 2003 : « L’Inspection Générale des Finances en tant que service
d’Audit Supérieur du Gouvernement, peut procéder à toute mission de contre -
vérification, au second degré, de toutes les situations douanières, fiscales, ou
parafiscales des contribuables ou redevables d’impôts, droits, taxes ou redevances,
soit en cas de découverte d’une fraude lors de l’exécution normale d’une mission
de contrôle ou de vérification, soit sur réquisition des autorités politiques et
administratives, soit sur réquisition des autorités judiciaires, soit, enfin, sur
dénonciation des tiers» (Article 2 bis). Avec cette modification, les pouvoirs de
l’Inspection Générale des Finances se sont accrus. Elle est désormais dotée d’une

53
L’ordonnance n°87-323 du 15/9/1987 (Article 2) telle que modifiée par l’Ordonnance n°91 – 018 du 6 mars 1991. Le
décret n°034-B/2003 du 18 mars 2003 et le décret n° 04/18 du 19 février 2004.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 166
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

compétence de lutte contre la fraude avec les contre-vérifications des opérations


de recettes fiscales, douanières, administratives et parafiscales. Le décret n° 04/18
du 19 février 2004, avait restreint les pouvoirs de l’Institution qui ne peut plus agir
sans une demande expresse du Président de la République.

- La structure bénéficie d’une compétence générale en matière de contrôle des


finances publiques, en matière de recettes (fiscales, douanières et autres) et en
matière de dépenses

« L’Inspection Générale des Finances en tant que service d’Audit Supérieur du


Gouvernement, peut procéder sur demande du Gouvernement et des ministères, à toute
mission de contre - vérification, au second degré, de toutes les situations douanières,
fiscales, ou parafiscales des contribuables ou redevables d’impôts, droits, taxes ou
redevances.

 L’organisation de l’Inspection Générale des Finances

En matière d’organisation, l’Inspection Générale des Finances dispose d’une


structure simplifiée pour plus d’efficacité. Elle comprend :

 l’inspecteur général, chef de services ;


 l’inspecteur général, chef de services adjoint ;
 le Corps des inspecteurs des finances subdivisé en brigades permanentes ou
ponctuelles ;
 le service administratif et financier d’appoint.

Conformément aux termes du décret organique, l’Inspection Générale des Finances est
organisée en six (6) brigades spécialisées :

 la brigade de coordination chargée des fonctions d’animation et


d’encadrement ;
 la brigade des recettes douanières, fiscales et parafiscales en charge du
contrôle et de la vérification des opérations des services générateurs de
recettes ;
 la brigade des dépenses publiques chargée de contrôler et vérifier
l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement des dépenses
publiques ;
 la brigade des établissements ou organismes publics, des entreprises
publiques, des sociétés d’économie mixte ou subventionnées et des entités
décentralisées chargée de la vérification des opérations de ces organismes ;
 la brigade de contre vérification douanière, fiscale, parafiscale et comptable,
chargée de la vérification au second degré de toutes les situations soumises
aux organes de contrôle interne de ces services ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 167
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

 les brigades mixtes et/ou ponctuelles chargées de missions particulières.

L’Inspecteur Général des Finances bénéficie d’assez bonnes conditions de travail :


renouvellement des équipements notamment.

En matière de ressources humaines, les Inspecteurs des Finances sont des cadres
de haut niveau. Cependant, un rajeunissement s’impose compte tenu de l’âge avancé de
la majorité d’entre eux.

 Bilan de l’Inspection : un bilan mitigé

Le statut et surtout les missions ainsi définies de l’Inspection Générale des finances
en font tout autant un corps d’expertise qu’un corps de contrôle traditionnel.

2° Contraintes et perspectives

Les contraintes sont aujourd’hui d’ordre juridique et institutionnel mais également,


d’ordre financier.

 Le rattachement depuis 2009 par ordonnance Présidentielle de l’Inspection


générale des finances à la Présidence de la République, pour des raisons
d’efficacité du contrôle financier du programme du Chef de l’Etat à l’issue de
l’élection de 2006, s’il peut être justifié, pourrait hypothéquer l’exercice de ses
missions. C’est un retour aux dispositions originelles de 1987.

En effet, l’article 1er de l’Ordonnance n° 87-323 du 15 septembre 1987, disposait


ce qui suit « un service de contrôle doté d’une autonomie administrative et financière »,
placée au terme de l’article 4 de l’ordonnance « sous l’autorité directe du Président de la
République ».

Le décret n° 04/018 du 19 février 2004 avait modifié cette ordonnance en plaçant


désormais l’Inspection Générale des Finances « sous l’autorité directe du Ministre ayant
les finances dans ses attributions » (article 4 du décret). Le rattachement constituerait,
pour notre part, un recul. En effet, les limitations dans les marges de manœuvre de
l’Inspection Générale des Finances peuvent être source de léthargie de l’institution de
contrôle.

Ceci l’était même avant ce rattachement. L’article 10 du décret du 19 février 2004


imposait à l’Inspecteur général l’obligation de faire régulièrement rapport au Ministre des
Finances des missions d’inspection ou d’enquête exécutées ». Ce même article 10
prévoyait l’obligation d’une « approbation préalable » par le Ministre des finances, du
programme annuel d’actions de l’Inspection.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 168
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

L’Inspection Générale des Finances ne pouvait agir que sur demande expresse du
Ministre des Finances. L’approbation préalable conduisait, comme ce fut le cas en 2007,
à une véritable vacance de l’institution sur plus de six mois, faute de visa ministériel.

 Si dans l’exercice de ses fonctions, l’Inspection Générale des Finances


rencontrait des résistances, elle bénéficie aujourd’hui du soutien politique
conséquent, du fait de son rattachement à la présidence de la République, ce
qui devrait lui permettre de réaliser pleinement ses missions. Est-ce le cas ?

Les missions dévolues à l’Inspection Générale des Finances sont difficilement mises en
œuvre du fait des pesanteurs politiques et de l’inadéquation des moyens de contrôle.
Dans le cadre de ses missions, l’Inspection Générale des Finances connaît des conflits de
compétences avec la Direction Générale des Impôts en particulier sur le contrôle fiscal.
Aussi, pensons-nous que les textes doivent être suffisamment clairs pour éviter
l’interférence de qui ce soit dans la conduite des missions de l’Inspection Générale des
Finances et tout en évitant aussi que celle-ci n’abuse de ses pouvoirs. De plus, les
inspecteurs en mission rencontrent des réticences à obtenir l’information désirée. Il s’agit
notamment des difficultés des banques à établir les relevés journaliers des recettes
encaissées par Centre, de certaines informations classées sans base légale, « secret
défense ».

 La faiblesse du caractère dissuasif des contrôles de l’Inspection

A l’issue de missions d’inspection, les sanctions, quand elles sont prises, retombent sur
des agents qui ont agi sous les ordres de responsables politiques et administratifs,
responsables en dernier ressort des actes posés. Les suites réservées aux conclusions des
vérifications sont souvent décevantes et frustrantes.

 La nomination des inspecteurs des finances à des postes de responsabilité dans


les services et organismes publics, sans renonciation à leur titre, est de nature
à nuire à l’exécution des missions de la structure

Les inspecteurs des finances, tout en gardant leurs titres, sont parfois nommés à des
postes de responsabilité au niveau des services et organismes publics dont ils ont vocation
naturelle à assurer le contrôle, par la pratique de mise en détachement, en contradiction
avec les dispositions de l’article 26 de l’ordonnance n°91/019 du 6 mars 1991, telles que
modifiées et complétées à ce jour, portant règlement d’administration relatif à la carrière
et aux fonctions d’inspecteurs des finances. Cette situation pourrait être source de gêne
en cas de contrôle par un inspecteur des finances desdits services et organismes.

 Les contraintes en ressources humaines et d’ordre matériel et financier

Des capacités financières très limitées malgré l’autonomie de gestion consacrée par
le texte de création de l’institution
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 169
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Le constat est que les budgets successifs de l’Inspection Générale des Finances ont
été exécutés au-delà de 40% de l’enveloppe. L’autonomie financière devrait permettre à
cette institution de bénéficier de souplesse dans la gestion de ses dotations, par un
déblocage périodique de ses crédits, pour lui permettre de faire face aux impératifs de sa
mission.

 Les perspectives

Pour rester fidèle à la philosophie classique du contrôle supérieur de la gestion des deniers
publics et au respect des textes légaux, il faut :

 assurer l’indépendance financière de l’Inspection Générale des Finances par la


mise à sa disposition d’une dotation budgétaire conséquente et l’alimentation
effective et régulière de son compte bancaire par des déblocages périodiques
et réguliers jusqu’à épuisement de ses dotations budgétaires ;
 revoir son rattachement institutionnel actuel. Le caractère interministériel des
attributions de l’Inspection Générale des Finances devrait conduire à son
rattachement au Premier Ministre, situation institutionnelle qui serait de surcroît
de nature à faciliter certains contrôles au sein du Ministère des finances lui-
même ;
 permettre son intervention efficace en matière d’audit, de vérification et contre
-vérification sans autorisation préalable.

2. Le contrôle de la Cour des Comptes

La Cour des Comptes est une juridiction financière qui a pour vocation de contrôler
notamment l’emploi des deniers des personnes publiques, l'exécution de la loi de finances
et plus précisément le contrôle de la gestion des ordonnateurs et des comptables publics.

Contrairement aux autres pays francophones ayant institué des Cours de discipline
budgétaire et financière, la République Démocratique du Congo a confié cette mission à
la Cour des Comptes. En effet, le cadre juridique et institutionnel de la Cour des comptes
est précisé dans les dispositions de l’article 187. Cette disposition nous semble-t-il est
contraire au principe fondamental et constitutionnel de la séparation des pouvoirs.

La Constitution du 18 février 2006 a institué une Cour des Compte qui relève de
l’Assemblée nationale (Article 178). Elle renvoyait à une loi organique la composition,
l’organisation et le fonctionnement de cette institution (179). Celle-ci est intervenue le 13
novembre 2018.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 170
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

1° Les compétences de la Cour

 Elles sont succinctement énumérées dans la Constitution et recouvrent


l’ensemble du champ d’intervention d’une juridiction financière

« La Cour des comptes contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la gestion des
finances de l’État, des biens publics ainsi que les comptes des provinces, des entités
territoriales décentralisées ainsi que des organismes publics. Elle publie, chaque année,
un rapport remis au Président de la République, au Parlement et au Gouvernement. Le
rapport est publié au journal officiel » (Article 180).

Il faut noter que la Cour des Comptes n’est pas une nouveauté dans le paysage
juridique congolais elle a toujours bénéficié d’une reconnaissance constitutionnelle.
Prévue dans les constitutions de la Première et de la Deuxième République, la
Cour des Comptes a vu sa composition, son organisation et son fonctionnement définis
plus tard par l’ordonnance-loi n°87-005 du 06 février 1987. Le fait pour la Juridiction de
figurer dans la Constitution, parmi les Institutions de la République, répond à l’un des
critères essentiels posés par les normes INTOSAI pour qualifier une Institution Supérieure
de Contrôle juridictionnelle des finances publiques.

 L’organisation et le fonctionnement de la Cour des Comptes est de plus


classique

- Un organigramme et une organisation classiques

La structure de la Cour des Comptes comprend le bureau du Président et trois vice-


présidents, le Secrétariat général composé d’un secrétaire général et de trois Secrétaires
généraux adjoints et le Parquet général près la Cour comprenant un procureur près la
Cour des Comptes, assisté d’un ou plusieurs avocats généraux54.

- Un fonctionnement pour l’efficacité basé sur une combinaison des compétences de


magistrats et de cadres techniques

La Cour est appuyée dans sa mission par des directions techniques qui disposent
de cadres de haut niveau professionnel. Outre une direction chargée des études, de la
formation, de la documentation et des archives, il existe quatre directions pour
accompagner au plan technique les différentes sections de la Cour des Comptes. Il s’agit
de : la Direction des comptes publics du Pouvoir central, la Direction de la Discipline
Budgétaire et Financière, la Direction des comptes publics des entités décentralisées et la
Direction des établissements publics.

54
Elle est subdivisée en trois sections qui peuvent être divisées en chambres :
- la section chargée des comptes des services de l’Etat et entités décentralisées ;
- la section chargée des établissements et organismes publics et mixtes ;
- la section chargée des fautes en matière de discipline budgétaire et financière.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 171
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 L’organigramme tel que décrit comporte deux types de personnel

Les membres de la Cour des Comptes ont la qualité de magistrats. Ils bénéficient
d’un privilège de juridiction car les infractions commises par «les membres de la Cour des
Comptes et les membres du parquet près cette Cour » sont soumises à la Cour de
Cassation en premier et dernier ressort, (art. 153 de la Constitution).

 Les autres moyens de fonctionnement de la Cour des comptes sont très


modestes, voire insuffisants sur le plan des capacités financières

La Cour des Comptes ne dispose pas d’une autonome financière comme c’est le
cas pour l’Inspection Générale des Finances qui a pourtant moins de prérogatives en
matière de contrôle. Cette absence d’autonomie ne lui permet pas d’organiser et de mettre
en œuvre son programme de travail et d’activités. Elle est soumise au Ministre du Budget
pour le financement de ses activités.

2° Bilan du fonctionnement de la Cour des Comptes.

Ce qui est évident est qu’après plus de 30 ans d’existence, le bilan de la cour des
comptes est globalement négatif au regard des missions lui dévolues par le législateur.
Elle n’a produit jusqu’à ce jour, aucun arrêt. Par ailleurs, les audits de la Cour des Comptes
ont rarement conduit à des sanctions négatives à l’endroit des gestionnaires publics. Est-
ce pour dire que les finances publiques sont bien gérées en République Démocratique du
Congo ? Notons toutefois, que la Cour des Comptes a produit de nombreux rapports
démontrant la mauvaise utilisation des deniers publics à travers ses notes d’observation.

 Un bilan peu reluisant malgré les compétences et pouvoirs clairement définis


dans l’ordonnance organique de 1987 (examen du compte général du trésor,
des comptes des comptables publics ainsi que le contrôle et la vérification de la
gestion et des comptes des Etablissements publics (Art. 21, 23 et 24).

La Cour des Comptes bénéficie donc d’un arsenal juridique à même de lui permettre
de jouer efficacement son rôle. Les prérogatives et pouvoirs conférés à la Cour sont
nombreux et variés :
 l’obligation du secret professionnel n’est pas opposable aux magistrats et agents
de la Cour à l’occasion de leurs investigations (Article 19) ;
 la Cour a le pouvoir d’entendre tout dirigeant ou agent des établissements
soumis à son contrôle ainsi que tous les membres des corps de contrôle qui
sont déliés du secret professionnel à l’égard de la Cour des Comptes (Article
47) ;
 la Banque Centrale du Congo, en tant que caissier de l’Etat, doit tenir à la
disposition de la Cour, la situation des comptes de gestion de l’année
précédente. (Article 24 de la convention du caissier de l’Etat du 20 janvier
2004).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 172
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- Cependant, l’institution connaît des limites d’ordre juridique qui, à notre sens,
ne peuvent pas expliquer cette contre-performance

 Un rattachement institutionnel contestable

Un critère posé par les normes de l’INTOSAI, pour consacrer une Institution
Supérieure de Contrôle, concerne son indépendance tant à l’égard du pouvoir exécutif
que législatif. Or, l’alinéa 2 de l’article 178 de la Constitution congolaise situe en ces
termes la position de la Cour : « La Cour des comptes relève de l’Assemblée nationale ».
Même si, dans les faits, l’Assemblée ne semble exercer aucune tutelle d’aucune sorte sur
la Cour, il reste qu’apparaît ainsi formellement une évidente contradiction au principe
fondamental de la séparation des pouvoirs, à savoir qu’une autorité juridictionnelle ne
peut dépendre d’une institution parlementaire.

 Une indépendance hypothéquée

Ceci résulte des dispositions de l’article 178 dans son alinéa 3 : « les membres de
la Cour des comptes sont nommés, le cas échéant, relevés de leurs fonctions par le
Président de la République, après avis de l’Assemblée nationale ».

On en déduit que l’inamovibilité des Magistrats de la Cour des comptes, élément


qui constitue le fondement même de l’indépendance de toute autorité juridictionnelle,
n’est pas garantie.

Cependant, la Cour n’a pas une autonomie financière à l’instar de l’Inspection


Générale des Finances, bien qu’ayant plus de pouvoir d’investigations et de contrôle. Veut-
on réellement qu’elle assume ses prérogatives ?

Pour assurer l’efficacité du contrôle de la Cour des Comptes, il ne suffit pas de


disposer des textes, encore faut-il les mettre en application. Rares sont les observations
formulées à l’intention du gouvernement, notamment sur les dépassements de crédit qui
ont été suivis de sanctions à l’égard de contrevenants.

Ceci contrevient aux principes d’indépendance de toute magistrature, fondée


notamment sur l’inamovibilité des Magistrats. De plus, il y a lieu de prévoir la
déconcentration de la Cour des comptes par la création des chambres provinciales des
comptes et au niveau central d’une chambre du secteur public.

Signalons les progrès réalisés concernant notamment le renforcement des


capacités en ressources humaines et matérielles grâce à l’appui du PNUD. Cependant, la
question de l’autonomie financière reste pendante.

Désormais existent des programmes annuels de contrôle de la gestion de finances


publiques.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 173
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Ces programmes permettent :

 le renforcement de la gestion budgétaire à travers un contrôle juridictionnel


des comptes et de la discipline budgétaire sur les comptables publics, les
administrateurs de crédits et les ordonnateurs ;
 la vérification annuelle des dépenses exceptionnelles ;
 le rapprochement annuel des situations de la BCC et des services de dépenses
et de recettes de l’Etat ;
 le suivi du renforcement des capacités de l’administration pour la production
d’une information budgétaire et comptable fiable ;
 Les observations sur l’exécution de la loi de finances du dernier exercice clos,
par la reddition des comptes.

L’avenir nous dira si les différents programmes ont été exécutés.

B. Le contrôle de la comptabilité des opérations financières de l’Etat : la reddition


des comptes de gestion des comptables

1. La certification des comptes publics

Le contrôle des comptes des opérations financières de l’Etat est assuré par les
comptables publics.

Conformément aux dispositions des articles 1 et 2 de l’ordonnance –loi 87-031 du


22 juillet 1987 relative à la procédure devant la Cour des comptes, les comptes certifiés
sincères et véritables, datés et signés par le comptable et revêtus du visa du supérieur
hiérarchique, sont présentés à la Cour des comptes, appuyés par les pièces justificatives
et au plus tard le 30 juin de l’année suivant celle à laquelle ils se rapportent. Il est prévu
des sanctions à l’encontre du comptable qui ne présente pas ses comptes dans les délais.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 174
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Les contrôles d’un comptable public portent :

1° En matière des recettes, sur :


- La régularité de l’autorisation de percevoir la recette ;
- La mise en recouvrement des créances et la régularité des réductions et annulations
des ordres de recette ;

2° En matière des dépenses, sur :


- La qualité de l’ordonnateur ;
- L’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des
crédits ;
- La disponibilité des crédits ;
- La validité de la dette (justification du service fait ; exactitude de la liquidation ;
intervention des contrôles préalables prescrits par la réglementation ; le cas échéant,
existence du visa ou de l’avis préalable du contrôleur budgétaire ou financier sur les
engagements : production des pièces justificatives prévues par la réglementation
comptable, application des règles de prescription et de déchéance) ;
- Le caractère libératoire du paiement ;

3° En matière de gestion, sur :


- La conservation des valeurs ;
- Le suivi des droits, privilèges et hypothèques.
Le compte présenté doit répondre à des critères de mise en état. La mise en état
d’examen d’un compte de gestion est un ensemble de vérifications, effectuées par le
supérieur hiérarchique du comptable, sur les comptes de gestion des comptables sous
leur autorité dans le but de s’assurer de l’existence de toutes les pièces exigées par la
réglementation ; mais surtout de la présence effective de toutes les informations
nécessaires au jugement des comptes de gestion.

Ce schéma réglementaire n’est pas toujours pour la reddition des comptes en


République démocratique du Congo, une opération essentielle pour assurer la
transparence financière dans un Etat.

2. La pratique de reddition des comptes

La reddition des comptes présente quelques faiblesses. Ces faiblesses sont dues
principalement au caractère non-opérationnel de la direction de la comptabilité publique.

Dans ce contexte, il est difficile de mettre en œuvre de manière opérationnelle les


opérations essentielles devant faire l’objet de reddition de comptes. En réalité, il n’existe
pas de véritable reddition des comptes de gestion des comptables publics en République
Démocratique du Congo.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 175
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Ici, le comptable n’assume pas toutes ses fonctions de comptable public payeur et
caissier. En général, son rôle est d’assurer la paie et le remboursement de certains frais
aux fonctionnaires de l’Etat. Pour ces paiements qui passent par lui, il ne dispose pas des
pièces justificatives qui ont été à l’origine du paiement. Il ne dispose d’aucune preuve de
la légalité et de la régularité de la dépense. Il doit seulement justifier les ressources mises
à sa disposition. Comment, dans ces conditions, le comptable public peut-il être soumis
au contrôle juridictionnel de la Cour des Comptes ? Les pièces justificatives qui ont servi
à l’établissement du titre de paiement sont en possession de l’ordonnateur. Les autres
dépenses de l’Etat, notamment celles passées avec les opérateurs économiques ne
passent pas par le comptable. Les paiements sont effectués par la Direction du Trésor et
de l’Ordonnancement par l’Ordonnateur Délégué et le Directeur du Trésor et de
l’Ordonnancement. Les pièces justificatives sont conservées au niveau de cette direction.
N’étant pas des comptables principaux, ces deux responsables ne sont pas justiciables de
la Cour des Comptes.

Le constat est que l’existence du compte de gestion est mise en question du fait
du non-respect de la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable et du cumul
de ces deux fonctions par l’ordonnateur, malgré les dispositions pertinentes de la loi du
13 juillet 2011 relative aux finances publiques (article 102 – de la compétence et de la
responsabilité en matière d’exécution du budget). D’où la difficulté d’obtenir des
informations financières fiables devant permettre d’élaborer tout projet de loi de
règlement.

L’efficacité du contrôle de la Cour des comptes est difficile à évaluer à l’heure


actuelle :

3. Proposition pour l’efficacité du contrôle de la cour des comptes sur les opérations
financières de l’Etat

Pour répondre aux déficiences relevées ci-dessus, relativement à la pratique de reddition


des comptes, il est important de :

1) réhabiliter la fonction comptable et le réseau des comptables publics pour


rationaliser le processus de reddition ;
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 176
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Le corps est aujourd’hui hétérogène. Un recrutement des comptables publics par


test, au sein du personnel existant pour occuper les différents niveaux de postes
comptables s’impose pour la gestion des dépenses et des recettes.
 Construire le réseau du Trésor et de la comptabilité publique autour des deux
principales catégories de comptables publics en recettes et en dépenses
Dans cette optique, au niveau des régies financière, chaque régie disposera en son
sein d’un comptable principal qui aura sous sa responsabilité des comptables secondaires
évoluant au sein des différents centres de perception. Ces comptables seront
indépendants, vis-à-vis des directeurs des régies. Leurs tâches seront de vérifier les notes
de perception avant de les transmettre par leurs soins à l’intermédiaire financier. Au
niveau provincial, le comptable secondaire de la régie va centraliser dans ses écritures les
opérations des comptables qui lui sont subordonnés. Les opérations des comptables
provinciaux seront à leur tour centralisées dans les écritures du comptable principal de la
régie. Enfin, les opérations des comptables principaux des régies seront centralisées dans
les écritures du comptable principal en recettes de l’Etat. Ce dernier est soumis au contrôle
juridictionnel de la Cour des Comptes.
La fédération des informations par province et par réseau de régie et une
agrégation au niveau national permettra une agrégation au niveau national. La même
organisation sera faite pour la gestion des dépenses.
 Dans cette hypothèse, le réseau des institutions financières continuera
d’être sollicité.
Chaque comptable public devra suivre les opérations de recette et de dépense au
niveau des différents comptes auprès de chaque banque et institution et auprès de la
Banque Centrale. En d’autres termes, le changement majeur est l’introduction du visa du
comptable public sur l’OPI (3ème ou 2ème visa après ceux de l’ordonnateur Délégué et du
Directeur du Trésor et de l’Ordonnancement ou suppression d’un des deux visa précités).
Ceci exige de créer et/ou d’opérationnaliser la direction générale de la comptabilité
publique au sein de laquelle on trouvera une direction de la comptabilité publique et une
Direction de la reddition générale des comptes. Ainsi la Division des apurements sera
rattachée à la DGRC, ce qui permettra d’éviter les conflits de compétences créés par la
multiplication des services qui font pratiquement les mêmes opérations.
2) Elaborer un manuel de procédures sur la reddition des comptes
Un tel manuel édictera les modalités et procédures de reddition de Comptes. Il
s’agira d’indiquer les procédures de réalisation des travaux périodiques et de fin d’année.
Ce manuel définira les périodes comptables pour la production de documents comptables.
Ainsi, au niveau de chaque administration, tout doit être mis en œuvre pour pouvoir
respecter le calendrier de traitement des documents qui tiendra compte du temps
nécessaire mis pour chaque étape de la reddition des comptes de gestion tout en
respectant les délais réglementaires55.

55
A titre d’exemple, le calendrier suivant peut être proposé :
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 177
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Le manuel proposera également les sanctions graduelles mais suffisamment


dissuasives à l’encontre des acteurs défaillants.

3) Former et Informer des Comptables publics

La formation portera en particulier sur la comptabilité en partie double et les manuels de


procédure de reddition du compte de gestion du comptable public et de la procédure de
la loi portant reddition de compte

4) Moderniser le système de production et de conservation de l’information


comptable et budgétaire

Il s’agit de la réalisation pour la comptabilité de l’Etat, d’un vaste chantier dans les
domaines de :

- l’acquisition de logiciels de base et de matériels informatiques ;


- le développement, par une expertise internationale et locale, d’applications
périphériques de second niveau, destinée à alimenter, par le biais d’interfaces à
réaliser, les modules de comptabilité auxiliaire (recettes et dépenses) du
progiciel afin de disposer d’une comptabilité intégrée de l’Etat, avec des possibilités
d’interface avec les autres applications existantes ;
- l’acquisition du progiciel qui permettra, à travers ses modules fonctionnels et grâce
à la réalisation d’interfaces avec des applications périphériques, d’améliorer
l’organisation comptable de l’Etat et d’aider les services du Trésor à produire des
documents de synthèse beaucoup plus fiables ;
- la mise en place du matériel de manutention et d’archivage adapté pour la
conservation des archives des postes comptables.

C. Le contrôle politique (parlementaire) des finances publiques

La mission de contrôle est une des prérogatives constitutionnelles reconnues à


chacun des chambres législatives en vue de s’assurer de la bonne application des
dispositions de la constitution des lois et règlements de manière à promouvoir la bonne
gouvernance et lutter contre l’impunité.

Le contrôle des finances publiques est étroitement lié au phénomène du pouvoir


politique. Il est apparu en même temps que la notion de l'Etat et s’est développé au fur
et à mesure que l'on a reconnu la nécessité des finances publiques, notamment
l’obligation de la contribution financière.

- fin décembre : clôture de l’exercice ;


- fin avril : finalisation du compte de gestion sur chiffres ;
- fin mai au plus tard : finalisation du compte de gestion sur pièces et transmission au supérieur hiérarchique;
- 30 juin au plus tard : visa de contrôle du supérieur hiérarchique puis transmission à la Cour des Comptes.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 178
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De manière pratique, l’objectif du contrôle est de promouvoir l’efficience et


l’efficacité dans la gestion des affaires publiques, de limiter le gaspillage des ressources
publiques, de réunir les éléments objectifs pour toute sanction éventuelle, de produire un
impact sur le développement économique et social et contribuer au bien-être de la
population.

Les représentations nationales tirent donc leur légitimité de la nécessité de


contrôler l’utilisation des deniers publics. En ne procédant pas à la reddition des comptes,
les parlementaires congolais remettent en cause leur raison d’être originelle.

Le fondement de ce contrôle est constitutionnel puisqu’aux termes de l’article 100 de la


constitution le parlement contrôle l’exécution des lois de finances. La loi du 13 juillet 2011
relatives aux finances publiques a, dans les dispositions de l’article 127, aménagé ses
modalités générales en assimilant le vote des lois de finances et contrôle pour ne pas voir
dans certaines dispositions de véritables injonctions et étendre substantiellement les
prérogatives du Parlement.
L’autorité délibérante de chaque collectivité possède sur le plan juridique d’importants
pouvoirs afin de contrôler l’exécution du budget et arrêter les comptes qui lui sont
présentés en fin d’exercice par l’exécutif.

1. Le contrôle parlementaire instrument de bonne gouvernance

Le contrôle est un vecteur de bonne gouvernance, celle-ci étant entendue comme le


respect d’un ensemble des valeurs démocratiques et républicaines. Parmi ces valeurs, on
peut noter la responsabilité qui passe par l’obligation pour les gestionnaires publics de
rendre compte devant les autorités attitrées pour justifier leur gestion.

L’expérience révèle des limites dans la mise en œuvre des contrôles parlementaires tant
au niveau national que provincial.

L’article 127 de la loi du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques est ainsi libellé :
« Le contrôle parlementaire est un contrôle politique.
Le Parlement veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution de la loi de
finances.
Les informations qu’il demande ou les investigations sur pièces ou sur place qu’il entend
conduire, ne peuvent lui être refusées.
Il procède à l’audition des ministres et des responsables des programmes.
Le contrôle parlementaire a posteriori de l’exécution des lois de finances du pouvoir central
s’exerce lors de l’examen et du vote du projet de loi portant reddition des comptes. A
cette occasion, le Parlement prononce, s’il échet, la décharge des ordonnateurs ».
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 179
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2. Les moyens de contrôles.

Ils sont déterminés par les dispositions des articles 138 et suivants de la
constitution qui peuvent conduire à la saisine des juridictions. Concernant les modalités
de contrôle, l’article 138 dispose ce qui suit :
- « la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivie de vote ;
- La question d’actualité ;
- L’interpellation ;
- La commission d’enquête ;
- L’audition par le gouvernement.

Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées par le


Règlement intérieur de chacune des Chambres et donnent lieu, le cas échéant, à la motion
de défiance ou de censure, conformément aux articles 146 et 147 de la présente
constitution ».

REGIME DES SANCTIONS RELATIF A L’EXECUTION DES LOIS DE FINANCES (Loi du 13 juillet
2011)

« Article 128
Les ordonnateurs sont responsables des certifications qu’ils délivrent.
Les membres du Gouvernement encourent, en raison de l’exercice de leurs fonctions, les sanctions prévues
par la Constitution et les lois de la République, ils sont également responsables des résultats atteints par
rapport aux objectifs attachés au budget de programmes établi et exécuté sous leur autorité.
Les ordonnateurs, autres que les membres du Gouvernement, et les comptables publics encourent une
sanction qui peut être disciplinaire, civile et/ou pénale ».

« Article 129
Est passible d’une sanction pour faute de gestion au niveau du pouvoir central, toute personne :
- qui n’aura pas respecté les règles d’engagement des dépenses ;
- qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou reçu délégation ;
- qui aura engagé des dépenses sans disponibilité des crédits ;
- qui aura effectué une dissimulation de nature à permettre la fausse imputation d’une dépense ;
- qui se sera procuré à soi-même ou à autrui un avantage injustifié, sous toute forme, entraînant un
préjudice pour le pouvoir central ;
- qui aura omis en méconnaissance de la loi fiscale, de remplir les obligations qu’elle impose aux fins
d’avantager indument les contribuables ;
- qui aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses du pouvoir central
ou à la gestion des biens appartenant au pouvoir central ou qui, chargée de la tutelle ou du contrôle
des services du pouvoir central, aura donné son approbation aux décisions incriminées.

La sanction pour faute de gestion réside dans la condamnation de la personne incriminée, à une amende
dont le montant ne pourra atteindre le double du traitement ou salaire brut annuel alloué à la date de
l’infraction sans être inférieur au quart ».

Outre les sanctions énumérées ci-dessus, le fonctionnaire encourt une sanction disciplinaire, civile et/ou
pénale.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 180
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

« Article 130
Toute personne qui s’ingère dans les opérations de recettes, de dépenses ou de maniement de
valeurs sans avoir qualité pour le faire ou sans avoir le titre de comptable public, est réputée
comptable de fait. Sans préjudice des sanctions pénales ou administratives qu’elle peut encourir,
elle est soumise aux mêmes obligations et assume les mêmes responsabilités qu’un comptable
public ».

« Article 131
Sans préjudice des dispositions du code pénal, les fautes de gestion visées à l’article 129 de la
présente loi commises par les contrôleurs budgétaires, les comptables publics, les ordonnateurs
autres que les membres du Gouvernement et les responsables d’institution, sont examinées et
jugées par la Cour des Comptes.

Toutefois, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable est mise en cause au moyen


d’une décision de débet prononcée par la Cour des Comptes ».

Ce qui est évident est que malgré l’existence d’un dispositif législatif et
réglementaire pertinent, l’efficacité de ce dispositif est mise en doute du fait des pratiques
de gestion et de l’impunité constatées, les mandataires et gestionnaires publics étant
rarement mises en cause dans le cadre de leur gestion par la justice congolaise (Justice
financière).

CHAPITRE III : LA PROBLEMATIQUE DE LA TRANSPARENCE ET DE LA


PERFORMANCE DES FINANCES PUBLIQUES ET LEUR
INCIDENCE SUR LA GESTION BUDGETAIRE

La gouvernance financière publique nécessite la transparence des opérations


réalisées par les gestionnaires de fonds publics.

Il est évident que c’est le renforcement de la transparence budgétaire et de la


redevabilité qui justifie l’existence de différents contrôles des finances publiques. Ces
contrôles qui se déclinent en trois dimensions (administratif, politique et juridictionnel)
sont aujourd’hui confrontés à la diffusion d’un nouveau mode de gouvernance financière
axé sur la performance et l’efficacité. D’où l’intérêt d’évaluer les performances des
administrations et des organismes dépensiers de l’Etat.

Section 1 : La transparence des finances publiques

Elle passe par l’information sur la gestion financière. L’information est en effet un
élément indispensable du contrôle. Celle-ci est destinée non seulement au parlement mais
également à la Cour des Comptes. Elle provient des diverses sources qui émettent de
différents rapports.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 181
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Il paraît intéressant d’explicité le concept de la transparence des finances publiques


pour évaluer son impact dans la gestion des finances publiques.

A. Le concept de transparence des finances publiques

La transparence des finances publiques vise deux objectifs :

 Accroître la crédibilité de la politique budgétaire et donc sa soutenabilité à moyen


terme ;
 Eclairer la gestion et les choix de la dépense publique par une meilleure mesure
des coûts et des performances.

A cet effet, la République Démocratique du Congo fait sienne la définition donnée


par le Fonds Monétaire International. Cette constitution financière internationale a établi
des éléments de définition de la transparence en matière de finances publiques qui
s’articulent autour de quatre principes :

- des acteurs aux rôles et aux responsabilités clairement définis : la distinction doit
être claire entre secteurs public et privé et au sein du secteur public entre autorités
budgétaire, monétaire et administrative.
- l’accès du public à une information exhaustive et sincère, publiée à des intervalles
réguliers.
- des procédures de présentation, d’élaboration et d’exécution des budgets
comptablement normalisés et certifiées.
- Un examen contradictoire et indépendant de l’information budgétaire.

B. L’évaluation de la transparence financière

Les éléments d’évaluation de la transparence financière ont été donnés ci-avant. Il


est intéressant ici d’en faire une évaluation à la fois dans le cadre de l’exécution de la loi
des finances au cours de cinq dernières années, mais également sur l’efficacité de la
dépense publique.

1. Les sources d’informations sur la gestion financière publique

Les informations nombreuses facilitent le contrôle de l’exécution de la loi des


finances. Celles-ci doivent provenir :

1) Des contrôleurs financiers

La question ici est de savoir si les contrôleurs financiers en République


Démocratique du Congo exercent pleinement les tâches leur dévolues par le législateur.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 182
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Le contrôleur financier a pour tâche de rédiger un rapport. Ce rapport doit être


soumis au Ministre des Finances et/ou du Budget, aux ministères intéressés, à la Cour des
Comptes et aux Commissions des Finances des chambres législatives. Il constitue,
notamment pour les députés et les sénateurs, une source d’information substantielle sur
l’exécution de la dépense.

C’est toujours par l’apposition de son visa préalable que le contrôleur concrétise
son contrôle dont le domaine est envisagé de manière très large. Il ne peut être passé
outre un refus de visa du contrôleur qu’avec l’accord du Ministre des Finances et/ou du
Budget (sous la forme de l’avis conforme de ce dernier) après une discussion entre le
Ministre intéressé, le contrôleur et le Ministre des Finances et/ou du Budget quant à la
proposition d’engagement. Comme on l’a vu ci-avant, il se pose encore des problèmes
dans l’exercice du contrôle financier public.

2) Du gouvernement

Le gouvernement devrait en principe donner mensuellement une information sur


l’exécution du budget. En pratique, cette information est rarement délivrée.

3) Le vote des lois de finances rectificatives

Les lois de finances rectificatives sont généralement l’occasion, pour le parlement


de connaître l’évolution de l’autorisation budgétaire. En pratique, les projets de loi de
finances rectificatives sont déposés tardivement et examinés dans des délais très brefs de
sorte que les dépenses font l’objet d’une simple ratification.

4) Les Commissions des finances des chambres législatives

Leurs rapports font rarement l’occasion d’un examen sérieux au niveau des
chambres législatives.

5) De la Cour des comptes

Conformément aux dispositions de la constitution, la Cour des Comptes assiste le


parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’exécution des lois de finances. En
pratique, les rapports d’enquête de la Cour des comptes sont exceptionnels alors qu’ils
pourraient éclairer les parlementaires sur la gestion ou la sincérité des comptes qui leur
sont présentés.

C. Le contrôle de l’efficacité de la dépense publique

Les périodes de crise ou de faible croissance favorisent la réflexion sur efficacité


de la dépense publique. Lorsque les moyens financiers font défaut, il convient en effet de
la contrôler plus strictement mais le parlement ne dispose pas de moyens suffisants pour
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 183
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

l’évaluer. Les seuls instruments dont il dispose sont ceux qu’il utilise dans le cadre du
contrôle de la régularité : à titre principal, les rapports de la Cour des Comptes,
insuffisamment exploités. Ainsi, des instruments d’évaluation existent mais ne permettent
pas d’évaluer correctement l’efficacité de la dépense publique alors que ce contrôle est
devenu une nécessité.

Par ailleurs, pour apprécier l’efficacité des finances publiques d’une manière plus
générale, il conviendrait de procéder à des évaluations des recettes publiques par des
simulations fiscales. Cependant, celles-ci sont rarissimes. Le parlement est donc démuni
de tout moyen pour évaluer les éventuelles réformes fiscales, la fiscalité étant une affaire
technique réservée aux spécialistes et que peu de parlementaires maîtrisent cette matière.

Section 2 : Les performances en matière des finances publiques

La logique de performance est le second pilier de la loi relative aux finances


publiques. En effet, le développement de la performance dans la mise en œuvre des
politiques publiques se traduit, dans le cadre d’une architecture budgétaire simplifiée et
fonctionnelle, par la mise en place des programmes d’actions et d’indicateurs de résultats
suivis année après année ainsi que par une certaine souplesse de gestion accordée aux
gestionnaires.
Quelle appréciation globale faire de la performance en matière de gestion des
finances publiques en République Démocratique du Congo ?

Deux constats sont à relever ici : la gestion et le contrôle des finances publiques
restent deux enjeux majeurs de la gouvernance publique (A) ; l’exécution budgétaire est
manifestement laxiste et exclue toute idée de performance en l’absence de sanctions à
l’égard des mandataires et gestionnaires indélicats (B).

A. La gestion et le contrôle des finances publiques : deux enjeux majeurs de la


gouvernance

La gestion budgétaire va de l’élaboration du budget au contrôle budgétaire, en


passant par le circuit de l’exécution budgétaire et ses différentes étapes tant en recettes
qu’en dépenses.

Certaines défaillances du cadre juridique et institutionnel expliquent la quasi-


absence des performances en termes de résultats. Ce cadre est marqué par sa complexité
due à la superposition des structures de perception et de gestion des recettes publiques
et les conflits de compétence.

1. Un cadre juridique et institutionnel au niveau central complexe

La constitution et les textes législatifs et réglementaires relatifs aux finances


publiques prévoient plusieurs niveaux de gestion de finances publiques : finances du
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 184
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

pouvoir central, finances des provinces et des entités territoriales décentralisées qui
jouissent de l’autonomie de gestion de leurs ressources à intégrer dans le budget national.
Ce qui donne une fiscalité à triple vitesse compliquant sérieusement la gestion budgétaire.

2. Un cadre institutionnel confus susceptible des conflits de compétences entre


acteurs

Le cadre juridique et institutionnel fixe les attributions des ministères reste une
source potentielle de confusion et de conflits de compétence entre les ministères en
charge des finances et du budget à travers leurs administrations respectives.

En effet, les principaux acteurs de la gestion des finances publiques congolaises


que sont les ordonnateurs, les gestionnaires de crédit et les comptables publics, exercent
leurs fonctions dans les ministères sectoriels et en particulier dans les ministères chargés
des Finances et du Budget (voir ordonnance n°08/074 du 24 décembre 2008 fixant les
attributions des ministères, texte de base).

A titre exemplatif, cette ordonnance prévoyait comme attributions du Ministère des


Finances :

- la gestion des ressources propres et extérieures de l’Etat et l’encadrement des


dépenses publiques ;
- la tenue, l’arrêt et la consolidation des comptes de l’Etat et la tenue de la
comptabilité publique ;
- l’ordonnancement des dépenses de l’Etat.

Il est intéressant ici d’expliquer la notion « d’arrêt des comptes ». On peut


s’interroger sur le point de savoir s’il agit d’une décision d’une structure s’apparentant à
une juridiction supérieure ? Ce qui vraisemblablement n’est pas le cas, le ministère n’en
étant pas un.

Par ailleurs, à l’intérieur de ce ministère, six directions sont étroitement impliquées


dans l’exécution des recettes et des dépenses, le suivi de leur exécution et le contrôle. Il
s’agit de :

- la Direction Générale des Douanes et Accises (DGDA) ;


- la Direction Générale des Impôts (DGI) ;
- la Direction Générale des Recettes Administratives, Judiciaires, Domaniales et de
Participations (DGRAD) ;
- la Direction de la Comptabilité Publique (DCP) ;
- la Direction de Reddition Générale des Comptes (DRGC) ;
- la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO).
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 185
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Aux termes de la même ordonnance, le Ministère du Budget a comme attributions :

- l’élaboration, le suivi et le contrôle de l’exécution du budget de l’Etat ;


- le règlement définitif du budget de l’Etat ;
- l’encadrement de toutes les dépenses publiques.

Pour l’exécution des missions leur dévolues par le législateur, deux directions
participent étroitement au processus de gestion du budget de l’Etat :

- la Direction de Contrôle budgétaire (DCB) ;


- la Direction de la Préparation et du Suivi budgétaire (DPSB).

Face à cette situation, il y a lieu de s’interroger sur la différence entre le règlement


définitif du budget de l’État relevant du Ministère chargé du Budget et la notion d’arrêt
des Comptes de l’État relevant du Ministère en charge des finances.

3. Un cadre juridique et institutionnel biaisé au niveau des provinces et des


entités territoriales décentralisées (ETD)

En effet, si sur le plan juridique et institutionnel ce cadre s’aligne au niveau des


provinces et des ETD sur celui du pouvoir central, des incohérences sont constatées qui
relèvent des capacités des gestionnaires des budgets des provinces. En province, les
gestionnaires, sous-gestionnaires et ordonnateurs sont les responsables des services
déconcentrés. Face à eux, se trouvent les responsables politiques des provinces, ces
dernières jouissant d’une autonomie financière. Or, les différents services des ministères
chargés des finances et du budget sont représentés au niveau provincial par des chefs de
division qui effectuent à ce niveau (provincial) les mêmes opérations qu’au niveau central.

De plus, les Gouverneurs des provinces sont ordonnateurs généraux des budgets
de leurs provinces. Ils délèguent en fait ce pouvoir à leurs ministres provinciaux chargés
des finances et du budget, selon la configuration du gouvernement provincial.

Il est difficile, dans ce contexte d’atteindre la performance dans la gestion des


finances publiques dans un contexte aussi embrouillé. Ceci est patent dans la gestion
budgétaire.

B. Une exécution budgétaire laxiste excluant toute idée de performance

Pour évaluer la performance en matière de gestion et de contrôle budgétaire, il faut partir


des pratiques vécues et en tirer des conséquences.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 186
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1. La pratique de gestion budgétaire

1° L’exécution des dépenses

La modernisation du circuit de la dépense publique date de 2004 par la prise, par


le Vice-Président d’une circulaire relativement à l’exécution des dépenses. Cette circulaire
a été formalisée avec la promulgation de la loi du 13 juillet 2011 relative aux finances
publiques notamment en ce qui concerne l’exécution des dépenses publiques (chaine de
dépenses).

Cette chaîne a introduit une répartition des compétences entre les acteurs
impliqués dans la gestion des dépenses entre les gestionnaires de crédits des ministères
sectoriels, services et institutions bénéficiaires des dotations budgétaires, des sous-
gestionnaires et contrôleurs budgétaires affectés (CBA), tous deux relevant du Ministère
du Budget. Les premiers traitent des propositions d’engagement de crédits et de
liquidation des dépenses, les seconds relevant du ministère chargé des finances et de la
Banque Centrale du Congo, exécutent les opérations liées à l’ordonnancement et au
paiement des dépenses.

La chaîne informatisée a introduit des innovations de portée juridique dans le


système de gestion des dépenses devant en principe permettre d’atteindre des
performances.

a) Les avantages du circuit informatisé de la dépense

Ces avantages sont les suivants :

 Le circuit informatisé de la dépense a des potentialités indéniables en matière de


maîtrise de l’exécution des dépenses du budget de l’État.
Les procédures mises en place pour l'exécution du budget se caractérisent par :

 un réseau de micro-ordinateurs ayant accès à toutes les données des dépenses du


budget de l'Etat ;
 une saisie unique et contrôlée des données d’engagement et de liquidation par la
Direction du Contrôle Budgétaire (DCB) du Ministère du Budget et de celles de
l’ordonnancement par la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO) du
Ministère des Finances ;
 un parcours imposé et contrôlé des dossiers de dépense dans lequel chaque acteur
doit intervenir à son tour, contrôler, valider puis transmettre à l'acteur suivant ;
 un accès à l'information en temps réel au niveau d'un dossier ;
 une confidentialité paramétrable permettant de donner, à chaque intervenant dans
le traitement des dossiers, l'autorisation de consulter et/ou de mettre à jour les
seules données qui relèvent de son ressort.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 187
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

 Le circuit informatisé est un outil efficace d’aide à l’exécution des dépenses car il
permet :

- de réguler et de moduler l’exécution des dépenses ;


- de déceler et d’empêcher les dépassements de crédits ;
- d’améliorer la transparence en matière de gestion des dépenses ;
- de disposer d’informations sur les délais de traitement et éventuellement le
retard de traitement d’un dossier dans un service.

 Le circuit est aussi caractérisé par une série de trois contrôles au lieu des quatre
consacrés par le droit budgétaire universel correspondant aux quatre étapes de la
dépense publique

La première série de contrôles commence avec l’engagement des dépenses dont


l’initiative appartient au bénéficiaire de la dotation budgétaire, à savoir le gestionnaire des
crédits. Ce dernier donne les instructions nécessaires au sous- gestionnaire de crédits
pour l’établissement d’un bon d’engagement (BDE), document unique d’engagement
extrait d’un carnet pré- imprimé mis à sa disposition. Après l’établissement du BDE et
l’exercice du contrôle hiérarchique par le gestionnaire, le dossier est soumis au Contrôleur
budgétaire affecté (CBA) pour vérification et appréciation conformément aux dispositions
du « vade-mecum des pièces justificatives relatives à l’exécution des dépenses
publiques » du Ministre du Budget, document révisé en avril 2009. En cas d’accord il
appose un visa manuel provisoire sur le BDE et transmet lui-même le dossier au pool de
saisie de la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB) où il est saisi et envoyé au bureau de
contrôle de la DCB pour le contrôle hiérarchique de la DCB. La DCB traite le dossier et
marque son accord ou son rejet avec ses annotations. Des listings des dossiers acceptés
et des dossiers refusés, conformément aux règles budgétaires, sont envoyés au Ministre
du Budget. Celui-ci peut modifier les décisions du contrôleur budgétaire dans un sens
comme dans l’autre.

Après prise en compte des instructions du Ministre et des corrections qui


s’ensuivent, le dossier subit une validation informatique et est retourné au gestionnaire
de crédits sectoriel pour l’établissement du bon de commande. Après la livraison des
fournitures ou l’exécution des services et prestations, commence la phase de la liquidation
et les différents contrôles y relatifs.

La liquidation consiste à constater et à arrêter les droits du créancier. La deuxième


série de contrôles commence avec la vérification par le gestionnaire de la conformité des
fournitures, services et prestations livrés avec les termes du bon de commande. Ce
contrôle est sanctionné par un visa sur la facture définitive avec la mention «service fait ».
La facture est contresignée par le CBA. Le processus est, pour l’essentiel, le même pour
les marchés publics à la différence qu’il s’agit d’un procès-verbal de réception et qu’il
existe d’autres documents convenus dans le contrat. Le dossier est ensuite vérifié par le
sous- gestionnaire de crédits et déposé par ce dernier au pool de saisie de l’Ordonnateur
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 188
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

Délégué (OD), Chef de la Division de l’Ordonnancement de la DTO, chargé


l’ordonnancement provisoire des dépenses, de l’ordonnancement définitif appartenant au
Ministre des Finances. Ainsi commence la dernière série de contrôles pour aboutir au
paiement du créancier.

L’ordonnancement concerne les activités devant permettre la délivrance d’un titre


de paiement. La troisième série de contrôles consiste à vérifier la régularité de l’ensemble
du dossier mais surtout les aspects ayant trait au « service fait ». Suite à ces contrôles,
le contrôleur de la Division de l’Ordonnancement valide ou rejette le dossier. La validation
entraîne la comptabilisation de la liquidation dans le circuit informatique et la transmission
du dossier physique à l’Ordonnateur Délégué qui co-signe informatiquement le titre de
paiement avec le Directeur du Trésor et de l’Ordonnancement. Il transmet ensuite le
listing des ordonnancements acceptés et celui des ordonnancements refusés au regard
des textes au cabinet du Ministre des Finances, via la Division de la Trésorerie et le
Directeur du Trésor et de l’Ordonnancement. Le Ministre peut remettre en cause un
ordonnancement accepté ou valider un ordonnancement rejeté. Sur le listing définitif des
ordonnancements corrigés selon les instructions du Ministre et validés par lui, celui-ci
indique l’ordre de priorité en matière de paiement par un visa en face de chaque titre de
paiement. Le listing retourne à la Division de la Trésorerie pour exécution. Seuls les
mandats désignés par le Ministre font l’objet d’un certificat de transfert signé par le
Directeur du Trésor et de l’Ordonnancement à la Banque Centrale du Congo (BCC). Après
paiement par la BCC, des avis de débit sont envoyés à la DTO et sont pris en charge et
traités par la Division de la Comptabilité de la DTO pour la mise à jour du fichier de
paiement.
En matière de dépenses, l’Ordonnateur Délégué et le Directeur de
l’Ordonnancement et de la Comptabilité donnent, à travers des visas informatiques, l’ordre
de payer la dépense. Cet ordre est donné à la Banque Centrale et non à un comptable
public. Les pièces justificatives ne subissent pas le dernier contrôle, celui du comptable
public avant paiement. Le bénéficiaire de l’ordre de payer peut-être un comptable public
pour les salaires et autres. Mais dans ce cas précis, il assume des fonctions de comptable
caissier, d’intermédiaire pour payer une dépense. Il doit justifier qu’il a bel et bien payé
la dépense, mais ne saurait justifier la moralité, la régularité et la légalité de la dépense,
n’ayant pas reçu et validé les pièces justificatives du déblocage de fonds.
Il convient de préciser qu’au fur et à mesure de l’exécution des différentes étapes,
des états de suivi budgétaire (ESB) sont produits par la Direction de la Préparation et Suivi
Budgétaire (DPSB) en relation avec les autres acteurs de la chaîne de la dépense. Il s’agit
des opérations ayant été régulièrement passées par cette chaîne, des dépenses sur
ressources propres exécutées selon les procédures exceptionnelles et régularisées par la
suite ainsi que les dépenses sur financement extérieur qui sont introduites dans la chaîne
aux fins de consolidation. A cet effet, les listings des différentes situations (engagements,
liquidations, ordonnancements et paiements) sont chaque fois mis à la disposition de la
DPSB qui les utilisent aussi pour les besoins de suivi, de contrôle des délais de traitement
et de statistiques.
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a. Les écueils de l’introduction du circuit informatisé de la dépense


Ils se résument en ce que :

 La modernisation de la chaîne de dépenses a réduit les fonctions de comptable


public à leur plus simple expression
Le constat est que le comptable public qui est seul habilité à payer les dépenses,
n’intervient pas dans la procédure de la dépense publique. En principe, avant tout
paiement, le comptable est tenu, au regard de la réglementation, d’effectuer un certain
nombre de vérifications. Si, aux termes des contrôles prescrits, le comptable ne décèle
pas d’irrégularités susceptibles d’engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire, il
procède au paiement de la dépense. En d’autres termes, il contrôle l’ordre de payer et
peut rejeter la demande de paiement. En effet, en matière de paiement, les règles de
bonne pratique assignent au comptable deux rôles avant tout paiement. Il s’agit des rôles
de payeur et de caissier. En tant que payeur le comptable public congolais devrait
procéder aux vérifications concernant la qualité de l’ordonnateur, l'imputation budgétaire,
l'existence et la suffisance des crédits, la présence du visa du contrôleur budgétaire, la
validité de la créance (exactitude de la liquidation, non prescription ou non déchéance,
certification du service fait), et de façon générale, l'application des lois et règlements
relatifs à la dépense, autrement dit la production de l’ensemble des pièces justificatives.
Dans ce cas, il devrait recevoir les ordres de paiement, vérifier les pièces justificatives et
valider les titres de paiement avant de les transmettre sous sa responsabilité à la Banque
Centrale du Congo (BCC), caissier de l’Etat. Les opérations de la BCC en tant que caissier
(comptable public), concernent le caractère libératoire du règlement, c'est-à-dire le mode
de paiement (virement, remise de chèque ou d'espèces) et la validité de la signature du
créancier.

 Le circuit n’est donc pas en phase avec les instruments légaux et réglementaires
de la dépense publique
Les deux phases distinctes de la procédure de la dépense, respectivement
conduites par les gestionnaires et les ordonnateurs pour la phase administrative et par
les comptables publics pour la phase comptable, ne sont pas respectées. Le comptable
public congolais participe au processus en tant que « billeteur », intermédiaire de
paiement c’est-à-dire un agent chargé de la paie des salaires et autres avantages
pécuniaires des fonctionnaires de l’Etat. Il reçoit un document de paiement appelé
« Attestation » délivrée par l’Ordonnateur délégué du Gouvernement. Cette attestation
autorise le paiement d’une certaine somme au comptable public, avec une précision sur
la destination. Elle fait référence à un Ordre Permanent Informatisé (OPI) (numéro et
date précisés). Ce document ne précise pas l’imputation budgétaire et il n’est accompagné
d’aucune pièce justificative. Le Comptable public n’a pas accès à l’OPI ni aux pièces
justificatives. Il ne vérifie donc pas les pièces justificatives ayant occasionné
l’ordonnancement. Il n’engage donc pas sa responsabilité et n’est pas justiciable devant
la Cour des Compte dans le cadre du contrôle juridictionnel.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 190
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

 L’implication effective des ministres dans la chaîne de la dépense pour valider les
visas des contrôleurs budgétaires et les ordonnancements de l’Ordonnateur
délégué leur confère des pouvoirs exorbitants

La chaîne informatisée des dépenses prévoit que des engagements acceptés et


validés provisoirement ou rejetés par les services techniques peuvent être respectivement
refusés ou acceptés par le Ministre du Budget. Il en est de même des ordonnancements
qui peuvent subir le même sort au niveau du Ministre des Finances. Les différentes
vérifications étant faites par les techniciens sur la base des textes légaux, leur remise en
cause sans raison technique et juridique est une autorisation faite à ces ministres
d’enfreindre la législation et la réglementation financières sans base légale vu que le circuit
de la dépense est régi par une simple circulaire qui ne peut contredire la loi, l’ordonnance
ou le décret. Il est constaté de temps en temps une violation des dispositions
réglementaires dans le chef des Ministres concernés.

 L’intrusion du politique dans la procédure classique de l’exécution du budget


entraîne une gestion budgétaire à géométrie variable

Les informations recueillies auprès des services de contrôles financiers révèlent que
30 à 40 % des dépenses régulièrement prévues dans la loi de finances initiale. Cette
exécution budgétaire à double vitesse est l’antonyme de la performance. Cette gestion
caractérisée par une sur-exécution pour certains services et une sous-exécution pour
d’autres que stigmatise régulièrement la Cour des Comptes dans ses rapports devant les
chambres législative.

Ce qui est évident est que depuis plus d’une dizaine d’années, il est constaté des
dépassements de lignes de crédits octroyées à certaines institutions de la République.

 Les procédures d’exception au profit de certains ministères ou institutions,


entraînent des dérapages qui épuisent par leur régularisation les dotations d’autres
ministères et institutions bénéficiaires

Le constat est que, l’exécution des dépenses souffre d’un contrôle budgétaire
inefficace dû au non seulement au manque de volonté politique mais également du fait
du manque de moyens matériels et autres.

Intéressons-nous maintenant à l’exécution des recettes ?

2. L’exécution des recettes

Conformément à l’ordonnance n° 73/235, le comptable public est un fonctionnaire


qui exécute au nom de l’Etat, les opérations de recettes et de dépenses.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 191
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Rappelons que ce sont les régies financières qui sont chargées du recouvrement
de toutes les recettes publiques.
Ainsi, pour apprécier la performance en matière de recouvrement des recettes, il faut
partir de la base juridique du circuit d’exécution pour en évaluer l’efficacité.

1° La base juridique du circuit d’exécution des recettes

 Le décret n° 007 du 2 février 2002 relatif au mode de paiement des dettes envers
l’Etat et ses textes d’application constituent une violation de l’ordonnance n°73/235
du 13 août portant création du cadre des comptables publics

Le circuit de la recette défini par le décret suscité comprend la phase administrative


avec (i) la constatation des droits qui est l’étape qui établit l’existence de la créance de
l’Etat ; (ii) la liquidation consistant à déterminer le montant exact à payer par le redevable
ou le contribuable et l’ordonnancement qui est l’acte donnant droit au comptable ou
caissier de l’Etat de procéder au recouvrement ou à l’encaissement de la créance de l’Etat.
Ensuite, vient la phase comptable où le redevable s’acquitte de ses obligations envers
l’Etat auprès d’un intervenant financier (banques, caisses d’épargne et institutions
financières agréées) ou auprès des comptables publics des recettes ou receveurs affectés
aux régies dans les localités où les institutions financières agréées ne sont pas
représentées.

Concrètement, la procédure de recouvrement des recettes est la suivante :

 le contribuable se présente auprès des services d’assiette (division des


recouvrements) des régies financières au niveau central ou à celui de la province
ou ETD pour obtenir une note de perception déterminant le montant des droits à
payer ;
 il se présente, muni de cette note, auprès de l’intervenant financier pour s’acquitter
de ses obligations vis-à-vis de l’Etat et en acquérir la preuve du paiement ;
 l’intervenant encaisse et porte sur la note les mentions relatives aux fonds reçus
en paiement des impôts, droits, taxes ou redevances ;
 une fois le paiement effectué, le contribuable se présente auprès du comptable
public relevant de la régie de recettes avec :
 l’original et une copie du bordereau de versement (ou l’avis de débit ou le
bordereau de remise de titres) avec l’original de l’attestation de paiement ;
 la note de perception ou de versement, dûment estampillée par
l’intervenant ;
 la déclaration fiscale, l’avis d’imposition ou différents relevés selon le cas.

2° Les problèmes rencontrés dans l’exécution des recettes

La procédure des recettes bute à un certain nombre de problèmes :


Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 192
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 l’intermédiaire financier n’étant pas un comptable public, il ne peut, selon la


législation, encaisser les recettes de l’Etat sans l’intermédiaire du comptable
public :
- Compte tenu des multiples va-et-vient auxquels ils sont soumis, les
contribuables ne reviennent pas toujours vers les services avec les justificatifs
du paiement de leurs impôts ; cette situation est exacerbée par les différences
au niveau des dates d’échéances pour les impôts dus mensuellement (le 15
pour l’ICA, le 10 pour l’IPR, les retenus IRL…) ;
- des différences existent entre les recouvrements et les prises en charge et de
nombreuses contestations de contribuables sur les paiements non pris en
compte attestent des difficultés du système à restituer la situation réelle du
contribuable ;
- des suspicions de non reversement de la totalité des fonds irrégulièrement et
directement collectés par les agents des services de recouvrement des régies
de recettes auprès des contribuables et de collusions entre acteurs de la chaîne
se traduisant par des fraudes fiscales (délivrance de fausses notes de
perception ou de faux bordereaux de versement).

 Le rôle du comptable public, en tant que responsable et garant du recouvrement


des dettes de l’État, n’est pas du tout perçu et assumé.

Le comptable public mis à la disposition de la régie n’est pas impliqué dans le circuit
de la recette et ne fait qu’enregistrer les avis de crédit transmis par la Banque Centrale
du Congo (BCC). Il tient une comptabilité mensuelle à partir des avis de crédit où il fait
ressortir les statistiques concernant les montants par imputation budgétaire. Il n’a aucune
responsabilité dans le recouvrement des créances fiscales qui relève plutôt du responsable
de la division recouvrement de la régie financière concernée et des intermédiaires
financiers. Aucun de ces acteurs n’a la qualité de comptable public. Le comptable public
est marginalisé, confiné dans le rôle de recevoir les avis de crédit de la Banque Centrale
du Congo pour des fins de calcul arithmétique et de classification selon la nomenclature
des recettes.

 Le système de paiement à travers les intermédiaires financiers sécurise certes le


circuit des recettes mais il n’offre pas pour autant plus de garantie de bonne
gestion.

Le système mis en place par le décret n° 007 du 2 février 2002 relatif au mode de
paiement des dettes envers l’Etat permet de réduire au maximum la manipulation des
deniers entre les mains des comptables et autres agents, ce qui diminue les risques de
perte et de détournement. Cependant, sa principale faiblesse est le fait d’éviter le contrôle
du comptable public.
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En effet, en matière de recettes, le comptable assume les fonctions suivantes :


l’enregistrement, la vérification des titres de recettes reçus de l’ordonnateur, leur prise en
charge et leur recouvrement, même si, pour des modalités pratiques, les redevables et
contribuables sont amenés à s’acquitter de leurs dettes auprès des institutions financières.

Le contrôle du comptable public, fondé sur l’incompatibilité des fonctions


d’ordonnateur et de celles de comptable public et susceptible de détecter des erreurs et
d’assurer une meilleure transparence du circuit des recettes, n’est pas exercé et aurait pu
optimiser sans nul doute le système mis en place.

Comme on peut le constater, la gestion budgétaire actuelle en République


Démocratique du Congo est caractérisée par l’effacement du comptable public et la fusion
des fonctions d’ordonnateur et de comptable tant en recettes qu’en dépenses, source
certaine d’opacité de gestion et de difficultés en matière de reddition des comptes. Ce qui
ne participe pas de la performance et exige des changements de paradigmes.

La pratique de gestion financière publique révèle des dysfonctionnements dans la


mise en œuvre des contrôles financiers publics. Une réactivation des mécanismes s’avère
nécessaire pour plus d’efficacité et d’efficience.

Concernant le contrôle parlementaire, cette réactivation est justifiée par le


dysfonctionnement du système actuel. En effet, en considération de la pratique du
contrôle parlementaire et de son utilisation débridée, il est temps de penser à la
réactivation des mécanismes de contrôle, ce qui permettra de contribuer à l’amélioration
de la qualité de la gouvernance publique. Il s’agit là de l’approche renouvelée du contrôle
à envisager pour l’avenir. Elle devra passer par la primauté du droit sur tout autre
considération politicienne.

Les autres contrôles, administratif de l’Inspection Générale des Finances et


juridictionnel de la Cour des Comptes souffrent des défaillances liées à la fois aux moyens
financiers à mettre à disposition qu’aux interférences politiques qui biaisent toute
possibilité d’amélioration de la gouvernance par notamment l’application des sanctions
négatives à l’endroit des agents et mandataires publics indélicats.

Section 3 : La place du budget de l’Etat dans la politique de développement

Le cadre de la préparation du projet de loi de finances met en avant les difficultés


pour déterminer des objectifs économiques, des méthodes et ce dans un calendrier
particulier. Les finances publiques modernes, on l’a dit, privilégient l’influence économique
du budget, d’où l’intérêt pour les pouvoirs publics d’en définir préalablement les objectifs
économiques. Une fois ceux-ci définis, l’évaluation des recettes et des dépenses peut être
opérée selon différentes méthodes.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 194
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

On distingue les objectifs économiques à court terme et à moyen terme. Les


objectifs à court terme sont contenus dans des budgets économiques alors que les
objectifs à moyen terme sont les plans de la nation. Ces précisions permettent de
comprendre pourquoi le budget de l’Etat doit être un véritable instrument de
développement.

Le Budget est un compte traduisant une vision ou un objectif dans le domaine


financier. En ce sens, il doit être un moyen pour répondre à certains objectifs dont celui
du développement. Pour qu’il le soit, le Parlement, autorité budgétaire, doit veiller à ce
que les autorisations budgétaires accordées à l’exécutif pour réaliser les recettes et les
dépenses, le soient pour cet objectif de développement. Ce qui explique la mission de
contrôle à la fois de la légalité et de l’efficacité. Dans ce contexte, le Parlement doit non
seulement autoriser les dépenses mais aussi surveiller l’usage des recettes.

Universellement, les éléments de bonne gestion en matière budgétaire tiennent au


respect de la légalité des recettes, l’annualité des recettes et l’unité des caisses d’une part
et d’autre part la légalité de dépenses et la spécialité des dépenses, d’où l’importance de
préciser la logique du cadre macro-économique et de donner les éléments à prendre en
compte pour que le Budget soit un véritable instrument de développement économique.

§1. La logique du cadre macro-économique

La détermination de la logique du cadre macro-économique doit être précédée par


un audit des finances publiques. Ce qui n’est pas facile à l’heure actuelle. Face à de
nombreux besoins dont ceux sociaux (éducation, santé, …) il n’est pas facile de déterminer
les priorités car il en est qui sont des fausses priorités.

Le budget se fonde sur la logique de l’affectation. Cette logique doit être examinée
et construite sur certains paramètres ou instruments.

A. Les paramètres de la logique macro-économique

Trois paramètres ou instruments doivent être pris en compte pour déterminés la


logique du cadre macro-économique : la planification stratégique, la mesure des résultats,
l’évaluation des programmes.

1. La planification stratégique

Il s’agit en fait pour l’autorité budgétaire d’inviter les gouvernants à questionner


les objectifs précisés dans la loi de finances par rapport aux moyens à disponibiliser. Les
débats d’orientation budgétaire permettent une telle stratégie. Ces orientations devront
décliner autour de trois grands principes de la politique budgétaire :
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 195
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- assurer le financement des priorités du Gouvernement tout en stabilisant les


dépenses de l’Etat en francs constants, en cherchant systématiquement à dépenser
moins ;
- reformer le système fiscal pour réduire le poids de l’impôt ;
- assurer en fonction du rythme de croissance de l’économie une baisse graduelle
de besoin de financement des administrations pour reconstituer une marge de
manœuvre et inverser la spirale de la dette.

2. La mesure des résultats

Il faut éclairer ce progrès dans la réalisation des objectifs. Les pays développés ont
un cadre macro-économique et les réalisations suivent. Dans les pays du Tiers Monde, la
situation économique est difficile et la sensibilité au choc extérieur fait que les mesures
des résultats doivent intégrer ces éléments.

A titre indicatif, si on prend pour exemple l’éducation nationale dont il faut relever
le niveau secondaire dans un délai de 10 à 15 ans, il faut donner les moyens et se poser
la question tout le temps sur ce qui a été fait et ce qui reste à faire en prenant des mesures
correctives après avoir analysé les causes ayant perturbé la réalisation du programme.

3. L’évaluation du programme

Il s’agit de s’assurer de l’efficacité de dépenses et leur efficience. Autrement dit, il


faut contrôler l’exécution qui a été faite des autorisations budgétaires accordées par le
Parlement. En effet, le contrôle de l’argent public est un élément essentiel du phénomène
démocratique. Les contribuables autorisant, par l’intermédiaire de leurs représentants, les
recettes et les dépenses de l’Etat, il est normal qu’ils en contrôlent l’utilisation.

Quand les structures à contrôler sont simples, les opérations de contrôle sont
aisées. Lorsqu’elles sont plus complexes (notamment en raison d’un mélange des deniers
publics et privés), elles ne peuvent qu’alourdir la tâche des contrôleurs et perturber la
maîtrise du système de contrôle.

Bien évidemment, l’attention portée aux contrôles de l’exécution du budget de l’Etat


en recettes et en dépenses est plus grande en période de crise pendant laquelle les
deniers publics sont rares. D’où l’obligation pour le Gouvernement de procéder à des
évaluations périodiques des programmes entamés.
Ces 3 éléments sont-ils difficiles à atteindre ? La réponse est négative. On peut
facilement atteindre ces objectifs si on y met de la bonne volonté. Tel ne semble pas être
le cas en ce qui concerne la République démocratique du Congo où on évolue sans
planification d’ensemble.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 196
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

§2. Le Budget est-il un instrument de développement ?

Le Budget est une traduction de la volonté des gouvernants de réaliser un


développement économique. Pour ce faire, il doit être tenu compte des plusieurs éléments
pour atteindre cet objectif. Les prévisions macro-économiques doivent être affinées et
analysées en profondeur pour en tirer les conséquences au plan national.

A. Les préalables

Il s’agit en fait des indicateurs macro-économiques sur lesquels se fondra la


politique économique et budgétaire.

1. Le contexte économique international

Le pouvoir exécutif doit avoir une connaissance parfaite des prévisions macro-
économiques et le taux de croissance au niveau mondial pour en tirer les conséquences
au plan national.

2. La situation économique des partenaires et des voisins

Chaque pays doit savoir qui sont ses principaux partenaires en matière
d’importation et d’exportation. C’est là que le rôle de la Banque Centrale devient
important pour fournir les données statistiques se rapportant aux relations avec ces
partenaires.

3. L’évolution économique du pays avec des chiffres clés

Il s’agit de données statistiques de base en ce qui concerne :

1°) les dépenses publiques et privées ;


2°) les exportations et les importations des biens ;
3°) le solde de la balance des paiements : ce qui permet de prendre des mesures
d’ordre économique, monétaire et fiscal ;
4°) le taux de change qui est lié à l’image de la solvabilité du pays,
5°) le taux d’intérêt.

Il est à noter que le rôle du Fonds Monétaire International consiste à aider à faire
des prévisions.

A partir de ces données, les perspectives sont élaborées, c’est à ce moment que le
budget prend en compte tous ces éléments pour mettre les moyens à telle ou telle logique.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 197
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

4. Les recettes non-fiscales de l’Etat

Celles-ci proviennent des entreprises publiques, le rôle de soutien à l’économie


passe par-là. Or, ces entreprises n’apportent presque rien à l’Etat. La question qui se pose
est de savoir si l’Etat peut gérer les entreprises publiques ou pas. C’est l’éternelle question
de leurs privatisations qui ne nous occupera pas dans le cadre de cette étude. Retenons
que pour les pays du Tiers Monde, les pouvoirs publics doivent garder la maîtrise des
résultats de la privatisation.

5. La politique des investissements

Celle-ci doit être examinée dans son volet public et privé. S’agissant des
investissements publics, il faut s’assurer de leur rentabilité économique et financière ainsi
que leur amortissement. Quant aux investissements privés, il faut les encourager et dans
ce cas le Parlement doit jouer un rôle déterminant pour leur sécurisation, à la fois juridique
et judiciaire. D’où l’intérêt d’élaborer de bons codes de commerce, des investissements,
de douanes et des impôts.

B. Ce que le budget doit être

Le budget est essentiellement le cœur de la démocratie, il n’est pas seulement une


question technique, mais aussi et surtout politique. Il faut avoir un œil politique pour
élaborer et exécuter un budget.

Elaborer un budget, c’est faire un choix des priorités, c’est donc un débat qui doit
être nourri à la fois par la réflexion intellectuelle et les données statistiques.
Le budget peut être présenté en déficit. Ce déficit devant être consacré aux dépenses
d’investissement. Il nous faut prendre de bonnes habitudes budgétaires qui passent par
le respect des règles macro-économiques. Le Parlement doit être réaliste et constituer un
vrai contre-poids à l’optimisme de l’exécutif. Il est conseillé au gouvernement d’avoir une
bonne maîtrise du budget qui passe par l’amélioration de la gouvernance.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 198
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

CONCLUSION PARTIELLE DE LA DEUXIEME PARTIE

La préparation, le vote et l’exécution du budget de l’Etat ainsi que le contrôle de


leur régularité devraient obéir à un certain nombre de règles allant dans le sens d’une
plus grande transparence et d’une amélioration de la communication financière. Elles
devraient favoriser un meilleur fonctionnement démocratique ainsi qu’une approche plus
fine et plus stratégique de la gestion.

Le soin pris pour réaliser les équilibres et pour appliquer les règles de transparence
relève de la bonne gouvernance. Celle-ci a plus de garantie d’être fructueuse lorsqu’il est
prévu, pour toute somme à encaisser ou pour tout montant à dépenser, une quotité à
affecter au contrôle en vue de s’assurer de la bonne réalisation de l’opération, d’en rendre
compte au public ainsi que de dissuader toute prédation et de réprimer toute infraction
aux règles de bonne gouvernance.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 199
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

CONCLUSION GENERALE
(Tirée de l’ouvrage de Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU, « Les finances publiques ».
Pour une meilleure gouvernance économique et financière en République Démocratique du Congo,
Bruxelles, éd. Larcier, 2006)

Les développements précédents nous ont permis d’avoir une vue d’ensemble sur
la gestion des finances publiques et de mesurer la profondeur de la crise économique et
financière qui perdure depuis plus de trois décennies. En dépit des efforts entrepris au
cours de quatre dernières années, la gestion des finances publiques a été et reste encore
à la limite de l’orthodoxie, ce qui montre la dimension de la tâche en vue d’une meilleure
gouvernance devant permettre de relever les défis du développement.
Avant de se pencher sur les pistes à explorer pour retrouver les standards
universels en matière de gestion financière, il y a lieu de cerner les contenus et les
contours de la gouvernance.
Qu’entend-on par gouvernance économique et financière pour les pays en
développement ?
La gouvernance peut être entendue comme un mode de contrôle, d’organisation
et de régulation s’exerçant au sein d’entités économiques ou géopolitiques complexes plus
ou moins étendues 56.
Rappelons que c’est à la fin des années 80 que, face aux mauvais résultats
économiques des pays en développement, les bailleurs de fonds multinationaux et en
particulier la Banque Mondiale, ont suggéré aux pays concernés de procéder à
l’ajustement de leurs politiques économiques, notamment par l’assainissement de leurs
finances publiques en vue de résoudre les problèmes de leur endettement. Un rapport de
la Banque Mondiale de 1989 soulignait que le redressement économique dans les pays en
développement nécessite un « good governance ». Depuis lors, ces bailleurs exigent des
Etats concernés d’améliorer la gestion de leurs finances publiques par une bonne
gouvernance, celle-ci devenant une conditionnalité.
Trois conceptions de la gouvernance doivent être relevées ici :
1° La « bonne gouvernance » prescrite alors aux pays en développement est
d’inspiration libérale et se traduit par la nécessité d’opter pour l’équilibre budgétaire
dans la gestion budgétaire (réforme fiscales, réduction des dépenses publiques,
suppression des subventions, libéralisation des échanges extérieurs (marchandises et

56 On distingue principalement la gouvernance globale (au niveau de l’économie mondiale), la gouvernance – pays (au niveau des
Etats-Nations) et la gouvernance – entreprise (même si d’autres niveaux ou domaine de gouvernance sont à mentionner :
gouvernance urbaine, gouvernance de l’internet.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 200
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

capitaux), privatisation des entreprises du secteur public, déréglementation,


transparence des organes de décisions, lutte prioritaire contre l’inflation). Telle est la
1re conception.
2° La deuxième conception de la gouvernance peut être qualifiée d’institutionnaliste. La
réforme de l’Etat, de ses capacités et de ses fonctions est considérée comme la
condition du succès économique. Il faut également accroître les capacités de toutes
les institutions qui permettent de promouvoir des processus, des normes et valeurs
favorables au développement.
3° Une troisième conception de la gouvernance – pays tente d’analyser les rapports
entre le marché et la démocratie, afin de déterminer si ces rapports et les
arrangements institutionnels qui les caractérisent évoluent dans un sens favorable au
développement, à l’équité et à la justice sociale. C’est dans ce cadre que l’on parle de
la facilité pour la croissance et la réduction de la pauvreté.
Ces prémisses étant rappelées, la question se pose de savoir comment atteindre
une gouvernance économique et financière favorable au développement, au regard de la
persistance des pratiques de mauvaise gestion (détournements de deniers publics,
corruption, concussion, etc.).
Sur la base des données financières examinées ci-avant, lesquelles sont marquées
par la gabegie financière, la corruption et les détournements des deniers publics, les
pouvoirs publics congolais se sont engagés, dès 2001, à mettre de l’ordre dans la gestion
des finances publiques, étape nécessaire et condition pour renouer le dialogue avec les
institutions multilatérales de financement du développement.
Pour atteindre cet objectif, des préalables tant au niveau du cadre juridique et
institutionnel que de la programmation de la gestion et du contrôle budgétaire devront
être levés.

I. Nécessité d’une adaptation du cadre juridique et institutionnel aux


exigences d’une gestion rationnelle
A la lumière des développements précédents, il apparaît évident que le cadre
juridique et institutionnel actuel n’est pas adapté à la gestion des finances publiques
modernes, laquelle implique des méthodes de gestion financière plus élaborées. En effet,
la loi relative aux finances de l’Etat qui date des années 1983, modifiée en 1987 constitue
encore le texte de référence quand bien même certaines de ses dispositions ne sont plus
appliquées. Elle est devenue obsolète et ne permet pas la transparence des opérations
budgétaires ainsi que la fluidité de ces mêmes opérations. De plus, les administrations
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 201
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méconnaissent le Règlement Général de la Comptabilité Publique « RGCP », lui-même


datant de plus d’une cinquantaine d’années.
Au niveau des structures d’exécution des finances publiques, il est constaté une
quasi-absence des moyens matériels alliés à l’insuffisance de ressources humaines. On
sait que la Fonction Publique congolaise n’attire pas les jeunes cadres universitaires à la
suite de la modicité et la précarité de la rémunération. De plus, l’inflation réglementaire
ne facilite pas la tâche des administrations qui se disputent les attributions (Budget-
finances) rendues difficiles depuis la scission du Ministère des finances et budget en deux
départements distincts, l’un chargé des finances, l’autre du budget. Ce chevauchement
des compétences contribue à la perturbation des mécanismes de gestion.

1. Le Ministère des Finances

Si le Ministère des Finances continue à être l’ordonnateur unique du budget de


l’Etat et assure la gestion des ressources de l’Etat et l’encadrement des dépenses
publiques, de la comptabilité publique et de l’ordonnancement des dépenses de l’Etat, ses
compétences ne s’en trouvent pas moins réduites du fait de l’intervention du Ministère du
Budget qui engage et liquide les dépenses. Le Ministère des Finances joue désormais plus
le rôle de caissier que celui de coordination du circuit de la dépense.
Autre fait à relever, la gestion des finances publiques actuelle est perturbée par
des changements de missions ou compétences de certaines structures, directions et
organismes dépendant du Ministère des Finances. A titre illustratif, deux principales
Directions du Ministère des Finances, la Direction de la Comptabilité et celle du Trésor et
de l’ordonnancement, ainsi que la Banque Centrale du Congo sont concernées par ces
changements de missions.
En effet, s’agissant des finances de l’Etat, la comptabilisation des opérations
financières est normalement réalisée par voie bancaire, leur exécution étant faite par le
caissier de l’Etat, la Banque Centrale, sous la surveillance de l’Ordonnateur Délégué du
Gouvernement par la voie d’un service comptable directement placé à ses côtés, pour la
tenue et le traitement des écritures comptables tenues sur les opérations et la vérification
des modalités d’exécution par la Banque des ordres de paiement ou d’encaissement lui
transmis. Ce service appelé Bureau du Caissier de l’Etat, est un Agent comptable
juridiquement coresponsable avec la Banque Centrale de la validité et l’exactitude des
opérations et écritures comptables tenues sur les opérations exécutées en banque,
spécialement devant l’Ordonnateur Délégué. Cependant, la pratique est toute autre
depuis plus de trois décennies. Sous le prétexte d’efficacité, il a été décidé le détachement
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 202
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de la Division de l’Ordonnancement de la Comptabilité Publique de services de


l’ordonnateur délégué, alors que ce service dispose de toutes les structures de suivi et de
contrôle tant en écritures que sur les espèces, au profit de la Direction de la Trésorerie
Générale et des questions monétaires avec laquelle travaille depuis lors la Banque
Centrale. Il s’agit là d’une vision erronée de la fonction Comptable s’agissant
particulièrement des opérations réalisées en banque pour le compte des pouvoirs publics.
D’où l’intérêt d’une meilleure programmation en vue d’une gestion efficace.
La Banque Centrale du Congo, caissier de l’Etat, est pratiquement placée en ce
qui concerne les ressources de l’Etat sous la supervision des régies financières.
Concernant les dépenses, elle est entre les mains de la Direction du Trésor et de
l’ordonnancement. Or, il est admis que l’ordonnancement ne fait pas partie de cette
Direction. Par le passé, la Direction du Trésor et de l’ordonnancement s’occupait plus des
problèmes monétaires et bancaires de l’Etat et des questions financières spécifiques
(Portefeuille, dette publique). On semble faire de l’amalgame. L’ordonnancement avec le
Trésor forme la Direction du Trésor et s’occupe des paiements quotidiens à charge du
Trésor dans le cadre de l’exécution du budget, en lieu et place de la Direction de la
Comptabilité publique. Ce transfert des compétences entraîne plusieurs conséquences :
 l’absence d’assujettissement véritablement contraignant de la Banque Centrale du
Congo aux ordres de l’Ordonnateur tant des recettes que des dépenses de l’Etat ;
 le grippage des mécanismes de la responsabilité comptable des fonctionnaires du
Ministère des Finances opérant dans la tenue des écritures sur les opérations du
caissier de l’Etat aux côtés des Ordonnateurs recourant à la voie bancaire.
 la mise à l’écart de la Direction de la Comptabilité Publique dans la surveillance,
l’organisation et le contrôle des écritures comptables ainsi que les mouvements de
fonds dans les circuits bancaires concernant l’Etat en général et le caissier de l’Etat en
particulier ;
 le changement irrégulier des missions traditionnelles de la Direction de la Trésorerie
Générale et des Questions monétaires, à savoir : la surveillance, la mobilisation et la
rentabilisation bancaire et économique de toutes les ressources financières et
monétaires de provenance budgétaire ou non constituant le gage essentiel de la
prospérité de toute nation et justifie l’appellation universelle de Trésor Public.
Le Conseil Permanent de la Comptabilité au Congo (CPCC) a une mission de
conception et de gestion du système comptable, de régulation de la profession comptable,
de centralisation de l’information comptable et surtout de conseil du gouvernement sur
toutes les questions se rattachant à la comptabilité.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 203
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

L’Inspection Générale des Finances (IGF) a pour mission d’auditer l’ensemble des
administrations financières ainsi que toutes les entreprises qui bénéficient, à un titre ou à
un autre, de financement de l’Etat.

2. Le Ministère du Budget
Le Ministère du Budget est chargé d’assurer l’élaboration, le suivi et le contrôle
de l’exécution du budget de l’Etat, le règlement définitif du budget de l’Etat, l’encadrement
des dépenses publiques et le contrôle de la paie.
Dans l’accomplissement de leurs tâches respectives, les Ministère des Finances et
du Budget sont appuyés par une cellule technique.
La cellule informatique interministérielle (CII) est un service interministériel mais
conjointement à la disposition du Ministère des Finances et du Ministère du Budget avec
autonomie technique et indépendante de différents services en charge de l’exécution du
budget.

3. Le Ministère du Portefeuille
Le Ministère du Portefeuille n’intervient pas dans le circuit de la dépense publique.
Son rôle, en tant qu’autorité de tutelle sur les entreprises du Portefeuille de l’Etat
(entreprises publiques et d’économie mixte) est de veiller à la rentabilité économique et
financière de ces entreprises. Il intervient dans la mobilisation des recettes de l’Etat,
principalement les dividendes attendus lorsque ces entreprises présentent des résultats
bilantaires positifs. Ce qui n’est plus le cas depuis plus d’une vingtaine d’années.
Le Conseil Supérieur du Portefeuille, cellule technique, placé sous sa
responsabilité, est chargé d’assister le gouvernement dans le suivi et le contrôle des
entreprises publiques ainsi que la gestion des participations de l’Etat dans les sociétés
d’économie mixte. Cette structure ne nous semble pas à la hauteur des attentes. Au lieu
de contribuer au redressement des entreprises du Portefeuille, le Conseil Supérieur du
Portefeuille, fonctionnant sans moyens matériel et financier, vit aux mamelles de ces
dernières en termes de collation pour les séminaires, prise en charge de ses agents pour
les missions à l’extérieur et dans le pays.

4. L’intervention du Parlement
Conformément aux dispositions constitutionnelles, le Parlement assure la mission
de contrôle du gouvernement en matière financière par le moyen du vote de la loi annuelle
des finances et des lois de règlement. La Commission Economique et Financière de
l’Assemblée Nationale est chargée d’examiner les projets de loi de nature financière et
d’interroger les membres du gouvernement et les autorités administratives sur la manière
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 204
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dont sont gérées les finances de la République. Une fois la loi de finances définitivement
votée, il appartient au Gouvernement d’en assurer l’exécution. Les crédits ouverts par les
lois de finances sont mis à la disposition des Ministres, une mise à disposition qui se fait
par décrets de répartition pris en Conseil des Ministres.
L’autorisation parlementaire qui découle du vote de lois des finances n’est pas
figée et c’est pour deux raisons. En premier lieu, la nature des différents crédits visés
dans la loi des finances permet des variations. En second lieu, l’autorisation peut faire
l’objet de modification de la part du Gouvernement ou du Parlement dans les conditions
fixées par la loi organique. Si ces principes peuvent être maintenus, les conditions de
modification doivent être soumises à un contrôle afin d’une part de renforcer l’efficacité
de la gestion publique et d’autre part, améliorer le contrôle parlementaire. Dès lors, il faut
s’interroger sur la portée de cette autorisation. En évoquant la portée de cette
autorisation, on sous-entend que la loi de finances n’est pas une loi impérative, ce qui
pourrait constituer un paradoxe. Cependant, ces termes signifient que les dispositions
qu’elle édite sont susceptibles de variations ou d’une application souple. A condition que
l’on n’en fasse pas un usage abusif.
L’expérience au cours de deux dernières années révèle que le Parlement n’a pas
su jouer pleinement son rôle principalement en ce qui concerne les modifications
apportées par l’Exécutif dans le domaine de la gestion financière de dépenses de l’Etat.
La Cour des Comptes exerce, on l’a vu, un pouvoir général et permanent de
contrôle juridictionnel sur la gestion des finances publiques en assurant la transparence
de l’emploi des deniers publics, en éclairant le Parlement, le Gouvernement et les citoyens
sur la gestion publique. Pendant plus d’une vingtaine d’années, elle n’a pas été mise à
contribution pour assurer la transparence dans la gestion des finances publiques.

II. Une programmation et une gestion budgétaire à rationaliser

A. La préparation de la loi des finances


L’expérience révèle que la préparation de la loi des finances de l’année ou loi
budgétaire ne fait pas l’objet d’une attention soutenue de la part des administrations
préposées à cette tâche.
On l’a vu, la préparation du budget est lancée au mois de mai avec la diffusion
de la circulaire budgétaire. Il n’existe pas de calendrier formel pour la préparation du
budget de l’Etat. Ce qui pose le problème de fiabilité des données. Les Conférences
budgétaires qui devaient être les lieux de discussion et d’échanges entre l’Administration
du Budget et les administrations sectorielles sont rarement organisées. De façon générale,
l’administration du budget ne semble pas prendre à cœur cette étape de discussion. Les
raisons sont ailleurs. En effet, très peu de cadres administratifs comprennent les
mécanismes et font plus de la routine que de la réflexion. De plus, le Budget Général de
l’Etat ne présente pas globalement l’ensemble des budgets de la sphère financière.
Certains financements extérieurs destinés aux projets d’investissement gérés par des
structures spécialisées ne sont parfois pas repris dans les documents budgétaires. Par
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 205
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

ailleurs, certaines ressources propres des budgets annexes et budgets pour ordre et les
dépenses correspondantes, ne sont pas intégrées ou consolidées dans le budget de l’Etat
et les rapports budgétaires.
Une constante est observée dans le cycle d’élaboration des budgets depuis près
d’une décennie : le non-respect du calendrier.
Parfois les prévisions budgétaires sont élaborées sans concertation avec les
ministères sectoriels. Globalement, la nature inefficace de la communication entre la
Direction de la Préparation et de Suivi Budgétaire et les ministères sectoriels dans cette
phase limitent l’implication des ministères et des administrations et conduit à la
déresponsabilisation de ces administrations dans l’exécution du budget.

B. L’exécution budgétaire :

Celle-ci commence avec la promulgation de la loi des finances et la diffusion aux


administrations de la « Circulaire avec instructions d’exécution du budget de l’Etat » pour
l’exercice budgétaire de l’année en cours. Dans la pratique, l’exécution est différée de
deux à trois mois. Les administrations s’en plaignent puisqu’elles accèdent avec beaucoup
de retard aux crédits budgétaires. Les dépenses sur ressources internes sont exécutées
suivant les procédures établies dans le Manuel de procédure de la dépense publique rendu
public en 2003 qui décrit les procédures « standard » et les procédures de dépenses par
exception. Ce Manuel reprend un circuit de la dépense classique telle que prévu par le
Règlement général de la comptabilité publique à savoir : l’engagement, la liquidation,
l’ordonnancement et le paiement.
Les retards récurrents dans la préparation du budget et sur son exécution entraîne
comme conséquence une accumulation des engagements des dépenses en fin d’année
budgétaire, ce qui, bien entendu, conduit à un fort décaissement de fonds préjudiciables
au Trésor. Une situation qui favorise l’inflation en perturbant certains paramètres macro-
économiques. L’incapacité d’absorption de ressources est devenue une gangrène en dépit
des progrès réalisés au cours de ces 3 dernières années. L’insuffisance des informations
sur le service fait, le non-respect de la réglementation concernant le paiement et le fait
que le Ministère des Finances n’est pas connecté au système informatisé de la chaîne de
la dépense introduit des retards dans la phase ordonnancement du circuit de la dépense.
On déplore la forte tentation à l’utilisation des procédures exceptionnelles et le
dépassement devenus monnaie courante dans le chef de certaines administrations
dépendant des ministères de souveraineté (Défense Nationale, Affaires Etrangères,
Intérieures et Sécurité, etc.). Il est à noter que les recours fréquents aux procédures
exceptionnelles (dépenses d’urgence, mise à disposition des fonds) ne permettent pas
une bonne traçabilité sur la nature des dépenses réalisées et affaiblissent le contrôle
budgétaire. L’utilisation de ces procédures pose ainsi un problème structurel à la gestion
normale des dépenses budgétaires et constitue un risque majeur de non transparence
dans l’exécution budgétaire.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 206
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C. La reddition des comptes :

C’est l’une des faiblesses du système de gestion des finances publiques. En effet,
depuis plus de trois décennies, les gouvernements de la République ont pris le plaisir de
ne pas se conformer à cette norme élémentaire de gestion des finances publiques. A la
demande des Institutions de Bretton Wood, le gouvernement a présenté les comptes de
2003 au mois de novembre 2004 sur pression de l’Assemblée Nationale. Mais ces comptes
n’ont pas fait l’objet de discussion au Parlement.
La responsabilité pour la reddition des comptes et l’élaboration de la loi de
règlement sont confiées à la Direction de la Reddition Générale des Comptes.
Conformément aux dispositions des articles 162 et 163 de la Constitution de la Transition
et des articles 25, 27, 44 et 45 de la loi financière de 1983, le Gouvernement a rendu
compte en 2005, de l’exécution du Budget de l’Etat du dernier exercice clos en présentant
les réalisations des recettes et l’exécution des dépenses. Dans ses observations relatives
au projet de loi portant Arrêt des Comptes et Règlement définitif du Budget de l’Etat pour
l’exercice 2003, la Cour des Comptes émet des doutes sur la fiabilité des données de la
reddition des comptes en raison de discordances entre les données de la Direction des
Comptes et celles fournies par la Direction du Trésor et de l’ordonnancement, de l’OFIDA
et de la DGRAD.

D. La gestion de la Trésorerie :

Elle est assurée par la Banque Centrale du Congo en tant que Caissier de l’Etat
sous la surveillance de la Direction du Trésor du Ministère des Finances. En matière de
dépenses, la Direction du Trésor réalise toutes les mises en paiement par le biais du
système informatisé de la chaîne de la dépense. Le Compte Général du Trésor, avec huit
sous comptes, centralise normalement toutes les opérations financières de l’Etat tant en
recettes qu’en dépenses avec les anomalies signalées dans la comptabilisation. En
définitive la Banque Centrale du Congo n’assure que la consolidation partielle des comptes
bancaires qui portent uniquement sur ceux ouverts à son siège, ce qui bien entendu
conduit à des situations nettes négatives du Compte Général du Trésor.
Les autres comptes, nombreux (plus de 700) ouverts auprès des banques
commerciales, parfois sans autorisation du Ministère des Finances, continuaient à être
opérationnels jusqu’à la dernière recommandation du Fonds Monétaire Internationale en
2004 proposant leur suppression dans le cadre de la bonne gouvernance. L’utilisation des
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 207
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

fonds qui se trouvaient dans lesdits comptes n’a pas fait l’objet d’un audit et n’a pas été
intégrée dans le tableau des opérations financières de l’Etat. On peut désormais s’attendre
à une rationalisation de la gestion de ces comptes dans le cadre de la politique
d’assainissement des finances publiques.

E. Les contrôles administratifs :

Ils sont ou devraient être organisés par des organes ou organismes spécialisés de
l’Etat. La Direction de la comptabilité & budget (DCB) et la Direction du Trésor et de
l’ordonnancement exercent les contrôles internes à l’administration avant le paiement de
la dépense. Or, on a vu que certaines missions de la Direction de la Comptabilité sont
exercées, en matière des dépenses par la Direction de la Trésorerie. Des contrôles
internes sont aussi exercés après le paiement de la dépense par l’Inspection Général des
Finances (IGF) le service d’audit supérieur du Gouvernement sous la tutelle du Ministère
des Finances.
Le contrôle de l’inspection Générale, sous la forme d’audit interne, est exercé par
l’Inspection des Finances qui consiste à auditer l’ensemble des administrations financières
ainsi que toutes les entreprises qui bénéficient, à un titre ou un autre, de financement de
l’Etat. Il est tatillon. L’IGF ne dispose pas de programme structuré et détaillé des
vérifications ou d’audits à réaliser. Ses missions se limitent à des constats de mauvaise
gestion, non suivis pour la plupart de temps des sanctions. Ses missions sont ponctuelles
en réponse à des demandes exprimées par le Ministère des Finances ou autres. Si depuis
2004 on constate une amélioration sensible des audits réalisés par l’IGF, il reste à les
ramener aux procédures standards de la dépense. Une harmonisation des contrôles entre
le Cabinet du Ministère du Budget et celui du Ministère des Finances s’avère nécessaire.
C’est une conséquence du démembrement des attributions de Ministère des Finances
consécutif au partage du pouvoir entre les composantes politiques qui dirigent
actuellement le pays.
Par ailleurs, se pose le problème des capacités des agents de l’Inspection
Générale des Finances qu’il faut renforcer. De même qu’il est urgent de planifier le
rajeunissement du personnel pour plus d’efficacité.

F. Le contrôle juridictionnel

Celui-ci est assuré par la Cour des Comptes. Elle exerce un pouvoir général et
permanent de contrôle juridictionnel sur la gestion des finances publiques ; elle relève
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 208
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

désormais de l’Assemblée Nationale. Pendant près de deux décennies, la Cour des


Comptes n’a pas été en mesure d’exercer son pouvoir de contrôle sur la gestion des
finances publiques, faute de moyens à la fois financier et matériel. Ses contrôles
sporadiques ont été plus pédagogiques qu’administratifs. Depuis 2004, le Gouvernement
et les bailleurs de fonds multilatéraux lui ont accordé d’importantes subventions pour la
rendre opérationnelle et efficace dans la réalisation de ses missions. La Cour a cependant
réalisé des rapports montrant certains dysfonctionnements sur la fiabilité des données,
l’absence de contrôle de l’effectivité de la dépense et d’importants dépassements de crédit
au niveau de certains services de l’Etat / Gouvernement – Banque Centrale notamment).

G. Le contrôle parlementaire :

Peu efficace au cours de la longue période de monolithisme politique, le contrôle


parlementaire a repris de l’aile depuis l’installation du Parlement / Assemblée Nationale et
Sénat après la formation du Gouvernement de Transition le 30 juin 2003. Depuis 2004,
un dialogue s’est progressivement instauré entre le gouvernement et les deux Chambres
du Parlement, à travers les bureaux de leurs Commissions des Finances. Celles-ci sont
désormais associées aux conférences budgétaires et aux discussions sur l’esquisse et les
grandes masses du projet budgétaire. Pour la préparation du budget 2005, la Commission
ECOFIN a été associée aux conférences budgétaires et aux discussions sur l’esquisse et
les grandes masses du projet de budget 2005, ce qui a facilité le dialogue avec l’Assemblée
Nationale. L’aboutissement des réformes dans les domaines de l’exécution budgétaire et
de la préparation des rapports doit rendre disponible au Parlement les informations
nécessaires et en temps voulu pour remplir ses fonctions et pour le suivi systématique de
l’exécution du budget. Faute de moyens financiers et matériels, la Commission ECOFIN
de l’Assemblée Nationale n’est pas suffisamment outillée pour exercer son contrôle sur la
gestion des finances publiques principalement l’exécution du budget de l’Etat tant en
dépenses qu’en recettes. Le gouvernement doit favoriser un appui en ressources
humaines et le renforcement des relations entre le Parlement et la Cour des Comptes pour
les assister dans leur mission de contrôle.
Pr Grégoire BAKANDEJA wa MPUNGU 209
Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

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Paris, Dalloz, 5e éd., 1992.
33. ZARKA (J.C), Finances Publiques, 2019-2020, Paris, Gualiano, Lextenso, 2019.
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Cours de Finances Publiques L2 Droit, Sciences Po, Economie

TABLE DES MATIERES

INTRODUCTION GENERALE ....................................................................................... 3


I. NOTIONS ESSENTIELLES – DOMAINE DES FINANCES PUBLIQUES ............. 3
A. Finances publiques et institutions financières ......................... 3
1) Finances Publiques et Institutions financières ........................ 3
2) Finances publiques ....................................................................... 4
B. Domaine des finances publiques ................................................ 5
1) Les finances publiques classiques ............................................. 6
2) Les Finances Publiques modernes.............................................. 6
II. EVOLUTION DES TECHNIQUES DE FINANCES PUBLIQUES ....................... 7
A. Modalités techniques limitées des finances publiques classiques 8
1) Finances publiques comme science de la couverture des dépenses publiques 8
2) Finances publiques, science de la répartition des charges .... 8
B. Progrès de la technique dans les finances publiques modernes 8
III. AUTONOMIE DE LA SCIENCE DES FINANCES PUBLIQUES ....................... 9
A. Les sciences concourant à la réalisation de la science des Finances Publiques 9
B. Rapports entre Finances publiques et Droit ........................... 10
1) Finances publiques et Droit constitutionnel ........................... 10
2) Finances publiques et Droit administratif ............................... 10
C. Rapports entre Finances Publiques, Science Economique et Science Politique
................................................................................................... 11
1) Les Finances Publiques, branche de la Science Economique 11
2) Les Finances Publiques, branche de la Science Politique ..... 12
IV. QUELQUES CONSEILS D’ORDRE METHODOLOGIQUE .............................. 12
V. LE PARTI PRIS ...................................................................................... 14
PREMIERE PARTIE : LES MOYENS D’ACTION FINANCIERS DE L’ETAT .......................... 16
TITRE I : LE PHENOMENE FINANCIER ....................................................................... 16
SOUS-TITRE 1 : LES DENIERS PUBLICS .................................................................... 16
CHAPITRE I : LES ACTEURS DU PHENOMENE FINANCIER ........................................... 17
Section 1. Les administrations publiques ...................................................... 17
§1. Les administrations financières relevant du pouvoir central17
§2. Les administrations financières provinciales ........................ 18
Section 2. Les acteurs, leurs missions et leurs régimes ................................. 18
§1. Les acteurs de l’exécution budgétaire : les ordonnateurs et les comptables.
................................................................................................... 18
§2. Les institutions indépendantes participant au phénomène financier 19
CHAPITRE II : LE CADRE JURIDIQUE DU PHENOMENE FINANCIER ............................................... 19
Section 1. La constitutionnalisation du droit public financier .......................... 19
Section 2. Les sources législatives et réglementaires des finances publiques .. 20
TITRE II : LES INSTRUMENTS D’INTERVENTION FINANCIERS : LES DEPENSES ET LES
RECETTES PUBLIQUES ............................................................................................ 21
SOUS-TITRE 1 : LES DEPENSES PUBLIQUES .............................................................. 21
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CHAPITRE I : NOTION DE DEPENSES PUBLIQUES ...................................................... 22


Section 1. Notion juridique de la dépense publique ....................................... 22
§1. Définition classique des dépenses publiques ....................... 23
A. Contenu de la définition ............................................................. 23
B. Limite de la définition ................................................................. 23
§2. Définition moderne des dépenses publiques ........................ 23
A. Caractères fondamentaux des collectivités publiques .......... 23
B. L’apport de la sociologie politique ............................................ 24
Section 2. Notion économique de la dépense publique .................................. 25
§1. La conception économique classique des dépenses publiques 25
A. Contenu de cette conception ..................................................... 25
B. Base socio-économique de cette conception .......................... 26
§2. La conception économique positive des dépenses publiques26
A. Dépenses publiques comme actes de redistribution ............. 26
B. Originalité de la redistribution .................................................. 26
CHAPITRE II : LA CLASSIFICATION DES DEPENSES PUBLIQUES ................................. 28
Section 1 : Les types de classification existants ............................................ 28
§1. Les classifications administratives et/ou juridiques ........... 28
A. Classifications organiques. .................................................... 28
B. Classifications spécifiquement juridiques. .......................... 28
§2. Les classifications économiques ............................................. 29
A. Dépenses de fonctionnement – Dépenses d’investissement ou dépenses en
capital ....................................................................................... 29
B. Dépenses de transfert – dépenses effectives ..................... 29
§3. Les classifications fonctionnelles ........................................... 30
A. Principe ………………………………………………………………30
B. Mise en œuvre ......................................................................... 30
Section 2 : Classification congolaise des dépenses publiques ......................... 30
§1. Les dépenses courantes ........................................................... 31
A. La dette publique en capital .................................................. 31
B. Les frais financiers .................................................................. 31
C. Les dépenses de personnel .................................................... 32
D. Les biens et matériels............................................................. 32
E. Les dépenses de prestations ................................................. 34
F. Transferts et interventions .................................................... 36
§2. Les dépenses en capital ........................................................... 38
A. Equipements ............................................................................ 38
B. Construction, réfection, réhabilitation, addition d’ouvrage et édifice, acquisition
immobilière .............................................................................. 39
§3. Les dépenses des prêts et avances ........................................ 40
CHAPITRE III : L’ACCROISSEMENT DES DEPENSES PUBLIQUES .................................. 40
Section 1 : Mesures de l’accroissement des dépenses publiques .................... 41
§1. Techniques de mesure de l’accroissement réel des dépenses publiques 41
§2. Techniques de mesure de l’accroissement relatif des dépenses publiques 42
§3. Problème de la limitation des dépenses publiques .............. 44
A. Les risques de la dépense publique .......................................... 44
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B. Les chances de la dépense publique ........................................ 45


C. Le critère économique et politique de la limite relative des dépenses publiques
................................................................................................... 46
Section 2 : Les causes de l’accroissement des dépenses publiques ................ 46
§1. L’évolution technique comme cause de l’accroissement .... 47
§2. Développement du rôle socio-économique de l’Etat ........... 47
§3. Transformation du concept des finances publiques ............ 47
SOUS-TITRE 2 : LES RESSOURCES PUBLIQUES ......................................................... 48
CHAPITRE I : LES RESSOURCES PUBLIQUES PERMANENTES : RESSOURCES FISCALES ET
NON-FISCALE. ........................................................................................................ 48
Section 1 : Les ressources fiscales ............................................................... 48
§1. Définition de l’impôt ................................................................. 48
§2. Les fonctions de l’impôt ........................................................... 49
§3. Les principales classifications des impôts et taxes.............. 51
§4. Techniques de prélèvement de l’impôt .................................. 51
A. L’assiette de l’impôt .................................................................... 51
B. La liquidation de l’impôt ........................................................... 54
C. Le recouvrement de l’impôt ....................................................... 61
Section 2 : Les ressources non-fiscales ........................................................ 62
§1. Les différentes catégories des ressources non-fiscales ........... 62
§2. Un rôle fondamental pour le Trésor Public ................................ 62
§3. La parafiscalité ............................................................................ 63
A. Conception socio-économique de la parafiscalité .................. 63
B. Les formes de parafiscalité ........................................................ 63
CHAPITRE II : LES RESSOURCES PUBLIQUES TEMPORAIRES...................................... 64
Section 1 : Le Trésor Public ......................................................................... 65
§1. Le Trésor est le caissier de l'Etat et des collectivités territoriales 65
§2. Les autres fonctions du Trésor Public .................................... 66
Section 2 : Les emprunts publics ................................................................. 66
§1. Problématique et forme de l'emprunt.................................... 67
A. Finalité de l'emprunt................................................................... 67
B. Régime juridique de l'emprunt ................................................. 67
§2. Caractères juridique et économique de l’emprunt............... 68
§3. L’emprunt public comme instrument d’interventionnisme socioéconomique
................................................................................................... 70
§4. La mise en œuvre de l’emprunt ............................................. 74
Section 3 : L’émission de la monnaie comme ressource de Trésorerie ............ 83
§1. L’hostilité des financiers classiques vis-à-vis de la création monétaire 84
§2. Rôle positif de l’émission de monnaie dans la théorie moderne 86
CHAPITRE III : LES RESSOURCES PUBLIQUES EXCEPTIONNELLES : LE FINANCEMENT
EXTERIEUR DES DEPENSES PUBLIQUES.................................................................... 88
Section 1 : Les ressources publiques extérieures en temps de paix ................ 88
§1. L’emprunt international ........................................................... 88
A. Les nouveaux mécanismes de règlement de la dette........ 97
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§2. La création monétaire comme ressource internationale de financement des


dépenses publiques .............................................................. 105
Section 2 : Les Ressources publiques extérieures en période de guerre ........ 106
§1. Les prélèvements effectués par les occupants ou agresseurs pendant la guerre
................................................................................................. 106
§2. Les prélèvements effectues sur les agresseurs .................. 106
CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE .................................................................. 107
DEUXIEME PARTIE : LA PLANIFICATION DE L’ACTION FINANCIERE DE L’ETAT : LE
BUDGET DE L’ETAT ............................................................................................... 109
TITRE I : LA NOTION DE BUDGET DE L’ETAT OU LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ........ 110
CHAPITRE I : LES DIFFERENTES LOIS DE FINANCES ................................................ 110
Section 1 : Les quatre catégories prévues par les textes ............................... 110
§1. La loi de finances de l’année ................................................. 111
§2. Les lois de finances rectificatives ......................................... 111
§3. La loi portant reddition des comptes ................................... 111
§4. La loi portant ouverture de crédits provisoires. ................. 111
Section 2 : La structure de la loi de finances initiale ...................................... 111
§1. Les ressources ......................................................................... 111
§2. Les dépenses ............................................................................ 112
CHAPITRE II : LES PRINCIPES ENCADRANT LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ........... 112
Section 1. Le principe de l’annualité ............................................................. 112
§1. Le contenu du principe ........................................................... 112
§2. Les aménagements au principe ............................................ 113
Section 2. Le principe de l’unité ................................................................... 113
§1. Signification du principe ........................................................ 113
§2. Exceptions au principe ........................................................... 113
Section 3. Le principe de l’universalité.......................................................... 114
§1. Contenu du principe................................................................ 114
§2. Exceptions au principe ........................................................... 114
Section 4. Le principe de spécialité .............................................................. 114
§1. Contenu du principe................................................................ 114
§2. Dérogation au principe ........................................................... 114
Section 5 : Le principe de légalité des recettes et des dépenses .................... 115
§1. La légalité des recettes .......................................................... 115
§2. La légalité des dépenses ........................................................ 115
Section 6 : Le principe de la sincérité ........................................................... 116
TITRE II : L’ELABORATION, L’ADOPTION ET L’EXECUTION DE LA LOI DE FINANCES DE
L’ANNEE ............................................................................................................... 117
CHAPITRE 1 : L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES DE L’ANNEE ........................ 117
Section 1 : Les auteurs du Budget ............................................................... 117
§1. L’aspect politique de la préparation ..................................... 117
§2. Les problèmes techniques ..................................................... 118
Section 2 : Le calendrier budgétaire............................................................. 121
§1. La phase préliminaire appelée autrement phase des perspectives 121
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(de janvier à juin) .......................................................................... 121


§2. La phase du budget préfiguré ( fin juin – début août) ...... 122
§3. La globalisation des données (mi-août – début septembre)123
Section 3 : L’intervention du Parlement dans l’adoption de la loi des finances de
l’année ................................................................................................................ 123
§1. L’examen du projet de loi de finances de l’année .............. 124
§2. Le rôle de décision du parlement en matière budgétaire . 128
CHAPITRE II : LE PROCESSUS DE L’EXECUTION DU BUDGET DE L’ETAT .................... 130
Section 1 : Les acteurs : La séparation des ordonnateurs et des comptables .. 130
§1. Les agents d’exécution du budget ........................................ 131
§2. Les opérations d’exécution de la loi de finances / loi budgétaire 133
§3. Illustration de l’exécution budgétaire en République démocratique du Congo
................................................................................................. 135
Section 2 : Le Contrôle de L’exécution du budget de l’Etat ........................... 136
§1. Les contrôles administratifs .................................................. 136
§2. Le contrôle politique ou parlementaire ............................... 139
§3. Le contrôle juridictionnel ....................................................... 140
TITRE III : LES LECONS A TIRER DU PROCESSUS D’ELABORATION, D’EXECUTION ET DE
CONTROLE DE LA LOI DE FINANCES ....................................................................... 147
CHAPITRE I : L'ELABORATION DE LA LOI BUDGETAIRE, UNE QUESTION TECHNIQUE &
POLITIQUE ........................................................................................................... 147
Section 1 : Un processus budgétaire complexe : réflexion en matière de conclusion
........................................................................................................................... 147
Section 2 : Un Parlement pour quel rôle à jouer ........................................... 150
§1. Période classique .................................................................... 150
§2. Période moderne ..................................................................... 150
§3. Situation particulière en République démocratique du Congo 151
CHAPITRE II : L’EFFICACITE DES MECANISMES DE CONTROLE DES FINANCES
PUBLIQUES !......................................................................................................... 160
Section 1 : Eléments de théorie générale des contrôles de l’exécution de la loi de
finances ............................................................................................................... 160
§1. Les fondements et la portée du contrôle ............................. 161
A. Fondement ............................................................................. 161
B. Le cadre du contrôle : transparence et performance des finances publiques
................................................................................................. 162
Section 2 : Evaluation des contrôles financiers publics .................................. 164
A. Le contrôle a posteriori des institutions de contrôle supérieur des recettes et
des dépenses de l’Etat, de ses démembrements et des entités décentralisées
................................................................................................. 164
CHAPITRE III : LA PROBLEMATIQUE DE LA TRANSPARENCE ET DE LA PERFORMANCE
DES FINANCES PUBLIQUES ET LEUR INCIDENCE SUR LA GESTION BUDGETAIRE ...... 180
Section 1 : La transparence des finances publiques ...................................... 180
A. Le concept de transparence des finances publiques ....... 181
B. L’évaluation de la transparence financière ....................... 181
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C. Le contrôle de l’efficacité de la dépense publique ........... 182


Section 2 : Les performances en matière des finances publiques ................... 183
A. La gestion et le contrôle des finances publiques : deux enjeux majeurs de la
gouvernance .......................................................................... 183
B. Une exécution budgétaire laxiste excluant toute idée de performance 185
Section 3 : La place du budget de l’Etat dans la politique de développement .. 193
§1. La logique du cadre macro-économique.............................. 194
§2. Le Budget est-il un instrument de développement ? ........ 196
CONCLUSION PARTIELLE DE LA DEUXIEME PARTIE ................................................. 198
CONCLUSION GENERALE ....................................................................................... 199
BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................... 209

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