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UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR


FACULTE DES SCIENCES JURIDIQUES ET POLTIQUES

COURS

DROIT ADMINISTRATIF

DEMBA SY

DEPARTEMENT DE DROIT PUBLIC

AVANT-PROPOS

1°°) Conception de l'enseignement

Le droit administratif, objet de cet enseignement pose problème. En France, un débat s'est instauré sur
sa pertinence, sa nécessité, son enseignement, ses fonctions etc.

Le problème est d'une plus grande acuité dans les pays d'Afrique francophone qui ont repris le droit
administratif français.
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Si certains auteurs affirment que le droit administratif d'un pays africain ne présente aucune
originalité ni par rapport à celui d'un autre Etat africain ni par rapport au droit français, d'autres doutent de
l'existence même d'un droit administratif africain malgré l'existence d'ouvrages portant sur ce droit. Pourtant
ce droit existe. On peut peut-être discuter de son originalité ou même de sa nécessité mais pas de son exis-
tence.

Dès lors tout exposé sur le droit administratif africain risque de présenter quelque ambiguïté. En effet
l'enseignement de cette matière dans un pays africain (prenons le cas du Sénégal) soulève des difficultés
relatives essentiellement au choix d'une méthodologie adéquate, d'une perspective précise.

En effet, le droit administratif dans notre pays s'inspire du droit français or depuis l'indépendance il y
a une sorte de "nationalisation de la réglementation" c'est-à-dire des règles applicables à l'administration
sénégalaise. Selon la doctrine si les concepts fondamentaux, les techniques et procédés juridiques et les règles
de fond trouvent leur base dans le droit français, ils connaissent un maniement et une application différente
(B. KANTE).

Le problème est donc de savoir comment aborder l'enseignement du droit administratif dans un pays
comme le Sénégal. On peut, à cet égard, se poser trois types de questions :

- Faut-il nier l'existence des règles nationales, du droit sénégalais du fait de leur absence d'originalité et
étudier uniquement le droit français ?

- Faut-il à l'inverse "sénégaliser" le droit administratif c'est-à-dire étudier le droit sénégalais en lui-même sans
référence directe au droit français ?

Ou alors faut-il adopter une approche comparative c'est-à-dire une conception médiane qui évite les
extrêmes ?

La réponse à ces interrogations n’est pas simple. La doctrine a été confrontée au choix d'une
conception et celui-ci n'a pas toujours été facile.

Ainsi, un esprit averti comme le professeur Jacques Mariel NZOUANKEU a pu passer d'un extrême
à l'autre. En 1980 dans l'introduction du tome 1 de son fascicule de droit administratif général, il affirmait
qu'un exposé de droit administratif sénégalais ne présentait aucun intérêt. Pour connaître le droit administratif
sénégalais, disait-il, il fallait apprendre le droit administratif français.

Très rapidement, un an après, il prit le contre-pied de cette position en étudiant et en commentant la


jurisprudence de la Cour suprême de 1960 à 1981 «en elle-même » (Grandes décisions de la jurisprudence
administrative sénégalaise). De même, dans un article publié en 1984, il présente les particularités du droit
administratif sénégalais en appréciant le "système non pas à partir des principes du droit français, mais en
référence à ses propres critères de rationalité".

En revanche, les professeurs A. BOCKEL, M. DEBENE et B. KANTE ont choisi l'approche


comparative. Selon eux, le droit sénégalais ne peut se comprendre qu'en référence au droit administratif
français.

Devant la délicatesse de la question, il importe que les choix méthodologiques soient sans
équivoques ;

- Etudier le droit administratif français présente un intérêt théorique certain.


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En effet, cela permet de connaître la théorie du droit administratif, sa logique interne. Mais d'un point de vue
pédagogique, je dirais même, didactique, une telle conception ne présente pas une grande utilité car d'une part,
elle ne répond pas à l'africanisation des programmes (les développements risquent d’être en décalage avec les
réalités de la société et de l'administration du pays) et d'autre part parce que le droit de l'administration a des
caractères contingents. En effet "comme tout système juridique, le droit de l'administration est une technique
au service d'une fin déterminée par les gouvernants en fonction de données propres à la société en cause. Ces
données sont évidemment multiples : économiques et sociales (régime et structure du pays) culturelles et
idéologiques (valeurs dominantes) etc.". (A. BOCKEL).

- Etudier le droit administratif sénégalais en lui-même présente certains avantages.

Une telle approche permettrait une meilleure connaissance de la réglementation nationale, du droit positif
national. Cela pourrait inciter les chercheurs à tenter "une explication théorique de ce que pourrait être un
droit administratif autonome propre au Sénégal ou à l'Afrique noire" (BOCKEL).

L'inconvénient, c'est que d'abord "des pans entiers du droit administratif seront passés sous silence"
(B. KANTE) du fait que le droit sénégalais est encore un droit en construction. Ensuite, la cohérence de
l'exposé risque de faire défaut car le droit sénégalais malgré ses particularités marquées n'a pas encore atteint
le degré de technicité et d'efficacité du droit français.

- Etudier le droit administratif en le comparant au droit français.

Dans cette conception, il s'agit de traiter de la théorie du droit administratif en partant de l'exemple français et
montrer chaque fois que cela est possible les applications au Sénégal (A. BOCKEL, B. KANTE).

Cette approche semble opérationnelle à l'étape actuelle dans laquelle se trouve le droit administratif
sénégalais.

Le parti pris méthodologique de cet enseignement se rattache à cette conception avec l'introduction
d'une variante qui consiste quelques fois à partir des solutions sénégalaises si elles sont suffisamment
élaborées et de les éclairer par la théorie du droit administratif français.

2°°) Situation du cours de deuxième année

Ce cours porte sur le droit administratif qui est une branche du droit public au même titre que le droit
constitutionnel, le droit financier et le droit international public.

Comme les autres branches du droit public, le droit administratif a plusieurs aspects. On distingue en
effet le droit administratif organisationnel qui régit les structures administratives (par exemple le Code des
Collectivités locales régit l'organisation des régions, des communes et des communautés rurales) et le droit
administratif relationnel qui régit les relations de l’administration et des particuliers (ainsi le Code des
Obligations de l’administration concerne les contrats de l'administration et traite de la responsabilité
publique).

En deuxième année, on exposera les principes généraux du droit administratif (Droit administratif
général) renvoyant aux années ultérieures pour l'étude du droit administratif spécial qui concerne les moyens
dont dispose l'administration (fonction publique, biens publics) ou les actions qu'elle mène (service public).

Autrement dit, ce cours a un double objectif : d'abord, il traite un certain nombre de chapitres du droit
administratif général qui ne seront plus étudiés en deuxième cycle. Ensuite, il introduit aux études de droit
administratif qui se poursuivent en 3e et 4e année.
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Les développements seront d'inégale valeur. Certaines parties du cours seront plus approfondies que
d'autres. Mais d'une manière générale, ce cours est destiné à donner les grandes orientations de la matière
et analyser les principaux aspects du droit administratif. En donnant les grandes lignes des thèmes
abordés, il permet une acquisition de connaissances nécessaires à la connaissance de la matière. Même, s'il
constitue le pivot du travail de l'étudiant, son principal instrument de travail, le cours ne saurait entrer
suffisamment dans le détail pour donner un exposé exhaustif du droit administratif, les manuels et traités sont
conçus dans ce sens ; le cours est plus spécialement dispensé pour permettre la compréhension directe de la
matière et de ses divers enchaînements.

C'est pourquoi, il reste absolument indispensable de compléter le cours et de l'approfondir par des
notes de lectures personnelles et par les travaux dirigés.

3°°) Objet et méthodologie du cours

Ce cours est et doit rester un cours de droit. En effet, il a pour objet l'étude des règles, institutions et
mécanismes juridiques relatifs à l'administration publique.

Autrement dit, dans le cours, ce sont les lois, règlements, décisions de justice qui seront visités,
analysés, interprétés. La réflexion portera sur les concepts et les catégories juridiques.

Mais cette approche est, convenons-en, insuffisante car l'administration est liée au pouvoir politique,
à l'Etat. L'étude de l'administration, au-delà de l'aspect juridique, fait appel à des données historiques,
politiques, sociologiques, culturels et économiques. D'autres sciences sociales font de l'administration un objet
d'études et parmi elles la sociologie. C'est ainsi qu'il y a un cours de sciences et techniques administratives en
4e année droit public option "Administration publique".

Au total, l'approche juridique sera privilégiée même si elle est partielle et partiale. Cependant
quelques développements seront consacrés à des aspects non juridiques afin de permettre une meilleure
appréciation de la signification et de la portée des règles de droit.

4°°) Le cours polycopié

Il ne doit pas être considéré comme un manuel. Il est nécessairement incomplet et comme pour le
cours oral, les développements seront inégaux.

Des documents seront annexés aux principaux développements afin de permettre aux étudiants de se
familiariser avec la doctrine, la jurisprudence et les textes de lois et de règlements.

AVERTISSEMENT

L'acquisition du cours polycopié présente certes des avantages : elle permet à l'étudiant de se
dispenser dans une certaine mesure de prendre des notes et par conséquent de mieux suivre le cours oral. Mais
c'est une grave erreur que de croire que la possession d'un polycopié dispenserait l'étudiant d'assister au cours
car il aurait du mal à dominer les notions fondamentales du droit administratif. De plus le cours oral et le
cours polycopié peuvent ne pas correspondre tout à fait.

S'ils doivent être connus, (ils ne sont pas suffisants - répétons-le), ils doivent être complétés d'une part
par les travaux dirigés qui doivent être préparés sérieusement et d'autre part par des instruments de travail
(ouvrages et documents) qui vous seront indiqués. La clé de la réussite réside dans la familiarité dès le début
de l'année avec ces instruments de travail.
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A ce propos, l'enseignement du droit administratif général est facilité par l'existence d'un manuel du à
un ancien professeur de la Faculté (A. BOCKEL, Droit administratif, CREDILA, NEA Dakar - Abidjan
1978, 541 p.). C'est un manuel conforme au programme de la deuxième année sciences juridiques où
l'étudiant pourra donc trouver les connaissances à acquérir. C'est donc un ouvrage de base auquel se référeront
le professeur chargé du cours et les assistants chargés des travaux dirigés. Il constituera un instrument
indispensable pour le travail collectif et individuel de l'étudiant.

Mais le droit administratif étant une matière évolutive, il faudra prendre garde au fait que certains
passages de ce manuel doivent être actualisés puisque l'ouvrage date de 1978.

ANNEXES

1. A. BOCKEL : Droit administratif, avant-propos pp.5-6, NEA 1978

2. J.M. NZOUANKEU : Cours de droit administratif général, fascicule 1 octobre 1980

3. B. KANTE : Présentation générale. Fiche de Travaux dirigés n°1 1986-1987 (Extraits)


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ANNEXE 1

Alain BOCKEL : Extrait de l'avant-propos de son manuel de "Droit administratif,


NEA, 1978.

Conception de l'ouvrage

Elaborer un manuel de droit destiné aux étudiants de l'Afrique noire francophone et particulièrement
à ceux de l'Université de Dakar suppose un choix préalable. En effet, ainsi que cela est expliqué dans
l'introduction de l'ouvrage, le droit des pays de l'Afrique noire francophone, tout spécialement le droit public,
trouve ses bases théoriques, conceptuelles et techniques dans le droit français ; de nombreuses règles du
droit positif français sont en outre encore en vigueur. Mais l'essentiel de la réglementation est national. Cette
réglementation est appliquée et interprétée, par la pratique et la jurisprudence, dans un esprit pour une part
propre aux traditions anciennes et actuelles du pays et, pour une autre part empruntée à la pratique
française.

De ce fait, le manuel pouvait être élaboré selon deux conceptions :


1. L'on peut estimer souhaitable, dans une première optique, de consacrer l'essentiel des
développements aux règles du droit positif national et à leur application, et renvoyer aux ouvrages français
pour les aspects théoriques et généraux. Cette formule présente l'inconvénient d'obliger à compulser deux
manuels, et d'insister sur les aspects du droit les plus contingents, donc les plus vite dépassés par l'évolution.

2. L'on peut concevoir, d'autre part, qu'il faille reprendre l'ensemble de la matière, dans ses aspects
théoriques et positifs. Dès lors, l'ouvrage doit comprendre d'importants développements doctrinaux et
jurisprudentiels, avec d'abondantes références à la législation et la jurisprudence françaises, complétées par
l'application qui en est faite dans les pays africains et des problèmes en résultant. Mais l'exposé du droit
positif ne peut être exhaustif, si l'on veut conserver un volume acceptable ; il doit se borner à l'exposé de
principales dispositions et à l'examen de leur signification, laissant de côté le détail de la réglementation.

Cette seconde formule, qui a été adoptée, présente l'inconvénient de la partialité : de nombreux pans
du droit administratif font en effet l'objet de controverses doctrinales, portant sur le fond ou sur la
présentation des matières ; le point de vue adopté est personnel, et ne prétend en aucun cas être définitif.
Aussi est-il souhaitable qu'il soit confronté par le lecteur aux autres conceptions telles qu'elles sont
présentées dans les différents ouvrages relatifs à la matière et qui font souvent autorité, notamment en
France.

Une troisième conception pouvait être envisagée ; Elle consisterait en la recherche d'une explication
théorique de ce que pourrait être un droit administratif autonome, propre au Sénégal ou à l'Afrique noire.
Faisant table rase de la plupart des constructions doctrinales marquées par le contexte propre à la France où
elles sont nées, cette conception s'appuierait sur les données particulières de la société sénégalaise et
tendrait, d'un point de vue critique, à dégager une nouvelle méthodologie du droit administratif. Démarche
séduisante et difficile, davantage prospective que bilan : nous avons pensé que l'état actuel de la législation,
de la doctrine et de la jurisprudence nationale ne permettait pas encore de s'y engager de façon solide. Notre
souhait est que cet ouvrage puisse aider ceux qui auraient le mérite de s'y risquer.
ANNEXE 2

Jacques Mariel NZOUANKEU : Cours de droit administratif général (polycopié) Dakar octobre
1980(extraits de l’introduction).

INTRODUCTION
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RESUME : L'étude du droit administratif ne peut être entreprise et poursuivie avec succès que
par ceux qui possèdent une bonne culture générale et qui se sont familiarisés avec les notions
fondamentales de droit civil, d'histoire du droit et de droit constitutionnel. Discipline d'origine française,
le droit administratif se prête difficilement à des adaptations locales hors de France. Spécialement en
Afrique francophone, il reste dominé tant dans son esprit que dans ses principes par ses règles originelles
françaises. Il faut donc acquérir la technique même du droit administratif français que l'on s'efforcera
d'adapter progressivement aux situations locales africaines. On propose, pour ce faire la méthode des
cercles concentriques.

I. LES PRINCIPALES DIFFICULTES DU DROIT ADMINISTRATIF ET LEURS


REMEDES

Je devrais, à la vérité, dire : la difficulté du droit administratif et ses remèdes, car en fait il s'agit
d'une seule et même difficulté, mais qui se présente sous des facettes différentes. C'est la difficulté de
maîtriser notre discipline ; de se familiariser avec elle, d'en connaître tous les détours. Cette difficulté,
donc, présente plusieurs facettes, plusieurs visages. A notre niveau, et compte tenu de notre situation
géographique, deux de ces visages nous intéressent particulièrement ; les voici : d'abord, le droit
administratif vu du côté de l'étudiant, au sens très large, à savoir, toute personne qui désire acquérir des
connaissances de droit administratif. Ensuite, le droit administratif vu du côté de l'enseignant. Ce sont
donc deux aspects d'une même chose. En effet, les difficultés qu'éprouve l'étudiant qui aborde le droit
administratif peuvent tenir à des raisons autonomes, propres au niveau intellectuel de l'étudiant, mais
aussi à la manière dont le cours de droit administratif est dispensé ainsi qu'aux caractères propres de
cette discipline. Inversement, les difficultés qu'éprouve l'enseignant de cette discipline peuvent provenir
des caractères propres de la discipline elle-même, mais aussi de la composition de son auditoire, ainsi
que de son niveau intellectuel. Il existe donc des interférences nécessaires entre ses deux aspects d'une
même difficulté. Il importe néanmoins de les examiner séparément pour mieux en mesurer la portée.

A. LA DIFFICULTE DU DROIT ADMINISTRATIF VUE DU COTE DE


L'ETUDIANT

Côté étudiant, la difficulté, votre difficulté c'est d'éviter des lacunes dans vos connaissances
juridiques de base. Pour faire du bon droit administratif, il faut avoir de bonnes, je dirais même de très
bonnes connaissances de droit constitutionnel : les notions relatives à l'organisation et au fonctionnement
du pouvoir politique, aux institutions politiques, aux grandes doctrines politiques doivent vous être
familières. On ne va pas, ici, reprendre ces notions de droit constitutionnel. Le droit administratif n'est
pas du droit constitutionnel approfondi, non. Mais, en droit administratif, on s'adresse à un auditoire
censé connaître à fond le droit constitutionnel, à des étudiants qui savent ce qu'est le pouvoir exécutif,
comment il fonctionne, quels sont ses rapports avec le pouvoir législatif, comment est fabriquée la loi, ce
qu'est la séparation des pouvoirs etc. Ces notions-là sont supposées sues et assimilées. C'est sur ce fond
commun que s'édifie le droit administratif ; c'est sur ces "bases constitutionnelles" (VEDEL) que se
construit le droit administratif.

De même, nous supposons que vous possédez de bonnes notions de droit civil. Ce n'est pas ici
que nous définirons les premières notions de droit et que nous en décrirons les catégories fondamentales
(contrats, actes unilatéraux, responsabilité, etc.). Cela est supposé assimilé par vous au moment où nous
commençons notre enseignement. Enfin la connaissance de l'histoire des institutions, notamment fran-
çaises, en particulier depuis le 18ème siècle vous sera très précieuse pour la bonne compréhension du
cours de droit administratif. La révision de ces matières s'impose donc pour ceux d'entre vous qui en
auraient besoin.
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B) LA DIFFICULTE DU DROIT ADMINISTRATIF ENVISAGE DU POINT DE VUE SON


ENSEIGNEMENT

Qu'est-ce que je vais vous enseigner ? Aussi paradoxal que cela paraisse, la réponse n'est pas
facile à faire. Or, il importe qu'elle soit claire et précise, faute de quoi votre propre difficulté que nous
venons de décrire ne ferait que s'accentuer. Voici comment se pose le problème.

1. LE DROIT ADMINISTRATIF EST UNE INVENTION PUREMENT FRANCAISE ET


RESTE UNE DISCIPLINE ESSENTIELLEMENT FRANCAISE

Il s'agit pour les étrangers, les non français de pénétrer et de dominer une discipline née en
France, et, reconnaissons-le, qui ne convient qu'à la France. Si nous voulons connaître ce droit au sens
scientifique, comme c'est notre ferme intention, il nous faudra donc étudier la France, son histoire, ses
institutions, ses hommes, sa géographie etc. Bref, compte tenu de notre situation géographique, il nous
faut faire un effort remarquable de dépaysement et maintenir autour de nous, constamment, l'ambiance et
le climat français sans lesquels des aspects importants de cette discipline nous échapperaient.

2. CERTES, IL EXISTE UN PEU PARTOUT ET DE PLUS EN PLUS, DES COPIES DU


DROIT ADMINISTRATIF FRANCAIS

Et parfois de brillantes copies comme celle de la Belgique, du Luxembourg et de la


Grèce. La situation de l'Allemagne Fédérale reste controversée : quelle est la part de l'influence
française dans la formation de son droit administratif. La question reste posée. De même, un embryon de
droit administratif commence à se développer dans les pays anglo-saxons.

Les Etats africains francophones ont également importé le droit administratif français
tout en l'adaptant à leurs réalités propres. Pour s'en tenir au seul exemple du Sénégal (mais la remarque
pourrait valoir pour la quasi - totalité des pays africains francophones), les textes en matière
administrative se multiplient. La jurisprudence administrative prend de plus en plus de l'importance.

Cependant, pas plus au Sénégal que dans aucun des pays précités (africains ou non africains), le
droit administratif n'a atteint le degré de technicité et d'efficacité qu'on lui connaît en France : alors
qu'ailleurs, y compris au Sénégal, on voit bien que le droit administratif est quelque chose d'importé,
qu'on essaie d'ajuster aux réalités avec plus ou moins de bonheur, quelque chose dont finalement on
pourrait fort bien se passer, au moins dans certains pays, le droit administratif en France, au contraire,
fait partie du paysage naturel français, autant que l'Arc de Triomphe et la Tour Eiffel. On peut l'aimer ou
ne pas l'aimer, on ne peut pas s'en passer. On le rencontre au détour de toutes les disciplines. Son
autorité est telle que ses règles s'imposent à tous et à toutes les personnes publiques. Le droit civil lui-
même (autre monument de la civilisation française) s'éclipse partiellement devant lui, en se publicisant,
(ce sont les privatistes qui, les premiers, l'ont reconnu), en s'absorbant progressivement dans son système
tentaculaire.

Quid du problème de l'africanisation du droit administratif ? L'africanisation des enseignements


constitue un souci légitime de la plupart des facultés d'Afrique francophone. L'africanisation signifie en
gros qu'en Afrique, il faut, autant que possible (en matière d'enseignement du droit par exemple)
enseigner en priorité le droit local. Par exemple, s'agissant du droit administratif et pour prendre le cas
du Sénégal, il faudrait, en priorité, enseigner "le droit administratif sénégalais". On pourrait, de la même
manière, parler du droit administratif togolais, ivoirien, voltaïque, etc. pour signifier le degré
d'originalité, pour chacun des Etats concernés de la discipline droit administratif. L'africanisation ou,
pour partir d'un exemple concret, la sénégalisation du droit administratif pose des problèmes dont on
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comprendra la difficulté et la complexité en comparant un publiciste de droit international (un interna-


tionaliste dans notre jargon universitaire) avec un publiciste de droit interne (un interniste)...

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ANNEXE 3

Babacar KANTE, Extrait de la fiche générale de présentation des travaux dirigés de droit administratif
de l'année universitaire 1986-1987.

L'enseignement du droit administratif dans un pays africain soulève quelques difficultés. (Des
conseils seront donnés pour son étude au moment d'aborder les travaux dirigés et le contrôle des
connaissances).

La principale difficulté résulte du fait que ce droit administratif est d'inspiration française mais
depuis son indépendance le Sénégal a progressivement "nationalisé" son droit par une législation et une
jurisprudence qui lui sont propres. Même si les concepts ou notions fondamentales du droit administratif
sénégalais trouvent leur base dans les théories et la jurisprudence françaises, ils connaissent ici un
maniement et une application différentes. Dès lors se pose la question de savoir comment aborder
l'enseignement du droit administratif sénégalais : faut-il partir du droit français pour étudier le droit
administratif sénégalais, est-il plus judicieux d'étudier le droit administratif sénégalais en lui-même ou
convient-il d'adopter une conception intermédiaire entre ces deux méthodes ?

Une autre difficulté tient au fait que le contenu de ce cours peut se développer dans deux
optiques. Le droit administratif a en effet pour objet essentiel l'étude des règles qui régissent
l'organisation et le fonctionnement de l’administration. Il a nécessairement alors un contenu technique et
normatif. Cependant l’administration, étant un prolongement du pouvoir politique, a une réalité
multiforme qui ne peut être saisie dans sa seule dimension juridique. Son analyse pour être concrète,
c'est-à-dire pour éviter l'imaginaire ou l'idéal, devra faire appel à des références historiques,
sociologiques et économiques. Il se trouve que des disciplines comme la science administrative se fixent
précisément cet objectif. La question est alors de savoir comment établir la frontière entre ces deux
matières.

Les observations sur la conception et la méthodologie du cours tendent à répondre à ces deux
questions fondamentales. En matière pédagogique, plus qu'ailleurs, les choix d'ordre méthodologique
doivent avoir pour qualité première la clarté. Voilà pourquoi l'enseignement de ce cours s'engage sans
ambiguïté dans les deux directions suivantes.

- Quant à la perspective, la solution idéale serait de pouvoir étudier le droit administratif


sénégalais en lui-même, de façon autonome. Mais la logique de cette démarche a pour inconvénient
majeur de passer sous silence des chapitres entiers du droit administratif portant sur des problèmes ayant
fait l'objet de débats et de systématisations en France, mais inconnus au Sénégal. Par exemple que
pourrait-on dire sur la voie de fait ou le contrôle du pouvoir discrétionnaire de l’administration en l'état
actuel du droit positif sénégalais ? La démarche inverse aurait non seulement l'inconvénient de ne pas
répondre à l'africanisation du programme, mais conduirait à des développements sans prise avec les
réalités de l'administration sénégalaise. Voilà pourquoi le cours prend le parti de traiter la théorie du
droit administratif à partir de l'exemple français et d'en montrer, chaque fois que cela est possible, les
applications au Sénégal.

- En ce qui concerne le fond, le cours conservera une approche purement juridique. Bien que
cette analyse ait l'inconvénient d'être partielle et partiale, elle sera privilégiée. Il faut se rappeler en effet
que ce cours correspond à la première année de droit administratif de l'étudiant. Il doit donc pour
l'essentiel, l'initier à la connaissance des règles écrites et jurisprudentielles applicables à
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l’administration, à les interpréter et à réfléchir sur les concepts et catégories juridiques. De la sorte, sera
évité le dérapage vers la science administrative qui a vocation à compléter et à corriger cette approche
juridique.

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

A. L'OUVRAGE DE BASE retenu pour cet enseignement est A. BOCKEL "Droit Administratif"
Nouvelles Editions Africaines 1978.

B. Parmi les autres TRAITES ET MANUELS on se référera notamment :

a) aux traités et manuels classiques.


- L. DUGUIT, "Traité de Droit Constitutionnel" 2e éd. 1925 qui, malgré son titre, comporte de
nombreux développements de droit administratif dans lesquels le "maître de Bordeaux" présente les
grandes thèses de l'école du Service public.
- M. HAURIOU, "Précis de Droit Administratif et de Droit Public" 12e édition 1933, dernière
édition de l'ouvrage fondamental du "maître de Toulouse", avec une préface éclairante sur les notions
de "Service Public et Puissance Publique".

b) aux manuels et traités à jour.


- G. BRAIBANT, Le Droit administratif français (P.F.N.S.P. - Dalloz 1992)
- R. CHAPUS, Droit administratif général (Montchrestien, tome I ; 1994)
- CH. DEBBASCH, Institutions et droit administratif (P.U.F. Thémis, 2 vol. 1991, 1992).
- G. DUPUIS, et J.M. GUEDON, Institutions administratives, droit administratif (A. Colin, 1993).
- PH. FOILLARD, Droit administratif, Deug 2e année, P ; Centres de Publications Universitaires.
- J.M. de FORGES, Droit administratif (P.U.F., 1993)
- A. de LAUBADERE, Y. GAUDEMET et J.-CL.VENEZIA, Traité de droit administratif
(L.G.D.J. tome 1 ; 1994, tome 2 : 1992 tome 3, 1993, tome 4, 1978). Les tomes 1 et 2 intéressent le
droit administratif général.
- G. LEBRETON, Droit administratif général, P. Armand Colin, 1996, 2 tomes.
- M. LOMBARD, Droit administratif, Dalloz, collection cours, 1998, 328 p.
- J.MORAND-DEVILLER, Cours de droit administratif (Montchrestien, 1993).
- J. MOREAU, Droit administratif (PUF - Droit fondamental, 1989)
- J.RIVERO et J. WALINE, Droit administratif (Dalloz, 1992)
- M. ROUGEVIN-BAVILLE, R. DENOIX de SAINT-MARC et D LABETOUILLE, Leçons de
droit administratif (PES - Hachette, 1989)
- M ; ROUSSET, Droit administratif, coll. ; le droit en plus, Presses Universitaires de Grenoble,
1994, 2 tomes.
- G. VEDEL et P. DELVOLVE, Droit administratif (PUF Thémis, 2 vol. ,1992)

c) à des ouvrages plus anciens notamment :


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- F.P. BENOIT, Le droit administratif français (Dalloz 1968)


- M. WALINE, Traité de droit administratif (Sirey 1963)
- A. DEMICHEL, Le droit administratif, essai de réflexion théorique (L.G.D.J., qui, comme
l'indique son sous-titre, ne s'attache pas tant à la description du droit positif (l'auteur écarte la
qualification de manuel ou de traité, avant-propos, p.1) mais propose une "recherche engagée" de
dimension théorique.

d) à des ouvrages qui donnent une vue cursive d'ensemble de la matière,


- P. DELVOLVE, Le droit administratif (Dalloz, 1994)
- A. de LAUBADERE, J. C. VENEZIA, manuel de droit administratif (LGDJ, 1992)
- G. PEISER, Droit administratif (Dalloz, collection mémentos)
- P. SADRAN, Le système administratif français (Monchrestien, 1992)
- G. VEDEL et P. DELVOLVE, Le système de protection des administrés contre l'administration
(Sirey, 991)
- P. WEIL, Le droit administratif (PUF coll. Que-sais-je ? 1987).

C. Les ouvrages traitant des problèmes administratifs en Afrique et plus particulièrement aux
Sénégal sont plus disparates. Outre le manuel de A. BOCKEL, on citera:

- G. CONAC (et autres), Les institutions administratives des Etats d’Afrique Francophone,
Economica, P.1979.
- R. DEGNI-SEGUI, Droit administratif général, 2e édition, Abidjan, 1996, 497 pages.
- J. C ; GAUTRON, l'administration sénégalaise, collection Encyclopédie administrative, Berger-
Levrault, P. 1971 (cette collection comprend en outre des titres sur les administrations
ivoiriennes, malienne, gabonaise, malgache etc.
- J.C. GAUTRON et M. ROUGEVIN-BAVILLE, Droit public du Sénégal, Editions Pedone P.
2e édition 1977
- A.S. MESCHERIAKOFF, Le droit administratif ivoirien, P. Economica, 1982, 247 pages.
- M. REMONDO, Le droit administratif gabonais, P. LGDJ, 1987, 304 pages.
- M. ROUSSET et Alii, Droit administratif marocain Rabat Royal 5e édition 1992 751 pages.
- Y. BEN ACHOUR, Droit administratif, CERP et CNDUST, Tunis, 1982 659 pages.

Vous consulterez également avec profit les thèses suivantes :

- M. DIAGNE, L’efficacité du contrôle contentieux exercé sur l’administration sénégalaise, Aix -


en- Provence, 1990, 412 p.
- N. M. DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge sénégalais en matière administrative,
Dakar, 1995,
- A. B. FALL, La responsabilité extracontractuelle de la puissance publique : essai de
transposition du droit administratif français dans un pays d’Afrique noire, Bordeaux, 1994, 2
tomes, 873 p.
- B. KANTE, Unité de juridiction et droit administratif : l’exemple du Sénégal, Orléans, 1983,
426p.

Vous consulterez aussi le cours polycopié de droit administratif général de J. M. NZOUANKEU, 1e


édition 1980 et 3e édition mars 1993.
12

D. Des ouvrages spéciaux sont consacrés au droit administratif

Pour la France :

- M. LONG, P. WEIL, G. BRAIBANT, les grands arrêts de la jurisprudence administrative,


dernière édition.
- J.F. LACHAUME, : Les grandes décisions de la jurisprudence – Droit administratif, PUF,
dernière édition

Pour le Sénégal :

- J.M. NZOUANKEU, Les grandes décisions de la jurisprudence sénégalaise, ronéo., Dakar,


1982, tome 1.
- Répertoire de jurisprudence sénégalaise en matière de droit public, vol.1, CREDILA, Dakar,
1980.
- Recueil de jurisprudence administrative sénégalaise, 1960-1974, Ronéo, Dakar.
- Bulletins des arrêts du Conseil d’Etat, n°1 juillet 1998, n°2 année 1993-1997.
- Répertoire de jurisprudence : droit administratif, Recueil des arrêts du Conseil d’Etat, 1993-
1994-1995, CREDILA, 268p.

E. Il existe de nombreuses revues traitant des questions administratives.

a) Revues principalement consacrées au droit administratif français


- A.J.D.A. (Actualité juridique de droit administratif)
- E.D.C.E. (Etudes et documents du Conseil d'État)
- R.A. (Revue administrative
- R.D.P. (Revue du droit public et de la science politique)
- R.F.A.F. (revue française d’administration publique)
- R.F.D.A. (revue française de droit administratif)
- Recueil LEBON (recueil des arrêts du Conseil d'État et du Tribunal des conflits)

b) Revues pouvant contenir des études sur les droits administratifs africains
- Annales Africaines (Dakar)
- Revue sénégalaise de droit
- Recueil ASERJ
- R.I.P.A.S. (Revue des institutions politiques et administratives du Sénégal)
- Revue EDJA
- Droit sénégalais – revue de l’association sénégalaise de droit pénal
- R.J.P.I.C. ( Revue juridique et politique Indépendance et Coopération)
- Recueil Penant
- Revues ivoirienne, camerounaise, burkinabé, tunisienne de droit etc.

F – On citera enfin les répertoires et encyclopédies


- Juris–classeur administratif (par fascicules régulièrement mis à jouir, 6 volumes sous la
direction de G. LIET-VEAUX
- Répertoire de droit public et administratif ( Encyclopédie Dalloz – avec mise à jour
- Encyclopédie juridique de l’Afrique (sous la direction de P.F. GONIDEC
13

CHAPITRE INTRODUCTIF

Le droit administratif n'est pas né du hasard. Il est essentiellement lié à la formation de l'Etat en
France. Autrement dit, c'est un produit de la société française à un certain stade de son développement
économique, social et politique.

. Il a ainsi des fondements socio-économiques. C'est l'une des expressions juridiques, parmi
d'autres (droit civil, droit commercial) du système capitaliste français du XIXe siècle. Ce système
présentait certaines caractéristiques D'abord il s'est constitué sur la base de grandes fortunes
commerciales et s'est donné de solides appuis bancaires avant de devenir industriel. Ensuite, il était
constitué de petites unités relativement concurrentielles.

. Il a aussi des fondements philosophiques et politiques qui découlent de l'idéologie libérale


contenue dans la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen du 25 août 1789 qui exprimait les
idéaux de la bourgeoisie arrivée au pouvoir par la Révolution. Le Droit administratif est donc un droit
d'inspiration libérale. Il repose sur des valeurs issues de «l’idéologie des droits de l’homme » et de
l’idéologie de l’intérêt général.

. Il a également des fondements institutionnels. En effet, le droit administratif est d'abord un


droit étatique. Il s'applique à l'administration et partant à l'Etat. Il s'inscrit dans l’Etat et a un rapport avec
le pouvoir. Il est fondé sur l'ensemble des principes juridiques et politiques qui composent la notion
d'Etat telle qu'elle s'est formée en France. Le droit administratif est ensuite un droit étatique spécifique.
Plus précisément, c'est le droit d'un certain Etat caractérisé par :

1°) Son unité. En France, la notion d 'Etat unitaire domine toutes les conceptions. La
décentralisation a toujours été vue avec une certaine méfiance (jacobinisme).

2°) La séparation des pouvoirs. Celle-ci est un principe général du droit public (au plan
constitutionnel on distingue le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire) et aussi un
principe particulier du droit administratif (séparation des autorités administratives et judiciaires avec la
loi des 16-24 août 1791).

3°) La distinction des fonctions. Il s'agit de la distinction des fonctions législatives, exécutives et
juridictionnelles, celle de la fonction gouvernementale et de fonction administrative, celle de la police et
du service public, celle de l'élaboration de la décision, de l'exécution et du contrôle.

4°) Enfin la dualité des droits. La distinction du droit public et du droit privé est un héritage du
Droit romain. Le droit privé régit les relations entre particuliers, le droit public les rapports des particu-
liers avec l’Etat et les autres personnes morales de droit public (les collectivités locales et les
établissements publics) dont il fixe aussi les règles d'organisation.

Le droit administratif est enfin le droit d'une partie de l’Etat. Ainsi il se distingue du droit
constitutionnel qui organise l’Etat, aménage les organes gouvernants et précise les rapports entre le
pouvoir et les citoyens, du droit financier public qui organise l'appareil financier et régit les rapports de
cet appareil et des particuliers (contribuables) et du droit international public qui est constitué par
l'ensemble des règles de droit qui s'appliquent aux sujets de la société internationale c'est-à-dire aux Etats
et aux organisations internationales, l'ensemble des normes juridiques qui régissent les relations
internationales.

Le droit administratif est donc une technique étroitement liée à son milieu et aux transformations
de celui-ci. C'est un droit né en France, dans des conditions déterminées et dans un contexte particulier.
14

C'est ce droit administratif, à un certain stade de son évolution qui a été repris par les pays
africains anciennement colonisés par la France dont le Sénégal fait partie.

Il est donc nécessaire dans un premier temps de présenter à grands traits le modèle de référence,
le système du droit administratif français et dans un second temps de dégager l'approche sénégalaise du
droit administratif.

SECTION I. : LE MODELE DE REFERENCE : LE SYSTEME DE DROIT


ADMINISTRATIF FRANCAIS

Le droit administratif français a une origine historique précise (naissance au 19e siècle). Il
présente certains caractères et repose sur des bases incertaines. Il a pour objet l'administration publique.
Ainsi toute analyse du droit administratif passe au préalable par la définition de l'administration.

Paragraphe 1 : L'administration

La définition de l'administration est chose délicate. Plusieurs définitions ont été proposées.
Plusieurs approches se côtoient.

D'une manière générale, deux grandes conceptions dominent la définition de l'administration : la


conception sociologique et la conception juridique.

A. La conception sociologique

Les sociologues se sont penchés sur l'étude du phénomène administratif ou bureaucratique


d'abord et ensuite du phénomène de l'administration publique.

1°°) le phénomène administratif ou bureaucratique

Dans l'étude des organisations humaines, les sociologues ont mis en valeur l'apparition et le
développement du phénomène administratif ou selon leur expression bureaucratique.

L'administration est caractérisée par deux éléments : la rationalité et la hiérarchie (Max


WEBER).

. Tout d'abord, l'administration est une rationalité c'est-à-dire que chaque agent occupe une
fonction définie avec une compétence bien délimitée ; le recrutement et la promotion du personnel se
font en fonction de la compétence technique c'est-à-dire de la technicité et de la rationalité. D'une
manière plus générale, l'administration est un phénomène de rationalisation des actions collectives. Cette
rationalité se traduit par :

- Le développement du volume des structures des organisations ;


- la centralisation des décisions ;
- le développement dans ces organisations de règles impersonnelles, générales, remplaçant
la directive donnée à un individu déterminé.

. Ensuite, l'administration est une hiérarchie c'est-à-dire que les différentes fonctions sont
établies selon une stricte hiérarchie où le pouvoir se trouve réparti à différents niveaux de façon à ce que
le niveau supérieur contrôle le niveau inférieur. Ainsi l'administration repose sur le principe d'efficacité.
En vertu de l'ordre hiérarchique, l'administration est conçu comme le gouvernement des experts et des
spécialistes. Elle sécrète ce qu'on appelle la technocratie ou la technostructure.
15

On trouve ces caractéristiques aussi bien dans les organisations publiques que dans les
organisations privées. Ainsi dans l'entreprise économique, à côté de la fonction de production, se
développe une fonction administrative (direction, contrôle, comptabilité, planification etc.)

Ce phénomène apparaît également dans le cadre de l’Etat, on parle alors d'administration


publique.

2°°) Le phénomène de l'administration publique.

Du point de vue sociologique, l'administration publique correspond à un phénomène de


différenciation du pouvoir politique.

Elle apparaît :

- d'une part, lorsque le pouvoir politique ne peut suffire à lui seul à exercer l'autorité sur les
gouvernés, que des intermédiaires lui sont nécessaires.

- d'autre part, lorsque le pouvoir politique ne peut plus se charger de l'ensemble des
décisions sociales et qu'il entend se réserver seulement les plus importantes.

Cette différenciation est à la fois personnelle et matérielle ainsi, il y a :

- une différenciation entre d'une part gouvernants et agents et d'autre part gouvernants et
administrés ;

- une différenciation des affaires politiques et des affaires administratives.

Dans cette conception, l'administration publique est conçue comme un ensemble de services et
d'agents subordonnés à l'appareil politique, un ensemble de structures ordonnées de façon cohérente et
visant un objectif : la satisfaction de l'intérêt général.

Plus précisément, dans la conception classique, l'administration publique est toujours


subordonnée au pouvoir politique. Elle se caractérise, en outre par sa neutralité politique.

La subordination et la neutralité renforcent

- d'une part l'universalisme, le rationalisme et l'efficacité de son organisation et de son action

- d'autre part, l'intégrité, la discipline et la technicité.

Au fond, l'administration remplit une fonction d'organisation pour une finalité déterminée. Les
activités administratives sont caractérisées par un certain nombre de facteurs qui font la spécificité du fait
administratif. Il s'agit du facteur d'ordre, du facteur de stabilisation, du facteur de rationalisation et du
facteur d'unification.

B La conception juridique
16

Du point de vue juridique, la notion d'administration est assez ambiguë. Cette ambiguïté se
manifeste si l'on considère l'expression "administration" et celle d’administration publique".

1°°) L'administration

Dans le langage courant, le mot "administration" fait généralement penser à une activité de
l’Etat. Mais ce mot s'applique également aux activités privées ; de ce point de vue l'administration a deux
sens.

. Dans un premier sens, qui est celui que le Code civil donne à l'administration, les actes
d'administration sont des actes de gestion courante d'un patrimoine c'est-à-dire de certains biens.

Il en est ainsi lorsqu'on dit qu'un père de famille a l'administration des biens de son enfant
mineur.

Ces actes d'administration sont opposés aux actes de disposition comportant les décisions
essentielles relatives à ce patrimoine, tels les actes d'aliénation.

En résumé, retenons que l'administration, au sens du droit civil évoque la notion d'affaires
courantes (exclusion faite des options fondamentales concernant le patrimoine et qui se rattachent à
une autre notion (actes de disposition).

Un autre sens peut être dégagé relativement aux organisations non publiques.
Ainsi, à l'intérieur d'une entreprise, il est possible de distinguer la fonction technique consistant
dans l'exécution de l'activité à laquelle est rattachée l'entreprise (production des biens ou services,
transformations des biens etc.) et la fonction administrative (gestion du personnel, comptabilité etc.).

C'est d'ailleurs pourquoi, dans les sociétés commerciales on trouve un organe appelé conseil
d'administration ou parfois conseil de gestion.

On peut également donner l'exemple des associations civiles et des partis politiques ;

C'est pourquoi un auteur a pu écrire que "la fonction administrative consiste à prévoir, organiser,
coordonner, commander, contrôler" (Henri FAYOL).

2°°) L'administration publique

D'une manière générale, on peut dire que l'administration publique est le prolongement du
pouvoir politique. Elle permet à l’Etat de satisfaire les besoins de la collectivité par l'exercice des tâches
quotidiennes.

Dans le langage courant le mot "administration" désigne :

- tantôt une activité (le fait d'administrer, de gérer une activité).

- tantôt l'organe qui exerce cette activité (par exemple on dira l'administration des douanes,
l'administration des finances etc. ;
17

Le mot "administration" a donc deux sens : un sens organique et un sens matériel.

Ainsi, d'un point de vue juridique, la définition de l'administration se fonde sur deux critères :
un critère organique et un critère fonctionnel.

a) le critère organique

Selon ce critère, l'administration publique est un ensemble d'autorités et de services qui se


consacrent à la gestion des affaires publiques et qui appartiennent à la sphère étatique.

Il s'agit donc d'une organisation c'est-à-dire d'un ensemble d'autorités publiques qui s'intercalent
entre les gouvernants et les gouvernés. Les autorités administratives sont chargées de prendre des
mesures concrètes pour appliquer les orientations décidées par les autorités politiques; L'administration
fait donc partie du pouvoir exécutif.

Ainsi identifiée, l'administration se distingue du législatif et du judiciaire. La distinction est


organique.

De ce point de vue, la définition juridique de l'administration englobe toutes les activités des
personnes publiques.

D'une manière générale, l'administration comprend les collectivités locales (régions,


départements, communes) les circonscriptions administratives, les
établissements publics et les organismes fonctionnant sous l'autorité des pouvoirs publics.

b) le critère fonctionnel

L'administration correspond à une activité et à un ensemble de moyens tendant à une finalité.


L'activité, c'est la gestion des affaires publiques ; les moyens étant les procédés employés pour la gestion
des services publics, la finalité étant la satisfaction des besoins collectifs de la société à savoir l'intérêt
général.

1°°) Les fonctions de l'administration

On distingue les fonctions juridiques des fonctions sociales.

- D'abord les fonctions juridiques. Dans la doctrine juridique, l'administration a une fonction
d'exécution des lois. Administrer, c'est exécuter les lois c'est-à-dire prendre des mesures
générales ou individuelles pour les appliquer à leurs destinataires.

Cette notion d'exécution des lois doit s'entendre largement. Elle ne signifie pas seulement prise
de mesures en application de telle ou telle loi en particulier mais également comme concourant au
maintien dans le pays des conditions sans lesquelles l'exécution des lois ne serait pas possible. Il s'agit
des conditions d'ordre, de sécurité, de salubrité etc. (voir C.E. 8 août 1919 Labonne GAJA n° 39).

Dans la perspective classique, on insiste sur le fait que l'administration n'a aucun pouvoir
d'option fondamentale ni de finalité propre. Elle s'analyse comme un instrument de réalisation, de
concrétisation des choix politiques et elle agit dans l'intérêt général tel qu'il est défini par les organes
politiques. Les missions de l'administration ne sont jamais initiales mais secondes : elles consistent à
exécuter les tâches définies par les organes gouvernementaux et à les adapter aux intérêts particuliers. Il
s'agira de missions de renseignement d'étude, de préparation, d'exécution et d'adaptation ;
18

- Ensuite les fonctions sociales. On distingue trois grandes catégories d'activités : la police, le
service public et l'aide à l'initiative privée.

- Les activités de police s'analysent dans le pouvoir qu'à l'administration de réglementer


l'action des particuliers dans le but de prévenir les troubles à l'ordre public.

Par le procédé de la police, l'administration intervient pour empêcher les excès dans l'exercice
des activités privées.

- Les activités de service public consistent dans la fourniture de prestations aux administrés ;
l’Etat et les autres collectivités publiques prennent en main la tâche de satisfaire directement
un besoin public. Ainsi, par exemple, la gestion de services publics comme la défense
nationale, la santé publique, l'enseignement public, les transports publics etc. fait partie des
activités de l'administration.

- L'aide à l'initiative privée est une activité par laquelle, l'administration encourage des
entreprises qui ont des activités d'intérêt général soit en leur conférant un caractère d'utilité
publique soit en leur octroyant certains avantages (exonérations fiscales, subventions, etc.).
Ces entreprises restent privées mais elles bénéficient d'un régime de faveur à raison du but
d'intérêt public qu'elles poursuivent.

N.B. L'administration a également une fonction d'animation globale de l'économie avec des moyens
divers (entreprises publiques, planification) pour des fins diverses (dirigisme, socialisme, libéralisme
etc.) avec des moyens divers (actes unilatéraux, contrat etc.).

2°°) La finalité : La recherche de l'intérêt général

Le but que poursuit toute administration publique est en principe l'intérêt général (ou intérêt
public). En effet il existe certaines nécessités auxquelles l'initiative privée ne peut répondre et qui sont
vitales pour la communauté nationale tout entière et pour chacun de ses membres (par exemple : le
besoin de sécurité nationale).

Ces nécessités qui constituent le domaine propre de l'administration entrent dans la sphère de
l'intérêt général.

Comme le dit Jean RIVERO, le moteur normal de l'action des particuliers est la poursuite d'un
avantage personnel, le profit matériel, la réussite individuelle etc. tandis que le moteur de l'action
administrative est la poursuite de l'intérêt général dont le contenu varie suivant les époques, les formes
sociales, les données économiques, techniques ou psychologiques.

3°°) Les moyens : l'emploi de procédés de puissance publique

Les rapports des particuliers entre eux sont fondés sur l'égalité juridique tandis que les rapports
entre l'administration et les particuliers sont fondés sur l'inégalité. L'administration n'est pas sur le même
pied d'égalité que le particulier du fait même de la mission dont elle est chargée. La puissance publique
dont elle dispose est une portion de la souveraineté de l’Etat.

Elle dispose d'un certain nombre de privilèges appelés prérogatives de puissance publique. Ces
prérogatives sont dites exorbitantes du droit commun en ce sens qu'elles dépassent les pouvoirs reconnus
aux simples particuliers. Elles permettent à l'administration de faire prévaloir l'intérêt général sur les
intérêts particuliers.

Il y a plusieurs sortes de privilèges :


19

. D'abord l'administration dispose du privilège de la décision unilatérale c'est-à-dire qu'elle peut,


dans la mesure où la loi l'y autorise créer des droits à son profit et imposer des obligations aux
particuliers au moyen d'une décision unilatérale (règlements, ordres individuels, expropriation,
réquisition, taxation etc.).

.Ensuite l'administration dispose du privilège de l'exécution préalable de ses décisions (privilège


du préalable). Cela veut dire que si l'administration prend une décision, celle-ci est exécutoire d'office ;
Le particulier qui est lésé par cette décision doit d'abord l'appliquer avant de la contester devant
l'administration elle-même ou devant les tribunaux compétents.

. Enfin l'administration dispose du privilège de l'exécution forcée c'est-à-dire qu'elle peut utiliser
la force publique pour obliger un particulier à respecter et appliquer les décisions qu'elle prend (réqui-
sitions militaires, exercice des pouvoirs de police etc.).

N.B. : 1°/ L'administration dispose de privilèges dans pratiquement tous les domaines : en matière
juridictionnelle (privilège de juridiction) en matière contractuelle (pouvoir de modification unilatérale...)
en matière de responsabilité (exigence dans certains cas d'une faute lourde) etc.

2°/ L'administration n'a pas que des prérogatives de puissance publique. Elle a aussi des sujétions de
puissance publique, c'est-à-dire des sujétions que ne connaissent pas les simples particuliers. Ainsi
l'administration ne peut agir que pour des motifs d'intérêt général ; elle ne peut recruter comme elle veut
ses agents (exigence d'un concours) elle ne peut signer un contrat avec n'importe qui (exigence d'un
appel à la concurrence), elle ne peut disposer de ses biens comme elle veut.

En résumé, on peut définir l'administration d'une manière assez claire :

- elle se distingue des personnes privées par sa finalité d'intérêt général.


- elle occupe au sein des institutions publiques une place particulière en raison de la nature de
ses fonctions qui en fait une entité distincte du pouvoir politique auquel elle est subordonnée.

D'un point de vue juridique, l'administration peut se définir comme un ensemble de structures
reliées au gouvernement et une activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à la satisfaction
des besoins publics en utilisant le cas échéant des moyens de puissance publique.

Cette définition permet de distinguer le droit de l'administration des autres branches du droit
public ; les institutions et activités administratives sont seules concernées à l'exclusion des institutions et
activités constitutionnelles internationales,
Financières ou judiciaires.

N.B. : Cette conception de l'administration qui vient d'être exposée est la conception classique.

Actuellement, on note une double évolution. Première évolution : l'administration n'est plus
subordonnée au pouvoir politique. Elle a acquis une certaine autonomie. Elle n'est plus un appareil
subordonné pour plusieurs raisons.

. D'abord l'administration intervient dans le processus politique par moyen de la délégation de


pouvoir, la préparation des décisions (qui peut réduire le choix des hommes politiques) et le
développement du procédé réglementaire qui conduit à un transfert du pouvoir à l'administration.
. Ensuite les administrations tendent à devenir des groupes de pressions car elles sont soit des
fiefs partisans soit des lieux où des corps de l’Etat en association luttent pour leurs intérêts.
20

. Enfin l'administration peut détenir le pouvoir politique (cf. le développement et le


renforcement de la technocratie).

Cette première évolution révèle l’autonomie de l’administration par rapport au pouvoir


politique : non seulement l’administration devient une puissance concurrente du pouvoir politique mais
on note un glissement du pouvoir politique vers l’exécutif (phénomène du renforcement du pouvoir
exécutif) et une interprétation du politique et de l’administration (fonctionnarisation de la politique,
politisation de l’administration).

Deuxième évolution : L’'administration joue un rôle socio-économique accru.


A côté de cette évolution, il y a une autre celle du rôle socio-économique de l'administration.
Cette dernière se développe et intervient de plus en plus dans l'économie. Cela s'explique par des facteurs
divers (guerres, crises économiques, poids des idéologies, évolution des aspirations et mentalités
sociales, logique du développement étatique et technocratique, réponse à la crise du capitalisme etc.). Cet
interventionnisme présente certaines caractéristiques : il est massif et total, systématique, institutionnalisé
et irréversible. Les modalités sont variées : encadrement de l'action des particuliers, promotion du
développement, transformation des structures administratives, prise en charge directe d'activités
économiques et sociales...)

Cet interventionnisme a des répercussions sur le modèle juridique de l'administration :


imbrication de l'administration et du secteur privé, évolution des missions et des activités de
l'administration et modification et rapports de l'administration et du droit.

Paragraphe 2 : Le droit administratif

Plusieurs points retiendront notre attention : les rapports entre l'administration et le droit
administratif, la définition du droit administratif, ses caractères, son fondement, ses sources et son
évolution

A. Les rapports entre l'administration et le droit administratif

Les rapports entre l'administration et le droit administratif peuvent être envisagés de plusieurs
manières. Ainsi du point de vue des moyens, le droit administratif confère des moyens juridiques particu-
liers à l'administration : les prérogatives de puissance publique. Du point de vue de son champ
d'application, le droit administratif est parfois plus étroit (il ne régit alors qu'une partie de l'administra-
tion) ou plus largement (il s'applique dans ce cas à des personnes non administratives).

Ici, c'est seulement sous l'angle de la soumission de l'administration au droit que seront
envisagés ces rapports.

1°°) la soumission de l'administration au droit

L'administration est soumise au principe de légalité qui est le fondement de l'Etat moderne. Ce
principe signifie que l'administration trouve dans la légalité le fondement et la limite de son action. Elle
est liée par la règle de droit qu'elle ne peut enfreindre sans que son action se trouve dénuée de toute
valeur juridique. L'action administrative prend ainsi un caractère juridique. Elle est génératrice de droits
et d'obligations généralement sanctionnés à l'égard des particuliers. Cela veut dire que si l'administration
viole la légalité, les administrés peuvent saisir le juge en vue du rétablissement de la légalité méconnue.

2°°) La soumission de l'administration au droit administratif

On peut relever trois variantes dans la soumission de l'administration au droit administratif :


21

. Dans certains pays anglo-saxons comme la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, l'administration


est soumise au même droit et aux mêmes règles juridiques que les particuliers (unité de juridiction,
unité de droit). Il n'existe pas à proprement parler, dans ces pays, de véritable droit administratif.

N.B. Cette affirmation mérite d'être nuancée à bien des égards;

. Dans le système français en revanche, le droit administratif est conçu comme un droit distinct
du droit commun (droit qui régit les rapports entre particuliers) et applicable aux rapports dans lesquels
l'administration est impliquée. Il existe des juges spécialement chargés de trancher les litiges nés de ces
rapports. En fait, dans ce système, il existe une dualité de juridiction : il y a d'un côté les juridictions de
l'ordre judiciaire et les juridictions de l'ordre administratif. Il y a donc dualité de droit, dualité de
juridiction.

. Entre ces deux modèles, il existe de nombreuses solutions intermédiaires qui par exemple
reconnaissent la dualité de droit mais non la dualité de juridiction (unité de juridiction, dualité de
droits). C'est le cas d'un certain nombre d'Etats d'Amérique du sud et d'Afrique francophone. Dans
certains pays comme la Belgique ou l'Italie la dualité de droits et de juridictions est limitée dans la
mesure où les tribunaux judiciaires sont compétents pour contrôler de larges secteurs de l'activité admi-
nistrative (par exemple le contentieux de la responsabilité administrative).

B. Essai de définition du droit administratif

La définition du droit administratif est délicate en raison de l'empirisme de sa formation. La


notion est elle-même susceptible de diverses acceptions et fait l'objet de controverses doctrinales.

D'une manière générale le droit administratif est défini dans deux sens : en tant que discipline
juridique et en tant que corps de règles juridiques.

1°°) le droit administratif, discipline juridique

En tant que discipline juridique, c'est-à-dire objet d'étude et d'enseignement, le droit


administratif est la branche de droit public interne qui concerne l'organisation et le fonctionnement de
l'administration. En ce sens, il se distingue du droit constitutionnel qui a pour objet l'étude de
l'organisation et du fonctionnement des institutions politiques. Cependant, il existe des liens étroits entre
les deux disciplines. On a parlé des "bases constitutionnelles du droit administratif" (G. VEDEL).

Le droit administratif se distingue également de la science administrative. Cette dernière


discipline étudie "les diverses méthodes d'organisation et de gestion de l'administration et des facteurs
humains et techniques qui les commandent" (J. RIVERO).

Le droit administratif ne peut cependant se désintéresser de la science administrative dans la


mesure où le droit est une mise en forme juridique des conceptions éthiques, sociales et économiques
d'une civilisation donnée.

Le domaine du droit administratif est très étendu. Il recouvre de nombreuses rubriques:


. D'abord l'organisation administrative c'est-à-dire les institutions et autorités administratives
comme les ministères, les régions, les départements, les communes, les établissements publics, les entre-
prises publiques).

. Ensuite l'action administrative c'est-à-dire l'activité juridique de l'administration.

. Puis les moyens d'action de l'administration c'est-à-dire les instruments juridiques (actes
unilatéraux, contrats) les personnels (fonctionnaires et autres agents) les biens matériels (domaine public
et domaine privé).
22

. Enfin les contrôles exercés sur l'administration. Il peut s'agir de contrôle juridictionnel ou non.

2°°) Le droit administratif, corps de règles juridiques

En tant que corps de règles juridiques, le droit administratif est le droit de l'administration. Cette
deuxième définition prend en considération le champ d'application du droit administratif et la nature des
règles. Ainsi le droit administratif est conçu comme étant le droit des structures et des activités
administratives. C'est un droit structurel (Droit administratif organisationnel) et relationnel (Droit admi-
nistratif relationnel).

Cependant, de ce pont de vue, la définition du droit administratif fait l'objet de controverses


doctrinales".

Certains en ont une conception étroite, d'autres une conception large.

* Dans un sens étroit, le droit administratif se définit comme l'ensemble des règles exorbitantes
du droit commun applicable à l'administration.

Cette définition est adoptée par la majorité de la doctrine (A. de LAUBADERE, G. VEDEL, J.
RIVERO etc.). Elle présente plusieurs avantages :

. elle souligne sinon l'originalité des règles applicables à l'administration, du moins la plupart
d'entre elles.

. elle donne un contenu à la distinction droit public - droit privé.

. Elle correspond à la dualité des juridictions en vigueur en France : le droit administratif est le
droit que la juridiction administrative applique.

* Dans un sens large, le droit administratif se définit comme l'ensemble des règles applicables à
l'administration quelle que soit leur nature de droit public ou de droit privé, quel que soit le juge
compétent pour en assurer le respect.

Cette définition est adoptée par une partie de la doctrine (J.M. AUBY).

Elle a l'avantage de donner une vue exacte et complète de la nature du régime auquel est
soumise l'administration.

Cependant, une telle définition ne présente pas un réel intérêt juridique si on se borne à
juxtaposer deux catégories de règles et à les qualifier de droit administratif.

C'est pourquoi certains auteurs estiment que toutes les règles qui s'appliquent à l'administration
sont des règles spéciales. Le droit administratif se caractériserait par une gradation dans la différence des
règles par rapport à celles en vigueur entre particuliers.

Ils ont tenté de récréer l'unité du droit administratif autour de l'idée d'échelle d'exorbitance afin
de rendre compte d'une réalité complexe.

Dans le cadre d'un cours limité dans le temps et dans son objet, on ne pourra s'attacher qu'à
décrire le droit spécial applicable à l'administration.

C. Les caractères du droit administratif


23

Les traits caractéristiques du droit administratif sont nombreux. Mais la spécificité du droit
administratif est révélée par les caractères suivants : l'équilibre, l'origine jurisprudentielle et l'autonomie.

1°°) Le droit administratif : un droit d'équilibre et de conciliation

Le régime administratif est caractérisé par son ambivalence : garantir en même temps l'efficacité
de l'action administrative et protéger les droits individuels contre les atteintes excessives de l'autorité
publique.

Ces deux exigences qui peuvent se révéler contradictoires, expriment l'essence même du droit
administratif en lui conférant un double aspect :

- droit de privilèges, il reflète le monopole de la contrainte concédé à l'Etat et partant à son


administration en vue de remplir sa mission d'intérêt général et tout en assurant la primauté
des fins étatiques sur les fins particulières.

- droit de soumission, il limite les prérogatives de l'Etat, encadre l'exercice du pouvoir


administratif par des règles protectrices garantissant les droits individuels.

En d'autres termes, le droit administratif cherche à concilier des notions apparemment opposées
qui se trouvent au cœur des relations entre l'administration et les particuliers. C'est un droit qui opère un
arbitrage permanent de la confrontation entre les nécessités de l'action administrative et les libertés
individuelles.

La recherche de cet équilibre est essentiellement de la responsabilité du juge. Mais il est


important de souligner que ce point d'équilibre varie en fonction des époques et du contexte. Le juge par
son contrôle offre aux administrés une protection contre l'arbitraire et l'illégalité mais il vise aussi et
simultanément à assurer l'efficacité administrative.

2°°) Le droit administratif : un droit d'origine jurisprudentielle

Le juge administratif français en s'efforçant de concilier ces deux exigences dans le règlement
des litiges mettant en cause l'administration, a dû construire, souvent de toutes pièces, la règle dont il
allait faire application. Afin de pallier les lacunes d'une législation et d'une codification en la matière, il a
su notamment bâtir dans les arrêts de principe les fondements des relations entre l'administration et les
administrés.

Le droit administratif est donc essentiellement un droit d'origine jurisprudentielle. C'est là son
trait caractéristique le plus important. Il résulte de circonstances historiques propres à la France.

On retient généralement trois facteurs pour expliquer l'origine jurisprudentielle du droit


administratif. Leur combinaison permet de comprendre pourquoi les règles les plus importantes du droit
administratif ont été créées par le juge.

1°° facteur : le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Ce principe a


été posé en France par la loi des 16-24 août 179O et par le décret du 16 fructidor an III qui a abouti à la
création d'une juridiction administrative en France.

Selon la loi, "les fonctions judiciaires sont et demeurent séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront à peine de forfaitaire, troubler de quelque manière que ce soit les opérations des
corps administratifs ni citer devant eux des administrateurs pour raison de leurs fonctions".
24

Quant au décret, il dispose : « défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
d’administration de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit »

2°° facteur : L'absence en France de code administratif régissant l'ensemble des rapports entre
l'administration et les particuliers. Signalons cependant l’existence d’un ouvrage appelé code
administratif qui rassemble des textes relatifs au droit administratif. Il existe aussi des codes particuliers
comme le code des collectivités, le code rural, le code de l’urbanisme etc. Il y a actuellement un débat
sur la codification du droit administratif.

3°° facteur : l'obligation faite au juge administratif de statuer sous peine de déni de justice. Selon
l'article 4 du code civil :" le juge qui refusera de juger sous prétexte de silence, de l'obscurité ou l'insuffi-
sance de la loi pourra être poursuivi comme coupable de déni de justice".

Quelles sont les conséquences du caractère jurisprudentiel du droit administratif ?

- D'abord le droit administratif est d'accès difficile. En effet la production jurisprudentielle


aboutit à un droit plus ou moins secret c'est-à-dire connaissable seulement par les initiés, les
juristes car il suppose connus non seulement les arrêts mais aussi les conclusions du
commissaire du gouvernement, les commentaires ainsi que les manuels et traités.

- Ensuite le droit administratif est difficile à connaître par ses arrêts. Il y a une subtilité des
solutions et des raisonnements juridiques du fait que le juge bénéfice d'une liberté et d'une
indépendance dans son rôle normatif. Ainsi les règles sont non seulement ésotériques mais
aussi complexes.

- Enfin, le droit administratif est un droit souple. En effet, le juge fait souvent preuve
d'empirisme et de pragmatisme. Ce qui donne naissance à des règles mouvantes et évoluti-
ves. La jurisprudence tend à s'adapter à l'évolution politique, économique, sociale et cultu-
relle de la société.

Cette souplesse est certes une qualité mais c'est aussi un défaut car une souplesse excessive
conduit à des règles moins prévisibles donc à une moindre sécurité juridique.

Les imperfections et les inquiétudes ont amené la doctrine à se demander si le droit administratif
pouvait être indéfiniment jurisprudentiel (VEDEL) et s'il ne conviendrait pas de consacrer par la voie
législative les principes constants sur lesquels repose la jurisprudence administrative.

3°) Le droit administratif : un droit autonome

L'autonomie du droit administratif signifie que ce droit est constitué par un corps de règles
propres, ayant des sources distinctes de celles du droit commun et ayant des principes autonomes. (A.
Bockel).

Autrement dit un droit est autonome lorsqu'il est formé d'un corps de règles propres ayant leur
cohérence particulière et se suffisant à elles-mêmes. Ainsi le droit administratif a un champ d'application
qui lui est propre et des règles qui lui sont spécifiques. Cette autonomie est appréciée par rapport au droit
privé. L’autonomie du droit administratif est posée par le juge dans le célèbre arrêt Blanco :

« La responsabilité qui peut incomber à l’Etat pour le dommages causés aux particuliers par le fait des
personnes qu’il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis par le
Code civil pour les rapports de particulier à particulier.
Que cette responsabilité n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant
les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l’Etat avec les droits privés ».
25

L'étude de l'autonomie du droit administratif soulève trois problèmes : celui des raisons de cette
autonomie, celui de sa signification et celui de ses manifestations.

a) les raisons de l'autonomie

Il y a deux types de raisons : une raison pratique et une raison historique :

- La raison pratique

On considère logiquement que l'administration ne doit pas être soumise au même droit que les
particuliers du fait de son caractère propre et de sa mission particulière.

D'une part, il existe une inégalité entre l'administration et les particuliers car l'administration met
en œuvre la puissance publique, le pouvoir de commander. C'est ce qui explique ses nombreux
privilèges.

D'autres part, l'administration est gardienne de l'intérêt général ; elle assure l'égalité des citoyens.
L'intérêt général prime sur les intérêts particuliers.

Pour ces raisons, au moins, il faut appliquer à l'administration un droit propre apte à lui
permettre de remplir sa mission. L'autonomie du droit administratif doit permettre une synthèse entre
l'exercice de la puissance publique et le respect du principe d'égalité des citoyens.

- La raison historique

D'un point de vue historique, c'est le principe de la séparation des autorités administratives et
judiciaires proclamées en 179O (loi des 16 et 24 août) et réaffirmé en 1795 (décret du 16 fructidor an III)
et la création d'une juridiction administrative au XIXe siècle qui expliquent l'autonomie du droit adminis-
tratif.

Il existe en effet un lien très marqué entre l'existence d'une juridiction administrative distincte et
celle d'un droit administratif distinct.

C'est d'ailleurs le juge qui a affirmé nettement dans l'arrêt Blanco l'autonomie du droit
administratif :

"La responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages causés aux particuliers par le
fait des personnes qu'il emploie dans le service public ne peut être régie par les principes qui sont établis
pour les rapports de particulier à particulier.

Que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient
suivant les besoins du service et la nécessité du concilier les droits de l'Etat avec les droits privés". (TC 8
février 1873 GAJA n°1)

b) Signification de l'autonomie du droit administratif

L'autonomie du droit administratif peut être analysée positivement. En ce sens, elle signifie que
l'application du droit administratif à l'administration constitue le principe et non l'exception.

L'autonomie résulte essentiellement de la spécialisation du juge administratif. C'est pourquoi le


degré d'autonomie des règles est variable : l'autonomie peut être essentielle ou accidentelle (G. VEDEL).
26

Elle est essentielle lorsque sur un point donné, sans qu'il y ait de nécessités propres à la vie
administrative ou à la vie privée, le juge civil et le juge administratif adoptent des solutions différentes
autrement dit, les règles appartenant au droit administratif ont effectivement un correspondant ou un
équivalent en droit privé mais font l'objet en droit administratif d'une application différente.

Elle est accidentelle lorsqu’elle résulte de divergences entre les membres du Conseil d’Etat et de
la Cour de Cassation. Les règles du droit administratif ont un équivalent en droit privé mais font l’objet
d’une application différente

b) Manifestation et portée de l'autonomie du droit administratif

. L'autonomie du droit administratif par rapport au droit privé se manifeste pratiquement dans
tous les chapitres de ce droit : fonction publique, domaine public, actes administratifs, responsabilité
administrative, travaux publics etc.

Prenons l'exemple du régime juridique du personnel. Ce régime se caractérise par le


particularisme du statut général de la fonction publique : le personnel fonctionnaire de l'administration se
trouve dans une situation légale et réglementaire et se trouve soumis à une situation différente de celui de
l'employé lié à son employeur par un contrat de travail.

. Cependant, la portée de cette autonomie n'est pas absolue c'est-à-dire que les règles qui
s'appliquent à l'administration ne sont pas nécessairement autres que celles du droit privé.

- Dans certains cas, les règles applicables à l'administration, par leur contenu, sont différentes
de celles du droit privé. On dit qu'elles sont exorbitantes du droit commun ; ce sont des
règles originales qui n'ont pas leur correspondant dans le droit privé. On peut citer par
exemple les prérogatives de puissance publique : privilège de la décision unilatérale,
privilège de juridiction, privilège d'exécution préalable, privilège d'exécution forcée etc.)

- Dans d'autres cas, les règles qui s'appliquent à l'administration sont empruntées au droit
privé mais elles sont adaptées aux nécessités administratives de telle sorte que ces règles
revêtent des formes originales très éloignées de celles du droit privé.

Il en est ainsi de la propriété administrative, des contrats et de la responsabilité.

En ce qui concerne la propriété, les biens de l’administration appartiennent au domaine public de


l'Etat et sont soumis à un régime différent de celui des biens des particuliers. Ainsi par exemple les biens
de l'administration sont inaliénables et insaisissables.

Les contrats administratifs sont soumis à un régime différent de celui des particuliers ; cette différence se
manifeste dans leur procédure d'élaboration, dans leur contenu, dans leurs effets et dans leur contentieux.

La responsabilité de l'administration est également soumise à un régime spécifique (cf. arrêt


Blanco) tant du point de vue de ses conditions d'engagement que des modalités de réparation.

- Enfin, l'administration peut se voir appliquée purement et simplement des règles du droit
privé si elle se comporte comme un particulier. Ici le juge élabore des règles identiques à
celles du droit privé, le bon fonctionnement de services administratifs n'exigeant pas des
règles différentes. L'emprunt du droit privé peut être implicite ou explicite.
27

D. Le fondement du droit administratif

L'existence d'un régime juridique original propre à l'administration conduit à s'interroger sur ses
fondements théoriques. Ainsi, la doctrine a, depuis toujours, tenté de dégager des principes essentiels
permettant d'organiser le droit administratif, de le clarifier, de le rendre plus compréhensible et plus
utilisable. Ainsi les auteurs ont tenté sans succès de trouver un principe unique, une notion-clé permet-
tant d'expliquer le régime administratif et les principales notions du droit administratif et d'être le critère
des règles de compétence.

1°°) La recherche d'une notion-clé

L'intérêt de la recherche d'une notion-clé est essentiellement pratique : il s'agit de trouver une
notion qui servira d'une part de critère de détermination du champ d'application du droit administratif et
de la compétence de la juridiction administrative et d'autre part de principe explicatif de l'essence du
système administratif français.

Deux grandes notions ont dominé la recherche : celle de puissance publique et celle de servie
public.

a) La notion de puissance publique

Cette notion a été retenue par certains auteurs du 19e siècle (elle a encore ses partisans) au
moment où on définissait l'administration par la puissance publique. Les notions de souveraineté et de
commandement dominaient le système administratif.

On a donc considéré que le droit administratif est le droit de la puissance publique. Il ne


s'explique que parce que l'administration utilise des prérogatives de commandement et de contrainte.

b) La notion de service public

C'est la doctrine du service public, "l'Ecole du service public" (Duguit, Bonnard, Jeze) qui a le
plus influencé le droit administratif.

Le service public est défini comme l'activité d'une personne publique visant à satisfaire un
besoin d'intérêt général.

Selon la doctrine du service public du début du 2Oe siècle, l'activité publique est tout entière
consacrée à la gestion des services publics. Le droit administratif trouve son unité dans la notion de
service public. Cette dernière va servir de principe fondamental, de pierre angulaire de droit
administratif. Celui-ci ne s'explique et ne trouve sa raison d'être que dans les exigences du service public.

2°°) L'échec de la recherche d'une notion-clé

Il y a eu déclin de la notion de puissance publique et crise de celle du service public en tant que
principes explicatifs du droit administratif.

a) Le déclin de la notion de puissance publique

La notion de puissance publique a vite décliné car d'une part elle était critiquée au nom de l'idéal
démocratique d'une part et d'autre part, elle ne rendait pas compte de toute l'activité de l'administration
car celle-ci n'utilise pas toujours la puissance publique.
28

La majorité de la doctrine l'a abandonné et le juge ne l'applique pas exclusivement.

b) Crise de la notion de service public

La notion de service public qui a joué un rôle important dans le développement du droit
administratif est entrée en crise dans les années 2O.

En effet la double relation entre service public et droit administratif et entre service public et personne
publique a été rompue.

La notion de service public elle-même est devenue difficile à définir.

Ainsi le service public en tant que critère du droit administratif est devenu inadéquat et en tant
que principe explicatif, il est devenu flou.

Actuellement, aucun principe ne peut à lui tout seul expliquer tout le droit administratif. Le
débat ne porte plus sur l'essence du droit administratif. Il est devenu plus pragmatique : rendre compte
des règles de compétence entre le juge judiciaire et le juge administratif.

Il y a donc échec de toute tentative d'explication du droit administratif à partir d'une notion
unique. La doctrine penche vers la combinaison des deux notions. Le droit administratif a une structure
bipolaire. Il repose à la fois sur la puissance publique (moyens à mettre en œuvre) que sur le service
public (finalité d'intérêt général).

E. Les sources du droit administratif

Elles correspondent aux sources classiques du droit en général (loi, jurisprudence, coutume)
mais il y a une hiérarchisation des sources en droit administratif : la jurisprudence est la source
principale, la loi, une source secondaire et la coutume, une source subsidiaire.

1°°) La jurisprudence, source principale

La jurisprudence peut être définie comme l'ensemble des décisions de justice. Elle joue un rôle
important dans la création et l'élaboration du droit administratif français (cf. caractère jurisprudentiel du
droit administratif). C'est donc la source principale.

Au début, en l'absence de textes de loi, il appartenait au juge administratif d'élaborer les règles
du droit administratif. Ce sont les règles jurisprudentielles et leur répétition qui ont progressivement
constitué la base du droit administratif. Ainsi contrairement au droit privé, les règles fondamentales du
droit administratif ont été créées par le juge : responsabilité administrative, domaine public, contrat
administratif, acte unilatéral, pouvoirs de police, recours pour excès de pouvoir etc.)

L'existence d'une jurisprudence caractérisée par l'ancienneté et la continuité de certaines règles


dégagées n'a pu être possible que parce que le juge disposait d'une liberté d'action et d'une indépendance
d'esprit lui permettant d'interpréter les textes, de combler leurs lacunes etc.

Il faut ajouter à cela que l'autorité de certaines juridictions administratives et le caractère d'arrêt
de principe de certaines décisions, renforcent la place de la jurisprudence dans le droit administratif. Le
juge, il faut le préciser, ne se sent pas lié par ses décisions antérieures d'où parfois des revirements de
jurisprudence.

2°°) La loi, source secondaire


29

La loi est entendue au sens large, englobant l'acte législatif mais aussi l'acte réglementaire. Il
s'agit des textes écrits. Ces textes constituent d'un point de vue quantitatif une source importante du droit
administratif.

Il existe de nombreuses lois régissant certains domaines du droit administratif : organisation


administrative (lois régissant les collectivités locales par exemple), administration économique,
expropriation pour cause d'utilité publique, motivation des actes administratifs etc.

Mais ces divers textes, dans la plupart des cas ne font que mettre en œuvre des principes qui ont
été dégagés par la jurisprudence ; Ils ne remettent pas en cause le caractère jurisprudentiel du droit
administratif.

Pour des raisons de clarté et de sécurité juridique, des tentatives de codification de la


jurisprudence ont été expérimentées sans succès si bien qu'il n'existe pas encore de code administratif.

Deux raisons expliquent l'absence d'un texte d'ensemble du droit administratif, du même type
que le Code civil. C'est d'abord la réticence de l'Etat à se lier par un texte et à se soumettre à un contrôle.
C'est ensuite la nature évolutive des activités administratives qui se prête mal à une codification figée.

En définitive, même si les textes législatifs et réglementaires sont nombreux en droit


administratif, ils n'en constituent pas la source la plus importante d'un point de vue qualitatif.

3°°) La coutume, source subsidiaire

Comme dans les autres branches du droit (droit civil, droit constitutionnel, droit international
public etc.) la coutume peut être une source du droit administratif. Mais pour être considérée comme
telle, elle doit remplir les deux conditions classiques à savoir : la répétition et l'acceptation.

En droit administratif la coutume peut être considérée comme une source subsidiaire. Elle
intervient généralement dans des domaines comme la formation du pouvoir réglementaire ou la théorie
du domaine public.

Aussi, certaines pratiques administratives peuvent-elles être une source du droit. Mais la
coutume est en réalité plus une source au sens matériel qu'au sens formel du terme.

F. EVOLUTION DU DROIT ADMINISTRATIF FRANCAIS

Le droit administratif a subi une profonde évolution depuis 1800 en ce qui concerne aussi bien
ses caractères, son domaine que ses fondements. On peut retenir trois grandes étapes.

1°°) De l'an VIII aux débuts de la IIIe République

Au cours de cette période, le droit administratif est caractérisé par, d'une part, le caractère
autoritaire de l'Etat aussi bien dans l'organisation des pouvoirs publics (centralisation), dans les rapports
entre l'Etat et ses fonctionnaires (subordination complète) que dans les rapports entre l'administration et
les particuliers, d'autre part, la réduction du domaine d'activité de l'administration (Etat gendarme) et
enfin, la notion de puissance publique qui était le fondement du droit administratif.

2°°) Du début de la IIIe République aux deux guerres mondiales.

Au cours de cette période, le droit administratif a subi quelques transformations qui s'expliquent
par des causes politiques et constitutionnelles (développement du régime démocratique et libéral) et des
causes techniques et économiques (extension du domaine du droit administratif.
30

Trois traits caractérisent cette période : d'abord l'atténuation du caractère autoritaire de l'Etat
aussi bien dans l'organisation des pouvoirs publics que dans les rapports avec les fonctionnaires et avec
les particuliers (développement du recours par excès de pouvoir) ; ensuite, l'extension de l'activité
administrative (interventionnisme) ; enfin le service public devient le fondement du droit administratif.

3°°) Evolution récente du droit administratif

Depuis la deuxième guerre mondiale, le droit administratif est en mutation.

D'abord, depuis une cinquantaine d'année, on note une transformation totale des activités de
l'Etat sous l'influence des idées et des faits (guerres, crises économiques, transformation du capitalisme
etc.).

4°) Les sources émergentes

Il s’agit des sources internationales et communautaires.


. Au plan international, il s’agit essentiellement des traités internationaux qui pour être
applicables au Sénégal doivent être ratifiés par décret du Président de la République, ou pour le plus
important par une loi. Ils doivent aussi être publiés.

. Au plan africain, des règles produits par les communautés économiques et par l’Union
Africaine s’appliquent de plus en plus au Sénégal. Il s’agit de ce qu’on peut appeler le droit
communautaire. Ce droit comprend des règles comme les règlements qui sont obligatoires et directement
applicables. Il comprend également des directives qui sont obligatoires quant aux objectifs à atteindre
mais qui laissent le choix des moyens à l’Etat.

On peut citer par exemple la directive de l’UEMOA relative aux marchés publics qui est prise en compte
par le droit positif sénégalais des contrats.

La frontière entre les activités de l'Etat et celle des particuliers devient plus floue.

Les manifestations sont diverses : en premier lieu, il y a des transformations diverses des
caractères de l'Etat à tous les niveaux et en second lieu une extension de l'activité de l'administration par
l'interventionnisme et l'autoritarisme ; et en troisième lieu la recherche de nouveaux fondements du droit
administratif.

Comme nous venons de le voir, le droit administratif comme tout droit, doit suivre l'évolution
des sociétés et il a du mal à s'adapter à la rapidité des changements sociaux, économiques et techniques.

Ensuite, à l'heure actuelle, de nouveaux problèmes se posent : les techniques juridiques


traditionnelles se transforment (les actes perdent leur caractère général et deviennent prospectifs), de
nouvelles modalités d'action se font jour (planification, libéralisation des procédés d'intervention,
privatisation).

La "crise du droit administratif" s'approfondit du fait du développement d'un mouvement néo-


libéral qui conduit à la privatisation du droit administratif mais aussi du fait de transformations socio-
politiques et institutionnelles à une constitutionnalisation et une communautarisation du droit
administratif français.

Une partie de la doctrine discute de l'utilité du droit administratif : soit on nie la spécificité de ses
règles, soit on propose la suppression de la juridiction administrative donc de la dualité de juridiction,
soit on met cause carrément l'existence du droit administratif. Mais le droit administratif a aussi ses
avocats défenseurs. Le débat se poursuit.
31

ANNEXE IV

Prosper WEIL et Dominique POUYAUD : le droit administratif, PUF, Que sais-je ?


(Extraits de l'introduction).

INTRODUCTION

L'existence même d'un droit administratif relève en quelque sorte du miracle. Le droit qui régit
l'activité des particuliers est imposé à ceux-ci du dehors, et le respect des droits et obligations qu'il com-
porte se trouve placé sous l'autorité et la sanction d'un pouvoir extérieur et supérieur : celui de l'Etat.
Mais que l'Etat lui-même accepte de se considérer comme "lié" par le droit (étymologiquement, la loi est
ce qui lie), cela mérite l'étonnement. Il est dans la nature des choses qu'un gouvernant croie, de bonne
foi, être investi du pouvoir de décider discrétionnairement du contenu et des exigences de l'intérêt
général. Il faut qu'il fasse effort sur lui-même pour se considérer comme tenu de rester dans les voies
d'un droit qui lui dicte certaines conduites et lui en interdit d'autres. A plus forte raison doit-il
considérer comme peu normal de voir ses décisions soumises à la censure d'un juge : au nom de quoi ce
dernier, irresponsable, serait-il plus infaillible que l'homme placé aux leviers de commandes et qui, lui
est responsable de ses actes ? Certes nous sommes aujourd'hui accoutumés à voir l'Etat limité par le
droit et soumis au contrôle juridictionnel ; il faut de temps à autre une réaction gouvernementale un peu
vive pour nous permettre d'apprécier les choses à leur juste valeur : N'oublions pas d'ailleurs les leçons
de l'histoire : la conquête de l'Etat par le droit est relativement récente et n'est pas encore
universellement achevée. Les lents progrès de l'organisation internationale nous révèlent, sous un autre
aspect, cette répugnance de toute "souveraineté " à admettre un jugement autre que le sien propre. En
France même, où le Rechtsstaat a depuis longtemps supplanté le Poliezistaat, les progrès les plus
importants ne remontent pas à plus d'un siècle, et il subsiste encore, on le verra, des zones où l'action
gouvernementale se déploie à l'abri du droit : la "raison d'Etat" ne capitule pas du jour au lendemain.
32

Ce qui est vrai de l'Etat en général l'est encore plus de celui des trois pouvoirs de l'Etat qui s'est
vu attribuer la part la plus importante de la souveraineté : le gouvernement. En France, on l'a souvent
souligné, la séparation des pouvoirs n'est pas ou n'est pas essentiellement, une distinction des fonctions
correspondant à une division du travail, mais une répartition des attributs de la puissance inhérente à la
souveraineté interne de l'Etat. Or, des trois pouvoirs, le gouvernement est sans conteste celui qui a
bénéficié, dans ce partage, de la part du lion : il est le seul à détenir directement la force publique au
plein sens du terme ; c'est lui qui est appelé à prendre les innombrables décisions exigées au jour le jour
par la vie de l'Etat ; c'est à lui enfin qu'ont bénéficié le plus l'extension des attributions et
l'accroissement des pouvoirs de l'Etat depuis le début du siècle.

Or le gouvernement est lui-même soumis aujourd'hui au droit et au contrôle juridictionnel. Et


cela non seulement dans ses rapports avec les autres pouvoirs - lesquels relèvent du droit constitutionnel
- mais aussi dans la marche de cet immense appareil qui est à sa disposition pour faire prévaloir sa
volonté dans l'ordre interne et que l'on appelle l'administration.

Dans son acception la plus large et la plus immédiatement perceptible, le droit administratif est
l'ensemble des règles définissant les droits et obligations de l'administration, c'est-à-dire du gouver-
nement, et de l'appareil administratif. Il régit l'un des trois pouvoirs de l'Etat, et le plus puissant des trois
: ce trait fondamental, qui tient à ses "bases constitutionnelles" (Vedel), ne doit jamais être négligé. Le
droit administratif n'est pas, et ne peut pas être négligé. Le droit administratif n'est pas, et ne peut pas
être, un droit comme les autres : si ces mots avaient un sens, on dirait volontiers qu'il n'est pas un droit
juridique, mais un droit politique.

En tout état de cause, ses règles, concepts et institutions ne peuvent être jaugés à l'aide des
étalons d'usage courant en droit civil. Il s'insère dans ces problèmes fondamentaux de la science
politique que sont les rapports entre l'Etat et le citoyen, l'autorité et la liberté, la société et l'individu.
L'annulation d'une décision administrative n'a rien à voir avec celle d'un contrat passé entre deux
particuliers ou d'un acte privé : l'histoire du droit français et celle de maints droits étrangers comme du
droit international sont là pour nous rappeler que le pouvoir d'annuler la décision d'une autorité
publique est quelque chose de proprement extraordinaire, qui ne s'obtient qu'au terme d'une longue
évolution. Seules les apparences permettent de comparer la responsabilité de l'Etat à celle d'un
particulier : pour admettre que le propre de la souveraineté n'est pas de "s'imposer à tous sans
compensation" (Laferrière), il a fallu attendre la fin du siècle dernier en France, 1946 ou 1947 aux
Etats-Unis et en Grande-Bretagne.

Né du miracle, le droit administratif ne subsiste au surplus que par un prodige chaque jour
renouvelé. Non seulement aucune force ne peut contraindre matériellement le gouvernement à se
soumettre à la règle de droit et à la sentence du juge, mais l'Etat peut, en théorie du moins, mettre fin,
quand il le désire, à l'auto-limitation qu'il a consentie. Pour que le miracle se produise et qu'il dure,
diverses conditions doivent être remplies, qui tiennent à la forme de l'Etat, au prestige du droit et des
juges, à l'esprit du temps. Le droit administratif ne peut donc être détaché de l'histoire, et notamment de
l'histoire politique ; c'est en elle qu'il trouve son ancrage, c'est à elle qu'il doit sa philosophie et ses traits
les plus intimes. Il ne s'agit pas de rappeler le passé, mais de connaître le sol même dans lequel le droit
administratif a puisé la sève qui le nourrit encore aujourd'hui.

Le droit administratif ne remonte guère qu'au dernier tiers du siècle dernier. C'est un droit
jeune, qui a subi en une centaine d'années une rapide évolution. Chacune des étapes qu'il a franchies l'a
d'ailleurs marqué de façon indélébile, et, s'il est commode de parler en termes de temps et de croissance,
il serait peut-être plus exact d'évoquer une image géologique : à chacun des âges correspond une
couche différente, tant et si bien que le droit administratif actuel comporte des éléments qui remontent à
des époques et, partant, relèvent de conceptions très diverses. La compréhension de ce phénomène est
essentielle à qui veut connaître cette discipline et, mieux encore, comprendre ses problèmes les plus
fondamentaux.
33

IV Le droit administratif en mutation

Le Conseil d'Etat a précédé le droit administratif qui a été, comme la common law, "sécrété
dans les interstices de la procédure", illustrant la maxime anglaise Remedies precede rights. Mais l'un et
l'autre ont été et demeurent tellement liés que l'interrogation sur le bilan et les perspectives de l'un à la
veille de son bicentenaire vaut également pour l'autre.

La crise de croissance ne s'est ni prolongée ni résolue selon un processus purement endogène.


Les facteurs nés au sein même de l'ordre administratif ont dû se combiner avec des contraintes issues du
monde extérieur. La crise est recouverte par des données nouvelles qui posent les problèmes autres que
ceux qui l'avaient engendrée et qui suscitent à leur tour de nouvelles réflexions. Le droit administratif est
"en mutation" (J. Chevalier).

Ces données nouvelles tiennent à la remise en cause du juge administratif et du droit


administratif, à l'encadrement de l'un et de l'autre par un environnement normatif modifié et à un
paysage institutionnel renouvelé.

1. La remise en cause du juge et du droit administratif

La controverse, qui fut vive à certains moments de l'histoire, sur les mérites et les démérites du
principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, sur la dualité de juridictions, sur
l'autonomie du droit administratif semblait au milieu des années 70 appartenir au passé. Non seulement
le modèle de "l'ordre administratif" français paraissait définitivement acquis dans le pays qui lui avait
donné naissance, mais il avait largement essaimé, notamment en ce qui concerne l'organisation
juridictionnelle, dans de nombreux pays soustraits à l'influence anglo-saxonne. Bien plus, le système
contentieux français avait fourni les structures essentielles du contentieux communautaire. On vantait
les audaces du juge administratif qui avait réussi à renforcer la soumission de l'administration au droit
grâce à l'élargissement des normes de référence - on pense, notamment, à la théorie des principes
généraux du droit - et à l'approfondissement du contrôle des actes administratifs. On se félicitait de la
protection croissante assurée aux administrés par l'extension de la responsabilité administrative, avec la
disparition des derniers îlots d'irresponsabilité, le recul de l'exigence de fautes qualifiées et l'admission
de plus
en plus fréquente d'une responsabilité sans faute des personnes publiques.

Mais, en dépit de ce que l'on pourrait appeler l'apprivoisement de la doctrine et de la classe


politique, les réticences à l'égard du juge administratif et de son droit se sont récemment renforcées. "Le
droit administratif n'a plus bonne réputation" (Delvolvé). La complexité des règles de compétence, le
caractère semi-secret d'un droit jurisprudentiel avare de motivations, des codifications commodes pour
les spécialistes mais d'un maigre secours pour les profanes : autant de facteurs mille et mille fois
dénoncés.

Deux raisons ont fait monter ces réticences du ton de la doléance à celui de la rébellion. La
première est l'excessive lenteur de la justice administrative, à laquelle s'ajoute la force d'inertie de
l'administration, souvent en retard pour exécuter les décisions qui la condamnent. La seconde raison se
trouve dans la résistance longtemps opposée par le Conseil d'Etat, non pas à la construction
européenne, mais au système juridico-judiciaire qui la sous-tend ; primauté de l'ordre juridique
communautaire sur les ordres juridiques nationaux, autorité directe des normes et des sentences
communautaires, emprise de la Cour de justice de Luxembourg sur les juridictions nationales. Même si,
comme on le verra, des remèdes ont été apportés à ces maux, les transferts législatifs de compétence au
profit de la juridiction judiciaire, considérée comme plus appropriée, se sont multipliés, dessaisissant
ainsi le juge administratif d'une partie de sa compétence.

Mais ce n'est pas seulement au profit de la juridiction judiciaire que le juge administratif a été
dépouillé de son monopole dans le contrôle de l'action administrative : il partage désormais ce rôle avec
34

le Conseil constitutionnel, le médiateur de la République, la Cour de justice des communautés


européennes et la Cour européenne des droits de l'homme.

2. Un nouvel environnement normatif

Naguère élaboré de manière autonome par le Conseil d'Etat sans contraintes autres que
quelques rares dispositions législatives, le droit administratif se voit aujourd'hui soumis à un
environnement normatif de plus en plus divers et contraignant. Les textes de loi se multiplient,
provoquant, selon certains, un déclin de la fonction jurisprudentielle, même s'ils introduisent plus
d'exceptions ponctuelles qu'ils ne posent de principes. Les décisions du Conseil Constitutionnel qui
définissent, parallèlement à celles du Conseil d'Etat, des normes juridiques s'imposant à l'administration
viennent également limiter l'absolue liberté du Conseil d'Etat. Même si le Conseil Constitutionnel n'est
pas une Cour Suprême et n'a pas de pouvoirs de contrôle sur le Conseil d'Etat, ses décisions exercent
une influence certaine sur la jurisprudence de ce dernier, la réciproque étant d'ailleurs vraie. La
recherche d'une harmonie, voulue par les deux corps, restreint l'autonomie de l'un comme de l'autre.
L'importance croissante des normes internationales et communautaires enfin, constitue l'un des traits
majeurs de l'évolution contemporaine du droit administratif.

3. Un nouveau paysage institutionnel

L'administration se complique, ce qui entraîne une dispersion du pouvoir. La décentralisation,


la création d'un nouvel échelon - la région - qui se superpose aux autres, la place croissante faite aux
spécificités locales, l'enchevêtrement des compétences, la déconcentration, la multiplication des
organismes de coopération spécialisés (groupements d'intérêt public, villes nouvelles, communautés de
communes et communautés de villes), la prolifération des "autorités administratives indépendantes"
(CNIL, CSA, Conseil de la concurrence.) qui échappent aux classifications classiques, le transfert de
certains pouvoirs au niveau européen : toutes ces évolutions donnent un peu l'impression que devaient
éprouver nos aïeux quand, sous Louis XV, des administrations d'un type nouveau se superposèrent, sans
l'effacer, à l'administration du Roi Soleil.

Si cette diversification provoque une multiplication des autorités investies du pouvoir normatif,
ce dernier tend en même temps à décliner au profit de techniques conventionnelles. De plus en plus
l'administration est faite de concertation et de consensus plus que de commandement. Les autorités
négocient entre elles, et elles négocient avec les administrés organisés. Les contrats entre personnes
publiques se multiplient. L'Etat, les collectivités locales, les établissements publics, les universités
deviennent des partenaires. Du fait de la complexité croissante de l'administration et du droit
administratif, le monument de style classique a laissé sa place au baroque (Braibant).

Quelques profonds qu'ils soient, ces changements n'affectent toutefois pas la problématique du
droit administratif : conférer à l'administration les moyens de ses fins, d'une part ; assurer la soumission
de l'administration au droit, d'autre part. Les thèmes de l'action et du contrôle constituent, aujourd'hui
comme hier, la trame de notre discipline.

----------------------
ANNEXE V

P. DELVOLVE : Le droit administratif, Dalloz, Connaissance du Droit (Extraits de l'introduction).

Le droit administratif n'a plus bonne réputation. Ou c'est peut-être seulement la juridiction
administrative à laquelle il est lié, et au premier chef le Conseil d'Etat, qui fait aujourd'hui l'objet de
reproches, voire d'un procès, atteignant ce droit lui-même.

Pendant longtemps considéré comme une sorte de miracle (P.Weil) ayant assujetti la puissance
publique au respect de la règle de droit, il est souvent perçu aujourd'hui, surtout par ceux qui le
35

connaissent peu, comme une source de complication pour les administrés. Après avoir été porté au
pinacle, comme un modèle de développement progressif, voire progressiste, tenant compte à la fois de
l'intérêt général et des libertés des citoyens au service desquels l'administration se trouve également, il
est dénoncé comme attentatoire aux droits des particuliers, étranger aux besoins des entreprises,
ignorant des courants internationaux. Il a contre lui l'air du temps, voire le vent de l'histoire !

Du Conseil d'Etat, on n'attend plus les grands arrêts qui ont forgé le droit administratif. Trop
distant des administrations et des autres juridictions, il le serait aussi des administrés, alors même qu'ils
encombrent son rôle : sa justice, trop lente, serait vaine pour eux. On veut en détourner le cours au
profit des tribunaux judiciaires. Du sacre, on est passé au massacre (F. Burdeau).

Le droit administratif ne vaut pas un excès d'honneur. Il ne mérite pourtant pas l'indignité.

La seule justification de ce petit livre est d'essayer, en le présentant, d'en mesurer les vertus et
les limites.

Le droit administratif n'est pas né au hasard. On ne peut rien y comprendre si l'on ne remonte à
ses racines. Il est essentiellement lié à la formation de l'Etat en France, bien avant que la révolution ait
contribué à lui donner un nouvel essor. L'Ancien Régime connaissait un droit administratif (J.L. Mestre),
où les notions, voire les expressions de puissance publique et de service public tenaient déjà une place :
on en trouve des manifestations dans les institutions féodales, puis dans des corps tels ceux des villes et
des communautés, dans les conseils du roi et les intendants, dans les fonctions de police, y compris celle
de l'économie, dans les secours aux habitants, les travaux (routes, canaux), l'urbanisme, que facilitaient
les droits du roi sur le sol, dans l'interdiction aux Parlements de connaître des affaires concernant l'Etat,
son administration, son gouvernement (édit de Saint-Germain, 1641), dans le développement d'un
contentieux administratif confié à des juridictions spécialisées. La Révolution, si elle a tout renversé, a
commencé à tout reconstruire, en établissant de nouvelles structures administratives, en affirmant le
règne de la loi, en confirmant par des textes toujours en vigueur (loi des 16-24 août 1790, décret du 16
fructidor an III), la séparation des fonctions judiciaires et des fonctions administratives, l'interdiction
aux juges "de troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, de citer
les administrateurs pour raison de leurs fonctions, de connaître des actes d'administration, de quelque
espèce qu'ils soient". Le Consulat et l'Empire, en instituant le Conseil d'Etat, les préfets, ont créé les
deux institutions capitales de l'administration française que les transformations qu'elle a connu n'ont pas
remis en cause. S'ils ont doté de codes la "société civile", ils n'ont pas donné à l'administration un texte
équivalent.

Il fallait pourtant juger l'administration : mais par quel juge ? selon quel droit ? A la première
question, le Conseil d'Etat a donné la solution (...) : il lui est revenu de trancher les litiges d'ordre
administratif. A la seconde question, le Tribunal des conflits a fourni la réponse dans l'arrêt Blanco* du
8 février 1873 : en considérant que la responsabilité qui peut incomber à l'Etat pour les dommages
causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie
par les principes qui sont établis dans le code civil, pour les rapports de particulier à particulier,...
qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les
droits de l'Etat avec les droits privés, que dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité
administrative est seule compétente pour en connaître, il a fondé, au-delà du droit de la responsabilité
administrative, le droit administratif et la compétence de la juridiction administrative en général. Le
Conseil d'Etat a ainsi développé tout un corps de règles applicables à l'administration, en dehors et au-
delà des textes, au fur et à mesure d'espèces qui étaient des occasions (des prétextes ?) pour les établir -
le juge administratif tenant ainsi du législateur et de l'administrateur autant que du juge.

Aujourd'hui les textes ont "rattrapé" l'administration et sa juridiction. Ils s'additionnent dans
l'ordre interne (au niveau constitutionnel, législatif, réglementaire) et dans l'ordre international
(spécialement communautaire). La fonction du juge administratif serait désormais moins
jurisprudentielle que juridictionnelle (D. Linotte, S. Rials).
36

Le droit administratif est en mutation (J. Chevalier).

Trois tentations en résultent.

La première est de nier la spécificité d'un droit administratif dont la source ne serait plus
aujourd'hui la jurisprudence administrative. L'importance des arrêts du Conseil d'Etat dans
l'élaboration du droit administratif a conduit à l'équation droit administratif = droit dégagé par le juge
administratif qui établit une règle, celle-ci ne relèverait plus du droit administratif.

C'est confondre les sources du droit et le contenu du droit. Le droit civil est déterminé par un
code adopté et modifié par le législateur : la source législative n'empêche que ce droit ait un objet et des
caractères propres qui en font une discipline juridique particulière. De la même manière, si la
jurisprudence administrative est moins qu'autrefois la source des règles applicables à l'administration,
l'origine constitutionnelle, internationale et notamment communautaire, législative, de solutions
nouvelles n'entraîne pas pour autant la disparition du droit administratif en tant que discipline ayant,
comme d'autres branches du droit, un objet et des caractères propres.

Une deuxième tentation est de ne plus laisser l'administration à "son" juge, mais de la soumettre
à n'importe quel juge, comme n'importe quel justiciable. Elle se nourrit de deux considérations. L'une est
que l'existence d'une juridiction administrative est un privilège pour l'administration, qu'elle conduit à
lui accorder des avantages injustifiés et, plus circonstanciellement, qu'elle est source de lenteur et de
complexité (L. Cohen-Tanugi). L'autre est que, le droit administratif émanant de moins en moins du juge
administratif, il n'y a plus de raison de maintenir une juridiction dont l’œuvre est désormais achevée :
les juridictions ordinaires sont aussi capables qu'une juridiction administrative d'appliquer un droit
administratif dont l'élaboration échappe désormais au juge. On retrouve ici un débat qui n'est pas
nouveau : tout au long du XIXe siècle, il a opposé tenants et adversaires de la juridiction administrative.

Il est vrai que l'existence d'une juridiction administrative en France tient à des raisons
historiques qui ont profondément marqué notre système juridictionnel autant que notre système
administratif et qui peuvent ne plus être suffisantes pour justifier cette existence. Il lui faut désormais une
assise logique. Elle ne peut se trouver que dans la liaison de la compétence et du fond : c'est parce qu'il
existe un droit administratif - et quelle que soit la source de celui-ci qu'une juridiction administrative
doit être instituée pour le mettre en œuvre.

C'est précisément une troisième tentation : l'existence même d'un droit administratif se trouve
mise en cause. Comme droit de privilège pour l'administration, il n'a plus de raison d'être ; comme droit
de protection des administrés, il peut être ramené au droit commun. Dans son ensemble, l'administration
devrait être soumise aux mêmes règles que l'ensemble des sujets de droit - comme les pays anglo-saxons
en montreraient l'exemple.

C'est oublier la particularité de sa situation, donc la nécessité de règles particulières pour elle.

Déjà l'adoption de textes qui lui sont propres souligne qu'elle ne relève pas du sort commun.
Plus profondément, qu'elle que soit l'origine des règles qui la régissent, elles s'adaptent à elle. Car, dans
son organisation et dans son activité, elle sort de l'ordinaire : intimement liée à l'Etat, elle en tient les
pouvoirs et les devoirs.

Les premiers lui donnent une puissance - la puissance publique - lui permettant d'imposer sa
volonté pour parvenir aux fins qu'elle doit poursuivre. Elle se caractérise par un pouvoir de comman-
dement, dont seules sont détentrices les autorités publiques, comportant l'édition de mesures obligeant
les destinataires (qu'elles leur interdisent une activité, leur en prescrivent une autre, leur soustraient un
bien, les contraignent à payer une somme) et éventuellement, en cas de résistance, le recours à la force
physique pour obtenir exécution.
37

De tels pouvoirs, hors du commun, ne se justifient que par la poursuite d'un rôle qui l'est aussi,
et qui est d'assurer l'intérêt général par des activités répondant aux besoins de la population. Prises en
charge par les collectivités publiques dans des conditions spécifiques, elles constituent un service public.
L'expression a été développée, la notion systématisée, le régime précisé au point que le service public a
paru comme le seul fondement du droit administratif et l'unique critère de son champ d'application. Il a
subi quelques avatars suscitant le doute sur sa valeur et sa portée. Il n'en a pas moins survécu, avec la
puissance publique, comme l'une des données irréductibles du droit administratif.

On ne peut nier la part d'approximation que comportent l'un et l'autre : ni sur la puissance
publique ni sur le service public, on n'arrive à des définitions rigoureuses ; ils ne se distinguent pas
exactement mais plutôt s'interpénètrent ; il existe une puissance privée dont les manifestations peuvent
rejoindre celles de la puissance publique (J.C.Vénézia) ; l'intérêt général n'est pas le monopole de
l'administration et des personnes privées peuvent exercer des activités ressemblant à celles de service
public ; l'administration n'utilise pas toujours sa puissance et ne remplit pas toujours un service. Il y a
une part de mythe dans l'intérêt général, la puissance publique, le service public (J. Chevallier, D.
Loschak).

Mais les mythes conduisent les hommes, la puissance publique, le service public animent
l'administration. Quelles qu'en soient les incertitudes, ils sont irremplaçables. Même si, à certains
égards, l'administration peut être soumise au droit privé. Il subsiste nécessairement une part d'elle-
même qui relève d'un droit spécifique : c'est le droit administratif.

Les systèmes juridiques les plus réticents à son égard finissent par y venir : les pays anglo-
saxons en découvrent la nécessité, la Grande-Bretagne a désormais son arrêt Blanco (J. Bell). Ils n'en
sont pas au point d'avoir un ordre de juridiction propre aux litiges administratifs, mais ils ont constitué
des administratives tribunals.

SECTION II. L'APPROCHE SENEGALAISE DU DROIT ADMINISTRATIF

Le droit administratif sénégalais trouve sa source matérielle dans le droit administratif français
qui présente les caractères d'une discipline scientifique, cohérente, ayant sa propre logique. Il est même
considéré comme "un des meilleurs produits d'exportation de la France" (Ch. DEBBASCH). Mais le
droit administratif français est devenu ce qu'il est après une période de 150 années de maturation.

Or, le droit administratif sénégalais existe depuis une trentaine d'années seulement. C'est un droit
en gestation (BOCKEL), en construction; son élaboration soulève de nombreux problèmes. Pour les
appréhender, il convient d'étudier l'émergence du droit administratif sénégalais avant d'aborder la
problématique de son élaboration et son évolution.

Paragraphe 1 : l'émergence du droit administratif sénégalais

La séparation des autorités administratives et judiciaires et les juridictions administratives ont


progressivement élaboré un droit adapté aux nécessités administratives mais respectant les droits des
particuliers. C'est ce droit qui a été introduit en Afrique et au Sénégal par le biais de la colonisation.

Il s'agit donc d'un droit d'inspiration (et de tradition) française qui a été reçu au Sénégal après
l'indépendance.

A. Un droit d'inspiration française :l'héritage colonial

Le droit administratif sénégalais est un droit d'inspiration et de tradition française soit


directement soit par le truchement de la législation coloniale.
38

En effet, le droit colonial, élaboré pour être appliquée dans les possessions françaises d'outre-
mer ne doit pas être confondu avec le droit métropolitain même s'il subit son influence. Cela signifie que
les colonies n'étaient pas ipso facto soumises aux lois et règlements publiés en France. Elles avaient leur
législateur (le Président français) et leurs règles propres(législation coloniale). Parfois ces règles n'étaient
que le reflet lointain des règles métropolitaines expurgées des principes de la démocratie libérale en
vigueur dans la IIIe République française.

Cette législation a été appliquée au Sénégal dès le XIXe siècle et ce jusqu'en 196O.

* Ainsi, l'organisation administrative des colonies était particulière : l'appareil administratif était
régi pour une bonne part par des règles différentes de celles qui s'appliquaient sur le territoire français.
La colonie du Sénégal était divisée en cercles, subdivisions et cantons.

Cette organisation administrative a d'ailleurs évolué avec les différentes politiques coloniales.

Avec la politique de l'assujettissement, l'administration était une administration militaire, les


gouverneurs étaient des militaires : il y avait une centralisation des structures et une hiérarchie stricte. De
plus, les services publics étaient réservés aux colons.

La politique d'assimilation (mission civilisatrice) avait conduit à une certaine décentralisation.


Ainsi l'ordonnance du 7 novembre 184O avait institué le conseil général de la colonie qui deviendra par
la suite le Conseil colonial ; à partir 1872, des communes dites de plein exercice ont été créé (Saint-
Louis, Gorée, Rufisque, Dakar). En 1946, avec l'Union française, le Sénégal devient un Territoire
d'outre-mer et se voit appliquer la loi communale française de 1884.

Enfin avec la politique d'autonomie, les autorités adoptèrent en 1956 une loi-cadre prévoyant un
élargissement des compétences de la colonie et un approfondissement de la décentralisation.

* Dans le même ordre d'idées, le contentieux administratif fut organisé dans la colonie
sénégalaise de façon spéciale, relevant en première instance et pour une partie des litiges du Conseil du
contentieux administratif qui est présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire et composé
d'administrateurs coloniaux. Sa compétence était limitée au plein contentieux. Le recours pour excès de
pouvoir relevant du Conseil d'Etat français.

Pour terminer, on peut dire que d'une manière générale, la législation coloniale, quoique
différente dans son contenu des règles applicables en France, trouvait son inspiration et puisait ses
références dans les valeurs et les techniques métropolitaines. Aussi, le droit métropolitain a-il même été
appliqué au Sénégal en tant que territoire d'outre-mer à partir de 1956 avec la loi-cadre.

La France a donc appliqué au Sénégal son régime administratif. Qu'est-il advenu de ce droit
administratif après l'indépendance ?

B. Le mimétisme juridique après l'indépendance

Après l'indépendance, le Sénégal n'a pas rompu avec le système administratif français. Il a plutôt
imité la législation, la réglementation, la jurisprudence et même la doctrine métropolitaine.

Les autorités sénégalaises ont cependant tenté d'adapter ce droit administratif à leur contexte
politique, économique et social. Le modèle administratif colonial donc fait partie de l'héritage pour le
Sénégal nouvellement indépendant.

Deux modalités ont présidé à la formation du droit administratif sénégalais : la reconduction du


modèle colonial et la réception du droit métropolitain.
39

Qu'elles en sont les raisons ? Quelle est l'étendue et la portée de l'imitation du modèle ?

1°°) Les raisons de la reconduction du modèle français

Deux séries de raisons expliquent la reconduction du modèle administratif français.

Il y a d'abord des raisons d'ordre historique.

En effet, les responsables politiques et administratifs africains, formés à l'école coloniale étaient
plus familiers avec les institutions de la métropole. De plus, les conseillers techniques français ont
également contribué à l'adoption et à l'organisation de ce droit. C'est ainsi que le Sénégal a reconduit les
lois et règlements de l'époque coloniale dès lors qu'ils étaient compatibles avec sa nouvelle constitution.

Il y a ensuite des raisons d'ordre pratique

L'adoption et la réaménagement du modèle français permettrait à la fois d'éviter un vide


juridique et de réaliser une transition en douceur. Le Sénégal a hérité d'une administration centrale et
locale, de nombreuses entreprises publiques, d'un système juridictionnel etc. qui servaient pour toute
l'Afrique de l'ouest. Surtout, Il n'avait pas les moyens financiers, humains et matériels de mettre en place
de nouvelles structures.

2°°) La portée de l'imitation du modèle français

Le droit administratif adopté par le Sénégal a donc été construit à partir du modèle français mais
avec quelques spécificités ;

. La réception du droit français. Le droit sénégalais reprend les éléments de base du droit
administratif français, ses conceptions, ces théories et même ses techniques juridiques.

D'abord on note une reprise des concepts fondamentaux du droit administratif français. Les
constructions théoriques sont quasi identiques. Il en est ainsi de la notion de service public, de la notion
de personne publique, de la spécificité du droit administratif etc. (BOCKEL). De même on y retrouve les
théories fondamentales du droit français : théorie du contrat, de la responsabilité, de l'acte unilatéral, des
principes généraux du droit, du recours pour excès de pouvoir, de l'erreur manifeste d'appréciation etc.

Ensuite, les techniques et procédés juridiques sont également repris : acte individuel, règlement,
pouvoir hiérarchique, tutelle, recours contentieux, retrait des actes administratifs, annulation etc.

On est là en présence d'un macro-mimétisme en ce sens que c'est la philosophie libérale du droit
administratif et la culture juridique et administrative française qui sont plaquées sur la société
sénégalaise.

. L'adaptation du droit français. Pour tenir compte des spécificités de la société sénégalaise de
nombreuses adaptations et quelques innovations ont été apportées au droit français.

On peut citer d'abord l’adoption d’un Code des obligations de l'administration qui codifie la
jurisprudence française en matière de contrat et de responsabilité en y apportant certaines modifications
de détail (loi n° 65-51 du 19 juillet 1965). Le régime administratif au Sénégal se caractérise par l'exis-
tence de ce code.

Ensuite, en ce qui concerne la technique juridique, le Sénégal a recours plus fréquemment à la


codification.
40

Puis, c'est là l'innovation majeure, le Sénégal, contrairement à la France ne connaît qu'un seul
ordre de juridiction. Les juridictions ont été unifiées en 196O(ordonnance n° 60-56 du 14 novembre
1960 fixant l'organisation judiciaire du Sénégal). C'est donc un système d'unité de juridiction c'est-à-dire
que ce sont les mêmes juges qui sont compétents aussi bien en matière administrative qu'en matière
judiciaire. En France, nous l'avons vu, il y a un système de dualité des juridictions où les juges
spécialisés appliquent en principe le droit administratif à l'administration.

Au Sénégal, il faut noter que pour préserver la spécificité du droit administratif, les règles de
procédures spéciales ont été aménagées. Ainsi le Sénégal a adopté le principe de l'unité de juridiction à
dualité du contentieux. Nous verrons que l’organisation juridictionnelle en matière administrative é subi
une évolution notable.

Enfin, signalons que l'organisation administrative est sensiblement différente de celle de la


France même si certains procédés ont été empruntés (tutelle, pouvoir hiérarchique, centralisation,
décentralisation etc.).

Contrairement à la France, les départements n'ont pas de personnalité morale, des structures
décentralisées ont été créées dans le monde rural (communautés rurales). De plus, depuis l'indépendance,
les autorités tentent de mettre en place une administration dite du développement.

Au total, on peut dire que du point de vue structurel, le droit administratif sénégalais reste très
important du fait de la description de l'organisation et du fonctionnement des structures administratives ;
il a vocation à asseoir l'autorité de l'Etat et à assurer l'unité et la cohésion de l'administration ; en
revanche, du point de vue relationnel, le droit administratif ne remplit pas encore la même fonction de
limitation des pouvoirs de l'administration qu'en France, mais des progrès notables ont été observés
aussi bien en ce qui concerne la réglementation qu’en ce qui concerne la jurisprudence.

Disons pour terminer que si le droit français est imité, son application révèle quelques nuances
en droit sénégalais. Ce droit se détache progressivement de ses bases françaises. Il existe une tendance
volontaire ou non à adapter le droit administratif français au contexte Sénégal. Ce qui pose la
problématique de la construction et des caractères du droit administratif sénégalais.

Paragraphe 2 : La problématique de la construction du droit administratif sénégalais

La doctrine a dégagé les traits caractéristiques du droit administratif sénégalais. C'est un droit
"en construction", dont l'équilibre n'est pas encore établi, dont les sources matérielles sont françaises et
dont l'autonomie tend à s'affaiblir. C'est aussi un droit inégalitaire (BOCKEL), jeune et engagé (B.
KANTE).

Les difficultés de la construction du droit administratif sénégalais tiennent dans une large mesure
à l'imitation du droit français. Elles sont liées d'une part à l'environnement politique, économique et
social, d'autre part aux sources (modes d'élaboration) du droit administratif et enfin à l'autonomie, à la
spécificité des règles du droit administratif sénégalais.

A. Les contraintes liées à l'environnement

Ces contraintes liées à la différence de contexte entre la France et le Sénégal, constituent des
obstacles à l'élaboration et au développement rapide et exhaustif d'un droit administratif sénégalais. En
effet, l'administration sénégalaise, objet du droit administratif, est plongée dans un environnement
économique, socioculturel et politico-institutionnel particulier. Ce qui a des répercussions sur les carac-
téristiques de l'administration et de son droit.

1°°) L'environnement économique


41

En France, le droit administratif s'est développé dans le contexte du capitalisme libéral "La France
au XIXe siècle, aux prises avec les problèmes d'une seconde révolution industrielle a donc hérité d'un
droit administratif orienté vers la défense de l'individu face à l'Etat" (P. LEGENDRE).

Le contexte sénégalais est totalement différent. En effet, sur le plan économique, le Sénégal est
un pays sous-développé. Son économie est désarticulée et dominée. Désarticulée car il existe une dualité
des secteurs : un secteur rural traditionnel concentrant 9O % environ de la population et un secteur
moderne et urbain. Dominée car le Sénégal subit les effets de la néo-colonisation, son économie est
contrôlée par l'extérieur, sa politique économique est influencée par les bailleurs de fonds. Ce qui
d'ailleurs entraîne un autre caractère : l'extraversion.

Au moment de l'indépendance, du fait de la faiblesse de l'initiative privée nationale, l'Etat, par la


force des choses, est devenu le moteur du développement. Il était omniprésent, il intervenait dans tous les
secteurs de la vie nationale ; il était le plus grand employeur du pays.

2°°) L'environnement socioculturel

Il est différent de celui de la France caractérisé à la fois par l'individualisme et le sens de l'Etat.
Au Sénégal, le contexte est caractérisé par la coexistence de structures sociales traditionnelles et de
structures sociales modernes. Le régime administratif qui fait appel à des méthodes et à des techniques
empruntées au modèle juridique et étatique caractérisé par des relations sociales de type moderne entre
en conflit avec un modèle fondé sur une autre forme de rationalité.

Plus précisément l'intensité des relations interpersonnelles (famille, clan amis, clients, etc.)
l'existence de structures sociales traditionnelles (castes, ethnie, communautés religieuses, etc.) ont des
conséquences sur le système administratif sur l'organisation de l'Etat. Elles pèsent sur l'exercice de
certaines fonctions comme le pouvoir hiérarchique, le pouvoir de sanction, la fonction de contrôle etc.
Par conséquent, un double constat s'impose : d'une part une faible emprise de la bureaucratie qui se
heurte à la résistance ou à la concurrence des pouvoirs dits traditionnels et d'autre part le développement
de relations de clientélisme et de patronage dans les organisations politiques et bureaucratiques.

D'une manière générale, "l'administration est perçue, depuis l'époque coloniale comme une
abstraction diffusant des flux extérieurs au milieu local" (J.C. GAUTRON).

Dans ces conditions le droit administratif aura du mal à avoir un ancrage dans la société. La
faiblesse quantitative du contentieux administratif du fait que les populations saisissent rarement le juge
en est une illustration.

Au total, les solidarités ethniques, religieuses, familiales, et politiques influencent fortement et le


fonctionnement de l'administration et le contenu et l'application des règles du droit administratif.

3°°) L'environnement politique et institutionnel

Le droit administratif français s'est développé dans le cadre politique de la démocratie libérale et
s'est appliqué à un certain Etat.

Au Sénégal, le contexte est différent aussi bien d'un point de vue politique que d'un point de vue
institutionnel.

. D'un point de vue politique, l'environnement est caractérisé : par la mise en place en 1963 d'un
régime présidentiel, la concentration politique au niveau du Président de la République. Ce dernier est la
source de tous les pouvoirs dans l'Etat.
42

Il est caractérisé aussi par l'existence d'un parti dominant au pouvoir depuis l'indépendance c'est-
à-dire depuis plus de 36 ans. Ce parti pèse sur tous les rouages de l'appareil d'Etat et donc sur l'adminis-
tration. On est en présence d'un parti-Etat ou d'un parti-adminstration. La conséquence de ceci est la forte
politisation de l'administration.

. D'un point de vue institutionnel, c'est l'Etat sénégalais lui-même qui est problématique car il
baigne au confluent de deux mondes : celui de la tradition et celui de la modernité. Certes il s'agit d'un
Etat unitaire, avec la séparation des pouvoirs, la distinction des fonctions et la dualité des droits, mais ces
caractéristiques sont largement formels. En effet ce sont d'autres caractères qui sont déterminants :
d'abord le sous-développement économique et politique (décalage entre les mentalités et les institutions
importées, insuffisance de l'institutionnalisation du pouvoir, patrimonialisation, concentration des pou-
voirs). Ensuite, la crise d'efficacité et de légitimité (crise de croissance, incapacité d'assurer le
développement économique, etc.).

4°°) Conséquences sur l'administration et le droit administratif

Il y a un rapport nécessaire entre le système juridique d'un pays au contexte et aux réalités qui lui
sont propres. "C'est dans les entrailles même de la société que le droit s'élabore" (E. DURKHEIM).

Les règles de droit comme les institutions n'ont de signification et de chance de se perpétuer
qu'en s'adaptant à ce contexte, à ces réalités.

Ces affirmations ne s'appliquent qu'imparfaitement à la situation du Sénégal pour des raisons


historiques. Pas plus que le système juridique qui le régit, l'administration sénégalaise n'est effectivement
le résultat de l'évolution culturelle économique et sociale du pays.

En effet, l’administration semble inadaptée à son environnement socioculturel, économique et


politique. Certes ce sont les mêmes découpages, les mêmes appareils, les mêmes procédures qui sont
utilisés mais ils sont installés sur une société et sur une économie dont l'évolution a été différente du pays
d'origine du modèle. Ils apparaissent ainsi sans relation avec l'histoire, la sociologie, les habitudes et si
l'on peut dire, les aspirations du pays. De surcroît, comment attendre d'une administration "à
l'Européenne" faite pour gérer une économie industrialisée, qu'elle puisse développer de vastes zones
rurales ?

Dans ces conditions, l'administration ne peut être neutre dans un pays sous-développé dont le
régime se caractérise par la prépondérance de l'exécutif. Les caractères de l'administration publique
française (objectivité des normes, prévalence absolue des rôles sociaux sur les personnes, rationalité de la
décision, absence d'entraves à l'exercice par l'administration de sa fonction d'exécution des politiques
gouvernementales) ne se retrouvent pas au Sénégal (politisation, personnalisation des rapports etc.). Il en
est de même des missions (qui sont plus importantes au Sénégal qu'en France) et des moyens. Ainsi
l'administration sénégalaise plus que l'administration française bénéficient de privilèges tirés du droit
administratif du fait de sa mission. Ainsi par exemple, certaines lois accordent des pouvoirs exorbitants à
l'administration ; de même les juges peuvent poser des conditions sévères à l'annulation des actes
administratifs ou à l'engagement de la responsabilité de l'administration.

Par ailleurs, il existe des relations dialectiques entre le système administratif et les structures
économiques. Ces dernières agissent sur le premier. Le problème est de savoir comment l'administration
avec de faibles moyens peut agir sur les structures économiques.

C'est le problème du développement économique qui est posé. Il est considéré comme étant la
mission première de l'Etat, donc de l'administration. Les autorités sénégalaises n'ont pas caché leur
intention de mettre en place une administration du développement. Le droit administratif, dans ces
conditions, ne peut être un droit neutre : il est au service de cet objectif, il devient un droit engagé au
service de l'Etat puisque c'est ce dernier qui est responsable du développement économique et social.
43

C'est pourquoi d'ailleurs, on parle de droit administratif du développement (droit qui permettra de
mettre en place les techniques devant assurer le développement).

Enfin, sociologiquement, l’administration évolue dans une société où les mentalités sont encore
traditionnelles. Ainsi, à l'inverse du droit administratif français, dont la première fonction historique était
la défense des droits des particuliers, le droit administratif sénégalais a pour mission essentielle d'assurer
l'efficacité de l'administration, de répondre aux nécessités de l'action administrative et finalement de
participer à la satisfaction d'un intérêt général.

La particularité de la réception du droit administratif français explique la particularité du


système des sources du droit administratif sénégalais.

B. Le problème des sources du droit administratif sénégalais

Si la jurisprudence est la source principale du droit français, on ne peut en dire autant pour le
droit sénégalais.

Au Sénégal, il y a ce que certains auteurs appellent une "inversion des sources" c'est-à-dire que
le droit écrit a la primauté sur la jurisprudence. Celle-ci ne joue qu'un rôle subsidiaire.(DEBENE)

1°) Le rôle subsidiaire de la jurisprudence

La jurisprudence joue un rôle assez faible dans l'élaboration du droit administratif sénégalais.
Ceci aussi bien d'un point de vue quantitatif que d'un point de vue qualitatif.

D'un point de vue quantitatif, on constate que le nombre de décisions rendues par an est
relativement peu important. En effet le juge est peu saisi. Il a donc peu d'occasion de se prononcer. Et
même dans les cas où il est saisi, il rejette de nombreuses requêtes pour non-respect des conditions
d'introduction des recours.

D'un point de vue qualitatif, le juge n'a pas joué un rôle aussi créateur que son homologue
français. Dans la plupart des cas, soit il reprend les règles dégagées par le juge français, soit il applique
purement et simplement le droit écrit.

Tout ceci tend à limiter le développement du droit administratif. La faiblesse du contentieux


administratif est un signe révélateur de l'équilibre encore fragile du droit administratif sénégalais car
"c'est le juge, en effet, qui interprète, comble les lacunes, donne un contenu aux procédures et aux règles,
c'est à son niveau que le droit se forge dans les profondeurs et spécialement le droit administratif"
(BOCKEL).

2°°) La primauté du droit écrit

Cette primauté se manifeste aussi bien au plan quantitatif qu'au plan qualitatif. Voyons-en les
causes et les formes.

a) Les causes

Qu'est ce qui explique cette primauté ? Du fait de l'inadaptation des textes d'origine coloniale, les
gouvernants ont d'abord nationalisé puis rationalisé les sources du droit.

. La nationalisation des sources signifie que les autorités ont pris en considération les réalités
nationales lors de la réception des textes de la période coloniale. Exemple : les lois portant réforme
domaniale et foncière.
44

. La rationalisation des sources signifie que devant une pluralité de textes, les autorités ont tenu
par la loi ou le règlement à simplifier, classer ou élaguer les textes. Cette rationalisation peut aussi
concerner la jurisprudence. Exemple : le législateur sénégalais a repris en les simplifiant et en les
adaptant les grandes lignes de la jurisprudence française en matière de responsabilité, de contrat, de
retrait des actes administratifs, de police des réunions etc.

Il faut ajouter que cette rationalisation concerne aussi l'action administrative : des textes
encadrent l'action des services publics et les actions privées dans un but d'intérêt général.

b) les formes

Quelles sont les formes de l'ascension du droit écrit ?

Il y a deux types de formes :

. Des formes ponctuelles

Il s'agit de lois et règlements qui viennent régir une situation donnée de l'activité administrative.
Exemple: loi du 6 février 197O fixant les règles d'applicabilité des lois, des actes administratifs à
caractère réglementaire et des actes administratifs à caractère individuel (JO 31 mars 197O modifié et la
loi n° 71O7 du 21 janvier 1971).

. Des formes systématiques

L'administration ou le législateur vont tenter d'englober dans un texte un domaine de


l'administration. Cela se fait sous la forme d'une systématisation : c'est la codification.

On peut citer le code des collectivités locales, le code du domaine de l'Etat, le Code des
obligations de l'administration, le Code de l'urbanisme, le Code de l'eau, le code de l'environnement etc.

La codification présente des avantages pour le juge non spécialisé qui trouve dans un texte les
solutions aux questions qui lui sont posées, pour l’administration pour qui la référence à un code lui
donnerait plus de sécurité et pour les administrés qui pourront connaître avec plus ou moins de précision
les règles que l’administration veut lui appliquer.

Signalons que cette codification concerne toutes les branches du droit. En droit privé on peut
citer le Code de la famille, le Code des Obligations Civiles et Commerciales, le Code Pénal, le Code de
procédure civile etc.

N.B. : Le droit écrit se caractérise par une certitude plus grande que la jurisprudence mais il a un
inconvénient : la rigidité.

C. Le problème de l'autonomie du droit administratif sénégalais

Comme nous l'avons déjà dit, un droit est considéré autonome lorsqu'il est formé d'un corps de
règles propres ayant leur cohérence particulière et se suffisant à elles-mêmes. (A. BOCKEL)

Dès l'indépendance, la question de l'autonomie du droit administratif sénégalais s'est posée aussi
bien par rapport au droit administratif français que par rapport au droit privé.

Par essence un droit administratif autonome est distinct du droit commun (droit privé).

Au Sénégal, cette autonomie est en principe acquise. Elle date de l'époque coloniale. En effet
dans la plupart des cas, l'administration et ses activités sont soumises à des règles spécifiques distinctes
45

de celles qui régissent les personnes et les activités privées (cf. le code des obligations de
l’administration).

Ce principe d'autonomie existe dans un contexte particulier. Pour comprendre ce contexte il faut
rappeler la situation qui prévaut en France. Dans ce pays, l'autonomie est liée d'une part à la séparation
des autorités administratives et judiciaires et d'autre part à la séparation de la juridiction administrative et
de l'administration active.

Au Sénégal, cette double séparation n'existe pas. Depuis la période coloniale, il n'y a pas de
juridiction administrative qui soit organiquement distincte de la juridiction judiciaire et de l'administra-
tive active.

Certains auteurs estiment que l'autonomie du droit administratif dépend essentiellement du type
d'organisation choisi par les autorités. Pour eux, seule la dualité des juridictions est capable de dégager
de véritables règles de droit administratif. Cependant d'autres auteurs estiment que l'unité de juridiction
n'est pas un obstacle rédhibitoire.

Au Sénégal, on a choisi l'unité de juridiction à dualité de contentieux. Ce choix a amené la


doctrine à constater que si l'autonomie du droit administratif n'a pas disparue, elle tend néanmoins à
s'affaiblir et elle est même menacée car le juge sénégalais, dans son rôle normatif est parfois handicapé
pour connaître des litiges administratifs du fait de sa formation essentiellement de droit privé et donc de
sa non-spécialisation ; Il est donc mal armé pour élaborer un corps de règles spécifiques ; Il se tourne
fréquemment vers la jurisprudence française pour résoudre les litiges qui lui ont soumis. Le juge
sénégalais est resté très fidèle au droit français.

Par ailleurs, le juge tend à appliquer de plus en plus le droit privé aux activités de
l'administration notamment en matière de responsabilité administrative (cf. responsabilité du fait des
dommages causés par les véhicules de l'administration, responsabilité du fait des dommages causés par
les membres de l'enseignement public).

Autrement dit, les solutions sénégalaises en matière de contentieux administratif ne sont pas
aussi différentes des solutions de droit privé qu'elles le seraient en France.

Ainsi bien qu'ayant adopté le principe de l'autonomie du droit administratif, le Sénégal tend à
développer un droit dont le contenu diffère de celui du droit français et se rapproche du droit privé.

Au total, le droit français et le droit privé limitent l'autonomie du droit administratif sénégalais.

Paragraphe 3. : Evolution et problèmes nouveaux

Depuis une vingtaine d'année, l'Etat et l'administration ont connu des changements importants du
fait de la transformation de l'environnement économique (économie de marché) et politique
(approfondissement de la démocratie et de l'Etat de droit). Ces changements concernent l'Etat lui-
même(désengagement et modernisation), la justice et l'administration(décentralisation régionale).

A. Les transformations de l'Etat

Devant la crise économique persistante et sous la contrainte des bailleurs de fonds


internationaux, les autorités adoptèrent la politique du "moins d'Etat"(désengagement) et du "mieux
d'Etat"(modernisation).

1°) Le désengagement de l'Etat


46

Au début de l'indépendance, du fait de la faiblesse des forces sociales susceptibles de


promouvoir le développement économique, l'Etat fut amené à prendre en charge cette tâche.

A la fin des années 197O et au début des années 198O, on s'accorde généralement à dire de
l'excès d'Etat a constitué l'un des freins majeurs du développement de l'économie. Ce discours s'articule
autour de la crise d'efficacité de l'interventionnisme étatique.

Les autorités réagirent en prônant le retrait de l'Etat du secteur productif. Cette nouvelle
orientation consiste en une remise en cause de l'intervention de l'Etat dans l'économie.

En effet, depuis une dizaine d'années, on note une évolution profonde, une mutation importante
d'une part de l'Etat et de l'administration et d'autre part des rapports entre l'administration et les
administrés au Sénégal.

Du fait de la crise économique et du poids de la dette, les autorités ont adopté des programmes
d'ajustement structurel qui avaient un volet relatif au désengagement de l'Etat de l'économie. Cela est
traduit par la formule du "moins d'Etat". Ce désengagement de l'Etat entre dans le cadre d'une politique
de libéralisation de l'économie donc de réduction du rôle de l'administration : celle-ci va davantage
s'occuper d'encadrer la vie économique que d'y participer en tant qu'acteur. C'est le retour à l'Etat arbitre.

Le désengagement consiste à réduire la part du secteur public et parapublic dans l'économie


nationale par le retrait de l'Etat des secteurs dans lesquels il intervenait. En ce sens, il est synonyme de
désétatisation. Il peut être matériel (retrait d'un secteur d'activité) ou organique (retrait d'une entreprise).

Le désengagement de l'Etat s'est traduit principalement par la libéralisation de l'économie et par


la privatisation d'entreprises du secteur parapublic. La libéralisation de l'économie se manifeste par la
déréglementation, la promotion du secteur privé, la fin des monopoles et le règne de la concurrence. Un
cadre juridique du marché a ainsi été instauré avec, entre autres, la loi n° 94-63 du 22 août 1994 sur les
prix, la concurrence et le contentieux économique et la loi n° 94-69 du 22 août 1994 fixant le régime
d'exercice des activités économiques. Quant à la privatisation, elle est prévue par loi n° 87-23 du 18 août
1987. Au départ seules les entreprises du secteur concurrentiel étaient concernées(sociétés d'économie
mixte) mais actuellement les entreprises gérant un service public peuvent être retenues en vue d'une
privatisation( SONEES, SONATEL etc.;).

La question qui se pose est de savoir si ce désengagement ne va pas conduire à réduire


davantage le champ d'application du droit administratif et à étendre celui du droit privé. On peut le
craindre dans la mesure où la gestion publique et le service public voient leur champ se rétrécir. La part
du droit public pourrait se réduire alors que celle du droit privé pourrait s'accroître.

2°) La modernisation de l'Etat

Ce thème de la modernisation est apparu en 199O. Devant les carences de l'administration


sénégalaise qui ont noms : lourdeur de la hiérarchie et lenteur des procédures ; manque de motivation et
de rendement du personnel ; défaut de communication avec les usagers, les autorités ont décidé d'adapter
l'administration au monde actuel en la rendant plus performante, plus efficace.

Il s'agit essentiellement de moderniser les relations avec les usagers (enquêtes auprès des
usagers des services publics, création d'un Médiateur de la République etc.), les relations avec les
personnels (gestion participative) et les procédures (simplification).

L'introduction des techniques managériales dans l'administration ne peut pas ne pas avoir de
répercussions sur le fonctionnement de l'administration et sur le droit administratif. La recherche de
l'efficacité semble contradictoire avec la recherche de la stabilité et de la sécurité juridique. L'adminis-
tration est encore dominée par le raisonnement juridique et par tout un ensemble de privilèges que lui
47

accorde le droit administratif et qui l'éloigne de l'économie du marché. Or les techniques du management
sont des techniques utilisées dans les entreprises privées et orientées vers l'efficacité. Ce qui peut
accroître l'application de règles du droit commun. La rationalité managériale semble prendre le pas sur la
rationalité administrative.

Ainsi, la modernisation de l'Etat risque de conduire à une réduction de la part du droit


administratif.

3°) La diversification des structures administratives

Cette diversification se manifeste au niveau central, d’abord par la création d’administration de mission.

Récemment, de nombreux organismes appelés agences ont été créés pour s’occuper d’un aspect
particulier de l’action administrative. On peut citer l’Agence pour la Promotion des Investissements et
des Grands Travaux (APIX), l’Agence de Régulation des Marchés (ARM), l’Agence d’Aménagement et
de Promotion des Sites Industriels (APROSI), l’Agence de Développement et d’Encadrement des Petites
et Moyennes Entreprises (ADEPME), l’Agence Sénégalaise d’Electrification Rurale (CASER), Agence
sénégalaise pour l’innovation technologique, etc.

Il s’agit de structures autonomes, mais rattachées à un Ministère.

La diversification se manifeste également par la multiplication des Autorités Administratives


indépendances chargées de la régulation d’un secteur sensible de la Société. On peut citer le médiateur
de la République, le Haut-Conseil de l’Audiovisuel (HCA), l’Observatoire Nationale des Elections
(ONEL), la Commission de Régulation de l’Electricité etc

Il faut ajouter à cela, la création de nouvelles catégories d’établissements publics comme les
établissements publics de santé ou les établissements publics à caractère scientifique et technologique.

B. La réforme de la justice

En 1992, la justice a subi une réforme profonde. La Cour suprême, après plus de trente ans
d'existence a été supprimée et remplacée par trois juridictions suprêmes : un conseil constitutionnel, une
cour de cassation et un conseil d'Etat. Cette réforme a été engagée dans le souci "d'accélérer le nécessaire
renouveau du service public de la justice et la consolidation de l'Etat de droit". Elle doit permettre de
mieux garantir l'exercice effectif des droits et libertés inscrits dans la constitution, de renforcer le
contrôle des juges sur l'administration et l'indépendance de la justice. La réforme s'explique aussi par un
souci de spécialisation et d'efficacité. Ainsi, le conseil constitutionnel est chargé de veiller au respect de
la constitution, la cour de cassation de réguler l'activité des cours et tribunaux, d'assurer l'égalité de tous
devant le droit et de garantir la sécurité de l'activité économique et le conseil d'Etat de contrôler et
conseiller l'administration. La création d'une juridiction spécialisée en droit administratif a des incidences
sur le droit administratif et sur le système juridictionnel sénégalais. Il reste à savoir si le conseil d'Etat
saura adapter sa jurisprudence aux nouvelles réalités économiques et sociales.

C. La régionalisation

Il s'agit d'une réforme importante intervenue en 1996 qui érige les régions en collectivités
locales et qui accorde de nouvelles libertés aux communes et aux communes rurales. Il s'agit là de la
troisième phase de la politique de décentralisation. La première phase(de 1960 à 1972) qui ne concernait
que les communes est caractérisée par la poursuite du mouvement de communalisation amorcée pendant
la période coloniale et surtout par l'adoption en 1966 du code d'administration communale qui harmonise
le régime des communes au Sénégal. La deuxième phase(1972-1996) est caractérisée par l'amorce de la
décentralisation en milieu rural avec la création en 1972 des communautés rurales et aussi une certaine
amélioration du régime des communes.
48

Avec l'adoption du code des collectivités locales, et la décentralisation régionale, le visage de


l'Etat va changer profondément. Il est attendu de ces changements une meilleure efficacité dans
l'administration du pays, une prise en charge par les collectivités locales de leur développement
économique et enfin la promotion de la démocratie locale. Cette réforme, qui s'inspire très fortement de
l'expérience française, accroîtra à sûrement la part du droit administratif du fait de la création de
nouvelles personnes publiques et de nouveaux services publics locaux.

D. Communautarisation

N.B. : Avec le développement de l'intégration économique en Afrique, un droit communautaire africain


est en voie de formation. Le Sénégal est membre de la Communauté Economique Africaine (C.E.A.) de
l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (U.E.M.O.A.), de la Communauté Economique Des
Etats de l'Afrique de l'Ouest (C.E.D.E.A.O.) et de l'Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du
Droit des Affaires (O.H.A.D.A.). Les traités créant ces organisations reposent sur la supranationalité et
prévoient l'application directe et immédiate des actes de leurs organes délibérants sur le territoire des
Etats membres. Ainsi, le droit administratif national risque d'être concurrencé par le droit communautaire
à l'instar de l'Europe.

Pour aller plus loin : voir


Demba SY : L’évolution du droit administratif sénégalais EDJA n°67, octobre-novembre-décembre
2005, p.39.

ANNEXE

BOCKEL : Recherche d'un droit administratif en Afrique francophone,


Ethiopiques n° 16 oct. 1978 p. 65 et s.

A partir du Droit administratif français, appliqué dans ses grandes lignes dans les possessions
françaises d'outre-mer, les Etats indépendants concernés vont construire progressivement un système
propre, profondément influencé par le modèle ; de ce fait, un certain nombre de problèmes en découlent.

Section 1 : Avant l'indépendance, l'application d'un droit administratif commun.

$ 1. L’administration, institution de droit "moderne".


49

De façon extrêmement schématique, l'on peut présenter la situation juridique des Territoires
d'outre-mer comme étant essentiellement dualiste. Deux systèmes juridiques coexistent : le premier, régi
par des règles de droit "moderne d'origine métropolitaine surtout, comprend les institutions et les
relations entre ressortissants de la métropole aux assimilés ; le second, en revanche, est soumis aux
règles du droit "traditionnel", de source locale, qui gouvernent le statut et les relations des groupes
sociaux, majoritaires, qui demeurent pour l'essentiel en dehors du commerce juridique organisé dans le
cadre du premier système.

Si les relations de droit privé sont régies respectivement par chacun des systèmes juridiques,
l'administration, en revanche, appartient totalement au premier. Le colonisateur, et surtout le colonisa-
teur français, a en effet imposé sa propre conception de l'organisation, à quelques exceptions près, les
relations de l'appareil et la base s'effectuant par des relais empruntés plus ou moins largement aux
structures traditionnelles (chefs de villages, de quartier, de canton) ; la conception dominante de
l'organisation administrative évolua certes, influencée par les politiques successives allant de
l'assujettissement à l'assimilation puis à l'autonomie, mais toujours, dans son inspiration principale, elle
puisa ses références dans les valeurs et les techniques métropolitaines.

$ 2. Le droit de l'administration, d'origine métropolitaine

L'appareil administratif était, pour une bonne part régi par des règles propres, différentes de
celles applicables sur le territoire métropolitain, bien que progressivement s'appliquassent ces dernières
; le contentieux administratif, par exemple, était organisé d'une façon particulière, relevant en première
instance et pour une part, des conseils du contentieux administratif implantés outre-mer. Des régimes
particuliers s'appliquaient ainsi à tel ou tel aspect de l'action administrative, dont l'étude importe peu
ici. Mais les principes dominant cette action, c'est à dire tout le fond du droit administratif, comportant
les règles générales et les concepts reliant ces règles entre elles dans une construction générale, étaient
d'origine métropolitaine. Plus exactement, c'était un régime administratif commun qui prévalait quel-
ques arrêts rendus à propos de litiges nés en Afrique noire ont contribué à l'évolution de ce droit
commun.

Ainsi, pour s'en tenir aux plus célèbres, l'arrêt dit du Bac d'Eloka, qui introduisit la notion
fondamentale du service public à caractère industriel et commercial, tranchait le problème de
compétence relatif à un accident survenu lors du trajet d'un bac franchissant une lagune de Côte d'Ivoire
; de même, la décision de Robert Lafregeyre, rendue à propos d'un litige opposant à la colonie de
Madagascar un chef de service des chemins de fer, contribua à fixer le régime juridique de cette notion
l'arrêt Etablissement VEZIA amorçait, à propos des sociétés indigènes de prévoyance, la jurisprudence
novatrice relative aux organismes privés chargées de la gestion d'un service public, et l'arrêt Houphouët
Boigny contribuait à l'édification de la théorie de la police administrative, la décision Syndicat général
des Ingénieurs Conseils constituait un apport important à la théorie des principes généraux du droit.
Ainsi, indépendamment des régimes particuliers propres, toutes les grandes constructions du droit
administratif étaient identiques dans l'ensemble français.

L'on peut certes penser que la signification pratique et l'impact effectif de ce droit varient
considérablement selon que les rapports juridiques se situaient en France et outre-mer ; les traits
caractéristiques du droit administratif français, esquissés plus haut, ne pouvaient concerner, outre-mer,
que les couches de statut "moderne", l'essentiel de la population coloniale, dans une position passive ou
de sujétion. C'est là un autre problème dont l'examen ne peut être effectué ici, et qui d'ailleurs se pose
encore largement dans les mêmes termes à l'époque actuelle.

Section 2 : L'autonomie et l'indépendance : l'influence du modèle français

La communauté déjà, puis évidemment l'indépendance entraînaient l'autonomie législative des


anciens territoires d'outre-mer, désormais souverains dans l'élaboration et la construction de leurs
systèmes juridiques. Pourtant, pour éviter toute solution de continuité et le vide juridique, le principe de
50

continuité a été adopté ; l'article 93 de l'actuelle constitution sénégalaise, dont le texte est identique
depuis 1959, l'affirme :

"les lois et règlements actuellement en vigueur, lorsqu'ils ne sont pas contraires à la présente
constitution, resteront en vigueur tant qu'ils n'auront pas été modifiés ou abrogés".

L'évolution postérieure ne se traduit pas par une rupture plus profonde, en droit public du
moins. Si en effet les réformes progressivement adoptées en droit privé témoignent d'un réel et naturel
souci de recherche de solutions adaptées à un contexte et à des valeurs propres, bien qu'influencées par
le droit français toujours, a tort ou a raison inconsciemment considéré comme un modèle de progrès
social, l'évolution du droit public reste profondément marquée par l'influence du droit français ; MM.
Gautron et Rougevin-Baville (droit public du Sénégal, introduction), tout en soulignant les éléments
d'originalité, estiment que "l'accès des pays d'Afrique noire francophone la souveraineté internationale a
amené une..."francisation accrue de règles juridiques" (p.8), il convient de mettre successivement en
relief les raisons de cette influence, ses principales manifestations concrètes et son contenu.

$ 1. Les raisons de l'influence du modèle français

Certaines d'entre elles sont générales et expliquent l'influence du droit français sur les différents
systèmes juridiques des pays anciennement soumis à la domination française ; elles sont connues, il
suffit de les résumer. Ainsi, le facteur historique est important ; l'application d'un système juridique
français, avant l'indépendance, pousse évidemment à son maintien, au moins à titre provisoire. C'est la
solution la plus facile, qui entraîne le moins de bouleversements, et qui s'impose naturellement partout,
sauf lorsqu'existent des raisons impérieuses poussant à la rupture de la continuité. A cela, s'ajoute un
phénomène humain, souvent mis en relief : le phénomène de mimétisme. La plupart des spécialistes
africains, à qui incombent la mise en place des nouvelles institutions juridiques, ont été formés à "l'école
française" ou ont pratiqué les solutions françaises, qu'ils connaissent parfaitement et auxquelles très
souvent ils adhèrent ; les conseillers techniques, mis à la disposition des nouveaux Etats par le
gouvernement français, dont le rôle fut important pendant cette période transitoire, ont contribué à cette
influence. Enfin, pendant longtemps, les solutions occidentales ont représenté, pour la plupart des Etats
nouveaux, un modèle dont on tendait à se reprocher.

D'autres raisons sont particulières au droit administratif, et tiennent aux caractéristiques du


modèle français... La construction française était fort séduisante, et de plus paraît adaptée aux problè-
mes auxquels étaient affrontés les jeunes Etats : mettre en place une administration puissante, efficace et
rationnelle ; le droit administratif français paraît, de ce point de vue, offrir toutes les garanties, il met à
la disposition des pouvoirs publics des techniques d'action éprouvées, une autorité indiscutable, tout en
comportant des contrepoids permettant de satisfaire l'esprit.

$ 2. Les manifestations concrètes de cette influence

Il n'est pas possible ici de dresser le bilan de l'influence du modèle français et de ses limites. Il
suffit de prendre conscience à travers quelques exemples concrets, (tirés du droit positif sénégalais), de
la façon dont se fait sentir, pratiquement, cette influence, afin de pouvoir ensuite, en imposer la portée.

1. L'examen des textes constitutionnels, qui expriment les grandes options de la construction,
permet de remarquer que celles-ci sont proches des options françaises ; la primauté du droit est
affirmée, les libertés publiques reconnues aux individus sont souvent présentées comme des droits que
ces derniers peuvent opposer à l'Etat, et surtout (par ex. l'art 82 de la constitution. sénégalaise),
l'administration est soumise à un contrôle juridictionnel portant sur la légalité de ses actes.

2. Les textes législatifs et réglementaires sont plus riches d'enseignement. Rappelons que de
nombreux textes applicables avant l'indépendance sont toujours en vigueur, en vertu de l'art. 93 précité
de la Constitution ; et ils sont parfois d'importance : ainsi la liberté de presse est toujours régie, au
51

Sénégal, par la vieille loi française de 1881, comme l'a rappelé la Cour suprême. L'examen de quelques
grandes réformes législatives permettait de souligner les modalités de l'influence persistante, et ses
limites : de nombreux textes adoptés depuis l'indépendance sont très nettement inspirés des textes
français correspondants. Mais on prendra à dessein deux exemples où le législateur sénégalais a innové
:

La récente réforme de l'administration territoriale (1972) est le résultat d'un intense travail
d'étude et de réflexion, et introduit un certain nombre d'innovations : pourtant, le préfet ressemble
beaucoup dans son style, la conception fondamentale de son rôle (représentant de l'Etat et délégué de
chaque ministre) et de ses pouvoirs à son collègue français, sur le modèle duquel on a bâti l'institution
du gouverneur et du sous-préfet ; certes, dans les modalités, les attributions différent, et surtout le
département n'est pas une collectivité locale. La communauté rurale est une formule fort originale et l'on
rechercherait en vain une équivalence dans le droit français ; pourtant, elle est fille du type français de
la collectivité locale, à qui elle emprunte les techniques d'autonomie ainsi que le mécanisme de tutelle
auquel elle est soumise.

L'organisation du contrôle juridictionnelle de l'administration constitue une autre réforme


originale, rompant fondamentalement avec les solutions françaises puisque les juridictions
administratives disparaissent. Et pourtant, c'est à la même conception fondamentale que l'on se réfère :
ce contrôle est déclenché sur l'initiative individuelle de l'administré saisissant le juge d'un acte de la
puissance publique qui lui a fait grief, et le juge, limité par le principe de la séparation, ne peut, selon
les cas, qu'annuler un acte ou condamner l'autorité à verser une réparation ; et l'organisation du
recours pour excès de pouvoir est conçue sur le modèle français (conditions de recevabilité, procédure
et fond).

3. L'examen des sources jurisprudentielles amène aux mêmes constatations. Les décisions en
matière administrative, à l'origine souvent simple démarquage des arrêts du Conseil d'Etat (parfois
même, les références figuraient dans le texte), tendent progressivement à une autonomie encore faible en
matière d'excès de pouvoir ; le raisonnement du juge est développé selon le même plan, les références
aux concepts ou aux principes généraux identiques, particulièrement dans les décisions plus importantes
et les délicates.

4. Même la pratique administrative confirme ce tableau d'ensemble. Au-delà des évidentes


particularités, il est loisible à l'observateur de rencontrer la lenteur, la paperasserie du modèle français,
de retrouver une administration autoritaire se prétendant dépositaire de l'intérêt général et œuvrant
pour le bien commun, assez méprisante de ce fait, mais acceptant, de bon ou mauvais grès, les limites
imposées par le droit et de deviner l'existence de castes de fonctionnaires, jaloux de leurs prérogatives et
envieux de celles dont bénéficient les autres...

5. Enfin, un exemple particulièrement topique résume les observations précédentes : le Code des
obligations de l'administration, adopté par la loi du 19 juillet 1965 : c'est un texte fondamental, exposant
les grands traits du droit écrit là où en France, les sources sont essentiellement jurisprudentielles ; de
plus, quelques solutions particulières sont différentes (en matière de responsabilité surtout). Mais en
réalité, il s'agit d'une codification, d'ailleurs bien formulé, de la jurisprudence du Conseil d'Etat
français, interprétée à la lumière des tenants actuels de l'école du service public : les principales
dispositions ne prennent tout leur sens et toute leur portée que si l'on se reporte à la source ; bref, ce
texte n'innove pas fondamentalement : son but est pédagogique et d'information, à la destination des
usagers (administrés, barreau, magistrats) pour qui la lecture du recueil Le bon n'est pas chose aisée.

$ 3. La portée de l'influence du modèle français

Les manifestations relevées permettent de tenter de dresser un tableau synthétique de cette


influence, sur le système du droit administratif des pays d'Afrique noire francophone. Un système
juridique peut se caractériser par trois principaux éléments : des concepts de base, qui en constituent la
52

toile de fond et le style général, des techniques et procédés juridiques qui en sont la charpente, des
règles de fond, enfin, dans leur contenu concret, qui représentent les matériaux. A chacun de ces
aspects, selon une intensité variable, se ressent l'influence.

1. Les principaux concepts de base sont repris du modèle français. Ainsi qu'on verra dans les
différentes parties du manuel, les constructions théoriques sont identiques : ainsi pour la notion de
personne publique, pour la conception même du droit administratif, droit propre et inégalitaire, mais
auquel l'administration est soumise, pour l'étendue des actions administratives régies par le droit
autonome. Il en va de même des différentes théories fondamentales qui constituent les têtes du chapitre
administratif : théorie du contrat de la responsabilité, de l'acte unilatéral et de sa légalité, des principes
généraux du droit etc.

2. La similitude se retrouve également pour ce qui concerne les techniques et procédés


juridiques, c'est à dire cet ensemble de "recettes", difficile à définir globalement, qui constituent la
trame, la charpente du commerce juridique ou "l'architectonique" pour reprendre l'expression heureuse
de M. Crételle. Ainsi, les techniques juridiques utilisées pour régler les relations entre personnes sont-
elles identiques (acte individuel, règlement, état exécutoire, acte de tutelle, pouvoir hiérarchique, etc.),
de même que les procédures permettant leur remise en cause (recours administratif, recours contentieux,
retrait, abrogation, annulation, etc.). De même, dans un autre ordre d'idées, les procédés de gestion et
d'administration utilisés au sein des institutions sont les mêmes (droit des assemblées administratives,
structures internes des services, etc.).

3. Ce n'est qu'au niveau, certes déterminant, du contenu concret des règles que la différence est
marquée. Progressivement, se créent des régimes administratifs particuliers originaux, destinés à faire
face aux situations propres. L'originalité est importante, les exemples précédents l'ont montré. Elle n'est
cependant pas totale, loin de là. Sauf quelques rares cas, les grands textes législatifs et réglementaires
en matière administrative sont élaborés à partir des textes correspondants du droit français qui consti-
tuent l'un des éléments de travail, le second étant évidemment l'option ou l'inspiration propre : c'est là
une démarche normale, lorsque le droit français en cause était le droit commun applicable ; c'est plus
discutable lorsqu'il s'agit de lois adoptées en France postérieurement à l'indépendance. Et innombrables
sont les articles de loi rédigés au mot près selon un texte français (ex. Le code d'administration
communale, adopté en 1966).

Au total, abstraction faite de ce dernier destiné progressivement à s'estomper, les droits


administratifs des pays d'Afrique noire francophone demeurent par leur construction et leurs concepts
dans la catégorie des systèmes de modèle français. Des problèmes en résultent, dont la présentation est
nécessaire pour une bonne compréhension de la matière.

Section 3 : Les problèmes posés : la difficile gestation d'un droit administratif

Le droit administratif africain cherche encore sa voie ; la reprise du modèle français peut être
considérée comme une première démarche, conservatoire, et il est inévitable que peu à peu l'écart se
creuse entre le modèle et les diverses réalisations. En effet, le contexte socio-économique différent
appelle d'autres principes, que les conditions d'édification du droit parviennent mal à élaborer, et
surtout un autre équilibre de la construction d'ensemble dont il est difficile de déterminer les éléments.

$ 1. Un contexte totalement différent

Quelques repères seulement seront posés, dans la mesure ou leur prise en considération paraît
s'imposer en vue d'une réflexion sur le droit administratif.

1. La société civile africaine présente naturellement des traits particuliers qui rejaillissent sur
l'organisation et l'action administratives.
53

Les structures économiques sont essentiellement constitués autour de deux grands pôles
opposés. L'agriculture d'une part, supporte l'essentiel de l'économie ; elle est encore très largement
organisée selon les modes de production traditionnels, même si la nature des cultures est modifiée ; les
éléments d'organisation collective, surtout de type coopératif, n'ont pas fondamentalement modifié la
situation, dans la mesure où ils s'appliquent surtout à un niveau intermédiaire entre la production et les
débouchés. D'autre part, un secteur économique moderne s'est constitué récemment, dépendant beau-
coup de l'extérieur, soit par la propriété des capitaux, soit pour des raisons économiques (financement,
débouchés, etc.) et monétaires ; la structure juridique, privée publique ou intermédiaire est finalement
secondaire de ce point de vue.

Les structures sociales découlent de cette situation. Le monde rural apparaît encore largement
comme refermé sur lui-même ; les institutions traditionnelles, en déclin, sont encore fortes et influentes,
variables selon les ethnies et les confessions, et correspondent à la solidarité première. Les institutions
modernes n'ont en effet que très peu touché la campagne, laissée en dehors en fait ou en droit des
mouvements de décentralisation ; les principaux contacts avec l'administration se nouent autour de
phénomènes d'autorité émanant du centre de la capitale, qu'il s'agisse de l'impôt, de l'ordre public, des
programmes agricoles ou du prix d'achat de la récolte. D'où une attitude généralement passive face à la
chose publique, l'Etat étant perçu comme une construction extérieure et ses représentants comme des
éléments imposés à qui il faut accepter de se soumettre ; c'est cette situation néfaste que de récentes
réformes de l'administration locale tendent à modifier.

Les milieux urbains sont plus hétérogènes et plus en contact avec la chose publique. Mais ces
contacts sont particuliers ; sauf quelques exceptions, l'expérience de la vie publique est courte et
l'encadrement des mouvements politiques n'est pas conçu dans une perspective de participation ; il
semble bien que l'attitude moyenne vis-à-vis de l'Etat n'ait pas été fondamentalement modifié depuis une
quinzaine d'années, se partageant entre la dépendance et la revendication à l'égard d'une réalité un peu
extérieure.

Au-delà de ce tableau certes schématique, il convient de relever que n'existe pas une conscience
juridique collective vis-à-vis de l'organisation sociale et du droit ; on entend par-là une perception
profonde plus ou moins chez les individus selon laquelle les normes collectives modernes émanent de la
société elle-même, qu'il importe qu'elles soient respectées par tous pour l'équilibre même de la société,
même si elles doivent être modifiées, et que ce respect dépend d'ailleurs des individus eux-mêmes.

2. Sur cette base est érigée une administration puissante. Organisée et gérée selon les
techniques empruntées à la France, elle est chargée de fonctions fort différentes ; elle est le maître
d’œuvre général des projets de développement et de modernisation économique et sociale que se sont
fixés les différents Etats. L'initiative privée nationale est faible et dépendante, l'Etat intervient partout,
c'est lui qui est le dépositaire de la volonté de transformation sociale, qu'il est chargé de faire partager
ou d'imposer. C'est une véritable puissance tutélaire, qui de ce fait entretient avec les administrés des
relations particulières ; la tentation de puissance de domination est grande dans ces conditions, d'autant
plus, un peu paradoxalement, que les moyens dont il dispose sont faibles.

Cette administration, en relation avec cette base sociale, est soumise à un système juridique
emprunté, qui émane d'une longue tradition propre à la société française, marqué par la double
influence de son régime politique démocratique et économique capitaliste. Les administrations
africaines ne sont pas le résultat de l'évolution culturelle, économique et sociale des pays africains, pas
plus que le système qui les régit.

$ 2. Un droit administratif en construction


54

Le système juridique de l'administration ne peut manquer en effet d'évoluer considérablement ;


il est actuellement dans une phrase d'élaboration ou d'adaptation progressive aux besoins qui est fort
intéressante. Pourtant, les conditions techniques dans lesquelles s'engage cette entreprise ne sont pas
très favorables à la production de solutions parfaitement adaptées, parce que les responsables de
l'élaboration du droit administratif poursuivant d'autres préoccupations et en quelque sorte, produisent
ce droit sans volonté concertée, consciente, voire même involontairement.

1. Cette création est en effet essentiellement de source gouvernementale, soit formellement, soit
matériellement ; les lois sont peu nombreuses, et toutes rédigées par l'exécutif et peu modifiées lors de
l'intervention parlementaire. La production réglementaire est énorme, souvent intéressante, mais
naturellement destinée à traduire dans le droit les préoccupations et options gouvernementales ; celles-
ci sont surtout fonctionnelles, destinées à résoudre des problèmes pratiques, à obtenir des modifications
de l'existant, et, ainsi qu'on l'a vu, innovent rarement au niveau des concepts et des procédés juridiques,
qui constituent l'essentiel du droit.

2. Le juge de l'administration participe, selon un rythme certes mineur, à cette construction, car
il est relativement peu sollicité : sa principale préoccupation est de trouver une solution au litige qui lui
est soumis, en appliquant la loi. C'est pourtant à lui que revient, nolens volens, la charge fondamentale
de l'édification du système juridique : c'est le juge, en effet, qui interprète, comble les lacunes, donne un
contenu aux procédures et aux règles, c'est à son niveau que le droit se forge dans les profondeurs, et
spécialement le droit administratif.

Or, le juge n'est pas spécialisé en matière administrative ; nulle part, en effet, n'existe un corps
de magistrats administratifs, et sauf quelques exceptions, l'essentiel des activités de ces magistrats est
consacré à des problèmes d'un autre ordre (Droit privé en général). L'absence de formation spécialisée,
l'impossibilité souvent d'une réflexion approfondie sur les problèmes spécifiques du droit administratif
handicapent évidemment leur œuvre.

Le contentieux de la responsabilité en offre maints exemples ; c'est là une matière délicate où il


revient au juge la charge de définir concrètement les obligations de l'administration, sa
<<déontologie>>, ce qui suppose une bonne connaissance des problèmes posés et la recherche de
solutions adaptées ; le juge y est souvent mal à l'aise, partagé entre la tentation et reprendre strictement
les règles françaises, sans tenter de les reformuler, et le désir de recherche des solutions en équité,
souvent sous l'inspiration des concepts de droit privé, mieux connus. De là résultent certaines faiblesses
du droit provenant tantôt de l'application trop rigide des règles françaises pas toujours adéquates, tantôt
de l'esquisse incertaine de nouvelles règles non suffisamment formulées.

3. Enfin, se fait sentir l'absence d'une doctrine, apte à attirer l'attention sur les problèmes,
rechercher les explications générales, suggérer des orientations, promouvoir une réflexion d'ensemble
sur les problèmes de fond. La gestion technique du droit administratif est laborieuse ; mais c'est là le lot
de tous les systèmes en voie d'édification, après tout, quinze années sont peu de chose dans une construc-
tion juridique.

$ 3. Un droit dont l'équilibre n'est pas encore établi

La transplantation du modèle français de droit administratif dans un autre contexte entraîne


évidemment des déformations, des distorsions ; le système doit trouver un nouvel équilibre, une nouvelle
cohérence en relation avec le cadre social dans lequel il est appliqué. Il est encore trop tôt pour en
déterminer les contours, la construction étant encore à l'état d'ébauche, les premières orientations
amènent néanmoins à poser deux séries de problèmes.

1. Les tentations de l'Etat de police.


55

Ainsi qu'il sera exposé plus loin, l'Etat de police s'oppose à l'Etat de droit (c'est une notion à ne
pas confondre avec celle, connue mais moins juridique, d'Etat policier). Ces deux notions caractérisent
deux conceptions différentes des rapports entre l'Etat et le droit. Toutes deux supposent l'existence d'un
réseau développé de réglementation de l'action administrative, de telle sorte que cette action soit
ordonnée et la société <<policée>> ; la différence réside dans la signification de ces règles.

La réglementation de l'Etat de police est à <<usage interne>> à l'administration, destinée à


permettre son bon fonctionnement et son efficacité : les intéressés, s'ils peuvent y être soumis, ne sont
admis à son élaboration ou son contrôle, les sanctions d'éventuelles violations des règles ne sont
déclenchées que sur initiative interne à l'appareil. Les normes administratives de l'Etat de Droit ont en
revanche une portée totalement différente ; elles imposent des limites à l'action administrative, mais
créent en outre des droits au profit des administrés, autorisés à s'en prévaloir. Ces derniers peuvent dès
lors déclencher eux-mêmes le système de contrôle et de sanction. Le despotisme éclairé du XVIIIe siècle
européen présente une bonne illustration de l'Etat de police, la démocratie libérale du XIXe, enrichie de
l'apport de la révolution française incarne l'Etat de Droit, qui constitue la base du système administratif
français.

Reprenant ce modèle, les Etats africains ont également adopté cette solution théorique, de l'Etat
de Droit : les prérogatives reconnues à l'administration afin de lui permettre de remplir sa fonction de
maître d’œuvre du développement, ont pour contrepartie la reconnaissance de la primauté du droit,
sanctionnée par l'existence de recours juridictionnels permettant aux administrés de déférer devant une
juridiction les actes ou activités de l'administration contraire au droit. Mais c'est dans un autre contexte
que se trouve plongée cette construction : le milieu politique, la conscience juridique collective sont
totalement différents de la France où se sont dégagées progressivement ces solutions, les administrés,
comme les pouvoirs publics, ont une autre attitude vis-à-vis de la légalité et des mécanismes de recours.
Si bien que les contrepoids aux prérogatives administratives risquent de ne pas avoir la même influence,
et peuvent même être en fait totalement inexistants. La réalité du contentieux administratif en est la
mesure. Dès lors, derrière la séduction apparente du système résultant des textes, peut s'établir une
réalité toute différente plus proche de l'Etat de police que de l'Etat de droit ; du système administratif
français, seuls les aspects favorables à l'action administrative seront réellement en vigueur : d'où un
risque de déséquilibre, au détriment des droits des administrés comme à celui de la cohérence de l'action
administrative ; en effet, les mécanismes de contrôle juridictionnel déclenchés à l'initiative des individus
afin de sauvegarder leurs droits ont également pour résultat d'obliger les diverses autorités
administratives à respecter les règles posées par les gouvernements dans l'intérêt même d'une gestion
ordonnée, leur non-fonctionnement nuit aussi bien aux droits des intéressés qu'à la rigueur de la gestion
administrative.

2. Un droit administratif "engagé"

Les remarques qui suivent constituent un corollaire des précédentes.

Le régime administratif français actuel est une construction qui peut être qualifiée de
relativement "neutre" par rapport aux diverses forces politiques et sociales qui animent la société ; les
tentations d’engagement" du droit lui-même et des traditions juridiques libérales.

Il n'en va pas de même en Afrique noire, où ces traditions sont inexistantes, du moins dans une
acception adaptée à la logique du système et les procédures juridiques peu pratiquées ; de plus, l'admi-
nistration y est beaucoup plus nettement conçue comme engagée dans l'action déterminée par les
gouvernants, elle est directement au service de l'entreprise gouvernementale ; c'est un instrument du
pouvoir. Dès lors, le droit administratif tend à s'adapter à cette conception de l'administration : il
consiste beaucoup plus en une technique de rationalisation de l'action administrative, destinée à assurer
son efficacité, sa rigueur, sa cohérence au service des fins déterminées au sommet qu'en un contrepoids
au profit des droits individuels.
56

Certes, ces remarques générales méritent d'être nuancées. La situation peut varier selon les
pays, selon l'importance et la réalité du contrôle juridictionnel de l'administration ; elle peut varier aussi
selon les secteurs de l'action des pouvoirs publics ; le contrôle est souvent très développé au sein de la
fonction publique (l'essentiel du contentieux administratif de la légalité y est relatif) et presque nul en
matière économique ou d'action dans le domaine rural, par exemple.

Ainsi, les systèmes de droit administratif des pays de l'Afrique noire francophone présentent et
présenteront de plus en plus des caractéristiques générales fort différentes du système français, même si
les similitudes sont grandes au niveau des concepts et des principes, et si le recours à la doctrine et à la
jurisprudence française restera nécessaire sans doute une période assez longue.

Section 4 : les caractères du droit administratif des pays d'Afrique noire francophone

Des remarques précédentes résultent les principaux caractères suivant du droit administratif
des différents pays d'Afrique noire francophone.

$ 1 Un droit national dont les sources matérielles sont souvent françaises

Seules les règles émanant de sources nationales ou incorporées au droit en vigueur par une
décision nationale (ainsi l'art. 93 précité de la Constitution sénégalaise font partie du droit positif.

Il s'agit, pour une large part, d'un droit écrit, se substituant progressivement au droit applicable
avant l'indépendance. A cela, s'ajoutent des règles jurisprudentielles, encore en faible nombre (mise à
part la République malgache, où la "production" normative de la chambre administrative de la Cour
suprême a été très importante qui contribue à poser ou développer certains principes et certaines règles
(surtout en matière de responsabilité publique et de conditions de légalité des actes administratifs).

Ce sont là des sources formelles du droit, définies en prenant en considération les procédés
d'élaboration qui sont donc nationales. Il en va autrement des sources matérielles du droit. On entend
par-là, d'une façon générale, l'origine de l'inspiration juridique, les facteurs qui contribuent à déter-
miner le contenu des règles élaborées par les auteurs du droit positif ; les options et le contexte
nationaux jouent évidemment à cet égard un rôle important, mais il en va également, comme il a été dit
plus haut, du droit administratif français. Celui-ci, dans ses aspects écrits comme jurisprudentiels, n'a
aucune valeur juridique par lui-même, c'est du droit étranger ; mais il est la source d'inspiration de
référence, l'examen des règles écrites comme de la jurisprudence le prouve. Plus généralement, il peut
être considéré comme une source virtuelle considérable, où législateur, autorités administratives, juges
et praticiens puisent et puiseront tout ce qui est nécessaire aussi longtemps que les normes nationales
n'auront pas comblé l'essentiel des lacunes. Une bonne connaissance des aspects fondamentaux du droit
administratif français est dès lors indispensable à la compréhension et l'étude du droit administratif des
pays africains. Or le droit administratif français, essentiellement jurisprudentiel, est fort ésotérique et
difficile à connaître.

§2. Un droit dont l'autonomie tend à s'affaiblir

L'autonomie d'un droit, comme il a été dit plus haut à propos du droit administratif français,
résulte de deux caractères : il doit comporter suffisamment de règles pour être une construction
cohérente, il doit en outre comprendre ses propres concepts et techniques de façon à pouvoir
s'interpréter et combler ses lacunes en prenant inspiration en lui-même. Il doit donc posséder ses
propres constructions théoriques et doctrinales, et son "style" particulier. En ce sens, il n'y a pas de droit
administratif autonome dans les pays anglo-saxons, en effet, si le droit administratif écrit y est de plus en
plus important, il comporte de nombreuses lacunes comblées la "common law" (en matière de contrat,
de responsabilité, par ex.), et surtout les tribunaux de l'ordre judiciaire, compétents à divers titres pour
connaître l'essentiel du contentieux de l'administration, tranchent en utilisant concepts et raisonnements
du droit privé
57

Le droit administratif des pays africains se situe dans une position moyenne. Il est plus complet
que le droit administratif anglo-saxon, surtout au Sénégal, grâce au Code des obligations de l'adminis-
tration (mais au Cameroun, par exemple, une large part des activités administratives est soumise au
droit privé). Il dispose en outre d'un appareil théorique et conceptuel emprunté au droit français,
élément essentiel de son autonomie. Par-là même, il se distingue du droit anglo-saxon. Il s'en rapproche
cependant dans la mesure où la doctrine nationale est très faible, et où le contentieux administratif n'est
pas tranché par des juges spécialisés. En effet, dans l'interprétation comme dans la création
jurisprudentielle, les magistrats sont largement influencés par leur formation et leur spécialisation en
droit privé, surtout pour tout ce qui n'est pas inhérent à l'action même de la puissance publique :
l'absence d'une véritable interprétation autonome aura vraisemblablement pour résultat de supprimer
progressivement cette part du droit administratif mais résultant de la séparation totale des
jurisprudences administratives et judiciaires françaises qui n'est pas essentielle, c'est-à-dire nécessaire à
l'action administrative : c'est l'autonomie "accidentelle" selon l'expression de Georges VEDEL qui peut
disparaître.

Ainsi, à titre d'exemple, le droit de la responsabilité publique est l'une des branches ou
l'autonomie est nettement marquée et les solutions originales : la responsabilité de l'administration vis-
à-vis des administrés peut difficilement être engagée dans les termes du droit privé ; l'on peut considérer
cette autonomie comme essentielle. Mais celle-ci n'implique pas que le droit de la responsabilité
publique soit original. Si tel est le cas en France, cela résulte de ce que ce sont des juges spécialisés en
matière administrative, qui ont eu à élaborer ces règles ; c'est l'autonomie accidentelle. On peut
parfaitement concevoir que les règles gouvernant la nature du préjudice, son imputation, son
appréciation, ainsi que celles relatives aux causes d'exonération soient celles du droit privé, etc. C'est la
solution qu'adopte souvent le juge africain.

§ 3 : Un droit inégalitaire

Ce caractère particulier du droit administratif prévaut également dans les droits africains.
Contrairement au droit privé, l'inégalité juridique prévaut, conséquence de l'inégal intérêt des
préoccupations respectives et des buts poursuivis.

En effet, alors que le droit privé repose sur l'individualisme et l'inégalité juridique des
personnes, et par suite que nul ne saurait imposer sa volonté à autrui, l'un des postulats du droit
administratif admet l'inégal intérêt des fins poursuivies par les différents sujets juridiques : l'adminis-
tration s'assigne des fins qualifiées d'intérêt général alors que les particuliers n'ont pour préoccupation
que leurs intérêts privés, individuels. Les seconds doivent céder devant les premiers; l'administration
doit pouvoir imposer sa volonté aux individus, sans que leur accord soit toujours nécessaire.

Le droit administratif traduit cette préoccupation en reconnaissant un certain nombre de


prérogatives aux autorités administratives, prérogatives de coercition, mais aussi prérogatives
juridiques, parfaitement exprimées par la notion d'acte administratif unilatéral imposant des obligations
aux individus : prescriptions, conduite à tenir somme à verser, sanctions résultant de l'expression
unilatérale de la volonté administrative. Ces prérogatives sont exorbitantes du droit commun, et
incarnent le caractère inégalitaire du droit administratif : elles sont destinées à permettre l'efficacité de
l'action administrative, et sont particulièrement adaptées aux administrations africaines, dont la tâche et
les fonctions sont énormes, très supérieures, relativement à celles de l'administration française.

Cette inégalité ne signifie pourtant pas arbitraire : l'administration rencontre des bornes à son
action, constituant autant de droits dont peuvent se prévaloir les administrés. Ces limites ou ces
sujétions qui s'imposent à l'administration sont souvent plus importantes que celles que le droit privé
impose aux individus : l 'administration est tenue de poursuivre un but d'intérêt général dans tous ses
actes, les conditions de l'égalité de son action sont très strictes, sa responsabilité peut être engagée plus
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aisément (responsabilité sans faute). Les contrepoids sont importants pour l'équilibre de la construction
; on peut néanmoins constater qu'ils sont plus légers dans les droits africains. Les textes eux-mêmes sont
parfois plus discrets sur les droits individuels ou les obligations administratives que les textes français,
n'imposant ainsi aux autorités que des limites plus faibles et surtout, la faiblesse du contrôle
juridictionnel ne permet pas toujours aux individus de s'opposer efficacement aux violations essentielles
du droit. Le caractère inégalitaire apparaît donc plus nettement dans les droits africains.

PLAN DU COURS
-=-=-=-=-=-=-

L’étude du droit administratif sera organisée autour des points suivants :

PREMIERE PARTIE : L’ADMINSTRATION ET SON DROIT

DEUXIEME PARTIE : LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION

TROISIEME PARTIE : L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

QUATRIEME PARTIE : LES ACTIVITES ADMINISTRATIVES

CINQUIEME PARTIE : LES ACTES JURIDIQUES DE L’ADMINISTRATION

SIXIEME PARTIE : LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE


59

PREMIERE PARTIE

L'ADMINISTRATION ET SON DROIT


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L'existence d'un rapport entre l'administration et le droit semble évidente car il est
difficile d'imaginer une administration sans droit ou un droit sans administration. Pour différentes raisons,
il est souhaitable que l'administration soit soumise au droit, que son action se déroule non dans l'arbitraire,
mais dans le cadre de règles qui en garantissent la constance et l'objectivité. Mais cette relation est une
relation complexe. En effet, si l'administration est soumise au droit, de quel droit s'agit-il?

La réponse tient en deux propositions :

* L'administration est en principe soumise au droit


* L'administration est en principe soumise au droit administratif

TITRE I : LA SOUMISSION DE L'ADMINISTRATION AU DROIT.

Le principe de la soumission de l'administration au droit est relativement récent car


historiquement, l’État et son administration ont manifesté une réelle réticence à admettre des bornes à
leurs activités jugées contraires au principe de souveraineté. La seule soumission de l'administration au
droit peut comporter plusieurs applications. Elle caractérise les sociétés régies par ce que la doctrine
appelle depuis le XIXe siècle l'Etat de droit (Rechstaat) par opposition à l'Etat de police (Polizeistaat).

Historiquement, on est passé de l'Etat de police à l'Etat de droit. Il convient donc de voir comment
on est arrivé à la soumission de l'administration au droit en traitant successivement de la consécration du
principe de la soumission de l'administration du droit et du principe de légalité.

CHAPITRE I : LA CONSECRATION DU PRINCIPE

Il faut rappeler que le passage de l'Etat de police à l'Etat de droit s'est réalisé dans des conditions
violentes en France. En effet, ce sont des idées défendues par les philosophes du XVIIIè siècle, combinées
aux difficultés socio-économiques, qui ont entraîné une crise sociale, ayant donné naissance à la
soumission de l'administration au droit. Ce principe qui a été adopté devait faire ensuite l'objet d'un forma-
lisme juridique par le biais de certains procédés techniques. Ce principe a été repris par la suite, par
certains pays africains comme le Sénégal, après leur accession à l'indépendance.

SECTION I : DE L'ETAT DE POLICE A L'ETAT DE DROIT

L'ancien régime en France, correspond à l'Etat de police. Et c'est la Révolution française de 1789,
qui a lutté contre cet Etat de police pour l'instauration de l'Etat de droit.

Paragraphe 1 : L'Etat de police

On peut définir l'Etat de police comme étant un Etat où il existe effectivement une réglementation
mais au profit exclusif de l'administration et non des administrés. C'est-à-dire que le droit qui existe sert
uniquement à l'usage interne de l'administration et que les particuliers ne peuvent pas s'en prévaloir.
Autrement dit l'Etat de police est un Etat où l'administration respecte ou non le droit qu'elle crée selon ses
propres convenances sans opposition possible de la part des particuliers.

L’État de police est caractérisé par quatre éléments :

- l'administration est soumise à des règles de droit

- ces règles sont pour la plupart d'origine administrative (règlements)


61

- ces règles sont purement intérieures à l'administration. Elles ont un caractère disciplinaire (le
fonctionnaire qui ne les respecte pas encourt des sanctions disciplinaires)

- le droit est extérieur aux administrés. Ceux-ci ne peuvent ni les invoquer ni s'adresser à un
juge pour obliger l'administration à les respecter. Ils n'ont aucun pouvoir pour en exiger
l'application et le respect.

Il existe donc un droit administratif mais c'est un droit intérieur à l'administration.

C'est cet Etat de police qui correspondait à la situation de l'Ancien régime en France et qui se
caractérisait par une sorte de confiscation des classes favorisées. C'est donc dans ces circonstances de
lutte contre l'Etat de police qu'est intervenue la Révolution française de 1789. Il a fallu donc une longue
évolution pour que l'Etat accepte de se soumettre au droit et de se plier aux décisions du juge.

Paragraphe 2 : L'instauration de l'Etat de droit

Une des raisons d'être de la Révolution française de 1789, c'était essentiellement la promotion de
la liberté individuelle. Pour promouvoir cette liberté, la bourgeoisie a du définir les rapports entre l’État et
le droit. Ce problème se posait en effet dans des termes délicats, du fait qu'il fallait tenir compte de la
contradiction entre la nécessaire autorité de l'État et l'indispensable garantie des droits naturels des
particuliers. La solution a été finalement la construction d'un système juridique différent de celui de l'Etat
de police où le droit constituerait une limite au pouvoir de l'administration.

Concrètement, la loi, devenue expression de la volonté générale, a été définie de telle sorte qu'elle
puisse constituer un moyen d'action pour l'administration et en même temps une limite à son action.

En effet, la nouvelle définition de la loi englobe désormais des garanties au profit des particuliers.

Ainsi dans le nouveau système mis en place, tout individu peut s'opposer à l'administration à
condition d'invoquer la loi lorsque son droit est violé. Au total, l'Etat de droit comprend trois aspects :

- D'abord, une certaine conception de l'ordre juridique étatique ; la soumission des gouvernants
à la loi assortie de la garantie d'un recours devant les juridictions (principe de la hiérarchie
des normes et de sa sanction).

- Ensuite, la soumission de l'Etat au droit ; c'est un principe de limitation de l'Etat par le droit
qui interdit toute possibilité d'arbitraire.

- Enfin, un certain contenu du droit en vigueur soutendu par un ensemble de principes et de


valeurs visant à assurer aux citoyens des garanties effectives contre l'Etat (protection des
droits de l'homme).

Selon CARRE DE MALBERG, "l'Etat de droit, c'est un Etat qui, en même temps qu'il formule
les prescriptions relatives à l'exercice de sa puissance administrative, assure aux administrés, comme
sanction de ses règles un pouvoir juridique d'agir devant une autorité juridictionnelle, à l'effet d'obtenir
l'annulation, la réformation ou en tous cas, la non-application des actes administratifs qui les auraient
enfreintes"

Ces principes de l'Etat de droit ont trouvé leur expression dans la Déclaration Universelle des
droits de l'homme de 1948. Mais ils ont également inspiré les Constitutions de presque tous les États
modernes y compris les États africains.
62

SECTION II : ORIGINE ET SIGNIFICATION DE L'ETAT DE DROIT

Si l’origine de l'état de droit fait l’objet de discussions, il n’en est pas de même de sa signification.

Paragraphe 1 : L'origine de la soumission de l'administration au droit

L’origine de la soumission de l’administration au droit est l'objet de discussions doctrinales. Pour


certains : il s'agit d'une hétérolimitation qui prend sa source dans le droit naturel ou dans la conscience
sociale. Pour d'autres, il s'agit plutôt d'une autolimitation de l'Etat. Mais, en réalité, la limitation de l'Etat
par le droit trouve son explication dans le contexte économique et social de la société capitaliste du XIXè
siècle et dans l'idéologie libérale et démocratique qui a présidé à son apparition. Le culte de la loi et la
séparation des pouvoirs constituent deux éléments politiques qui ont milité dans le sens de la soumission
de l'administration au droit.

Signalons que les théoriciens de l'Etat de droit font du pouvoir judiciaire la clé de voûte du
système juridique : il est la garantie ultime de la primauté du droit contre la puissance étatique.

Paragraphe 2 : La signification du principe

Le principe de la soumission de l'administration au droit a au moins deux significations :

- D'abord, c'est un moyen de limitation du pouvoir d'Etat et de subordination de


l'administration. Les règles du droit administratif forment un cadre d'action des autorités et
des agents de l'administration. Ce qui peut constituer une garantie fondamentale des citoyens
contre l'arbitraire administratif.

- Ensuite, c'est un moyen d'action pour l'administration et lorsque l'on indique que le droit
règle, régit l'activité administrative, on veut dire qu'il l'organise, la permet, la facilite.

SECTION III :LA REPRISE DU PRINCIPE AU SENEGAL

Le Sénégal a repris le principe de la soumission de l'administration au droit.

Mais si le principe est formellement consacré, son application concrète pose parfois des
problèmes.

Paragraphe 1 : La consécration formelle des principes de l'Etat de droit

A la lecture des textes fondamentaux qui constituent l'ordonnancement juridique, on se rend


compte qu'il y a une reprise des principes de l'Etat de droit au Sénégal. Ainsi, par exemple, dans le
préambule de la Constitution, on y affirme l'attachement à la Déclaration des droits de l'homme et du
citoyen et à la Déclaration Universelle des droits de l'Homme. Cet attachement implique la proclamation
de droits civils, politiques, économiques et sociaux.

Le texte de la constitution, en son titre 2, rappelle les libertés proclamées alors que le titre VIII
définit les procédés et mécanismes de garantie de ces droits et libertés.

Le pouvoir judiciaire est enfin considéré comme le gardien des droits et libertés définis par la
Constitution et les lois. C'est dans ce sens que le Conseil d'Etat est juge de l'excès de pouvoir des autorités
exécutives.
63

Paragraphe 2 : L'application insuffisante des principes de l'Etat de droit

Les principes de l'Etat de droit ne sont pas d'application absolue. Ils sont en effet susceptibles de
degrés. Mais lorsqu'on examine le droit positif, on se rend compte que les principes affirmés ne produisent
pas leurs pleins effets en Afrique.

Il existe des facteurs perturbateurs ou des facteurs limitant de l'application de l'Etat de droit.

1. Le premier facteur est relatif à l'administration elle-même. Du fait du rôle et de la place des
administrations africaines, on leur reconnaît des prérogatives importantes, mais sans contrepoids réel.

Ainsi, l'équilibre entre les prérogatives et les contraintes de l'administration n'est pas toujours
respecté et le déséquilibre se fait au profit de l'administration.

L'administré n'a pas toujours une base juridique solide pour contester de façon efficace, l'action de
l'administration notamment lorsque celle-ci utilise son pouvoir discrétionnaire. Ce pouvoir n'exclut pas le
contrôle de la légalité. Mais lorsque le juge accepte un tel contrôle, il adopte une démarche assez timide
par rapport aux techniques nouvelles de contrôle de ce pouvoir discrétionnaire. Il faut cependant signaler
que récemment, le juge de l'excès de pouvoir a renforcé son contrôle en l'étendant à celui de l'erreur
manifeste d'appréciation.

2. Le deuxième facteur est relatif à l'administré. Les mentalités et les traditions en Afrique ne sont
pas des facteurs de développement de l'Etat de droit au sens occidental du terme. Par tempérament, par
crainte ou simplement par ignorance, l'administré africain n'a pas une propension à revendiquer ses droits
par voie juridictionnelle et cette remarque est encore plus valable lorsqu'il s'agit d'attaquer l'administration.

Le pouvoir politique, pour certains, revêt encore une origine divine et un caractère sacré.

En outre, un procès est encore considéré comme infamant.


Tout ceci explique la faiblesse quantitative du contentieux administratif africain en général et sénégalais
en particulier même si pour le Sénégal, on note ces dernières années une accroissement significatif des
arrêts et jugements rendus en droit administratif.

A partir de ces considérations, on peut dire que c'est plus par une autolimitation de l'administra-
tion que par l'utilisation des mécanismes juridictionnels de protection de leurs droits par les administrés,
que l'Etat de droit est respecté en Afrique.

CHAPITRE II : LE PRINCIPE DE LEGALITE

Le principe de légalité est l'expression de l'Etat de droit en Droit administratif. La légalité, c'est la
qualité de ce qui est conforme à la loi. Mais ici, la loi doit être entendue au sens général de droit. La
soumission de l'administration au droit implique trois règles de conduite pour l'administration :

* Elle doit fonder son action sur la règle de droit.


* Elle doit agir conformément à la règle de droit.
* Elle doit assurer l'application de la règle de droit.

L'étude du principe de légalité pose deux grands problèmes : celui de son contenu et celui de sa
portée.

SECTION I : LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE


64

Il s'agit non seulement de déterminer les règles de droit dont le respect s'impose à l'administration,
mais également de rendre compte de l'intensité de l'obligation de respect de ces règles qui pèse sur l'admi-
nistration.

Le problème est donc un problème d'identification des sources de la légalité et de définition du


rapport de légalité.

Paragraphe 1 : Les sources de la légalité

Les règles de droit dont le respect s'impose à l'administration constituent le bloc de la légalité ou
la pyramide de la légalité. En fait, ces règles de droit sont hiérarchisées et ordonnées.

Les sources de la légalité peuvent être classées de diverses manières : on distingue entre les
sources écrites et les sources non écrites, entre les sources extérieures à l'administration et les sources
propres à l'administration ; cette deuxième distinction sera retenue car elle a le mérite de mettre en relief la
hiérarchie des sources de la légalité.

A. Les sources extra-administratives de la légalité

Il s'agit des règles juridiques qui sont extérieures à l'administration et dont le respect s'impose à
elle. Ces règles peuvent être des règles écrites ou des règles non écrites. Au total, elles sont au nombre de
quatre : les traités internationaux, la constitution, les lois et les règles d'origine jurisprudentielle.

1 - Les traités internationaux

Aux termes de l'article 98 de la Constitution sénégalaise, les traités ou accords régulièrement


ratifiés ou approuvés ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois sous réserve pour
chaque accord, de son application par l'autre partie. "Ainsi un acte administratif contraire à une règle
internationale est illégal » c’est ainsi que s’est prononcée la jurisprudence française (CE 30 mai 1952
Dame Kirkwood, Rec. p. 291, RDP 1952 781 Concl.) ; S. 1953.3.33).

Ces dispositions font des traités internationaux, une source de la légalité à une triple condition :
leur ratification, leur publication et leur application par l'autre partie. (Voir Cour Suprême 29 janvier 1975
Sega Seck FALL, Penant 1976 n° 754, 415 note Ch. LAPEYRE ; GDJAS 8° éd. p. 177 et suiv.).

Il s'agit là d'une source qui est en développement progressif du fait de l’existence d’organisations
internationales en privé et des organisations internationales d'intégration en particulier (voir CE sénégalais
31 août 1994, Prosper Guena Ntichen c/ Université Cheikh Anta DIOP Bull. 1993-1997 n°38, p. 85).

Les traités internationaux, comme source de la source de la légalité connaissent deux limites :

* Première limite : lorsque les dispositions d'un traité international sont obscures. Dans ce cas,
c'est le ministère des affaires étrangères qui procède à l'interprétation des dispositions du traité. A ce
moment là, l'administration peut être juge et partie. Cependant, le juge français se reconnaît de plus en
plus compétent pour interpréter les conventions internationales (CE 29 juin 1990 GISTI, AJDA 1990,
621).

* Deuxième limite : lorsque l'application d'un traité international doit conduire le juge à une
ingérence (immixtion) dans les relations internationales. Dans ce cas, le juge fait une déclaration
d'incompétence. Il y a irrecevabilité contre les actes de l'administration touchant les relations
internationales considérés comme des actes de gouvernement.

N.B. : Il existait une troisième limite que le juge français a levé en 1989. C’était lorsque l'acte
administratif était conforme à une loi qui était elle-même postérieure à un traité international. Dans ce cas,
65

le juge se déclarait incompétent pour apprécier la légalité de l'acte administratif par rapport au traité
international même si la loi violait les dispositions du traité. C’était le système de la loi-écran. (Conseil
d'Etat du 1er mars 1968. Syndicat des fabricants de semoule de France. rec. 149. AJDA 1968. 235 concl.
Austiano D. 1968. 285 note M.L.).

Cette solution était régulièrement confirmée par la jurisprudence (CE 22 octobre 1979 Union
Démocratique du Travail, RDP 1980, 531 ; CE 22 octobre 1979 Élection des représentants à l'Assemblée
des communautés européennes, RDP, 1980.541).
Mais contrairement au Conseil d'Etat, la Cour de cassation avait jugé que le juge judiciaire devait faire
application d'un traité en lieu et place d'une loi même si elle est postérieure (Cass. 24 mars 1975
Administration des Douanes et Société des Cafés Jacques Vabres, D. 1975, 497, AJDA 1975 p. 567)

Le conseil constitutionnel s'était déclaré incompétent pour connaître de la conformité d'une loi à
un traité (18 janvier 1975, I.V.G. AJDA 1975-234).

Il y avait donc contrariétés de jurisprudence. La décision Nicolo (CE 20 octobre 1989 AJDA
1989-788, JCP 1990 I. 3429, D. 1990 Chr. 57) a abandonné la jurisprudence de la loi-écran. Rejoignant
les positions de la Cour de cassation, le Conseil d'Etat a accepté de faire prévaloir les traités internationaux
et le droit communautaire sur les lois nationales postérieures.

N.B. : Comme en Europe, des ordres juridiques communautaires sont en train d’apparaître en Afrique
caractérisés par un système hiérarchisé de normes et surtout par la primauté du droit des communautés
africaines sur les droits nationaux des États.

2 - La Constitution

La Constitution comporte des règles immédiatement applicables et des règles qui ne le sont pas.
La Constitution peut être une source directe ou indirecte de toutes les compétences dans l'Etat.
L'autorité de la Constitution comme source de la légalité n'est pas contestable. Il convient cependant de
distinguer le texte de la Constitution d'une part, du préambule et des déclarations de droit d'autre part.

a) les dispositions constitutionnelles

La constitution est la norme suprême de l'Etat. Son respect est garanti par le contrôle de
constitutionnalité. Elle a un contenu essentiellement politique : elle organise les pouvoirs publics et règle
leurs rapports. Mais certains de ces dispositions concernent l'action administrative. Mais, le juge a peu
d'occasions de contrôler la conformité des actes administratifs au contenu de la constitution du fait de la
rareté des dispositions s'appliquant directement à l'administration.

On trouve en général deux séries de règles relatives à l'action administrative :

- Des règles de compétence et de procédure qui s'imposent aux organes constitutionnels en tant
qu'ils sont des autorités administratives

Ex : règles relatives au pouvoir réglementaire du Premier Ministre et du Président de la République


(article 37), à la nomination des fonctionnaires (article 38) et au contreseing des actes du Premier Ministre
et du Président de la République (article 37 et 38).

- Des règles de fond qui s'imposent aux autorités administratives

Ex : les principes contenus dans les titres I et II de la Constitution, la suprématie des traités internationaux
sur la loi (article 79) et le principe de la libre administration des collectivités locales (articles 56 et 90).
66

Mais l'autorité de la Constitution comme source de la légalité a été admise depuis longtemps par
le juge français (CE 12 février 1960 Société EKY Rec. 101 ; D 1960. JCP 1960 II 11629 bis ; S.
1960.131)

Il en est de même du juge sénégalais (Cour suprême 21 février 1978, PDS GDJAS N°XXI ; CE 6
février 1974, Abdourahmane CISSE, Annales Africaines, 1974 p 65, GDJAS XXII, CS 23 janvier 1985
Landing Savané; CE 30 août 1995 Adama THIAM, Bull., n° 52, p. 104).

b) Le Préambule de la Constitution

Le Préambule, placé en tête de la constitution, contient des dispositions qui expriment la


philosophie politico-sociale de l'Etat. Le préambule se réfère d'ailleurs à la Déclaration des Droits de
l'Homme de 1948 et à la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 et à la Charte
Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples du 27 juin 1981.

Les dispositions contenues dans le préambule posent deux problèmes majeurs : celui de leur
valeur et celui de leur application (qui est fonction de la précision de son contenu).

La valeur du préambule a fait l'objet de nombreuses discussions en France. Dans ce pays, le débat
a été tranché par une décision du conseil constitutionnel. Celui-ci :

- a d'abord posé le principe que la liberté d'association fait partie des principes fondamentaux
reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmé par le préambule de la
constitution.

- et a ensuite jugé qu'une loi qui porte atteinte à ce principe en substituant l'autorisation
préalable à la simple déclaration exigée par la constitution des associations, n'est pas
conforme à la constitution.

Le juge constitutionnel sénégalais a également donné plein effet au préambule dans deux
décisions (C.C. 23 juin 1993, EDJA n° 23, p. 67, à propos du rabat d’arrêt; C.C. 16 décembre 1993 à
propos du Traité de l’OHADA, EDJA n° 22, 1994).

c) Les limites de la Constitution

La constitution comme source de la légalité, connaît deux limites :

1° le contenu de ses dispositions n'est pas toujours précis. Dans ce cas, le juge ne les prend en
considération que lorsqu'elles sont immédiatement applicables. (Conseil d'Etat 7 juin 1950, Dehaene,
GAJA n°78).

2° lorsqu'un acte administratif est conforme à une loi, elle-même postérieure à la Constitution.
Dans ce cas, même lorsque cette loi est contraire à la Constitution, le juge ordinaire refuse de contrôler la
légalité de cet acte administratif par rapport à la Constitution. (CE Ass. 6 novembre 1936 Arrighi, Rec.
966, s. 1937.3-33, D.1938-3-1., RDP 1936.671 ; Conseil d'Etat 22 octobre 1979, Union Démocratique du
travail. Rec.384 ; RDP 1980.531. AJDA 1980.39.). Cf. aussi pour le Sénégal : CS 21 février 1978. PDS
op. cit.

3 - La loi

Elle constitue une des sources les plus importantes de la légalité administrative.
67

Le respect de la loi s'impose dans tous les cas à l'administration. Le droit public définit la loi à la
fois d'un point de vue organique et formel et d'un point de vue matériel : la loi est l'acte pris par le
Parlement, élaboré selon la procédure législative prévue dans la Constitution et portant sur des matières
déterminées.

A cet égard, on distingue plusieurs catégories de lois. D'un point de vue matériel, on peut
distinguer entre lois ordinaires, lois organiques, lois référendaires, les ordonnances prises sur habilitation
législative et qui ont une valeur législative après leur ratification, les décisions du président de la
République en application de l'article 47 de la constitution, qui ont une valeur législative après leur
ratification et mesures législatives prises par le Président de la République pour la mise en place des
institutions(article 90).

Depuis la naissance des règlements autonomes, à la suite de la distinction du domaine de la loi et


de celui du règlement, le problème de leur soumission à la loi a été posé. En fait, ces règlements
autonomes ne sont pas soumis à l'autorité de la loi. En outre, lorsqu'une matière est devenue
réglementaire, le problème s'est posé de savoir si les lois prises dans ce domaine, s'imposent à
l'administration. La réponse a été affirmative : une loi prise en dehors de l'article 67 s'impose à l'admi-
nistration.

Le Président de la République peut cependant saisir la Cour Suprême pour obtenir le


déclassement de cette loi et la ramener au rang de règlement administratif. (article 65 alinéa 2 de la
Constitution : procédure de délégalisation).

4 - Les règles d'origine jurisprudentielle

Il faut distinguer entre deux séries de règles : les principes généraux du droit d'une part, les
décisions revêtues de l'autorité de la chose jugée d'autre part.

a) Les principes généraux du droit.

Ils sont nés à partir du rôle normatif et supplétif du juge de l'administration. Ce sont des principes
non écrits qui s'imposent à l'autorité réglementaire en l'absence de toute disposition législative. Appliqués
avant les années 1940, ils ont été consacrés par le juge (Conseil d'Etat, 26 octobre 1945 Aramu, concl.
Odent Sirey 1946, 3,1 ; .D. 1946. 158 ; EDCE 1947, p.48 (Droit de la défense) ; CE 29 juin 1959 Syndicat
général des ingénieurs Conseil, (GAJA n°96).

On pourrait dénombrer quatre catégories de principes généraux du droit, mais cette liste n'est pas
limitative.

* Les principes généraux du droit qui résultent du principe de l'égalité : égalité devant la loi,
devant le service public, devant l'impôt, etc.(voir CS 26 mars 1966 Samba Ndoucoumane GUEYE,
GDJAS, n° XXV – égalité devant la loi; CE 30 août 1994, Prosper Guena NITCHEN, Bull. n° 38, p. 82 –
égalité d’accès à l’université).

* Les principes qui ont pour objet, la sauvegarde des droits et libertés des citoyens : principe de la
liberté du commerce et de l'industrie, principe des droits de la défense. Voir CS 18 mars 1981 Ndiogou
SALL GDJAS, p. 526 (principe des doits de la défense); CE 26 juin 1996 Société Nouvelles Imprimeries
du Sénégal dite NIS, Bull. n° 57, p. 115 (principe des droits de la défense); CE 31 mai 1995 Mme
Dorothée de SOUZA, Bull. n° 48 p. 98 (autorité de la chose jugée).

* Les principes généraux relatifs à la sécurité des relations juridiques : principe de la non-
rétroactivité des actes administratifs(CE 27 octobre 1993 Sidy Mohamed DIOP, Bull. n° 6 p. 15.),
principe des droits acquis (CE 24 avril 1994 Abdoulaye Lath DIOUF Bull., n°37 p. 80)
68

* Les principes relatifs à l'organisation et au fonctionnement de l'administration : principe de la


continuité du service public, principe de la spécialité des établissements publics, existence du pouvoir
hiérarchique (CE 23 février 1994 Antoine Waly NDONG Bull. n° 27 p. 57).

Progressivement est née en France une deuxième génération de principes généraux du droit
relatifs aux droits économiques et sociaux. C'est le cas par exemple du droit à une vie familiale normale
(CE ass. , 6 décembre 1978, Groupement d'Intervention et de Soutien aux Travailleurs Immigrés
(G.I.S.T.I.) AJDA, 1979 (3) 38 ; D. 1979. 661).

Du point de vue de leur valeur juridique, les principes généraux du droit selon le professeur
CHAPUS, ont une valeur infra-législative et supra - décrétale. Les principes généraux sont donc placés
entre la loi et le décret.

Selon la doctrine, ces principes généraux du droit ne sont pas en principe crée par le juge ; celui-ci
ne fait que les découvrir :

- soit en généralisant une règle contenue dans un texte (principe de la liberté de l'enseignement,
principe du droit de la défense),

- soit en dégageant la règle de l'esprit d'un texte ou d'un ensemble de texte(principe du double
degré de juridiction, principe de l'autorité judiciaire gardienne de la propriété privée),

- soit en dégageant le principe de l'essence, de la nature d'une institution (principe de la


continuité du service public),

- soit en étendant au domaine de l'activité administrative une règle écrite applicable à d'autres
domaines (principe de l'interdiction de licencier une femme enceinte).

Mais dans la réalité, le juge n'a pas un rôle passif, il a un pouvoir normatif : non seulement il
décide de l'autorité d'un principe général de droit, mais encore il distingue entre les règles qui sont des
principes généraux du droit celles qui ne le sont pas et il fixe le contenu des principes.

Ces principes sont considérés comme le fondement du droit public.

Pour terminer, il faut distinguer les principes généraux du droit :

- des principes de valeur constitutionnelle dégagés par le juge constitutionnel à partir du


préambule de la constitution. Ces principes sont supérieurs à la loi.

- des règles générales de procédure qui concernent le fonctionnement des juridictions


administratives (obligation de motiver, procédure contradictoire) ou le fonctionnement de
l'administration active qui peuvent être écartées par un acte administratif.

b) Les décisions de justice

Il s'agit du dispositif des décisions rendues par les différentes juridictions et qui sont devenues
définitives.

Il s'agit là d'une source de la légalité administrative. Les dispositions contenues dans le dispositif
s'imposent à l'autorité administrative lorsqu'elles sont revêtues de l'autorité de la chose jugée.

La règle jurisprudentielle n’a pas la même valeur que la règle écrite parce que le juge n’est pas
formellement investi du pouvoir normatif.
69

Cependant, la jurisprudence s’impose non seulement aux administrés mais aussi aux autorités
administratives. Etant revêtue de l’autorité de la chose lxxxxxxxx qui lui donne le caractère de vérité
légale, la règle jurisprudentielle acquiert une autorité d’autant plus incontestable que les décisions qui lui
auront donné naissance apparaîtront mieux fondées.

Certes, le juge n’est pas lié par les décisions qu’il a rendues. Il peut toujours modifier sa
jurisprudence. Il n’est pas tenu par la règle du précédent mais il tient compte de la sécurité juridique pour
l’administration et les administrés. C’est pourquoi le règle jurisprudentielle est dotée d’une certaine
permanence.

Voir CE 26 décembre 1925, Rodière, Rec. 1065, S.1925 3.49 ; RDP 1926 32 ; GAJA n°46
(exécution d'une décision du juge : réfection rétroactive de tableaux d'avancement annulés).

Pour le Sénégal, voir Ce 31 mai 1995 Dorothée de SOUZA Bull. n° 48 p. 98

B. Les sources administratives de la légalité

Les actes pris par l'administration s'imposent à elle-même. Ils constituent en effet une source de la
légalité. Cette situation s'explique par le principe de l'autorité de la chose décidée. Deux types d'actes pris
par l'autorité administrative constituent des sources de la légalité :

* Les actes administratifs unilatéraux.


* Les actes administratifs bilatéraux.

1 - Les actes administratifs unilatéraux :

L'administration dispose du pouvoir réglementaire c'est-à-dire du pouvoir d'édicter des actes à


caractère général et impersonnel appelés règlements.

Ces règlements qui se distinguent des actes individuels sont de deux sortes :

- les règlements d'application des lois appelés règlements subordonnés (article 57 de la


constitution sénégalaise).

- les règlements autonomes pris dans toutes les matières où la loi n'intervient pas (article 76 de
la constitution). Voir Ce 30 août 1995 Adama THIAM, Bull. n° 52 p. 104

L'édiction de règlements subordonnés ou de règlements autonomes entre dans le cadre de


l'exercice normal du pouvoir réglementaire. Il y a cependant des cas d'extension du pouvoir réglementaire.
Il s'agit :

- de l'édiction d'ordonnances par le Président de la République sur habilitation législative. Tant


qu'elles ne sont pas ratifiées par le parlement, elles demeurent des actes réglementaires
(article 66 de la Constitution)

- les mesures prises, par le Président de la République dans le cadre de ses pouvoirs
exceptionnels (article 47 de la constitution. Les actes pris dans le domaine législatif sont des
actes administratifs jusqu'à leur ratification par le Parlement.

La compétence réglementaire est accordée à un nombre limité d'autorités : le Président de la


République, le Premier ministre, certaines autorités déconcentrées et certaines autorités décentralisées. Les
ministres ne disposent du pouvoir réglementaire que si un texte le prévoit ou dans le cadre de
l'organisation du service (CE 7 février 1936 JAMART, GAJA n°16).
70

Les règlements doivent respecter la loi (CE 6 décembre 1909 Compagnie des chemins de fer de
l'Est, GAJA n°9) la constitution (CE 12 février 1960 Société Eky op. cit.), les principes généraux du droit
(CE 29 juin 1956 Syndicat général des Ingénieurs - conseils op. cit.)

Selon le principe de l'autorité de la chose décidée, l'administration doit respecter les actes pris par
elle-même jusqu'à leur abrogation, leur modification ou leur retrait. (voir règle xxxxxxxxxx legem quam
facisti ».

2 - Les contrats administratifs

L'administration passe parfois des contrats avec des personnes privées c'est-à-dire des personnes
qui interviennent en dehors des structures administratives.

Les actes ainsi conclus appartiennent donc à une catégorie intermédiaire entre les sources
administratives et les sources extra-administratives de la légalité. Cependant, l'administration doit respec-
ter ces actes administratifs, bilatéraux et les contrats administratifs sont considérés comme une source
particulière de légalité pour deux raisons.

* La première, c'est que le contrat sert de loi entre les parties. Mais il faut signaler que du fait des
effets relatifs du contrat, certains l'excluent de la pyramide de la légalité.

* La deuxième raison c'est qu'il est impossible d'attaquer un contrat par la voie du recours pour
excès de pouvoir ou de se prévaloir de sa violation à l'appui d'un tel recours ; on peut tout au plus attaquer
en recours pour excès de pouvoir les actes détachables du contrat.

Paragraphe 2 : Le rapport de légalité

Le problème est de savoir quel type d'obligation le principe de légalité impose à l'administration.
Une norme inférieure trouve sa validité dans le respect de la norme supérieure. La définition du rapport
entre la norme supérieure et la norme inférieure soulève deux types de questions : d’abord celle des
obligations que le principe de légalité impose à l’administration (c’est la question du contenu du rapport
de légalité)et ensuite celle du degré de liberté que la norme supérieure laisse à l’administration pour
choisir ses décisions (c’est la question de la portée du rapport de légalité).

A - Le contenu du rapport de légalité

Non seulement le poids de la légalité est fonction de l'acte administratif en cause, mais également
l'intensité de l'obligation de respect de la norme supérieure par la norme inférieure est susceptible de
degrés.

D'une manière générale, le principe de légalité met à la charge de l'administration deux types
d'obligations :

* une obligation ayant un contenu positif,


* une obligation ayant un contenu négatif.

1/ Le contenu positif du rapport de légalité

Dans certaines hypothèses, le premier effet que produit le principe de légalité, c'est de mettre à la
charge de l'administration, une obligation d'agir c'est-à-dire la prise d'un acte juridique.
71

Mais il n'existe pas en droit positif, un principe général qui impose à l'autorité administrative une
obligation d'agir : l'administration apprécie librement l'opportunité à agir. L'obligation d'agir n'est imposée
à l'administration que dans certaines conditions. D'abord, lorsqu'un texte le prescrit. Ensuite, lorsque la loi
ou le règlement contient des dispositions qui ne sont pas immédiatement applicables. Dans ce cas, l'admi-
nistration est tenue d'user de son pouvoir réglementaire pour prendre les mesures nécessaires à l'exécution
des lois et règlements.

Le refus d'agir est constitutif d'une carence de l'autorité administrative. Cette carence peut être
considérée comme une illégalité (CE 13 juillet 1962, Krevers Pascalis, Rec. 475, D. 1963-603) mais
également comme une faute de nature à engager la responsabilité de l'administration (CE 27 novembre
1964, Ministère des Finances c/ Dame Veuve Renard, Rec. 590 ; RDP 1965-716 ; AJDA 1964, 678, D.
1965. 682).

Enfin, lorsque les circonstances l'exigent. En effet, l'administration est obligée d'agir en prenant
les mesures de police nécessaires en cas d'urgence ou de nécessité pour faire cesser un péril grave
résultant d'une situation dangereuse pour l'ordre public (Conseil d'Etat, 23 octobre 1959, Doublet, Rec.540
RDP, 1959 1235, RDP, 1960, 802).

Aussi, l'administration est obligée d'agir pour faire cesser une illégalité en procédant à l'abrogation
de certains actes administratifs devenus illégaux. (Conseil d'Etat, 12 mai 1976, Leboucher et Tarandon,
Rec 416, AJDA 1977.261 ; CJEG, 1976.167).

Dans tous ces cas, l'autorité administrative est obligée d'agir "dans un délai raisonnable" et c'est le
juge qui apprécie de façon discrétionnaire le caractère raisonnable ou non du délai, en fonction des
circonstances (voir arrêt Dame Veuve Renard déjà cité)

2/ Le contenu négatif du rapport de légalité

Il signifie que l'administration ne doit pas violer le droit et cette obligation à caractère négatif peut
être interprétée dans deux sens :

a) Le rapport de conformité

Dans ce cas, les modalités de la prise de l'acte administratif par l'administration, sont déterminées
par une norme supérieure. Ainsi l'acte pris par l'autorité administrative doit avoir un contenu conforme
aux prescriptions de cette norme.

Cette obligation est appelée : rapport de conformité ou rapport de conformité-reproduction.

Ce rapport correspond à une conformité rigoureuse de l'acte administratif à la norme supérieure. Il


s'agit là du degré le plus élevé de la compétence liée.

b) Le rapport de comptabilité

Il s'agit d'une obligation plus souple exigée par le rapport de légalité. Il suffit que l'acte
administratif ne soit pas contraire à la norme supérieure qui constitue sa source. Ce rapport de
comptabilité, également appelé obligation de non-contrariété, signifie que l'administration ne peut pas
prendre des actes administratifs qui violent les règles supérieures, mais elle peut prendre tous les autres
actes, même ceux qui ne sont pas prévus par les textes supérieurs. Ce rapport de comptabilité correspond à
l'application de l'adage : "Tout ce qui n'est pas interdit est permis".

B – La portée du rapport de légalité : pouvoir discrétionnaire et compétence liée


72

La question posée ici est celle de savoir quelle est le degré de liberté dont dispose pour prendre ou
ne pas prendre un acte, pour lui donner tel ou tel contenu. Les règles qui forment la légalité laissent à
l'administration une marge plus ou moins grande de choix pour prendre une décision, pour déterminer son
contenu, pour fixer le moment de son édiction etc. Cette latitude dépend des textes législatifs et
réglementaire mais aussi du contrôle du juge. C’est ici que se situe la distinction entre pouvoir
discrétionnaire et compétence liée, distinction essentielle mais difficile à établir.

1/ Définitions

La notion de pouvoir ou compétence discrétionnaire se définit par opposition à celle de pouvoir


ou de compétence liée.

En effet, en décomposant le processus décisionnel, on se rend compte qu'une autorité


administrative se pose deux questions fondamentales :

* Savoir si elle doit prendre l'acte administratif. Cette première question est relative à l'opportunité
de la décision (opportunité à agir).

* Savoir comment elle doit prendre l'acte administratif.

Cette question est relative au contenu de la décision.

A chacune de ces deux phases du processus décisionnel, l'autorité administrative compétente peut
se retrouver dans deux situations différentes.

L'une correspond à la compétence liée et l'autre correspond au pouvoir discrétionnaire.

On dit qu'il y a compétence liée lorsque la conduite de l'autorité administrative compétente lui est
dictée par la réglementation. Dans ce cas, la réglementation oblige l'autorité administrative à agir ou à ne
pas agir. Mais lorsqu'elle doit agir, elle doit le faire dans le sens déterminé.

Lorsqu'il y a compétence liée, l'autorité administrative compétente n'a donc pas de possibilité de
choix ni d'appréciation.

Mais la compétence liée est d'une intensité variable. Et dans les cas les plus rigoureux de
compétence liée, l'autorité administrative compétente est tenue de donner un contenu prédéterminé à sa
décision.

Le pouvoir discrétionnaire correspond à la marge de liberté d'appréciation laissée par la


réglementation à une autorité administrative lorsqu'elle prend une décision. Voir CE 27 octobre 1993
Comité International de la Croix Rouge, Droit Sénégalais Revue de l’Association sénégalaise de droit
pénal n° 5-6-7-8 p. 202; 24 novembre 1993 SIMPA, Bull. n° 16 p. 38.

Le pouvoir discrétionnaire correspond à une indétermination juridique qui donne une certaine
liberté d'action à l'autorité administrative compétente. Selon la définition classique de Michoud, le pouvoir
discrétionnaire est « une certaine liberté d’action et de décision laissée à l’administration. Il y a pouvoir
discrétionnaire toutes les fois qu’une autorité agit librement, sans que sa conduite ne lui soit dictée à
l’avance par une règle de droit ».

Il n'y a pas d'incompatibilité entre pouvoir discrétionnaire et principe de légalité.

Le pouvoir discrétionnaire se distingue du pouvoir arbitraire du fait que la liberté d'appréciation et


d'action de l'autorité administrative résulte de l'indétermination de la réglementation de sa compétence.
73

On peut situer cette liberté soit dans l'opportunité même de l'action, soit dans le contenu de la
décision. Comme la compétence liée, le pouvoir discrétionnaire peut être plus ou moins large selon la
marge de liberté laissée à l'autorité administrative compétente.

2/ Applications

Dans la réalité, il y a une combinaison pratique du pouvoir discrétionnaire et de la compétence


liée : l'administration ne se trouve jamais dans une situation de pur pouvoir discrétionnaire ou de pur
pouvoir lié.

Depuis l'arrêt Grazietti du 31 janvier 1902 (S. 1903.3.113 note Hauriou) le droit positif a
abandonné la distinction entre actes discrétionnaires pour lesquels l’administration disposait d'une entière
liberté et actes non discrétionnaires. Désormais, chaque acte administratif comporte une dose de pouvoir
discrétionnaire préservant la nécessaire liberté d'action de l’administration et une dose de compétence liée
permettant d'assurer la soumission de l’administration au droit.

Ainsi même lorsque le pouvoir discrétionnaire est à son maximum (c'est-à-dire lorsque l'exercice
de sa compétence par l’administration n'est soumis à aucune condition), la compétence de l'administration
est malgré tout liée car :

- la compétence de l'autorité administrative est toujours fixée par les textes.

- le but poursuivi doit toujours être un but d'intérêt général

- les motifs de fait et de droit doivent toujours être matériellement et juridiquement exacts.

A l'inverse, lorsque la compétence de l'administration est liée, il existe au moins un élément


discrétionnaire : l'administration est libre de choisir le moment de faire l’acte que la loi lui fait obligation
de prendre.

3/ Contrôles

Le contrôle du juge permet de préciser les frontières du pouvoir discrétionnaire. Si le juge censure
toute atteinte à la compétence liée, en revanche, il ne peut contrôler l'usage que fait l'administration de son
pouvoir discrétionnaire.

a) Les techniques traditionnelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire

Traditionnellement, le juge ne peut exercer un contrôle sur l'opportunité de l'action administrative


sous peine de se comporter comme le supérieur hiérarchique de l'administration. Il n'exerce qu'un contrôle
minimum ou restreint relatif à la légalité externe de l’acte (compétence, vice de forme) et à la légalité
interne (l'objet, les motifs et le but de l'acte). Le pouvoir discrétionnaire apparaît ainsi comme une limite
au contrôle du juge de la légalité. Mais, il faut ajouter que le juge tend à renforcer son contrôle. En effet,
le juge, quelque fois, délimite de lui-même le pouvoir discrétionnaire. Il le restreint en posant lui-même
des conditions à l'exercice d'une compétence non réglementée par les textes. Il l'étend en s'abstenant de
contrôler la qualification des faits alors que des conditions légales sont posées.

b) Les techniques nouvelles de contrôle du pouvoir discrétionnaire

Le juge se reconnaît de plus en plus le droit de contrôler l'exercice du pouvoir discrétionnaire :


l'administration ne saurait utiliser son pouvoir d'appréciation de façon déraisonnable. Il s’agit du contrôle
de la qualification juridique des faits en cas de compétence conditionnée par une condition légale
exprimée en termes vagues et généraux : utilité publique, atteinte à une perspective monumentale, atteinte
74

à l'ordre public etc. mais surtout du contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation, et du contrôle du bilan
coût - avantage ,

1°) Le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation

l’erreur manifeste d’appréciation est une erreur grave, grossière et si évidente qu’elle pourrait être
décelée par n’importe quel profane. Disposer d’un pouvoir discrétionnaire n’autorise pas l’administration
à faire n’importe quoi. Si l’erreur d’appréciation est tolérée par le juge, en revanche, l’erreur manifeste est
censurée.

La jurisprudence de l’erreur manifeste, apparue au début des années 1960 a gagné rapidement
tous les domaines du droit administratif : équivalence d’emploi dans la fonction publique, remembrement
rural, notation des fonctionnaires, atteinte à un site du fait d’une construction, sanctions disciplinaires,
police des étrangers etc. voir CE 2 novembre 1973 société anonyme François Maspéro GAJA n° 108.

Au Sénégal, le juge contrôle de plus en plus les appréciations discrétionnaires de l'administration.


Il emprunte au juge français ses techniques de contrôler comme par exemple l'erreur manifeste
d'appréciation (voir CE 27 octobre 1993 Comité International de la Croix Rouge op. cit. et P; M. SY :
« Le Conseil d'État et le contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation », Droit sénégalais, revue de
l’Association sénégalaise de droit pénal n° 5-6-7-8 p. 171).

2°) Le contrôle du « bilan coût- avantage »

Ce contrôle peut conduire le juge à dresser un bilan et à faire respecter un rapport de


proportionnalité. L’apparition de ce contrôle est liée à la volonté du juge d’examiner de manière plus
réaliste less conditions dans lesquelles interviennent less déclarations d’utilité publique précédant les
expropriations ( voir CE 28 mai 1971 « Ville Nouvelle-Est » GAJA n° 107 : « Considérant qu’une
opération ne peut être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût
financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt
qu’elle présente »

Le juge met en balance les avantages et les inconvénients, l’utilité et les désutilités. La
jurisprudence a étendu ce contrôle aux dérogations aux règles d’urbanisme, aux décisions instituant des
servitudes de passage des lignes électriques ou des zones de protection autour des sites classés, aux
mesures d’éloignement des étrangers etc.

Le juge sénégalais n’a pas encore introduit ce contrôle dans sa jurisprudence.

SECTION II : LA PORTEE DU PRINCIPE DE LEGALITE

L'application rigoureuse du principe de légalité, peut entraîner une paralysie de l'action


administrative. C'est ainsi que des assouplissements et des inflexions ont été apportés au principe de
légalité. Ces assouplissements doivent être circonscrits dans des limites très étroites et bien définies pour
éviter tout arbitraire de l'administration. Malgré ces assouplissements, lorsque le principe de légalité est
violé, l'acte illégal fait l'objet de sanctions.

Paragraphe 1 : Les assouplissements au principe de légalité

Deux grandes théories ont été progressivement élaborées par la jurisprudence française pour
atténuer les rigueurs du principe de légalité.

Il s'agit d'une part des circonstances exceptionnelles et d'autre part, des actes de gouvernement.

A - les circonstances exceptionnelles


75

Il faut distinguer entre la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles et les régimes
d’exception prévus par les textes.

1/ La théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

La théorie des circonstances exceptionnelles est une construction juridique élaborée par la
jurisprudence du Conseil d'Etat, selon laquelle certaines décisions administratives qui seraient en temps
normal illégales, peuvent devenir légales en certaines circonstances parce qu'elles apparaissent alors
nécessaires pour assurer l'ordre public. Cette théorie est fondée sur l'idée que l'administration est parfois
obligée d'agir pour faire face à certaines situations graves ou imprévisibles mais sans pouvoir respecter
les règles classiques de la légalité.

A ce moment, le juge adaptera ces règles classiques aux circonstances de fait pour définir les
nouveaux pouvoirs conférés à l'administration.(CE, 28 juin 1918, Heyriès, GAJA n°35; CE 28 février
1919, Dame Dol et Laurent, GAJA n°37).

a) Les conditions d'application

D'une façon générale, la jurisprudence considère qu'il y a circonstances exceptionnelles lorsque la


situation est grave et anormale et que l'administration se trouve dans l'impossibilité de respecter le droit
alors même qu'elle doit accomplir une mission étatique.

Mais la jurisprudence retient souvent trois conditions :

* la première, c'est l'existence d'une situation anormale grave et imprévue. Mais ces circonstances
peuvent avoir un caractère national ou local, réel ou potentiel. (guerre, troubles grève générale, invasions,
cataclysmes naturels, émeutes à caractère révolutionnaire etc.). L'appréciation de cette situation est affaire
d'espèce.

* la deuxième, l'impossibilité pour l'administration d'agir légalement.

* et la troisième, c'est que la violation de la légalité par l'administration doit être nécessaire mais
aussi proportionnelle à la gravité de la situation.

b) Les effets de la théorie

Les effets sont doubles.

Tout d'abord, l'administration peut prendre des décisions nécessaires même celles qui en temps
normal seraient déclarées illégales. (Voir arrêts Heyriès et Dame Dol et Laurent : restriction à la liberté
individuelle).

Ensuite, les agissements constitutifs de voies de fait peuvent être transformés en simple
illégalités.(TC 27 mars 1952, Dame de la Murette GAJA n°85).
Mais il faut signaler que :

* L'appréciation des circonstances exceptionnelles relève du pouvoir discrétionnaire du juge.

* Les effets de la théorie ne sont valables que pendant la période exceptionnelle.

* Seul l'acte litigieux bénéficie du régime d'exception.

2/ Les régimes d'exception prévus par les textes


76

La Constitution et les lois sénégalaises prévoient des assouplissements au principe de légalité en


cas d'état d'urgence et d'état de siège d'une part et d'autre part lorsque le président utilise ses pouvoirs
exceptionnels en vertu de l'article 47 de la Constitution.

a) L'état d'urgence et l'état de siège

L'état d'urgence et l'état de siège sont prévus par l'article 58 de la Constitution et organisés par la
loi n° 69-29 du 29 avril 1969 (JO du 10 mai 1969). Ils sont proclamés par décret. L'assemblée nationale se
réunit de plein droit, si elle n'est en session.

Le décret proclamant l'état d'urgence où l'état de siège peut être prolongé au-delà de douze (12)
jours par le Président de la République sur autorisation de l'Assemblée Nationale.

- L'état d'urgence est proclamé dans trois cas :

. péril résultant d'atteintes graves à l'ordre public

. menées subversives compromettant la sécurité intérieure

. événements présentant le caractère de calamité publique.

Il existe deux régimes de l'Etat d'urgence

- 1°° régime : certains pouvoirs sont automatiquement conférés à l'autorité administrative. Ex. :
réglementation de la circulation, installation de zones de sécurité, interdiction de séjour, interdiction de
réunions publiques et privées, fermeture de lieux publics, droit de réquisition des personnes et des biens,
réglementation du passage des frontières.

- 2°° régime : d'autres pouvoirs ne peuvent être conférés à l'administration que sur la base d'une
disposition expresse du décret modifiant l'état d'urgence. Ex : perquisitions, contrôle de l'information,
pouvoir de prononcer l'internement administratif, contrôle des correspondances, pouvoir de mutation ou
de suspension de fonctionnaires ou d'agents publics.

Ainsi les pouvoirs de police de l'administration sont étendus.

- Quant à l'état de siège, il est proclamé en cas de péril imminent pour la sécurité intérieure
extérieure de l'Etat.

Dans ce cas, l'ensemble des pouvoirs de police est transféré à l'autorité militaire, ainsi que les
pouvoirs dévolus en temps normal à l'autorité civile pour le maintien de l'ordre et la police. La proclama-
tion de l'état de siège entraîne la restriction des libertés individuelles et l'élargissement considérable des
pouvoirs de police.

Ainsi demeurent légales des mesures de police interdites aux autorités compétentes en temps
normal : perquisitions de jour et de nuit, interdiction de publication, extension des compétences des
juridictions militaires à des infractions qui relèvent normalement de la compétence des juridictions
répressives ordinaires etc.

b) Les pouvoirs exceptionnels du Président de la République

Ils sont prévus par l'article 47 de la Constitution qui reprend l'article 16 de la constitution
française.
77

Deux conditions sont posées quant à l'utilisation des pouvoirs exceptionnels :

- d'abord, une menace grave et immédiate pour les institutions, l'indépendance nationale,
l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux ;

- et ensuite, une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.

Lorsque ces conditions sont réunies, le Président de la République peut prendre toute mesure
législative ou réglementaire nécessitée par les circonstances en vue de rétablir le fonctionnement régulier
des institutions et assurer la sauvegarde de la Nation.

Si la décision de recourir à l'article 47 est un acte de gouvernement, en revanche les actes pris par
le Président de la République dans le domaine législatif demeurent les actes réglementaires jusqu'à ce que
le législateur les ratifie.

En France la solution est différente (CE 2 mars 1962 Rubin de Servens et autres, GAJA n° 100).

B - Les actes de gouvernement

On pourrait les définir comme des actes pris par des autorités administratives centrales les plus
élevées et bénéficiant d'immunité juridictionnelle.

1/ La détermination des actes de gouvernement

La jurisprudence a évolué sur ce point et il n'existe pas de critère permettant de déterminer l'acte
de gouvernement.

On s'est d'abord fondé sur le mobile politique mais ce critère a été abandonné en 1875 (Conseil
d'Etat, 19 février 1875 Prince Napoléon GAJA n°3 : décision rayant le Prince Napoléon Bonaparte de la
liste des généraux). Selon le commissaire du gouvernement David, il ne suffit pas qu'un acte émané du
gouvernement ou de l'un de ses représentants ait été délibéré en conseil des ministre ou qu'il ait été dicté
par un intérêt politique pour qu'il soit au dessus de tout contrôle juridictionnel.

Au Sénégal, la Cour suprême statuant en matière sociale a semblé appliquer la théorie des actes
de gouvernement (CS 18 mai 1985, Mamadou Traoré c/ Société Manutention Africaine Revue EDJA, n°
22, juillet-août-Septembre 1994-1995 p. 138).

Aujourd'hui, la jurisprudence s'attache à deux grandes catégories d'actes de gouvernement.

* La première renferme les actes relatifs aux rapports entre le gouvernement et les autres pouvoirs
constitutionnels. Sont ainsi considéré comme actes de gouvernement, la participation à l'initiative des lois,
la promulgation des lois, la convocation des électeurs aux élections législatives et la décision de recourir à
l'article 16 de la Constitution française (Rubin de Servens op. cit.), la soumission d'un projet de loi au
référendum, la décision de dissoudre l'Assemblée nationale. Voir CE 4 janvier 2001, Parti socialiste et
URD c/Etat du Sénégal .

« Considérant que le Conseil d’Etat n’est pas saisi du sursis à l’exécution de la décision du
Président de la République de recourir à un référendum, laquelle décision est un acte de gouvernement
insusceptible de recours pour excès de pouvoir ».

Le juge administratif considère ainsi que l’acte en cause échappe à sa compétence, car étant un
« acte de gouvernement », doté d’une immunité juridictionnelle.
78

* La deuxième renferme les actes relatifs aux relations internationales. Sont ainsi considérés
comme actes de gouvernement, les actes relatifs à la conclusion ou à la dénonciation des traités, les actes
relatifs à l'exercice de la fonction diplomatique, les actes relatifs à la conduite de la guerre.

2/ Les effets de la théorie des actes de gouvernement

Les actes de gouvernement bénéficient d'une immunité juridictionnelle absolue. Cela signifie qu'il
n'est pas possible d'intenter contre eux une action pour contester leur légalité ou pour engager la
responsabilité de l'administration.

Cependant, le juge peut connaître d'un acte détachable des rapports entre les pouvoirs publics ou
des rapports internationaux lorsque cette appréciation ne le conduit pas à une immixtion dans ces rapports.

Paragraphe 2 : Les sanctions du principe de légalité

Lorsqu'un acte administratif viole le principe de légalité, on dit qu'il est illégal et qu'il encourt
l'annulation. Mais cette illégalité peut atteindre un certain seuil de gravité. L'acte n'est plus seulement alors
illégal, il est inexistant.

De même, l'acte administratif illégal peut parfois être constitutif de faute de nature à engager la
responsabilité de son auteur ou de l'administration;

On peut donc retenir en définitive trois types de sanctions du principe de légalité:

* L'annulation de l'acte illégal.


* La constatation de l'inexistence de l'acte.
* La responsabilité de l’administration.
A. L'annulation de l'acte administratif illégal

L'annulation peut être prononcée par l'administration elle même et par les autorités judiciaires.

L'annulation par une autorité administrative est appelée retrait de l'acte administratif. Ce retrait
peut être le fait de l'auteur de l'acte lui-même, de son supérieur hiérarchique, ou de l'autorité de tutelle
lorsqu'un texte le prévoit.

Mais quant aux autorités judiciaires, au Sénégal, seul le Conseil d'Etat est compétent pour annuler
un acte administratif illégal. L'acte administratif annulé est censé n'avoir jamais existé.

Cette nullité est en principe absolue. Cependant, il faut distinguer entre les effets de la nullité dans
le temps et dans l'espace.

Dans le temps, on dit que l'annulation de l'acte administratif illégal produit des effets rétroactifs,
c'est-à-dire que ces effets disparaissent aussi bien pour le passé que pour l'avenir.

Dans l'espace, l'annulation produit des effets erga omnes c'est-à-dire qu'elle s'impose à tous. Mais
lorsqu'il est devenu impossible d'annuler un acte administratif illégal, on peut paralyser ses effets à
l'occasion d'un procès par le biais de l'exception d'illégalité.

B. La constatation de l'inexistence de l'acte administratif

Dans certains cas, l'illégalité de l'acte administratif est telle que le juge déclare que l'acte ne peut
avoir aucune existence juridique et ne peut produire d'effets.

L'inexistence de l'acte administratif peut voir deux sens :


79

* Au sens juridique, l'acte inexistant est soit un acte ne pouvant se rattacher à l'exercice d'aucun
pouvoir administratif, soit un acte empiétant manifestement sur les compétences d'une autre
autorité.(Conseil d'Etat, 31 mai 1957, ROSAN-GIRARD GAJA n°95) .

* Au sens matériel, l'acte inexistant est soit un acte qui n'est pas juridiquement parfait soit un acte
considéré comme n'ayant jamais été pris. L'acte administratif dont l'inexistence est constaté est donc nul et
non avenu. Au plan contentieux, l'acte inexistant ne peut pas créer de droits ni devenir définitif (voir CE
27 avril 1994 ASC DIAL DIOP – Municipalité Club Bull. n° 29 p.62). En France, les juridictions judi-
ciaires et les juridictions administratives sont compétentes pour constater l'inexistence d'un acte
administratif alors que seules les juridictions administratives sont compétentes pour annuler un acte
administratif illégal. Les délais de recours contentieux opposables aux actes administratifs illégaux ne sont
pas applicables aux actes inexistants.

C. La responsabilité de l'administration

L'acte administratif illégal peut engager la responsabilité de l'administration à la double condition


d'être constitutif d'une faute et de causer un dommage à autrui. Après plusieurs variations sur ce point, il
semble établi aujourd'hui en jurisprudence, que toute décision illégale et fautive est de nature à entraîner la
responsabilité de l'administration quelle que soit l'illégalité. L'application de cette règle n'est cependant pas
absolue : ainsi, la responsabilité de l'administration n'est pas engagée dans le cas d'acte administratif
illégal,

* lorsqu'il n'y a pas eu de préjudice


* lorsqu'une faute lourde est exigée
* lorsque l'intervention de l'administration est gracieuse
* lorsqu'il y a faute de la victime
* lorsque la décision n'est pas dépourvue de base légale ou s'avère fondée.

Avant d'engager la responsabilité de l'administration, du fait d'un acte illégal, le juge recherche si
les faits étaient de nature à justifier cet acte. Si tel est le cas, il en conclu que l'illégalité n'a pas changé la
solution et n'a pas crée de préjudice indemnisable(voir conclusions Genevois sous Conseil d'Etat 19 juin
1981, Madame Carliez, AJDA 1982. 103 : absence d'indemnité par un refus d'autorisation irrégulier dans
la forme mais fondé). Pour le Sénégal, voir CA 23 février 1984 Oumar CISSE (illégalité de fond); CA 23
février 1984 Ismaîla FALL (illégalité de forme); TD 16 novembre 1988 Hamidou KOITE.

SECTION III : L'EFFICACITE DU PRINCIPE DE LEGALITE

Lorsqu'on étudie le droit, on ne doit pas confondre la théorie avec ce qui se passe dans la réalité.
En ce qui concerne l'application du principe de légalité, la réalité n'a jamais correspondu au schéma
théorique. Le fonctionnement effectif du principe de légalité est subordonné à deux conditions essentielles
:

- d'une part les règles qui forment le bloc de la légalité doivent présenter certaines qualités :
généralité, cohérence, stabilité, hiérarchisation stricte.

- d'autre part, la soumission de l'administration à ces normes doit être assuré par un juge
indépendant dont l'exécution des décisions est garantie objectivement.

Ces deux exigences ne sont pas satisfaites dans l'état actuel du droit et de la pratique aussi bien en
France qu'au Sénégal. Cela se manifeste par une dégradation du système juridique et par l'inefficacité du
contrôle juridictionnel
80

Le principe de légalité suppose l'existence d'un système de normes générales, impersonnelles,


cohérentes, stables et aisément accessibles. Or, la stabilité, la généralité et l'impersonnalité de la règle droit
ont été remises en cause par l'inflation des textes juridiques. Ce qui conduit à la dépréciation du droit, à la
dégradation et à l'altération de l'ordonnancement juridique. De même, la hiérarchie des normes est souvent
bafouée par des pratiques administratives illégales( modification de la loi par les décrets d'application,
utilisation des circulaires pour vider certains textes de leur contenu etc.).

D'un autre côté, le contrôle juridictionnel est inefficace car d'une part, le juge rend souvent des
décisions favorables au gouvernement et d'autre part l'exécution des décisions du juge est souvent
ineffective. A cela, il faut ajouter qu'au Sénégal, le juge est peu saisi en raison à la fois de la timidité du
justiciable que de la complexité des règles d'introduction des recours contentieux.

TITRE II :LA SOUMISSION DE L'ADMINISTRATION AU DROIT ADMINISTRATIF

L'administration se distingue des personnes privées de par sa nature et de par sa mission.

A ce titre, elle sera soumise à un droit différent du droit des particuliers à savoir le droit
administratif.

Cependant, l'administration dans son action quotidienne, se comporte parfois comme les
particuliers et il est naturel dans ces cas, de lui appliquer le même droit qu'aux particuliers.

L'administration est en définitive soumise à deux types de règles juridiques. La question qui se
pose est de savoir dans quelles hypothèses le droit administratif sera applicable à l'administration. Il
convient d'étudier d'une part la dualité du régime juridique de l'administration et d'autre part le critère du
champ d'application du droit administratif.

CHAPITRE I :LA DUALITE DU REGIME JURIDIQUE DE L'ADMINITRATION

Rechercher le droit applicable à l'administration c'est déterminer la nature des règles juridiques
qui régissent l'activité et l'organisation administratives.

La caractéristique fondamentale du régime juridique de l'administration c'est l'application du


droit administratif et du droit privé. Cependant, le droit administratif reste le droit commun de
l'administration même si ce principe connaît des limites.

SECTION I : L'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF L'ADMINISTRATION

Dans les systèmes juridiques français et sénégalais, le droit administratif est le droit des personnes
publiques en général, le droit commun de l'administration.

La conséquence de ce principe c'est qu'une partie du droit de l'administration se caractérisera par


un certain particularisme.

Paragraphe 1 : Les raisons de l'application du droit administratif à l'administration

L'application du droit administratif à l'administration et aux personnes publiques s'explique


essentiellement par deux séries de raisons.

* La première est d'ordre historique.


81

L'existence d'une juridiction administrative autonome en France a historiquement contribué à


développer l'application du droit administratif à l'administration. Le juge administratif chargé du contrôle
de l'administration, avait une tendance naturelle à appliquer à celle-ci le droit administratif. Ainsi, s'est
développé progressivement le caractère autonome du droit appliqué à l'administration.

Cette évolution a été reprise par les pays africains comme le Sénégal.

* La deuxième est d'ordre pratique

Elle est liée à un souci d'efficacité de l'action administrative. L'administration nécessite en effet
des moyens d'action efficaces or le droit administratif, par son contenu, permet un tel résultat du fait des
privilèges et prérogatives de puissance publique qu'il accorde à l'administration.

Paragraphe 2 : Les conséquences de l'application du droit administratif à l'administration

Cette application du droit administratif à l'administration entraîne un régime juridique spécifique


qui se traduit par un particularisme du droit qui régit les moyens humains, matériels et juridiques de
l'administration. Ainsi, le régime juridique du personnel de l'administration se traduit par le particularisme
du statut général de la fonction publique. En effet le personnel fonctionnaire de l'administration se trouve
dans une situation légale et réglementaire. Il est dans une situation différente de celle de l'employé lié à
son employeur par un contrat de travail.

En ce qui concerne les biens de l'administration, ils appartiennent au domaine public de l'Etat qui
est soumis à un régime différent de celui des biens des particuliers. Ainsi par exemple : les biens de
l'administration ne sont ni aliénables ni saisissables.

Les actes administratifs unilatéraux et les contrats administratifs sont soumis à un régime différent
de celui des actes des particuliers. Et leur particularisme se manifeste dans leur procédure d'élaboration,
dans leur contenu, dans leurs effets, et dans leur contentieux.

Enfin, la responsabilité de l'administration, du fait de ses services publics administratifs est


également soumise à un régime spécifique tant du point de vue de ses conditions d'engagement que de ses
modalités de réparation.

Cependant l'application du droit administratif à l'administration n'est pas absolue.

SECTION II : LES LIMITES A L'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF A


L'ADMINISTRATION

Si le droit administratif est le droit de principe de l'administration, il existe des cas où le droit
privé est appliqué de façon partielle à l'administration. Cela signifie que l'application du droit administratif
à l'administration connaît des limites.

Paragraphe 1 : Les raisons de l'application du droit privé à l'administration

Deux raisons essentielles expliquent l'exclusion du droit administratif et par conséquent


l'application du droit privé dans certains cas, à l'administration.

. La première c'est que l'application du droit privé à l'administration correspond parfois à une
nécessité.
82

L'administration a en effet besoin de souplesse pour intervenir dans les mêmes conditions que les
personnes privées. Il en est ainsi lorsqu'elle agit dans le domaine industriel et commercial. Dans ce cas,
l'application du droit administratif est donc inopportune et inadaptée, dans la mesure où l'administration
n'intervient plus comme puissance publique (TC, 22 janvier 1921, Société Commerciale de l'Ouest
africain. GAJA n°40).

. La deuxième c'est que l'application systématique du droit administratif à l'administration peut


être parfois gênante. Dans certains cas, le droit administratif est en effet trop contraignant et trop
formaliste.

L'application du droit administratif à l'administration n'est donc pas toujours souhaitable. C'est le
cas de certaines activités assurées par des organes privées.

Paragraphe 2 : Les conséquences de l'application du droit privé à l'administration

Ces conséquences sont nombreuses mais on pourrait en retenir deux.

* La première c'est l'application du droit privé à toutes les activités de l'administration qui ne sont
pas par nature administrative.

Les activités administratives qui ne poursuivent pas une satisfaction de l'intérêt général ou alors
qui n'utilisent pas des prérogatives de puissance publique, seront dés lors soumises au droit privé. C'est
ainsi que l'on explique, en France, l'application du droit privé à la gestion du domaine de l'Etat.

* La deuxième c'est que le droit privé appliqué à l'administration sera un droit dénaturé appelé
"droit privé administratif". Exemple de la gestion d'affaire. Le code civil admet le remboursement des
dépenses "utiles" effectuées par le gérant (art. 1375). Le Conseil d'Etat français a écarté l'indemnisation
dans un cas où les dépenses n’étaient pas nécessaires.

Ainsi lorsque le droit privé est appliqué à l'administration, certaines règles en sont exclues comme
les voies d'exécution ordinaires (saisies, faillite). Au total, le régime juridique de l'administration se
caractérise par sa complexité du fait de la dualité des règles qui lui sont applicables. cette dualité pose le
problème de l'étendue du champ d'application du droit administratif à l'intérieur du régime juridique de
l'administration.

CHAPITRE II : LE CRITERE DU CHAMP D'APPLICATION DU DROIT ADMINISTRATIF.

En effet l’administration est soumise à deux types de règles juridiques : les règles spécifiques et
les règles de droit privé. Le problème qui se pose donc est celui du droit applicable à l’administration.

Rechercher le droit applicable à l’administration, c’est déterminer la nature des règles juridiques
qui régissent l’activité et l’organisation administratives.

Le problème de la recherche d'un critère c'est-à-dire du signe auquel on reconnaît les cas
d'application du droit administratif à l'administration, se pose du fait de la dualité du régime juridique de
l'administration.

Cette recherche a été essentiellement l’œuvre de la jurisprudence avec cependant l'aide de la


doctrine. il s'agit d'une recherche difficile du fait qu'elle fait intervenir plusieurs facteurs.

* La première difficulté est spécifique au système français car elle résulte de la liaison de la
compétence et du fond. En effet, en France, le champ d'application du droit administratif est liée à la
compétence du juge administratif. C'est pourquoi le juge distingue entre la clause générale de compétence
83

et les clauses spéciales. La séparation des autorités administratives et judiciaires confère au juge
administratif une plénitude de compétence pour tous les litiges relatifs aux activités administratives : c'est
la clause générale. Le juge fait la distinction entre le fond du litige et les règles applicables : le principe est
que le fond détermine la compétence. Ce n'est qu'exceptionnellement que la compétence détermine le
fond.(cf. TC 8 février 1873 Blanco : le fond détermine la compétence ; Cass. civ. 23 nov. 1956, Trésor
public c/ Gxxx : la compétence détermine le fond) GAJA n° 94. Quant aux clauses spéciales, il s'agit de
dispositions législatives ou réglementaires qui attribuent expressément compétence soit au juge judiciaire
soit administratif, pour des matières limitativement énumérées, par dérogation au principe de la séparation
des autorités administratives et judiciaires. Ainsi, le juge administratif est compétent pour connaître des
litiges relatifs aux travaux publics (loi du 28 pluviose an VIII), des litiges relatifs aux opérations
domaniales ou des litiges individuels des agents des services des assemblées parlementaires. En ce qui
concerne le juge judiciaire, il est compétent en matière contractuelle (contrats conclus par les services des
corps de troupes; affermage des taxes municipales et des droits perçus dans les halles et marchés; les baux
sur adjudication), en matière de responsabilité extra-contractuelle (dommages causés aux élèves de
l'enseignement primaire et secondaire, cf. loi du 5 avril 1937; dommages causés par les véhicules
administratifs, cf. loi du 31 décembre 1957), en matière de libertés publiques(emprise irrégulière, voies de
fait).

* La deuxième difficulté qui est aussi valable pour le système sénégalais résulte de la pluralité des
critères possibles mais aussi de leur relativité; la recherche d'un critère pouvant reposer, en effet, sur
plusieurs fondements.

Ces difficultés entraînent une incertitude quant à l'étendue du champ d'application du droit
administratif. Il sera en effet, difficile d'évaluer la part du droit administratif dans le régime juridique de
l'administration dans la mesure où elle sera variable. Ainsi, le régime juridique de l'administration va se
caractériser par ce que la doctrine appelle une dichotomie horizontale et une dichotomie verticale (voir
Alain BOCKEL). En effet, deux activités complémentaires d'une même personne publique peuvent être
parfois soumises l'une au droit administratif, l'autre au droit privé (dichotomie horizontale)

Dans la même activité d'une même personne publique, les différentes phases d'une même
opération peuvent être soumises soit au droit administratif soit au droit privé. (dichotomie verticale)

Plusieurs tentatives ont été menées pour trouver un critère et la solution retenue aujourd'hui est
fondée sur la distinction gestion publique - gestion privée.

SECTION I : L'ECHEC DES TENTATIVES DE RECHERCHE D'UN CRITERE

La doctrine et la jurisprudence ont proposé plusieurs critères pour expliquer et justifier les cas
d'application du droit administratif.

Aucun des critères proposés n'a finalement résisté à la critique. mais on peut retenir les deux plus
grandes propositions doctrinales : le critère du service public et le critère de la puissance publique.

Paragraphe 1 : Le critère de la puissance publique

Il s'agit d'un critère proposé par des auteurs français du 19ème siècle (LAFERRIERE ,
BARTHELEMY BATBIE, DUCROQ, AUCOC). On peut ajouter qu'il a été récemment défendu par des
auteurs contemporains comme Maurice HAURIOU et le doyen G. VEDEL pour qui le droit administratif
est le droit de la puissance publique.

Mais il a été finalement abandonné au profit du service public.

A. La distinction entre acte d'autorité et acte de gestion


84

Ce critère tendait à construire et à articuler l'ensemble du droit administratif autour de la notion de


puissance publique.

Dés lors, le droit administratif devenait un droit de prérogatives.

La doctrine a systématisé ce critère en opérant la distinction entre actes d'autorité et actes de


gestion.

Les actes d'autorité sont des actes par lesquels l'administration intervient comme détentrice de
prérogatives exorbitantes.

Selon BARTHELEMY, les actes par lesquels l'administration agit en vertu de son pouvoir de
commandement la mettent hors du droit commun puisqu'il n'y a pas d'actes semblables faits par les
particuliers.

En revanche, les actes de gestion sont des actes accomplis par l'administration à titre de gérant ou
d'intendant des services publics (activités courantes, travail de bureau, passation des contrats, gestion des
biens);

Dans de telles hypothèses, l'activité administrative est soumise au droit privé du fait qu'elle est
comparable à celle des particuliers gérant leur patrimoine.

Deux près de noms, il est admis en doctrine que le problème du critère du droit publique de la
notion de puissance publique signifie que les règles du droit administratif se différencient de celles du
droit privé en ce qu’elles confèrent à l’administration dans ses rapports avec les particuliers un ensemble
de prérogatives sans équivalent dans les rapports entre particuliers.

Il y a compétence administrative et application du droit public pour un litige donné s’il y a


utilisation de prérogatives de puissance publique.

Bien qu’il y ait de nombreuses applications de critère de la puissance publique force est de
souligner que ce critère ne peut rendre compte de l’ensemble des situations de droit positif.

B. L'abandon du critère de la puissance publique

L'utilisation par l'administration de prérogatives de puissance publique correspond effectivement


à une réalité.

Mais l'idée de puissance publique ne suffit pas à expliquer tous les cas d'application du droit
administratif.

Ainsi d'un point de vue théorique, la distinction qui sert de base au critère a été contestée par la
doctrine notamment par le doyen Léon DUGUIT. De même, l'évolution des idées politiques et
économiques a infirmé le critère même de la puissance publique.

D'un point de vue pratique, non seulement le critère est parfois d'application difficile mais encore,
il comporte des conséquences fâcheuses, des conséquences regrettables, notamment la réduction du
champ d'application du droit administratif. Selon le commissaire du Gouvernement TEISSIER : "cette
distinction, suivant nous, n'a aucune base légale, ne repose sur rien et ne correspond nullement à la réalité
des faits... La police et la gestion ne sauraient être ventilées, elles se pénètrent sans cesse... Prendre une
semblable distinction purement métaphysique et la portée de laquelle personne n'a pu se mettre d'accord
pour en faire la base d'un départ de compétence, ce serait poser aux malheureux justiciables des énigmes
insolubles et organiser dans ce pays et à l’état chronique le conflit d'attribution" (conclusions sous TC 28
février 1908, Feutry, GAJA N°20).
85

Paragraphe 2 : Le critère du service public

Le service a été défini comme étant toute activité d'une collectivité publique en vue de satisfaire
un besoin d'intérêt général.

Dans les faits, un service public peut être géré par une personne privée (CE 28 juin 1963,
NARCY, AJDA, 1964. 91 note A. de Laubadère ; RDP 1963 1186 note Waline).

Dans cet arrêt, le juge a retenu quatre éléments pour définir le service public : une mission
d’intérêt général, un droit de regard de l’administration sur l’accomplissement de la mission, des
prérogatives de puissance publique et un contrôle de tutelle.

Cette notion de service public proposée comme critère du champ d'application du droit
administratif en France, a été reprise au Sénégal. Mais, elle s'est avérée insuffisante à expliquer l'ensemble
du droit administratif.

A. La notion de service public et le champ d'application du droit administratif

L'idée des services publics est née en France à la suite des changements politico-économiques
qui ont entraîné le déclin du critère de la puissance publique.

La jurisprudence a décidé que les activités des personnes publiques seront soumises au droit
administratif chaque fois qu'elles concerneront les services publics c'est-à-dire lorsqu'elles poursuivront un
but d'intérêt général.

Ainsi la notion de service public servait à déterminer aussi bien la compétence de la juridiction
administrative en France et les cas d'application du droit administratif (Tribunal des Conflits, 8 février
1873 BLANCO, GAJA N°4; voir également CE 6 février 1903 Terrier avec les conclusions Romieu ; TC
29 février 1908 Feutry avec les conclusions Tessier GAJA N°20; CE 4 mars 1910 Therond avec les
conclusions Pichat GAJA n°24)

La responsabilité de l'Etat du fait des services publics ne peut pas être régie par le droit privé.
C'est surtout l'école du service public de Bordeaux (DUGUIT, BONNARD JEZE) qui a érigé la notion de
service public au rang de pierre angulaire du droit administratif.

L'idée a été également soutenue récemment par des auteurs comme Louis ROLAND et André DE
LAUBADERE. Ainsi, la notion de service public intervient pour expliquer presque tout le droit
administratif. D'abord les lois du service public, ensuite la définition de certaines notions fondamentales
comme le contrat administratif, le domaine public ou l'ouvrage public.

Au Sénégal, la notion joue un rôle fondamental à travers le Code des Obligations de


l'administration(C.O.A.) même si elle ne sert pas à déterminer la compétence du fait de l'existence de
l'unité des juridictions. Elle sert plutôt à expliquer l'étendue et les limites du droit administratif au Sénégal.

Le critère a cependant connu un déclin en France vers les années 1910.

B. La crise du critère du service public

Après son âge d'or, c'est-à-dire de 1873 à 1910 environ, le critère du service public a traversé une
crise de 1910 à 1950 environ, avant de connaître une revalorisation à partir des années 1960.

La crise qui a affecté la notion de service public et entraîné son déclin, s'est manifestée sous deux
formes :
86

1 - L'imprécision de la notion.

La définition de la notion de service public a connu une évolution et a aussi perdu


progressivement de sa cohérence et de son caractère fondamental.

Dans un premier sens, le service public est défini de manière exclusivement organique. Cela
signifie que les personnes publiques n'exercent que des activités d'intérêt général et toutes les activités
d'intérêt général sont exercées par des personnes publiques.

Le libéralisme économique de l'époque (fin 19°, début 20° siècle) explique cette conception du
service public.

Dans un deuxième sens, la définition du service public a fait appel à un élément organique et à un
élément matériel. Ainsi le service public est devenu une activité d'intérêt général, fonctionnant sous la
direction ou la haute direction d'une personne publique (voir Conseil d'Etat 20 décembre 1935
Établissement Vezia GAJA N°50; Conseil d'Etat, 13 Mai 1938 Caisse primaire Aide et Protection GAJA
N°60).

Cette définition s'explique par la confusion entre les activités publiques et les activités privées.

Dans un troisième sens, le service public a été défini de manière exclusivement matérielle. Le
service public est ainsi devenu une activité d'intérêt général gérée soit par une personne publique soit une
personne privée (voir Conseil d'Etat 31 juillet 1942, Monpeurt GAJA N°63; Conseil d'Etat 2 avril 1943
Bouguen GAJA N°64; CE 13 janvier 1961 Magnier, Rec. 33, RDP 1961.155; CE 6 avril 1967 Chevassier
Rec. 266, D.1962-327; CE 13 juillet 1968 Capus D. 1968 624 conclusions Bernard)

L'application de cette troisième définition se trouve dans la diversification des moyens


d'intervention des personnes publiques. Actuellement, le service public est défini par un faisceau d'indices
(cf. arrêt NARCY op. cit..: le but d'intérêt général, l'octroi de prérogatives de puissance publique, le
contrôle des pouvoirs publics). Finalement le juge se réfère à l'intention législateur qui devient le seul
critère de définition du service public.

2 - La rupture du lien service public - droit administratif

Le lien établi, par la jurisprudence BLANCO et les autres arrêts du Conseil d'Etat qui ont suivi,
entre la notion du service public et l'application du droit administratif, a été rompu. cette rupture a été faite
en deux étapes.

1°° étape : certaines activités ou opérations ponctuelles d'un service public ont été soumises au
droit privé.

Tout en proposant le critère des service publics comme devant entraîner l'application du droit
administratif, les commissaires du gouvernement, dans l'affaire BLANCO (DAVID) et dans l'affaire
TERRIER, (ROMIEU) avaient envisagé la possibilité pour l'administration de se placer dans les mêmes
conditions qu'un particulier et se voir appliquer le droit privé. Ce sont précisément ces idées que le juge a
appliqué en 1912 à savoir la soumission au droit privé de certaines activités du service public, c'est
l'introduction de la gestion privée dans le service public (Conseil d'Etat, 31 juillet 1912, Société des
granits porphyroïdes des Vosges GAJA N°29)

2ème étape : Certains services publics ont été entièrement soumis au droit privé.
87

La jurisprudence française a aggravé la rupture du lien entre service public et droit administratif
en admettant que l'ensemble des activités de certains services publics sera soumis au droit privé (Tribunal
des Conflits, 22 janvier 1921, Société Commerciale de l'Ouest Africain GAJA N°40).

Selon cet arrêt, lorsqu'un service public est exploité, dans les mêmes conditions qu'un industriel
ordinaire ce service public sera soumis au droit privé.

Cette jurisprudence a introduit la distinction entre services publics administratifs soumis au droit
administratif et services publics industriels et commerciaux soumis au droit privé.

C'est donc la consécration de la gestion privée des services publics. Finalement, le critère du
service public ne suffisait plus à entraîner l'application du droit administratif.

SECTION II : LE CRITERE ACTUEL : LA DISTINCTION GESTION PUBLIQUE-GESTION


PRIVEE

Après la crise du critère du service public, deux orientations étaient possibles pour chercher un
autre critère. Soit le réaménagement des anciens critères soit la création de nouveaux critères.

En fait à travers une tentative de systématisation, on se rend compte qu'aujourd'hui, la


jurisprudence adopte une démarche pragmatique en se fondant sur la distinction gestion publique, gestion
privée.

* la gestion publique correspond aux cas d'application du droit administratif;


* la gestion privée appelle l'application du droit privé.

On peut définir la gestion publique comme étant une situation où l'administration accomplit une
opération ou gère un service public en usant de prérogatives spéciales qu'elle tient de sa qualité de puis-
sance publique qui n'ont pas cours en droit privé.

En revanche, on dit qu'il y a gestion privée lorsque l'administration utilise des procédés de droit
privé.

Le critère actuel est fondé sur cette distinction que le juge applique à deux niveaux. Au niveau
global et à un niveau analytique.

Au Sénégal, cette distinction qui est en principe admise par le juge, n'est pas rigoureusement
appliquée du fait de l'unité de juridiction et de l'attitude du juge.

Paragraphe 1 :L'application globale de la distinction gestion publique-gestion privée

L'application globale de la distinction concerne l'activité à laquelle se rattache le litige c'est-à-dire


la nature du service public en cause. Selon que ce service est administratif ou industriel et commercial, le
litige sera soumis à titre de présomption au droit administratif ou au droit privé.

A. La recherche de la nature du service

Il existe aujourd'hui deux grandes catégories de services publics. les services publics
administratifs et les services publics industriels et commerciaux.

N.B. : La tentative de créer une troisième catégorie, les services publics sociaux a échoué (TC, 22 janvier
1955, Naliato rec.694 D. 1956. 58 note Eisenmann, RDP 1955. 715 note Waline).
88

Les services publics administratifs correspondent en général aux services publics à gestion
publique et les services publics industriels et commerciaux, aux services publics à gestion privée.

Pour déterminer la nature administrative ou industrielle et commerciale du service public, la


jurisprudence utilise en général deux critères.

1° critère : La nature ou l'objet de l'activité

Il s'agit ici de savoir si le service public de rattachement du litige poursuit les mêmes buts que les
entreprises privées ou non. Si l'objet du service est économique (production et échange), et présente les
mêmes caractères que ceux d'une entreprise privée, on est en présence d'un service public industriel et
commercial. Dans le cas contraire, il s'agit d'un service public administratif.

Pour déterminer la nature ou l'objet de l'activité, le juge par exemple pourra prendre en
considération le fait que le service public réalise ou non des bénéfices.

Dans l'affirmative le juge pourra qualifier l'activité de service public industriel et commercial,
dans le cas contraire de service public administratif. (Cf. Rapport de Michel BERNARD sous CS de Côte
d'Ivoire, 14 janvier 1970, Société des Centaines Routiers AJDA 1970 560 et conclusions du Commissaire
du Gouvernement MATTER sous TC 22 JANVIER 1921 Société Commerciale de l'ouest Africain GAJA
N°40).

2° critère : Les modalités d'organisation et de fonctionnement de l'activité

Il s'agit de déterminer la nature du service public en cause à partir des règles juridiques et
financières qui les régissent.

Le juge se fonde en général sur deux éléments pour apprécier les modalités d'organisation et de
fonctionnement du service public.

• Le premier est le mode de financement du service public c'est-à-dire l'origine de ses


ressources. Lorsque les ressources du service sont extérieures, (subventions, recettes fiscales) le
juge pourra le qualifier de service public administratif alors que lorsque ces ressources résultent
de redevances perçues sur les usagers c’est-à-dire si les ressources proviennent de recettes payées
par les usagers en contrepartie directe des biens ou des prestations que leur procure le service, le
juge pourra qualifier le service de service industriel et commercial. Il recherche une
correspondance entre le coût réel du bien et du service et la redevance demandée à l'usager pour
voir si le service a ou non dégagé un bénéfice.

• Le deuxième, c'est la comptabilité du service. Lorsque le service est soumis à des règles
de la comptabilité publique, le juge pourra le qualifier de service public administratif alors que
lorsque sa comptabilité est privée, le juge pourra le qualifier de service public industriel et
commercial. Autrement, la gestion du service qui pour l'essentiel doit relever du droit privé ou
être conduite suivant des règles proches ou identiques à celles utilisées dans le cadre des
entreprises privées (recours à certains éléments de la comptabilité privée, aux usages du
commerce, absences de monopole, recherche de l'équilibre financier du service etc.)

L'ensemble des éléments que le juge utilise constituent un faisceau d'indices.(CE 16 novembre
1956 Union Syndicale des Industries aéronautiques, Rec 436, S. 1957 38, AJDA 1956 II 489).
L'application de ce faisceau d'indices appelle trois remarques :

- Ces différents éléments ne sont pas cumulatifs.


89

- Ils ne sont pas appliqués de façon arithmétique. Le juge applique en effet une méthode
impressionniste fondée sur l'appréciation de la densité des éléments de droit public par rap-
port à ceux du droit privé.
- Le juge peut également rechercher la nature du service à travers une méthode dite subjective
à partir de l'intention du législateur ayant crée le service public.

B. L'application du droit administratif au service public administratif à titre de


présomption.

Lorsque au terme de l'application globale de la distinction gestion publique-gestion privée, il


apparaît que l'activité en cause est un service public administratif, le juge considérera que le litige doit être
soumis au droit administratif.

En revanche si l'activité est un service public, industriel et commercial, le juge retiendra


l'application du droit privé.

Cependant, il est admis que les services publics administratifs, puissent utiliser parfois certains
procédés de gestion privée.

A partir de ce moment, l'application du droit administratif à l'ensemble du litige n'est plus


évidente.

Ainsi, le juge ne retiendra l'application du droit administratif qu'à titre de présomption.

En définitive, la détermination de la nature du service donne simplement des indices sur le droit
applicable. l'intérêt de l'application analytique, c'est précisément de vérifier cette présomption;

Paragraphe 2 : L'application analytique de la distinction gestion publique gestion privée.

L'application analytique de cette distinction tend à déterminer le droit applicable à la solution du


litige en considérant isolément l'acte ou la situation litigieuse, abstraction faite de toute considération
relative à l'activité dans laquelle s'insère cet acte ou cette situation.

Cette application analytique également appelée analyse acte par acte, revient à qualifier l'origine
du dommage ou l'objet du litige.

Cette qualification devra confirmer ou infirmer la présomption qui résulte de l'application globale.

A. La qualification de l'objet du litige

Le litige qui est né à l'occasion d'une activité de service public, peut trouver son origine
ponctuelle soit dans un acte juridique soit dans une opération matérielle.

L'application analytique tend à qualifier juridiquement cet acte ou cette opération.

• Dans le cas des actes juridiques par exemple, lorsque l'acte est l'expression de
prérogatives de puissance publique, son contentieux sera soumis au droit administratif.

• De même, dans le cas des opérations matérielles, lorsque le service public utilise des
prérogatives de puissance publique, cette opération sera soumise au droit administratif (Ex :
Expropriation pour cause d'utilité publique).

Dans ces conditions, il convient de voir comment se pose le problème de la combinaison des
résultats de l'application globale et de l'application analytique.
90

B. La confirmation ou l'infirmation de la présomption de droit applicable.

L'application globale et l'application analytique peuvent aboutir à des résultats différents. En effet,
l'application globale peut révéler l'existence d'un service public à gestion publique et donc entraîner
l'application du droit administratif, alors que l'application analytique peut révéler l'utilisation de procédés
de gestion privée et appeler l'application du droit privé.

De même, on peut envisager l'hypothèse inverse.

Dans le cas où il y a identité entre les deux résultats, l'application analytique ne fait alors que
confirmer l'application globale.

Lorsqu'il y a contradiction entre les deux résultats, la primauté revient au résultat de l'application
analytique. C'est l'application du principe selon lequel les règles spéciales dérogent aux règles générales.

Cependant la primauté du résultat de l'application analytique sur celui de l'application globale


connaît des limites. Il en est ainsi par exemple, lorsque le litige oppose un usager à un service public
industriel et commercial. Dans ce cas, même si le dommage trouve son origine dans un ouvrage public ou
un travail public, les rapports de droit privé entre l'usager et le service public industriel et commercial,
s'opposent à l'application du droit administratif au litige (TC 1er octobre 1966, arrêt Dame Veuve CA-
NASSE c/ S.N.C.F. Rem 834 ; D. 1967 252 ; JCP 1966 II 14891).
TABLEAU - I
CRITERE GLOBAL CRITERE ANALYTIQUE DROIT APPLICABLE
Service public à gestion publique Gestion publique Droit administratif
Service public à gestion publique Gestion privée Droit privé
Service public à gestion privée Gestion publique Droit administratif
Service à gestion privé Gestion privée Droit privé

TABLEAU - II

GESTION PUBLIQUE GESTION PRIVEE


(ou services publics à gestion publique ; en gros (principalement, SPIC mais aussi certain services
services publics administratifs, SPA publics sociaux)
Avec procédés de droit public (Terrier, Thérond) Avec procédé de droit privé (SCOA)
Avec procédé de droit privé Avec procédé de droit public (Époux Barbier)
(Sté des Granits)
Droit administratif (A) Droit privé (C)
Droit privé (B) Droit administratif (D)
Critère global : droit administratif Critère global : droit privé
Paragraphe 3 : L'application de la distinction gestion publique gestion privée au Sénégal

Au Sénégal, en principe, le problème de la détermination du champ d'application du droit


administratif présente une plus grande simplicité du fait de l'absence de conflits d'attribution et du fait de
l'absence de recherche du juge compétent. Il n'y a pas de liaison entre la compétence et le fond. En
revanche, le juge saisi doit déterminer le droit applicable. En cas de recours pour excès de pouvoir, le
problème ne se pose pas. En revanche, en plein contentieux, le juge lie la procédure au fond c'est-à-dire
que l'application du droit administratif est liée à l'utilisation par le requérant de la procédure spéciale
91

prévue en matière administrative (voir infra). Ainsi au Sénégal il y a une liaison procédure-fond dans la
mesure où le juge a une conception matérielle de la matière administrative même si une évolution est en
train de pointer..

Concernant le critère du champ d'application du droit administratif, si du point de vue théorique la


distinction gestion publique privée est adoptée dans la réalité, le juge utilise des méthodes simplificatrices.

En effet, il n'applique pas de manière rigoureuse la distinction gestion publique-gestion privée.

Il y a d'abord une insuffisance de la recherche de la nature du service public en cause. Autrement


dit le juge n'utilise pas l'approche globale ou synthétique. Il en est ainsi pour le contentieux du service de
transport de bac géré par l'Etat.

Dans ce cas, le juge ne recherche pas la nature du service du bac (service public administratif ou
service public industriel et commercial), il applique directement le droit public dès lors que l'Etat est en
cause (voir TD 6 mars 1965 Druo-Ferron c/Etat du Sénégal, RJAS 1960-1974 p 86; TD 8 avril 1969
I.A.R.T. Paternelle Providence et Etat du Sénégal, RJAS 196061974 P.99.

Au fond, le juge qualifie implicitement le service en cause de service public administratif et


applique le droit administratif.

Il en est de même du contentieux des dommages, de travaux publics. Dès qu'un ouvrage public est
affecté à un service public non personnalisé, ce dernier est traité comme un service public administratif.
Le juge ne recherche pas la nature du service (voir TD 4 décembre 1963 consorts Feuillâtre c/Etat du
Sénégal, RJAS, 1960-1974 p.83 ; 1er mars 1969 Sékou Badio, RJAS, p 99 ; 21 mars 1981 François
Gomis et Tribunal régional de Dakar 18 décembre 1988 Jean Paul Agboton, non publiés).

Si un établissement public à caractère industriel et commercial est en cause, le juge applique le


droit privé sans rechercher la nature du service (voir CS 3 juillet 1969 RCFS c/ Dame veuve Maurandi et
sieur Rossini op. cit. ; CA 30 janvier 1970 SOCOPAO-Sénégal c/Fourzoli et Port de Commerce, RJAS p
111).

Ensuite, le juge néglige l'approche analytique dans la détermination du champ d'application du


droit administratif. Par exemple, en cas d'accident, le juge ne qualifie pas le bac de véhicule ou d'ouvrage
public avant de se prononcer sur le droit applicable; le juge invoque le fonctionnement défectueux du
service (jugement I.A.R.T. Paternelle Providence op. cit.)

Aussi, en matière contractuelle, il arrive que le juge ne se prononce pas sur la nature du contrat
mais applique le droit administratif (CA, 27 janvier 1969 SATEC c/Etat du Sénégal). D'une manière
générale, le juge se soucie peu de qualifier le contrat.

Au total, on note que la dimension organique est privilégiée dans la recherche du champ
d'application du droit administratif par le juge sénégalais aussi bien dans l'application globale que dans
l'application analytique de la distinction gestion publique-gestion privée.

Cela a en principe comme conséquence l'extension du champ d'application du droit administratif,


ce droit étant conçu comme le droit des personnes publiques.

Mais il faut signaler que dans certains cas de responsabilité de la puissance publique, le juge
applique le droit privé en reprenant les solutions françaises. Il en est ainsi :

- du contentieux des dommages causés par les véhicules administratifs (articles 147 du C.O.A)
92

- du contentieux des dommages causés par les membres de l'enseignement public (CS 28 mai
1980 Demba Baïdy Gaye, RIPAS n°9 janvier-mars 1984, p 37).

- du contentieux de la responsabilité des communes du fait des attroupements(articles 214 à


216 du C.A.C.)

* On peut discuter de la question de savoir si le juge sénégalais à l'instar de son homologue


français applique le droit privé à la voie de fait.

La voie de fait est l'acte de l'administration qui porte atteinte au droit de propriété ou à une liberté
fondamentale, une atteinte si grave qu'il perd son caractère administratif et relève du contrôle exclusif du
juge judiciaire. Celui-ci peut faire cesser la voie de fait en adressant des injonctions à l'administration et
réparer les conséquences dommageables de cette voie de fait. Cette solution s'explique par deux idées :
d'abord la dénaturation de l'acte constitutif de voie de fait qui ne constitue plus un acte administratif
couvert par le principe de la séparation des autorités judiciaires et administratives (TC 8 avril 1935,
Action française, GAJA n° 55); ensuite le principe selon lequel le juge judiciaire est le gardien de la
propriété privée et de la liberté individuelle. Il faut signaler que le juge judiciaire est aussi compétent en
cas d'emprise irrégulière c'est-à-dire en cas d'atteinte irrégulière à la propriété privée immobilière. Il est
seul compétent pour réparer les conséquences dommageables de l'emprise. En revanche, c'est le juge
administratif qui est compétent pour constater l'irrégularité de l'emprise (TC 19 mars 1949, Société Hôtel
du Vieux Beffroi et Société Rivoli-Sébastopol GAJA n°73).

Au Sénégal, du fait de l'absence de dualité de juridiction à la base, la constatation et la réparation


de l'irrégularité de l'acte ou de l'opération administrative incombe au juge de droit commun. La question
est de savoir quel droit le juge va appliquer au litige en cas de voie de fait ou d'emprise irrégulière.
Autrement dit, la voie de fait fait-elle ou non partie de la matière administrative? Le juge sénégalais
semble rattacher la voie de fait à la matière administrative en liant la procédure au fond (voir TPI de
Dakar, 17 mars 1982, Madame DIAW c/ Commune de Dakar; TR de Dakar 23 juillet 1986 Modou DIOP;
17 octobre 1986 Dieynaba DIALLO; 12 novembre 1986 Aminata TANDINE inédits) mais il ne s'est pas
prononcé au fond et n'a pas précisé de manière claire que la voie de fait partie de la matière administrative.
C'est pourquoi l'interrogation demeure.

Pour aller plus loin, voir :

- B. KANTE, Unité de juridiction et droit administratif l’exemple du Sénégal, thèse Orléans,


1983, pp. 128-137 et 154-198.

- Nd. M. DIAGNE, Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais,
thèse Dakar, 1995, pp. 65-93.
93

ANNEXE VII

1 - JEAN RIVERO, L'ADMINISTRATION ET LE DROIT


revue internationale des sciences administratives

Les rapports de l'administration et du droit ont été, initialement, et demeurant encore pour une
large part, des rapports de subordination. l'administration, longtemps maîtresse de ses actes, doit les
insérer dans le cadre tracé par la légalité. Elle doit réparer les dommages qu'elle cause. elle a perdu la
transcendance qu'elle tenait du Souverain, dont elle était le bras. Désormais, si elle s'écarte de la règle,
l'administré peut lui opposer, devant un juge, son droit, où même le Droit.

C'est l'idéologie libérale, et la volonté de protéger l'individu contre l'arbitraire du pouvoir, qui
sont à l'origine de cette transformation. Mais elle a dépassé la sphère géographique du monde libéral. Le
primat de la légalité socialiste s'impose aux administrations des pays de l'Est, et la présence du procureur
à chacun des échelons de la hiérarchie des collectivités soviétiques est le symbole de leur soumission au
droit. Quant aux régimes autoritaires qui prolifèrent sur les divers continents, si largement qu'ils
pratiquent l'arbitraire, on n'en connaît guère qui fassent la théorie de leur pratique, et affirment les vertus
d'une administration libérée des contraintes du droit;

Cette quasi unanimité ne doit pas faire illusion : la soumission de l'administration, au droit est
récente, et fragile. Si large que soit, dans le monde contemporain, l'accord qui s'établit sur le principe de
cette soumission, le temps qu'il lui a fallu pour s'imposer suffit à montrer qu'il ne va pas de soi, et mérite
réflexion. Le principe d'autre part, peut être entendu de façon plus ou moins rigoureuse : la soumission au
droit peut respecter la spécificité du rôle de l'administration dans la vie nationale, et c'est alors à un droit
fait à sa mesure qu'elle devra se plier. Mais on peut lui refuser cette spécificité, et la soumettre au même
droit que les simples particuliers.

Dans un cas comme dans l'autre, avec plus ou moins de rigueur, on reste dans la ligne initiale et
traditionnelle de la subordination de l'administration au droit. Mais à leurs relations, il y a un autre as-
94

pect, moins souvent mis en relief. La Grèce vaincue a conquis son farouche vainqueur, l'administration,
soumise au Droit, a réussi, dans une large mesure, à mettre le droit à son service, et à tirer une force
nouvelle du procédé destiné à réduire son autorité.

La rencontre de l'administration et du droit, phénomène caractéristique des Etats contemporains


pose donc une multitude de problèmes, qu'il s'agisse de son principe (I), de ses modalités (II), ou de son
incidence sur le pouvoir administratif (III). On ne peut, sur ces trois vastes thèmes, que hasarder quelques
réflexions.
I
La soumission de l'administration au droit ne se présente pas dans les mêmes termes selon, qu'on
l'envisage au point de vue des structures administratives, ou de l'action de l'administration.

Un droit administratif <<organisationnel>>, pour reprendre une formule de Marcel Prélot,


répond à une sorte de nécessité, qui s'est manifestée de longue date. Pour déterminer, face au Souverain,
les prérogatives des corps et des communautés, des actes juridiques contrats, ou chartes octroyées sont
indispensables. de même, un acte est nécessaire pour fonder l'autorité de l'agent qui, dans tel domaine
d'activité ou dans telle partie du territoire, agit au nom du souverain. Sous des formes très diverses selon
les temps et les civilisations, l'existence de règles juridiques, écrites ou coutumières, définissant, en tout
ou en partie, les structures des organes par lesquels agit le Souverain, et celles des collectivités
territoriales, professionnelles, religieuses, constitue la plus ancienne manifestation d'un droit de
l'administration.

La soumission de l'action administrative à la règle de droit soulevait de bien autres problèmes :


entre l'une et l'autre, en effet, il semble y avoir, a priori, une incompatibilité fondamentale, si bien qu'on a
pu voir une sorte de paradoxe dans la notion même d'un droit applicable à l'administration. Le fondement
du pouvoir administratif, son objet, sa finalité, paraissent faire obstacle à toute limitation par la règle
juridique. Le pouvoir de l'administration d'Etat trouve son fondement initial dans l'autorité du Souverain,
et le Souverain, par définition, échappe à la règle, puisqu'elle procède de lui. a l'origine de toute
administration publique, il y a le bon plaisir du Prince. Les révolutions américaine et française du
XVIIIème siècle ont certes rompu avec cette tradition : la séparation des pouvoirs, la souveraineté de la
loi, réduisent l'administration à une fonction subordonnée, le fondement de son action, c'est, désormais,
l'exécution des lois. Le principe de légalité s'impose à tous les Etats qui se réclament du Rechtstaat. Mais
entre la reconnaissance du principe et sa traduction dans la réalité, la survivance de la tradition
originelle multipliera les obstacles, soustrayant à l'emprise du droit de larges secteurs de l'action
administrative. The king can do no wrong, <<le propre de la souveraineté est de s'imposer sans
compensation>> : pour que ces formules cessent de faire obstacle à la reconnaissance de la respon-
sabilité de l'administration pour les dommages qu'elle cause, il faudra attendre 1883 en France, 1922 en
Belgique, 1946 en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. Sur le terrain du contrôle de légalité des actes
administratifs, la résistance de l'ancienne souveraineté s'affirme dans les théories de l'acte de gouverne-
ment, dans la soustraction - fréquente en Afrique et en Amérique latine - des règlements émanants du chef
de l'Etat à tout contrôle juridictionnel, et surtout dans la marge de pouvoir discrétionnaire que le juge
ménage à l'administration.

Soumettre au droit l'acte administratif, reflet de la volonté du souverain, était presque une
gageure. Soumettre à la règle juridique l'activité de l'administration peut sembler paradoxal : entre l'une
et l'autre, une sorte d'incompatibilité se révèle. Sans doute, l'administration, dès qu'elle prend une
certaine ampleur, ne peut guère se passer de règles : la nécessité de maintenir des agents subalternes
dans la ligne voulue au sommet des hiérarchies, le souci de la cohérence et de l'efficacité de l'action,
imposent des réglementations. Mais elles demeurent purement internes, inconnues des administrés, qui ne
peuvent s'en prévaloir, obligatoires pour les seuls agents dans leurs relations avec leurs supérieurs,
toujours susceptibles de dérogation si, dans un cas d'espèce, l'auteur de la règle juge bon de l'écarter.
C'est l'Etat de police. il se survit aujourd'hui dans la masse des instructions et circulaires dont les chefs de
service, en tous pays, sont prodigues, et qui n'ont pas de place dans l'ordonnancement juridique. La règle
95

de droit, à l'inverse, lie l'administration, et limite la liberté de ses décisions. Or celles-ci, pour être
efficaces, doivent s'adapter aux données concrètes, qui changent avec chaque espèce.

Une activité tout entière orientée vers la solution de problèmes situés dans le temps et dans
l'espace, peut-elle se plier à une norme abstraite par nature ? La souplesse que requiert l'action peut-elle
s’accommoder de la rigidité inhérente à la règle ? Sa généralité est-elle compatible avec la diversité des
cas à traiter ? Aujourd'hui encore, la réticence de nombre d'administrateurs à l'égard de la règle de droit
procède non d'une survivance dans leur esprit de la vieille souveraineté, mais du sentiment que le respect
du droit est incompatible avec les impératifs de l'action.

Incompatibilité qui s'aggrave encore lorsqu'on considère la finalité de l'action administrative.


Face à l'administré, l'administrateur a conscience d'être le serviteur de l'intérêt public. C'est la
collectivité tout entière qu'il a mission de défendre dans le secteur qui lui est confié. Or, la soumission au
droit l'oblige à prendre en considération les intérêts privés. Elle ralentit son action, dresse des obstacles
sur sa route, compromet, au bénéfice des particuliers, la poursuite de l'intérêt général. Lorsque celui-ci se
confond, dans l'esprit du fonctionnaire technique, avec la réalisation du projet dont, fort de sa science, il
pense qu'il apporte au problème posé la seule solution rationnelle, les entraves que le respect du droit
peut mettre à son action lui apparaissent plus intolérables encore.

Il a pourtant fini par s'imposer. Quelles que soient les résistances larvées auxquelles elle se
heurte encore, la soumission de l'administration au droit a acquis valeur de principe, et nul ne la récuse
ouvertement. C'est qu'il n'y a pas d'autre alternative à cette soumission que le règne de l'arbitraire. Or il
n'est plus possible aujourd'hui, tant pour des raisons idéologiques qu'en raison de nécessités concrètes, de
faire l'apologie de l'arbitraire et de l'ériger en méthode d'action, même s'il est présenté comme reflétant
non le bon plaisir, mais le résultat d'une démarche rationnelle et scientifique.

Les motifs idéologiques sont propres aux Etats libéraux. la liberté, qu'il entendent assurer à leurs
ressortissants, suppose la prévisibilité des effets de la décision prise : il n'y a pas de choix libre lorsque
les conséquences de l'acte envisagé demeurent inconnaissables.

Or, l'arbitraire administratif exclut la prévisibilité. Il maintient dans la vie sociale un élément
d'insécurité imputable à l'Etat alors que cet Etat se donne pour mission d'assurer entre particuliers la
sécurité qui seule permet à la liberté de s'épanouir. L'Etat libéral se mettrait en contradiction avec lui-
même s'il maintenait dans l'insécurité inhérente à l'arbitraire ceux qui entrent en rapport avec lui.

Contre l'arbitraire se dressent, d'autre part, la transformation et l'extension des tâches


administratives. A partir du moment où l'évolution scientifique et technique contraint l'administration à
prendre en mains des activités dont le but est, non plus l'intérêt diffus de la collectivité - défense, police,
diplomatie - mais la fourniture de prestations individualisées, le statut du particulier face à
l'administration se transforme. Il était un administré, soumis à l'autorité des agents publics, il devient
usager. Entre le service et lui, une relation synallagmatique se noue : il est créancier de la prestation,
débiteur de la redevance correspondante. Le droit seul peut organiser cette relation. La nature de ces
services, d'autre part, joue dans le même sens : plus large est la part qui leur revient dans les infras-
tructures de la vie nationale - transports, énergie, crédit - plus leur régularité devient une nécessité
sociale. L'arbitraire est incompatible avec le fonctionnement des services qui assurent les assises de la vie
collective.

Ainsi a pu s'affirmer, en dépit des résistances qu'il soulevait, le principe de la soumission s'est
manifestée sur trois terrains : la procédure d'élaboration des décisions, les règles de fond qui les
régissent, la responsabilité pour les dommages causés par l'administration. Mais, chose curieuse, ces
trois aspects d'un même phénomène ont connu, selon les pays, des développements très divers. la France,
qui a consacré la première le principe de la responsabilité, et qui a vu, dès la fin du siècle dernier, le
Conseil d'Etat imposer au pouvoir discrétionnaire des limitations de plus en plus strictes, n'a attaché
qu'une faible importance à la procédure des décisions et aux garanties préalables qu'apporte sa sou-
96

mission au droit. A l'inverse, la réglementation précise de la procédure est la préoccupation commune,


depuis quelques années, de pays apparemment aussi éloignés les uns des autres que les démocraties
populaires européennes, les États-Unis ou l'Allemagne fédérale. On pourrait multiplier ces exemples. Ils
montrent que le principe est susceptible d'interprétations diverses, selon l'aspect de l'activité
administrative auquel on l'applique en priorité. Mais ce n'est qu'un des problèmes que pose son
application. Beaucoup plus importante est la détermination du droit qui va régir l'administration.
II
Soumission de l'administration au droit, sans doute ; mais à quel droit ? c'est le grand débat qui
divise les pays de common law et les pays relevant du système romano-germanique, au sein duquel la
France, pour des raisons historiques, a joué, du point de vue du droit administratif, un rôle moteur.

La tradition anglo-saxonne pousse jusqu'au bout la logique de la soumission de l'administration


au droit. Le droit est un : c'est la common law, dont le juge est à ,la fois le maître et le serviteur. Sou-
mettre l'administration au droit, c'est dons l’assujettir au respect de la common law et au contrôle du
juge, comme y sont assujettis les particuliers.

Les Etats continentaux, et d'abord la France, refusent cette logique. L'administration peut bien
s’accommoder de la soumission au droit. Mais, gardienne de l'intérêt général, elle doit, pour le faire
prévaloir sur la résistance des intérêts privés, conserver les prérogatives inhérentes à la puissance
publique. Le droit commun, droit des rapports entre volontés égales, n'est pas adapté aux relations néces-
sairement inégalitaires des particuliers avec l'administration. Le seul droit susceptible de limiter
utilement la puissance publique doit procéder, non de sa négation, mais de sa reconnaissance. En France,
ce postulat quasi instinctif a été servi par le développement, à côté de l'ordre judiciaire, de la juridiction
administrative. L'autonomie du juge administratif à l'égard du juge judiciaire s'est répercutée sur le fond
du droit : elle a aboutit à la création jurisprudentielle d'un droit administratif autonome par rapport au
droit privé.

Unité ou dualité du droit et du juge, les deux solutions ont été longtemps présentées comme
irréductibles l'une à l'autre. Le modèle anglais, le modèle français étaient considérés, par les juristes des
deux pays, comme radicalement opposés, et sans doute l'ont-ils été; mais il est permis de douter que cette
opposition conserve aujourd'hui sa rigueur, et cela pour deux sortes de raisons.

Ceux qui présentent comme irréductibles les deux modèles opposées - dualité française, unité
britannique, tant du droit que du juge oublient que, de l'un à l'autre, une gamme de solutions
intermédiaires fait transition, de telle sorte que la frontière qui est censée les séparer se dilue dans une
zone incertaine. La dualité des droits et l'autonomie du droit administratif peuvent aller de pair avec
l'unité de juridiction. l'Amérique Latine en fournit de nombreux exemples : la plupart de ses Etats ont
emprunté au système anglo-saxon, par l'intermédiaire des États-Unis, l'unité de juridiction, mais à
l'Europe continentale l'autonomie du droit administratif. Il en va de même pour les Etats qui, selon le
modèle espagnol, conjuguent l'unité de juridiction avec la spécialisation des formations chargées du
contentieux administratif, solution fréquente dans les Etats africains issus de la décolonisation française.
Dans les pays intégralement dualistes, d'autre part, de larges secteurs de l'action administrative peuvent
être abandonnés au droit commun et au juge judiciaire : c'est le cas pour la responsabilité de la
puissance publique en Belgique, en Italie, et en Allemagne où la matière est traitée dans le BgB.

De plus, et surtout, entre les deux prototypes eux-mêmes, l'évolution semble bien réduire
progressivement les oppositions sur le terrain du fond du droit. En France, le droit privé, qui a toujours
régi certains secteurs de la vie administrative comme par exemple la gestion du domaine privé, étend son
empire au fur et à mesure que se développent les activités publiques dans le secteur industriel et
commercial. A tel point que nombre d'auteurs, au vu de l'importance du champ de l'action administrative
couvert par le droit privé, refusent de réserver l'appellation <<droit administratif>> aux seules règles
dérogatoires au droit commun, et proposent de l'étendre à toutes celles auxquelles l'action administrative
est soumise, qu'elles aient leur source dans le Code civil ou dans la jurisprudence du Conseil d'Etat.
97

En Grande-Bretagne, la notion d'administrative law, depuis qu'elle a acquis droit de cité, n'a
cessé de s'enrichir. Mais à l'inverse de ce qui s'est passé en France, où c'est la jurisprudence qui a affran-
chi l'action administrative de l'autorité du code civil, c'est la règle écrite qui a multiplié au profit de
l'administration les dérogations à la common law. Les Statutes, oeuvres d'une majorité parlementaire
docile en vertu de la solidarité de parti aux vœux du gouvernement, et surtout les actes pris dans le cadre
de la législation déléguée, qui émanent en fait des administrateur eux-mêmes, accordent aux autorités
publiques les pouvoirs qu'elles jugent indispensables à l'accomplissement des tâches d'un Etat dont la
pénétration dans la vie nationale ne cesse de s'étendre. La notion de puissance publique, depuis que les
prérogatives de la Couronne ne sont plus qu'une survivance demeure étrangère au droit anglais. mais on
peut se demander si la réalité de la puissance publique n'est pas, d'ores et déjà, largement présente dans
la vie administrative. Le postulat de l'égalité entre administration et particuliers, fondement de l'unité du
droit, cède, en pratique, au fur et à mesure que les textes reconnaissent à celle-ci des pouvoirs dont
l'équivalent n'existe pas dans les rapports privés. Quant à l'unité de juridiction, elle reste profondément
inscrite dans la tradition britannique, et les projets de transposition Outre-Manche d'un Conseil d'Etat
d'inspiration française sont restés sans échos. mais depuis quelques années la High Court et la Chambre
des Lords ont reserré leur contrôle sur les actes administratifs, et cet <<activisme du juge>> retrouve
certaines des normes de jugement utilisées par les juges administratifs du Continent.

Si bien, qu'au total, il n'est pas paradoxal d'avancer que le dilemme traditionnel - unité ou dualité
du droit et du juge - est en train de s'estomper, l'action administrative, dans la plupart des Etats, relevant
tantôt du droit commun, tantôt d'un droit qui lui est propre, et qui repose sur la reconnaissance et la
limitation, au profit de l'administration, des prérogatives nécessaires à l'accomplissement des tâches que
les sociétés contemporaines mettent à sa charge.

D'autres facteurs jouent dans le même sens unificateur. l'un est ancien : les phénomènes
d'importation, par un Etat, des institutions ou des règles élaborées par un autre, sont, en droit
administratif, plus fréquents encore que dans les autres branches du droit. or, le développement des
relations internationales, les contacts de plus en plus fréquents entre les administrateurs et entre les
juristes des divers pays, les progrès de la recherche comparative en droit administratif et en science
administrative multiplient ces échanges : la diffusion à travers le monde entier de l'institution de
l'Ombudsman, longtemps propre à la seule Suède, illustre de façon spectaculaire ce facteur d'uniformisa-
tion. il en est un second. La plupart des problèmes auxquels sont affrontées les administrations modernes,
quelles que soient les données propres à chaque Etat, sont commandés par des facteurs scientifiques et
techniques qui ne changent pas d'un pays à l'autre ; qu'il s'agisse de la santé publique, de la protection de
l'environnement, ou même de l'urbanisme, les réglementations, par la force des choses, partent des mêmes
bases et mettent en œuvre les mêmes moyens.

Enfin, le développement des administrations internationales tend à proposer à tous les États
qu'elles groupent, des modèles administratifs qui peuvent, en inspirant les droits nationaux, les infléchir
dans le même sens. La Communauté Économique Européenne, notamment, est sans doute appelée à
rapprocher les une des autres les droits administratifs des États qui la composent.
III
La soumission de l'administration au Droit a coïncidé, dans le temps, avec une extension
croissante des tâches administratives. Coïncidence qui peut sembler paradoxale : des tâches accrues
n'appelaient- elles pas des pouvoirs renforcés ? Le paradoxe, on l'a vu, n'est qu'apparent : toutes celles
des activités administratives qui intéressaient les infrastructures de la vie économique et sociale, toutes
celles qui impliquaient avec des particuliers une relation directe de fournisseur à usager ne pouvaient
s’accommoder de l'arbitraire. Acceptable lorsqu'il ne se manifeste que dans des secteurs limités et
n'affecte pas l'existence quotidienne, l'arbitraire, s'il menace toutes celles des activités des citoyens qui
impliquent un rapport avec l'administration, c'est-à-dire la majeure partie de leur existence, risque
d'engendrer le chaos pur et simple. Créateur d'ordre, le droit devenait indispensable au fonctionnement
d'une administration omniprésente.
98

A se plier à la règle juridique, l'administration, a gagné en cohérence. A-t-elle perdu en autorité


? On présente normalement la soumission de l'administration au droit comme une restriction de son
pouvoir. Et il est vrai que l'administré peut y trouver la sécurité que lui refusait l'arbitraire. mais
l'administration y gagne peut-être plus qu'elle n'y perd.

Elle y gagne d'abord dans la mesure où, en se soumettant à la règle, elle peut se fonder sur elle.
Sa décision, en se réclamant du droit, acquiert une légitimité qui décourage la contestation. Le comman-
dement du pouvoir, lorsqu'il s'appuie sur la loi, se transforme en une obligation juridique, éventuellement
assortie de la sanction pénale : entre les mains de l'administration, c'est une arme plus efficace que le bon
plaisir. De plus, l'application de la règle la dispense d'avoir, dans chaque cas d'espèce, à peser les pour et
les contre et à justifier sa décision : retranchée derrière la loi, elle se rend invulnérable, en même temps
qu'elle allège sa tâche.
Il y a plus. Dans l'esprit des libéraux, la soumission de l'administration au droit signifiait sa
soumission à une volonté étrangère à la sienne. L'Exécutif, dont relève l'administration, applique le droit,
mais n'a aucune part à sa création. Cette exclusion, dans les pays anglo-saxons, résultait à la fois du
caractère jurisprudentiel de la common law, et du monopole reconnu au Parlement en matière d’édition
de règles juridiques. Sur le Continent, la tradition de 1789 réservait au législateur l'essentiel du pouvoir
de statuer par voie générale. A partir de ces données, la soumission de l'administration au droit -
soumission à la loi élaborée par le Parlement, ou à la règle jurisprudentielle - ne pouvait qu'être
limitative de sa liberté d'action, comme tout comportement imposé par une volonté étrangère.

Tout change si l'administration participe à l'élaboration de la règle. Si le droit auquel elle est
soumise est le reflet de sa volonté, il y a de fortes chances pour qu'il ne lui impose pas des contraintes
trop rigides, et pour qu'il se soucie davantage des nécessités de son action que de la sécurité des
administrés. A la limite, l'administration, en s'assurant la maîtrise du droit, met au service de sa volonté
de puissance la règle qui devait restreindre son pouvoir.

Or, cette conquête par l'administration du droit auquel elle se trouve assujettie se rencontre
aujourd'hui dans un grand nombre de pays. Le développement du pouvoir réglementaire est, sous des
formes diverses, un phénomène quasi universel, conséquence inéluctable de la disproportion entre le
besoin de règles générales nées du développement des activités étatiques et les possibilités limitées de
production auxquelles la procédure traditionnelle d'élaboration de la loi condamne les assemblées
légiférantes. Dans la plupart des pays de l'Est, mise à part peut-être la Pologne, le rôle des assemblées est
réduit, et l'essentiel du pouvoir normatif leur échappe. En Grande-Bretagne, la législation déléguée est
l’œuvre de l'exécutif. Aux États-Unis, le pouvoir de réglementation des grandes commissions fédérales va
dans le même sens. En France, si la combinaison des articles 34 et 37 de la Constitution de 1958 n'a pas,
contrairement à ce qu'on avait pu penser initialement, transféré au Gouvernement la majeure partie du
pouvoir normatif, il n'en reste pas moins que l'abondance de la production réglementaire ne cesse de
croître. Bien plus : la plupart des lois ne peuvent entrer en vigueur avant que soient pris les règlements
destinés à en préciser les modalités d'application ; en en retardant l'élaboration, l'Exécutif peut tenir en
suspens la décision du législateur.

Certes, c'est à des autorités gouvernementales que les diverses constitutions attribuent le pouvoir
normatif. Mais qu'on ne s'y trompe pas ! Ce n'est ni le chef de l’État, ni le chef du gouvernement, ni même
le ministre, ni aucun des organes constitutionnels investis par les textes qui exercent, en fait, le pouvoir
dont ils sont titulaires. Un ministre a trop à faire pour trouver le temps de rédiger un règlement. C'est à
ses bureaux que revient la tâche de déterminer le contenu de l'acte qui recevra sa signature. Certes, il
faudrait nuancer, selon les régimes, selon la solidité du Corps administratif, selon la place qu'occupe
dans l’État le parti dominant, et à fortiori le parti unique, selon les hommes aussi. Mais, ces nuances
faites, il reste que l'extension du pouvoir réglementaire profite essentiellement à l’administration, et lui
confère un rôle essentiel dans l'élaboration de la règle.

On dira que la loi, du moins, lui échappe, et continue à l'assujettir à une volonté étrangère. Mais
dans les États où l'Exécutif n'est pas exclu de l'initiative des lois, et où la majorité parlementaire est
99

solidaire du gouvernement, la plupart des textes sont proposés par celui-ci, et sont aisément adoptés. Or,
là encore, le projet gouvernemental dont l'Assemblée fera une loi est bien souvent le fruit d'une
élaboration bureaucratique. La loi elle-même, dans ces cas - et ils ne sont pas rares - reflète, en
définitive, les options et les préoccupations des administrateurs.

Par ces différentes voies, la relation que le libéralisme entendait établir entre l'administration et
le droit se renverse : soumise au droit, l'administration procède à une sorte de reconquête ; en
s’assujettissant la règle par laquelle on a pensé l'assujettir, en la modelant en fonction des impératifs de
son action, elle tire, de ce qui devait réduire son pouvoir, un surcroît de puissance.
IV
Le droit est-il, pour l'administration, une limite ou un instrument ? Au terme de ces
développements, il apparaît que la réponse à cette question est fonction de l'origine de la règle.
La loi, lorsqu'elle reflète authentiquement la volonté de la majorité du pays, les principes
fondamentaux dégagés par le juge et l'ensemble du droit jurisprudentiel qu'il édifie, conservent leur
fonction originelle de protection du particulier par une limitation pondérée de l'arbitraire administratif.
Le droit que l'administration élabore ou inspire, au contraire, se réduit à une réglementation qui tend à
renforcer l'autorité du pouvoir administratif sur les particuliers.

Mais la renforce-t-elle vraiment ? Le pouvoir administratif, comme le pouvoir politique, n'est fort
et efficace que s'il est accepté. La prolifération des règlements, leur technicité, leur complexité bu-
reaucratique, ne facilitent pas cette acceptation. Elles suscitent l'irritation et le mépris d'une règle jugé
abusive. C'est peut-être en s'assujettissant au Droit, et non en se servant de lui, que l'administration a le
plus de chances d'obtenir de la masse des administrés l'adhésion sans laquelle il n'est pas d'autorité
véritable.

DEUXIEME PARTIE

LE CONTROLE DE L'ADMINISTRATION
100

Le principe de la soumission de l'action administrative à la légalité constitue le fondement même


du régime administratif.

Le principe serait ineffectif si cette action n'était contrôlée. En effet, le contrôle de l'administration
est une nécessité dans un État de droit. Il est nécessaire pour :

- assurer le respect des ordres et directives imposés par les supérieurs hiérarchiques ;

- assurer le bon fonctionnement interne de l'administration;

- protéger les administrés contre les erreurs, empiétements injustices ou excès possibles de
l'administration. Il s'agit d'une protection contre l'arbitraire de l'administration.

Ce contrôle a au moins trois finalités :

1ère finalité : la recherche de l'efficacité de l'action administrative considérée comme un


instrument du pouvoir. Le contrôle s'exerce ainsi dans l'intérêt des responsables politiques et
administratifs.

2ème finalité : le contrôle s'exerce dans l'intérêt de la protection des droits des administrés.

3ème finalité : le contrôle s'exerce dans l'intérêt du respect de la légalité elle-même.

Il y a diverses formes de contrôle que l'on pourrait regrouper en deux grands groupes : un contrôle
non juridictionnel (politique et administratif) et un contrôle juridictionnel.

TITRE I. : LES CONTROLES NON JURIDICTIONNELS

Il peut s'agir :

- d'un contrôle politique qui doit permettre de vérifier l'adéquation de l'activité administrative
aux normes fondamentales fixées par le pouvoir politique.

Ce contrôle est exercé par les autorités qui détiennent directement ou indirectement la
souveraineté : le parlement et le Président de la République.

Ce contrôle concerne davantage le droit constitutionnel.

- d'un contrôle administratif c'est-à-dire interne à l'appareil administratif chargé d'assurer


l’efficacité de son action.

Le contrôle administratif peut être exercé à l'initiative de l'administration : il s'agit du contrôle


hiérarchique, du contrôle de tutelle (cf. infra), d'une part et d'autre part du contrôle administratif et
financier exercé par des organes d'inspection comme l'Inspection Générale d’État (I.G.E.) ou le Contrôle
financier (ce type de contrôle intéresse plutôt la Science administrative).

Il y a d'un autre côté le contrôle administratif exercé à l'initiative des particuliers lorsque ceux-ci
introduisent des recours administratifs.

- d’un contrôle exercé par des organes de régulation indépendants comme le Médiateur de
la République.

Les développements qui vont suivre seront consacrés :


101

- d'abord aux recours administratifs


- ensuite aux recours au Médiateur de la République;

CHAPITRE I :- LES RECOURS ADMINISTRATIFS

On peut définir le recours administratif comme un recours adressé à un administrateur actif


statuant en tant que tel c'est-à-dire au moyen d'un acte administratif.

On peut procéder à une classification des différents recours administratifs en fonction de l'autorité
administrative saisie. On aboutit alors à trois types de recours administratifs.

D'abord, les recours administratifs gracieux. Ce sont des recours adressés à l'auteur de l'acte liti-
gieux ou à l'autorité qui a compétence pour résoudre le litige.

Ensuite, les recours administratifs hiérarchiques. Ce sont des recours adressés à l'autorité
administrative hiérarchiquement supérieure à l'auteur de l'acte litigieux.

Enfin, les recours administratifs de tutelle. Il s'agit de recours adressés à l'autorité administrative
ayant pouvoir de surveillance sur l'auteur de l'acte litigieux.

SECTION I :LES TRAITS CARACTERISTIQUES DES RECOURS ADMINISTRATIFS

Deux traits permettent de caractériser de façon générale les recours administratifs.

C'est d'abord leur caractère général et ensuite leur procédure non formaliste.

Paragraphe 1 : Le caractère général des recours administratifs

Le recours administratif est reconnu au profit des particuliers par la jurisprudence même dans les
cas où aucun texte ne le prévoit. C'est donc un recours de droit commun (Conseil d’État, 30 juin 1950,
Queralt, Rec 413, S 1951. III. 85, note Auby).

Ce premier trait de caractère appelle deux observations :

- Le recours administratif se distingue des autres demandes adressées à l'administration


notamment celles qui tendent à lier le contentieux (décision préalable).

- Il peut être prévu expressément par des textes, il est alors entièrement réglementé par les
textes en question. Il peut même être rendu obligatoire avant tout recours contentieux.

Paragraphe 2 : Une procédure non formaliste

En principe l'exercice du recours administratif n'est pas réglementé. Et dans les cas où cette
réglementation existe, elle exige des conditions très souples. Ainsi par exemple, du point de vue du
demandeur, aucune condition particulière n'est exigée, ni pour son intérêt ni pour sa capacité.

En ce qui concerne les actes, ils peuvent tous faire l'objet de recours administratifs. S'agissant de
la forme du recours, aucune condition particulière n'est exigée sauf lorsqu'il doit être adressé à une autorité
administrative ayant un pouvoir sur l'acte litigieux.
102

En ce qui concerne le délai, le recours administratif n'obéit en principe à aucune condition


spéciale. Mais lorsque le demandeur a l'intention de placer le litige sur le terrain contentieux, il devra
introduire son recours administratif dans le délai du recours juridictionnel.

Le particulier peut invoquer toute sorte de moyens à l'appui du recours administratif : des moyens
juridiques, des moyens d'opportunité et même tirés de la morale.

Ces traits caractéristiques permettent de distinguer les recours administratifs des recours
contentieux. Cependant, il peut exister une certaine complémentarité entre ces deux types de recours.

SECTION II : LES EFFETS JURIDIQUES DES RECOURS ADMINISTRATIFS.

L'introduction d'un recours administratif entraîne essentiellement deux effets juridiques. Le


premier c'est l'obligation pour l'autorité administrative d'examiner la demande. Le deuxième, c'est la
prorogation du délai du recours contentieux lorsque certaines conditions sont remplies.

Paragraphe 1 : L'examen de la demande de l'autorité administrative

Traditionnellement, il n'existait pas d'obligation pour l'administration de répondre à un recours


administratif et lorsqu'elle répondait, elle n'était pas tenue de se fonder sur des motifs d'ordre juridique.

Ce principe de base a connu quelques dérogations qui correspondent à des hypothèses


d'obligation pour l'administration de se prononcer dans certains cas.

C'est ainsi que la jurisprudence fait obligation au supérieur hiérarchique d'examiner les demandes
administratives. Son refus, est qualifié d'incompétence négative (Conseil d'Etat, 30 juin 1950, Queralt. op.
cit.). Mais le décret français du 28 novembre 1983, prévoit d'autres exceptions.

Il faut signaler que lorsque l'autorité administrative examine la demande, elle peut se prononcer
en opportunité.

Paragraphe 2 : La prorogation du délai du recours contentieux

Recours administratif et recours contentieux sont en principe indépendants. Cela signifie qu'un
administré peut utiliser l'une ou l'autre de ces deux voies. Mais lorsque le juge est saisi, la réponse de
l'autorité administrative reste sans effet sur celle du juge sauf lorsque l'administration rapporte la décision
litigieuse. Dans ce cas en effet, le juge rendra une décision de non-lieu à statuer.

Mais lorsque le juge rend sa décision avant que l'autorité administrative ne se prononce, cette
dernière ne peut plus entrer en contradiction avec l'autorité de la chose jugée. L'exercice d'un recours
administratif proroge le délai du recours contentieux s'il est lui-même intenté dans le délai de deux mois.
La prorogation ne peut jouer qu'une seule fois. Voir CE 27 octobre 1993 Sidy Mohamed DIOP, Bull. n° 1
p. 15.

Le recours administratif peut également servir de préalable et de complément au recours


contentieux dans deux cas :

- la première hypothèse c'est lorsqu'il s'agit de respecter la règle de la décision préalable. Selon,
cette règle, le juge ne peut intervenir que sur un litige. Or, le litige ne peut être que le résultat
d'une décision. Le particulier devra donc provoquer cette décision par un recours
administratif avant de saisir le juge.

- La deuxième hypothèse c'est lorsqu'il s'agit de respecter la règle du recours administratif


préalable. Dans certains cas, le particulier peut adresser un recours à l'autorité administrative
103

malgré l'existence d'une décision administrative préalable. Dans d'autres hypothèses, ce


recours administratif constitue une condition de recevabilité du recours contentieux. Il
présente pour le particulier une possibilité d'arrangement qui pourrait éviter les inconvénients
d'un procès. Le recours administratif offre alors une occasion de conciliation. Voir CE 24
nov. Société Ibéro Sénégalaise pour la pêche en Atlantique c/ Etat du Sénégal ; CE 26 avril
1995 Abdoulaye Lô c/ Ministère du Travail.

CE 24 nov. 1993, Sté Ibéro Sénégal pour la pêche en Atlantique c/Etat du Sénégal)

« Le recours hiérarchique contre la décision de l’Inspecteur du Travail introduit au delà de 15


jours doit être déclaré irrecevable. Le Ministre du Travail en confirmant une telle décision a statué de
façon irrégulière et sa décision encourt l’annulation ».

CE 26 avril 1995, Abdoulaye LO c/Min. du Travail

«Le Ministre du Travail ne saurait revenir sur sa décision à la suite d’un recours gracieux. La
décision qu’il prend n’est susceptible que d’un recours pour excès de pouvoir »

CHAPITRE II - LE RECOURS AU MEDIATEUR

La loi n° 91-14 du 11 février 1991 a institué un Médiateur de la République. Selon cette loi, "le
Médiateur de la République sera une autorité indépendante des services administratifs et judiciaires
comme du Parlement"(exposé des motifs).

Cette institution a été créée pour pallier l'insuffisance de la justice administrative, protéger
efficacement les droits et libertés des citoyens et améliorer le fonctionnement de l'administration.

Elle est reprise du droit français (loi du 3 janvier 1973) lui-même inspiré de l'ombudsman des
pays scandinaves. Pour plus de clarté, il convient d'étudier la situation du Médiateur, sa nature juridique,
ses fonctions, la procédure par laquelle on peut le saisir et ses moyens d'action.

SECTION I : LA SITUATION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE, INSTITUTION


INDEPENDANTE.

L'étude de la situation du Médiateur de la République comprend trois aspects : d'abord celle des
règles relatives à son mandat, celle de sa responsabilité et celle des conditions d'exercice de sa fonction.

Paragraphe 1: Les règles relatives au mandat du Médiateur de la République

Le Médiateur de la République est nommé par le Président de la République par décret pour six
ans (article 3 de la loi). Cependant l'autorité de nomination ne peut mettre fin à ses fonctions.

Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de ce délai qu'en cas d'empêchement
constaté en principe par un collectif présidé par le Président du Conseil Constitutionnel et comprenant en
outre le Président du Conseil d'Etat et le Premier Président de la Cour de Cassation (la loi sur le Médiateur
mentionne toujours la Cour Suprême alors que cette juridiction a été supprimée depuis 1992). Le mandat
n'est pas renouvelable.

La fonction de Médiateur est incompatible avec celle de conseiller municipal, rural ou régional. Il
ne peut exercer aucune autre fonction. Ainsi l'indépendance à l'égard de la fonction élective est garantie
par la loi.

Paragraphe 2 : La responsabilité du Médiateur de la République


104

Le Médiateur de la République. n'est responsable ni devant le Parlement, ni devant le


gouvernement. Le statut d'indépendance entraîne une forme d'irresponsabilité. Deux dispositions de la loi
l'établissent :

- d'abord, l'article 1° al.2 qui dispose : "dans l'exercice de ses attributions, il ne reçoit d'instruc-
tion d'aucune autorité" ;

- ensuite, l'article 4 selon lequel : "le Médiateur ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, retenu
ou jugé à l'occasion des opinions qu'il émet ou des actes qu'il accomplit pour l'exercice de sa
mission". Il s'agit là d'une immunité qui couvre le Médiateur dans l’exercice de sa mission".

Ces dispositions visent à garantir l'indépendance du Médiateur.

Paragraphe 3 : Les conditions d'exercice de ses fonctions par le Médiateur de la


République

Le décret n° 91-144 du 12 février 1991 portant application de la loi sur le Médiateur prévoit que
"les crédits nécessaires à l'exercice des fonctions du Médiateur de la République sont inscrits au budget
des services de la Présidence de la République. Ces crédits sont individualisés. Le Médiateur de la
République en est l'administrateur" (article 1).

Le Médiateur de la République peut se faire assister par des collaborateurs au nombre de cinq
qu'il choisit librement : un secrétaire général et quatre chargés de mission ayant rang respectivement de
Directeur de Cabinet et de Conseillers auprès d'un ministre. Selon l'article 16, ils sont choisi parmi les
magistrats et les agents civils et militaires en activité dans la fonction publique. Ils cessent leurs fonctions
en même temps que le Médiateur.

Le traitement du Médiateur de la République et les éléments accessoires de ce traitement sont


calculés par application des règles posés pour le calcul du traitement et des accessoires du traitement du
président du Conseil d'Etat.

SECTION I : LA NATURE JURIDIQUE DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Selon l'article 1er de la loi sénégalaise, le Médiateur est une "autorité indépendante". Cette
disposition ne renseigne pas sur la nature exacte du Médiateur : est-ce une autorité administrative ou pas ?
La réponse à cette question a des implications sur le régime juridique des actes du Médiateur.

Paragraphe 1 : La qualification juridique

Il y a eu en France un débat sur cette question ;

Les termes du débat étaient les suivants :

- est-ce une autorité administrative ?


- est-ce une autorité sui generis?

La doctrine est divisée sur la qualification juridique du Médiateur :

- certains, partant de la séparation des pouvoirs, considèrent que le Médiateur ne peut être
qu'une autorité administrative car ne pouvant être rangé ni dans le pouvoir judiciaire, ni dans
le pouvoir législatif ; il appartient forcément au pouvoir exécutif.
105

- D'autres auteurs refusent cette qualification en invoquant deux arguments : d'abord,


l'indépendance du Médiateur est un obstacle à sa nature d'autorité administrative; il en est de
même également de l'absence de subordination hiérarchique.

Le juge français a tranché la question en décidant que le Médiateur de la République était une
autorité administrative dans l'affaire Retail (CE 10 juillet 1981, D 1981 p. 622 note Y. Gaudemet; RDP
1981 p. 1461 concl. Franc p. 1687 note J.M. Auby ; R. adm. n°208, 1981, p 493 note S. RIALS; AJ 1981
p. 467 chr. F. Tinberghein et B. Lassere ; Rec. p 303).

Selon le juge, "en raison notamment de son mode de nomination, le médiateur à le caractère d'une
autorité administrative".

NB : Cette qualification a été contestée en France par la doctrine et par le Médiateur lui-même. Il en est
de même du Médiateur sénégalais.

Paragraphe 2 : Le régime juridique des décisions du Médiateur de la République

Selon la jurisprudence, les suites que le Médiateur de la République donne aux réclamations dont
il est saisi ne constituent pas des décisions administratives et échappent au contrôle du juge.

C'est ainsi qu'on distingue entre les actes soumis à la censure du juge c’est-à-dire les actes relatifs
au personnel d'une part et les mesures d'ordre intérieur et les actes de Gouvernement d'autre part.

Ainsi au Sénégal les actes découlant des relations du Médiateur avec le Président de la
République sont insusceptibles de recours contentieux.

SECTION III : LES FONCTIONS DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Les fonctions du Médiateur sont étendues mais elles comportent de nombreuses limites

Paragraphe 1 : Étendue des fonctions


Le Médiateur de la République remplit cinq grands fonctions :

- Il reçoit dans certaines conditions des réclamations concernant le fonctionnement de l’État,


des collectivités locales, des établissements publics et de tout autre organisme investi d'une
mission de service public (article 1).

- Il intervient, de différentes manières pour régler les différends correspondant à ces


réclamations. Plus précisément, il incite les services publics à rechercher l'esprit des lois dans
l'application des textes, notamment en cas de conflit avec les citoyens, et à accepter de
prendre en compte l'équité dans leurs relations avec les citoyens d'une manière compatible
avec le respect de la législation et de la réglementation en vigueur (art 2).

- Il contribue à la prévention des conflits par ses propositions d'amélioration des règles et
procédures régissant le service public (article 2).

Paragraphe 2 : Limitation des fonctions

1°°) Le Médiateur de la République ne peut se saisir lui-même d'une affaire. Il doit attendre qu'une
réclamation lui soit adressée (absence de pouvoir d'auto saisine).
106

2°°) La réclamation ne peut concerner, dans leurs relations avec les administrés, que le
fonctionnement des administrations d’État, des collectivités locales, des établissements publics et de tous
autres organismes investis d'une mission de public.

Ainsi, le Médiateur ne peut être saisi de réclamations concernant d'autres organes (par exemple
les organes législatifs, parlementaires ou juridictionnels) ou d'autres personnes que celles visées.

Autrement dit le Médiateur est incompétent pour tout litige concernant :

- des personnes physiques entre elles.


- une personne physique à une personne morale de statut juridique privé.

- une personne physique à une personne morale ou une représentation d'institution de régime
immunitaire international.

- Les réclamations ne peuvent concerner les différends s'élevant entre les administrations et
organismes visés par la loi et leurs agents.

Le Médiateur de la République ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une
juridiction ni remettre en cause le bien-fondé d'un jugement. Il peut cependant faire des recommandations
à l'organisme en cause (article 12). Selon l'article 12 de la loi "le respect des décisions ayant acquis
l'autorité de la chose jugée n'interdit pas au Médiateur de la République de demander à la collectivité
bénéficiaire de renoncer à tout ou partie de ses droits en cas d'iniquité".

SECTION IV : LA PROCEDURE DEVANT LE MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Paragraphe 1 : La réclamation

La réclamation émane d'une personne physique ou morale qui estime, à l'occasion d'une affaire la
concernant, qu'un des organismes visés par la loi n'a pas fonctionné conformément à la mission de service
public qu'il doit assurer.

La réclamation doit être écrite. Elle est recevable sans condition de délai; mais elle ne peut être
examinée que si l'intéressé prouve qu'il a fait les démarches nécessaires auprès des administrations intéres-
sées pour que ses griefs soient examinés.

La réclamation n'interrompt pas les délais de recours notamment devant les juridictions
compétentes mais la saisine de celles-ci ne fait pas obstacle à l'intervention du Médiateur de la République
pour régler amiablement le différend (article 7 al 3).

Il faut souligner que le Président de la République peut également soumettre au Médiateur toute
réclamation de même nature dont il aura été saisi.

Paragraphe 2 : Les pouvoirs du Médiateur de la République saisi d'une réclamation

lorsqu'il est saisi d'une réclamation qui lui parait justifiée, le Médiateur dispose de différents
pouvoirs.

A. Un pouvoir de recommandation

Il peut faire toute recommandation qui lui parait de nature à régler les difficultés dont il est saisi;
107

Il est informé de la suite donnée à sa recommandation. A défaut de réponse satisfaisante dans le


délai qu'il a fixé, il propose au Président de la République de donner à l'autorité toute directive qu'il juge
utile.

B. Un pouvoir de proposition

Il peut également formuler des propositions tendant à améliorer le fonctionnement de


l'organisme concerné.

Il peut également lorsqu'il estime que l'application des dispositions législatives ou réglementaires,
à l'occasion d'une réclamation, aboutit à une iniquité, proposer à l'autorité compétente, toutes mesures qu'il
estime de nature à y remédier, et suggérer les modifications qu'il lui paraît opportun d'apporter à ces
dispositions (article 8).

Ces propositions font l'objet d'un avis dans les délais qu'il fixe de la part des ministres intéressés
et sont soumises, le cas échéant, après avoir été amendée, à la décision du Président de la République pour
la suite à donner.

C. Un pouvoir de provoquer un sanction disciplinaire

Il peut demander à l'autorité compétente d'engager une procédure disciplinaire contre tout agent
responsable d'un manquement grave à ses obligations professionnelles (article 11).

Le cas échéant, il peut saisir d'une plainte la juridiction répressive.

D. La publication d'un rapport

Le Médiateur présente chaque année un rapport au Président de la République dans lequel il


établit son bilan d'activités. Le rapport est publié au Journal officiel.

SECTION V : LES MOYENS D'ACTION DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

En dehors du personnel qui est nommé par lui pour la durée de la mission (article 16), le
Médiateur dispose de différents moyens d'action.

- Tout d'abord, il a le droit d'obtenir que sa tâche soit facilitée par les autorités publiques. Les
ministres et autres autorités doivent à cet effet autoriser leurs agents à répondre aux questions
et éventuellement aux convocations du Médiateur. Ils doivent également charger les corps de
contrôle ou d'inspection d'effectuer les vérifications demandées par lui. Les agents et les
membres des corps de contrôle ou d'inspection sont tenues à y répondre ou d'y déférer.

- Le Médiateur peut également demander au président du Conseil d'Etat, au Président de la


Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises
publiques(CVCCEP) et au chef de l'Inspection Générale d'Etat(IGE) d'effectuer pour lui des
études.

- Il peut enfin, demander à tout ministre ou autorité compétente de lui donner communication
de tous documents ou dossiers, même secrets ou confidentiels, concernant l'affaire à propos
de laquelle il fait son enquête. Seul le secret de l'instruction judiciaire, de la défense nationale,
de la sûreté de l'Etat ou de la politique extérieure peut lui être opposé (article 14).
108

SECTION VI : BILAN DE L'ACTIVITE DU MEDIATEUR DE LA REPUBLIQUE

Le premier Médiateur sénégalais vient de terminer son mandat de six ans. Il convient de tirer un
premier bilan de son action et surtout de ses résultats, ses performances.

En six ans, le Médiateur a enregistré 5158 réclamations dont 3729 ont été entièrement traitées. A
l'issue du traitement de ces réclamations, il a formulé en direction des administrations 1732
recommandations, a fait 39 propositions de réformes législatives ou réglementaires et opéré 1091 rejets.
408 dossiers ont fait l'objet de radiation et 404 ont été déclarés irrecevables.

Si le travail mené par le Médiateur au cours de ces dernières années est appréciable, il faut
cependant noter que le niveau d'exécution est relativement faible. Ses recommandations ne sont pas
toujours appliquées par les administrations : sur 1732 recommandations, seuls 569 ont été effectivement
appliquées. Par ailleurs, on constate un évolution décroissante des réclamations au fil des années : en
1991, 1594 réclamations ont été enregistrées, en 1992, 1305, en 1993, 681, en 1994, 632, en 1995, 485 et
en 1996, 461.

TITRE II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL

Le principe de légalité ne peut avoir un contenu effectif que si une autorité juridictionnelle est
chargée de le sanctionner.

Le contentieux administratif est constitué par l'ensemble des règles juridiques qui régissent la
solution des litiges administratifs par la voie juridictionnelle.

Ce contentieux administratif peut faire l'objet d'une étude sociologique ; de ce point de vue, elle
porterait donc sur la manière dont les magistrats exercent leur mission, sur la manière dont cette mission
est perçue par les justiciables, sur les activités administratives qui entraînent le plus grand nombre de
litiges, et sur le nombre de décisions de rejet, d'annulation ou de condamnation de l'administration.

D'un point de vue juridique, l'étude du contentieux administratif porterait sur les règles qui
régissent le règlement des litiges administratifs les modes de saisine des juridictions compétentes et les
modalités de l'organisation de ces juridictions.

Dans cette perspective juridique, on peut dire que l'étude du régime juridique du contentieux
administratif soulève au moins trois questions importantes. Dans un ordre logique, il s'agit d'abord des
recours dont dispose un administré contre l'administration. ensuite, des juridictions compétentes pour
connaître de ces recours et enfin, de la procédure suivie dans le règlement des litiges par les juridictions ?

CHAPITRE 1 : LES RECOURS CONTENTIEUX

Ce sont généralement les recours qui ont pour objet, soit une demande d'annulation d'un acte soit
une demande de réparation d'un dommage.

On peut définir ces recours contentieux comme étant des actes de procédure par lesquels
une personne saisit au principal une juridiction de prétentions dont elle veut faire reconnaître le
bien-fondé.

Plusieurs critères peuvent être utilisés pour procéder à une classification de ces différents recours.
Mais on pourrait en retenir deux :

- le premier est fondé sur les pouvoirs dont dispose la juridiction. (cf. AUCOC, LAFFERIERE
au 19e siècle).
109

On pourrait ainsi distinguer selon leur nature et leur étendue. A cet égard on aboutit à une
distinction quadripartite du contentieux administratif.

* La première branche du contentieux administratif serait le contentieux de pleine juridiction. Le


juge exerce dans ce type contentieux, les pouvoirs les plus larges. Ce contentieux tend en effet à la
condamnation de l'administration à des dommages-intérêts ou à la réformation d'une décision admi-
nistrative se rattachant à ce contentieux.

* La deuxième branche serait le contentieux de l'annulation. Ici, les pouvoirs du juge sont limités
à l'annulation d'un acte administratif illégal(recours pour excès de pouvoir).

* La troisième branche serait le contentieux de l'interprétation et de l'appréciation. Il est demandé


au juge la détermination du sens exact d'un acte ou alors une déclaration sur sa légalité.

* La quatrième branche serait celui de la répression. Le juge y assure la répression des atteintes
portées à l'intégrité du domaine public ou alors à la discipline de certaines professions.

- Le deuxième critère est fondé sur la nature de la question posée ou sur la situation juridique
invoquée.

Il aboutit à une classification bipartite du contentieux administratif.

* Tout d'abord, on a le contentieux objectif. Dans ce type de contentieux, la question posée est
relative à la conformité d'un acte au droit. (contentieux de légalité). Ce contentieux comprend alors le
recours en annulation, le recours en appréciation de légalité, le contentieux électoral, le contentieux de la
répression.

* Ensuite, le contentieux subjectif ou contentieux des droits. Dans ce type de contentieux, la


question posée est de savoir si une personne doit être reconnue titulaire d'un droit subjectif. Il en est ainsi
par exemple, en matière de responsabilité contractuelle ou extra-contractuelle. C'est donc le contentieux
des dommages et intérêts.

Cependant, aucun de ces deux critères ne se suffit à lui seul, et d'autres auteurs ont tenté de donner
une vue plus synthétique des différents recours en matière de contentieux administratif. Mais au total on
pourrait retenir les deux plus importants:

- le recours par excès de pouvoir


- le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux).

SECTION I : LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

On peut définir le recours pour excès de pouvoir comme étant l'action par laquelle toute
personne y ayant intérêt peut provoquer l'annulation d'une décision exécutoire par le juge
compétent en raison de l'illégalité de cette décision.

C'est un recours qui été crée par la jurisprudence française à partir des années 1830 mais en fait
c'est la loi du 24 mai 1872 qui lui donne sa base textuelle. Il a été introduit dans le droit sénégalais dès
1960 dans l'ordonnance n°60-17 relative à la Cour Suprême.

Le recours pour excès de pouvoir se distingue des autres recours à deux points de vue.

Du point de vue de ses conditions de recevabilité et du point de vue de ses effets.


110

Paragraphe 1 : Les caractères du recours pour excès de pouvoir

Trois traits fondamentaux permettent de caractériser le recours pour excès de pouvoir.

Il s'agit d'une part d'un recours objectif, d'autre part, d'un recours d'ordre public, enfin d'un recours
d'utilité publique.

A. Le caractère objectif du recours pour excès de pouvoir

Cela signifie que le recours pour excès de pouvoir est un procès fait à un acte. La seule question
posée au juge est de savoir si l'acte attaqué est légal ou pas.

Ce caractère objectif du recours pour excès de pouvoir résulte de la double constatation d'une part
que c'est un recours qui tend à l'annulation d'un acte, et d'autre part que c’est un recours fondé sur la
violation de légalité.

Ainsi, les conclusions du recours pour excès de pouvoir doivent tendre à l'annulation de l'acte
litigieux et exclure toute demande en réparation pécuniaire.

(C.S. 4 mai 1977, Abdoulaye BA c/Régie des Chemins de fer du Sénégal).

« Attendu toutefois que le sieur BA demande également que la Régie des Chemins de Fer soit condamné à
lui payer ledit traitement ainsi qu’une sonne de 100.000f à titre de dommages-intérêts pour préjudice
matériel et moral que lui a causé la décision attaquée ;

mais attendu que ces conclusions, qui relèvent de la compétence du Tribunal de 1ère instance, échappent à
celle du juge de l’excès de pouvoir et sont par suite irrecevable ».

Cependant, la jurisprudence a pu déclarer recevables des recours pour excès de pouvoir, contre des
décisions refusant des indemnités à des agents (Conseil d'Etat, 8 mars 1912, LAFAGE, GAJA n°27)

Le juge sénégalais a repris la même solution dans l'affaire Mamadou Lamine DIOP (CS 23 mars
1966, Annales Africaines 1973 p.257) à propos d'une décision administrative refusant de prendre en
compte les conséquences financières d'un reclassement.

Mais les moyens tirés de la violation d'un droit subjectif ne peuvent pas être invoquées à l'appui
d'un recours pour excès de pouvoir (CS 16mai 1973 Latyr CAMARA, Ann. Af. 1973, p.260: le requérant
demandait la condamnation de l'Etat à lui rembourser des dommages subis dans l'exercice de ses
fonctions.

A l'inverse, certains recours, bien que tendant à une annulation, ne sont pas considérés comme des
recours pour excès de pouvoir. C'est le cas par exemple du contentieux électoral et du contentieux
contractuel.

B. Le caractère d'ordre public du recours pour excès de pouvoir

Du fait qu'il a pour objet de sauvegarder la liberté, le recours pour excès de pouvoir est un recours
d'ordre public. Ce trait caractéristique se manifeste au moins de quatre façons :

1°°) on ne peut renoncer ni à l'exercice, ni au bénéfice de la chose jugée en matière de recours pour
excès de pouvoir. En effet, la renonciation à demander l'annulation d'un acte administratif illégal ne peut
pas être opposée à celui qui aurait fait cette déclaration. Cela signifie que l'acceptation du contenu d'un
acte administratif n'entraîne pas l'impossibilité de contester cet acte administratif par la suite. De même, il
111

est impossible de renoncer au bénéfice de la chose jugée car l'acte annulé sera considéré comme ayant été
et comme restant annulé.

2°°) le requérant peut revenir sur son désistement. En effet, en matière de recours pour excès de
pouvoir le désistement peut être retiré sans conséquences.

3°°) les parties à un litige quelconque peuvent se prévaloir en tout état de la procédure d'un moyen
tiré de l'annulation d'une décision prononcée sur un recours pour excès de pouvoir. En cas d'abstention des
parties, le juge est même tenu de soulever un tel moyen.

4°°) c'est un recours ouvert sans texte en vertu des principes généraux du droit, contre toute déci-
sion administrative sauf dans le cas ou une loi l'exclut expressément c'est-à-dire que le recours pour excès
de pouvoir est un recours de droit commun (Conseil d'Etat, ass. 17 février 1950, Ministère de l'Agriculture
contre Dame LAMOTTE, GAJA n°77: une loi du 23 mai 1943 disposait que l'octroi d'une concession de
terre ne pouvait faire l'objet d'aucun recours administratif ou judiciaire. Le CE a cependant estimé que
cette loi n'a pas exclu le recours pour excès de pouvoir qui est ouvert même sans texte contre tout acte
administratif, et qui a pour effet d'assurer conformément aux principes généraux du droit, le respect de la
légalité).

Voir aussi CE ass. 17 avril 1953 Falco et Vidaillac, GAJA n°88 (lors d'une élection au Conseil
supérieur de la magistrature, une décision du bureau de vote a été considérée comme un acte administratif
susceptible de recours pour excès de pouvoir.

C. Le caractère d'utilité publique du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est un recours d'utilité publique du fait de son objet.
Ce trait caractéristique emporte deux conséquences :

1°°) c'est un recours pratique car la jurisprudence interprète de façon libérale l'intérêt à agir des
requérants.

2°°) c'est un recours qui s'exerce rapidement. En effet, les délais imposés en matière de recours
pour excès de pouvoir sont rigoureux. Ils sont destinés à obliger les intéressés à ne pas différer l'exercice
du recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

Ces conditions qui sont cumulatives sont généralement au nombre de quatre. Elles sont relatives à
l'absence de recours parallèle, à la nature de l'acte attaqué, à la qualité du requérant et enfin, aux délais et
formes du recours pour excès de pouvoir.

A. L'absence de recours parallèle

L'article 83 de l'ordonnance du 3 septembre 1960, sur la Cour Suprême, prévoyait que le recours
en annulation n'est pas recevable contre les décisions administratives lorsque les intéressés disposent pour
faire valoir leurs droits du recours ordinaire de pleine juridiction.

Cette disposition, reprise de la jurisprudence du Conseil d'Etat, tend à faire du recours pour excès
de pouvoir, un recours subsidiaire. Au Sénégal, c'est donc une disposition légale qui permet de faire
respecter la distinction entre les différents types de contentieux mais elle a été interprétée dans un sens
large, par la jurisprudence de la Cour Suprême. Ainsi, dans un premier temps, il est arrivé à la cour
suprême de ne pas examiner la recevabilité d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte limitant les
112

incidences financières du reclassement du requérant (Cour Suprême, 23 Mars 1966, Mamadou Lamine
DIOP op. cit.).

Ensuite, la Cour Suprême a déclaré la recevabilité du recours pour excès de pouvoir d'un
requérant non fonctionnaire pourtant soumis en principe au Tribunal de Travail (Cour Suprême 23 mai
1966, Babacar LO et Abdou Salam DIALLO RLJ 1966.12 Ann.Af. 1973.P.258).

Enfin la Cour Suprême a déclaré l'irrecevabilité d'un recours pour excès de pouvoir intenté par un
agent non fonctionnaire du fait qu'il disposait d'un recours parallèle (Cour Suprême 12 juillet 1972,
Souleymane Cissé c/Ministre de la fonction publique. Ann.Af.1971-1972.175,GDJAS n°III).

Mais cette condition relative à l'absence de recours parallèle s'applique lorsque le recours parallèle
en question a un caractère juridictionnel, qu'il soit une action directe et qu'il permette au requérant de faire
valoir ses droits.

Enfin, cette condition a disparu de l'article 83 nouveau de l'ordonnance du 3 septembre 1960


(1987) et de la loi organique sur le Conseil d'Etat (article 35).

S'agit-il là d'un simple oubli? ou s'agit-il d'une volonté du législateur de supprimer cette condition
de recevabilité?

En tout cas, la jurisprudence continue à l'appliquer (voir CS 27 juillet 1983 El Hadj Moussé
DIAGNE SOW : irrecevabilité d'un recours d'un fonctionnaire pour non intervention d'un arrêté prévu par
le décret portant statut particulier des fonctionnaires des Postes et Télécommunications et devant fixer les
nouvelles échelles indiciaires applicables au corps en extinction des facteurs, RIPAS n°10 avril - juin
1984 p.667; CS 4 février 1987 Amadou SOW DIALLO: irrecevabilité d'un recours dirigé contre un arrêté
de nomination d'un fonctionnaire qui limite les effets financiers d'un reclassement; CS 6 juin 1990
Ibrahima DIALLO idem).

B. La condition relative à la nature de l'acte attaqué

Aux termes de l'article 35 de la loi 92-24 du 30 mai 1992 sur le Conseil d'Etat, le recours pour
excès de pouvoir n'est recevable que contre une décision explicite ou implicite d'une autorité
administrative. Le juge l’a rappelé dans l’affaire Soulèye BADIANE ( CE 24 août 1996 Bull. n° 55 p.
111)

La jurisprudence, dans sa définition de l'acte susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de
pouvoir a dégagé deux conditions :

1 - il faut qu'il s'agisse d'un acte d'une autorité administrative nationale.

Cette condition entraîne les conséquences suivantes :

a) Le recours ne peut être exercé contre les actes n'émanant pas d'une autorité administrative
sénégalaise.

b) Le recours doit être exercé contre un acte ayant le caractère d'une décision juridique. Ce qui
exclut les actes matériels.

c) Le recours ne peut être exercé contre un acte du gouvernement.


113

d) Le recours ne peut être exercé contre les actes des personnes publiques qui ne constituent pas
des actes administratifs. C'est le cas des actes législatifs, des actes parlementaires et des actes
juridictionnels relevant de recours spéciaux (appel, cassation). Pour les actes juridictionnels, voir CE 29
mars 1993 Momar DIOP et autres.

e) Le recours ne peut être exercé contre les actes administratifs qui ne constituent pas des
décisions administratives. C'est le cas des contrats administratifs. Cependant, le juge admet le recours
contre les décisions unilatérales détachables du contrat. Pour la France voir CE 4 août 1905 Martin GAJA
n°16 (actes d'autorisation ou d'approbation); pour le Sénégal, voir Ce 29 octobre 1997 société SUD
COMMUNICATION Bull. n°1 p. 147.

f) Le recours ne peut être exercé contre les actes des particuliers ou organismes privés (Cf. CE 22
novembre 1974 Fédération des industries françaises d'articles de sport Rec. 577 ; AJDA 1975.19 ; D.
1975.739 ; JCP 1975 I. 2274; RDP 1975. 1109).

Cependant certains actes pris par des personnes privées chargées d'une mission de service public,
et investies à cette fin de prérogatives de puissance publique peuvent être considérés comme des actes
administratifs susceptibles de recours pour excès de pouvoir.(Conseil d'Etat, 13 janvier 1961, Magnier,
Rec. 33 ; RDP 1961.115 (groupements d'agriculteurs); TC 15 janvier 1968 Compagnie Air France contre
époux Barbier GAJA N°104). Pour le Sénégal, voir l’affaire ASC DIAL DIOP (op. cit.)

2 - l'acte doit faire grief.

Cela signifie que l'acte doit pouvoir modifier l'ordonnancement juridique. Ainsi sont exclus du
recours pour excès de pouvoir les actes ne pouvant pas produire d'effets juridiques. Il en est ainsi :

- des actes préparatoires (avis, renseignements, vœux). Voir CS 18 juillet 1962 Amadou Alpha
KANE GDJAS T1 p. 47; CS 6 juin 1973 Amsata SARR GDJAS T1 p. 379.

- des actes pris pour l'interprétation d'une décision lorsqu'ils ne sont pas normatifs. Ce sont les
circulaires et instructions de service (CE 29 janvier 1954 Institution Notre Dame du KREIS-
KER, GAJA n°89 : demande de subvention régie par une circulaire). Pour le Sénégal, voir
CS 21 février 1978 PDS GDJAS n°21(circulaire interprétant une disposition du code
électoral); voir aussi CE 26 avril 1995 Abdou Fouta DIAKHOUPA Bull. n° 1 p. 95; CE 28
mai 1997 El Hadj GUISSE Bull. n° 1 p. 121.

- des actes confirmatifs (CS 5 janvier 1978 Cheikh Anta DIOP GDJAS n°10 : décision
explicite confirmant une décision implicite de refus de reconnaissance d'un parti politique).

- Des actes qui constatent une situation de fait (CS 12 avril 1989 Moussa Paye et autres EDJA
n° 15 p. 19; CE 25 août 1993 Professeur Iba Der THIAM Bull. n° 1 p. 6; CE 26 juin 1995
Farba Mbacké NDIAYE Bull. n° 1 p. 99.

- des actes comminatoires c'est-à-dire "des actes de l'administration comportant injonction


d'agir dans un certain sens ou de s'abstenir et menaçant parfois le destinataire de certaines
sanctions si l'injonction n'est pas observée. C'est le cas de la "mise en demeure"(AUBY et
DRAGO). Voir Raphaël ROMI : "La recevabilité par excès de pouvoir contre les actes
comminatoires" AJDA 1982 p.619.

- Les mesures d'ordre intérieur. Elles sont destinées à régir l’organisation et le fonctionnement
interne des services. Elles s’imposent aux fonctionnaires mais elles n’ont en principe aucune
force obligatoire pour les administrés. Il s’agit souvent de mesures touchant à le discipline de
certains établissement comme l’armée, les lycées, les prisons etc. Les administrés ne peuvent
114

attaquer une mesure d’ordre intérieur que elle touche à leur statut. Voir Ce 17 février 1995
pascal MARIE et Philippe HARDOUIN, GAJA n°

N.B. : Certains actes peuvent comporter seulement quelques éléments décisoires, dans ce cas, ils peuvent
faire l'objet d'un recours partiel.

C. Conditions relatives au requérant

Le requérant doit remplir deux conditions essentielles pour que son recours pour excès de pouvoir soit
recevable. Il doit non seulement avoir capacité pour agir, mais également intérêt à agir.

La jurisprudence définit l'intérêt à agir comme correspondant à la notion d'intérêt froissé c’est-à-
dire d’intérêt suffisamment caractérisé . L'intérêt peut être matériel ou moral, individuel ou collectif, réel
ou potentiel.

1 - L'intérêt à agir des personnes physiques

Lorsque le requérant est une personne physique, il doit justifier d’un intérêt personnel, légitime et
direct. Concrètement la jurisprudence exige une lésion morale ou matérielle des intérêts du requérant et
que ce dernier appartienne à une catégorie définissable.

* L'intérêt est d'abord appréciée au point de vue des effets de l'acte attaqué à
l'égard du requérant. Il faut que la décision fasse grief c'est-à-dire qu'elle entraîne
ou soit susceptible d’entraîner avec certitude des effets juridiques à l'égard du
requérant.

* L'intérêt est également apprécié au point de vue de la situation personnelle du


requérant. Entre le requérant et l'acte attaqué, il doit exister un certain lien défini
par le juge (voir Conseil d'Etat sénégalais 25 août 1993 Professeur Iba Der
Thiam Bull. n°1 p. 6).

Pour chaque décision administrative, le recours n'est ouvert qu'à une catégorie de personne.

• La recevabilité quant à l'intérêt est largement admise pour les recours contre les règlements.
Toute personne susceptible d'être affectée par un règlement peut l'attaquer devant le juge.
Cependant, le requérant ne serait pas recevable s'il invoquait un intérêt commun à tous les
citoyens comme l'intérêt de la légalité. De même ne sont pas recevables les recours contre les
mesures d'organisation du service.

N.B. : La jurisprudence française a admis le recours fondé sur un intérêt public. Il en est ainsi des recours
des autorités locales contre les actes des autorités de tutelle ou des recours des membres des assemblées
locales contre les décisions faisant obstacle à leur mandat.

La recevabilité est plus restreinte dans les recours contre les actes individuels. Par exemple les
candidats à un emploi ne peuvent attaquer la nomination de l'un d'entre eux que s'ils remplissent les
conditions requises pour être nommés. De même, seul le fonctionnaire frappé d'une sanction peut attaquer
cette sanction. Aussi, l'acte accordant une promotion à un agent public ne peut faire l'objet d'un recours
que de la part des personnes qui auraient pu bénéficier de cette promotion.

2- L'intérêt à agir des groupements


115

Si le caractère individuel de l'intérêt ne soulève aucune difficulté, en revanche son caractère


collectif a pu poser problème en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir des groupements (Voir,
Conseil d'Etat, 28 décembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges. GAJA n°18; Cour
Suprême, 22 janvier 1975, Ousmane DIALLO. GDJAS n°8). Dans ce cas, le recours est recevable s’il
vise à la défense d’un intérêt collectif en rapport avec l’objet social de la personne morale.

La recevabilité des recours des groupements est fonction de la distinction ente les actions
corporatistes et les actions individuelles. Seules les premières sont recevables (Conseil d'Etat, 4 novembre
1977, syndicat national des journalistes O.R.T.F. Rec.428 ; AJDA 1978.p.111).

La jurisprudence a admis le recours de la part des associations, syndicats et groupements


collectifs défendant un intérêt collectif. Une association de fonctionnaires peut, par exemple, attaquer un
règlement concernant le statut du personnel.

En revanche, les groupements ne peuvent attaquer les actes individuels concernant un de leur
membre sauf s'il ont reçu un mandat spécial. Ils peuvent tout au plus intervenir au cours de la procédure
(CE 28 décembre 1906 Syndicat des patrons. coiffeurs de Limoges GAJA n°18; CS 25 mars 1981
SUDES RIPAS n°3 p.151 et s note Marc DEBENE; CE 30 mars 1994 Fatima Diouf KEITA Bull. n° 1 p.
60).

Signalons que l'intérêt s'apprécie à deux moments : au moment de l'introduction du recours


contentieux et au moment du jugement de l'affaire.

D. Condition relative à la forme et aux délais du recours

Le requérant doit remplir certaines formalités au moment de l’introduction de sa requête et


respecter un certain délai

1 - Les conditions de forme

1°°) La requête doit être présentée sous une forme écrite et signée par un avocat. Elle doit porter
indication des noms et domiciles des parties, et contenir un exposé sommaire des faits et des moyens ainsi
que des conclusions et être accompagnée de la décision attaquée (article 15 de la loi organique sur le
Conseil d'Etat).

Le juge déclare irrecevable une requête dans laquelle il n'y a pas un exposé des moyens (CS 27
mai 1981Aboubacar SYLLA RIPAS n°10 Avril-Juin 1984 p.663 ou de conclusions CE 1er février 2001
Abdoulaye Amadou Kane c/Conseil rural de Dabia Odedji).

CE 1er février 2001, Abdoulaye Amadou Kane c/Conseil rural de Dabia Odedji).

Considérant que la correspondance par laquelle le requérant a saisi le Conseil d’Etat ne comporte
que des allégations vagues dénonçant la négligence, la mauvaise volonté, l’inertie et la partialité,
imputables au Président du Conseil rural, à certains conseillers ruraux et au sous-préfet sans la moindre
précision ou spécification quant à l’acte querellé, et en l’absence de la formation de conclusions ou de
moyens aux fins d’annulation de l’acte administratif lui faisant grief ; qu’ainsi les prescriptions de l’article
15, 2° de la loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil d’Etat ont été totalement méconnues
en l’espèce ; qu’en conséquence le recours ainsi introduit s’avère irrecevable. »

2°°) Le requérant, à peine de déchéance, doit consigner la somme de 5000F au greffe du Conseil
d'Etat, somme qu'il perd en cas de rejet de son recours( article 16 de la loi organique sur le CE)

3°°) La requête, à peine de déchéance, doit être accompagnée d'une copie de la décision attaquée et
doit être signifiée dans le délai de deux mois à la partie adverse, par acte extrajudiciaire contenant élection
116

de domicile chez l'avocat (article 20).Voir : CS 26 avril 1984 Fara NDIAYE et autres RIPAS n° 10 avril-
juin 1984 p.664. CS 28 avril 1984 Parti Démocratique Sénégalais (PDS) même référence. CS 7 janvier
1987 Adama DIAW EDJA n°8 décembre 1987 p.12 note M.M.MBACKE; CE 25 août 1993 Pierre
ROSSI Bull. n° 2 p. 9. Voir également CE 21 décembre 2000 Mamadou SARR c/Ministère de
l’Education Nationale et CE 21 décembre 2000, Mamadou Lamine Guèye et autres c/ Communauté rurale
de Nioro Alassane TALL.

(C.E. 21 décembre 2000, Mamadou Sarr c/Ministère de l’Education Nationale).

« Considérant qu’aux termes de l’alinéa 2 de l’article 20 de la loi organique sur le Conseil d’Etat,
l’exploit d’huissier accompagnant la requête doit, à peine de nullité, indiquer à la partie adverse qu’elle a,
à compter de la signification, un délai de deux mois pour produire sa défense. Faute pour le demandeur
d’avoir satisfait aux prescriptions susvisées dans le délai prévu, le Conseil d’Etat le déclare déchu de son
pourvoi ;

Considérant que l’examen des pièces versées au dossier révèle que le requérant en signifiant sa
requête n’a pas respecté les prescriptions dudit article ; qu’il s’en suit qu’il doit être déclaré déchu de son
pourvoi ».

CE 21 décembre 2000, Mamadou lamine Guèye et autres c/ Communauté rurale de Nioro


Alassane TALL.

« Considérant qu’il ressort des dispositions combinées des articles 16 et 20 de la loi organique sur
le Conseil d’Etat précitée que le demandeur est tenu de consigner une amende de 5000 francs et de
signifier sa requête accompagnée d’une copie de la décision administrative attaquée à la partie adverse par
exploit d’huissier dans le délai de deux mois suivant la saisine du Conseil d’Etat ;

Considérant que l’examen des pièces du dossier révèle que ces formalités n’ont pas été
accomplies ;

Qu’il s’ensuit que les requérants doivent être déclarés déchus de leur pourvoi ».

Le législateur sénégalais a apporté une innovation en prévoyant la possibilité pour le juge de


procéder à la régularisation de certaines requêtes mal introduites : il s’agit des formalités prévues pour la
requête elle-même et de la consignation de l’amende de 500 F.(articles 15 et 16 de la loi organique n° 96-
30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil d'État. Mais le juge ne se limite pas à ces deux cas. Il a eu, en effet,
à inviter des requérants à procéder à la signification de leur requête à l’État dans le délai de deux mois
conformément à l’article 20 de la loi organique (voir CE 25 juin 1997 Mamadou TOURE Bull. n° 65
p.131; 25 juin 1997 Adolphe Dodi SOW Bull. n° 1 p. 134).

4°°) Quant au ministère d'avocat, il était obligatoire dans la loi organique sur la Cour suprême
(article 45), le non respect de cette formalité entraînait l'irrecevabilité du recours (CS 30 mars 1983
Mamadou Moustapha CISSE RIPAS, n°10 p.663).

Mais désormais avec la loi organique n° 96-30 sur le CE, le ministère d'avocat n'est plus
obligatoire. Selon l'article 35 de la loi, "le recours pour excès de pouvoir n'est recevable que contre une
décision explicite ou implicite d'une autorité administrative. Le demandeur est dispensée du ministère
d'avocat".

1 - Les conditions relatives aux délais du recours pour excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir doit être introduit dans le délai de deux mois. Mais cette
condition soulève deux problèmes :
117

* Le premier problème est relatif à la détermination du point de départ de ce délai.

Il s'agit en fait de la publication de l'acte attaqué lorsqu'il s'agit d'un acte réglementaire, et de sa
notification lorsqu'il s'agit d'un acte individuel. (loi du 6février 1970 JO 31 mars 1970 ; article 35 de la loi
organique sur le conseil d'Etat; CS 5 juillet 1979 Aminata SALL et autres GDJAS n° XII (décret
d'exclusion d'étudiants publié au Journal Officiel mais non notifié aux intéressés : les délais ne courent
pas). Voir aussi CE du Sénégal 25 avril 1993 Samba Diama SECK Bull. n°4 p.11.

(CE 25 août 1993, Samba Diama SECK c/Etat du Sénégal Bull. arrêt du C.E.)

« Considérant que les requérants se fondent sur l’article 2 de la loi n°70-14 du 6 février 1970
relative à l’applicabilité des actes administratifs, pour conclure à la recevabilité de leur recours enregistré
le 26 décembre 1989 et tendant à l’annulation du décret précité, puisque selon le moyen développé par les
requêtes, le point de départ du délai de deux mois, délai du recours contentieux, est la date du 23 octobre
1989 qui est celle du dépôt au Secrétariat du Conseil des Ministres du Journal Officiel dans lequel l’acte a
été publié ;

Considérant qu’il résulte de l’article 2 de la loi précitée que la date de dépôt au Secrétariat du
Conseil des Ministres du Journal Officiel contenant l’acte attaqué constitue la date d’applicabilité des
actes administratifs réglementaires ou individuels et non pas celle du point de départ du délai du recours
pour excès de pouvoir fixé à l’article 83 de la loi organique sur la Cour Suprême en vertu duquel « le délai
pour se pourvoir est de deux mois. Ce délai court de la date de publication , de la décision attaquée à
moins qu’elle ne doive être notifiée ou signifiée auquel cas le délai court de la date de la notification ou de
la signification ».

Considérant que l’acte attaqué est un décret réglementaire et qui de ce fait, ne pouvait faire l’objet
ni de notification, ni de signification ; qu’ainsi sa publication au Jour Officiel du 5 août 1989, seule
mesure d’information requise par la loi, a fait courir le délai du recours contentieux, que par suite, les
requêtes enregistrées le 26 décembre 1989 sont tardives donc irrecevable ».

Pour une catégorie intermédiaire d'actes individuels intéressant les tiers, le point de départ de ce
délai est la publication pour les tiers et la notification pour les destinataires.

A défaut de ces deux formalités c'est-à-dire la publication et la notification, le juge applique la


théorie de la connaissance acquise selon laquelle le point de départ du délai sera déterminé à partir de la
date à laquelle le requérant a manifesté sa connaissance de l'acte attaquée. (CS 27 mai 1981 Amadou
Lamine BA, RIPAS n°4 p.402-420; CE 22 décembre 1993 Madické BA Bull. n° 1 p. 45).

* Le deuxième problème est relatif au calcul du délai.

La computation du délai se fait de quantième à quantième et les délais sont francs.

Cela signifie que le jour de publication ou de notification c'est-à-dire le "dies a quo" et le jour de
l'échéance appelé "dies ad quiem", ne sont pas comptabilisés.

Mais outre le cas où un texte le prévoit, le délai du recours pour excès de pouvoir peut être
prorogé pour deux raisons principales :

1°°) C'est le cas où il y a eu un recours administratif préalable dans le délai du recours pour excès
de pouvoir.

La réponse explicite de l'administration constituera un nouveau point de départ du délai de


recours pour excès de pouvoir. Si l'administration n'a pas répondu au bout de quatre mois à la demande,
118

son silence sera considéré comme une réponse implicite et le délai du recours pour excès de pouvoir
commencera à courir à partir de l'expiration de ces quatre mois.
(CS 2 janvier 1970 Longin COLY Rec. ASERJ I° trimestre. 1970.4;Ann. Af.1973.270; CS 5 janvier 1978
Cheikh Anta DIOP GDJAS n°10). Voir aussi CE 27 avril 1994 Ousmane Kane Kamara, Babacar Mboup,
Ibrahima SY c/ Etat du Sénégal et CE 28 mai 1997, Jacqueline Gabrielle Ferrié c/Ordre National des
Experts et Evaluateurs Agréés du Sénégal.

CE 27 avril 1994 Ousmane Kane Kamara, Babacar Mboup, Ibrahima SY c/ Etat du


Sénégal

Considérant que le délai de quatre mois à l’expiration duquel la décision implicite de rejet est
acquise, est nécessairement déclenché par la date des recours administratifs entrepris par Ousmane Kane
Kamara le 3 décembre 1992, le 2 novembre 1992 par Babacar Mboup et le 29 septembre 1992 par
Ibrahima SY ; que dès lors, la décision implicite de rejet est pour eux respectivement acquise les 4 avril, 3
mars et 30 janvier 1993 ;

Considérant que le délai du recours contentieux court pour compter de la date de la décision
implicite de rejet ; qu’ainsi, il apparaît que Kamara et Mboup sont forclos pour avoir respectivement
introduit leur recours les 24 juin et 5 mai 1993 et que la requête de Ibrahima SY, enregistrée au Secrétariat
du Conseil d’Etat le 15 février 1993, est intervenue dans le délai imparti par la loi ».

(CE 28 mai 1997, Jacqueline Gabrielle Ferrié c/Ordre National des Experts et Evaluateurs
Agréés du Sénégal)

« Considérant qu’il ressort des pièces versées au dossier que la lettre en date du 09 janvier 1995,
par laquelle le Conseil de l’Ordre des Experts et Travailleurs Agréés du Sénégal a répondu à la demande
présentée le 26 août 1994 par Madame Jacqueline Gabrielle Hortense Ferrié qui sollicitait son inscription
au Tableau de l’Ordre au sections « Comptable et Commissariat aux Comptes » ne donnait pas
satisfaction à cette réclamation, mais demandait à la requérante de compléter son dossier par d’autres
pièces ;

Considérant qu’il y a lieu de relever que la lettre du Conseil de l’Ordre susvisé n’a aucun effet sur
le délai du recours ;

Qu’en application des dispositions de l’article 3 précité, la requérante disposait d’un délai de
deux mois pour saisir le Conseil d’Etat à partir du 27 décembre 1994 ;

Qu’ainsi, le recours introduit le 6 juillet 1995 par Jacqueline Gabrielle Hortense Ferrié doit être
déclaré irrecevable pour tardiveté ».

Le problème s'était posé de savoir si la survenance d'une décision explicite après l'écoulement du
délai de quatre mois n'avait pas pour effet de prolonger le délai .Le juge avait répondu négativement à
cette question dans l'affaire Khalil Labidi (CS 6 février 1974 : l'intéressé avait formé un recours
administratif le 11 août 1972 resté sans réponse ; donc le 11 décembre 1972 soit 4 mois plus tard, sa
demande est implicitement rejeté. A cette date le requérant disposait d'un délai de deux mois pour former
un recours pour excès de pouvoir soit jusqu'au 11 février 1973 ; le 31 janvier il reçoit une décision
implicite de rejet contre laquelle il se pourvoit le 23 mars soit moins de 2 mois plus tard. Cette requête a
été rejetée comme tardive.

Mais cette solution jurisprudentielle a été remise en cause par la loi. Ainsi l'article 83 alinéa 6
nouveau, de l'ordonnance du 3 septembre 1960, déclare que la décision explicite de rejet, intervenue
postérieurement, à l'expiration de la période de quatre mois après une demande administrative, fait courir
un nouveau délai de pourvoi de deux mois.
119

Cette disposition a été reprise par l'article 35 de la loi organique sur le Conseil d'Etat. Selon cet
article :

"La décision explicite intervenue postérieurement à l'expiration de la période de 4 mois prévus


aux 3e et 4ème alinéas fait courir un nouveau délai de deux mois".

2°°) la saisine d'une juridiction incompétente. Dans ce cas, le délai du recours pour excès de
pouvoir commence à courir à partir de la notification de la déclaration d'incompétence de la juridiction qui
a été saisie à tort. (Cour Suprême, 9 février 1966, Dame Fatou DIOP RLJ. 91; Ann. Af. 1973. 268).

Lorsque le délai du recours expire, deux possibilités s'offrent encore au requérant :

* D'abord, c'est l'exception d'illégalité qui est permanente contre les actes à caractère
réglementaire et temporaire contre les actes à caractère individuel.

* Ensuite, c'est la possibilité pour un administré d'attaquer en recours pour excès de pouvoir un
acte devenu illégal du fait d'un changement de circonstances mais dans un délai de deux mois après le
changement.(CE 10 janvier 1930 Despujol GAJA n° 47 :" considérant qu'il appartient à tout intéressé dans
le cas où les circonstances qui ont pu motiver légalement un règlement municipal ont disparu de saisir à
toute époque le maire d'une demande tendant à la modification ou à la suppression de ce règlement et de
se pourvoir, le cas échéant devant le CE contre le refus ou ce silence du maire ; mais que s'il entend
former devant le dit conseil un recours direct tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du règlement
lui-même, il doit présenter le recours dans le délai de deux mois à partir de la publication soit de l'arrêté
attaquée, soit de la loi qui serait venue ultérieurement créer une solution juridique nouvelle".

Paragraphe 3 : Les cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir

Ce sont les différentes irrégularités qui peuvent atteindre un acte administratif et justifier son
annulation. Ce sont des moyens d'annulation. Ils ont été dégagés progressivement par le Conseil d'Etat
français. Il s'agit de l'incompétence, du vice de forme, du détournement de pouvoir, de la violation de la
loi (irrégularité relative à l'objet de l'acte) et de l'erreur de droit et de l'erreur de fait (irrégularités relatives
aux motifs de l'acte). Ces cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir seront étudiés sous un autre
angle lorsque nous aborderons l'étude des conditions de légalité des actes administratifs.

Paragraphe 4 : Les effets du recours pour excès de pouvoir

Il s'agit d'effets qui découlent pour l'essentiel du caractère objectif du recours pour excès de pouvoir. Mais
pour les étudier, il convient de distinguer entre les effets de l'action en justice en matière de recours pour
excès de pouvoir et les effets de la décision rendue par le juge.

A. Le caractère non-suspensif du recours pour excès de pouvoir

Aux termes de l'article 19 de la loi organique du 30 mai 1992, la procédure devant le conseil d'état
n'est pas suspensive, cela signifie donc que le recours pour excès de pouvoir ne suspend pas les effets de
l'acte attaqué. Cependant, l'article 36 de la loi organique apporte une exception à ce principe. Aux termes
de son alinéa premier, sur demande expresse de la partie requérante le Conseil d'Etat peut à titre
exceptionnel, ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités administratives contre lesquelles a
été introduit le recours en annulation. Mais l'alinéa deux exige pour cela deux conditions :

- d'une part, les moyens invoqués doivent paraître, en l'état de l'instruction sérieux.
- d'autre part, le préjudice encouru par le requérant doit être difficilement réparable.

Voir Cour Suprême, 5 avril 1978, Emile WARDINI; GDJAS n°24 ; CE 29 novembre 1997 El
Hadj Serigne Tacko FALL Bull. n°75 p. 149. Voir aussi CE 29 octobre 1997, Serigne Tacko Fall c/Etat
120

du Sénégal et CE 20 août 1998, Société Racine S.A. c/ordre National des Experts Evaluateurs Agréés du
Sénégal.

(CE 29 octobre 1997, Serigne Tacko Fall c/Etat du Sénégal)

Considérant qu’au soutien de sa requête en annulation, le requérant soulève deux moyens tirés
d’abord d’un vice de forme et ensuite, d’un manque de base légale ;

Considérant d’une part, que les moyens ainsi soulevés paraissent sérieux en l’état de
l’instruction ; que d’autre part, le préjudice encouru par le requérant en cas d’exécution de l’acte
attaqué serait irréparable, qu’il y a lieu d’ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué par
application des alinéas 1 et 2 l’article 36 de la loi organique 96-30 du 21 octobre 1996 sur le Conseil
d’Etat ».

(CE 20 août 1998, Société Racine S.A. c/ordre National des Experts Evaluateurs Agréés du
Sénégal.)

Considérant que les moyens ainsi soulevés paraissent sérieux en l’état actuel de la procédure ; que
le préjudice qui résulterait de l’exécution de la décision attaquée serait irréparable. Qu’il y a lieu
d’ordonner le sursis à exécution de la décision attaquée ».

L'alinéa 3 de l'article 36 ajoute que le délai de recours et le recours pour excès de pouvoir, sont
suspensifs dans le cas de recours contre les décisions qui prononcent l'expulsion d'une personne bénéfi-
ciant du statut de réfugié ou qui constatent la perte dudit bénéficie.

Le sursis à exécution est également prévu dans le code des collectivités locales à la demande du
représentant de l'Etat. Le sursis est accordé si l’un des moyens invoqués parait en l’état de l’instruction,
sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué et lorsque l’acte est de nature à compromettre
l’exercice d’une liberté publique ou individuelle. Enfin, le juge peut prononcer d’office le sursis à
exécution lorsqu’un marché public est en cause.

B. La portée de la décision du juge

Le juge saisi d'un recours pour excès de pouvoir peut rendre trois types de décisions : soit une
décision de non-lieu, soit une décision de rejet, soit une décision d'annulation.

1 - Le non lieu à statuer est prononcée en cas de :

- disparition de l'objet de la demande (satisfaction du requérant après l'introduction du


recours) ;

- retrait de l'acte attaqué (CE 26 avril 1995 El Hadj Moussa DIALLO Bull. n° 1 p. 94)

- exécution de l'acte attaquée (non lieu demande de sursis à l'exécution) ;

- validation législative (non lieu législatif). Lorsque les textes législatifs valident ou
donnent valeur législative à des actes administratifs, les recours formés avant cette
validation n'ont plus d'objet ;

- non lieu en l'état (mort du requérant etc.)

2 - La décision de rejet du recours est prise soit parce que le recours est irrecevable soit parce que
l'acte attaqué est légal.
121

3 - L'annulation de l'acte attaqué est prononcée lorsque celui-ci est illégal.

Il existe cependant des cas d'annulation partielle. Il en est ainsi par exemple, lorsque certaines
dispositions seulement de l'acte attaqué sont illégales et lorsque l'acte est divisible.

Il existe aussi des annulations par voie de conséquence ou de connexité.

Le caractère rétroactif de l'annulation n'a pas pour conséquence la disparition automatique des
mesures, individuelles qui sont prises en application d'un règlement annulé.

NB. : L'autorité de la décision du juge est cependant variable selon son contenu. Lorsqu'il
s'agit d'une décision de rejet, elle est revêtue d'une autorité relative dans la mesure où d'autres requérants
peuvent encore attaquer l'acte litigieux. S'agissant d'une décision d'annulation, elle est revêtue d'une
autorité absolue. Mais cette autorité absolue peut être atténuée par la tierce-opposition. La décision rendue
par le juge sur recours pour excès de pouvoir peut parfois rencontrer des difficultés dans son exécution
surtout dans les cas où l'administration doit participer à l'exécution d'un arrêt d'annulation (Conseil d'Etat
26 décembre, RODIERE, GAJA n°46).

Mais lorsque l'administration refuse de pratiquer l'exécution de la décision d'annulation, le juge ne


peut pas se substituer à l'autorité administrative ni lui adresser des injonctions, et il n'existe pas de voie
d'exécution forcée contre l’administration. Cependant, il est possible d’engager la responsabilité de
l’administration sur la base du refus d’exécuter une décision d'annulation.

NB : La loi française du 16 juillet 1980 donne la possibilité au Conseil d'Etat de prononcer une
astreinte contre les personnes morales de droit public pour obtenir l'exécution de la chose jugée.
Récemment, une loi française, la loi du 8 février 1995 permet aux tribunaux administratifs, aux cours
administratives d'appel et au Conseil d'Etat d'adresser des injonctions aux personnes publiques et aux
organismes privées chargées de la gestion d'un service public, lorsque les justiciables le demandent et si
ces injonctions sont nécessaires pour assurer l'exécution de la chose jugée.

Enfin, il existe des cas où il est impossible d'exécuter une décision d'annulation pour des raisons
d'ordre pratique. Il en est ainsi par exemple en matière de concours administratifs.

Pour contourner ces difficultés l'administration doit demander la validation législative des actes en
question.

SECTION II : LE RECOURS DE PLEIN CONTENTIEUX

Le recours de plein contentieux autrement appelé contentieux de pleine juridiction,


correspond au contentieux des droits. C'est un contentieux dans lequel le juge est appelé à statuer
sur l'existence, le contenu, et les effets des droits subjectifs des particuliers ou des personnes
morales.

Ce contentieux est divisé en plusieurs branches et obéit à des conditions de recevabilité


spécifiques par rapport au recours pour excès de pouvoir.

Paragraphe 1 : Les différentes branches du plein contentieux

Certaines branches du contentieux administratif appartiennent à la pleine juridiction par nature, d'autres
par détermination de la loi.

Mais de façon générale on peut retenir quatre branches dans le contentieux de pleine juridiction.

A. Le contentieux fiscal
122

Il comprend l'ensemble des litiges que soulèvent les prélèvements fiscaux.

C'est un contentieux qui devrait appartenir par nature au contentieux de la légalité.

Pourtant le contentieux fiscal appartient au contentieux de pleine juridiction.

Il comprend le contentieux de l'assiette de l'impôt :

- le contentieux du recouvrement ;

- le contentieux des litiges relatifs à la décision d'assujettissement à certaines redevances;

- le contentieux relatif aux demandes de restitution d'un impôt indûment payé.

B. Le contentieux contractuel

Malgré sa particularité, le contentieux contractuel appartient à la pleine juridiction. Ce


contentieux englobe celui de la formation et de l'exécution du contrat.

C. Le contentieux de la responsabilité

L'action en responsabilité contre l'administration appartient au contentieux de pleine juridiction,


ceci quelle que soit la base juridique de cette action. Dans ce contentieux, le droit invoqué doit néces-
sairement être un droit subjectif.

Ce contentieux comprend aussi bien les actions en responsabilité fondées sur l'illégalité que celles
qui sont fondées sur des textes spéciaux de responsabilité.

D. Le contentieux électoral

Ce contentieux appartient paradoxalement à la pleine juridiction pour deux raisons fondamentales


tirées des pouvoirs du juge.

* Première raison : le juge, dispose de pouvoirs nécessaires pour vérifier la régularité et la


sincérité des opérations électorales.

* Deuxième raison : le juge peut renverser les résultats de l'élection, proclamer un candidat élu ou
annuler l'élection.

Paragraphe 2 : Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux

Certaines conditions de forme distinguent le recours de plein contentieux du recours pour excès
de pouvoir.

Ainsi par exemple, contrairement au recours pour excès de pouvoir, tous les arguments de fait ou
de droit peuvent être invoqués à l'appui d'un recours de plein contentieux.

De même, en matière de plein contentieux, le ministère d'avocat n'est pas obligatoire.

Mais il faut ajouter qu'au Sénégal, le recours de plein contentieux fait l'objet d'une procédure
spéciale en matière administrative. Cette procédure spéciale produit certains effets.
123

A. La procédure spéciale en matière administrative

C'est le décret portant Code de Procédure Civile au Sénégal en ses articles 729 à 733 qui
détermine la procédure applicable en matière administrative. L'article 729 qui est l'article le plus important
exige deux conditions : la règle de la demande préalable et le respect d'un délai de deux mois. L'article
730 est relatif au caractère non suspensif de l'exécution de la décision attaquée et aux conditions d'octroi
du sursis à exécution. Quant à l'article 731, il précise les conditions de représentation en justice de l'Etat et
des autres personnes publiques. L'article 732 est relatif à l'appel des jugements rendus en matière
administrative. Enfin, l'article 733 concerne les contestations relatives aux ordres de recettes ou de
reversement. Ce sont les conditions posée à l’article 729 qui vont retenir notre attention.

1 - La règle de la demande administrative préalable

Aux termes de cet article, toute action en justice doit être précédée d'une demande adressée à
l'autorité administrative désignée pour recevoir l'assignation aux termes de l'article 39 du code de
procédure civile.

Le silence gardé plus de quatre mois par l'autorité saisie, vaut décision de rejet.

Cela signifie que le requérant, au plein contentieux, doit provoquer une décision de
l'administration.

Et c'est lorsque la réponse de l'administration n'est pas satisfaisante qu'il y a liaison du


contentieux. Cette demande administrative préalable doit être introduite dans le délai de prescription
applicable aux personnes publiques à savoir la déchéance quadriennale sinon il y a prescription et
extinction du droit à réparation.

2 - L'introduction du recours contentieux dans le délai de deux mois

L'article 729 du code de procédure civile en son alinéa 2, précise que l'assignation doit à peine
d'irrecevabilité, être servie dans le délai de deux mois qui suit soit l'avis donné de la décision de
l'administration, soit l'expiration du délai de quatre mois, valant décision implicite de rejet. Cette
assignation doit à peine de nullité, viser la réponde implicite ou explicite donnée par l'administration à la
demande préalable.

La violation de ces deux conditions exigée par l'article 729 est sanctionnée par le rejet du recours
contentieux soit pour irrecevabilité, soit pour forclusion.

Mais une réponse sur les questions de fond par l'administration devrait entraîner une liaison du
contentieux.

Cependant la jurisprudence sénégalaise a longtemps hésité sur le caractère d'ordre public ou non
de cette procédure de l'article 729.

En effet dans l'affaire Sékou BADIO (T.D.1er Mars 1969 Ann. Afr. 1973, p.232 Obs. A. Bockel)
le juge ne soulève pas le problème du respect de la procédure de l'article 729 du code de procédure civile
car l'Etat n'a fait aucune observation sur l'absence de requête gracieuse.

Mais dans une autre affaire Abdourahmane NDOYE, (T.D. 23 Mai 1970 Ann. Afr. 1973 p.243
obs. A. Bockel), le juge exige de sa propre initiative le respect de l'article 729.

Dans une troisième affaire Babacar GUEYE (T.D. 28 novembre 1970 Ann. Afr. 1973 p.243 obs.
A. Bockel), le juge a accepté la recevabilité d'une action en responsabilité fondée sur le droit privé mais
introduite en application de l'article 729.
124

La Cour Suprême a tenté d'harmoniser cette jurisprudence en décidant dans un arrêt, l'exclusion
de la procédure de l'article 729 du code de procédure civile, lorsque le litige est régi par le droit privé
(Cour Suprême 1ère section 18 mars 1980, Demba Baydi GAYE, RIPAS n°9 p.37).

Enfin, le juge a admis le caractère d'ordre public de la procédure dans l'affaire Héritiers Abdou
LO (CA 18 février 1983, Revue EDJA n°3 et 4 juillet-août 1987 p.12).

Selon la Cour d'Appel,

« ... qu'en conséquence, l'action engagé devant le tribunal de première instance de Kaolack
devait être précédé conformément à l'article 729 du code de procédure civile par une demande adressée à
l'autorité administrative.
Qu'en l'absence de décision préalable de rejet de l'administration, soit explicite, soit implicite en
cas de silence gardé plus de quatre mois par l'autorité saisie, le tribunal ne pouvait donc être
régulièrement saisi.
Considérant que cette règle de procédure est d'ordre public et doit être soulevée d'office ».

Cet arrêt de la Cour d'Appel semble régler définitivement le problème du caractère d'ordre public
de la procédure en plein contentieux.

B. Les conséquences de la procédure spéciale

Il faut rappeler qu'en France, le contentieux administratif se caractérise essentiellement, par trois
traits :

- Une juridiction spécialisée ;


- un droit autonome ;
- une procédure particulière.

Au Sénégal, la spécificité du contentieux administratif a été maintenue en l'absence d'une


juridiction spécialisée grâce à cette procédure spéciale en matière administrative.

Mais la notion de matière administrative qui déclenche cette procédure spéciale n'a pas été définie
par les textes.

Le Sénégal a choisi la conception matérielle de la matière administrative à travers sa


jurisprudence.

1 - La conception matérielle de la matière administrative

Il existe généralement deux grandes conceptions de la matière administrative. Au sens


organique, on dit qu'un litige appartient à la matière administrative lorsqu'une personne publique
y est partie.

Au sens matériel, un litige appartient à la matière administrative lorsque les prétentions des
parties se fondent sur un acte de puissance publique, sont relatives à des problèmes spécifiques du
droit administratif.

Selon A. Bockel, "relèvent de la matière administrative l'ensemble des litiges dont la solution doit
être trouvée dans l'application d'une règle du droit administratif".

La jurisprudence sénégalaise a opté pour cette conception matérielle de la matière administrative.


125

C'est le sens du jugement Abdourahmane NDOYE. Le juge en effet, déclare, à propos de la


deuxième branche de la requête, que soulevant des problèmes relevant du droit administratif, elle ne
pouvait être introduite qu'en respectant les règles spéciales de procédure prévues en matière
administrative. Alors que la première branche de la requête ne posait que des problèmes de droit privé (cf.
aussi Demba Baïdy GAYE, op.cit.).

Cette conception comporte au moins deux conséquences sur le contentieux administratif au


Sénégal.

* La première, c'est la liaison du fond et du contentieux. Il faut dire que la conception matérielle
subordonne la mise en œuvre de la procédure spéciale à l'application du droit administratif au litige.

Cela signifie que le requérant est obligé de déterminer le droit applicable à son litige avant de
saisir le juge. Ceci revient finalement à poser au requérant le problème de la détermination du champ
d'application du droit administratif.

On retrouve, ainsi, à peu près les mêmes inconvénients que dans la dualité de juridiction. En effet,
si en France, se pose au requérant le problème de la recherche du juge compétent, au Sénégal, se pose au
requérant le problème de la procédure applicable.

Pour contourner cette difficulté, le requérant peut respecter la procédure spéciale en matière
administrative dans tous les cas où une personne publique est en cause.

* La deuxième, c'est la perturbation de la simplicité de l'unité de juridiction.

La conception matérielle de la matière administrative tend à remplacer la juridiction spéciale en


France par une procédure spéciale au Sénégal.

Cette procédure spéciale entraîne en dernière analyse, une difficulté d'accès au juge du fait des
risques d'erreurs considérables de la part des requérants.

Mais même lorsque le juge est saisi, il se retrouve dans un système contraignant dans la mesure
où pour se prononcer sur la recevabilité du recours, il est obligé de déterminer au préalable le droit
applicable au litige. Et en examinant le fond de ce litige, il va se retrouver prisonnier de son choix sur le
droit applicable malgré la dichotomie du régime juridique de l'administration.

2– Vers une remise en cause de la conception matérielle?

Voir Moustapha NGAIDE : La notion de matière administrative : évolution de la jurisprudence,


Droit Sénégalais Revue sénégalaise de droit pénal, 1997-1998, n) 5-6-7-8.

Certaines solutions semblent retenir la conception organique de la matière administrative. Déjà en


1978, la Cour d’appel de Dakar a infirmé une décision du tribunal de première instance qui s’était
prononcé sur le fond d’une affaire en admettant que la décision d’une commune de détruire un souk est un
acte administratif prise par une personne morale de droit public et que par conséquent, l’action en
responsabilité devrait être introduite suivant la procédure spéciale prévue par l’article 729 du code de
procédure civile(CA 14 juillet 1978 Mark c/ Municipalité de Nioro du Rip in Le Code des Obligations de
l'administration annoté, publications EDJA p; 103).

Huit ans plus tard, le juge déclare irrecevable pour non respect de la procédure spéciale une
action fondée sur une voie de fait en estimant que d’abord qu’il est prématuré avant tout examen au fond
de vouloir établir le droit applicable en arguant d’une voie de fait et d’autre part que même s’il avait été
établi dès l’origine que l'état avait commis une voie de fait, cela n’aurait pas suffi à écarter l’application du
126

droit administratif qui entraîne l’obligation du respect des dispositions d’ordre public de l’article 729(
Tribunal régional de Dakar 17 octobre 1986 Dieynaba DIALLO).

Quelques années après, la Cour d’appel de Dakar affirme qu’« il résulte des dispositions de
l’article 729 du Code de Procédure Civile toute action en justice doit être précédée d’une demande
adressée à l’autorité administrative désignée pour recevoir l’assignation aux termes de l’article 39 » (CA
de Dakar 29 avril 1993 société des Transports Déménagements Internationaux dite TDI). Si cette tendance
devait se confirmer, on assisterait à un revirement de jurisprudence et à la consécration de la conception
organique de la matière administrative. Il faudra attendre l’évolution de la jurisprudence pour pouvoir tirer
des conclusions définitives.

Pour aller plus loin:

- A. BOCKEL : "Sur la difficile gestation du droit administratif sénégalais" Ann. Afr. 1973 p.137.

- J.M. NZOUANKEU : "De quelques particularités du droit administratif sénégalais " RIPAS n°9 p.1 et
aussi observations. sous CS 4mai 1977 Abdoulaye BA c/ RCFS GDJAS n°1.

CHAPITRE II : LES JURIDICTIONS COMPETENTES EN MATIERE ADMINISTRATIVE

Pendant la colonisation, il existait au Sénégal le système de la dualité de juridiction.

En effet, le contentieux administratif relevait du conseil du contentieux administratif qui était juge
de droit commun du contentieux local. Ses décisions étaient susceptibles d'appel devant le CE.

Il n'était compétent ni pour le contentieux d’État ni en matière de recours pour excès de pouvoir à
l'exception des recours en annulation des agents publicS locaux contre les actes individuels relatifs à
l'application de leur statut.

Le Conseil du contentieux administratif était présidé par un magistrat de l'ordre judiciaire


appartenant en principe à la Cour d'appel et comprenait deux membres choisis parmi les administrateurs
coloniaux.

Le commissaire du gouvernement était un fonctionnaire désigné par le chef du groupe territoire.

Après l'accession à l'indépendance, le Sénégal a abandonné le système de la dualité de juridictions


car ce système avait mal fonctionné dans l'ensemble en raison notamment de la composition et de la
compétence du Conseil du contentieux administratif.

En outre le coût de la dualité des juridictions n'était pas adapté aux moyens financiers du Sénégal.

C'est donc le système de l'unité de juridictions qui a été adoptée : dans ce système, un seul ordre
de juridiction est compétent pour l'ensemble des litiges aussi bien entre particuliers qu'entre particuliers et
administration. Selon l'ordonnance n°60-56 du 14 nov.1960 : "l'organisation judiciaire de la République
du Sénégal comprend outre la Cour Suprême siégeant à Dakar, des cours d'appel, des tribunaux de
première instance, des justices de paix et des tribunaux du travail. Ces tribunaux connaissent quel que soit
le statut du justiciable de toutes affaires civiles commerciales ou pénales et de l'ensemble du contentieux
administratif".

La Cour Suprême était chargée de réguler l'ensemble du système judiciaire sénégalais. Elle jouait
le rôle du Conseil d’État, de la Cour de Cassation, de la Cours des comptes et du Conseil constitutionnel
en France (ordonnancé 60-17 du 13 septembre 1960 portant création de la Cour suprême).
127

Ce système maintient cependant le spécificité du contentieux administratif par l'aménagement


d'une procédure spéciale. Il s'agit d'un système d'unité de juridiction à dualité du contentieux).

Depuis 1992, une réforme du système judiciaire justifiée par l'exigence de spécialisation aboutit à
la création de trois juridictions suprêmes : le Conseil constitutionnel, la Cour de cassation et le Conseil
d’État. Cette dernière juridiction est compétente en matière administrative et financière.

Ainsi, globalement, on peut dire que le système d'unité de juridiction se caractérise par les
éléments suivants :

- l'existence d'une unité à la base dans la mesure où les juridictions de base ont une compétence de
droit commun, dans le domaine du contentieux administratif
L'existence d'une juridiction spécialisée au sommet (juridiction administrative) (loi 92-24 du 30
mai 1992 sur le Conseil d’État).

Ainsi on a une unité à la base et une spécialisation au sommet.

C'est le tribunal régional qui a compétence de droit commun en matière de contentieux


administratif mais sa compétence n'est pas exclusive. En effet d'autres juridictions ont une compétence
d'attribution en matière de contentieux administratif.

SECTION I : LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU TRIBUNAL REGIONAL

C'est la loi du 2 février 1984, fixant l'organisation judiciaire au Sénégal qui fait du Tribunal
régional, un Tribunal de droit Commun. Cette compétence de droit commun du Tribunal Régional
constitue la clé de voûte du système sénégalais d'unité de juridiction.

Mais cette compétence n'étant pas exclusive, se pose dès lors la question de l'étendue et des
limites du principe de la compétence de droit commun du tribunal Régional.

Paragraphe 1 : Le principe

C'est l'article 3 de la loi du 2 février 1984 qui pose le principe. Aux termes de cet article, "sous
réserve des compétences d'exception en premier et dernier ressort du Conseil constitutionnel, du Conseil
d’État, de la Cour de cassation, de la Cour d'Appel et des Cours d'Assises, et en premier ressort des
Tribunaux du Travail, des Tribunaux Départementaux et des organismes administratifs à caractère
juridictionnel, les Tribunaux Régionaux sont juges de droit commun en Première Instance en toute
matière".

Cette loi a été complétée dans ses modalités d'application, par le décret du 22 octobre 1984 fixant
la composition et la compétence des Cours d'Appel, des Tribunaux Régionaux et des Tribunaux
Départementaux.

Mais on peut faire remarquer qu'il existe des décisions où le juge, malgré ce principe, a rendu à
tort des déclarations d'incompétence. Voir Cour Suprême 29 janvier 1975 Cheikh Tidiane KANE contre
Commune de Dakar et Yatma SARR contre État (exception de recours parallèle).

Paragraphe 2 : L'étendue et les limites de la compétence du tribunal régional

Ce sont ces articles 3 et 4 de la loi de 1984 qui déterminent l'étendue et les limites de la
compétence du tribunal régional.
128

Ce texte procède curieusement par énumération des matières qui relèvent de la compétence du
Tribunal Régional.

Selon le paragraphe 1 de l'article 3, le Tribunal Régional connaît de toute instance tendant à faire
déclarer débitrices les collectivités publiques soit à raison de travaux qu'elles ont ordonnés, soit à raison de
marchés conclus par elles, soit à raison de tout acte de leur part ayant occasionné préjudice à autrui ».

Cela revient à dire que le « Tribunal Régional connaît du contentieux des contrats et de celui de la
responsabilité en matière de contentieux administratif. D'ailleurs l'article 139 du COA précise que les
Tribunaux Régionaux sont compétents pour connaître du contentieux des contrats administratifs.

Le paragraphe 2 fixe la compétence du tribunal Régional en matière de contentieux fiscal. En


effet, selon ce texte, le Tribunal Régional connaît des litiges relatifs à l'assiette, au taux et au recouvrement
des impositions de toute nature et particulièrement des demandes en décharge ou réduction formulées par
les contribuables ainsi que les actes de saisie ou de poursuites administratives ».

Le paragraphe 3, précise la compétence du Tribunal Régional en matière de fonction publique.


Ainsi, le Tribunal Régional « connaît de tous les litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires
reconnus aux fonctionnaires et agents des diverses administrations ». C'est le contentieux individuel de la
fonction publique.

Enfin, l'article 4 règle en partie le problème de l'exception d'illégalité.

Ainsi, les juridictions, « ont au cours des instances dont elles sont saisies, compétence pour
interpréter et apprécier la légalité des décisions administratives ».

Cet article 4 tire les conséquences du système d'unité de juridiction en donnant plénitude de
compétence du Tribunal Régional.

Le juge doit en effet interpréter et apprécier la légalité des actes administratifs, lorsque ce
problème est posé au cours de l'instance dont il est saisi (Cour Suprême, 5 juillet 1961, Waly SARR
contre Commune de Saint-Louis Ann. Afr. 1973.; GDJAS n°4 tome 2 p.49; T.D. 7 avril 1981, Cheikh
Anta Diop. GDJAS n°4 p.50).

SECTION II : LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU


TRIBUNAL REGIONAL

Le législateur sénégalais a prévu dans des textes particuliers un certain nombre d'exceptions à la
compétence de droit commun du tribunal régional.

Ainsi une part du contentieux administratif est attribuée à d'autres formations juridictionnelles
comme le Conseil d’État, la Cour d'Appel ou les organismes administratifs à caractère juridictionnel.

Il convient de distinguer la compétence du Conseil d'Etat de celle des autres juridictions.

Paragraphe 1 : Le Conseil d'Etat

Depuis la réforme de 1992, c'est le Conseil d'Etat qui est chargé de contrôler et de conseiller
l'administration. La nouvelle loi de 1996 a maintenu ces attributions. Ce qui est caractéristique de
l'organisation du contrôle, c'est l'articulation réalisée par la loi organique entre l'organisation et le
fonctionnement du Conseil avec ses attributions consultatives et contentieuses. Cette loi a été récemment
modifiée avec la création de la Cour des Comptes qui hérite de certaines attributions du Conseil d'État(loi
n°99.02. du 29 janvier 1999 portant révision de la Constitution; loi organique n° 99.70 du 17 février 1999
sur la Cour des Comptes.
129

Ainsi il convient de présenter d'une part son organisation et son fonctionnement et d'autre part ses
attributions.

A.Organisation et fonctionnement du Conseil d’État

La composition du Conseil d’État ainsi que ses formations révèlent sa nature juridictionnelle.

1 - Composition

Le Conseil d’État est composé essentiellement de magistrats.

Aux termes de l'article 5 de la loi n° 96-30 du 21 octobre 1996, le Conseil d’État comprend un
Président, deux Présidents de section, des Conseillers d’État, des conseillers référendaires et des auditeurs.
Un décret fixera le nombre des trois dernières catégories. Ces membres sont nommés par décret.

Le Président du Conseil d’État est chargé de l'administration et à ce titre, il gère les crédits de
fonctionnement qui lui sont délégués. Il gère le personnel mis à la disposition du Conseil et veille à la
discipline au sein de la juridiction.

Il est assisté d'un bureau composé des Présidents de section et d'un secrétaire général choisi parmi
les conseillers d’État. Le Président peut réunir les membres du Conseil en Assemblée intérieure pour
délibérer sur toutes les questions intéressant l'ensemble du conseil. Il répartit les membres de la juridiction
suprême entre les différentes formations juridictionnelles après consultation du bureau. Enfin, il préside en
principe les sections réunies et l'Assemblée générale consultative.

En dehors des agents de service et des secrétaires, le Conseil comprend en outre:

- des conseillers en service extraordinaire. Il s'agit de personnalités qualifiées dans différents


domaines de l'activité nationale, nommées par décret pour un an renouvelable. Le nombre des
conseillers ne peut excéder vingt. Ils siègent à l'Assemblée générale constitutive.

- un greffier en chef nommé par décret qui dirige le secrétariat du conseil et assure le secrétariat
des sections et de l'Assemblée générale consultative. Il peut être assisté de greffiers.

2 - Formations du Conseil d’État

Le Conseil d’État a un double rôle : il est à la fois juge et conseiller de l'administration. C'est
pourquoi, il y a une formation consultative et des formations juridictionnelles.

a) La formation consultative : l'Assemblée générale consultative

Le Conseil d’État conseille le gouvernement dans la gestion des affaires publiques. Cette mission
consultative est exercée par l'Assemblée générale consultative présidée par le Président du Conseil.
L'Assemblée est composée de la totalité des membres du Conseil d’État. Le gouvernement y est
représenté par des "commissaires du gouvernement" qui sont des personnes qualifiées nommées par le
Premier Ministre. Ils doivent fournir à l'Assemblée toutes indications utiles et participent sans voix
délibérative aux débats sur l'affaire pour laquelle ils ont été désignés. Ces "commissaires du
gouvernement" ne doivent pas être confondues avec les commissaires du gouvernement que l'on trouve au
sein du Conseil d’État français. Ces derniers sont choisis, parmi les auditeurs et les maîtres de requêtes. Ils
sont chargés dans les affaires contentieuses de présenter des conclusions dans lesquelles ils développent et
soutiennent le point de vue du droit (R. GUILLIEN, les commissaires du gouvernement près les
juridictions administratives, RDP, 1955 p.281).
130

L'Assemblée générale consultative saisie par le premier Ministre donne au gouvernement un avis
motivé portant sur :

. les projets de loi et projets de décrets, la constitutionnalité ou la légalité des dispositions


sur lesquelles il est consulté.

. s'il y a lieu la pertinence des moyens juridiques retenus pour atteindre les objectifs que
les pouvoirs publics se sont assignés en tenant compte des contraintes inhérentes à
l'action administrative.

Mais le Conseil ne doit pas porter des appréciations sur les fins poursuivies par le gouvernement.

De même, le Conseil d’État réuni en Assemblée générale donne son avis au Président de la
République et au Premier Ministre dans deux cas : d'abord si des dispositions législatives ou
réglementaires le prévoient et ensuite à la demande de ces autorités sur les difficultés apparues en matière
administrative.

Enfin, l'Assemblée, saisie par le Président de l'Assemblée Nationale, donne son avis sur les
propositions de lois qui lui sont soumises.

Par ailleurs, le Président du Conseil d’État, après consultation du bureau, peut décider de confier
l'affaire à une commission du Conseil d’État composé de membres de la haute juridiction et de conseillers
en service extraordinaire. L'avis de la commission tient lieu de délibération de l'Assemblée générale
consultative.

b) Les formations juridictionnelles

La loi organique sur le Conseil d’État prévoit deux types de formations juridictionnelles : les
sections réunies et les sections.

* Les sections réunies

Les sections réunies comprennent, sous la présidence du Président du Conseil d’État (ou du
Président de section le plus ancien), les Présidents de section, les conseillers d’État et les conseillers
référendaires. Elles se réunissent valablement si cinq de leurs membres sont présents. Elles siègent
obligatoirement en nombre impair.

Elles connaissent d'une part des recours en cassation dirigées contre les décisions de la Cour des
Comptes et des organismes administratifs à caractère juridictionnel et d'autre part des contentieux des
élections aux conseils régionaux, municipaux et ruraux ainsi que les demandes en rabat d'arrêt et les
recours en cassation sur saisine d'une section lorsque, après cassation d'un premier arrêt ou jugement
rendu dans la même affaire et entre les mêmes parties procédant en la même qualité, le second arrêt ou
jugement est attaqué avec les mêmes moyens que le premier. Elles connaissent également de toute affaire
que le Président du Conseil d'État juge nécessaire de leur attribuer.

* Les sections

Le Conseil d’État comprend deux sections composées d'un Président de section, de conseillers
d’État, de conseillers référendaires et d'auditeurs. Ils siègent à trois magistrats au moins. Le président du
Conseil d’Etat répartit les affaires entre les sections. Les parties au litige ne sont pas recevables à contester
la saisine de l’une ou l’autre des formations juridictionnelles.
131

Les Présidents de section répartissent les dossiers entre les membres, dirigent les travaux de leurs
sections et prennent part aux délibérations du bureau du Conseil d’État. Les conseillers et les auditeurs
sont chargés d'instruire les affaires. Ils participent aux délibérations et peuvent être nommés rapporteurs. Il
procèdent à la régularisation de la requête introductive d’instance ou de la consignation de l’amende de
5000F.

Le Président du Conseil d’État préside quand il le juge convenable les sections. Le secrétaire
général assure les fonctions de commissaire du droit dont la mission exclusive est "d'exposer au conseil
des questions que présente à juger chaque recours et de faire connaître, dans les conclusions formulées
en toute indépendance, son appréciation qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce
et les règles de droit applicables, ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle suivant sa conscience,
le litige soumis à la juridiction, et ce qui lui paraît devoir être la bonne application de la loi "(article 13 de
la loi de 1996.

N.B. : Le commissaire du droit institué par la loi organique (qui constitue selon l'exposé des motifs une
"précieuse innovation") a un rôle nettement différent de celui de commissaire du gouvernement prévu
dans le texte sénégalais dont nous avons déjà parlé(cf. supra). Il ne représente pas le gouvernement. Son
rôle se rapproche de celui du commissaire du gouvernement français car il doit aider "par ses recherches,
travaux et conclusions, à la production d'un droit administratif plus élaboré" (exposé des motifs). Par
ailleurs, le Président du Conseil d’État peut également désigner, s'il y a lieu, aux fonctions de commissaire
du droit, un ou plusieurs membres du Conseil, choisis parmi les conseillers d’État, les conseillers
référendaires, les auditeurs et les conseillers en service extraordinaire (article 13 de la loi organique).

Depuis la création de la Cour des Comptes, les sections ne sont plus spécialisées. Ainsi, elles sont
compétentes pour connaître

- des recours en annulation pour excès de pouvoir,


- des contentieux relatifs aux inscriptions sur les listes électorales
- du contrôle de légalité des actes des collectivités locales
- et des recours en cassation en matière administrative.

B. Attributions du Conseil d’État

En dehors des attributions consultatives déjà évoquées et de la présentation d'un rapport annuel,
retraçant l'ensemble de ses activités au Président de la République et au Président de l'Assemblée Natio-
nale, le Conseil d’État connaît des litiges d'ordre administratif et financier (régularité des comptes des
comptables publics). Il réunit ainsi les compétences du Conseil d’État et de la Cour des Comptes français.
Auparavant, c'était la deuxième section de la Cour Suprême qui était compétente pour juger des litiges
d'ordre administratif et la troisième section les comptables publics.

L'intention du législateur est de créer une juridiction spécialisée en matière financière et


administrative.

Mais c'est en cette dernière matière que le contrôle de l'exécutif prend tout son sens. En effet, le
Conseil d’État sénégalais exerce une double compétence d'attribution en premier et en dernier ressort en
matière d'excès de pouvoir et en cassation pour d'autres matières.

1 - Le Conseil d’État, juge de la légalité des actes administratifs

Selon l'article 1er de la loi organique sur le Conseil d’État, la juridiction suprême statue en
premier et dernier ressort de l'excès de pouvoir des autorités exécutives ainsi que de l'illégalité des actes
des collectivités locales.
132

a) Cela signifie que le recours pour excès de pouvoir, qui est un procès fait à un acte doit être
porté devant le Conseil d’État. Il s'agit d'une action par laquelle toute personne y ayant intérêt peut
provoquer l'annulation d'une décision exécutive par le juge compétent en raison de l'illégalité de cette
décision. Il s'agit donc d'un contentieux de l'annulation.

Ainsi, le recours pour excès de pouvoir échappe complètement au tribunal régional et à toute
autre juridiction; la compétence du Conseil d’État étant exclusive. On pourrait tenter d'expliquer cette
exclusivité par la survivance d'une pratique de la période coloniale. En effet, malgré l'existence dans les
colonies d'un Conseil du contentieux administratif, c'est le Conseil d’État français qui était compétent en
premier et en dernier ressort en matière de recours pour excès de pouvoir. On pourrait également invoquer
la technicité que requiert l'annulation d'un acte administratif et la portée politique d'une telle décision
juridictionnelle pour expliquer la compétence d'attribution de la haute juridiction en cette matière.

b) Par ailleurs, le code des collectivités locales qui vient d'être adopté prévoit à la place de la
tutelle, un contrôle de la légalité a posteriori assuré par le Conseil d’État. En effet l'article 337 prévoit un
système de déféré. Le représentant de l'état, lorsqu'il estime qu'un acte est entaché d'illégalité défère cet
acte au Conseil d’État dans les deux mois de sa transmission. La haute juridiction doit rendre son verdict
dans un délai maximum d'un mois. Le déféré est considéré par la doctrine comme une sorte de recours
pour excès de pouvoir.

2 - Le Conseil d’État, juge de cassation en matière administrative

D'abord, le Conseil d’État, en vertu de la constitution, connaît des décisions de la Cour des
Comptes par la voie du recours en cassation (article 82 de la constitution). Il se prononce également sur
les demandes en révision dirigées contre ces mêmes décisions (article premier de la loi organique sur le
Conseil d’État).

Ensuite le Conseil d’État est compétent pour se prononcer en cassation contre les décisions
rendues en dernier ressort par les organismes administratifs à caractère juridictionnel (cf. article 82 de la
constitution et article premier de la loi organique sur le Conseil d’État).

Enfin le Conseil d’État est juge de cassation des décisions rendues par les cours et tribunaux en
matière de plein contentieux.

Au départ, cette compétence était dévolue à la Cour de Cassation. Cette solution était critiquée par
la doctrine car elle avait pour conséquence malheureuse de partager le contentieux administratif entre le
Conseil d’État juridiction de droit public et la cour de Cassation, juridiction de droit privé avec des risques
de contrariétés, voire d'incohérences.

Le constituant semble avoir tenu compte de ces critiques. Ainsi, en 1994 il a pour ainsi dire rendu
cette compétence au Conseil d’État(loi n° 94-55 du 13 juillet 1994 portant révision de la constitution,
JORS du 6 août 1994, p.333). Ceci semble plus acceptable d'autant plus que c'était la deuxième section de
la Cour Suprême qui était compétente en matière de contentieux de pleine juridiction.

Selon l'exposé des motifs de la loi constitutionnelle : "dans le double souci d'équilibrer le
nombre d'affaires traitées respectivement par le Conseil d’État et par la Cour de Cassation et de
constituer autour du Conseil d'État un pôle de compétence en droit administratif, le partage de
compétence entre les deux institutions est modifiée de façon à permettre au Conseil d’État de connaître
par la voie du recours en cassation de contentieux administratifs autres que le seul recours pour excès de
pouvoir".

C'est ainsi qu'il a été ajouté au deuxième alinéa de l'article 82 de la constitution les dispositions
suivantes : "Il connaît, par la voie du recours en cassation des décisions des cours et tribunaux relatifs
133

aux autres contentieux administratifs à l'exception de ceux que la loi a attribué expressément à la Cour de
Cassation".

C'est plus de deux ans après que la loi organique a été modifiée pour être mise en conformité avec
la constitution. Ainsi l'article premier de la nouvelle loi prévoit que le Conseil d’État connaît du recours en
cassation" des décisions des cours et tribunaux relatives aux autres contentieux administratifs, à
l'exception de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de Cassation". Le chapitre IV de
la loi organique (article 42 à 51) contient les dispositions particulières relatives aux recours en cassation
dirigée contre les décisions des cours et tribunaux statuant en matière de contentieux administratif. Ainsi
les contentieux de la responsabilité, des contrats, de la fonction publique et de la fiscalité reviennent à la
juridiction administrative, en cassation. Il faut signaler que la formulation retenue dans la Constitution et
dans la loi est quelque peut nébuleuse. Il semble difficile à la fois de créer "un pôle de compétence au
droit administratif" et d'attribuer expressément des contentieux administratifs à la Cour de Cassation.

3 - Le Conseil d’État, juge électoral

Selon l'article premier de la loi organique sur le Conseil d’État, le Conseil est compétent en
dernier ressort dans les contentieux des inscriptions sur les listes électorales et des élections aux conseils
des collectivités locales(cf.; aussi les articles 40 et 41 de la loi). Le Conseil l'a précisé dans deux décisions
du 5 mai 1997 (Landing Savané, Bull, sections réunies, n°1 p.2 et 6.)

Paragraphe 2 : La compétence des juridictions autres que le Conseil d’État

Le tribunal départemental, les cours d'appel, les organismes administratifs à caractère


juridictionnel et la cour de discipline budgétaire.

A. La compétence du tribunal départemental

Cette compétence porte sur le droit électoral. En effet, selon l'article L.20 du code électoral, le
Président du tribunal départemental est compétent pour connaître des décisions des commissions
administratives d'établissement des listes électorales. Ainsi, le contentieux des inscriptions électorales
relève de la compétence du tribunal départemental. Le juge statue en dernier ressort (pourvoi en cassation
devant le Conseil d'Etat).

B. La compétence des Cours d'Appel

Les Cours d'appel disposent d'un double titre de compétence.

1e titre de compétence : la cour d'appel est jugé en premier et en dernier ressort.

Il en est ainsi par exemple lorsque la cour d'appel est juge du contentieux électoral.

Ainsi, aux termes de l'article 769 du Code de Procédure Civile (CPC) les élections des membres
des assemblées autres que l'Assemblée nationale et des corps et organismes administratifs sont de la
compétence de la Cour d'Appel.

Plus particulièrement, en matière d'élections municipales, rurales et régionales, la Cour d'appel est
compétente pour statuer sur toute réclamation d'un candidat à l'annulation des opérations électorales
(article L.195 du code électoral).

Elles jugent en premier et dernier ressort. Elles statuent dans le délai d'un mois à compter de
l'enregistrement de la requête. A défaut de statuer dans ce délai, les Cours d'appel sont dessaisies. La
partie intéressée peut porter sa réclamation devant le Conseil d’État.
134

2e titre de compétence : les Cours d'appel sont juges d'appel des décisions rendues par les
tribunaux régionaux en matière de contentieux administratif.

La procédure est celle de l'appel.

Les Cours d'appel est également compétente dans certains cas pour statuer sur les décisions
juridictionnels des organismes administratifs à caractère juridictionnel.

N.B. : Il est possible d'intenter un recours contre ces actes devant un autre organisme en appel et de saisir
le Conseil d’État en Cassation.

C. La compétence des organismes administratifs à caractère juridictionnel

Il existe certains organismes administratifs qui exercent une compétence juridictionnelle en


matière disciplinaire.

C'est le cas des organismes chargés de l'organisation et de la réglementation des différentes


professions, notamment les ordres professionnels (ordre des Avocats, des Médecins, des Experts). Il en est
de même de l'Université de Dakar ou du Conseil Supérieur de la Magistrature.

La compétence juridictionnelle de ces organismes porte uniquement sur le contentieux répressif


(infractions à la discipline professionnelle ; sanction de type disciplinaire).

Les décisions de ces organismes peuvent quelquefois être attaquées en appel devant la Cour
d'Appel.

D. La Cour des Comptes

La Cour des Comptes est créée par la loi constitutionnelle du 29 janvier 1999(J.O.n°5842 du 30
janvier 1999). Elle est organisée par la loi organique n° 99.70 du 17 février 1999(J.O. n° 5845 du 20
février 1999). Elle remplace la Cour de Discipline Budgétaire (C.D.B.) et la deuxième section du Conseil
d'État compétente en matière financière. La Cour est en principe une juridiction autonome, une haute
juridiction spécialisée.

Selon la loi organique, la Cour des Comptes est une juridiction financière et une institution
supérieure de contrôle des finances publiques. Elle exerce une mission générale de contrôle du bon usage
des deniers publics (contrôle de gestion). Selon l’article 3 de la loi, les missions de la Cour sont :

- la sauvegarde du patrimoine public et le contrôle de la sincérité des finances publiques


- l’amélioration des méthodes et techniques de gestion
- la rationalisation de l’action administrative

La Cour établit un rapport public annuel reprenant les principales observations qu’elle a faites
dans l’année et les mesures préconisées pour y remédier.

D’une manière générale, la Cour est :


- juge des comptes des comptables publics
- juge disciplinaire dans la mesure où elle sanctionne les fautes de gestion des agents publics.
Elle a ainsi une fonction répressive.

En matière disciplinaire (compétence de la chambre de discipline financière), la Cour ne peut être


saisie que par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat,
le Premier Ministre; le Ministre chargé des Finances, le Président de la Cour et le Président de la
135

Commission de Vérification des Comptes et de Contrôle des Entreprises Publiques. Ratione personae, la
Cour est compétente ) l’égard :

- des fonctionnaires civils, militaires, magistrats


- des agents de l'état
- des membres du cabinet du Président de la République, du Président de l’Assemblée
nationale, du Président du Sénat, du Premier Ministre ou d’un ministre
- des agents des collectivités locales ou d’un établissement public, d’une société nationale,
d’une société anonyme à participation publique majoritaire, de tout organisme bénéficiant du
concours financier de la puissance publique
- des personnes investies d’un mandat public

La Cour peut connaître des irrégularités suivantes : imputation irrégulières, engagement irrégulier
d’une dépense, incompétence pour engager une dépense, fausses certifications, violation de la
réglementation, gaspillage, défaut de contrôle, détournement de fonds, fait d’avoir entraîné la
condamnation d’une personne public pour n’avoir pas exécuté une décision de justice.

Si la Cour déclare le prévenu coupable, elle prononce contre lui une amende dont le minimum est
de 50.000 FCFA et le maximum le montant du traitement annuel brut du fonctionnaire à la date de
commission des faits litigieux ou le montant du traitement brut annuel correspondant à l'échelon le plus
élevé de la grille indiciaire de la Fonction publique s'il n'est pas fonctionnaire.

Les décisions de la Cour des Comptes en tant que juridiction des comptes ou en tant que
juridiction disciplinaire peuvent être attaquées en cassation devant le Conseil d'État sont soumises. Le
recours en révision est également possible.

CHAPITRE III : LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

C'est la procédure qui regroupe l'ensemble des règles relatives à l'introduction, à l'instruction, au
jugement des recours, et aux différents types de recours susceptibles d'être conduits devant les juridictions
administratives. Il s'agit donc de l'ensemble des règles de procédure qui régissent la marche du procès
administratif.

La procédure civile qui avait été élaborée et codifiée depuis bien longtemps, aurait pu servir de
modèle à la procédure administrative contentieuse sous réserve des dispositions particulières à la justice
administrative. Mais, en France, le Conseil d’État, qu'aucun texte n'obligeait à se prononcer dans ce sens,
a opté pour le principe de l'autonomie de la procédure administrative contentieuse. Ainsi, en principe, le
caractère administratif d'une juridiction a pour conséquence le rejet des règles de procédure civile. Mais
l'autonomie de la procédure administrative contentieuse ne signifie pas nécessairement le rejet absolu des
règles de la procédure civile.

La procédure administrative contentieuse au Sénégal présente des ressemblances avec la


procédure civile même si elle comporte quelques spécificités.

Ces spécificités s'expliquent à la fois par la nature même de l'administration et par la nécessité de
l'action administrative. C'est ce qui justifie l'application de la loi organique sur le Conseil d’État à la
procédure en matière de recours pour excès de pouvoir et l'article 729 du code de procédure civile en
matière de plein contentieux.

La procédure administrative contentieuse présente un intérêt particulier dans la mesure où dans le


procès administratif, on a face à face l'administration qui recherche l'intérêt général et un particulier qui
recherche son intérêt propre. C'est pourquoi il y a des règles favorables à l'administration et des règles qui
tendent à protéger le requérant.
136

Ces règles sont relatives à leur source et à leur autorité à leur caractère; à l'instance et aux voies de
recours.

SECTION I : SOURCES ET AUTORITE DES REGLES DE LA PROCEDURE


ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE

Ces sources et cette autorité des différentes règles de procédure sont variables.

Paragraphe 1 : Les sources de la procédure administrative contentieuse

Au Sénégal, la procédure administrative contentieuse ne fait pas l'objet d'une codification. Les
textes qui la régissent sont en effet dispersés. C'est ainsi par exemple que la loi organique sur le Conseil
d’État réglemente partiellement le recours pour excès de pouvoir au titre III et notamment aux chapitres I
et II (articles 35 à 39) alors que le décret portant code de procédure civile régit la procédure en matière
administrative(articles 729 et suiv.). Mais de façon positive on peut dire que la détermination et
l'organisation des règles de procédure administrative contentieuse sont de la compétence réglementaire.
En effet, en précisant que la loi fixe les règles concernant la procédure pénale et en restant muet sur la
procédure administrative contentieuse on peut dire que l'article 56 de la Constitution sénégalaise exclut
implicitement cette dernière du domaine législatif. Mais ce principe comporte quelques limites. En effet,
la plupart des règles fondamentales c'est-à-dire les principes qui régissent la procédure administrative
contentieuse sont de nature juridictionnelle. La jurisprudence les crée soit à partir de principes
fondamentaux de justice soit à partir de textes largement interprétés. De même, il peut s'agir de règles
résultant d'une application particulière du code de procédure civile au contentieux administratif par le
juge.

Paragraphe 2 : L'autorité des règles de procédure administrative contentieuse

Ce problème d'autorité se pose essentiellement à propos des règles générales de procédure c'est-à-
dire des règles ayant une nature jurisprudentielle. Il s'agit essentiellement des règles générales de
procédure permettent de respecter ces droits de la défense :

- le caractère contradictoire de l'instruction;

- la composition de la juridiction;

- l'obligation de statuer sur toutes les demandes (omnia petita) et sur elles seulement (interdiction
de statuer ultra petita) ;

- la motivation des décisions de justice.

Mais dans certains cas il est possible de distinguer entre les règles de procédure écrites et les
règles de procédure ayant une nature de principes généraux du droit. Ainsi, lorsque les règles de procédure
ont une nature de principes généraux du droit, elles ne peuvent pas être modifiées par le pouvoir
réglementaire.

Dans ce cas en effet, seule une disposition législative expresse peut porter atteinte à ces règles.

Mais les règles générales de procédure c'est-à-dire celles qui ont une nature de principes généraux
du droit, ne s'appliquent que si elles ne sont pas incompatibles avec les règles d'organisation de la
juridiction saisie.

SECTION II : LES CARACTERES GENERAUX DE LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE


CONTENTIEUSE
137

Les caractères généraux de la procédure administrative contentieuse tentent de réaliser un


compromis entre la présence d'une personne publique qui poursuit une mission de satisfaction de l'intérêt
général et la nécessité de la protection des droits des particuliers. Mais il est possible de distinguer parmi
les caractères généraux de la procédure administrative contentieuse en fonction des deux grandes phases
de l'instance c'est-à-dire au moment de son introduction(caractère écrit et caractère non suspensif) et au
moment de son déroulement(caractère inquisitorial et caractère contradictoire).

Paragraphe 1 : Le caractère écrit

En France, la juridiction administrative ayant une origine administrative, la procédure


contentieuse y fait appel à l'écrit de manière plus importante que la procédure civile. La procédure
administrative contentieuse reste donc influencée par le mode d'expression normal de l'administration
qu'est l'écrit. Il faut ajouter que ce caractère écrit s'explique aussi par le caractère technique du droit
administratif.

Ainsi les mémoires et contre-mémoires se présentent sous une forme écrite. Les parties échangent
leurs arguments dans le cadre de mémoires qui retracent en détail leurs points de vue et la réfutation de
ceux de la partie adverse. La conséquence c'est qu'au moment du débat oral, à l'audience, les parties ou les
avocats ne peuvent plus soulever des moyens nouveaux par rapport à ceux qu'ils avaient développés dans
leur mémoire écrit.

Le juge, de même, ne peut faire référence qu'aux pièces figurant au dossier. Cela signifie que
l'utilisation de l'oral en matière de procédure administrative contentieuse reste très limitée.

Paragraphe 2 : Le caractère non-suspensif

L'introduction de l'instance en matière de contentieux administratif n'a d'effet suspensif ni dans le


recours pour excès de pouvoir ni dans le recours de plein contentieux.

Aux termes de l'alinéa premier de l'article 730 du code de procédure civile, l'assignation n'est pas
suspensive de l'exécution de la décision attaquée. L'explication de cette règle, réside dans le souci d'éviter
de paralyser le pouvoir d'action unilatérale de l'administration, dans l'intérêt général. Ainsi par exemple,
lorsqu'un particulier introduit un recours contre une mesure d'expulsion, il doit exécuter cette mesure tant
que le juge n'a pas rendu sa décision.

Mais ce principe du caractère non suspensif du recours comporte trois réserves au moins :

- la première c'est que la procédure administrative contentieuse prévoit le sursis à exécution


aussi bien en matière de recours pour excès de pouvoir (article 36 de la loi organique sur le
Conseil d’État) qu'en matière de plein contentieux (article 730 du Code de Procédure Civile).

- La deuxième réserve c'est qu'aux termes de l'article 36 de la loi organique sur le Conseil
d’État, le recours pour excès de pouvoir est désormais suspensif lorsqu'il est intenté contre
une décision prononçant l'expulsion d'une personne bénéficiant du statut de réfugié ou
constatant la perte dudit bénéfice.

- La troisième réserve, c’est que le sursis à exécution des actes des collectivités locales est
prévu par l’article 338 du code des collectivités locales.

Paragraphe 3 : Le caractère inquisitorial

On oppose la procédure inquisitoire à la procédure accusatoire. Dans la procédure inquisitoire, le


déroulement de l'instance est dominé par l'importance des pouvoirs du juge. En effet le juge joue un rôle
considérable dans la conduite de l'instance. Aux termes de l'article 37 de la loi organique sur le Conseil
138

d’État, la section saisie est maîtresse de l'instruction. Elle prescrit toute mesure d'instruction sur le fond
assortie s'il échet, de délais qui lui paraît nécessaire à la solution de l'affaire. Dans la procédure
accusatoire, les parties conservent un rôle déterminant dans la conduite du procès.

Le caractère inquisitoire de la procédure en matière de recours pour excès de pouvoir, trouve ses
origines dans la confusion qui existait au départ entre l'administration active et la juridiction
administrative.

Aujourd'hui ce caractère a changé de finalité. Il présente deux intérêts. D'une part il permet de
rétablir l'équilibre entre le particulier qui est souvent dans la position de demandeur et l'administration.
D'autre part il permet de lutter contre les manœuvres dilatoires des parties. L'administration est en effet
doublement avantagée par rapport au particulier car non seulement elle se trouve dans la position de
défenderesse, mais encore elle dispose des éléments du dossier et, de façon générale, elle n'est pas obligée
de motiver ses actes administratifs.

Les pouvoirs inquisitoriaux du juge peuvent se manifester de diverses manières : réclamation aux
parties des pièces qu'elles doivent fournir, fixation des délais qu'elles doivent respecter, décision de clore
l'instruction et fixation de la date de l'audience. Plus particulièrement, le juge peut demander à l'adminis-
tration de lui communiquer les motifs de sa décision. Si l'administration ne répond pas, le juge considère
que l'illégalité est établie dès lors que l'administration n'apporte pas la preuve contraire (CS 26 mars 1963,
Amadou Alpha KANE. RJL.1963.58.RSD 1967 n°1 p.120; Ann. Afr. 1973 p.277; CS 26 avril 1984 Les
Grands Moulins de Dakar RIPAS n° 10 avril-juin 1984 p. 595; CE 25 juin 1997 Consortium d’entreprises
CDE Bull. n° 1 p. 126).

Mais c'est surtout en matière de recherche de la preuve aussi bien en matière de légalité qu'en
matière de responsabilité que se manifeste le pouvoir de direction du juge. En effet, le juge peut procéder
à un renversement de la charge de la preuve (Conseil d’État 28 Mai 1954, BAREL. Rec. 308 conclusions
Letourneur; RDP 1954 .509 note Waline GAJA n°92). Cette technique de renversement de la charge de la
preuve intervient le plus souvent dans les domaines où l'administration dispose d'un pouvoir
discrétionnaire.

En matière de plein contentieux, le juge joue en principe un rôle d'arbitre. Cela signifie qu'il
appartient aux parties de prendre des initiatives dans la conduite de l'instance.

Mais il applique la technique du renversement de la charge de la preuve. C'est le cas notamment


en matière de responsabilité du fait des dommages de travaux publics lorsque la victime se trouve dans
une situation d'usager par rapport au travail public.

Dans ce cas, la jurisprudence a élaboré une théorie de la présomption de faute, selon laquelle, en
cas de dommage, c'est à l'administration de prouver que l'ouvrage public ou le travail public a bien
fonctionné. La victime n'a pas à prouver qu'il y a eu mauvais fonctionnement de l'ouvrage public (Cour
d'Appel, 9 janvier 1970, Mor DIAW Ann. Afr. 1973.235 obs. A. Bockel, ASERJ 1970 n°1, II, 13; RJAS
1960-1974 p.106).

Paragraphe 4 : Le caractère contradictoire

En vertu du principe du contradictoire que la jurisprudence considère comme un principe général


du droit, toute pièce ou tout moyen présenté par une partie doit pouvoir être discuté par l'autre partie. Ce
principe est d'une grande importance car il constitue pour le requérant la garantie que l'affaire sera jugée
de manière équitable (CE 20 juin 1913, Téry, GAJA n°31).

Ce principe implique d'une part la communication de tout document produit par une partie à
l'autre partie et d'autre part, le droit de réponse et de réplique. Ce principe gouverne l'instruction.
139

SECTION III : L'INSTANCE

L'instance comprend trois phases : la saisine de la juridiction, l'instruction de l'affaire et le


jugement.

Paragraphe 1 : La saisine de la juridiction

Le juge doit être saisi par une requête introductive d'instance. Cette saisine doit respecter trois
exigences sous peine d'irrecevabilité : une décision administrative préalable, des délais et certaines règles
de forme.

La règle de la décision préalable ne pose aucun problème en matière de contentieux d'excès de


pouvoir. En plein contentieux elle est obligatoire puisque le requérant est tenu de provoquer une décision
de l'administration par un recours administratif préalable.

Les délais de saisine du juge sont assez brefs : deux mois à partir de la notification ou de la
publication de la décision, ceci aussi bien en recours pour excès de pouvoir qu'en plein contentieux. Cela
s'explique par la nécessité de stabiliser les situations juridiques. Les délais sont calculés de quantième en
quantième, ce qui signifie qu'il est de deux mois et non de soixante jours. Le délai peut être prorogé en cas
de recours administratif, de saisine d'une juridiction incompétente et de demande adressée au représentant
de l’État tendant à ce qu'il défère au Conseil d’État un acte d'une collectivité locale.

Les règles de forme ont déjà été exposée lors de l'étude du recours pour excès de pouvoir et du
contentieux de pleine juridiction. Il convient de rappeler l'existence de certaines innovations en matière de
recours pour excès de pouvoir : d'abord, le ministère d'avocat n'est plus obligatoire (art.35 de la loi
organique); ensuite, le juge a désormais la possibilité de demander ou de procéder à la régularisation de
certaines requêtes mal introduites. Il en est ainsi d'un part lorsque la requête ne contient ni les noms et
domicile des parties, ni un exposé sommaire des faits, des moyens et des conclusions et n'est pas
accompagnée d'une expédition de la décision administrative attaquée ou d'une pièce justifiant du dépôt de
la réclamation (N.B. cela est aussi valable pour le plein contentieux devant le Conseil d’État) et d'autre
part lorsque le requérant n'a pas consigné au greffe une amende de 5000 francs.

Paragraphe 2 : L'instruction

L'instruction est l'enquête menée par le juge en vue de permettre à la juridiction saisie de statuer
sur la requête en toute connaissance de cause. Elle est obligatoire sauf exception c'est-à-dire lorsque la
solution de l'affaire parait certaine. Il convient de voir successivement la direction de l'instruction,
l'utilisation de procédures d'urgence et les questions particulières.

A. La direction de l'instruction

La direction de l'instruction incombe au juge. C'est à partir de cette direction que l'on a déduit les
caractères contradictoire et inquisitorial de la procédure.

Le juge veille au respect du contradictoire en ce qui concerne l'échange des arguments et des
documents et en ce qui concerne les délais (une partie qui ne répond pas dans les délais fixés est censée
avoir acquiescé aux arguments de l'autre partie).

Au cours de l'instruction, le juge peut ordonner toutes mesures qui lui paraissent utiles. Il peut
s'agir d'expertises, d'enquêtes, de vérifications, etc.
140

Des incidents peuvent survenir au cours de l'instruction : demande d'inscription en faux contre
une pièce produite, intervention d'un tiers, désistement d'un requérant ou non-lieu à statuer. Le juge statue
sur ces incidents.

Le rapporteur joue un rôle important. En effet, dès l'enregistrement d'un pourvoi ou d'un recours,
un rapporteur est désigné par le président de la section ou par le président du tribunal. Il suit la procédure,
demande communication de toutes les pièces utiles au règlement du problème, propose les mesures
d'instruction et la solution au litige. Devant le Conseil d’Etat, le rapporteur, après avoir établi son rapport,
le transmet au commissaire du droit qui étudie l'affaire sous l'angle du droit afin d'éclairer la décision du
juge. Dès que ce dernier est en état de conclure ou de présenter ses observations, le Président de section
fixe la date de l'audience à laquelle l'affaire doit être appelée, après avoir prononcé la clôture de
l'instruction.

B. Les procédures d'urgence

Lorsque le juge est saisi, il peut prendre certaines mesures provisoires justifiées par l'urgence soit
d'office soit à la demande d'un requérant, sans attendre la solution de fond du litige. Il s'agit du sursis à
exécution, du référé et du constat d'urgence. Au Sénégal, ces mesures sont très peu utilisées par le juge.

1 - Le sursis à exécution permet de surseoir à l'exécution d'une décision administrative ou


juridictionnelle. Selon la doctrine, le juge sénégalais accorde avec parcimonie le sursis à exécution. Il
vérifie de façon stricte si les moyens sont sérieux et si le préjudice est irréparable (cf. N. M. DIAGNE,
"Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais", Thèse d'Etat, Dakar, 1995,
p.222 et s.).

2 - Le référé est une procédure qui permet au juge d'ordonner "toutes mesures utiles sans faire
préjudice au principal". Il s'agit pour le juge d'intervenir en cas d'urgence lorsque le requérant risque de
subir un préjudice important mais en s'abstenant de statuer au principal. Comme pour le sursis, le juge
sénégalais ne semble pas favorable à l'utilisation d'une telle procédure.

3 - Le constat d'urgence est une procédure simplifiée et accélérée de référé en raison de l'objet
modeste de la mesure d'instruction demandée : la constatation des faits. Cette procédure permet
simplement de constituer des preuves par la désignation d'un expert par le juge. Le juge sénégalais
n'utilise presque pas cette procédure.

C. Les questions particulières

Deux procédures particulières sont prévues par la loi organique sur le Conseil d’État : le recours
du Ministre de la justice et le recours en exception d'inconstitutionnalité.

1 - Selon l'article 27 de la loi organique, le Ministre de la justice peut en toute matière relevant de
la compétence du Conseil d’État, déférer à la section compétente les actes par lesquels les juges excèdent
leurs pouvoirs notamment pour erreur de droit, fausse application de la loi ou erreur manifeste dans la
qualification juridique des faits. La section saisie annule ces actes s'il y a lieu. L'annulation vaut à l'égard
de tous. Les parties sont renvoyées devant la juridiction saisie en l'état de la procédure antérieure à l'acte
annulé.

2 - L'article 65 de la loi fait du recours en exception d’inconstitutionnalité une question


préjudicielle. Le Conseil d’État saisi d'une telle demande doit surseoir à statuer et saisir le Conseil
Constitutionnel. Selon cet article : "lorsque la solution d'un litige porté devant le Conseil d’État est
subordonnée à l'appréciation de la conformité des dispositions d'une loi ou des stipulations d'un accord
international à la Constitution, le Conseil d’État saisit obligatoirement le Conseil Constitutionnel de
l'exception d'inconstitutionnalité ainsi soulevée et sursoit à statuer jusqu'à ce que le Conseil
141

Constitutionnel se soit prononcé. Le Conseil Constitutionnel se prononce dans un délai de vingt jours à
compter la date de sa saisine. Si le Conseil Constitutionnel estime que la disposition dont il a été saisi n'est
pas conforme à la Constitution, il ne peut plus en être fait application".

Paragraphe 3 : Le jugement

A) L'audience est publique (voir par exemple l'article 29 de la loi organique sur le Conseil d’État).
Après l'appel des affaires, le rapporteur intervient en rappelant les faits et les bases juridiques de la
décision. Les avocats peuvent se présenter à la barre et être entendus dans leurs observations orales. La
juridiction entend ensuite les conclusions du commissaire du droit. Le délibéré est secret. La décision est
rendue dans une autre séance publique.

La décision doit être motivée. Elle vise les textes et fait référence aux faits et arguments invoqués
par les parties. Le jugement doit se borner à statuer dans les limites des conclusions des parties. Il ne peut,
en effet ni statuer omnia petita c'est-à-dire en omettant ou en refusant de statuer sur certaines conclusions
ni statuer ultra petita c'est-à-dire en allant au-delà de ce qui est demandé dans les conclusions.

Le jugement doit être notifié aux parties.

B) Il arrive que l'administration refuse d’exciter les décisions de justice. Il s'agit là d'une violation
du principe de légalité. En France, le législateur a adopté deux textes tendant à obliger l'administration à
respecter les jugements : il s'agit de la loi du 16 février 1980 qui donne au Conseil d’État la possibilité de
prononcer des astreintes contre l'administration pour briser ses refus d'exécuter les décisions rendues par
les juridictions administratives et de la loi du 8 février 1995 qui permet aux juridictions administratives
d'adresser des injonctions aux personnes publiques et aux organismes privés chargés de la gestion d'un
service public.

Au Sénégal, le juge ne peut ni prononcer des astreintes à l'administration ni lui adresser des
injonctions. Dans ces conditions l'exécution des décisions de justice devient plus aléatoire.

SECTION IV : LES VOIES DE RECOURS

Il y a des voies de recours usuelles et des voies de recours spéciales. Les voies de recours usuelles
tendent à obtenir la modification de la décision rendue en s'adressant à un juge supérieur : il s'agit de
l'appel et de la cassation. Quant aux voies de recours spéciales, elles tendent à obtenir du juge qui a rendu
la décision qu'il revienne sur sa décision. Ce sont des voies de rétractation : il s'agit de l'opposition, de la
tierce opposition, du recours en révision, du recours en rectification d'erreur matérielle et de la requête en
rabat d'arrêt.

Paragraphe 1 : Les voies de recours usuelles

En matière administrative, la Cour d'Appel et le Conseil d’État sont les juridictions d'appel.
L'article 732 du code de procédure civile dispose : "les jugements rendus en matière administrative sont,
quel que soit l'intérêt du litige, toujours susceptible d'appel. Il n'est en rien dérogé aux formes et délais du
droit commun. L'appel est toujours suspensif de l'exécution du jugement".

Quant au recours en cassation, il est prévu par la loi organique sur le Conseil d’État en son
chapitre IV (articles 42 à 51).

Paragraphe 2 : Les voies de recours spéciales

1) L'opposition est une voie de recours contre les décisions rendues par défaut, le requérant
n'ayant pu présenter son argumentation.
142

2) La tierce opposition est une voie de recours qui permet à un tiers de contester un jugement qui
lui porte préjudice alors qu'il n'était ni présent ni représenté. Il doit faire valoir un droit et non un simple
intérêt (voir CE 29 novembre 1912, Bossuge, GAJA n°30).

3) Le recours en révision est une voie de recours qui permet à un requérant d'obtenir du juge qu'il
revienne sur sa décision lorsque celle-ci a été rendue sur fausse pièce ou en méconnaissance de pièces
décisives détenues par la partie adverse ou alors en violation des règles essentielles de procédure.

4) Le recours en rectification d'erreur matérielle (article 33 de la loi organique sur le Conseil


d’État) peut être introduit sans délai par le Ministre de la Justice ou par les parties dans un délai de deux
mois, à compter de la notification de la décision.

5) Enfin, le recours en rabat d'arrêt, introduit dans les mêmes conditions de délais, ne peut être
accueilli que si trois conditions sont remplies : d'abord, il faut que la décision attaquée soit entachée d'une
erreur de procédure ; ensuite que cette erreur ne soit pas imputable à la partie intéressée ; enfin qu'elle
affecte la solution donnée à l'affaire par le Conseil d’État. Les requêtes en rabat d'arrêt sont jugées en
Sections réunies. Les magistrats ayant eu à se prononcer antérieurement dans l'affaire ne prennent pas
part à la procédure (voir CC 23 juin 1993 et les observations de El Hadj MBODJ : "La mise à mort du
rabat d'arrêt? EDJA n° 23 Oct.-Nov.-Dec. 1994 p.76; voir aussi CE sections réunies 23 juin 1997
Monsieur le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice : Coopérative des boulangers du marché Zinc
« BOKK JOM » Bull. n° 1 p. 10). Voir aussi CE 23 juin 1997, Elimane Bèye Guèye c/Etat du Sénégal,
Bull n° 1 juillet 1998, p.12.

(CE 23 juin 1997, Elimane Bèye Guèye c/Etat du Sénégal, Bull n° 1 juillet 1998, p. 12.)

« Considérant qu’il résulte de l’article 33 de la loi organique 92-24 du 30 mai 1992 sur le Conseil d’Etat
applicable, que les décisions du Conseil d’Etat ne sont susceptibles d’aucun recours à l’exception de la
requête en rectification d’erreur matérielle et la requête en rabât d’arrêt présentées sans conditions de délai
par le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice ou les parties elles-mêmes ;

Considérant qu’en l’absence de précision dans la forme de la requête résultant de l’article 33 précité, le
requérant doit, conformément à l’article 20 de la loi organique susvisée signifier à la partie adverse la
requête accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle attaquée ;

Considérant que l’examen du dossier n’établit pas la preuve que ladite signification a été faite, en
application des dispositions de l’article 20 susvisé, de déclarer le requérant déchu de son pourvoi;

Par ces motifs,

- Déclare Elimane Bèye Guèye déchu de son pourvoi ».

Pour aller plus loin, voir :

Mbodj (El.) : Les incidences de la réforme judiciaire du 30 mai 1992 sur le Contentieux administratif
sénégalais EDJA n°25 Avril-Mai-Juin 1995, p.17.

ANNEXES
-==-=-=-=-
143

1. Loi n°84-19 du 2 février 1984 fixant l'organisation judiciaire du Sénégal (JO 3 mars 1984
p.124 et s) (Extraits

2. Articles 729 à 733 du code de procédure civile.

3. Loi organique n°96-30 du 21 octobre 1996 (Extraits).

ANNEXE I

LOI N° 84-19 DU 2 FEVRIER 1984 FIXANT L’ORGANISATION JUDICIAIRE


EXTRAITS

CHAPITRE PREMIER : ORGANISATION JUDICIAIRE

Article Premier : (Loi n°92-28 du 4 juin 1992)


L’organisation judiciaire comprend outre le Conseil Constitutionnel, le Conseil d’Etat et la
Cour de Cassation siégeant à Dakar, des Cours d’Appel, des Cours d’Assises, des Tribunaux
régionaux, des Tribunaux départementaux et des Tribunaux du Travail.

Ces juridictions connaissent de toutes affaires civiles commerciales ou pénales, des différends
du travail et de l’ensemble du contentieux administratif.

Article 2. : Le siège, le ressort, la composition, e classement des cours, des tribunaux régionaux,
des tribunaux départementaux et des tribunaux du travail sont fixés par décret.
Il est créé au moins une cour d’appel dans la République et au chef lieu de chaque région, un tribunal
du travail.

Article 3. : (Loi n°92-28 du 4 juin 1992).


Sous réserve des compétences d’exception en premier et dernier ressort du Conseil
Constitutionnel, du Conseil d’Etat, de la Cour de Cassation, de la Cour d’Appel et des Cours
d’Assises et, en premier ressort, des Tribunaux du Travail, des Tribunaux départementaux, et des
organismes administratifs à caractère juridictionnel, les tribunaux régionaux sont juges de droit
commun en première instance en toutes matières.

Ils sont notamment compétents pour connaître :

1°/ de toutes instances tendant à faire déclarer débitrices les collectivités publiques, soit à
raison de marchés conclu pour elles, soit à raison des travaux qu’elles ont ordonnées, soit à
raison de tous actes de leur part ayant occasionné préjudice à autrui :
144

2°/ de tous litiges relatifs à l’assiette, au taux et au recouvrement des impositions de toutes
natures et, particulièrement, des demandes en charge ou réduction formulées par les
contribuables ainsi que des demandes en annulation des actes de saisies ou de poursuites
administratives ;

3°/ de tous litiges portant sur les avantages pécuniaires ou statutaires reconnus aux
fonctionnaires et agents des diverses administrations.

Doivent être portées devant les mêmes juridictions, les actions intentées par les administrations
publiques contre les particuliers.

Article 4. : les juridictions ont, au cours des instances dont elles sont saisies, compétence pour
interpréter et apprécier la légalité des décisions des diverses autorités administratives.

ANNEXE II

Extrait du Code de Procédure Civile


De la procédure en matière administrative.

Article 729. : Toute action en justice doit être précédée d’une demande adressée à l’autorité
administrative désignée pour recevoir l’assignation aux termes de l’article 39. Le silence gardé plus
de quatre mois par l’autorité saisie vaut décision de rejet ;

L’assignation doit, à peine d’irrecevabilité, être servie dans le délai de deux mois qui suit, soit
l’avis donné de la décision de l’administration, soit l’expiration du délai de quatre mois valant
décision implicite de rejet.

Elle doit, à peine de nullité, viser la réponse implicite ou explicite donnée par l’administration à
la demande préalable.

Si c’est l’administration qui est demanderesse, l’assignation est délivrée à la requête du


ministre compétent ou à celle des autorités visées à l‘article 39.

Article 730. : l’assignation n’est pas suspensive de l’exécution de la décision attaquée.

Toutefois, sur la demande expresse de la partie requérante, le tribunal régional saisi peut ordonner
qu’il sera sursis à l’exception des décisions sur lesquelles est fondé le recours, lorsque leur exécution
est susceptible d’entraîner un préjudice irréparable.

Article 731. :L’Etat, les établissements publics de toute nature, les communes et les autres
collectivités publiques, sont valablement représentés en justice par un agent de l’administration ayant
reçu délégation de la personne à laquelle l’assignation doit être faite.

Article 732. : les jugements rendus en matière administrative sont quel que soit l’intérêt du
litige toujours susceptible d’appel.

Il n’en est rien dérogé aux formes et délais d’appel du droit commun. L’appel est toujours
suspensif de l’exécution du jugement.

Article 733. : les contestations concernant les ordres de recette ou de reversement sont soumises
aux règles précisées par le présent titre.

ANNEXE III
145

LOI ORGANIQUE N° 96/30 DU 21 OCTOBRE 1996


SUR LE COSNEIL D’ETAT
EXTRAITS

TITRE PREMIER : COMPETENCES DU CONSEIL D’ETAT

Article Premier : Conformément à l’article 82 de la Constitution, le Conseil d’Etat est juge en


premier et dernier ressort :

de l’excès de pouvoir des autorités exécutives, ainsi que de la légalité des actes des collectivités
locales :

Il est compétent, en dernier ressort, dans les contentieux des inscriptions sur les listes
électorales et des élections aux conseils de collectivités locales. A ce titre, il se prononce dans les
conditions prévues par le Code électoral.

Il connaît par voie du recours en cassation :

1°/ des décisions de la Cour des Comptes ;

2°/ des décisions rendues en dernier ressort par les organismes administratifs à caractère
juridictionnel ;

3°/ des décisions des Cours et Tribunaux, relatives aux autres contentieux administratifs, à
l’exception de ceux que la loi organique attribue expressément à la Cour de Cassation ;

Article 2. : Le Conseil d’Etat assiste le Président de la République, le Gouvernement et


l’Assemblée Nationale dans le contrôle de l’exécution.

Article 3. : Le Conseil d’Etat, réuni en Assemblée Générale consultative, donne au


Gouvernement un avis motivé sur les projets de loi et projets de décret soumis à son examen par le
Premier Ministre.

Sans pouvoir porter d’appréciation sur les fins poursuivies par le Gouvernement, le Conseil
d’Etat donne un avis motivé non seulement sur le constitutionnalité ou la légalité es dispositions sur
lesquelles il est consulté, mais aussi s’il y a lieu sur la pertinence des moyens juridiques retenus pour
atteindre les objectifs que les Pouvoirs publics se sont assignés, en tenant compte des contraintes
inhérentes à l’action administrative.

Le Conseil d’Etat, en Assemblée Générale Consultative, donne également son avis au Président
de la République et au Premier Ministre, dans tous les cas où sa consultation est prévue par des
dispositions législatives ou réglementaires, et chaque fois qu’il est consulté par les mêmes autorités
sur les difficultés apparues en matière administratives ;

Saisi par le Président de l’assemblée nationale ou le Président du Sénat après examen de la


Commission compétente, le Conseil d’Etat, en Assemblée Générale Consultative, donne son avis sur
les propositions de loi qui lui sont soumises.

Article 4. : Le Conseil d’Etat établi chaque année, un rapport qui retrace l’ensemble de ses
activités.

Ce rapport soumis au Président du Conseil d’Etat, délibérant avec les Présidents de Section, les
Conseillers d’Etat et les Conseillers Référendaires, est adopté par l’assemblée intérieure en séance
plénière à laquelle participent les Auditeurs.
146

Le rapport peut notamment mentionner les réformes et améliorations d’ordre législatif,


réglementaires ou administratif que le Conseil d’Etat suggère au Gouvernement, contenir des
propositions nouvelles et signaler, s’il y a lieu, les difficultés rencontrées par le Conseil d’Etat dans
l’exécution de ses décisions.

Le rapport est remis au Président de la République, au Président de l’assemblée nationale et au


président du Sénat.(…)

TITRE III : PROCEDURE DEVANT LE CONSEIL D’ETAT


CHAPITRE PREMIER : DISPOSITIONS GENERALES

Article 15. : Sauf ce qui est dit aux articles 35 ; 40 et 41 de la présente loi, les recours visés à
l’article premier sont formés par une requête écrite, signée par un avocat exerçant légalement au
Sénégal et chargé d’accomplir au nom du requérant tous les actes de procédure, ou par un ministre
ou un fonctionnaire habilité à este en justice au nom de l’Etat, ou par un Président du Conseil
Régional, un Maire ou un Président de Communauté Rurale.

Sauf autorisation expresse de régularisation accordée par le Président de la Section saisie, la


requête doit à peine d’irrecevabilité :

1°/ indiquer les noms et domiciles des parties

2°/ contenir un exposé sommaire es faits et moyens ainsi que les conclusions

3°/ être accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle ou de la décision


administrative attaquée ou d’une pièce justifiant du dépôt de la réclamation ;

L doit être joint à la requête autant de copies de celles-ci qu’il y a de parties en cause.

ARTICLE 16. : Le demandeur est tenu à peine de déchéance, sauf autorisation de


régularisation accordée par le Président de la Section saisie, de consigner une amende de 5.000
Francs. La somme consignée est versée au Receveur de l’Enregistrement sur liquidation faite par le
Greffier en Chef ;

La justification de la consignation de l’amende doit être effectuée par la production par le


demandeur ou son avocat du récépissé de versement à la date fixée par le Président de Section.

En cas de rejet du pourvoi, l’amende est acquise au Trésor.

Sont dispensées de la consignation, les personnes morales de droit public, les personnes
admises au bénéfice de l’assistance judiciaire et les personnes visées aux articles 40 et 41 de la
présente loi.

Article 17. : L’assistance judiciaire peut être accordée pour les litiges portés devant le Conseil
d’Etat. L’admission au bénéfice de l’assistance judiciaire est prononcée par le Bureau de l’assistance
judiciaire près la Cour d’Appel de Dakar. En cas d’admission à l’assistance judiciaire, le pourvoi ou
le recours sont réputés avoir été formés du jour de la demande d’assistance judiciaire.

La demande d’assistance judiciaire suspend jusqu’à ce qu’il ait été statué, le délai recours.

Article 18. : Dès l’enregistrement du pourvoi ou du recours, le Président du Conseil transmet le


dossier au Président de la Section compétente qui désigne un Rapporteur. Le Rapporteur suit la
procédure et demande communication du dossier des juges du fond lorsqu’il en existe un.
147

Article 19. : Ni le délai de recours, ni le pouvoir ne sont suspensifs sauf en matière électorale.
Toutefois des lois spéciales peuvent disposer qu’ils sont suspensifs dans les matières qu’elles
indiquent.

Article 20. : La requête accompagnée d’une expédition de la décision juridictionnelle ou d’une


copie de la décision administrative attaquée doit, dans le délai de deux mois, être signifiée à la partie
adverse par exploit d’huissier contenant élection de domicile chez l’Avocat.

Cet exploit doit, à peine de nullité indiquer à la partie adverse qu’elle a, à compter de la
signification, un délai de deux mois pour produire sa défense.

L’original de l’exploit, accompagné des pièces qui lui sont annexées, est déposé au Greffe dès la
formalité de signification accomplie.

Faute pour le demandeur d’avoir satisfait dans le délai prévu aux prescriptions du présent
article, le Conseil d’Etat le déclare déchu de son pourvoi.

Article 21. : La partie adverse aura, à compter de la signification prévue à l’article précédent,
un délai de deux mois pour produire sa défense.

Ni l’administration, ni le défendeur ne sont tenus de constituer Avocat.

Article 22. : Les mémoires des parties doivent être déposées au Greffe : ils doivent être
accompagnés d’autant de copies qu’il y a de partie en cause.

Les avocats constitués ou à défaut, les parties elles-mêmes, reçoivent, par lettre recommandée
avec accusé de réception du greffier, notification de ces mémoires dans le délai de quinze jours.

Toutes les autres pièces de la procédure sont communiquées sans dessaisissement, aux avocats
constitués.

Article 23. : L’affaire est réputée en état lorsque les mémoires et pièces ont été produits ou que
les délais pour produire sont expirés.

Article 24. : La demande en inscription de faux contre une pièce produite devant le Conseil
d’Etat est soumise au Président du Conseil d’Etat.

Elle ne peut être examinée que si une amende de deux mille francs a été consignée dans les
conditions fixées par l’article 16.

Le Président du Conseil d’Etat rend soit une ordonnance de rejet, soit une ordonnance portant
permission de s’inscrire en faux.

Le silence gardé par le Président du Conseil d’Etat prendra trois mois avant autorisation.

L’ordonnance autorisant l’inscription en faux et la requête présentée à cet effet sont notifiées
par lettre recommandée avec avis de réception du greffier, au défendeur à l’incident dans le délai de
quinze jours avant sommation d’avoir à déclarer s’il entend se servir de la pièce arguée de faux.

Le défendeur doit répondre dans le délai de quinze jours faute de quoi la pièce est écartée des
débats.

La pièce est également écartée et retirée du dossier si la réponse est négative.


148

Dans le cas d’une réponse affirmative, celle-ci est portée dans le délai de quinze jours par lettre
recommandée avec accusé de réception du greffier, à la connaissance du demandeur à l’incident.

Le Président du Conseil d’Etat renvoie alors les parties à se pourvoir devant telle juridiction
qu’il désigne pour être procédé suivant la loi, au jugement du faux.

Article 26. : Passé les délais prévus aux articles 20 et 21 de la présente loi, le Rapporteur
établit son rapport et le dossier est transmis au Commissaire du Droit.

Dès que ce dernier se déclare en état de conclure ou de présenter des observations, le Président
de Section fixe la date de l’audience à laquelle l’affaire doit être appelée.

Il appartient au Président de Section de prendre toutes dispositions pour que l’audience ne


souffre d’aucun retard.

A cet effet, il peut impartir un délai au Rapporteur et au Commissaire de Droit.

Article 27. : Le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, peut en toute matière relevant de la
compétence du Conseil d’Etat, déférer à la Section compétente du Conseil d’Etat les actes par
lesquels les juges excèdent leurs pouvoirs notamment par erreur de droit, fausse application de la loi
ou erreur manifeste dans la qualification juridique des faits.

La Section saisie annule ces actes, s’il y a lieu. L’annulation vaut à l’égard de tous. Les parties
sont renvoyées devant la juridiction saisie en l’état de la procédure antérieure à l’acte annulé.

Article 28. : Le tableau des affaires qui sont retenues à chaque audience est affiché au Greffe.

Les Avocats peuvent se présenter à la barre et être entendus dans leurs observations orales.
Celles-ci doivent se borner à développer les conclusions et les moyens de la procédure écrite. Qu’ils
aient ou non usé de cette faculté, l’arrêt rendu et contradictoire.

Les conclusions sont ensuite données, lorsque l’importance de l’affaire le justifie par le
Commissaire du Droit ;

Article 29. : Le Conseil d’Etat statue en audience publique, sur le rapport du Rapporteur
désigné conformément aux dispositions de l’article 18 de la présente loi.

Le Président assure la police de l’audience, il peut ordonner le huis-clos si l’ordre public le


commande.

Le délibéré est secret. Les décisions sont prises à la majorité.

Ceux qui assistent aux audiences se tiennent découverts dans le respect et le silence. Tout ce que
le Président ordonne pour le maintien de l’ordre est aussitôt exécuté.

Si l’une des personnes assistant à l’audience trouble l’ordre public de quelque manière que ce
soit, le Président ordonne son expulsion. Si elle résiste ou cause du tumulte, elle est sur le champ
placée sous mandat de dépôt et condamnée à un emprisonnement qui ne peut excéder deux mois, sans
préjudice des peines prévues au Code pénal contre les auteurs d’outrages et de violence contre les
Magistrats.

Si le délinquant ne peut être saisi, le Conseil prononce la peine susvisée, sauf l’opposition que le
condamné peut former dans les dix jours de l’arrêt en se mettant en état de détention.
149

Article 30. : Le Greffier en Chef est chargé de tenir la plume devant toutes les formations
juridictionnelles, de conserver la minute des arrêts et d’en délivrer expédition. Il peut se faire
suppléer par un Greffier.

Article 31. : Les arrêts du Conseil d’Etat sont motivés. Ils visent les textes et citent expressément
les dispositions dont ils font application. Ils mentionnent obligatoirement :

1°/ les prénoms, noms, qualité, profession et domicile des parties ;


2°/ les mémoires produits ainsi que l’énoncé des moyens invoqués et conclusions des parties.
3°/ les noms de Magistrats qui les ont rendus, le nom du Rapporteur étant spécifié ;
4°/ le nom du Commissaire du Droit ayant conclu à l’audience ;
5°/ la lecture du rapport ;
6°/ l’audition des Avocats des parties.

Le cas échéant, mention est faite qu’ils ont été rendus en audience publique

La minute de l’arrêt est signée par le Président, les Conseillers ayant siégé à l’audience, le
Rapporteur et le Greffier.

La partie qui succombe est condamnée aux dépens. Les décisions du Conseil d’Etat sont
notifiées aux parties par le Greffier en Chef dans le délai d’un mois par lettre recommandée avec
accusée de réception, ou par la voie administrative ;

Article 32. : Les arrêts du Conseil d’Etat sont insérés dans un bulletin trimestriel. Un arrêté du
Garde des Sceaux, Ministre de la Justice réglera les modalités de diffusion de ce bulletin.

Article 33. : Les décisions du Conseil d’Etat ne sont susceptibles d’aucun recours, à l’exception
de la requête en rectification d’erreur matérielle et de la requête en rabat d’arrêt, présentée dans un
délai de six mois par le Garde des Sceaux, Ministre de al Justice ou par les parties elles-mêmes, dans
un délai de deux mois à compter de la notification de la décision.

La requête en rabat d’arrêt en peut être accueillie que lorsque l’arrêt est entaché d’erreur de
procédure non imputable à la partie intéressée, et qui a affecté la solution donnée à l’affaire par le
Conseil d’Etat.

Les requêtes en rabat d’arrêt son jugées en Sections réunies. Les Magistrats ayant eu à se
prononcer antérieurement dans l’affaire ne prennent pas part à la procédure.

Article 34. : Tous les délais de procédure prévus au présent chapitre sont francs.

Lorsque le dernier jour d’un délai est un jour férié ou un samedi, le délai est prorogé jusqu’au
premier jour ouvrable qui suit le jour férié ou le samedi.

CHAPITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AU RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

Article 35. : Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre une décision explicite
ou implicite d’une autorité administrative. Le demandeur est dispensé du ministère d’avocat.

Le délai pour se pourvoir est de deux mois.


Le délai pour se pourvoir court de la date de la publication de la décision attaquée ou le cas
échéant, de la date de la notification ou de la signification de ladite décision.
150

Le silence gardé plus de quatre mois sur une réclamation par l’autorité compétente, vaut
décision de rejet. Le délai de deux mois se pourvoir contre le rejet d’une réclamation court du jour de
la notification ou de la signification de la décision explicite de rejet de la réclamation et, au plus tard,
à compter de l’expiration de la période quatre mois prévue au présent alinéa.

Toutefois, avant de se pourvoir contre une décision administrative, les intéressés peuvent
présenter dans le délai du recours pour excès de pouvoir, un recours administratif hiérarchique ou
gracieux tendant à faire rapporter ladite décision. Le silence gardé plus de quatre mois par l’autorité
compétente sur le recours administratif vaut décision de rejet. Le délai de deux mois prévu ci-dessus
ne commence à courir qu’à compter de la notification ou de la signification de la décision de rejet du
recours administratif et au plus tard, de l’expiration de la période quatre mois prévue au présent
alinéa.

Lorsque la législation ou la réglementation en vigueur prévoit une procédure particulière de


recours administratif le recours en annulation s’est recevable qu’après l’épuisement de ladite
procédure et dans les mêmes conditions de délai que ci-dessus.
La décision explicite de rejet intervenue postérieurement à l’expiration de la période de quatre mois
prévue aux 3ème et 4ème alinéas fait courir un nouveau délai de deux mois.

Article 36. : Sur demande expresse de la partie requérante, la Section compétente peut à titre
exceptionnel, ordonner le sursis à exécution des décisions des autorités administratives contre
lesquelles a été introduit le recours en annulation.

Sous réserve des dispositions spéciales prévues par la loi, le sursis à exécution ne peut être
accordé que si les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et si le préjudice
encouru par le requérant est difficilement réparable.
Le délai de recours et le recours pour excès de pouvoir sont suspensifs dans le cas de recours contre :

1°/ les décisions de refus d’admission d’une personne au statut de réfugié et d’expulsion d’une
personne bénéficiant de ce statut.
2°/ les décisions qui constatent la perte du bénéfice dudit statut.

Article 37. : Sous réserve de la signification de la requête et des mémoires, comme il est dit aux
articles 20 et 21, la Section sur proposition du Rapporteur, prescrit toute mesure d’instruction sur le
fond, assortie s’il échet, de délais, qui lui paraît nécessaire à la solution de l’affaire.

Article 38. : Lorsqu’il apparaît au vu de la requête introductive d’instance ou du mémoire


ampliatif, que la solution de l’affaire est d’ores et déjà certaine, le Président de Section peut décider
qu’il n’y a pas lieu à instruction. Le dossier est alors porté au rôle d’une audience de jugement.

Article 39. : L’arrêt du Conseil d’Etat annulant en tout ou partie un acte administratif a effet à
l’égard de tous, ainsi qu’effet rétroactif.

Si l’acte annulé avait été publié au Journal Officiel, l’arrêt d’annulation fait l’objet de la même
publication.
151

TROISIEME PARTIE

L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE
152

L'organisation administrative du Sénégal s'inspire fortement de celle de la France. En effet, à


l'indépendance, le législateur a reproduit le modèle français en procédant à des ajustements de
l'administration coloniale.

Dans les faits, l'administration sénégalaise s'est formée par accumulation successive pendant la
période coloniale.

L'organisation de l'Etat sénégalais est diverse et multiforme. Des relations multiples se sont
nouées entre les différentes structures administratives. Aussi à côté de l'administration classique inspirée
de la France, on a tenté de mettre en place une administration dite du développement pour répondre aux
nécessités du développement économique et social.

L'organisation administrative a aussi subi une évolution profonde notamment avec les lois de la
décentralisation régionale de 1996.

Pour bien appréhender les problèmes de l'organisation administrative, il importe de bien connaître
les notions et principes théoriques qui fondent cette organisation ou qui lui servent de "référence".

C'est pourquoi nous présenterons dans un premier temps , de façon générale l’organisation
administrative avant de voir ensuite les structures administratives sénégalaises.

TITRE I :PRESENTATION GENERALE DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Nous présenterons successivement les personnes publiques et les autorités administratives et les
modèles d’organisation administrative.

CHAPITRE I : PERSONNES PUBLIQUES ET AUTORITES ADMINISTRATIVES

La personnalité juridique est l'aptitude à être sujet de droits et d'obligations.

Cette notion recouvre aussi bien les personnes physiques que les personnes morales.

A la différence du droit privé où les sujets de droit sont soit des personnes physiques soit des
personnes morales, les personnes publiques sont toujours des personnes morales.

L'octroi de la personnalité juridique présente divers intérêts :

- d'abord la théorie de la personnalité juridique permet de distinguer l'acte de la personne


physique qui agit pour le compte de la personne morale de celui qu'il pose pour son propre
compte.

- ensuite elle permet d'assurer à un organisme collectif une continuité juridique et de ne pas lier
son existence à celle des personnes physiques qui en font partie. Ainsi la personne morale est
propriétaire d'un patrimoine propre c'est-à-dire de biens distincts des biens des individus qui
participent à son activité.

- enfin, la personne morale est responsable des actes posés pour son compte.

Trois points retiendront notre attention :

- La notion de personne publique (ou personne morale de droit public).


- La compétence des personnes publiques.
- Les autorités administratives
153

SECTION I : LA NOTION DE PERSONNE PUBLIQUE

La personne publique est un groupement de personnes physiques réunies par des intérêts
communs et doté de la personnalité morale (A. BOCKEL).

Pour mieux cerner la notion de personne publique, il faut d'abord la distinguer des personnes
privées, ensuite dégager les intérêts qu'elle présente et enfin procéder à une classification des personnes
publiques

Paragraphe 1 :La distinction entre personne publique et personne privée

Cette distinction soulève quelque fois de nombreuses difficultés. Sans doute dans un certain
nombre d'hypothèses il est facile de savoir si un organisme constitue une personne publique ou une
personne privée. Il existe cependant une zone marginale à l'intérieur de laquelle la qualification est
extrêmement difficile.

N.B. : Certains auteurs préfèrent utiliser l'expression "personnes morales administratives". Ces personnes
morales administratives se présentent sous deux formes :

- soit sous une forme de droit public c'est-à-dire qu'elles sont des personnes morales de droit
public (personnes publiques).

- soit sous une forme de droit privé (c'est le cas des sociétés nationales et des sociétés
anonymes à participation publique majoritaire autrement appelées société d'économie mixte).

Pour distinguer personnes publiques et personnes privées, la jurisprudence procède de diverses


manières :

1°°) elle peut considérer l'intention du législateur telle qu'elle apparaît expressément dans le texte
concernant l'organisme. Dans le cas où ce texte contiendrait une qualification formelle, celle-ci s'impose
au juge d'une manière absolue.

2°°) - cette intention du législateur peut se dégager également de la forme juridique attribuée à
l'organisme en cause. La jurisprudence considère en effet que les personnes placées sous une forme
juridique de droit privé (sociétés, syndicats, associations) ont nécessairement de ce fait le caractère de
personnes de droit privé. C'est par exemple la solution adoptée pour les sociétés d'économie mixte (TC 17
janvier 1972, SNCF ; CE 2 juillet 1971 SNCF ; 21 juillet 1972 Entreprise OSSUDE).

3°°) - Lorsqu'il ne peut utiliser ces éléments, le juge considère d'autres aspects du statut des
organismes en cause. Il s'attache notamment à leur origine. Un organisme créé par le législateur ou par un
règlement a normalement un caractère public alors que celui résultant d'une initiative privée sera normale-
ment considéré comme privé. Un autre élément tient compte des structures assignées à l'organisme et
considère selon que celui-ci a été créé suivant les structures habituelles des institutions administratives ou
selon celles du droit privé. On tient compte également du financement : l'organisme dont les ressources
proviennent de taxes, cotisations obligatoires ou subventions publiques sera considéré de préférence
comme un organisme public.

Il s'agit là d'indices que le juge dans sa démarche réunit en un "faisceau" (cf. CE 9 juin 1961
Centre régional de lutte contre le cancer "Eugène Marquis", Rec. 385 concl. Ordonneau ; AJDA, 1961
606 chronique de jurisprudence administrative ; TC 20 novembre 1961, même affaire, Rec. 879 ; D.1960.
389, note Laubadère ; JCP 1962 II 12572 note Auby ; RDP 1962. 964, note Waline ; AJDA 1962. 17,
chronique de jurisprudence administrative ; CE 4 avril 1962, Chevassier, Rec.244, D.1962.327 concl.
Braibant).
154

Comme, on le voit, cette distinction est purement juridique. Elle ne rend compte que d'une partie
de la réalité. En effet, certaines personnes considérées comme privées par la jurisprudence appartiennent
au point de vue politique ou économique au secteur public. C'est le cas par exemple des sociétés natio-
nales dont l'Etat est seul actionnaire.

On pourrait systématiser la distinction en dégageant les caractères propres des personnes


publiques : celles-ci sont créées unilatéralement. Elles visent un but d'intérêt public et sont soumises à un
régime de droit public.

Au Sénégal, le législateur prend soin de qualifier expressément les organismes qu'il crée de
personnes publiques ou de personnes privées.

Paragraphe 2 : Intérêts attachés à la notion de personne publique

Les principaux intérêts sont les suivants :

1°°) Chaque personne publique dispose de prérogatives de puissance publique attachées à sa


nature (en dehors des prérogatives que lui confère l'Etat) qui sont les suivantes :

- impossibilité de se voir appliquer les voies d'exécution du droit commun ;

- possibilité d'utiliser la procédure d'expropriation.

2°°) Certaines notions de droit administratif ne peuvent s'appliquer en principe qu'à la personne
publique.

Ainsi seule la personne morale de droit public peut :

- avoir des agents publics, des fonctionnaires,


- passer des contrats administratifs,
- effectuer des travaux publics,
- être propriétaire d'un domaine public.

Paragraphe 3 : Classification des personnes publiques

Il existe en droit administratif, une classification traditionnelle. On a :

- les collectivités territoriales (Etat, régions, communes, communautés rurales) ou personnes


administratives à base territoriale, dont le domaine d'action est défini géographiquement.

- et les établissements publics ou personnes administratives spéciales, à caractère technique.

SECTION II : LA COMPETENCE DES PERSONNES PUBLIQUES

Après des généralités, nous verrons la détermination des compétences des personnes publiques.

Paragraphe 1 : Généralités

On appelle compétence, l'aptitude à acquérir des droits et à les exercer dans des conditions et
limites déterminées. Le droit détermine les compétences des sujets de droit : il fixe les limites dans
lesquelles les droits pourront être acquis et exercés, les conditions (forme, lieu, temps, etc.) auxquelles
seront subordonnés les actes juridiques.
155

La compétence comprend deux éléments, qu'il importe de distinguer :

- l'aptitude à acquérir des droits ou des obligations


- l'aptitude à exercer ces droits ;

Chez l'individu, la personne physique, ces deux aptitudes sont réunies dans le même sujet. Elles
sont dissociées au contraire chez la personne juridique :

- la personne juridique a compétence pour acquérir des droits


- mais ces droits ne sont pas exercés par elle, mais par ses représentants (le représentant a
compétence pour exercer les droits qui appartiennent à la personne juridique pour le compte
de laquelle il agit).

Lorsqu'on parle, par conséquent, de la compétence des personnes administratives, on vise


seulement une compétence à acquérir des droits ou des obligations.

Paragraphe 2 : Détermination de la compétence des personnes publiques

La compétence des personnes morales de droit public est déterminée par les textes et parfois par
la jurisprudence. Une conception traditionnelle considère que les personnes morales sont soumises au
principe de spécialité c'est-à-dire que leur compétence s'établit dans des limites déterminées alors que les
personnes physiques peuvent participer au commerce juridique sans autre limite que celle résultant de
l'ordre public et des bonnes mœurs. En réalité pour les personnes publiques, il faut distinguer entre les
personnes territoriales et les autres.

A) Il est difficile de parler de spécialité en ce qui concerne l'Etat. En effet, l'Etat détermine lui-
même les objets qui doivent entrer dans le champ de son activité et ne trouve d'autre limite que celle
résultant du droit international. (CE 29 avril Société UNIPAIN, Rec. 280 ; AJDA 1970 430 concl.
Braibant ; RDP 1970 423 note M. Waline).

B) En ce qui concerne les collectivités territoriales, les textes déterminent leur compétence en
termes très larges. Par exemple, la commune a compétence pour régler les affaires d'intérêt communal.
( notion d’affaires locales) La jurisprudence admet cependant que cette compétence n'est pas illimitée.
Une collectivité locale ne peut intervenir en l'absence d'un intérêt local (CE 16 juillet 1941 Syndicat de
défense des contribuables de Gousainville ; CE 20 novembre 1985 commune d'Aigues-Morte).

C) Le principe de spécialité s'applique essentiellement, aux établissements publics ou personnes


publiques spécialisées. C’est le principe en vertu duquel la capacité ou la compétence des établissements
publics est limité aux actes correspondant aux objets en vue desquels ils ont été créés. La jurisprudence en
fait de nombreuses applications.

Cependant on assiste depuis quelques années à un assouplissement du principe de spécialité par la


jurisprudence notamment en ce qui concerne les établissements établissements publics et aux entreprises
publiques. Pour celles-ci, le principe de spécialité est entendu de plus en plus largement. Cela s'explique
par le fait que de nombreuses entreprises ont pu constituer des filiales dans des domaines assez éloignés
de leur activité de base.

Si la personne publique sort de sa compétence, il s'ensuit diverses sanctions dont la principale est
la nullité de l'acte juridique étranger à la compétence.

SECTION III : LES AUTORITES ADMINISTRATIVES


156

Les personnes publiques participent au commerce juridique au moyen d'autorités administratives.


Incapable d'exprimer une volonté ou d'agir par elle-même, chaque personne publique est pourvue d'orga-
nes (personnes physiques ou groupes de personnes physiques) qui prennent des décisions et développent
des activités en son nom qui lui seront imputées.

Les autorités ainsi habilitées à diriger et à représenter les personnes publiques sont en règle
générale définies par les textes constitutifs de la personne morale. Elles le sont parfois par la
jurisprudence.

Ces autorités administratives ne constituent qu'une faible partie du personnel administratif. Ce


sont pour l'Etat, les organes du pouvoir exécutif (qui sont aussi des autorités politiques). Pour les
collectivités locales, elles sont représentées par deux organes, un exécutif confié à une personne physique
(maire, Président du Conseil régional, Président du Conseil rural) et un organe collégial (Conseil munici-
pal, conseil régional, Conseil rural). Ces autorités administratives sont élues en application des principes
démocratiques.

N.B. : Il existe des autorités administratives indépendantes. On réunit dans ce titre divers organismes
administratifs crées, en France, au cours des dernières années et qui s'écartent des conseils consultatifs,
ordinaires tant par leur statut que par leurs attributions.

Ces organismes présentent les caractéristiques suivantes :

- Ce sont des autorités et non des personnes morales.

- Elles peuvent avoir un rôle de commandement ou d'arbitrage et peuvent même prendre des
décisions réglementaires ou même infliger des sanctions. (Ex Conseil Supérieur de l'Audio-
visuel). Mais elles n'exercent pas de fonction.

- Elles sont dotées d'un statut qui vise à leur conférer une certaine indépendance. Elles ne se
trouvent pas prises dans une des relations administratives classiques vis-à-vis de l'exécutif et
elles ne sont soumises ni au pouvoir hiérarchique ni au contrôle de tutelle.

- Elles sont considérées comme administratives. En conséquence, au plan contentieux, elles


sont soumises au contrôle du juge de l'administration. Leurs décisions sont susceptibles de
recours juridictionnels.

On peut citer, pour la France :

- La Commission de Contrôle des Banques


- La Commission paritaire des publications et agences de presse
- La Commission nationale de contrôle des campagnes électorales.
- La Commission des opérations de bourse (COB)
- Le Médiateur de la République
- Le Conseil de la Concurrence
- Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel etc.

Au Sénégal, les autorités administratives indépendantes commencent à apparaître. On peut citer :

- Le Médiateur de la République
- Le Haut-Conseil de l’audiovisuel
- La Commission de la Concurrence
- Le Comité sénégalais des Droits de l'homme (CSDH)
- L'Observatoire National des Elections (ONEL)
157

CHAPITRE II : LES MODELES D'ORGANISATION ADMINISTRATIVE

Il s'agira d'étudier les données techniques (centralisation et décentralisation) et les procédés de


contrôle.

SECTION I : CENTRALISATION ET DECENTRALISATION

Centralisation et décentralisation constitue les techniques de base de l’organisation


administrative.

Paragraphe 1 : La centralisation

Elle suppose, dans le pays, un centre administratif unique. Elle comporte deux variantes : la
concentration et la déconcentration.

A/ La concentration

Dans un pays qui a adopté la concentration administrative, tous les problèmes administratifs sont
pris en charge par l'Etat et par ses services ; toutes les décisions qui intéressent l'ensemble du territoire
relèvent de la compétence des autorités de l'administration d’état, donc au centre Les services centraux
règlent les affaires nationales et tranchent les décisions générales.

En fait, dans ce système, tout part du centre pour revenir au centre. Les autorités locales n'ont
aucun pouvoir propre : pour prendre la plus petite décision, elles doivent s'adresser aux services centraux.

B/ La déconcentration

Il convient de définir la déconcentration avant de déterminer ses modalités.

1 - Définition

La déconcentration est une modalité d'aménagement du pouvoir central, une modalité de la


centralisation. Il s'agit ici de répartir les pouvoirs de décisions au sein d'un même appareil administratif
qui est l'appareil d'Etat.

La déconcentration permet d'éviter l'engorgement du pouvoir central. Elle est réalisée par le
procédé de la délégation de compétences : les autorités centrales, par un texte, donnent compétence aux
autorités locales pour prendre des décisions concernant la localité.

La déconcentration consiste à reconnaître un pouvoir de décision à des organes non centraux qui
n'en constituent pas moins des rouages de la même administration.

Elle n'entraîne donc pas la création d'une personne morale nouvelle.

Enfin, les autorités déconcentrées sont soumises à un contrôle hiérarchique très strict de la part
des autorités centrales.

2 - Modalités de la déconcentration

Il y a deux modalités de la déconcentration ; la déconcentration territoriale et la déconcentration


technique ou par services.

a) La déconcentration territoriale
158

Elle consiste à confier le pouvoir de décision à une autorité compétente sur une portion du
territoire national appelé circonscription administrative. Ex : le département ou l'arrondissement sont des
collectivités locales déconcentrées.

b) La déconcentration technique ou par service

Elle bénéficie à une autorité déterminée en raison de sa spécialité. Par exemple le ministre ou un
directeur au sein d'un ministère. Ex : la direction du service des mines est un service déconcentré.

Paragraphe 2 : La décentralisation

La décentralisation apparaît comme modalité de réaliser l’autonomie locale. En effet, la


décentralisation permet d'accorder une certaine autonomie aux structures concernées.

La décentralisation est un système d’organisation administrative qui reconnaît une existence


juridique à des collectivités secondaires qui sont dotées de la personnalité morale et qui sont appelés à
gérer leurs propres affaires par l’intermédiaire d’organes issus d’elles-mêmes.

La décentralisation permet en outre :

1°°) d'éviter l'engorgement du pouvoir central ;


2°°) de susciter des initiatives au niveau local ;
3°°) de multiplier les centres de décisions et de faire participer les populations à la gestion de leurs
propres affaires. En cela, c'est un procédé démocratique.

Voyons les conditions et les modalités de la décentralisation.

A/ Les conditions de la décentralisation

Elles sont au nombre de quatre :

1°°) Une collectivité décentralisée doit avoir la personnalité juridique c'est-à-dire qu'elle sera
considérée comme un véritable sujet de droit qui aura des biens, des agents, un budget autonome, la capa-
cité d'agir en justice, de passer des contrats etc.

2°°) Elle doit avoir vocation à gérer ses propres affaires, en fonction de ses intérêts propres.

3°°) Elle doit être administrée par des autorités qui lui sont propres et qui sont désignées par les
populations elles-mêmes.

4°°) Elle doit être soumise à un contrôle de l'autorité centrale (tutelle), prévu par un texte et
différent du contrôle hiérarchique et appelé tutelle administrative.

B/ Les modalités de la décentralisation

Comme pour la déconcentration, la décentralisation comporte également deux modalités : la


décentralisation territoriale et la décentralisation technique.

1 - La décentralisation territoriale
159

Elle consiste à individualiser une collectivité humaine circonscrite sur une partie du territoire et à
la charger de gérer l'ensemble de ses affaires propres. Les tâches sont définies selon un critère
géographique.

La décentralisation territoriale donne naissance à des collectivités territoriales ayant compétence à


mener une action administrative générale. Ex : les communes, les communautés rurales et les régions.

2 - La décentralisation technique ou par services

Elle porte sur une tâche déterminée par sa nature particulière et individualisable dont la charge est
assurée par une personne publique autonome.

Elle consiste à détacher d'une collectivité (l'Etat, la commune, la communauté rurale ou la région)
un service ou un ensemble de services spécialisés et à les accorder à des établissements publics. C'est donc
un critère fonctionnel qui est utilisé.

L'établissement public n'aura pas une tâche générale mais une action administrative spécialisée.

Ex : le service de l'enseignement supérieur est confié à l'Université de Dakar, celui de l'artisanat à


la Chambre des Métiers etc.

Paragraphe 3 : Distinction entre déconcentration et décentralisation

Ces deux notions s'analysent comme un dessaisissement du pouvoir central au profit de certaines
autorités selon un critère géographique ou fonctionnel. Cependant il faut éviter de confondre ces deux
notions.

A/ Les différences

Elles se manifestent de deux manières : quant à leur technique juridique et quant à leur
signification.

1 - quant à leur technique juridique

La décentralisation suppose que le pouvoir de décision soit accordé à des personnes juridiques
autres que l'Etat, ayant leurs organes et leurs biens propres et agissant en leur nom et gérant leurs affaires
propres (affaires locales). En conséquence les actes pris par les organes des personnes décentralisées
engagent celles-ci et non l'Etat. Si elles causent des dommages, elles doivent les réparer sur leur propre
budget.

Pour ce qui est de la déconcentration, le pouvoir de décision appartient à des autorités étatiques.
L'autorité déconcentrée est un organe de l'Etat désigné par le pouvoir central. Les actes qu'elle prend sont
des actes de l'Etat. Les dommages causés par les autorités déconcentrés sont réparés sur le budget de
l'Etat.

2 - quant à leurs significations

La déconcentration est seulement une réforme technique interne à une personne publique (l'Etat),
un simple aménagement du pouvoir central tandis que la décentralisation est un choix politique car elle
permet d'instaurer une certaine démocratie par la participation des populations elles-mêmes à la gestion de
leurs affaires propres.
160

B/ Les liens

D'abord, il peut y avoir une correspondance entre le territoire d'une collectivité déconcentrée et
celui d'une collectivité décentralisée. Ex : jusqu'en juillet 1983 le territoire de la région du Cap-Vert
correspondait à celui de la commune (commune-région).

D'ailleurs cette correspondance peut poser de délicats problèmes de délimitation des domaines
respectifs des compétences.

Ensuite, il existe ce qu'on appelle le dédoublement fonctionnel qui signifie qu'une même autorité
pourra exercer deux compétences à deux titres différents. Ex : le maire exerce des attributions soit en tant
que représentant de l'Etat, soit en tant qu'agent de la commune. Cela pose souvent des problèmes
juridiques difficiles à résoudre notamment au niveau de la responsabilité. Si le maire prend un acte qui
cause un dommage, il faut déterminer d'abord au nom et pour le compte de quelle personne (commune ou
Etat) il a agi avant de savoir quelle est la personne publique à laquelle incombe la réparation du dommage.

SECTION II : LES PROCEDES DE CONTROLE

Centralisation et décentralisation impliquent l'une et l'autre un certain contrôle exercé d'en haut
sur les autorités déconcentrées ou décentralisées. La multiplication des centres de décision administrative
et le risque de dispersion, de désordre et d'incoordination rendent nécessaires un tel contrôle dont le but est
d'assurer une certaine coordination et une unification de l'action administrative en vue non seulement
d'éviter la violation des textes mais aussi de s'assurer de l'opportunité des mesures prises.

Mais les formes et les modalités de ce contrôle sont très différentes : à la centralisation
correspond le contrôle hiérarchique, à la décentralisation la tutelle.

Paragraphe 1 : Le contrôle hiérarchique

Nous verrons tour à tour la définition et les procédés du pouvoir hiérarchique.

A/ Définition du pouvoir hiérarchique

L'administration centralisée présente l'aspect d'une pyramide d'agents reliés les uns aux autres par
les liens de la hiérarchie c'est-à-dire qu'il existe entre les agents une superposition par degré avec
subordination de celui qui occupe le degré inférieur à celui qui occupe le degré immédiatement supérieur
et ainsi de suite.

C'est le pouvoir hiérarchique qui assure la subordination des organes locaux au pouvoir central.

Le pouvoir hiérarchique s'exerce au sein d'une même personne publique : l'Etat. C'est le pouvoir
qu'un chef de service exerce sur ses subordonnés. Par exemple le ministre exerce un pouvoir hiérarchique
sur l'ensemble des agents de ses services concentrés ou déconcentrés.

La hiérarchie cependant n'empêche pas les agents subordonnés d'avoir des pouvoirs propres de
décision mais elle confère à l'autorité supérieure le droit de faire prévaloir sa volonté sur celle de l'agent
subordonné.

Il faut préciser que le pouvoir hiérarchique existe de droit c'est-à-dire qu'il n'est pas nécessaire
qu'un texte le prévoie. Son fondement réside dans les responsabilités particulières dont sont investies les
autorités supérieures de l'Etat. L'agent subordonné ne peut s'opposer à la décision de son supérieur : il doit
161

obéir aux ordres même s'ils sont illégaux. Il ne peut refuser que si l'ordre est manifestement illégal. Le
devoir d'obéissance est donc à la base du pouvoir hiérarchique. Le contrôle hiérarchique peut être un
contrôle ou un contrôle de l'opportunité de la décision du subordonné.

B/ Les procédés du pouvoir hiérarchique

Le pouvoir hiérarchique s’exerce sur les organes et sur les actes.

1 - Le pouvoir sur les organes

L'autorité supérieure dispose du pouvoir de nomination et de mutation des agents placés sous son
autorité. Cela lui permet de choisir les agents les plus compétents.

Elle dispose du pouvoir disciplinaire c'est-à-dire qu'elle note, récompense ou sanctionne les
agents qui sont placés sous son autorité. Signalons que les sanctions peuvent aller jusqu'à la révocation.

2 - Le pouvoir sur les actes

Il s’agit des pouvoirs suivants :

a) Le pouvoir d'instruction

Il permet au supérieur hiérarchique de donner au subordonné des directives générales et des


ordres de service individuels. Le supérieur dicte au subordonné le contenu de la mesure à prendre. Il peut
agir par circulaires ou instructions de service.

b) Le pouvoir d'approbation

Le supérieur dispose du pouvoir d'approuver préalablement l'acte du subordonné. Cela veut dire
que l'acte ne sera exécutoire que lorsqu'il aura reçu l'accord du supérieur.

c) Le pouvoir d'annulation

Il permet au supérieur de faire disparaître pour le passé et pour l’avenir une décision illégale ou
inopportune prise par l'autorité subordonnée.

d) Le pouvoir de réformation

Il permet au supérieur de modifier la décision du subordonné sans l'annuler complètement.

e) Le pouvoir de suspension

Le supérieur peut décider, sans annuler ni modifier l'acte du subordonné, qu'il ne sera pas
appliqué provisoirement.

REMARQUE : Sauf exceptions légales, le supérieur ne peut se substituer à l'autorité subordonnée c'est à
dire prendre aux lieu et place du subordonné, les décisions qui entrent dans les attributions de celui-ci.
Cela s'explique par le souci de sauvegarder les pouvoirs du subordonné et de respecter la répartition des
compétences et de maintenir la déconcentration.

Grâce à la subordination hiérarchique, on vise à réaliser l'unité complète des vues dans la gestion
administrative de l'Etat et la soumission des intérêts locaux à l'intérêt général.
162

Paragraphe 2 : La tutelle

Nous verrons d’abord la définition du pouvoir de tutelle puis ses procédés.

A/ Définition du pouvoir de tutelle

La tutelle administrative est le contrôle que l'Etat exerce sur les collectivités décentralisées. C'est
donc un contrôle de l'extérieur opéré par une personne publique à l'endroit d'une autre personne publique.

C'est un contrôle nécessaire :

1°°) dans l'intérêt de l'Etat lui-même qui doit sauvegarder son unité politique et veiller au respect
de la loi ;

2°°) dans l'intérêt de la personne décentralisée pour éviter la mauvaise gestion ;

3°°) dans l'intérêt des individus vivant dans la collectivité décentralisée qui peuvent avoir besoin
d'une certaine protection contre l'autorité décentralisée.

Au total, le contrôle de tutelle est nécessaire pour assurer d'abord une bonne application de la loi
(contrôle de légalité) et exceptionnellement pour assurer une bonne administration (contrôle d'op-
portunité).

Mais ce contrôle doit se concilier avec la liberté reconnue à la collectivité décentralisée car en
matière de décentralisation, la liberté est la règle, le contrôle, l'exception. Ainsi, la tutelle n'existe pas de
droit. Elle doit être prévue par un texte. Un adage célèbre dit : "pas de tutelle sans texte, pas de tutelle au-
delà des textes".

Il faut noter que la personne morale décentralisée peut s'opposer à une mesure de tutelle qu'elle
estime illégale en saisissant le Conseil d’Etat pour excès de pouvoir.

B/ Les procédés de la tutelle

Comme pour le pouvoir hiérarchique, la tutelle s’exerce sur les organes et sur les actes.

1 – La tutelle sur les organes

Ce pouvoir n'est pas très étendu car les autorités décentralisées sont en principe élues mais la loi
permet dans certains cas un contrôle disciplinaire et admet un pouvoir de nomination.

Concernant le pouvoir disciplinaire, l'Etat détient un pouvoir de suspension ou de révocation des


dirigeants des collectivités décentralisées.

Ex : dissolution ou suspension du Conseil Municipal, révocation du maire.

2- La tutelle sur les actes

a) L'autorité de tutelle peut demander au juge de l'excès de pouvoir d'annuler les actes illégaux
de l'autorité décentralisée ou dans les cas prévus par la loi, les annuler elle-même.

b) L'autorité de tutelle dispose du pouvoir d'approbation expresse ou tacite.


163

c) L'autorité de tutelle dispose, dans certains cas du pouvoir de substitution d'action c'est-à-dire
qu'elle peut accomplir un acte aux lieu et place de l'autorité décentralisée. Pour que ce
pouvoir de substitution puisse s'exercer, il faut :

- que l'autorité décentralisée refuse ou néglige d'accomplir un acte prescrit par la loi ;
- que l'autorité décentralisée préalablement mise en demeure refuse de s'exécuter.

Notons qu'il n'existe pas de pouvoir d'instruction, ni de réformation en matière de tutelle.

REMARQUE :

1) L'autorité de tutelle peut disposer de ce qu'on appelle la tutelle indirecte lorsque son intervention
est nécessaire pour que la personne décentralisée puisse accomplir tel ou tel acte soit en donnant
de l'argent, soit en prononçant l'expropriation pour cause d'utilité publique au profit de la
collectivité etc. C'est un moyen détourné de contrôle plus strict de la personne sous tutelle.

2) Le nouveau Code des Collectivités Locales a en principe, mis fin à la tutelle stricto sensu telle que
nous venons de le décrire. Celle-ci est remplacée par un contrôle de la légalité.

TITRE II - LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES SENEGALAISES

Il y a des structures centralisées et de structures décentralisées.

CHAPITRE I :LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES CENTRALISEES

Elles sont constituées de structures centrales et de structures déconcentrées.

Nous verrons l'administration centrale d'Etat et l'administration territoriale d'Etat.

SECTION I : L'ADMINISTRATION CENTRALE D'ETAT

Elle est constituée par la Présidence de la République, les services du Premier ministre, les
départements ministériels et certaines structures de coordination et de consultation.

Paragraphe 1 : La Présidence de la République

Elle est organisée par le décret n° 91-424 du 7 avril 1991 (JO n°5403 du 7 avril 1991, pp. 121-
124).

A/ Le Président de la République

Le Président de la République assure des fonctions supérieures de direction et de contrôle.

Il est le détenteur du pouvoir exécutif. Il détermine et conduit la politique de la nation que le


Gouvernement applique sous la direction du Premier ministre (article 36 de la constitution).

Le Président de la République signe les décrets et les ordonnances (article 37 alinéa 1 de la


Constitution).

Le Président de la République assure la direction et le contrôle des services. Il est aidé par un
ministre chargé des services et des affaires présidentielles.
164

Il a un pouvoir général de nomination des haut-fonctionnaires, des militaires etc. (article 38 al.2
et art.39 al.3).

Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des services de l'Etat.

Notons qu'il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres et secrétaires d'Etat (article 44
de la Constitution). Et peut autoriser le Premier ministre à prendre des décisions par décret (article 50 al.
2.).

Il dispose également d'un pouvoir d'impulsion de l'action administrative.

Enfin le Président exerce un pouvoir de contrôle. La supervision de la gestion des affaires de


l'Etat lui incombe. Il contrôle le fonctionnement de l'administration. Il a entre ses mains une documen-
tation permanente sur le fonctionnement des services. Il peut déclencher tout contrôle qu'il juge opportun.
Certains corps de contrôle dépendent directement de lui.

B / Les services de la Présidence de la République

La Présidence de la République comprend : le Cabinet du Président de la République et les


services qui lui sont rattachés, le Secrétaire général de la Présidence de la République. Le décret 2002-
1102 du 8 novembre 2002 portant répartition des services de l’Etat dresse la liste des services de la
Présidence de la République.

1 - Le cabinet du Président de la République

Il convient de voir d’un côté la composition et le rôle du Cabinet et de l’autre les services qui lui
sont rattachés.

a) Composition et rôle du Cabinet du Président de la République

Le Cabinet est constitué d'une équipe de collaborateurs personnels du Président de la République.


Les membres du Cabinet sont nommés par arrêté du Président de la République.

Le Cabinet comprend :

- un directeur de cabinet qui a rang de ministre


- des conseillers techniques ;
- des chargés de mission ;
- un chef de cabinet ;
- des attachés de cabinet ;
- un chef du secrétariat particulier.

Le Président peut en outre nommer en nombre illimité des conseillers personnels ou des
conseillers spéciaux.

Le Cabinet a un rôle essentiellement politique. Il assure également un rôle de secrétariat des


relations publiques.

b) Les services rattachés au Cabinet


165

Ils sont au nombre de neuf (9) : le service du Protocole présidentiel, La grande Chancellerie de
l’ordre national du Lion, l’Etat-major particulier du Président de la République, l’Inspection générale des
forces armées, l’Agence nationale de sécurité, La Commission nationale pour la Francophonie, le
Secrétariat du Conseil supérieur de la défense nationale, le Secrétariat du Conseil national de sécurité et le
Secrétariat du Conseil supérieur de la magistrature.

Le chef du Service du Protocole est nommé par décret. Les chefs des bureaux sont nommés par
arrêté présidentiel ; ils sont placés sous l'autorité du Directeur de Cabinet.

Le Service du Protocole présidentiel est chargé :

- de préparer, d'organiser en coordonnant l'action des départements ministériels intéressés, et


d'assurer l'ordonnance des cérémonies nationales ; d'appliquer à cette occasion les textes
fixant l'ordre des préséances ; de préparer et d'organiser toutes les cérémonies et réceptions
officielles et, d'une manière générale, de régler toutes les questions d'étiquette et de
préséance.

- de préparer et d'organiser les déplacements officiels à l'étranger du Président de République


et les visites officielles au Sénégal des Chefs d'Etats et des personnalités étrangères.

- d'introduire auprès du Président les ambassadeurs étrangers accrédités au Sénégal lors de la


présentation de leurs lettres de créance, de préparer et d'organiser les échanges ou remises
d'instruments diplomatiques et de préparer les lettres de notification, de créance, de rappel et
de créance des ambassadeurs sénégalais à l'étranger.

2 / Le Secrétariat général de la Présidence de la République

Le Secrétariat général, dans le domaine administratif, constitue l'organe essentiel. Il est chargé de
la préparation et de l'exécution des tâches incombant au Président. Le Secrétariat général est constitué par
les services administratifs proprement dit de la Présidence. Il est dirigé par un Secrétaire général. Il
comprend des services propres et des services rattachés.

a) Le Secrétaire général de la Présidence

- Le Secrétaire général dirige le Secrétariat. C'est un fonctionnaire nommé par décret et placé
sous l'autorité exclusive du Président de la République. Il a rang de ministre. Il bénéficie des
indemnités et avantages de fonctions prévus pour les ministres et secrétaires d'Etat.

- Il assiste aux réunions du Conseil des ministres et aux conseils interministériels présidés par
le Président de la République.

- Il assiste le Président dans ses tâches de détermination et de conduite de la politique de la


nation. A cet effet, il veille à l'information du Président et à la coordination de l'action des
services de l'Etat.

- Il contrôle et présente à la signature du Président tous les actes qui doivent être signés par lui.

- Il a autorité sur les différents services rattachés au Secrétariat général.

- Le Secrétaire général est assisté dans sa tâche par un Secrétaire général adjoint qui a rang
de secrétaire général de ministre. Il est nommé par arrêté du Président de la République,
par des conseillers techniques et chargés de mission nommés par arrêté présidentiel. Ces
166

personnes sont des collaborateurs immédiats du Secrétaire général. La plupart d'entre eux
sont chargés d'un secteur défini : affaires juridiques, affaires militaires etc.

Leur rôle est d'assister le Secrétaire général dans sa tâche de surveillance pour le compte du
Président de la marche de l'administration sénégalaise. Ils examinent les dossiers soumis à la signature du
Président et préparent les arbitrages demandés.

En cas d'absence ou d'empêchement du Secrétaire général, la suppléance est assurée par le


Secrétaire général adjoint. Celui-ci peut recevoir délégation de la signature du Secrétaire général. Plus
particulièrement, il est chargé, sous l'autorité du Secrétaire général de suivre les problèmes administratifs
des services rattachés.

b) Les services propres du Secrétariat général

Ils sont au nombre de cinq : le Service de l’administration générale et de l'Equipement de la


Présidence, le Service technique central des chiffres et de la Sécurité des Télécommunications, le Service
informatique de la de la Présidence, le Bureau du Courrier général et le Laboratoire radioélectrique.

- Le Service de l’administration générale et de l'Equipement est chargé de la gestion


administrative et financière de l'ensemble des services de la Présidence. Il gère le parc
automobile national ainsi que le Bureau des Missions à l’étranger.

- Le Service technique central des Chiffres et de la Sécurité des télécommunications est chargé
d'une part de l'étude des diverses questions se rattachant à l'utilisation du chiffre par
l'administration pour la protection de ses communications intérieures et extérieures et d'autre
part de travaux de recherche et d'analyse cryptologiques ainsi que d'études ayant pour but de
dégager les méthodes et moyens propres à développer, renforcer et perfectionner les
techniques concourant à la sécurité des télécommunications nationales.

A ce titre, il assure :

• la coordination et le contrôle des différents bureaux et sections du chiffre mis à la disposition


de ces départements ministériels utilisateurs du chiffre ;
• le recrutement, la gestion administrative et la formation de l'ensemble du personnel spécialisé
mis à la disposition de ces départements ministériels.
• La conception, l'évaluation cryptologique et l'établissement des systèmes de chiffrements
utilisés sur les différents réseaux
• Les études de recherches visant à l'analyse cryptologique des différents systèmes de
chiffrement ainsi que le contrôle général de la sécurité des télécommunications.

- Le Bureau du Courrier général est chargé de l'enregistrement, de la distribution et de


l'expédition du courrier du Secrétaire général de la Présidence de la République.

- Le Laboratoire radioélectrique. Il a rang de direction. Il est chargé de la conception, de la


réalisation, de l'exploitation et de la gestion technique des réseaux de télécommunications de
la Présidence de la République et du Ministère des Affaires Etrangères. A ce titre, il assure :

• les études nécessaires aux innovations, modifications et aménagements à apporter à ces


réseaux de télécommunication
• l'acquisition, l'installation et la mise en service de l'ensemble des équipements et matériels
de télécommunication de ces réseaux ;
167

• La maintenance et l'entretien de ces équipements et l'exploitation technique de ces réseaux


ainsi que la collecte des statistiques de trafic et données diverses susceptibles d'en améliorer
la qualité de service.

c/ Les organismes et services rattachés au secrétariat général

Ils sont au nombre de vingt-cinq (25) : l'Inspection générale d'Etat (IGE) et le Contrôle Financier
(CF), La Commission nationale des contrats de l’administration, la Cellule économique, financière et
fiscale, la Cellule des nouvelles technologie de l’information et de la communication, l’Agence de
régulation des télécommunications, la Direction de l’informatique de l’Etat, la Cellule communication,
l’Agence nationale chargée de la promotion de l’investissement et des grands travaux, la Délégation aux
droits de l’homme et à la paix, la Délégation aux management public, la Direction de la gestion du
patrimoine bâti de l’Etat, le Projet de construction et de réhabilitation du patrimoine bâti de l’Etat,
l’Inspection générale du patrimoine bâti et des palais nationaux, le Service du parc automobile, le service
de documentation et des archives, le Service des traductions, le Service de la reprographie, la Maison
militaire, l’Escadrille présidentielle, l’intendance des palais de la Présidence de la République,
l’intendance des palais nationaux, le bureau d’architecture et la Cellule de crise pour la sauvegarde de la
sécurité et des intérêts des Sénégalais de l’extérieur.

- L'inspection générale d'Etat(I.G.E.) est un organisme de contrôle créé en 1964 par le décret n°
64-157 du 28 février 1964 et réorganisé par le décret n° 80-914 du 5 septembre 1980. L'IGE est
chargée :

- de contrôler, dans tous les services publics de l'Etat, l'observation des lois, ordonnances,
décrets, règlements et instructions qui en régissent le fonctionnement administratif, financier et
comptable ;

- d'apprécier la qualité de l'organisation et du fonctionnement de ces services, la manière dont ils


sont gérés et leurs résultats financiers ;

- de vérifier l'utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des
ordonnateurs et de tous comptables publics de deniers et matières, des régisseurs et des
billeteurs.

- de proposer toutes mesures utiles pour simplifier et améliorer la qualité de l'administration,


abaisser ses coûts de fonctionnement et accroître son efficacité.

- de donner son avis sur les projets de loi, ordonnances, décrets, instructions et de procéder aux
études qui lui sont prescrites par le Président de la République.

La mission de l'Inspection générale d'Etat (I.G.E) a un champ d'application très étendu. Elle
s'exerce sur :

- L'ensemble des services publics de l'Etat, quel que soit leur mode de gestion (service en
régie, concédés ou autonomes) ou leur localisation géographique (services centraux,
régionaux ou extérieurs).
168

- les établissements publics :


- les collectivités locales et leurs établissements publics
- l'administration de l’armée (corps de troupes, services et établissements militaires) ;
- la gestion administrative et financière des services judiciaires
- les sociétés nationales ;
- les sociétés anonymes à participation publique majoritaire.
- les personnes morales bénéficiant du concours financier de la puissance publique.
- les rapports entre les institutions ou agents contrôlés par les tiers, notamment les organismes
bancaires publics ou privés.

- Le contrôle financier est dirigé par un contrôle financier qui assure au nom du Président de la
République et dans les conditions fixées par les textes en vigueur le contrôle permanent de
l'exécution des opérations financières de l'Etat des établissements publics et des entreprises
du secteur parapublic et suit la gestion des collectivités locales, de leurs établissements
publics et, généralement de tous les organismes ayant bénéficié de l'aide financière de l'Etat.

- Le Bureau de Documentation est chargé de rassembler, classer, conserver et faire circuler la


documentation nécessaire à l'information des différents services de la Présidence.

- L'Intendance des Palais de la Présidence de la République est chargée de l'entretien et du


fonctionnement des Palais nationaux et logements dépendant de la Présidence de Popenguine.

- Le Bureau d'Architecture est chargé de tous les problèmes architecturaux posés par la
construction et la réparation des palais nationaux. A cet effet, il collabore avec l'Intendance
des Palais nationaux, service rattaché au Secrétariat général de la Présidence de la
République.

Paragraphe 2 : Les services du Premier Ministre

L'ensemble des services du Premier Ministre est désigné sous le nom de « Primature ».
L'institution de la fonction de Premier Ministre a été restaurée à la suite de la révision constitutionnelle du
5 avril 1991.

Le Premier Ministre est nommé par le Président de la République dont il est le collaborateur
privilégié. Il dirige le Gouvernement qui applique la politique de la Nation déterminée par le Président de
la République (art. 36 de la constitution). Il contresigne certaines décisions du chef de l'Etat.

Le Premier Ministre relève à la fois du droit constitutionnel et du droit administratif du fait du


dédoublement fonctionnel.

En droit administratif, le Premier Ministre coordonne l'action des services de l'Etat. Il dispose de
l’administration et nomme à certains emplois civils déterminés par la loi (art 57 de la constitution) ; il
dispose également du pouvoir réglementaire pour l'exécution des lois mais il ne peut ni signer
d’ordonnance mais il peut signer un décret sur autorisation du Président de la République. Il préside les
conseils interministériels et les réunions ministérielles.

Les services du Premier Ministre sont organisés par le décret n° 91-425 du 7 avril 1991 (JO
n°5403 du 7 avril 1991 pp. 124-125). Il s'agit du Cabinet, du Secrétariat général du Gouvernement et des
Commissariats généraux.

A / Le cabinet
169

Le cabinet du Premier Ministre est composé, outre le Directeur de cabinet, de conseillers


techniques, de chargés de mission (assimilés à des chefs de cabinet) d'un chef de cabinet et d'un chef du
Secrétariat particulier. Tous les membres du Cabinet sont nommés par arrêté du Premier ministre. Ils
bénéficient des avantages prévus en faveur des membres des cabinets ministériels par la réglementation en
vigueur.

Les services rattachés au Cabinet sont les suivants : la Cellule de communication, la Délégation
générale au nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique, la Haute Autorité de l’Aéroport
Léopold Sédar SENGHOR et la Cellule de lutte contre la malnutrition.

B / Le secrétariat général du Gouvernement

Il s'agit d'un organe de coordination auparavant appelé secrétariat du conseil des ministres et
rattaché au secrétariat général de la Présidence.

1 / Le Secrétaire général du gouvernement

Le secrétariat général du Gouvernement est dirigé par un Secrétaire général qui est un
fonctionnaire de la hiérarchie A nommé par décret sur proposition du Premier ministre. Il a rang de
ministre.

Son rôle essentiel est d'une part d'assister de façon directe le Premier ministre dans sa mission
d'application de la politique de la Nation déterminée par le Président de la République et de direction de
l'action du Gouvernement ainsi, il est chargé :

- de la préparation du dossier du Conseil des ministres auquel il assiste et dont il établit le


procès-verbal.

- d'assister à toutes les réunions interministérielles, d'en établir ou de faire établir le procès-
verbal.

- de participer, sous l'autorité du Premier Ministre à la coordination des départements


ministériels. Il recueille à cet effet les observations des départements ministériels intéressés
sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret et provoque, s'il y a lieu, toutes les réunions et
tous arbitrages nécessaires.

- de provoquer la saisine par l'autorité compétente du Conseil Economique et Social, du


Conseil d'Etat et de l'Assemblée nationale pour l'examen des textes qui sont soumis à ces
assemblées et suit en liaison avec le ministre désigné à cet effet, les délibérations qui s'y
déroulent. Il est commissaire général du Gouvernement près l'Assemblée générale
consultative du Conseil d'Etat.

- d'assurer l'enregistrement, la publication et la notification après contrôle, des lois,


ordonnances, décrets, arrêtés et décisions dont il est tenu à jour un fichier chronologique et un
fichier analytique.

Le Secrétaire général du Gouvernement est assisté par un Cabinet.

2/ Les services propres

Ils sont au nombre de cinq :


170

- Le service de législation, auquel sont rattachés l’imprimerie nationale, le bureau du courrier


général et le bureau du visa. Ce service est chargé entre autres de la préparation des lois et
décrets soumis au Président de la République, des formalités matérielles de promulgation et
de publication des lois, du contrôle avant enregistrement des actes transmis au secrétariat
général pour enregistrement et publication.

- Le service de l’administration générale et de l’Equipement qui comprend trois bureaux : le


bureau administratif et financier, le bureau des missions à l’étranger et le bureau du parc
automobile national.

- La direction des archives nationales


- L’intendance des Palais nationaux (Petis-Palais, Résidence de la Médina, Cité Bouquereau)

- La division de gestion du Building administratif

3/ Les services du Secrétariat Général du Gouvernement

Il s’agit de :

- La Commission nationale des classements des Niveaux de Formation.


- Le service de la Coopération.
- L’Ecole Nationale d’Administration et de la Magistrature.
- Le Centre de Formation des Personnels administratifs.
- La Direction de la gestion du patrimoine bâti de l’Etat.
- Le Commissariat aux réfugiés et aux personnes déplacées.
- Le secrétariat du Fond commun de contrepartie de l’aide alimentaire.

C. Les commissariats généraux

Ils sont directement rattachés au Premier ministre :

- Le Commissaire général à l’insertion, à la Réinsertion et à l’Emploi.


- Le Commissaire général à la préparation de la Conférence islamique
- Le Commissaire général à la Réforme du Secteur parapublic.

Paragraphe 3 : Les départements ministériels

Le département ministériel se définit comme un ensemble hiérarchisé de services chargés de la


gestion d'un secteur ou de secteurs connexes et placés sous l'autorité d'un ministre.

Les départements ministériels sont nombreux. Ils résultent d'une répartition des tâches et missions
de l'Etat. Cette répartition tient compte de l'époque considérée. Elle n'est pas immuable.

La différenciation des différents départements ministériels s'opère suivant la prise en compte de


facteurs historiques,
politiques et techniques.

C'est souvent le Président de la République qui, à l'occasion d'un remaniement ministériel,


réorganise les départements ministériels.
171

On parle souvent de ministères concernant les départements ministériels. Cependant les structures
sont variables.

Les expressions Ministre d'Etat ou Ministre délégué concernent plus des hommes que des
services. On parle de ministre d'Etat si on veut accorder une importance particulière à un homme dans la
hiérarchie gouvernementale. Quant au Ministre délégué, il répond au souci de coordination de certaines
actions.

Le Secrétariat d'Etat est un regroupement restreint d'activités, non suffisantes pour être érigées en
ministère mais que l'on désire individualiser à cause de l'importance qu'on leur accorde. Le Secrétariat
d'Etat peut être rattaché à un département ministériel ou être autonome.

On rencontre également les expressions Délégation Générale ou Commissariat. Ces structures


sont proches du Secrétariat d'Etat mais la différence d'appellation est liée aux tâches spéciales qui sont
confiées à ces services.

Le ministère est dirigé par un Ministre qui a sous son autorité un ensemble de services.

A/ Le ministre

Le ministre a deux fonctions. D'abord une fonction politique. C’est un collaborateur du Président.
En tant que tel il participe aux décisions concernant l'ensemble des affaires de l'Etat. Il prend des décisions
selon des critères politiques et il est solidaire de l'équipe gouvernementale.

Ensuite une fonction administrative. Il est le chef du département ministériel c'est à dire d'un
ensemble de services administratifs. A ce titre,

1°°) Il exerce le pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des services placés sous son autorité. Il a le
pouvoir d'affecter, de muter ou de prendre des sanctions mineures contre les agents placés sous son
autorité. Cependant, il n'a pas le pouvoir de nomination ou de révocation. Il peut cependant donner des
ordres à ses agents, annuler ou réformer leurs actes.

2°°) Il a un pouvoir de décision c'est à dire qu'il peut prendre des actes administratifs unilatéraux
ou conclure des contrats nécessaires au fonctionnement du département. Le ministre peut prendre des
décisions individuelles. Mai il ne dispose pas du pouvoir réglementaire sauf si les textes le prévoient
expressément ou dans le cadre de l'organisation et du fonctionnement de son service (CE 7 février 1936
Jamart, GAJA n° 57).

Précisons que le département ministériel n'a pas la personnalité juridique. Le ministre agit donc
au nom et pour le compte de l'Etat.

3°°) Il a un pouvoir de gestion du département c'est à dire qu'il gère administrativement et


financièrement le ministère (personnel, matériels, fonds...).

A ce niveau, ces pouvoirs sont limités car le ministre n'est pas ordonnateur de crédits c'est à dire
qu'il ne peut engager des dépenses. Il n'est qu'administrateur des crédits.

B / Les services du département ministériel

Il y a à côté du cabinet, les services du ministère.

1/ Le cabinet
172

Le cabinet constitue une équipe de collaborateurs personnels du Ministre, choisis par lui et qui
l'aident dans l'accomplissement de ses tâches propres.

Les membres du cabinet sont choisis en fonction de la confiance que le ministre leur accorde et en
fonction de leurs qualités propres. Leurs fonctions sont temporaires et cessent avec celles du ministre.
Cependant, le ministre n'a pas toute liberté de nomination.

Leur nombre est fixé à cinq au maximum : un directeur de cabinet, un chef de cabinet, deux
conseillers techniques et un attaché (décret n° 59-082 du 10 avril 1959). Le Directeur et les conseillers
techniques doivent être titulaires d'un Diplôme d'enseignement supérieur ou appartenir à la catégorie A de
la Fonction Publique.

Les membres du cabinet sont choisis parmi les agents publics et fonctionnaires sauf exception. La
nomination doit être soumise à l'agrément du Président de la République.

Ils bénéficient d'une indemnité en dehors de leur traitement indiciaire et de quelques avantages
(indemnité mensuelle de fonction, indemnité forfaitaire en cas d'utilisation de la voiture personnelle pour
les besoins du service) mais les membres du cabinet n'ont ni véhicule de fonction ni droit au logement ni
aucun autre avantage en nature.

Le rôle du cabinet est très variable et assez particulier. Rappelons que le cabinet n'est pas une
instance administrative de gestion, chargée de tâches générales mais un groupe de collaborateurs
personnels du ministre chargé par lui de l'aider à accomplir les tâches qui lui incombent en propre.

Les tâches principales du cabinet sont :

1°°) L'étude et la définition de la politique du ministère.

2°°) l'examen et le règlement, sur évocation du ministre, des dossiers importants qui sont adressés
au ministre par les services.

3°°) La signature de certaines décisions. (Le directeur de cabinet bénéficie souvent d'une
délégation de signature).

4°°) Les contacts politiques, les réceptions des visiteurs, les interventions, le dépouillement du
courrier...

5°°) Le contrôle de la bonne exécution par les services des directives du ministre.

Dans la pratique, le Cabinet a un certain nombre de fonctions administratives doublant celles des
directeurs de services. Le cabinet est l'intermédiaire entre les services et le ministre. Le Directeur de
cabinet est responsable du fonctionnement général du service (tâche qu'il accomplit en concurrence avec
le secrétaire général du ministère s'il en existe).

Les conseillers techniques représentent les ministres dans les réunions, étudient les dossiers
importants et sont souvent spécialisés dans les études juridiques et techniques surtout lorsqu'ils appartien-
nent à l'assistance technique étrangère.

2/ Les services administratifs

Ils ont organisé de façon pyramide et selon un système hiérarchique. Entre le ministre et le
dernier des commis, une chaîne de commandement et de contrôle est formée par les différents échelons.
Les projets de lettres et de décisions souvent un long circuit avant d'arriver au ministre. C'est une
organisation bureaucratique.
173

La cellule de base est constituée par le bureau placé sous l'autorité d'un chef de bureau et pouvant
être ou non, regroupés en division.

Les bureaux (ou éventuellement les divisions) sont regroupés dans des ensembles plus vastes : les
directions (ou services) qui se répartissent les différentes missions du département sous l'autorité d'un
directeur (ou chef de service). Dans certains cas, il peut y avoir des bureaux rattachés au cabinet.

Selon l'importance du ministère, des échelons intermédiaires sont aménagés, sous-directions,


directions générales, cellules au sein des directions etc.

Cependant, tous les ministères doivent avoir une direction (ou un service) de l'administration
générale et de l'équipement comprenant obligatoirement un bureau du Plan chargé de suivre les
investissements dépendant du ministère et d'assurer la liaison avec le Ministère du plan.

Egalement, les ministères doivent avoir un fonctionnaire ou un bureau d'études chargé des
problèmes juridiques.

Depuis quelques années, certains ministères disposent d'un secrétaire général qui est chargé de
coordonner l'action des services, de rassembler l'information, de programmer l'exécution des décisions et
de s'assurer de leur bonne application.

Il effectue certaines tâches administratives dévolues au Directeur de cabinet, celui-ci ne devant


s'occuper désormais que des tâches politiques(voir supra).

Enfin, il faut signaler que les ministères disposent de services extérieurs qui appartiennent à
l'administration territoriale et qui sont placés sous l'autorité des gouverneurs et préfets et de services ratta-
chés ayant une vocation nationale.

Le ministre exerce aussi une tutelle sur certains établissements publics, sociétés nationales et
sociétés anonymes à participation publique.

Paragraphe 4 : Les structures de coordination et de consultation

A/ Les structures de coordination

Les structures de coordination sont nombreuses et de rangs et compétences divers. Elles ont une
vocation interministérielle : confrontation des points de vue des différents départements ministériels afin
d'harmoniser les actions ; règlement des différends ; mise au point des décisions pour permettre aux
autorités de trancher.

On peut citer entre autres structures :

1°°) Le conseil des ministres dirigé par le Président de la République et qui se réunit tous les
mardis. Il dispose d'un secrétariat qui joue un rôle important de coordination. Il s'agit du secrétariat
général du gouvernement.

2°) Les Conseils présidentiels créés récemment.

3°°) Les conseils interministériels permanents (Conseil Supérieur de la Défense, Conseil Supérieur
du Plan, Comité national de l'urbanisme etc.).
174

4°°) Les conseils interministériels occasionnels consacrés à l'étude d'une question déterminée. Ils
sont assez fréquents. Ils se tiennent en général deux fois par semaine. Ils sont présidés par le Premier
Ministre et sont composés de ministres et de hauts fonctionnaires.

5°°) Les commissions interministérielles permanentes : commission des contrats de


l'administration, comité consultatif du centre hospitalier universitaire, comité national d'action sociale,
commission de censure des films etc.

6°°) Les réunions interministérielles occasionnelles. Elles sont nombreuses. Elles sont chargées
de préparer un texte, un conseil interministériel, une réunion internationale etc.

B / Les structures de consultation

Ces structures sont très nombreuses. Elles ont pour rôle d'éclairer les autorités sur les décisions à
prendre. Elles donnent des avis aux autorités. Il y a entre autres :

1°°) l'Assemblée Générale du Conseil d'Etat composée de membres du Conseil et de conseillers en


service extraordinaire qui sont des personnalités extérieures choisies dans certains milieux publics ou
privés et nommés pour un an et aussi des "commissaires du gouvernement » désignés par le Premier
ministre. Elle est saisie de tous les textes législatifs et réglementaires. Elle a un rôle essentiellement juridi-
que.

2°°) Le Conseil Supérieur de la Fonction Publique. C'est un organe paritaire groupant des repré-
sentants des syndicats des fonctionnaires et des représentants des ministères intéressés. Il est consulté sur
les projets de statuts particuliers des fonctionnaires et sur d'autres textes intéressant la Fonction Publique.

3°°) Le Comité national du travail et de la sécurité sociale. Il groupe les syndicats des ouvriers, les
syndicats patronaux et le gouvernement. Il est consulté sur les textes intéressant le droit du travail et de la
Sécurité Sociale etc.

SECTION II : L'ADMINISTRATION TERRITORIALE D'ETAT

L’administration territoriale d'Etat est constituée par l'ensemble des services déconcentrés à
l'exception des départements ministériels et des services non personnalisés. Ces services déconcentrés
comprennent les grandes structures territoriales, (département, arrondissement) articulées autour des chefs
de circonscriptions, (préfet, sous-préfet). Ces services sont reliés au pouvoir central selon le principe
hiérarchique. L’administration territoriale assure le contact entre les administrés et l'administration
centrale.

Elle a suivi une certaine évolution :

1°°) Pendant la période coloniale, il y avait : le territoire du Sénégal administré par un gouverneur
colonial, le cercle avec à sa tâche un commandant de cercle, la subdivision administrée par un chef de
subdivision, le canton par un chef de canton et le village par un chef de village.

2°°) En 1960 une loi du 13 janvier vient réorganiser l'administration territoriale :

- La région est créée, elle remplace l'ancien cercle. Sept régions furent créées sur une base
économique par regroupement des cercles (Cap-Vert, Casamance, Diourbel, Fleuve, Sénégal-
Oriental, Sine-Saloum, Thiès).

- Les anciennes subdivisions quelque peu remaniées prennent le nom de cercle.

- L'arrondissement remplace le canton.


175

3°°) En 1964 le cercle est transformé en département. le Commandant de cercle devient préfet
(décret du 3 avril 1964).

4°°) En 1972 une réforme de l'administration territoriale et locale fut opérée. Les objectifs de la
réforme étaient :

- d'accroître la déconcentration territoriale notamment en renforçant le pouvoir des Chefs de


circonscription ;

- d'accroître la participation des populations et des groupements professionnels à la gestion de


la circonscription avec la création de conseils représentant les populations.

La réforme est entrée en vigueur progressivement : Thiès en 1972, Sine-Saloum en 1974,


Diourbel en 1976, Casamance en 1978, Fleuve en 1980, Sénégal-Oriental en 1982, et Cap-Vert en 1983.

Entre temps en 1976 fut créée la région de Louga par le démembrement une partie de la région de
Diourbel. En 1984 furent créés deux nouvelles régions (Fatick et Kolda).

N.B. : Dans le cadre de la régionalisation, la loi n°72-02 du 1er février 1972 relative à l'organisation de
l'administration territoriale a été modifiée par la loi n°96-10 qui apporte quelques modifications
notamment le référence à la ville qui est une commune divisée en communes d'arrondissement et à la
commune d'arrondissement.

Actuellement, il y a 11 régions, (1) trente quatre départements, quatre vingt dix arrondissements.
(auxquels il faut ajouter les 43 arrondissements crées dans la région de Dakar depuis 1996).

Il faut noter que ces structures sont emboîtées les unes sur les autres : une région comporte un
certain nombre de départements qui lui, également, comporte un certain nombre d'arrondissements.

La structure administrative est identique à chaque niveau : chaque circonscription est dirigée par
un chef de circonscription représentant le pouvoir central (gouverneur, préfet et sous-préfet qui depuis
1972 remplace le chef d'arrondissement) et à côté de ces autorités, il y a deux types d'organes consultatifs :

1°°) les organismes techniques (comités de développement au niveau départemental et régional et


centre d'expansion rural au niveau de l'arrondissement) :

2°°) les organes de participation composés de représentants des populations (conseils


départementaux et d'arrondissement).

Notons que le village constitue la cellule administrative de base. Le chef de village représente
l'Etat. Il est chargé de l'exécution des lois et règlements dans le village.

Paragraphe 1 : Les chefs de circonscriptions administratives

Il convient d'étudier tour à tour le statut et les attributions des chefs de circonscription.

A/ Le statut

Les gouverneurs, préfets et sous-préfets sont nommés par décret, sur proposition du Ministre de
l'Intérieur.
176

Le gouverneur est un fonctionnaire de la hiérarchie A, c'est à dire qu'il appartient à un corps de


l'Etat recruté parmi les licenciés de l'enseignement supérieur. Il est assisté de deux adjoints : un adjoint
administratif et un adjoint au développement.
Les départements et arrondissements sont confiés à des administrateurs civils.

Les chefs de circonscriptions administratives disposent d'un certain nombre d'avantages :


indemnité de fonction, droit au logement et à l'ameublement etc.

B/ Les attributions

1°°) Les pouvoirs en matière administrative

Ils sont les délégués du Président de la République et de chacun des ministres dans leurs
circonscriptions administratives respectives. Ils veillent à la sauvegarde des intérêts nationaux, aux
respects des lois et de l'ordre public. Ils ont autorité sur les services déconcentrés de l'Etat dans leur
circonscription.

Ils exercent le pouvoir hiérarchique sur tous les agents de l'Etat qui se trouvent dans la
circonscription. Ils coordonnent l'activité de tous les services et disposent du pouvoir d'appréciation sur la
manière de servir de l'ensemble du personnel affecté dans la région, le département ou l'arrondissement.

Il faut préciser que le sous-préfet est sous l'autorité hiérarchique du préfet qui lui-même est sous
celle du gouverneur.

Le gouverneur et le préfet contrôlent la gestion des crédits mis à la disposition des services
régionaux et départementaux et ils réunissent, ainsi que le sous-préfet, au moins une fois par mois les
chefs de service placés sous leurs ordres.

2°°) Les pouvoirs en matière économique

Le préfet et le sous-préfet sont responsables du développement économique de leurs


circonscriptions respectives.

- Le gouverneur préside les travaux du Comité régional de Développement (CRD), de la


Commission régionale de l'urbanisme (CRU) et de tous les comités consultatifs au niveau
régional.

- Le préfet assure le rôle de commissaire du gouvernement auprès du Conseil départemental et


préside les travaux du Comité Départemental de Développement (CDD). Il suit l'action de
développement dans son département.

- Le sous-préfet préside le Centre d'Expansion Rurale (CER) qui est une équipe polyvalente
groupant les agents de la Santé, des Eaux et Forêts, de l'Agriculture, de l'Elevage etc. Il assure
la fonction de commissaire du gouvernement auprès du Conseil d'arrondissement.

3°°) Les pouvoirs en matière de tutelle et de contrôle

Ils exercent le contrôle de légalité des actes des Collectivités locales et le contrôle de leur budget.

Ils veillent à l’exercice régulier par les Collectivités locales de leurs corruptrices. Ils informent les
exemples locaux et sont informés par eux.

Le pouvoir de tutelle des chefs de circonscriptions s'exerce sur les personnes morales de droit
public (communes, communautés rurales, établissements publics).
177

Le gouverneur et le préfet ont le droit d'exercer la tutelle par délégation des ministres compétents.
Cependant, seul le gouverneur est compétent concernant les établissements publics installés dans la
région.

N.B. : Pour aller plus loin ? voir le contrôle des collectivités locales.

4°°) Les pouvoirs en matière de police administrative

- Le gouverneur est responsable des mesures d'ensemble du maintien et du rétablissement de


l'ordre dans la région. Il dispose du droit de requérir les autorités militaires régionales.

- Le préfet, en cas de troubles, prend toutes les mesures dictées par les circonstances et peut
demander renfort au gouverneur. Il a le droit de requérir les forces armées implantées dans le
département. Il a le pouvoir de réprimer les atteintes à la tranquillité publique et au maintien
du bon ordre dans les lieux publics. Il peut prendre pour les arrondissements, les arrêtés
réglementaires nécessaires dans toutes les matières de police qui sont de la compétence des
maires à l'intérieur des communes.

- Le sous-préfet dispose des mêmes pouvoirs que le préfet mais dans le cadre de
l'arrondissement. Il dispose des gardes républicains mais il ne peut requérir les forces armées.

Paragraphe 2 : Les conseils consultatifs

Il s'agit du Conseil départemental et du Conseil d'arrondissement.

A/ Le Conseil départemental

Nous verrons successivement la composition, le fonctionnement et les attributions du Conseil


départemental.

a) Composition

Le Conseil départemental est composé des représentants élus des communes, des conseils
d'arrondissement choisis parmi les délégués des communautés rurales, ainsi que des représentants des
groupements à caractère économique et social désigné par arrêté du gouverneur, sur proposition des
organismes les plus représentatifs.

Il y a deux représentants de chaque commune du département, deux représentants de chaque


conseil d'arrondissement et d'un nombre de représentants des groupements à caractère économique et
social égal à la moitié des membres élus.

La durée du mandat du Conseil départemental est de cinq ans. Le mandat est gratuit. En cas de
vacance (démission, décès ou autres causes), il est procédé à de nouvelles désignations. Un conseiller
départemental qui, en cours de mandat, perd la qualité au titre de laquelle il a été désigné est déclaré
démissionnaire et remplacé pour la durée du mandat restant à courir.

Tout Conseiller départemental qui se trouve dans un des cas d'inéligibilité ou d’incompatibilité
prévus par les lois et règlements peut à tout moment être déclaré démissionnaire par arrêté de l'autorité de
tutelle.

b) fonctionnement
178

Le Conseil départemental siège au chef lieu de région. Il tient deux sessions annuelles, l'une en
mars, l'autre en octobre. La durée des sessions ne peut excéder trois jours sauf autorisation du préfet.

Le Conseil départemental est convoqué par son président chaque fois qu'il le juge utile ou à la
demande des deux tiers au moins des membres du Conseil. La convocation est obligatoire si elle est
prescrite par l'autorité de tutelle.
Pour que le Conseil puisse siéger valablement, il faut que la majorité des membres soient présents.

Le préfet (ou son délégué) doit assister à la séance.

Au début de chaque session ordinaire, le Conseil choisit parmi ses membres élus un président et
un vice président pour la même durée que le Conseil. Seuls les conseillers élus participent à l'élection.

Les séances sont publiques sauf si le Conseil en décide autrement. Le Président de séance a la
police de l'assemblée.

Le Conseil peut entendre des fonctionnaires ou agents de l'Etat ou des collectivités publiques ou
toutes autres personnes. Il peut former ses commissions spécialisées pour l'étude de questions entrant dans
ses attributions.

c) Attributions

Le Conseil départemental, contrairement au Conseil d'arrondissement dispose d'un pouvoir de


décision.

Il délibère sur la fixation du taux de la taxe rurale chaque année. Cependant ces délibérations ne
sont exécutoires qu'après approbation de l'autorité compétente. La fixation de la taxe rurale doit intervenir
en temps utile pour permettre l'inscription au budget des communautés rurales des recettes à prévoir à ce
titre. S'il n'y a pas de délibérations, les inscriptions sont effectuées d'office aux budgets des communautés
rurales sur la base des taux fixés par les dernières délibérations.

Le Conseil départemental donne son avis à l'occasion des travaux préliminaires à l'élaboration des
programmes départementaux et régionaux de développement comme sur les comptes d'exécution de ces
programmes.

Il intervient également en donnant son avis sur les priorités à fixer entre les investissements
publics destinés à des actions de développement local.

Il émet des vœux sur toutes les questions ayant un intérêt départemental et notamment sur celles
concernant le développement économique et social.

B/ Le Conseil d'arrondissement

Nous verrons tour à tour la composition et les attributions du Conseil d’arrondissement.

a) Composition

Le Conseil d'arrondissement est composé des représentants élus des communautés rurales (deux
par communauté rurale) et des représentants des groupements coopératifs désignés par arrêté du préfet sur
proposition des coopératives de l'arrondissement réunies en assemblée générale. Ces derniers doivent
constituer la moitié des membres élus.

Les dispositions concernant le mandat, la vacance, les inéligibilités etc. sont les mêmes que celles
concernant les conseillers régionaux et départementaux.
179

b) Attributions

Le conseil d'arrondissement est obligatoirement consulté par le sous-préfet sur toutes les matières
ayant des répercussions directes sur l'arrondissement et notamment sur toutes les opérations comportant
des investissements et sur toutes les actions de développement intéressant la circonscription.

Le Conseil examine le compte-rendu d'exécution des programmes et actions de développement


concernant l'arrondissement et présenté par le sous-préfet.

Il peut émettre des vœux sur toutes questions ayant un intérêt pour l'arrondissement et notamment
sur les questions qui concernent le développement économique et social.

CHAPITRE II : LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES DECENTRALISEES

La décentralisation territoriale consiste, nous l'avons vu, à remettre à un groupe d'habitants liés
par une solidarité d'intérêts et une proximité géographique, la gestion de certaines affaires qui leur sont
propres.

Jusqu'en 1996, les collectivités locales décentralisées étaient la commune et la communauté


rurale. Depuis 1996, les régions ont été érigées en collectivités locales.
Le mouvement de décentralisation a connu au Sénégal, depuis l'indépendance, une évolution en
trois étapes :

- 1ère étape : la décentralisation limitée (1960-1972)

Au cours de cette période, la décentralisation était doublement limitée : d'abord elle ne concernait
que les communes, ensuite celles-ci ont vu leur autonomie fortement limitée (cf. loi n°66-64 du 30 juin
1966, portant code de l'administration communale). Des régimes spéciaux (communes, chefs lieu de
région) avait même été instaurés.

- 2°° étape : la décentralisation surveillée (1972-1990)

Cette période est caractérisée par la création des communautés rurales (loi n°72-25 du 29 avril
1972) c'est-à-dire par l'entrée de la décentralisation dans le monde rural. Mais l'autonomie des collectivités
créées était fort limitée. C'est le sous-préfet qui exerçait une tutelle d'assistance et qui était compétent en
matière budgétaire.

Pour les communes de droit commun, il n'y avait aucun changement. Quant aux communes à
statut spécial, elles avaient un conseil élu et un exécutif nommé (un fonctionnaire de l'Etat) et ne
disposaient que d'une compétence d'attribution.

N.B : Il y a eu cependant une évolution en ce qui concerne DAKAR qui était d'abord une commune-
région avec un conseil élu et dirigé par le gouverneur de région. A partir de 1979 il y avait un administra-
teur municipal qui faisait office de Maire. Mais en 1983, trois communes furent créées dans la région avec
un statut de droit commun (actuellement il y en a cinq). Certaines de leurs activités étaient coordonnées
par une communauté urbaine (loi n°83-48 du 18 février 1983 portant réorganisation administrative de la
région du Cap-Vert).

3ème étape : le renforcement et l'élargissement de la décentralisation (1990 - 1996)

Il y a d'abord un renforcement de la décentralisation communale et rurale (responsabilisation des


collectivités locales) par :
180

- la suppression des communes à statut spécial en 1990. Toutes les communes deviennent des
communes de droit commun (conseil municipal élu, maire élu, compétence générale).

- l'octroi au conseil rural, en 1990, du pouvoir financier et budgétaire et une réduction du rôle
du sous-préfet.

- cela s'est traduit par une responsabilité des collectivités locales.

- il y a ensuite l'instauration d'une décentralisation régionale avec l'érection des régions en


collectivités locales (loi n°96-06 du 22 mars 1996 portant code des collectivités locales, JO
du 20 mai 1996 p. 195 à 244). Il s'agit d'une réforme globale instaurant un nouveau régime
des collectivités locales.

C'est pourquoi nous verrons d'abord le nouveau régime des collectivités locales avant d'étudier
séparément les trois catégories de collectivités locales : la commune, la Communauté rurale et la région).

SECTION I : LE NOUVEAU REGIME DES COLLECTIVITES LOCALES

En 1996, est intervenue une importante réforme de l'administration locale effectuée par le
législateur à travers l'adoption de six textes de loi.1

Cette reforme est intervenue après que le président de la République a annoncé, le 3 avril 1992 à
l'occasion de son message à la nation "une réforme institutionnelle de la région".

Deux ans après, la Constitution a été révisée et un titre II relatif aux collectivités y a été insérée.
Le principe de la libre administration des collectivités locales a été érigé en principe constitutionnel par la
même occasion (loi n° 94-55 du 13 juin 1996 portant révision de la Constitution, JO 6 août 1994 p 333.

La réforme régionale qui vient d'être adoptée et qui est entrée en vigueur au mois de janvier 1997
repose sur cinq principes et poursuit trois objectifs.

Les principes sont les suivants : un statut unique pour toutes les régions, un équilibre entre
décentralisation et déconcentration (avec le renforcement du rôle des représentants de l'Etat la création
d'un Conseil National de développement des collectivités locales et un comité interministériel de
l’administration territoriale. La déconcentration vient compléter et "épauler" la décentralisation), une meil-
leure répartition des centres de décision dans le cadre des ressources disponibles, un contrôle a priori
aménagé et l'unité nationale et l'intégrité du territoire.
1
(Loi 96-06 portant code des collectivités locales, loi 96-07 portant
transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales ; loi n°96-08 modifiant le code électoral ; loi
n°96-09 fixant l'organisation administrative et financière de la
Commune d'arrondissement et ses rapports avec la ville ; loi n°96-10
modifiant la loi n°72-02 du 1er février 1972 relative à
l'organisation de l'administration territoriale ; la loi organique
n°96-11 relative à la limitation du cumul des mandats électifs et de
certains fonctions, JO 20 mai 1996, numéro spécial).
181

Quant aux objectifs, il s'agit d'abord d'assurer le développement économique et social de chaque
région, ensuite d'installer une administration proche des usagers (démocratie locale) et enfin de créer des
régions dynamiques dans un Etat unitaire.

Cette réforme n'est pas au sens strict une régionalisation (érection des régions en collectivités
locales), elle concerne aussi les communes et les communautés rurales. Le législateur a procédé à une
harmonisation du régime des collectivités locales. D'abord, par la constitutionnalisation des collectivités
locales (cf. le principe de libre administration). Ensuite par l'édition de règles identiques en ce qui
concerne le contrôle de légalité, le transfert de compétence, les relations financières avec l'Etat,
l'administration locale (budget, comptabilité, biens, adjudications et appel d'offres, dons de legs, contrats,
travaux, actions en justice, responsabilité) et les services publics locaux (régie, concession, affermage,
établissements publics locaux, participation aux entreprises publics ou privés).

Trois points retiendront votre attention : le contrôle de l'Etat, le transfert de compétences et les
relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Paragraphe 1 : Le contrôle de l'Etat sur les collectivités locales

L'un des objectifs du code des collectivités locales est la suppression des tutelles. Selon l'exposé
des motifs de la loi portant code des collectivités locales, il s'agit de substituer un contrôle de légalité à
posteriori qui sera la règle à un contrôle d'approbation à priori qui sera l'exception. " La notion de tutelle
doit désormais disparaître et faire place à celle de contrôle. La suppression des tutelles administratives,
financières et techniques est accompagnée d'un nouveau dispositif de contrôle".

Dans les rapports entre l'Etat et les collectivités locales se pose le problème de la dialectique entre
l'autonomie et le contrôle.

Le Code des Collectivités locales prévoit un contrôle administratif de légalité et un contrôle


budgétaire mais laisse subsister une certaine tutelle.

A/ Le contrôle administratif de légalité

Dans l'exposé des motifs du code des collectivités locales, le législateur s’inspirant du droit
français, a prévu un « mode de contrôle unique » : le contrôle a posteriori est désormais la règle, et le
contrôle a priori l'exception - ce contrôle est organisé par les articles 336 à 341 du code. Le Sénégal s'est
largement inspiré du droit français.

1 - Le principe : le contrôle de légalité à posteriori

Par rapport à la tutelle, le changement est double. D'une part, le représentant de l'Etat ne possède
plus le pouvoir d'annuler lui-même les actes des activités locales ; il peut seulement saisir le juge aux fins
d'annulation. D'autre part, le contrôle est a posteriori et non plus à priori c'est-à-dire que le pouvoir
d'approbation des décisions est en principe supprimé.

Ainsi pour un certain nombre d'actes, la loi prévoit une procédure particulière en deux temps qui
fait intervenir le représentant de l'Etat et le conseil d'Etat : l'obligation de transmission et le déféré du
représentant de l'Etat.

a) L'obligation de transmission

Selon le Code des Collectivités locales, les actes les plus importants pris par les autorités locales
doivent être transmis au représentant de l'Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté
182

rurale, lequel en délivre aussitôt accusé de réception du représentant de l'Etat qui pourra porter une
appréciation de la légalité de ces décisions et éventuellement saisir à nouveau la collectivité ou le juge.

L'obligation de transmission s'analyse comme une mesure de publicité.

- Quel est le domaine de l'obligation de transmission ? Le domaine de l'obligation est


déterminé par énumération des actes qui y sont soumis. L'article 334 énumère cinq catégories
d'actes : délibérations du Conseil de la collectivité locale, actes réglementaires, principaux
contrats administratifs (marchés, concession, affermage), décisions concernant la carrière des
agents, sanctions et licenciements. Pour ces actes, le représentant de l'Etat dispose d'un délai
de 15 jours pour demander une seconde lecture à l'organe de la collectivité locale. Cette
demande revêt un caractère suspensif aussi bien pour le caractère exécutoire de l'acte que
pour tout délai de procédure contentieuse. Les actes sont exécutoires de plein droit 15 jours
après la délivrance de l'accusé de réception (sauf demande de seconde lecture) et après leur
publication ou leur notification aux intéressés le délai de 15 jours peut être réduit par le
représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.

N.B. : L'article 335 vise une autre catégorie d'actes soumis à l'obligation de transmission : il s'agit d'une
part des décisions réglementaires et individuelles prises par l'exécutif local en matière de police et d'autre
part des actes de gestion quotidienne pris au nom des collectivités autres que ceux mentionnés à l'article
334. Ces actes sont exécutoires de plein droit dés qu'il est procédé à leur publication ou à leur notification
aux intéressés après transmission.

Il faut dans ces conditions exclure de l'obligation de transmission les actes pris par les autorités
locales agissant au nom de l'Etat.

Quelles sont les modalités d'exécution de l'obligation de transmission?

En principe, la transmission est opérée sur décision de


l'organe exécutif de la collectivité. La date à prendre en considération est celle du récépissé de réception
délivré aussitôt par le représentant de l'Etat.

L'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme preuve. Mais, selon
le code, la preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat peut être apportée par tout moyen.

Quels sont les effets de la transmission ?

Ils sont au nombre de trois :

- D'abord, la transmission rend l'acte opposable aux tiers et exécutoires. L'accomplissement de


cette formalité n'est ni une condition d'existence de l'acte, ni une condition de validité. Elle
rend seulement l'acte exécutoire. Ainsi pour les actes visés à l'article 334, quinze (15) jours
après la délivrance de l'accusé de réception (sauf demande de seconde lecture) et après leur
publicité, ils sont exécutoires de plein droit.

- Ensuite, à la différence de l'approbation, la transmission n'a pas en principe d'effet rétroactif


(Voir CE 30 septembre 1988 ville de Nemour c/Mme Marquis, AJ. 1988 p.739). Elle a
cependant en effet suspensif pour certains actes, lorsque le représentant de l'Etat demande à la
collectivité une seconde lecture. Autrement dit la demande, en effet, suspend le caractère
exécutoire de l'acte.

- Enfin la transmission déclenche le point de départ du délai dans lequel le représentant de


l'Etat peut saisir le Conseil d'Etat. Pour le recours direct du tiers lésé, le point de départ du
délai est fixé à la publication ou à la notification de l'acte qui fait grief. (CE 13 mai 1992)
183

Il faut préciser pour finir, que l'absence de transmission a pour effet de différer l'entrée en vigueur
de l'acte concerné mais n'affecte pas sa légalité. (CE 10 janvier 1992 Associaions des usagers de l’eau de
Perchan (Rec. p.13).

b) Le déféré du représentant de l'Etat

Le déféré est une sorte de recours pour excès de pouvoir intenté par le représentant de l'Etat
(gouverneur, préfet et sous-préfet). Celui-ci peut, lorsqu'il estime qu'un acte d'une collectivité locale est
illégale, déférer cet acte dans les deux mois qui suivent la transmission au Conseil d'Etat qui statue dans
un délai maximum d'un mois (article 337 du Code des collectivités locales).

Le déféré peut être intenté par le représentant de sa propre initiative (déféré spontané ou direct). Il
peut également agir sur demande d'un administré (déféré provoqué). En effet l'article 341 du code prévoit
qu'une personne lésée peut dans le délai de deux mois à partir de la date à laquelle l'acte est exécutoire,
demander au représentant de l'Etat de déférer l'acte au juge.

Quel est le domaine d'application du déféré ?

Le déféré s'applique aux actes soumis à l'obligation de transmission. A la différence du recours


pour excès, le déféré concerne aussi bien des actes unilatéraux que des actes conventionnels (marchés
publics, concessions ou affermages de services publics locaux à caractère industriel et commercial). Voir
CE 29-07-1982, Gouverneur de la région de Tambacounda, Bull. n°2 p.32.

Le représentant de l'Etat peut demander au juge l'annulation d'un acte estimé illégal. Il peut aussi
assortir son recours d'une demande de sursis à exécution.

Lorsque le représentant de l'Etat défère un acte au Conseil d'Etat, il en informe par écrit sans délai
l'autorité locale et lui communique toutes précisions sur les illégalités invoquées à l'endroit de l'acte
incriminé.

Quelles sont les conditions de recevabilité du déféré ?

Comme en matière de recours par excès de pouvoir, il faut que l'acte fasse grief (une simple
mesure préparatoire ne peut être déférée au juge) il faut que le déféré soit le seul recours possible c'est-à-
dire qu'il faut une absence de recours parallèle.

Concernant l'intérêt à agir du requérant, il faut dire que le représentant de l'Etat a toujours intérêt à
agir ; en effet, il est chargé de veiller à la sauvegarde des intérêts nationaux, au respect des lois et à
l'exercice régulier par les collectivités locales de leurs compétences. Il peut donc toujours saisir le juge par
voie de déféré. Aucun problème de recevabilité ne se pose.

Le ne peut être exercé que contre les actes soumis à obligation de transmission

(CE 25 novembre 1998, Préfet du département de Sédhiou c/Commune de Goudomp)

« Considérant que par requête en date du 3 août 1998, le Préfet du Département de Sédhiou
demande l’annulation de l’arrêté n°019/C.G du 28 mai 1998 par lequel le Maire de la Commune de
Goudomp a mis fin aux fonctions du délégué de quartier de Dialacounda I SALIF Seydi ;

Considérant que par sa forme le recours introduit devant le Conseil d’Etat doit être considéré
comme un déféré préfectoral ;
184

Mais considérant que la décision attaquée n’est pas de celles qui sont susceptibles de déféré au
sens des dispositions des articles 334, 335 et suivant du Code des Collectivités Locales.
Qu’il s’ensuit que le recours doit être rejeté comme irrecevable ».

La loi, nous l'avons vu prévoit l'obligation pour le représentant de l'Etat d'informer l'autorité
locale concernée. Il semble que son non-respect ne constitue pas une excuse d'irrecevabilité. C'est ce qu'a
décidé le juge français (CE 24 avril 1985 Ville d'Aix en Provence, Rec. p. 522 ; RFDA, 1985 p 527 concl.
Latournerie ; AJDA, 1985, p 378, note J. Moreau).

Le délai pour se pouvoir est de deux mois à compter du jour de la transmission de l'acte (article
337 du Code des collectivités locales). Il correspond au délai de droit commun devant le Conseil d'Etat.

Mais le point de départ du délai peut poser certains problèmes. Il en est ainsi en cas de
transmission incomplète par la collectivité locale. Dans ce cas, le représentant de l'Etat peut demander à la
collectivité de lui fournir les pièces complémentaires. Selon le juge français, c'est à partir de la réception
de ces pièces ou du refus de les communiquer que commence à courir le délai de deux mois (CE sect. 13
janvier 1988 Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et leurs établissements publics,
Rec. p 7, concl. Roux ; AJDA 1988 I, p.142 chr. Azibert et Mme Boisdeffre ; RDP 1988 p 853, note
Llorens, D. 1989, 66 note J.P. Negrin)

Le Code prévoit un cas dans lequel le point de départ du délai est différé. C'est le cas où pour les
actes énumérés à l'article 334, le représentant de l'Etat demande une seconde lecture dans le délai de 15
jours qui suit la transmission de l'acte. Cette demande vise à inciter la collectivité à modifier l'acte. Cette
demande revêt un caractère suspensif pour le délai de recours contentieux, c'est-à-dire qu'elle conserve le
délai de deux mois. Ce n'est qu'après la transmission à nouveau de l'acte ou le refus de procéder à une
seconde lecture que le délai commence à courir.

N.B. : Il faut signaler que les deux causes de prorogation ne se cumulent pas. C'est en tout cas ce que le
juge français a décidé. (TA Dijon, 9 août 1991, Préfet de Saône-et-Loire, Rec. p. 748).

En cas de déféré provoquée ou sur demande, le représentant de l'Etat n'est pas obligé de saisir le
Conseil d'Etat ; il dispose d'une marge d'appréciation et son refus ne constitue pas une décision faisant
grief. Mais dans ce cas le délai du recours direct en excès de pouvoir de la personne lésée devant le juge
est conservé jusqu'au jour où le silence gardé par le représentant de l'Etat vaut refus implicite.

Pour les actes mentionnés à l'article 334 la demande du particulier ne peut avoir pour effet de
prolonger le délai du recours contentieux dont dispose le représentant de l'Etat.

Mais lorsque le particulier lésé demande au représentant de l'Etat, de déférer au Conseil d'Etat un
acte mentionné à l'article 335, celui-ci peut le faire dans le délai de deux mois qui suit la saisine.

Quels sont les pouvoirs du juge ?

Ce sont ceux que le Conseil d'Etat possède normalement dans le cadre du contentieux de la
légalité, même lorsque l'acte déféré est un contrat. Cependant le juge doit rendre sa décision dans un délai
maximum d'un mois. Voir CE 31 août 1999 Préfet de Dagana c/Commune de Richard-Toll.

Aucun recours administratif hiérarchique n'est prévu pour les actes déférés au juge.

En cas de demande de sursis à exécution (que le déféré soit d'office ou provoqué), un régime
spécifique s'applique : un sursis élargi si l'un des moyens invoqués dans la requête parait en l'état de
l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué (article 338, alinéa 1 du code ; un
sursis accéléré lorsque l'acte est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou individuelle
; dans ce cas, le Conseil d'Etat ou un des membres délégués à cet effet prononce le sursis dans les quarante
185

huit heures et un sursis d'office lorsqu'il s'agit d'un marché public. Dans ce cas, c'est le Conseil d'Etat qui
prononce le sursis, de sa propre initiative : il dispose ainsi d'un pouvoir d'auto-saisine.

2 - L'exception : le contrôle a priori de certains actes des collectivités locales.

Pour certains actes (art.336 du CCL), l'approbation préalable du représentant de l'Etat est
nécessaire. Il s'agit d'actes relatifs aux questions budgétaires et financiers (budget primitifs et
supplémentaires, emprunts et garanties d'emprunts) à la planification (plans locaux de développement et
plans d'aménagement du territoire) aux relations internationales (conventions financières de coopération
internationale comportant des engagements d'un montant global de cent millions de franc CFA), à
l'interventionnisme économique (garantie de prise de participation dans les sociétés privées exerçant des
activités d'intérêt général à participation publique, marchés supérieurs à un montant total de cent millions
de franc CFA) et contrats de concession d'une durée supérieure à trente ans) et aux affaires et à
l’urbanisme.

Après transmission, le représentant de l'Etat dispose d'un délai d'un mois pour se prononcer à
compter de la date de l'accusé de réception. En cas de silence, l'approbation du représentant de l'Etat est
réputé tacite (c'est-à-dire si elle n'a pas été notifié à la collectivité locale). Ce délai peut être réduit par le
représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.

L'exécutif local (Président du Conseil Régional, Maire et Président du Conseil rural) peut saisir le
Conseil d'Etat d'un recours par excès de pouvoir de la décision de refus d'approbation du représentant de
l'Etat. Le recours est introduit dans les deux mois du refus. Le Conseil d'Etat se prononce dans le délai
d'un mois. Le sursis à exécution est aussi possible. L’annulation de la décision de refus d’approbation
équivaut à une approbation dès notification de l’arrêt à la Collectivité Locale.

Un particulier lésé peut demander au représentant de l'Etat d'annuler un acte qui fait l'objet d'une
approbation préalable. La demande doit être introduite dans le délai d'approbation. Elle est assimilée à un
recours gracieux. Mais si la décision est exécutoire, seul le recours direct est possible.

L'article 341 du Code précise que ces actes déférés ne sont pas susceptibles de recours
hiérarchique.

B/ Le contrôle budgétaire

Le contrôle budgétaire est organisé par les articles 344 à 358 en ce qui concerne le contrôle
administratif, l'article 343 pour le contrôle juridictionnel.

1 - le contrôle administratif

Le contrôle budgétaire est exercé par le représentant de l'Etat. Il s'agit surtout d'un contrôle de
l'élaboration du budget. Le contrôle est prévu dans quatre cas :

- 1er cas : non adoption du budget à la date légalement prescrite (article 345 du code des
collectivités locales).

En principe, cette date limitée est le 31 mars de l'année de l'exercice. Si dans le délai prescrit,
l'assemblée délibérante (Conseil régional, Conseil municipal ou Conseil rural) de la collectivité locale qui
a reçu avant le 10 mars, les informations nécessaires à l'établissement du budget ne l'a pas adopté, elle est
provisoirement dessaisie. Le représentant de l'Etat le règle et le rend exécutoire dans les 15 jours qui
suivent cette date.

- 2e cas : non adoption du budget en équilibre réel (article 347)


186

Dans ce cas, le représentant de l'Etat doit d'abord constater le déséquilibre dans les 15 jours qui
suivent sa transmission. Ensuite il propose dans les 15 jours qui suivent cette constatation les mesures
nécessaires au rétablissement de l'équilibre. Puis il demande à l'assemblée délibérante une nouvelle
délibération qui doit intervenir dans le délai d'un mois à partir de la communication des propositions au
représentant de l'Etat.

Si le délai n'est pas respecté ou si l'assemblée délibérante n'a pas pris de mesures de redressement
jugés suffisantes par le représentant de l'Etat, celui-ci, dans un délai de 15 jours qui suit la transmission de
la nouvelle délibération, règle et rend exécutoire le budget.

- 3e cas : déficit de l'arrêté des comptes (article 351)

Si le déficit dans l'exécution du budget atteint un certain seuil (10 % des recettes), Le représentant
de l'Etat propose à la collectivité locale les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire,
dans le délai de deux mois à compter de cette date.

Si, lors de l'examen du budget primitif suivant le représentant de l'Etat constate que la collectivité
locale n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber le déficit, le budget est réglé et rendu exécutoire
par lui.

- 4e cas : défaut d'inscription au budget des crédits nécessaires au règlement d'une dépense
obligatoire (article 355 et suivants).

Lorsque le représentant de l'Etat, de sa propre initiative ou saisi par le comptable public ou par
toute personne y ayant intérêt, constate qu'une défense obligatoire soit n'a pas été inscrit au budget, soit l'a
été pour une somme insuffisante, il adresse une mise en demeure à la collectivité locale concernée.

Si dans le délai d'un mois, cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, le représentant de l'Etat
inscrit cette dépense au budget de la collectivité locale et propose, s'il y a lieu, la création de ressources ou
la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire. Le représentant de l'Etat
règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence.

2 - Le contrôle juridictionnel

Le juge des comptes est le Conseil d'Etat (deuxième section). Il juge l'ensemble des comptes des
comptables publics des collectivités locales (et aussi des comptables de fait). La Cour vérifie sur pièces et,
si nécessaire, sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des
collectivités locales. Il s'assure de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs.

Le Conseil d'Etat, selon l'article 343 du Code des Collectivités locales, concourt également au
contrôle budgétaire des collectivités locales. Il examine la question des collectivités locales et formule les
observations. Il prend toutes les mesures nécessaires pour rendre secret ses investigations.

Les observations définitives formulées par le Conseil d'Etat sur la gestion d'une collectivité locale
sont communiquées par l'exécutif local à son assemblée délibérante. Le juge des comptes informe le
représentant de l'Etat et consacre chaque année une partie de son rapport public à la gestion des Régions,
des Communes et des Communautés rurales.

Paragraphe 2 : Le transfert de compétences

Le transfert de compétences constitue à la fois un volet important et l'élément le plus original de


la politique de régionalisation. Il suit l'allégement des tutelles et l'élection tous les élus locaux au suffrage
universel.
187

Annoncé par l'article 5 du code des collectivités locales, il est mis en œuvre par la loi portant
transfert de compétence aux régions, aux communes et aux communautés rurales.(loi n° 96-07 du 22 mars
1996). Cette loi complète le code des collectivités locales qui érige les régions en collectivités locales et
accorde de nouvelles libertés aux communes et aux communautés rurales.

En tant qu'il signifie que de nouveaux pouvoirs sont dévolus aux communes, aux communautés
rurales et aux régions, le transfert de compétences s'insère tout à fait logiquement dans le sillage du
mouvement décentralisateur en cours depuis un certain temps au Sénégal.

L'objet de la loi est de déplacer la ligne frontière entre le "central" et le "local", de confier aux
collectivités locales des compétences exercées jusqu'alors par l'Etat.

Le législateur a précisé le régime des transferts de compétence en déterminant des principes, des
domaines de compétences et la compensation financière des charges résultant du transfert de compétences

A/ Les principes

Quatre principes peuvent être déduits de la loi :

1 - La délimitation des compétences entre l'Etat et les collectivités locales

Selon l'article 1er de la loi portant transfert de compétence, "les collectivités locales règlent par
leurs délibérations les affaires de leurs compétences". Elles ont ainsi une compétence de principe pour
traiter des affaires locales.

Cependant elles partagent certaines compétences avec l'Etat. Il s'agit de :

- de l'administration et de l'aménagement du territoire ;


- du développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ;
- de la protection et la mise en valeur de l'environnement et de l'amélioration du cadre de vie.

Mais l'Etat conserve :


- ses tâches de souveraineté (police, défense, monnaie etc.)
- le contrôle de légalité des actes des collectivités locales
- la coordination des actions de développement ;
- la garantie de la cohésion et de la solidarité nationale ainsi que de l'intégrité du territoire (ceci
afin d'éviter le développement de tendances centrifuges).

Les compétences des collectivités locales sont limitées par la nécessité de respecter l'unité et
l'intégrité territoriale de l'Etat (cf. article 27, 94, et 201 du code des collectivités locales) et par le contrôle
de tutelle, de légalité et budgétaire exercé sur les collectivités locales.

Dans le même sens, selon l'article 14 de la loi, "les transferts de compétences ne font pas obstacle
à ce que les autorités de l'Etat puissent prendre à l'égard des collectivités locales, de leurs établissements
publics et de leurs groupements les mesures nécessaires à l'exercice de leurs attributions en matière de
défense civile ou militaire, conformément aux lois et règlement en vigueur.

A ce titre, l'Etat dispose en tant que de besoin, des services des régions, des communes et des
communautés rurales de leurs groupements et de leurs établissements publics.

2 - La prohibition des tutelles


188

Selon l'article 13 du CCL, "aucune collectivité locale ne peut établir ni exercer de tutelle sur une
autre collectivité locale". De même SELON l'article 2 de la loi n°96-07, les transferts de compétences
prévus par la présente loi ne peuvent autoriser une collectivité locale à établir une tutelle sur une autre".

Il s'agit par là d'interdire à l'avance tout mécanisme par lequel une collectivité puissante et riche
contrôlerait une collectivité faible et pauvre.

Mais les collectivités locales peuvent entretenir Des relations fonctionnelles et de coopération en
vue de l'exercice de leurs compétences (cf. art. 7 de la loi).

3 - Le partage des compétences transférées

Selon l'article 3 de la loi, "la répartition des compétences entre les collectivités locales s'effectue
en distinguant celles qui sont dévolues aux régions, aux communes et aux communautés rurales".

Si la formule peut prêter à équivoque, l'idée qui est à la base est qu'aucune collectivité locale ne
disposera exclusivement d'une compétence dans un domaine donné contrairement en France ou le
transfert par "bloc" est utilisé d'ailleurs avec beaucoup de difficultés. Plus précisément, chaque collectivité
locale dispose de compétences dans tous les domaines transférés.

4 - Le transfert des ressources

Après avoir déterminé le principe de la compensation financière, nous verrons le transfert des
moyens humains et des moyens patrimoniaux.

a) Le principe de la compensation financière

Selon l'article 4 de la loi, les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités locales de
leurs compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotation, soit les deux à la
fois".

La loi prévoit un transfert intégral et concomitant des moyens et ressources. Les charges liées à ce
transfert font l'objet d'évaluation préalable. Toute charge nouvelle devrait être compensée. L’Etat doit
combler les déficits éventuels. (article 5 et 6).

b) Le transfert de moyens humains nécessaires à l'exercice des compétences.

L’Etat met à la disposition des collectivités locales les fonctionnaires et agents dont elles ont
besoin dans l'accomplissement de leur mission. C'est le Ministre chargé des Collectivités locales qui les
affectent pour servir dans les régions, les communes ou les communautés rurales.

Les personnels sont régis soit par le statut de la fonction publique communale soit par celui de la
fonction publique de l'Etat soit par des textes législatifs ou réglementaires spécifiques.

c) Le transfert de moyens patrimoniaux

L'Etat mettra à la disposition de la collectivité locale bénéficiaire de l'ensemble des biens du


domaine privé et du domaine national par l'accomplissement de sa mission.
189

Cependant l'Etat ne pourra pendant cinq ans sauf exception, transférer aux collectivités locales,
des services ou parties de services de l'Etat.

Mais l'Etat et la collectivité pourront signer une


convention portant sur les conditions d'utilisation de chaque service de l'Etat. Les exécutifs locaux, dans
ce cadre, donnent toutes instructions nécessaires par l'exécution des tâches qu'ils confient aux dits
services. Ils contrôlent l'exécution de ces tâches.(cf. décret n° 96-1122 du 27 décembre 1996 relatif à la
convention-type fixant les conditions et les modalités d'utilisation des services extérieurs de l'Etat, JO 27
décembre 41996 p.558)

B/ Les domaines de compétences transférées

Le transfert repose sur le principe de la complémentarité entre les "planificateurs aménageurs"


que sont l'Etat et les régions et les "gestionnaires locaux" que sont les communes et les communautés
rurales.

Les articles 16 à 53 de la loi transfèrent neuf domaines de compétences aux collectivités locales :

- la gestion et l'utilisation du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du domaine national ;


- l'environnement et la gestion des ressources naturelles ;
- la santé, la population et l'action sociale ;
- la jeunesse, les sports et les loisirs ;
- la culture ;
- l'éducation, l'alphabétisation, la promotion des langues nationales et la formation professionnelle
;
- la planification ;
- l'aménagement du territoire ;
- l'urbanisme et l'habitat.

Il serait fastidieux d'étudier dans le détail les compétences transférées mais il est possible de faire
quelques observations.

D'abord il avait été prévu lors des travaux préparatoires dix huit domaines de compétences par le
groupe de synthèse mais finalement les autorités ont opté par la prudence en ne retenant que neuf
domaines soit la moitié de ce qui était proposé.

Ensuite le transfert se fait par étapes. Selon l'exposé des motifs de la loi, le transfert de
compétences effectué par la loi ne constitue qu'une première étape. Ce qui signifie que d'autres domaines
de compétences peuvent venir s'ajouter aux neuf domaines prévues actuellement. Autrement dit. D'autres
compétences seront progressivement transférées aux collectivités locales pour la loi.

De même, les transferts sont étalés dans le temps. Selon l'article 5 de la loi, "les dispositions
propres à chaque domaine de compétences faisant l'objet d'un transfert en vertu de la présente loi
prendront effet à une date qui sera fixée par décret".

Pour chacun des neuf transferts opérés la mise en application de la décision du législateur va
nécessiter l'adoption de nombreux décrets, arrêtés et circulaires fixant par exemple la date du transfert, les
modalités de mise à une disposition des services de l'Etat concernés etc.

Le transfert de compétences entre dans la politique de désengagement de l'Etat. Ce dernier se


désengage au profit des collectivités locales comme il s'est désengagé au profit du secteur privé. Ce
faisant, il leur transfert les difficultés. Ainsi, les régions sont chargées de l'entretien des lycées et les
collèges et les communes et communautés rurales de la construction et de l'entretien des écoles
élémentaires et des établissements préscolaires. En matières de santé, les régions héritent de la gestion et
190

de l'entretien des hôpitaux départementaux et régionaux, les communes de la construction des centres de
santé urbain et les communautés rurales de postes de santé, des maternités et cases de santé ruraux.

D'une manière générale, ce sont les domaines à problèmes qui sont confiés aux collectivités
locales.

Signalons le transfert des compétences en matière de planification et d'aménagement du territoire


est accompagné de la création d'une agence régionale de développement (cf. article 57 du Code des
Collectivités Locales et article 43 de la Loi portant transfert de compétences).

Au surplus, la compétence des collectivités locales en matière de planification pose problème


dans la mesure où la planification nationale est en crise et que l'Etat a mis en place une politique de
libéralisation et de dérégulation de l'économie.

Enfin, il y a des risques de conflits de compétences. En effet, tous les domaines de compétences
sont partagés entre les trois catégories de collectivités locales et il n'y a pas une articulation entre les
différentes compétences transférées dans un même domaine. L'Etat pourra éprouver des difficultés à
répartir les compétences entre les collectivités locales. Il en est ainsi entre autres en matière d'éducation
d'alphabétisation, de promotion des langues nationales et de la formation professionnelle.

Les clairs-obscurs de la loi peuvent conduire à des empiétements d'une collectivité locale sur les
compétences d'une autre collectivité locale.

Paragraphe 3 : Les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales

L'aménagement de relations financières entre l'Etat et les collectivités locales constitue un


élément original de la réforme de 1996.

L'autonomie financière des collectivités locales est affirmée. Celle-ci disposent d'un budget
propre alimenté par les ressources ordinaires d'origine fiscale et parafiscales (sauf pour les régions) et des
ressources extraordinaires comme l'emprunt et la coopération décentralisée (article 17 du CCL).

En matière d'investissement, il est prévu la création d'un fond d'équipement des collectivités
locales qui reçoit un pourcentage de la taxe sur la valeur ajoutée perçue au profit du budget de l'Etat.

Il est réparti sur la base du principe de la solidarité nationale, chaque année par arrêté conjoint du
Ministre chargé ses Finances et du Ministre chargé des Collectivités locales entre les régions administrati-
ves.

Mais c'est sur la dotation globale de décentralisation qui constitue l'élément principal dans les
rapports entre l'Etat et les collectivités locales.

Selon l'article 16 du code des collectivités locales, "l'Etat garantit et organise le principe de
solidarité entre les collectivités locales. A cet effet, il crée un fonds de dotation alimenté sur son budget".

Le fond de dotation de la décentralisation sert d'une part à faire face aux charges résultant du
transfert de compétences à d'autre part assurer le fonctionnement des organes de la région qui ne disposera
pas de ressources propres en attendant la mise en place d'une fiscalité locale rénovée.

Le décret n°96-1126 du 27 décembre 1996 fixe les critères de répartition du Fonds de dotation de
la Décentralisation pour l'année 1997 (JO 27 décembre 1996 p. 562).

A/ Le fonds de dotation
191

Il est crée par la loi de finances de l'Etat. Il reçoit outre une dotation équivalente à un pourcentage
de la TVA, une autre dotation équivalente à un pourcentage des recettes totales de l'Etat hors emprunt et
aides extérieures.

Ces deux pourcentages sont fixés chaque année par la loi de finances.

Mais pendant deux ans à partir de l'application de la loi, le transfert de finances s'opérera par la
dotation à partir d'une masse financière calculée en valeur absolue correspondant au moins aux charges
transférées.

Le Conseil National de Développement des Collectivités locales donne son avis sur les critères de
répartition des fonds.

B/ La répartition des fonds

Elle se fait en deux temps :

D'abord une répartition entre d'une part les catégories de collectivités locales et d'autre part les
services déconcentrés de l'Etat.

Ensuite une répartition à l'intérieur de chaque catégorie de collectivité locale.

Les dotations des collectivités locales leur sont affectées


globalement.

Selon le décret de 1996, deux critères ont été retenus :

- d'abord le critère de compensation. Selon ce critère, une part de fond est répartie entre les
régions, les communes et les communautés rurales en fonction du coût des charges résultant
des compétences qui leur sont transférées (82%) et du coût de fonctionnement des organes de
la région (10%).

- Ensuite un critère relatif à l'appui aux services déconcentrés de l'Etat selon lequel la part
réservée à ces services (8%) est répartie selon les modalités suivantes : un montant forfaitaire
(70% à part égale), un montant proportionnel à l'étendue et à la population de la région
(30%).

Selon l'article 3 du décret, chaque région détermine, pour la part du fond de dotation qui lui est
allouée, les ressources nécessaires au fonctionnement du Conseil régional et de ses services propres ainsi
que du Comité économique et social et de l'Agence Régionale de Développement. (A.R.D.)

La répartition de la dotation effective à chaque collectivité locale est effectuée par un arrêté
conjoint du Ministre chargé des Collectivités Locales et du Ministre chargé des Finances.

SECTION II : LA COMMUNE

La commune peut être définie comme étant un groupement d'habitants d'une même localité, unis
par une solidarité résultant du voisinage et désireux de traiter de leurs propres affaires et capables de
trouver les ressources nécessaires à une action qui leur soit particulière au sein de la communauté
nationale et dans le sens des intérêts de la nation.

Seules les localités ayant un développement suffisant pour pouvoir disposer des ressources
propres nécessaires à l'équilibre de leur budget et comprenant une population d'au moins mille habitants
peuvent être constitués en communes.
192

La commune dispose de la personnalité morale, d'organes élus et de l'autonomie financière. Elle


est soumise à un contrôle de tutelle de l'Etat. Le Conseil municipal par ses délibérations, le Maire par ses
décisions, par l'instruction des affaires et l'exécution des délibérations, concourent à l'administration de la
commune.

La commune est créé par décret.

Le mouvement communal est assez ancien. Dès l'année 1778 la ville de Saint-Louis avait un
maire élu.

Il faut cependant attendre 1872 pour voir la création des communes de Saint-Louis et Gorée ; puis
en 1880 Rufisque fut érigé en commune. Dakar ne le sera qu'en 1887.

Ces quatre communes étaient des communes de plein exercice car elles étaient soumises à un
régime de droit français.

Au début du XXe siècle, furent créées des communes mixtes. La commune mixte était gérée par
un administrateur nommé (le chef de circonscription) et par une commission municipale tantôt nommée
tantôt élue au suffrage universel.

En 1920 une tentative de création de communes indigènes gérées par un maire et un conseil de
notables échoua.

En 1955 intervient une loi du 18 novembre qui crée des communes de moyen exercice gérées par
un administrateur à temps plein.

Entre 1957 et 1960, toutes les communes mixtes furent transformées en communes de moyen
exercice.

Enfin en 1966, la loi n° 66-64 portant Code d'administration communale harmonise la régime des
communes en supprimant les communes de moyen exercice.

Les communes chefs lieux de région soumises à un statut spécial ont été supprimées (depuis 1983
pour Dakar et depuis 1990 pour les autres communes). Actuellement toutes les communes sont soumises
au même régime.

Dans le cadre de la régionalisation, ont été créées des communes d'arrondissement qui sont des
démembrements de la ville.

Ainsi, on a les communes de droit commun, les villes, et les communes d'arrondissement.

Elles ont un conseil municipal et un maire élus.

Paragraphe 1 : Les communes de droit commun

Nous verrons d’une part le Conseil municipal et d’autre part le maire.

A/ Le conseil municipal

Nous verrons successivement sa composition ses attributions et son contrôle.

1 - Composition
193

Le conseil municipal est élu pour cinq ans au suffrage universel direct conformément au Code
électoral.

Le nombre des conseillers municipaux varie entre 20 membres (communes de mille à deux mille
habitants) à 90 (celles qui ont dépassé six cent mille habitants).(article L 168 du code électoral).

Les Conseillers sont élus pour cinq ans pour moitié au scrutin de liste majoritaire à un tour et pour
moitié au scrutin de la représentation proportionnelle. Certaines personnes (administrateurs territoriaux,
magistrats, comptables publics et certaines catégories d'agents municipaux) ne peuvent être conseillers.

Le conseil municipal élit en son sein le maire et un ou plusieurs adjoints son bureau est composé
du maire et des adjoints élus.

2 - Attributions

Le Conseil municipal est l'organe délibérant de la Commune. Il règle par ses délibérations les
affaires de la Commune.

Il dispose d'une compétence de principe et d'un pouvoir juridique de décision. Les délibérations
du conseil municipal sont des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge.

Selon le code, le conseil dispose d'une compétence générale et des compétences transférées (cf.
supra).

- D'une manière générale, le conseil municipal doit assurer à l'ensemble de la population, sans
discrimination, les meilleures conditions de vie. Il décide de la création et du mode de gestion
des services publics municipaux.

- Il intervient plus particulièrement dans le domaine de la planification et de la programmation


du développement local et de l'harmonisation de cette programmation avec les orientations
régionales et nationales.

- Le conseil municipal donne son avis chaque fois que celui-ci est requis par des lois et
règlements ou à la demande du représentant de l'Etat.

- Il peut émettre des vœux par écrit sur toutes les questions ayant un intérêt local, notamment
sur celles concernant le développement économique et social de la commune.

Il est tenu informé de l'état d'avancement des travaux et des actions financés par la commune ou
réalisés avec sa participation.

- De même, le conseil municipal désigne ceux de ses membres appelés à siéger dans les
conseils, commissions et organismes dans lesquels la représentation de la commune est
prévue par les lois et règlements en vigueur.

- Le conseil délibère sur les budgets et comptes administratifs qui sont annuellement présentés
par le Maire. Il entend le rapport du maire, en débat et examine les comptes de gestion du
receveur sauf règlement définitif réservé au juge des comptes.

Enfin, il délibère sur les comptes de gestion matière établis par le maire au plus tard à la fin du
quatrième mois de l'année financière suivant celle à laquelle ils se rapportent.

3 - Le contrôle
194

- Sur l'organe :

Le maire, après avis du conseil peut déclarer démissionnaire d'office tout conseiller qui ne répond
pas, sans motifs légitimes, à trois convocations successives. Le conseiller qui refuse de remplir une de ses
fonctions prévues par la loi peut être déclaré démissionnaire par le Ministre chargé des collectivités
locales après avis du conseil municipal. L'intéressé doit présenter sa défense. Il peut saisir la juridiction
compétente.

Le conseil municipal peut être dissout par décret après avis du Conseil d'Etat lorsque son
fonctionnement se révèle durablement impossible. En attendant les nouvelles élections, une délégation
spéciale de trois à sept membres, selon l'importance de la commune, est nommée par le Ministre chargé
des collectivités locales. Elle exerce les attributions du conseil municipal (sauf en ce qui concerne les
emprunts, le budget, les propriétés communales et la création de services) en attendant de nouvelles
élections.

Signalons qu'en cas de guerre, le conseil municipal peut-être pour des motifs d'ordre public
d'intérêt général, suspendu par décret jusqu'à cessation des hostilités.

Les membres du conseil municipal peuvent démissionner. Les démissions sont adressées au
Maire avec copie au représentant de l'Etat.

- sur les actes :

Les délibérations du Conseil municipal sont exécutoires mais peuvent faire l'objet d'un contrôle
de légalité.

Selon l'article 94 du Code des collectivités locales, lorsque le Conseil municipal délibère en
dehors de ses réunions légales ou sur un objet étranger à ses compétences, le représentant de l'Etat :

- prononce par arrêté motivé, la nullité des actes,

- et prend toutes les mesures nécessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement.

Dans le même sens, le Code interdit au conseil municipal

1°°) de délibérer sur un objet étranger à ses compétences, de publier des proclamations et adresses,
d'émettre des vœux politiques menaçant l'intégrité territoriale et l'unité nationale

2°°) de se mettre en communication avec un ou plusieurs conseils municipaux hors les cas prévus
par la loi.

Dans ces cas, le représentant de l'Etat prend un arrêté motivé qu'il transmet au procureur de la
République qui peut engager une procédure pénale sur la base de l'article 226 du code pénal.

En cas de condamnation, les membres de la réunion sont déclarés par le jugement exclus du
conseil municipal et inéligibles pendant les trois années qui suivent la condamnation.

Signalons que la nullité des actes et délibérations menaçant l'intégrité territoriale et l'unité
nationale est prononcée dans les formes indiquées au titre VI relatif au contrôle de légalité.
195

Enfin toutes les délibérations prises en violation d'une loi ou de la réglementation en vigueur sont
nulles de plein droit. Celles auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressés, soit en leur non
personnel, soit comme mandataires à l'affaire qui en fait l'objet sont annulables.

B/ Le maire

1 - Le statut du maire

Le maire est élu par les conseillers sachant lire et écrire au scrutin majoritaire à trois tours : aux
deux premiers tours la majorité absolue est requise, au troisième, la majorité relative suffit.

Le maire est secondé par des adjoints élus dans les mêmes conditions qui forment avec lui le
bureau municipal. Le nombre des adjoints varient entre un et dix-huit. Ne peuvent être maires ou adjoints,
les agents et employés des administrations financières de la commune, les ambassadeurs, les directeurs et
présidents de conseil d'administration de société nationale ou de société anonyme à participation publique
majoritaire, les directeurs d'établissement public, les directeurs d'administration centrale et les présidents
de conseil régional ou présidents de conseil rural.

Le maire reçoit une rémunération fixée par décret. Aussi des indemnités ou des remboursements
de frais liés à leur mandat sont payés aux maires, membres du bureau, conseiller municipal et de président
et membre de délégation spéciale.

En cas de dommage survenu dans l'exercice de leur fonctions, la commune est tenue de
dédommager le maire et ses adjoints.

De plus, les maires, les adjoints et les présidents de délégation spéciale sont protégés par le code
pénal et les lois spéciales contre les menaces, outrages, violences, injures ou diffamations dont ils peuvent
être l'objet dans l'exercice de leurs fonctions.

Il en est de même des conseillers et des délégués spéciaux lorsqu'ils sont chargés de l'exécution
d'un mandat.

2 - Les attributions du maire

Le maire remplit une double fonction en vertu du principe du dédoublement fonctionnel. Il agit
tantôt comme agent de l'Etat, tantôt comme agent de la commune.

a) En tant qu'agent de la commune

Il représente la commune et prend des arrêtés municipaux. Devant la justice, c'est lui qui
représente la commune. Il passe les contrats communaux, administre les biens du patrimoine communal,
propose le budget, veille à l'exécution des programmes de développement.

Le maire est le chef des services municipaux. Il est l'exécutif de la commune, chargé de son
administration Il exécute les décisions du conseil municipal. Il organise et dirige les services municipaux.
Il dispose d'un pouvoir de nomination et d'un pouvoir hiérarchique sur les agents. Il est l'ordonnateur du
budget municipal. Il nomme le Secrétaire municipal parmi les agents de la hiérarchie A ou B de la
fonction publique.

Le maire est responsable de la police municipale. Il est chargé d'assurer le bon ordre, la sûreté, la
tranquillité, la sécurité et la salubrité publiques.

b) En tant qu'agent de l'Etat


196

Le maire représente l'Etat dans la commune. Il est chargé de publier et d'exécuter les lois et
règlements, d'exécuter les mesures de sûreté nationale et d'assurer des fonctions spéciales qui lui sont
attribuées par les lois et règlements.

Il est également officier de l'Etat Civil.

En tant qu'agent de l'Etat, le maire est soumis au pouvoir hiérarchique des autorités supérieures.
Les mesures prises à ce titre engagent l'Etat et non la commune.

3 - Le contrôle

Elle concerne les activités du maire en tant qu'agent de la commune.

Le maire peut démissionner. La démission est adressée au Ministre chargé des collectivités
locales. Elle n'est définitive que si elle est acceptée par le Ministre.

Le maire ou l'adjoint qui ne remplit plus les conditions requises pour être maire ou qui se trouve
dans un des cas d'incompatibilité ou d'inéligibilité doit cesser ces fonctions.

Le Ministre, saisi par le préfet l'enjoint de transmettre immédiatement ses fonctions à son
remplaçant. En cas de refus de démissionner le Ministre prononce sa suspension pour un mois. Il est mis
fin à ses fonctions par décret.

Le maire nommé à une fonction incompatible avec son mandat


municipal et qui refuse d'opter dans un délai de 30 jours est déclaré démissionnaire par décret.

De même, lorsque le maire commet une faute (infraction prévue par la loi instituant la cour de
discipline budgétaire, détournement de deniers publics, prêt d'argent sur les recettes de ces communes,
faux, concussion, spéculation sur les terrains domaniaux, refus de transmettre et de signer au préfet une
délibération du conseil municipal) il peut être suspendu pour un mois au plus par arrêté du Ministre et
révoqué par décret motivé.

Le Ministre chargé des Collectivités locales dispose d'un pouvoir de substitution d'action dans
deux cas :

Lorsque le Maire refuse ou néglige de faire des actes prescrits par la loi et les règlements et
lorsqu'il s'agit d'une mesure présentant un intérêt intercommunal.

La substitution d'action ne peut intervenir qu'après une mise en demeure restée vaine.

Paragraphe 2 : La ville et la commune d'arrondissement

Une des innovations de la réforme de l'administration locale au Sénégal est la création de villes et
de communes d'arrondissement.

Ces catégories particulières de communes sont prévues à l'article 77 du code des collectivités
locales qui prévoit que : "les grandes communes peuvent être érigés par décret en communes
d'arrondissement".

La commune d'arrondissement est dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.


197

La loi n°96-09 détermine les compétences de la commune d'arrondissement, ses ressources


financières et ses rapports avec la ville.

Le décret n° 96-745 du 30 août 1996 a crée 19 communes d'arrondissement à Dakar, 16 à Pikine,


5 à Guédiawaye et 3 à Rufisque.

Le régime administratif et financier des villes ne se distingue pas des communes de droit
commun.

Ce sont surtout les communes d'arrondissement qui présentent quelques particularités. Il convient
d'étudier successivement les organes des communes d'arrondissement et leurs finances.

A/ Les organes des communes d'arrondissement

Comme les communes et les villes, les communes d'arrondissement ont pour organes un conseil
et un maire.

1 - Le conseil des communes d'arrondissement

a) Composition
Les membres des conseils des communes d'arrondissement sont élus au suffrage universel direct
dans les mêmes conditions que les conseillers des communes de droit commun.

Chaque commune d'arrondissement dispose au minimum de deux sièges au conseil municipal de


la ville dont celui de maire de la commune d'arrondissement qui est de plein droit conseiller municipal de
la ville.

Le conseil municipal de la ville est élu pour moitié au scrutin de liste proportionnelle à un tour,
l'autre moitié étant composée de conseillers des communes d'arrondissement.

C'est pourquoi la dissolution du conseil municipal de la ville entraîne de plein droit celle des
communes d'arrondissement de la ville concernée.

De même, les fonctions de représentants de la commune d'arrondissement au conseil municipal


de la ville cessent de plein droit en cas de dissolution du conseil de la commune d'arrondissement.

b) Attributions

Selon l'article 6 de la loi n° 96-09, le Conseil délibère sur tous les objets intéressant la commune
d'arrondissement relativement à ses compétences.

Le Conseil délibère exclusivement sur :

. la gestion des marchés de quartier


. les petits travaux d'assainissement et d'hygiène
. la participation à la collecte des ordures ménagères
. la surveillance et l'entretien courant du réseau d'éclairage public
. le désensablement et l'entretien des rues, places et espaces verts
. l'entretien des équipements scolaires, sanitaires, socioculturel et sportifs.

Le Conseil peut également entreprendre des opérations d'investissement dont le montant


maximum est fixé par décret.

Le conseil de la commune d'arrondissement est consulté par le maire de la ville,


198

. sur les projets d'investissement de la compétence de la ville dont la réalisation est prévue en tout
ou en partie dans les limites de la commune d'arrondissement

. sur les affaires portant sur les domaines, l'urbanisme, l'éducation, la jeunesse et les sports et la
santé.

Il doit statuer dans un délai de 15 jours à défaut, le Conseil municipal de la ville délibère.

c) Rapports avec la ville

En plus de ce qui vient d'être dit, il faut ajouter que le Conseil de la commune d'arrondissement
peut adresser, par délibération, des questions écrites au maire de la ville sur toute affaire intéressant la
commune d'arrondissement.

A la demande du Conseil de la Commune d'arrondissement, le conseil municipal de la ville


délibère sur toute affaire intéressant la commune d'arrondissement. Les questions soumises à débats sont
adressées au maire de la ville 15 jours au moins avant la séance du conseil municipal.

Le Conseil municipal de la ville et le Conseil de la Commune d'arrondissement dressent


l'inventaire des équipements dont la commune d'arrondissement a la charge. En cas de désaccord, le
représentant de l'Etat statue par arrêté.

Il en est de même pour les locaux et autres biens meubles appartenant à la ville dont certains
pourront être cédés à la commune d'arrondissement.

2 - Le maire des communes d'arrondissement

Il est élu au sein du conseil qu'il préside dans les mêmes conditions que les maires des communes
de droit commun.

Il réside obligatoirement dans la commune d'arrondissement.


Il ne peut être en même temps maire de la ville. Il est secondé par les adjoints qui ne peuvent dépasser le
nombre de cinq.

Ses attributions sont les mêmes que celles des autres maires.

Il est officier d'état civil. Il peut déléguer ses fonctions à un de ses adjoints. Mais le maire de la
ville conserve ses fonctions d'officier d'Etat civil au centre principal.

Il est associé par le Maire de la ville à l'étude des projets d'équipements prévus totalement ou
partiellement dans les limites de la commune d'arrondissement.

De même, le maire d'arrondissement doit informer le maire de la ville des investissements


entrepris dans le cadre de ses attributions.

B/ Les finances des communes d'arrondissement

Les villes et communes d'arrondissement sont soumises aux mêmes règles budgétaires que les
autres communes.
1 - Les recettes

Les recettes de la ville qu'elles soient de fonctionnement ou d'investissement sont celles prévues
pour des communes de droit commun par le code des collectivités locales.
199

- les recettes de fonctionnement des communes d'arrondissement proviennent :

. des recettes fiscales (produits des impôts directs ; produits de taxes communales
indirectes comme la taxe sur l'électricité, l'eau, les spectacles, la distribution de
carburants etc.).
.du revenu du patrimoine communal (revenus du domaine privé immobilier ; revenus du
domaine public ; revenus divers).

. de dotations (dotation globale).

- les recettes d'investissement de la commune d'arrondissement comprennent :

. les dons et legs assortis de charges d'investissement


. les fonds de concours

. le produit de la vente des biens communaux, de l'aliénation ou échange d'immeubles


communaux.

2 - Les dépenses

Il y a des dépenses facultatives et les dépenses obligatoires prévues par la loi.

Par exemple est obligatoire, la dotation que la ville verse chaque année aux communes
d'arrondissement situées sur un territoire.

La commune d'arrondissement inscrit dans son budget les dépenses obligatoires suivantes :

- l'entretien des équipements scolaires, sanitaires socioculturels et sportifs.

- les frais de bureau et de bibliothèque

- l'entretien de la mairie d'arrondissement

- les frais de perception des taxes municipales et des revenus communaux

- l'acquittement des dettes exigibles

- l'entretien des rues et places publiques

- les dépenses d'hygiène

- les dépenses d'investissement ou d'action de développement inscrites au plan de


développement

- la participation au financement de projet

SECTION III : LA COMMUNAUTE RURALE

Prévues depuis 1960 (loi du 13 janvier portant réforme de l'administration locale), prises en
compte par la loi sur le domaine national en 1964 comme simples organes de gestion des terres, les
communautés rurales ne sont véritablement devenues une réalité qu'en 1972 avec la loi n°72-25 qui les
érige en véritables collectivités locales.
200

La communauté rurale est constituée par un certain nombre de villages appartenant au même
terroir, unis par des liens de solidarité résultant du voisinage, possédant des intérêts communs et capables
de trouver les ressources nécessaires à leur développement.

Ainsi définie, la communauté rurale est une personne morale de droit public dotée de l'autonomie
financière. Elle est créée par décret après avis du Conseil régional. Le même décret détermine le nom de
la commune qui est celui du chef-lieu et en fixe les limites.

Elle est administrée par une assemblée délibérante, le conseil rural ayant à sa tête un président.

Paragraphe 1 : Le Conseil rural

C'est l'organe délibérant de la communauté rurale.

A/ Composition et fonctionnement

Le Conseil Rural comprend vingt à trente-deux membres selon l'importance numérique de la


collectivité locale.

Les conseillers ruraux sont élus au suffrage universel direct, pour moitié au scrutin de liste
majoritaire à un tour, l'autre moitié est élu au scrutin proportionnel. Le mandat des conseillers est de cinq
ans.

Les cas d'inéligibilité habituels sont applicables aux conseillers ruraux (privation du droit
électoral etc..). En outre une personne n'ayant pas sa résidence à titre principal dans la communauté rurale
ne peut être élu conseiller.

Le conseil rural se réunit lorsqu'il l'estime nécessaire. Néanmoins, il doit siéger entre le 1er
octobre et le 31 décembre soit pour délibérer sur le budget de la communauté rurale. Il en est de même
lorsque le sous-préfet en fait la demande soit lorsque le tiers des membres au moins en fait la demande.

Le sous-préfet a libre accès aux réunions du conseil rural mais il ne peut participer au vote.

B/ Attributions

Le Conseil rural a un pouvoir de délibération et un pouvoir consultatif et d'émission de vœux.

1 - Les délibérations

Selon le code, le conseil rural dispose d'une compétence générale : il règle par ses délibérations
les affaires de la communauté rurale. Il délibère en outre toute matière pour laquelle compétence lui est
donnée par la loi et la loi énumère une liste de dix-huit matières parmi lesquelles les modalités d'exercice
du droit d'usage, la place d'occupation des sols, l'habitat, le budget, les projets locaux, l'environnement, les
servitudes de passage, les chemins de bétail et surtout l'affectation et la désaffectation des terres du
domaine national.

De façon plus générale, le conseil rural veille au développement et la promotion des activités et
services qui concourent à la satisfaction des besoins de la collectivité.

Il aide les familles à élever et éduquer les enfants et apporte sa contribution à l'amélioration de la
situation dans le domaine de l'habitat.

Il veille à la propreté et à l'aménagement des villages constituant la communauté rurale et prend


toutes les dispositions en vue d'assurer l'exécution des mesures de salubrité et de tranquillité publique.
201

Le conseil élabore le plan local de développement.

2 - Les avis

Il donne son avis sur tous les projets de développement concernant tout ou partie de la
communauté rurale.

Il donne également son avis sur les allocations, secours et subventions, l'organisation des
audiences foraines et le régime des jachères collectives et leurs modalités de détail, de défrichement et
d'incinération.

3 - Les vœux

Enfin, le conseil rural émet des vœux sur toutes mesures réglementaires qu'il juge utile de voir
son Président mettre en œuvre et qui sont nécessaires pour l'exploitation des ressources naturelles et la
protection des biens.

C/ Le contrôle

- Sur les actes

Comme pour les communes, les actes pris par le conseil rural en dehors de ses réunions légales ou
au delà de ses compétences sont annulés par arrêté motivé par le préfet. Ce dernier prend les mesures
nécessaires pour que l'assemblée se sépare immédiatement.

- Sur l'organe

* La démission d'office

Elle intervient dans deux cas :


. Lorsqu'un membre du conseil rural manque sans justification à trois convocations successives.

. Lorsqu'un membre du conseil rural refuse de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par
la loi.

La démission est prononcée dans le premier cas par le Président après avis du conseil rural et dans
le second par le Ministre chargé des collectivités locales après que l'intéressé a formulé ses explications.
Ce dernier peut attaquer cette décision devant la juridiction compétente

* La dissolution

Elle est prononcée par décret après avis du Conseil d'Etat lorsque le fonctionnement du conseil
rural se révèle durablement impossible.

En cas d'urgence, le conseil peut être suspendu par arrêté motivé du Ministre pour une durée d'un
mois au plus.

En cas de dissolution ou de démission de tous les membres et lorsqu'un conseil rural ne peut être
constitué, une délégation spéciale de trois membres nommée par le Ministre en remplit les fonctions.

Cette délégation qui a les mêmes attributions que le conseil rural ne peut cependant aliéner ou
échanger des propriétés, créer des services publics ou contracter des emprunts.
202

Paragraphe 2 : Le Président du Conseil Rural

A/ Statut du Président du Conseil Rural

Le Président du Conseil Rural est l'organe exécutif de la communauté rurale. Il est assisté par
deux vice-présidents.

Le Président et le vice-président sont élus pour la même durée que le conseil. Ils résident
obligatoirement dans la communauté rurale.

Si après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un
troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité le candidat le plus âgé est déclaré
élu.

Les fonctions de Président et de vice-président donnent lieu au paiement d'indemnités ou de


remboursement de frais que nécessite l'exercice de leur mandat.

Le Président et le vice-président sont protégés contre les menaces, outrages, violences, injures ou
diffamation par le code pénal ou par des lois spéciales dans l'exercice de leurs fonctions.

En cas d'absence, d'empêchement prolongé, de révocation ou de suspension du président, le vice-


président exerce la plénitude de ses fonctions, à défaut c'est le conseiller le plus âgé qui s'en charge si la
durée ne dépasse pas quinze jours. Le vice-président n'est chargé que de la liquidation des affaires
courantes.

B/ Attributions du Président du Conseil Rural

Le Président exerce ses attributions en tant qu'agent de la communauté et en tant qu'agent de


l'Etat.

1 - En tant qu'agent de la communauté rurale

Le Président du conseil rural est chargé d'exécuter les délibérations du conseil rural de
l'administration du conseil rural.

Les attributions s'exercent sous le contrôle du conseil.

Les décisions du conseil rural sont immédiatement adressées au sous-préfet dans les conditions
prévues par le titre VI du code des collectivités locales. Celles-ci ne sont exécutoires qu'après avoir été
portées à la connaissance des intéressés par les meilleurs moyens soit par voie de publication soit par voie
de notification.

Le Président du conseil rural est l'ordonnateur du budget de la communauté rurale. A ce titre, il


est chargé de préparer et proposer le budget, d'ordonnancer les défenses et prescrire l'exécution des recet-
tes.

Il gère les revenus de la collectivités, passe les contrats et dirige les travaux.

Enfin, il conserve et administre les propriétés de la communauté rurale et fait tous actes
conservatoires de ses droits.

Le Président représente la communauté en justice. Il peut passer convention avec le représentant


de l'Etat pour l'affectation d'agents de l'Etat susceptibles d'assurer, sous son autorité, le secrétariat de la
communauté rurale et le fonctionnement de ses services publics.
203

2 - En tant qu'agent de l'Etat

Le Président du conseil rural est le supérieur hiérarchique des chefs de village. Il représente le
sous-préfet et il est chargé sous son autorité :

a) de la publication et de l'exécution des lois et règlements ;


a) de l'exécution des mesures de police ;
b) de l'exécution des mesures prises par le sous-préfet en vue d'assurer le bon ordre, la sûreté et
la salubrité publiques.
c) de l'exercice de fonctions spéciales qui lui sont attribuées par la loi.

En outre, il est officier de l'état-civil.

Notons que le président peut déléguer au vice-président ou à des membres du conseil une partie
de ses attributions.
Ces délégations de compétence vont cesser se produire des effets dès lors que le Président aura
été suspendu, révoqué ou déclaré démissionnaire.

C/ Le contrôle

1°°) Le Président peut cesser volontairement ses fonctions en présentant sa démission au Ministre.
La démission est définitive si elle est acceptée par ce dernier.

2°°) Le Président qui, après son élection, cesse de satisfaire aux conditions requises pour être élu,
ou se trouve dans un des cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité démissionne sur ordre du Ministre. S'il
refuse, le Ministre le suspend pour un mois. Il est ensuite mis fin à ses fonctions par décret.

3°°) Le Président du conseil rural peut être suspendu ou révoqué s'il commet une faute. Il est auto-
risé au préalable à présenter sa défense. La suspension est prononcée par arrêté motivé du Ministre pour
un mois au plus. Cette durée peut être portée à trois mois par le Président de la République. C'est ce
dernier qui prononce par décret motivé la révocation du Président du conseil rural.

Notons que la révocation emporte de plein droit l'inéligibilité aux fonctions de président pendant
un an à dater du décret la prononçant.

4°°) Lorsque le Président du conseil rural refuse ou néglige d'accomplir un acte prescrit par la loi
ou les règlements ou qui s'impose dans l'intérêt de la communauté rurale, le Ministre chargé des
collectivités locales peut, après l'en avoir requis, y faire procéder d'office.

SECTION IV : LA REGION

Selon les articles 1er et 18 du Code des collectivités locales, la région est une collectivité locale
dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Elle s'administre librement par un conseil élu
au suffrage universel.

L'érection de la région en collectivité locale entraîne un nouvel aménagement institutionnel, une


nouvelle répartition des compétences et des moyens et de nouveaux rapports entre la région et l'Etat.

La région était seulement une structure déconcentrée de l'Etat dotée d'une assemblée régionale
non élue au suffrage universel et d'un exécutif qui se trouve être le gouverneur qui est une autorité
soumise au pouvoir hiérarchique des autorités centrales.
204

Avec la réforme de 1996, la région, collectivité locale nouvelle, est dotée d'organes élus
représentant la population. Les régions établissent des relations entre elles et avec les autres collectivités
locales.

Paragraphe 1 : Le nouveau dispositif

Selon l'article 18 du Code des Collectivités Locales, le Conseil régional par ses délibérations, le
président du Conseil régional par l'instruction des affaires et l'exécution des délibérations concourent à
l'administration de la région".

Mais d'autres organes sont prévus par le même code. Il y a ainsi un organe délibérant, un
organe exécutif, et des organes consultatifs. Il y a également des organismes de suivi de la politique de
régionalisation : il s'agit du Conseil national de développement des collectivités locales (articles 36 de
CCL) du comité interministériel de l'administration territoriale, du comité interministériel de l'aména-
gement du territorial et de la commission d'assistance aux Centre d'Expansion rurale. Ces organismes
sont prévus par le Code des collectivités locales.

A/ L'organe délibérant : le conseil régional

Trois points retiendront notre attention : la composition du Conseil régional, le statut des
conseillers et le fonctionnement du Conseil régional.

1 - Composition du conseil régional

Selon l'article 28 du Code des Collectivités Locales, "le Conseil régional composé de conseillères
et de conseillers régionaux élus par cinq ans conformément au code électoral, est l'organe délibérant de la
région".

Le Code électoral a été modifié pour tenir compte des futurs conseillers régionaux. Ainsi le
nombre de conseillers varie suivant les régions : 42 pour les régions de moins de 800.000 habitants, 52
pour les régions de 800.001 à 1.500.000 habitants et 62 par les régions de plus de 1.500.000 habitants. Le
mandat est de cinq ans renouvelable.

Les conseillers régionaux sont élus pour moitié au scrutin de liste départementale majoritaire à
un tour et par l'autre moitié au scrutin proportionnel régional. Un seul bulletin de vote est utilisé pour
les deux modes de scrutin. La loi prévoit que le nombre de conseillers régionaux à élire dans chaque
département au scrutin majoritaire - qui ne peut être inférieur à quatre - est fixé par décret en tenant
compte de l'importance démographique de chaque département. Pour le scrutin proportionnel régional
il est appliqué le système du quotient régional et celui des plus forts restes. En cas d'égalité, le siège
est attribué au candidat le plus âgé.
Seuls les partis politiques légalement constitués et les coalitions de partis politiques peuvent
présenter des candidats.

Sont éligibles au Conseil régional tous les électeurs de la région inscrits sur les listes électorales.
C'est-à-dire les sénégalais des deux sexes et tous les étrangers naturalisés qui n'ont conservé aucune autre
nationalité, âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans
aucun cas d'incapacité prévu par la loi.

2 - Statut des Conseillers régionaux


205

Les conseillers régionaux sont frappés d'un certain nombre d'inéligibilités prévus par le Code
électoral : il s'agit de ceux qui sont condamnés à certaines peines. Il s'agit d'infractions relatives à
l'exercice de droits civiques (attroupements, voie de fait ou menaces concertées et non concertées visant
à empêcher les citoyens d'exercer leurs droits civiques, fraudes électorales, atteinte à la sincérité d'un
scrutin, violation du secret du vote, falsification de résultats etc), ceux qui sont privés du droit électoral,
ceux qui sont sous la protection de la justice et ceux qui sont secourus par le budget régional ou
étatique ou par des bureaux de bienfaisance. De même, ceux qui occupent certaines fonctions sont ex-
clus. Ainsi, pendant la durée de leur service, ne sont pas éligibles, les militaires et assimilés. De même
pendant la durée de leurs fonctions et six mois après l’expiration de celle-ci ; ne peuvent être éligibles
les membres du Conseil constitutionnel, les magistrats, les inspecteurs généraux d’Etat, les
représentants de l’Etat dans les collectivités locales, les comptables publics (Trésorier Général,
Receveur général, Payeur, Receveurs, Payeurs généraux, Percepteurs et Receveurs des régions) et les
secrétaires généraux de région.

Aussi le mandat de conseiller régional est incompatible avec l'occupation de certaines fonctions
(membre du Conseil constitutionnel, magistrat, Inspecteur général d'Etat, gouverneur, Trésorier général,
secrétaire général de la région, comptables chefs de service régional etc.). Il est de même des agents de
tous ordres employés à la recette municipale, des agents salariés et les entrepreneurs et concessionnaires
régionaux liés à la région par une convention les plaçant de façon permanente dans un lien de dépendance
ou d’intérêt vis-à-vis de la région.

Un conseiller régional nommé postérieurement à l'une de ces fonctions doit opter entre l'emploi et
le mandat dans un délai de trente jours après la nomination. En cas de silence, on considère que le
conseiller a décidé de conserver l'emploi.

Tout conseiller régional qui se trouve dans un cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité peut être
déclaré démissionnaire à toute époque par le Gouverneur de région. Il peut contester cette décision devant
la cour d'appel.

La loi réglemente le cumul de mandat. Ainsi nul ne peut exercer plus de deux mandats électifs,
c'est-à-dire qu'il est possible d'être conseiller régional et député ou conseiller régional et conseiller
municipal, mais pas conseiller régional, conseiller municipal et député.

Aussi, la fonction de Président de Conseil régional est incompatible avec les fonctions de
Président de l'Assemblée nationale, de Président du Conseil Economique et Social, de ministre, de
Président de comité de Communauté urbaine, de Président de Conseil d'administration d'une entreprise
publique, de Directeur d'une entreprise publique, de Directeur d'établissement public, de directeur
d'administration centrale, de Maire ou Président de conseil rural, d'Ambassadeur (article 2 de la loi 96-11
du 22 mars 1966 relative à la limitation du cumul des mandats électifs et de certaines fonctions).

Placé devant un cas d'incompatibilité, le Président du conseil régional a trente jours pour opter.

Les fonctions de Président, de membre du bureau, de conseiller régional peuvent donner lieu au
paiement d'une indemnité pour frais de représentation ou au remboursement des frais que nécessite
l'exécution des mandats qui leur sont confiés et diverses autres indemnités (art.38 et 39 du Code des
collectivités locales).

Il faut souligner que les conseillers régionaux ne bénéficient pas de l'immunité juridictionnelle
mais simplement d'une protection pénale spéciale (article 39).

3 - Fonctionnement du conseil régional

Le Conseil régional qui a son siège au chef lieu de la région tient une session ordinaire tous les
trois mois. La session dure au plus 15 jours sauf la session budgétaire qui peut aller jusqu'à 30 jours. Des
206

sessions extraordinaires peuvent être convoquées à la demande du Président du Conseil Rural, du tiers des
conseillers et du gouverneur.

Le Conseil élit son président et son bureau.

Les séances du conseil sont publiques sauf si l'organe, à la majorité absolue de ses membres, en
décide autrement.

Les décisions sont prises à la majorité. Le vote a lieu, sauf exception au scrutin public. Le Conseil
ne peut délibérer que si la majorité absolue de ses membres en exercice est présente à l'ouverture de la
session.

Le gouverneur assiste de plein droit aux séances du Conseil. Il est entendu chaque fois qu'il le
demande mais il ne peut ni participer au vote ni présider le Conseil.

Le Conseil régional forme de droit quatre commissions : une commission des affaires
administratives, juridiques et du règlement intérieur ; une commission de l'éducation, de la santé et de la
population, des affaires sociales et culturelles, de la jeunesse et des sports ; une commission des finances,
du plan et du développement économique ; une commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire, des domaines, de l'urbanisme et de l'habitat.

Le Conseil peut également créer d'autres commissions.

B/ L'organe exécutif : le Président du Conseil régional

Le Président du Conseil régional est élu par le Conseil en son sein.

L'élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue des membres du conseil régional pour
un mandat de cinq ans.

Si après deux tours de scrutins, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un
troisième tour de scrutin et l'élection a lieu alors à la majorité relative. En cas d'égalité de suffrages, le
candidat plus âgé est déclaré élu.

Le Président du Conseil doit savoir lire et écrire en raison des responsabilités qui lui sont
dévolues. Mais on ne précise pas en quelle langue.

Il prépare et exécute les délibérations du Conseil. Il est le chef des services de la région. Il peut
disposer des services extérieurs de l'Etat dans le cadre de conventions signées avec le gouverneur. Les
agents de l'Etat mis à la disposition de la région sont sous l'autorité du Président du Conseil régional.
(Signalons qu'il n'est pas prévue de fonction publique régionale).

Le Président du Conseil est ordonnateur des dépenses. Il prescrit l'exécution des recettes.

Il gère le domaine de la région et exerce les pouvoirs de police afférents à cette gestion en ce qui
concerne la circulation sur ce domaine.

Il est aidé dans ses tâches par un bureau élu dans les mêmes conditions et pour la même durée. Le
bureau comprend deux vice-présidents et deux secrétaires qui doivent savoir lire et écrire.

Le Bureau est assisté par un Secrétaire général nommé par le Président du Conseil, après avis
consultatif du représentant de l'Etat, parmi les agents et fonctionnaires de la hiérarchie A de la fonction
publique ou de niveau équivalent.
207

Le Secrétaire général de la région assiste aux réunions du bureau avec voix consultative. Le
Président du Conseil met fin à ses fonctions dans les mêmes formes (cf. article 35 du CCL).

C/ L'organe consultatif : le comité économique et social régional

Le Comité économique et social de la région est créé par décret auprès du Conseil
régional.(décret n° 96-1120 du 27 décembre 1996 JO 27 décembre 1996 p.556).

Il est composé de trois catégories de membres : des personnes représentatives des activités
économiques, sociales, culturelles et scientifiques de la région, des élus locaux et des personnalités recon-
nues pour leur compétences désignées par le Président de la République.

Le Comité se réunit au moins une fois par an sur convocation de son président.
Le Comité donne son avis sur toute matière soit sur saisine du Président du conseil régional, soit
de sa propre initiative, soit à la demande du Conseil régional.

Il est obligatoirement consulté pour donner son avis sur les budgets annuels, le plan de
développement régional et les plans d'aménagement régional ainsi que pour leur déroulement annuel et les
propositions d'ententes inter régionales.

Paragraphe 2 : Les relations fonctionnelles des régions

Il s'agit des relations entre la région et les autres collectivités locales.

Le Code des collectivités locales régit les fusions entre régions et le rattachement d'une commune
ou d'une communauté rurale à une région (article 21 et 22). Il en est de même des biens individus entre
une région et une autre collectivité locale (article 283 à 285).

Mais ce sont surtout les relations de coopération qui retiendront notre attention. Le code
interdisant toute relation de tutelle entre collectivités locales, on peut retenir trois formes de coopération :
les ententes régionales, les groupements mixtes et l'Agence régionale de développement.

A/ Les ententes inter-régionales

Les ententes entre deux ou plusieurs conseils sont réalisés à l'initiative de leurs organes exécutifs
sur la base de conventions autorisées par les conseils, signées par les présidents et approuvées par décret.

Elles portent sur des objets d'intérêt régional commun compris dans les attributions des conseils
régionaux.

Ceux-ci sont représentés par une Commission spéciale de trois membres élus au scrutin secret
dans des conférences où les questions d'intérêt commun sont débattues.

Ces commissions spéciales forment la commission administrative chargée de la direction de


l'entente.

Le gouverneur peut assister aux conférences. Les décisions qui y sont prises ne sont exécutoires
qu'après avoir été ratifiées par tous les conseils régionaux intéressés.
208

B/ Les groupements mixtes

Les régions peuvent constituer par voie d'accord des groupements mixtes avec l'Etat, des
établissements publics à caractère administratif, les communes et les communautés rurales.

Ces groupements sont créés en vue d'une œuvre ou d'un service présentant une utilité pour
chacune des parties.

Le groupement mixte est une personne morale de droit public. Il est autorisé et supprimé par la
loi.

Les conditions et modalités de fonctionnement du groupement sont fixées par décret. Les lois et
règlements relatifs aux établissements publics sont applicables aux groupements mixtes.

Selon l'article 76, le groupement mixte peut réaliser son objet notamment par voie d'exploitation
directe ou par simple participation financière dans des entreprises publiques.

C/ L'Agence régionale de Développement

Selon l'article 37 du Code des Collectivités locales, la région constitue en commun avec les
communes et les communautés rurales une Agence régionale de Développement qui a pour mission
d'apporter aux collectivités locales une assistance gratuite dans tous les domaines d'activités liées au
développement. Ce dernier est présidé par le Président du Conseil régional. Le gouverneur assiste de
droits aux réunions de l'Agence.

Un décret fixe les modalités de création, d'organisation et de fonctionnement de l'Agence.


209

ANNEXES
-==-=-=-=-

1. Code des Collectivités - TITRE PREMIER

2. Code des Collectivités locales TITRE VI.

3. Loi portant transfert de compétences

ANNEXE 1

Loi N°96-06 portant


CODE DES COLLECTIVITES LOCALES
(Extraits)
210

TITRE PREMIER :DE LA LIBRE ADMINISTRATIONDES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE I : DISPOSITIONS GENERALES

Article 1 : Dans le respect de l'unité nationale et de l'intégrité du territoire, les collectivités


locales de la République sont : la région, la commune et la communauté rurale.
La région, la commune et la communauté rurale sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie
financière. Elles s'administrent librement par des Conseils élus au suffrage universel.

Article 2 : Les collectivités locales sont créées, supprimées, scindées ou fusionnées dans les
conditions prévues par le présent code

Article 3 : Les collectivités locales ont pour mission la conception, la programmation et la mise
en œuvre des actions de développement économique, éducatif, social et culturel d'intérêt
régional, communal ou rural.

Elles associent en partenariat, le cas échéant, à la réalisation des projets de développement


économique, éducatif, social et culturel, les mouvements associatifs et les groupements à caractère
communautaire.

Toute personne physique ou morale peut faire au Président du conseil régional, au Maire et au
Président du conseil rural, toutes propositions relatives à l'impulsion du développement économique et
social de la collectivité locale concernée et à l'amélioration du fonctionnement des institutions.

Tout habitant ou contribuable a le droit de demander à ses frais communication, de prendre


copie totale ou partielle des procès-verbaux du conseil régional, du conseil municipal ou du conseil rural,
des budgets et des comptes, des arrêtés.

Les collectivités locales sont seules responsables, dans le respect des lois et règlements, de
l'opportunité de leurs décisions.

Article 4 : Aucune collectivité locale ne peut délibérer en dehors de ses réunions légales, ni
sur un objet étranger à ses compétences,souspeinedesavoirappliquerlessanctionsadministratives et péna-
les prévues aux articles 27, 94 et 201 du présent code.

Article 5 : La détermination des compétences des régions, des communes et des communautés
rurales, relève de la loi.

Tout transfert de compétence à une collectivité doit être accompagné du transfert concomitant
par l'Etat à celle-ci, des ressources et moyens nécessaires à l'exercice normal de cette compétence.

CHAPITRE II : ORGANISATION, FONCTIONNEMENT ET CONTROLE DES


COLLECTIVITES LOCALES

Article 6 : Le conseil de chaque collectivité locale élit en son sein un organe exécutif dont la
composition est fixée par le présent code.

Article 7 : Les collectivités locales disposent de budgets et de ressources propres.

Article 8 : La préparation, l'adoption, l'exécution et le contrôle de l'exécution du budget des


collectivités locales s'effectuent dans les conditions prévues par le présent code et dans le respect des
règles de la comptabilité publique.
211

Article 9 : Pour accomplir leurs missions, les collectivités locales disposent de services propres
et s'appuient sur les services déconcentrés de l'Etat. Les élus des collectivités locales ont droit à une
formation adaptée à leur fonction.

Article 10 : Les collectivités locales disposent de personnels dont le statut est déterminé par la
loi.

Tout recrutement de personnel par une collectivité locale, doit être prévu et inscrit à son budget.

Article 11 : Le domaine public et privé d'une collectivité locale se compose de biens meubles et
immeubles acquis à titre onéreux ou gratuit.

L'Etat peut transférer à une collectivité locale la gestion d'une partie de son domaine public. Il
peut également cogérer avec une collectivité locale ou lui affecter ou céder, à titre onéreux ou gratuit, des
biens de son domaine privé se trouvant dans le ressort territorial de celle-ci.

Pour des motifs d'intérêt général, l'Etat se réserve le droit de reprendre tout ou partie de ces
biens à charge d'en rembourser les impenses conformément aux lois et règlements.

Les règles relatives au classement, au déclassement, au transfert, à l'affectation, à la


désaffectation, à l'aliénation du domaine d'une collectivité locale sont fixées par la loi.

Article 12 : Les actes des Collectivités locales font l'objet d'un contrôle de légalité exercé par
les représentants de l'Etat. Le Conseil d'Etat est juge du contentieux né de l'exercice du contrôle. Il est
également juge des comptes.

CHAPITRE III : COOPERATION ET SOLIDARITE

Article 13 : Aucune collectivité locale ne peut établir ou exercer de tutelle sur une autre col-
lectivité locale.

Article 14 : Les collectivités locales peuvent entreprendre des actions de coopération entre elles.
Cette coopération peut se traduire par la création d'un groupement de deux ou plusieurs
collectivités ou de toute autre structure appropriée de promotion et de coordination des actions de
développement dans des domaines spécifiques.

Article 15 : Les collectivités locales peuvent individuellement ou collectivement, entreprendre


avec l'Etat la réalisation de programmes d'intérêt commun.

Article 16 : L'Etat garantit et organise le principe de solidarité entre les collectivités locales. A
cet effet, il crée un fonds de dotation alimenté par son budget.

Article 17 : Dans les conditions prévues par le présent code, les collectivités locales peuvent dans
le cadre de leurs compétences propres, entreprendre des actions de coopération qui donnent lieu à des
conventions avec des collectivités locales de pays étrangers ou des organismes internationaux publics ou
privés de développement.

ANNEXE II

TITRE VI : DU CONTROLE DES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE I : CONTROLE DE LEGALITE

Article 334 : Les actes pris par les collectivités locales son transmis au représentant de
212

l'Etat auprès de la région, de la commune ou de la communauté rurale, lequel en délivre aussitôt


accusé de réception.

La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat peut être apportée partout
moyen. L'accusé de réception qui est immédiatement délivré peut être utilisé comme preuve.
Pour les actes ci-dessous énumérés, le représentant de l'Etat dispose d'un délai de quinze jours
pour en demander une seconde lecture. Cette demande revêt un caractère suspensif, aussi bien pour le
caractère exécutoire de l'acte que pour tout délai de procédure contentieuse.

Sont concernés par ces dispositions les actes suivants :

- les délibérations des conseils ou les décisions prises par délégation des conseils ;
- les actes à caractère réglementaire pris par les collectivités locales dans tous les domaines qui
relèvent de leur compétence en application de la loi ;
- les conventions relatives aux marchés ainsi que les conventions de concession ou d'affermage de
services publics locaux à caractère industriel ou commercial ;
- les décisions individuelles relatives à la nomination à l'avancement de grade ou d'échelon
d'agents des collectivités locales ;
- les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l'avis du conseil de discipline et au
licenciement d'agents des collectivités locales.

Ces actes sont exécutoires de plein droit quinze jours après la délivrance de l'accusé de
réception, sauf demande de seconde lecture de la part du représentant de l'Etat, et après leur publication
ou leur notification aux intéressés. Ce délai de quinze jours peut être réduit par le représentant de l'Etat à
la demande de l'autorité locale.

Article 335 : Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil
régional, le Maire ou le Président du Conseil rural dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, les actes
de gestion quotidienne pris au nom des collectivités locales autres que ceux mentionnés à l'article 334 ci-
dessus sont exécutoires de plein droit dès qu'il est procédé à leur publication ou à leur notification aux
intéressés, après transmission au représentant de l'Etat.

Article 336 : Par dérogation au caractère exécutoire des actes prévus aux articles 334 et 335 du
présent code, restent soumis à l'approbation préalable du représentant de l'Etat les actes pris dans les
domaines suivants :

- les budgets primitifs et supplémentaires


- les emprunts et garanties d'emprunts
- les plans régionaux, communaux et ruraux de développement et les plans régionaux
d'aménagement du territoire.
- les conventions financières de coopération internationale comportant des engagements d'un
montant fixé par décret ;
- les affaires domaniales et l'urbanisme ;
- les garanties et prises de participation dans des sociétés privées exerçant des activités d'intérêt
général à participation publique ;
- les marchés supérieurs à un montant fixé par décret et les contrats de concession d'une durée
supérieure à trente ans.

Ces délibérations et décisions sont transmises au représentant de l'Etat, dans les conditions
prévues à l'article 334 du présent code. L'approbation du représentant de l'Etat est réputée tacite si elle
n'a pas été notifiée à la collectivité locale dans le délai d'un mois à compter de la date de l'accusé de
réception par le représentant de l'Etat.

Ce délai d'un mois peut être réduit par le représentant de l'Etat à la demande de l'autorité locale.
213

Article 337 : Le représentant de l'Etat défère au Conseil d'État les actes mentionnés aux articles
334 et 335 du présent code qu'il estime entachés d'illégalité, dans les deux mois suivant leur transmission.

Cette juridiction doit donner son verdict dans un délai maximum d'un mois.
Ces actes déférés au juge ne sont pas susceptibles de recours hiérarchique.

Sur demande du président du conseil régional, du Maire ou du Président du conseil rural, le


représentant de l'Etat l'informe de son intention de ne pas déférer au juge administratif un acte qui lui a
été transmis en application de l'article 334 du présent code. Lorsque le représentant de l'Etat défère un
acte au juge administratif, il en informe par écrit sans délai l'autorité locale et lui communique toutes
précisions sur les illégalités invoquées à l'encontre de l'acte incriminé.

Article 338 : Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de sursis à exé-
cution. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués dans la requête paraît, en
l'état de l'instruction, sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué.

Lorsque l'acte attaqué est de nature à compromettre l'exercice d'une liberté publique ou
individuelle, le président du Conseil d'Etat ou un de ses membres délégué à cet effet prononce le sursis
dans les quarante huit heures.

Le Conseil d'Etat peut, sur sa propre initiative, prononcer le sursis à exécution pour tout marché
public que lui transmet le représentant de l'Etat aux fins d'annulation.

Article 339 : Le Gouvernement soumet chaque année, à l'Assemblée Nationale qui en débat au
cours de sa première session ordinaire, un rapport sur le contrôle de légalité exercé l'année précédente à
l'égard des actes des collectivités locales.

Article 340 : Le Président du Conseil régional, le Maire ou le Président du Conseil rural


peut déférer au Conseil d'Etat, pour excès de pouvoir, la décision de refus d'approbation du représentant
de l'Etat prise dans le cadre de l'article 336 du présent code. Ces recours font l'objet de la procédure
prévue aux articles 337 et 338 du présent code.

L'annulation de la décision de refus d'approbation par le Conseil d'Etat, équivaut à une


approbation dès notification de l'arrêt à la collectivité locale.

Article 341 :Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique
ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles 334 et 335 du présent code, elle peut, dans le délai
de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de
l'État concerné de mettre en œuvre la procédure d'annulation prévue aux articles 337 et 338 ci-dessus.

Pour les actes mentionnés à l'article 334 du présent code, cette demande ne peut avoir pour effet
de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le représentant de l’état en application de
l'article 337 du présent code.

Lorsque la demande d'annulation concerne un acte mentionné à l'article 335 du présent code, le
représentant de l'Etat peut déférer l'acte en cause au Conseil d'Etat dans les deux mois suivant sa saisine
par la personne physique ou morale lésée.

Lorsque la demande d'annulation concerne un acte mentionné à l'article 336 du présent code, au
cours du délai d'approbation du représentant de l'Etat, celui-ci traite cette demande selon la procédure
du recours gracieux. Si la décision est devenue exécutoire, seul le recours direct est possible.

Ces actes déférés ne sont pas susceptibles de recours hiérarchique.


214

CHAPITRE II : CONTROLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES

Article 342 : Le juge des comptes juge l'ensemble des comptes des comptables publics des collec-
tivités locales, ainsi que les comptes des personnes qu'il déclare comptables de fait.

Les comptes des collectivités locales dont la population n'excède pas 15.000 habitants et dont le
montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à un montant fixé
par décret, font l'objet, sous réserve des alinéas ci-après, d'un apurement administratif par les trésoriers-
payeurs régionaux à l'exception de leurs propres comptes de gestion.

Les décisions d'apurement assorties, le cas échéant, de toute observation pouvant entraîner la
mise en débet du comptable sont transmises par le trésorier-payeur régional à la Section des comptes. La
mise en débet du comptable ne peut être prononcée que par le juge des comptes.

Pour les comptes soumis au régime de l'apurement administratif et qui ne font pas l'objet
d'observations sous réserve des recours éventuels et du droit d'évocation du juge des comptes, les arrêtés
des comptes des trésoriers-payeurs généraux emportent décharge définitive du comptable.

Le trésorier-payeur régional adresse au juge des comptes tous les arrêtés de décharge qu'il a
pris. Le juge des comptes peut exercer son droit d'évocation et de réformation sur les arrêtés visés au
quatrième alinéa du présent article dans le délai de six mois à compter de la date de leur notification au
comptable. Ce délai peut être prorogé par le juge compétent une fois sans toutefois excéder six mois.

Pour les collectivités locales dont il assure le jugement effectif des comptes du comptable en
application des alinéas précédents, le juge des comptes vérifie sur pièces et, si nécessaire, sur place la
régularité des recettes et dépenses décrites dans les comptabilités des collectivités locales. Il s'assure de
l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs.

Il peut assurer la vérification des comptes des établissements, sociétés groupements et


organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités locales apportent un concours
financier.

Article 343 : Le juge des comptes concourt au contrôle budgétaire des collectivités locales.
Il examine la gestion des collectivités locales. Les observations qu'il présente en ce domaine ne
peuvent être formulées sans un entretien préalable entre le magistrat rapporteur ou le président de la
Section des comptes et l'ordonnateur de la collectivité locale concernée. Lorsque des observations sont
formulées, elles ne peuvent être arrêtées définitivement avant que l'ordonnateur ait été en mesure de leur
apporter une réponse écrite. Le juge des comptes prend toutes les dispositions nécessaires pour garantir
le secret de ses investigations.

Les observations définitives formulées par le juge des comptes sur la gestion d'une collectivité
locale sont communiquées par l'exécutif de la collectivité à son assemblée délibérante, dès sa plus proche
réunion. Le juge des comptes en informe le représentant de l'Etat concerné.

Le Juge des Comptes consacre chaque année une partie de son rapport public à la gestion des
régions, des communes et des communautés rurales.

Le Juge des Comptes informe les régions, les communes et les communautés rurales des
observations relatives à leur gestion qu'elle envisage d'insérer dans ce rapport et les invite à lui faire part
de leurs réponses. Celles-ci sont publiées à la suite de ses observations.
215

ANNEXE III
LOI N°96-07

TRANSFERT DE COMPETENCES AUX REGIONS, AUX COMMUNES


ET AUX COMMUNAUTES RURALES

L'Assemblée Nationale a délibéré et adopté en sa séance du lundi 5 février 1996 ;

Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :

TITRE PREMIER : DES PRINCIPES FONDAMENTAUX ET DES MODALITES DE


TRANSFERTS DE COMPETENCES

Article premier.- La région, la commune et la communauté rurale règlent, par délibération, les
affaires de leurs compétences.

Elles concourent avec l'Etat, à l'administration et à l'aménagement du territoire, au


développement économique, éducatif, social, sanitaire, culturel et scientifique ainsi qu'à la protection et à
la mise en valeur de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie.

L'Etat exerce les missions de souveraineté, le contrôle de légalité des actes des collectivités
locales dans les conditions fixées par la loi, assure la coordination des actions de développement et
garantit la cohésion et la solidarité nationales ainsi que l'intégrité du territoire.

Article 2. - Les transferts de compétences prévus par la présente loi ne peuvent autoriser une
collectivité locale à établir ou à exercer une tutelle sur une autre.

Toutefois, les collectivités locales peuvent librement entretenir entre elles des relations
fonctionnelles et de coopération en stricte conformité avec les textes législatifs et réglementaires en
vigueur.

Article 3. - La répartition des compétences entre les collectivités locales s'effectue en distinguant
celles qui sont dévolues aux régions, aux communes et aux communautés rurales.

Article 4. - Les ressources nécessaires à l'exercice par les collectivités locales de leurs
compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotations ou par les deux à la fois.
Article 5. - Les dispositions propres à chaque domaine de compétences faisant l'objet d'un
transfert en vertu de la présente loi prendront effet à une date qui sera fixée par décret.
Toutes autres compétences seront progressivement transférées aux collectivités locales par la loi.

Article 6. - Les transferts de compétences par l'Etat doivent être accompagnés au moins du
transfert concomitant aux régions, communes et communautés rurales des moyens et des ressources
nécessaires à l'exercice normal de ces compétences dans les conditions prévues par le code des
collectivités locales.

Les charges correspondant à l'exercice des compétences transférées font l'objet d'une évaluation
préalable au transfert desdites compétences dans les conditions définies au titre III de la présente loi.
216

Toute charge nouvelle incombant aux collectivités locales du fait de la modification par l'Etat,
par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées doit être compensée
par versement approprié au fonds de dotation prévu à l'article 58 de la présente loi ou par d'autres
ressources fiscales suivant des modalités définies par la loi.

L'acte réglementaire ci-dessus cité doit en faire mention.

Dans les où l'insuffisance des ressources financières des collectivités locales risque de
compromettre la réalisation et l'exécution des missions des services publics, l'Etat peut intervenir par
l'octroi de dotations spéciales aux collectivités locales concernées.

Article 7. - Lorsqu'un groupement de collectivités locales exerce des attributions dans un


domaine faisant l'objet d'un transfert de compétences, ce transfert s'opère au profit de cet organisme sur
décision de l'organe délibérant.

Les collectivités locales peuvent s'associer pour l'exercice des compétences d'intérêt
intercommunautaire, conformément à l'article 2 de la présente loi et aux dispositions du code des
collectivités locales, en créant des organismes publics de coopération.

Les collectivités locales peuvent établir entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles
s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et moyens afin de faciliter à cette
dernière l'exercice de ses compétences.

Article 8. - Les services des régions, des communes et des communautés rurales sont organisés
conformément aux organigrammes-types fixés par décret.

Les fonctionnaires et autres agents de l'Etat dont ont besoin les régions, les communes et les
communautés rurales dans l'accomplissement de leur mission, sont affectés au Ministère chargé des
collectivités locales pour servir dans lesdites collectivités.

Article 9. - Pendant une période de cinq ans à compter de la date de mise en application de la
présente loi, sauf décision contraire prise par décret, le transfert de compétences de l'Etat aux
collectivités locales ne peut entraîner le transfert aux régions, aux communes et communautés rurales des
services ou parties de services correspondants de l'Etat.

Toutefois, les conditions d'utilisation de chaque service de l'Etat par les collectivités locales sont
déterminées par des conventions passées entre le représentant de l'Etat et le président du conseil régional,
le maire ou le président du conseil rural.

Les conventions sont établies suivant des modèles-types fixés par décret ;

Le président du conseil régional, le maire et le président du conseil rural donnent dans le cadre
des conventions précitées, toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'ils confient audits
services. Ils contrôlent l'exécution de ces tâches.

Article 10. - Les agents des services extérieurs de l'Etat qui ont apporté directement et
personnellement leur concours à une collectivité locale pour la réalisation d'une opération, ne peuvent
participer, sous quelque forme que ce soit, à l'exercice du contrôle de la légalité des actes afférents à cette
opération.

Article 11. - Les personnels en service dans les collectivités locales sont régis, soit par le statut de
la fonction publique communale ou celui de la fonction publique de l'Etat soit par des textes législatifs ou
réglementaires spécifiques.
217

Article 12. - La région, la commune ou la communauté rurale voit sa responsabilité dégagée


lorsqu'une autorité relevant de l'Etat s'est substituée en droit ou en fait, au président du conseil régional,
au maire ou président du conseil rural.

Article 13. - Le transfert d'une compétence entraîne, de plein droit, la mise à la disposition de la
collectivité locale bénéficiaire de l'ensemble des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce
transfert, pour l'exercice de cette compétence, lorsque lesdits biens ne fonts pas partie du domaine public.

Ce transfert est constaté par un décret de dévolution, au vu d'un procès-verbal établi


contradictoirement entre les représentants de l'Etat et les autorités exécutives des collectivités locales.
Article 14. - Les collectivités locales exercent leurs compétences propres dans le respect des
sujétions imposées par la défense nationale.

En application de ce principe, les transferts de compétences prévus par la présente loi ne font pas
obstacle à ce que les autorités de l'Etat puissent prendre, à l'égard des collectivités locales, de leurs
établissements publics et de leurs groupements, les mesures nécessaires à l'exercice de leurs attributions
en matière de défense civile ou militaire, conformément aux lois et règlements en vigueur.

A ce titre, l'Etat dispose, en tant que de besoin, des services des régions, des communes et des
communautés rurales, de leurs groupements et de leurs établissements publics.

Article 15. - L'Etat et les collectivités locales peuvent, en tant que de besoin, s'associer sous
forme contractuelle pour la réalisation d'objectifs et de projets d'utilité publique.

TITRE II : DES COMPETENCES DES COLLECTIVITES LOCALES

CHAPITRE PREMIER : GESTION ET UTILISATION DU DOMAINE PRIVE DE L'ETAT, DU


DOMAINE PUBLIC ET DU DOMAINE NATIONAL

SECTION PREMIERE : DISPOSITIONS GENERALES

Article 16. - Le territoire sénégalais est le patrimoine commun de la nation.

Article 17. - Dans le respect des principes et dispositions de la loi sur le domaine national et du
code du domaine de l'Etat, en tout ce qui n'est pas contraire à la présente loi, les compétences transférées
aux régions, communes et communautés rurales en matière domaniale concernant la gestion et l'utilisa-
tion du domaine privé de l'Etat, du domaine public et du domaine national.

SECTION II : DU DOMAINE PRIVE DE L'ETAT

Article 18. - L'Etat peut céder aux collectivités locales tout ou partie de ses biens meubles ou
immeubles relevant de son domaine privé ou passer avec ses collectivités des conventions portant sur
l'utilisation desdits biens.

La cession par l'Etat des biens meubles et immeubles cités à l'alinéa premier du premier du
présent article notamment des immeubles bâtis ou non bâtis aux collectivités locales pour leur permettre
d'exécuter leurs missions et d'abriter des agences décentralisées ou des équipements collectifs, peut être
opérée, soit à l’ initiative des collectivités locales, soit à 'initiative de l'Etat.

Article 19. - L'Etat peut, conformément aux dispositions de l'article 18 de la présente loi, soit
faciliter aux collectivités locales l'accès à la pleine propriété de tout ou partie des biens meubles et
immeubles relevant de son domaine privé, soit affecter simplement le droit d'usage à ces collectivités
locales de certains de ses biens meubles et immeubles.
218

SECTION III : DU DOMAINE PUBLIC

Article 20. - Pour les projets ou opérations initiés sur le domaine public maritime et le domaine
fluvial par les personnes physiques, les collectivités locales ou toute autre personne morale, il est requis
l'autorisation du conseil régional par délibération, après avis de la commune ou de la communauté rurale
où se situe le projet.
Cette délibération est soumise à l'approbation du représentant de l'Etat.

Article 21. - Pour les projets ou opérations initiés par l'Etat sur le domaine public maritime et sur
le domaine fluvial, soit dans le cadre de l'exercice de la souveraineté, soit dans l'optique de la promotion
du développement économique et social, l'Etat prend la décision après consultation du conseil régional,
sauf impératif de défense nationale ou d'ordre public. L'Etat communique la décision pour information au
conseil régional.

Article 22. - Dans les zones du domaine public maritime et du domaine public fluvial dotées de
plan spéciaux d'aménagement approuvés par l'Etat, les compétences de gestion sont déléguées par ce
dernier aux régions, communes et communautés rurales concernées respectivement pour les périmètres
qui leur sont dévolues dans lesdits plans.

Les redevances y afférentes sont versées aux collectivités locales concernées.


Les actes de gestion qu'elles prennent sont soumis à l'approbation du représentant de l'Etat et
communiqués, après cette formalité au conseil régional pour information.

Article 23. - Le domaine public artificiel reste géré par l'Etat.


Toutefois, l'Etat peut transférer aux collectivités locales, suivant des modalités de classement qui
sont fixés par décret, la gestion des monuments historiques.
Les communes sont chargées de la gestion de la voirie non classée située à l'intérieur du
périmètre communal.

SECTION IV : DU DOMAINE NATIONAL

Article 24. - Les projets ou opérations initiés sur le domaine national par une personne physique,
une collectivité locale ou toute autre personne morale distincte de l'Etat, sont établis conformément aux
dispositions de la loi sur le domaine national.

Pour les projets et opérations qu'il initie sur le domaine national, l'Etat prend la décision après
consultation du conseil régional et de la communauté rurale ou des communautés rurales concernées,
sauf impératif de défense nationale ou d'ordre public.

Cette décision est communiquée, pour information, au conseil régional et à la communauté


rurale ou aux communautés rurales concernées.

Article 25. - Les terrains du domaine national sis dans les zones urbaines peuvent être
immatriculés au nom de l'Etat et affectés aux communes en tant que de besoin, notamment pour servir
d'assiette à des projets d'équipements collectifs.

La propriété des terrains immatriculés reste à l'Etat dans le cadre des lotissements des terrains
du domaine national des zones urbaines.

Toutefois, la commission d'attribution des parcelles issues de ces lotissements est présidée par le
Maire. La composition des membres de cette commission est fixée par décret.
219

Les décisions de la commission font l'objet d'un acte portant attribution de parcelles aux
affectataires. Cet acte est soumis à l'approbation du représentant de l'Etat.

Article 26. - Pour tout projet ou opération de la compétence de l'Etat dans les zones urbaines, à
l'exclusion de terrains à l'usage d'habitation, celui-ci prend la décision après consultation du conseil
régional et du conseil municipal concerné.

Cette décision est communiquée au conseil régional et conseil municipal concernés.


Les terres du domine national à vocation agricole situées dans les zones urbaines sont gérées
conformément aux dispositions de la loi sur le domaine national concernant les zones urbaines, en tout ce
qui n'est pas contraire aux dispositions de la présente loi.

Article 27. - Lorsque des terres précédemment situées dans des zones pionnières sont reversées
dans des zones de terroir, l'Etat conserve la gestion des parties des zones pionnières ayant fait l'objet d'un
aménagement spécial et y exerce les prérogatives nécessaires quant à leur mode de gestion.

L'Etat peut affecter ou céder tout ou partie de ces zones d'aménagement spécial, suivant des
critères fixés par décret, à des personnes physiques, des collectivités locales ou à toute autre personne
morale, pour la réalisation de projets de développement économique et social.

CHAPITRE II : DE L'ENVIRONNEMENT ET DE LA GESTION DES RESSOURCES NATU-


RELLES

Article 28. – La région reçoit les compétences suivantes :


- la gestion, la protection et l'entretien des forets, des zones protégées et des sites naturelles d’intérêt
régional ;
- la mise en défens et autres mesures locales de protection de la nature ;
- gestion des eaux continentales à l'exclusion des cours d'eau à statut international ou
national ;
- la création de bois, forêts et zones protégés ;
- la réalisation de pare-feu et la mise à feu précoce, dans le cadre de la lutte contre les feux de
brousse ;
- la protection de la faune ;
- la répartition des quotas régionaux d'exploitation forestière entre les communes et les
communautés rurales ;
- la délivrance d'autorisation d'amodiation de chasse, après avis du conseil rural. La décision y
afférente est soumise à l'approbation du représentant de l’état ;
- l'élaboration, la mise en œuvre et le suivi des plans ou schémas régionaux d'action pour
l'environnement ;
- l'élaboration de plans régionaux spécifiques d'intervention d'urgence et de gestion de risque ;
- l'élaboration et la mise en œuvre des plans régionaux d'action pour l'environnement ;
- la création des brigades de volontaires pour interventions en cas d'atteinte à l'environnement,
notamment pour la lutte contre le braconnage ;
- la délivrance d'autorisation de défrichement après avis du conseil rural.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 29. - La commune reçoit les compétences suivantes


- La délivrance et l'autorisation préalable de toute coupe à l'intérieur du périmètre communal ;
- les opérations de reboisement et la création de bois communaux - la perception de la quote-part
d'amendes prévues par le code forestier ;
- la gestion des déchets, la lutte contre l'insalubrité, les pollutions et les nuisances ;
- la protection des ressources en eau souterraines et superficielles ;
220

- l'élaboration de plans communaux d'action pour l'environnement.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 30. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :


- la gestion des forêts sises en zones de terroir sur la base d'un plan d'aménagement approuvé par
l'autorité compétente de l'Etat ;
- la délivrance d'autorisation préalable de toute coupe à l'intérieur du périmètre de la communauté
rurale ;
- la quote-part d'amendes prévues par le code forestier ;
- la constitution et le fonctionnement des comités de vigilance, en vue de lutter contre les feux de
brousse ;
- l'avis sur la délivrance par le conseil régional d'autorisation de défrichement ;
- l'avis sur la délivrance par le président du conseil régional d'autorisation d'amodiation des zones
de chasse ;
- la gestion de sites naturels d'intérêt local ;
- la création de bois et d'aires protégées ;
- la création et l'entretien des mares artificielles et de retenues colinéaires à des fins agricoles et
autres ;
- la gestion des déchets ;
- la lutte contre l'insalubrité ;
- l'élaboration et la mise en œuvre du plan local d'action pour l'environnement.

CHAPITRE III : DE LA SANTE, DE LA POPULATION ET DE L'ACTION SOCIALE

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 31. - La région reçoit les compétences suivantes :


a) Santé et Population :
- la gestion et l'entretien des hôpitaux régionaux et départementaux ;
- la gestion, l'entretien t l'équipement des centres de santé au niveau des communautés rurales.
- la mise en œuvre de mesures de prévention et d'hygiène.

b) Action sociale :
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion sociale ;
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 32. - La commune reçoit les compétences suivantes


a) Santé et Population :
- la gestion, l'entretien et l'équipement des centres de santé urbains ;
- la construction, la gestion, l'entretien et l'équipement des postes de santé urbains.

b) Action sociale.-
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion sociale ;
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux ;
- l'appui au financement de projets productifs au profit des populations déshéritées.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 33. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

a) Santé et Population :
221

- la construction, la gestion, l'entretien et l'équipement des postes de santé, des maternités et cases
de santé rurales.

b) Action sociale :
- la participation à l'entretien et à la gestion de centres de promotion et de réinsertion.
- l'organisation et la gestion de secours au profit des nécessiteux ;
- l'appui au financement de projets productifs au profit des populations déshéritées.

CHAPITRE IV : DE LA JEUNESSE DES SPORTS ET DES LOISIRS


SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 34. - La région reçoit les compétences suivantes :


- la délivrance d'autorisation d'ouverture des collectivités éducatives ;
- la réalisation d'infrastructures de proximité ;
- l'assistance aux associations culturelles et sportives ;
- la réalisation, l'administration et la gestion des infrastructures sportives et socio-éducatives à
statut régional ;
- l'organisation, l'animation et le développement des activités socio-éducatives ;
- la promotion, l'administration, l'entretien, l'organisation et le contrôle des activités physiques et
sportives au niveau régional ;
- la gestion du personnel mis à sa disposition.

SECTION II COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 35. - La commune reçoit les compétences suivantes :


- la promotion et l'animation du sport et des activités de jeunesse ;
- l'impulsion, l'implantation, l'organisation et l'encouragement de la pratique des sociétés
éducatives ;
- l'appui aux associations sportives et culturelles ;
- la gestion des stades municipaux, centres et parcours sportifs, piscine, aires de jeux, arènes ;
- le recensement, l'organisation et la participation à l'équipement des associations sportives et
culturelles ;
- la participation à l'organisation des compétitions.

SECTION II COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 36. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :


- la promotion et l'animation du sport et des activités de jeunesse ;
- la construction, l'équipement et la gestion des stades ruraux et aires de jeux ;
- la participation à l'acquisition et la mise à la disposition des associations culturelles et sportives
d'équipement sportifs.

CHAPITRE V : DE LA CULTURE
SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 37. - La région reçoit les compétences suivantes :


- la promotion, l'épanouissement et le développement des activités culturelles ;
- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques, ainsi que la
participation à la découverte des vestiges préhistoriques ou historiques ;
- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
222

- la création et la gestion d'orchestres, d'ensembles lyriques traditionnels, de corps de ballets et de


troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique;

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 38. - La commune reçoit les compétences suivantes :


- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques ;
- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
- la création et la gestion d'orchestre, d'ensemble lyrique traditionnels, de corps de ballets et de
troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique ;

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 39. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :


- l'organisation de journées culturelles, de manifestations culturelles traditionnelles et de concours
littéraires et artistiques ;
- la création et la gestion d'orchestres, d'ensembles lyriques traditionnels, de corps de ballets et de
troupes de théâtre ;
- la création et la gestion de centres socioculturels et de bibliothèques de lecture publique ;
- la création et la gestion des centres de lecture et d'animation culturelle (C.L.A.C.) ;
- la surveillance et le suivi de l'état de conservation des sites et monuments historiques ;
- la collecte de la tradition orale, des contes, mythes, proverbes, symboles et valeurs et la
promotion de la culture nationale et locale.

CHAPITRE VI : DE L'EDUCATION, DE L'ALPHABETISATION DE LA PROMOTION


DES LANGUES NATIONALES

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 40. - La région reçoit les compétences suivantes :


a) Education :
- la participation à l'établissement de la tranche régionale de la carte scolaire nationale
- l'équipement, l'entretien, la maintenance des lycées et collèges ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint des lycées et collèges ;
- la répartition, l'allocation de bourses et d'aides scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des lycées et collèges par le biais des structures
de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'élaboration des plans régionaux d'élimination de l'analphabétisme
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d'alphabétiseurs
- la conception et la production de matériel didactique
- la réalisation carte de l'alphabétisation
- l'autorisation d'exercer comme opérateur
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- le suivi et l'évaluation des plans d'élimination de l'analphabétisme
- la mobilisation des ressources.

c) Promotion des langues nationales


223

- la maîtrise de la distribution fonctionnelle des langues du pays et la mise au point de la carte


linguistique ;
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication ;
- l'introduction des langues nationales à l'école ;
- la participation à la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en
langues nationales ;
- l'application des mesures afférentes à l'utilisation des langues nationales dans l'administration ;
- la mise à jour du catalogue des éditeurs, auteurs et œuvres en langues nationales ;
- la promotion de la presse parlée et écrite en langues nationales ;
- l'organisation de concours en langues nationales ;
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements ;
- la mobilisation des ressources.

d) Formation Professionnelle
- le recensement exhaustif des métiers régionaux et l'élaboration d'un répertoire des formations
professionnelles existantes avec indication des aptitudes requises et des curricula et des cursus de
formation ;
- l'élaboration d'une carte scolaire régionale de l'Enseignement Technique et de la Formation
Professionnelle en relation avec la carte nationale.
- l'élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
région
- l'entretien, la maintenance des établissements, des centres et instituts de formation ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique - auto -
soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan régional d'insertion professionnelle des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une réelle
formation en alternance.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 41. - La commune reçoit les compétences suivantes :

a) Education :
- la construction, l'équipement, l'entretien et la maintenance des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires ;
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires.
- l'allocation de bourses et d'aides scolaires
- la participation à l'acquisition des manuels et aux fournitures scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des lycées et collèges par le biais des structures
de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d'alphabétiseurs
- la formation des formateurs et alphabétiseurs
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- l'entretien d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- la mobilisation des ressources
224

c) Promotion des langues nationales


- la maîtrise de la distribution fonctionnelle des langues du pays et la mise au point de la carte
linguistique
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication
- l'introduction des langues nationales à l'école
- la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en langues nationales
- l'application des mesures afférentes à l'utilisation des langues nationales dans l'administration.
- la mise à jour du catalogue des éditeurs, auteurs et œuvre en langues nationales
- l'organisation du concours en langues nationales dans le cadre de la semaine nationale de
l'alphabétisation
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements
- la mobilisation des ressources.

d) Formation technique et professionnelle


- élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
commune
- l'entretien préventif, la maintenance des centres et instituts de formation
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique -
auto - soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan communal d'insertion professionnelle des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une
réelle formation en alternance.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 42. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :

a) Education :
- la construction, l'équipement, l'entretien et la maintenance des écoles élémentaires et des
établissements préscolaires ;
- la participation à l'acquisition de manuels et fournitures scolaires
- la participation à la gestion et à l'administration des écoles préscolaires, élémentaires et des
collèges par le biais des structures de dialogue et de concertation.

b) Alphabétisation :
- l'exécution des plans d'élimination de l'analphabétisme
- le recrutement d’alphabétiques
- la formation des formateurs en alphabétisation
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements éducatifs
- l'entretien des infrastructures et équipements éducatifs
- la mobilisation des ressources.
c) Promotion des langues nationales
- la collecte et la traduction des éléments de la tradition orale (contes, mythes, légendes...) en vue
d'en faciliter la publication.
- l'introduction des langues nationales à l'école
- la promotion d'un environnement lettré par le développement de l'édition en langues nationales
- la promotion de la presse parlée et écrite en langues nationales
- la mise en place d'infrastructures et d'équipements
225

- la mobilisation des ressources.

d) Formation technique et professionnelle


- élaboration d'un plan prévisionnel de formation visant des secteurs de métiers adaptés à chaque
communauté rurale
- l'entretien préventif, la maintenance des centres et instituts de formation
- le recrutement et la prise en charge du personnel d'appoint
- la participation à l'acquisition de matériel didactique (fournitures et matières d’œuvre)
- la participation à la gestion et à l'administration des centres de formation par le biais des
structures de dialogue et de concertation
- l'appui à de petits projets visant à créer de petites unités d'ateliers itinérants en mécanique -
auto - soudure - électricité - etc.
- l'élaboration d'un plan local d'insertion professionnel des jeunes
- l'aide à la détection et à l'établissement de contrats de partenariat école/entreprise pour une
réelle formation en alternance.

CHAPITRE VII : DE LA PLANIFICATION

Article 43. - La communauté rurale, la commune et la région élaborent leurs plans de


développement avec le concours de l'Etat.
A cet effet, l'Agence Régionale de Développement, prévue à l'article 37 du Code des collectivités
locales, a pour mission :

- de rendre moins onéreuse, pour chacune des collectivités locales concernées, l'élaboration de
son plan ;
- de permettre une meilleure harmonisation des différents plans de développement des
collectivités locales de la région, et leur cohérence avec le plan national de développement
économique et social.
- de favoriser la constitution et la conservation des banques de données nécessaires à toute
planification.

SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 44. - La région reçoit les compétences suivantes :


- l'élaboration et l'exécution des plans régionaux de développement intégré (PRDI) ;
- la coordination des actions de développement de la région.
- la passation, en association avec l'Etat, de contrats-plans pour la réalisation d'objectifs de
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique.

SECTION I : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 45. - La commune reçoit les compétences suivantes :


- l'élaboration et l'exécution des plans d'investissements communaux (P.I.C) ;
- la passation, en association avec l'Etat, de contrats-plans pour la réalisation d'objectifs de
développement économique, social, sanitaire, culturel, et scientifique.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 46. - La communauté rurale reçoit les compétences suivantes :


- l'élaboration et l'exécution des plans locaux de développement (PLD)

CHAPITRE VIII : DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIR


SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION
226

Article 47. - La région élabore son schéma régional d'aménagement du territoire (SRAT) en
veillant à sa cohérence avec le plan national d'aménagement du territoire.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 48. - Chaque conseil municipal donne son avis sur le projet de schéma régional
d'aménagement du territoire avant son approbation par l'Etat.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 49. - Chaque conseil rural donne son avis sur le projet de schéma régional
d'aménagement du territoire avant son approbation par l'Etat.

CHAPITRE IX : DE L'URBANISME ET DE L'HABITAT


SECTION PREMIERE : COMPETENCES DE LA REGION

Article 50. - La région reçoit les compétences suivantes :


- l'approbation des schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (S.D.A.U.) :
- le soutien à l'action des communes et communautés rurales en matière d'urbanisme et d'habitat.

SECTION II : COMPETENCES DE LA COMMUNE

Article 51. - La commune reçoit les compétences suivantes :


- l'élaboration des plans directeurs d'urbanisme (PDU), des SDAU, des plans d'urbanisme de
détail des zones d'aménagement concerté, de rénovation urbaine et de remembrement ;
- les lotissements, leur extension ou restructuration, la délivrance de permis de construire,
d'accords préalables, de certificats d'urbanisme et de permis de démolir ;
- la délivrance de permis de clôturer, de permis de coupe et d'abattage d'arbres :
- l'autorisation d'installation et des travaux divers.

SECTION III : COMPETENCES DE LA COMMUNAUTE RURALE

Article 52. - La communauté reçoit les compétences suivantes :


- l'élaboration de termes de référence des plans directeurs d'urbanisme (PDU), des SDAU, des
plans d'urbanisme et d'habitat de détail des zones d'aménagement concerté, de rénovation et de
remembrement ;
- les lotissements, leur extension ou restructuration, la délivrance de permis de construire,
d'accords préalables, de certificats d'urbanisme et de permis de démolir.

Article 53. - La coordination et les études en matière d'urbanisme et d'habitat, de planification,


d'aménagement du territoire et d'environnement sont du ressort de l'Agence Régional de
Développement (ARD) dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par décret.

TITRE III : DE LA COMPENSATION ET DU FONDS DE DOTATION


DE LA DECENTRALISATION

CHAPITRE PREMIER : PRINCIPES DE LA COMPENSATION

Article 54. - Les charges financières résultant pour chaque région, commune ou communauté
rurale des transferts de compétences définies par le Titre II de la présente loi et par le Code des
collectivités locales font l'objet d'une attribution par l'Etat de ressources d'un montant au moins
équivalent aux dits charges.
Les ressources attribuées sont au moins équivalentes aux dépenses effectuées par l'Etat, pendant
l'année précédant la date du transfert des compétences.
227

Article 55. - Les autorités déconcentrées de l'Etat, dont les moyens matériels t humains placés
sous l'autorité du représentant de l'Etat sont mis en tant que besoin à la disposition des collectivités
locales pour exercer leurs nouvelles compétences, reçoivent une part des ressources visées à l'article
précédent.

Article 56. - A chaque étape du transfert des compétences, le montant des dépenses résultant des
accroissements et diminutions de charges est constaté pour les collectivités locales et pour l'Etat par
arrêté conjoint du Ministre chargé des Collectivités locales et du Ministre chargé des Finances, après
avis du Conseil National de Développement des Collectivités locales.

Article 57. - Les charges visées aux articles précédents sont compensées par le transfert d'une
dotation équivalant à un pourcentage de la Taxe sur la Valeur Ajoutée perçue par l'Etat, sur un Fonds de
dotation, conformément aux articles 58 à 63 de la présente loi.

CHAPITRE II : FONDS DE DOTATION DE LA DECENTRALISATION

Article 58. - Le fonds de dotation de la décentralisation créé par la loi des Finances reçoit une
dotation équivalant à un pourcentage de la Taxe sur la Valeur Ajoutée perçue au profit du budget de
l'Etat.
Le montant de cette dotation ne peut toutefois être inférieur à un pourcentage de recettes totales
de l'Etat, hors emprunts et aides extérieures. Ces deux pourcentages sont fixés, chaque année, compte
tenu de l'évolution des transferts de compétences, par la loi de finances.
Le Conseil National de Développement des Collectivités locales est consulté chaque année pour
avis dans des conditions fixées par décret.

Article 59. - Pendant une période transitoire de deux années à compter de la mise en application
de la présente loi, le dispositif figurant à l'article 58 fait référence à une masse financière calculée en
valeur absolue, correspondant au moins aux charges transférées, et fixée par la loi de finances.

CHAPITRE III : CRITERES DE REPARTITION DU FONDS DE DOTATION


DE LA DECENTRALISATION

Article 60. - Les critères de répartition du Fonds de dotation sont fixés et modifiés chaque année
par décret après avis du Conseil National de Développement des collectivités locales.

En fonction des compétences transférées progressivement par la loi, le Conseil National de


Développement des Collectivités locales propose en premier lieu les critères de répartition du Fonds de
dotation entre les parts réservées respectivement aux Régions, aux Communes, et aux Communautés
rurales, ainsi que le prélèvement effectué en faveur des autorités déconcentrées de l'Etat pour les activités
de leurs services mis à la disposition des collectivités locales.

Le Conseil propose en second lieu les critères de répartition des trois parts réservées aux
collectivités locales selon leurs caractéristiques propres.

Chaque critère est affecté par le Conseil d'un taux en pourcentage intervenant dans la répartition
du fonds.

La dotation effective de chaque collectivité locale, à partir des critères établis selon la procédure
ci-dessus indiquée, est effectuée par arrêté conjoint du Ministre chargé des collectivités locales et du
Ministre chargé des Finances.

Article 61. - Les dotations des régions, des communes et des communautés rurales leur sont
affectées globalement.
228

Article 62. - Le prélèvement effectué pour les services déconcentrés de l'Etat, mis à la disposition
des collectivités locales, figure chaque année dans la loi de Finances au budget du Ministère de
l’intérieur, qui en effectue la répartition entre les régions administratives.

Article 63. - Le Fonds d'Equipement des collectivités locales reçoit un pourcentage de la Taxe
sur la Valeur Ajoutée dans les mêmes conditions qu'à l'alinéa 2 de l'article 58 de la présente loi.

Il est réparti sur la base du principe de la solidarité nationale, chaque année, par arrêté conjoint
du Ministre chargé des Finances et du Ministre chargé des collectivités locales, entre les régions
administratives.

Les modalités de répartition de ces dotations sont fixées après avis du conseil national de
développement des collectivités locales.

Fait à Dakar, le 22 mars 1996


Par le Président de la République Abdou DIOUF
Le Premier ministre Habib THIAM
229

QUATRIEME PARTIE

LES FORMES DE L’ACTION ADMINISTRATIVE


230

Les activités des personnes publiques qualifiées d'administratives sont nombreuses et variées. On
distingue le maintien de l'ordre public (police administrative), les prestations de service (service public) et
l'encadrement des activités privées d'intérêt général des particuliers.

Mais cette distinction classique est insuffisante en ce sens qu'elle ne permet pas de rendre compte
de toutes ces activités de l'administration et notamment ses activités relatives aux interventions
économiques.

Il faut rappeler que les personnes publiques ne gèrent pas toujours les activités administratives et
que des activités administratives peuvent être gérées par des personnes privées.

Mais pour des raisons didactiques, nous nous limiterons à la présentation des activités classiques
de l'administration :

- la police
- le service public
- l'encadrement des activités privées

TITRE I - LA POLICE ADMINISTRATIVE

La libre activité des particuliers dans une société organisée a nécessairement des limites qu'il
appartient à la puissance publique de tracer. Elle le fait en définissant, par la loi, ces garanties fondamenta-
les accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés. Mais il appartient au pouvoir exécutif de préciser et
de compléter les prescriptions essentielles, d'en assurer l'application correcte plus généralement de
prévenir les désordres de toutes nations.

L'étude de la police administrative suppose au préalable la définition de la notion, ensuite, la


description des autorités de police et enfin du contrôle exercé sur les mesures de police.

CHAPITRE 1 - LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est une forme d'intervention qui exercent certaines autorités
administratives et qui consiste à imposer, en vue d'assurer l'ordre public, des limitations aux libertés des
individus. C’est l’activité par laquelle l’administration impose aux particuliers des contraintes et à leur
liberté des limitations en vue de maintenir l’ordre public et d’éviter qu’il ne soit troublé.

Donc, pour préciser la notion de police, il convient de voir de part d'une part le but visé par la police
administrative d'autre part son mode d'intervention, enfin les différentes sortes de police.

SECTION I : LE BUT : LA PREVENTION DES ATTEINTES A L’ORDRE PUBLIC

La police administrative se caractérise par une double finalité qu’il convient de préciser : elle a un but
préventif ce qui la distingue de la police judiciaire et elle concerne l’ordre public.

Paragraphe 1 : Le caractère préventif de la police administrative

Par son caractère préventif, la police administrative se distingue de la police judiciaire.

Cette distinction a une portée pratique essentielle. En effet, la police administrative incombe au
pouvoir exécutif. Les organes de la police administrative fait partie de l'administration et sont soumis au
231

contrôle administratif. En revanche, la police judiciaire dépend du pouvoir judiciaire. Les organes de
police judiciaire relèvent du Procureur de la République.

Le droit applicable est différent : les activités de police judiciaire sont soumises au droit privé
alors que les activités de police administratives relèvent du droit public.

Enfin, il est plus aisé d'engager le responsable de l'Etat pour dommages causés par des actes de
police administrative que pour ceux de la police judiciaire.

Mais c'est surtout par leur but qu'elles se distinguent.

La police administrative agit par voie préventive. Elle s'efforce d'éviter que naissent des atteintes
à l'ordre, à la sécurité et à la salubrité. Il s'agit d'une mission de surveillance générale tendant à prévenir les
troubles à l'ordre public et à la rétablir s'il est troublé. Sont donc des mesures de police, les décisions
administratives qui restreignent les libertés des individus.

Quant à la police judiciaire, elle a un rôle répressif. Si une infraction est commise, elle recherche
les auteurs de l'impaction, réunit les preuves afin de permettre l'action de la juridiction pénale.(Sur la
distinction, voir CE 11 mai 1952 Concrets BAUD, S. 1952 3.13 ; TC 7 juin 1951 Dame Noualek, Rec.
636).

Mais dans la pratique, la distinction est souvent délicate car les autorités et le personnel sont
souvent identiques: le préfet est à la fois autorité de police administrative et autorité de police judiciaire ;
un agent de police peut agir comme agent de la police administrative (lorsqu'il règle la circulation) et
comme agent de police judiciaire (lorsqu'il verbalise un usager).

Paragraphe 2 : Le maintien de l'ordre public

La police administrative a pour finalité de prévenir les atteintes à l’ordre public.

Les autorités de police sont chargées de maintien de l'ordre public.

Selon la conception classique, l’ordre public est une notion fort imprécise. Il désigne un état dans
lequel les citoyens sont préservés dans la plus grande mesure possible des risques que comporte la vie
sociale.

L'ordre public qui est surtout un ordre matériel (éviter les désordres) englobe les préoccupations
de sécurité publique (prévention des accidents, des dommages aux personnes et aux biens par exemple), la
salubrité publique (prévention des atteintes à la santé des citoyens notamment des maladies, des
épidémies etc.) et de tranquillité publique (prévention etc.) et de tranquillité publique (prévention des
gênes anormales comme le bruit, les défilés et autres manifestations). C’est ce qu’on appel la triloque
traditionnelle

Dans certains cas, les autorités peuvent maintenir l'ordre moral : interdire un film immoral (CE 18
décembre 1959 films Lutetia GAJA n°93), un spectacle ou une publication de même nature lorsque les
circonstances l’exigent.

Récemment l’ordre public connaît de nouvelles finalités :

- D’abord la notion d’ordre public a été étendue à l’esthétique. Le juge a rattaché à l’ordre
public la notion d’esthétique public notamment la présentation de l’environnement naturel et
architectural.
232

- Ensuite, le juge a intégré dans la notion d’ordre public la protection de la dignité humaine
(CE ass. 27 octobre 1995 Commune de Marsang-sur- Orge et Aix-en- Provence, GAJA
n°119) à propos d’un spectacle de lancer de nains)

Au total, on peut dire que l'ordre que doit faire régner la police doit être un ordre public c'est-à-
dire un ordre intéressant la collectivité ou un nombre indéterminé de personnes. En cas de désordre limité
à des personnes déterminées (famille par exemple) et sans répercussion extérieure, la police ne peut
intervenir.

SECTION II : LE MODE D’INTERVENTION : LA PRESCRIPTION

La police administrative relève de la compétence exclusive de l'administration. Elle présente un


caractère unilatéral. La prescription qui permet de distinguer la police et le service public est un élément
essentiel de la police. Elle présente plusieurs formes.

Paragraphe 1 : Les différentes formes de la prescription

Les activités juridiques de police administrative prennent la forme de prescriptions unilatérales.


Ce qui exclut la technique contractuelle.

Autrement dit, il n'est pas possible de prendre une mesure de police par contrat ni pour une
autorité administrative d'utiliser son pouvoir de police pour sanctionner la violation des obligations
contractuelles d'un de se cocontractant. Enfin, elle ne peut concéder le service public de la police à un
concessionnaire (CE 23 mai 1958 Amoudruz, Rec. 302).

Il y a plusieurs procédés de police :


- la réglementation : Les autorités de police ont le pouvoir réglementaire. Elles imposent des dispositions
générales restrictives des libertés applicables à tous les citoyens. Les actes réglementaires peuvent édicter
des mesures permanentes (arrêté organisant un marché ou une foire) ou temporaire (arrêté interdisant une
manifestation sur la voie publique).

- Les décisions particulières qui s'appliquent à un individu ou à plusieurs individus bien déterminés. Il
peut s'agir d'autorisation, d'interdiction d'une manifestation ou d'une réunion ou d'injonction (contre donné
à des manifestants de se disperser).

- La coercition : Les autorités de police disposent de la force matérielle pour prévenir ou faire cesser un
désordre (action d'office, exécution forcée).

NB. : - Les mesures les plus graves (emploi d'armes, participation armée au maintien de l'ordre font l'objet
d'une réglementation précise.

Paragraphe 2 : Par la prescription, la police se distingue du service public

La distinction entre la police et le service public ferait nette.


La police réglemente les activités extérieures alors que le service public constitue une prise en
main par l'administration d'une activité.

L'exercice des pouvoirs de police ne peut être déléguée tandis que la gestion d'un service public
peut être confiée à une personne privée.

La police utilise des injonctions, des prescriptions le service public des prestations.

Cependant, la distinction est délicate dans certains cas car la police en elle-même constitue un
service public aux points de vie organique et matériel.
233

Au plan organique, la police désigne l'ensemble du personnel de police chargé d'exécuter cette
activité (service public de la police).

Au plan matériel, le maintien de l'ordre public est un besoin d'intérêt général (voir CE 12 avril
1957 Minoui, Rec. 262).

SECTION III : LES DEUX SORTES DE POLICE ADMINISTRATIVE

Il existe deux types de police : la police administrative générale et la police administrative


spéciale.

Paragraphe 1 : La police administrative générale

La police administrative générale est celle qui est exercée d'une manière indifférenciée à l'égard
de n'importe quel genre d'activités des particuliers - C'est une police générale de l'ordre public.

En d'autres termes, il y a police administrative générale lorsqu'une autorité est responsable du


maintien de l'ordre, sur un certain territoire ; elle dispose ipso facto d'un ensemble de compétences et de
moyens d'action.

La police générale peut s'exercer au plan national ou au plan communale : il y a donc une police
nationale et une police municipale.

Paragraphe 2 : La police administrative spéciale

La police administrative spéciale concerne telle ou telle activité particulière.

Certains textes prévoient, en vue de prévenir des désordres dans un domaine bien défini des
moyens plus précis, techniquement adaptés à ce domaine et en général plus rigoureux. Il y a donc
plusieurs polices spéciales. Elles s'appliquent soit :

- à une catégorie particulière d'individus (par exemple police des étrangers)


- à une branche d'activités déterminées Ex : police de la chasse, police de la pêche, police des jeux.

Certaines polices sont spéciales (on se distingue des police générale) par leur but spécifique qui se
déborde la notion traditionnelle d'ordre public (cas des polices à fin esthétique ou culturelle:protection des
sites, les mouvements historiques ; police des cinéma, police des publications destinées à la jeunesse) soit
s'attachant à préserver un aspect déterminé de l'ordre public (police des édifices menaçant ruine, police
des débits de boisson etc.)

CHAPITRE II : ORGANISATION DE LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police administrative est exercée par des autorités - les pouvoirs de police sont distribués entre
les différentes autorités mais il peut y avoir des concours de police.

SECTION I : L’AMENAGEMENT DES POUVOIRS DE POLICE

Il s'agit ici d'étudier la distribution ou pouvoir de police d'une part et d'autre part les autorités de
police.

Paragraphe 1 : La distribution du pouvoir de police


234

a) En principe, il faut distinguer entre les autorités de police qui sont compétentes pour prendre
des mesures réglementaires ou particulières et le personnel de police qui est chargé de l'exécution des
décisions. C'est un personnel militaire ou para-militaire (agents de police, Commissaires de police,
gendarme, soldats...)

b) L'autorité de police peut cumuler les compétences indiquées et la direction des personnels de
police.

c) Au point de vue territorial, la compétence de police est répartie entre l'Etat et la Commune.

L'Etat dispose du maintien de l'ordre sur l'ensemble du territoire (police d'Etat) et dans chaque
circonscription déterminée (police locale). L'autorité centrale laisse aux autorités décentralisée le soin de
prendre des mesures particulières correspondant aux circonstances locales (police municipale).

Cependant, la distinction n'est pas très rigoureuse :


- dans certains cas, pour l'exercice de certaines branches de la police municipale, le représentant de l'Etat
(gouverneur ou préfet) a un pouvoir concurrent à celui du maire . Aussi dans les matières qui relèvent de
la compétence du maire, le représentant de l'Etat, en cas de carence et après mise en demeure, peut se
substituer à lui.

- Le maire peut être appelé à participer sous l'autorité de représentant de l'Etat à l'exercice de la police
d'Etat.

- Enfin, le personnel de la police municipale est dans un grand nombre de cas un personnel d'Etat placé
sous l'autorité du représentant de l'Etat.

Paragraphe 2 : Les diverses autorités de police compétentes

On distingue les autorités compétentes pour la police d'Etat et celles qui sont compétentes pour la
police municipale.

A - Les autorités compétentes pour la police d'Etat

Parmi ces autorités, on distingue les autorités contrôlés et les autorités déconcentrées.

1 - les autorités centrales

. Le Président de la République
Dans le cadre national, et par décret, le président de la République dispose d'un pouvoir général
qui lui est attribué par la constitution et qu'il peut déléguer aux ministres. la police administrative
différente sur l'une des matières traditionnelles composant le domaine du règlement autonome.

Autrement dit le Président est compétent parce qu'il est investi du pouvoir réglementaire (article
‘ » de la Constitution).

Déjà, en 1919, la jurisprudence avait reconnu au chef de l'Etat un pouvoir propre de


réglementation lui permettant de prendre des mesures de police générale applicables sur l'ensemble du
territoire national (CE 8 août 1919 Labonne GAJA n°39).

. Le Premier Ministre
La jurisprudence Labonne a été étendue au chef du Gouvernement (CE 13 mai 1960 SARL
"Restaurant Nicolas" Rec. 324).
235

Cette compétence, le Premier ministre la tire aussi de la Constitution puisque selon l'alinéa 2 de
l'article 57," le Premier ministre assure l'exécution des lois et dispose de pouvoir réglementaire."

. Les ministres
Les ministres n'ont pas de pouvoirs propres mais seulement des pouvoirs délégués. Ils peuvent
cependant être compétents pour prendre des mesures relatives à certaines polices spéciales lorsque la loi le
prévoit.

Dans le cadre de la police générale, le ministre de l’intérieur joue un rôle important. Il a reçu
délégation du Président de la République et il en est le supérieur hiérarchique des gouverneurs, préfets et
sous-préfets. Il est ainsi habilité à intervenir en matière de police administrative.

2 - Les autorités déconcentrées


. Le gouverneur

Le gouverneur a le pouvoir de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que le tumulte
excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits et rassemblements nocturnes qui
troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique.

Il a également le pouvoir de maintenir le bon ordre dans les endroits où se font de grands
rassemblements d'hommes tels les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles,
jeux, cafés, lieux de culte et autres lieux publics.

La compétence du gouvernement s'étend à toute la région.

Signalons qu'il peut, dans certains cas agir concurremment avec le maire notamment en cas de
danger grave et imminent

. Le préfet
A l'échelle départementale, le préfet exerce les mêmes attributions que le gouverneur en matière
de police générale.

Il dispose d'un pouvoir de substitution d'action lorsque le maire ne prend pas les mesures
prescrites par la loi pour maintenir le bon ordre, la sécurité, la salubrité, la sûreté et la tranquillité
publiques.

. Le sous-préfet
Son champ de compétence s'étend à l'arrondissement et s'exerce sur les communautés rurales.

Il peut prendre des arrêtés de police à la seule d'avis ou de vœux émis par un conseil rural sur un
certain nombre de domaines.

Mais contrairement au gouverneur ou au préfet, il ne peut requérir les forces armées.

B - Les autorités compétentes en matière de police municipale.

Selon l'article 125 du code des collectivités locales, la police municipale a pour objet d'assurer le
bon ordre, la sûreté, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique. Les autorités compétentes sont les
maires des communes de droit commun, les villes et des communes d'arrondissement.

L'article du code dresse une liste non limitative de compétences :


236

- la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publique (nettoiements,
éclairages, enlèvement des encombrements, démolition ou répartition des édifices menaçant ruine,
interdiction d'exposer aux fenêtres ce qui peut causer des dommages et exhalaisons nuisibles).

- le mode de transport des personnes décédées, des inhumations d'exhumations la décence dans
les cimetières.

- l'inspection sur la fidélité du débit des denrées qui se vendent au poids ou à la mesure et sur la
salubrité des denrées comestibles exposées à la vente.

- la prévention et l'intervention en cas de danger grave ou imminent (accidents, fléaux


calamités, incendies, inondations épidémies etc.)

- les mesures nécessaires contre les aliénés

- la lutte contre la divagation des animaux.

Selon l'article 127 du Code des collectivités locales, le Maire exerce la police des routes dans
l'intérieur des agglomérations.

Il peut accorder des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique si cela
ne gène pas la circulation.

Les autorisations sont assorties du paiement de droits fixés par un tarif dûment établi.

De même, il accorde les permissions de voirie, a titre précaire et révocable sur les voies
publiques.

Il peut ordonner, pour des raisons de sécurité et de santé publique, d'entourer d'une clôture
certaines propriétés.

Signalons qu'en matière de police municipale, le Conseil municipal peut émette des vœux et
avis mais il ne peut adresser des injonctions aux maires.

SECTION II : LES CONCOURS DE POLICE

Il peut exister des concours de compétence en matière de police dans de nombreux cas.
Paragraphe 1 - Concours de polices générales

Dans cette hypothèse, il y a concurrence entre deux autorités de police générale dont l'une est une
autorité supérieure et l'autre une autorité inférieure.

La jurisprudence a établi un principe assorti d'une exception.

Le principe est que, en vertu du principe de la hiérarchie des organes et des actes administratifs,
l'autorité inférieure doit respecter les mesures de l'autorité supérieure. Elle ne peut empiéter sur le pouvoir
de l'autorité supérieure mais elle peut intervenir pour compléter la mesure.

En revanche, dans le même domaine une autorité de police supérieure peut toujours prendre une
mesure, de police déjà prévue par l'autorité inférieure : le gouverneur agit dans le cadre régional alors que
le préfet ou le maire ont déjà pris des mesures chacun en ce qui concerne sa compétence territoriale
(respectivement le département et la commune).
237

L'exception est que une autorité locale peut édicter des règles plus sévères que celles déjà édictées
par l'autorité supérieure lorsque les circonstances exigent cette aggravation (par exemple, en matière de
limitation de vitesse des véhicules) Voir CE 7 juin 1902, Mairie de Neris-les-Bains, GAJA n°10, Rec.
Lachaume 60 édition p. 194).

Paragraphe 2 : Concours de police générale et de police spéciale

Lorsque la police générale et une police spéciale sont en concurrence, il est admis que la dernière
ne fait pas obstacle à l'exercice de la première (CE 18 décembre 1959 Société les films Lutetia GAJA
n°93 Rec. La Chaume p.194) mais celle-ci ne peut s'exercer qu'à titre subsidiaire ou complémentaire.
Ainsi :

- les mesures de police générale peuvent compléter des mesures de police spéciale mais non les
contre dire ; l'autorité de la police générale pourra édicter des mesures plus rigoureuses. Si les
circonstances le justifient mais non alléger les restrictions ou interdictions édictées par la police spéciale.

- en cas d'absence ou d'insuffisance des mesures de la police spéciale, l'autorité de police


générale est compétente pour prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public.

CHAPITRE III : LES LIMITES ET LE CONTROLE DE LA POLICIE ADMINISTRATIVE

Les pouvoirs de police sont limités d'un côté par le principe de légalité et l'état de droit et d'autre
part par le contrôle juridictionnel des mesures de police.

SECTION I. : LES LIMITES DU POUVOIR DE POLICE

Les actes de police administrative sont soumis au respect de quelques règles fondamentales.
Il y a des limites qui dérivent de la finalité du but de police et des limites fondées sur l'idée de
liberté.

Paragraphe 1 : Les limites qui dérivent de la finalité du but de police

En fonction de la finalité du but de police, les mesures de police doivent être égales, nécessaires et
raisonnables.

A - Les mesures de police doivent être égales pour tous

Il s'agit là d'une application du principe général de légalité devant les charges publiques.
Cependant, cette égalité n'est obligatoire que les circonstances sont les mêmes. Par exemple,
l'autorité de police peut valablement imposer un dispositif de protection aux camions sans appliquer la
même obligation aux autres automobiles.

B - Les mesures de police doivent être nécessaires

En matière de police "la liberté est le règle, la restriction de police l'exception" (conclusions du
Commissaire du gouvernement Corneille dans CE 10 août 1917 Baldy G.F.M). C'est pourquoi, les
mesures de police ne doivent pas dépasser ce qui est exigé par les circonstances.

Autrement dit, si en présence d'une menace pour l'ordre public, plusieurs mesures sont possibles,
l'autorité de police doit choisir celle qui porte le moins atteinte à la liberté des individus.

Ex : le maire apprend que des manifestations voir se produire à l'occasion d'une réunion publique.
Il ne peut interdire la réunion que si aucune mesure moins restrictive n'était possible si notamment il ne
pouvait se contenter d'envoyer un service d'ordre. Voir CE 19 mai 1933 Benjamin
238

C) Les mesures de police doivent être raisonnables

Cela signifie que leur gravité doit être proportionnée au résultat que l'on veut atteindre (le
maintien ou le rétablissement de l'ordre) c'est-à-dire qu'elles doivent être adaptées à la nature et à
l'importance du désordre prévisible. (cf. arrêt Benjamin précité)

Paragraphe 2 : Les limites fondées sur l'idée de liberté

Les mesures de police doivent respecter autant que possible les libertés publiques.

D'une manière générale, l'autorité administrative peut les réglementer, les restreindre mais non les
abolir - D'ailleurs, l'autorité ne peut en règle générale, interdire de façon générale et absolue l'exercice
d'une activité ou d'une liberté. (CE 14 mars 1973 Amela, Rec. 213).

Mais l'étendue du pouvoir de police varie selon qu'il s'applique à une liberté garantie par la loi qui
en définit les conditions d'exercice (liberté de puisse, des cultes, d'association, de réunions etc. ou à une
liberté non définie ou encore aux multiples formes que peut revêtir l'action des individus.

D'abord, les pouvoirs sont plus restreins lorsqu'il s'agit d'une liberté prévue par la loi -
l'administration ne peut en interdire l'exercice ou la soumettre à autorisation qu'en cas de nécessité
absolue. Pour le droit de réunion voir CE 12 juin 1959 (Houphouët BOIGNY, Rec. 298 ; 30 novembre
1956 Bakary Djibo RJPTC, 1958, 210.

Ensuite, s'il s'agit d'une liberté non définie, c'est-à-dire celle qui est prévue mais non organisée par
la loi (spectacle, films enregistrements, sonores, théâtre, manifestation sur la voie publique) les pouvoirs
de police sont plus larges

Puisqu’'il s'agit d'une activité, qui sans constituer une infraction pénale est contraire à l'ordre
public (prostitution par exemple), l'administration dispose de pouvoirs plus larges encore : elle peut
interdire cette activité, le soumettre à autorisation ou en réglementer l'exercice.

Enfin s'il s'agit d'une activité non contraire à l'ordre public mais non prévue par un texte, l'autorité
de police a aussi de larges pouvoirs allant jusqu'à l'interdiction si l'ordre public l'exige. Ex liberté de sta-
tionnement des véhicules.

Paragraphe 3 : Les limites tirées de circonstances de temps et de lieux

Les mesures de police varient en fonction des circonstances de lieux et de temps. Selon les
circonstances, l'administration peut prendre des mesures plus rigoureuses.

A - En ce qui concerne les circonstances de lieux

On peut distinguer trois cas

- s'il s'agit de la voie publique, les pouvoirs de police sont très étendus. L'autorité compétente peut
interdire l'exercice sur ces voies des activités qui ne constitue pas des libertés publiques (spectacles,
exercice d'un commerce etc.).

- S'il s'agit d'un lieu ouvert au public (café, bar etc.), les pouvoirs de police sont plus réduits
l'autorité doit respecter la liberté du commerce et le droit de propriété privée peut réglementer l'activité
mais elle ne peut prendre une mesure d'interdiction.
239

- S'il s'agit d'un domicile privé non ouvert au public, les pouvoirs de police sont restreints sans
être nuls : l'autorité peut imposer des précautions de sécurité, tel le ramonage, interdire les bruits
successifs, veiller à la salubrité etc.

B - En ce qui concerne les circonstances de temps

Les pouvoirs de police sont plus étendus en période de circonstance exceptionnelle ((guerre,
épidémie, inondation etc.) qu'en période normale.

Voir notamment les développements relatifs à l'extension des pouvoirs de police en période d'état
d'urgence ou d'état de siège.

SECTION II : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DES POUVOIRS DE POLICE

En matière de contrôle juridictionnel, le juge a constamment tenté de concilier la réglementation


de police nécessaire au maintien de l'ordre et le respect des libertés individuelles.

D'une manière générale, les exigences de la légalité sont variables selon les mesures considérées :
elles sont réduites en ce qui concerne les mesures de police d'Etat et notamment d'expulsion d'étrangers.
Là le juge n'exerce qu'un contrôle minimum (compétence, motifs, erreur manifeste d'appréciation).

En revanche, elles sont portées au maximum en ce qui concerne la police municipale.

Le contrôle juridictionnel présente plusieurs formes : il peut s'agir d'un contrôle de légalité
(recours pour excès de pouvoir, exception d'illégalité contrôle de la voie de fait") et d'un contentieux de la
responsabilité devant les tribunaux de droit commun.

Mais d'une manière générale, le juge, dans le but de maintenir l'équilibre entre la liberté et
l'autorité, exerce un contrôle étendu qui porte sur le but, les motifs et les moyens.

Paragraphe 1 : Le contrôle du but de police

C'est un élément important car la police est définie par son but. Le but visé par la police ne peut
être que le maintien de l'ordre public (tranquillité, sécurité, salubrité).

Si l'administration vise un autre but le juge pourra annuler la mesure pour détournement de
pouvoir. Par exemple, on ne peut utiliser une mesure de police dans un esprit de brimade à un particulier
(CE 23 décembre 1932 Société l'Eveil de Centres, Rec. 1129) ou même en vue de ménager les finances
locales (CE 5 janvier 1924 Société industrielle, S. 1926.3.33).

Paragraphe 2 : Le contrôle des motifs de police

Une décision de police n'est légale que s'il a des motifs de fait et de droit c'est-à-dire s'il existe une
menace réelle de désordre.

Le juge apprécie dans le dossier si les circonstances de fait font bien apparaître cette menace. S'il
n'y a pas menace, le juge annule la décision de police. (Voir Conseil d’Etat 25 novembre 1999, Ligue
Démocratique – Mouvement pour le Parti du Travail, Bulletin n°2, année 1999, p.26. (Citer la décision).

Paragraphe 3 : le contrôle des moyens de police

Le contrôle du juge porte aussi sur l'objet de la mesure et sur les moyens utilisés.
240

D'abord, le juge apprécie la régularité intrinsèque de la décision. La mesure ne doit pas aboutir à
empêcher complètement l'exercice d'une liberté. Par ex : interdiction générale de circulation et de
stationnement ou ordre de saisie d'un journal de façon générale (CT 8 avril 1935 Action française GAJA
n°54) ;

Ensuite, le juge contrôle l'adaptation de la mesure aux motifs de fait - c'est-à-dire que la mesure
de police doit être adaptée à la gravité de cette menace de trouble. On doit aussi qu'elle doit être
proportionnée à la gravité des motifs (CE, Benjamin précité) Il s'agit là d'une application du principe de
proportionnalité.

TITRE II : LE SERVICE PUBLIC

Une des missions essentielles des personnes publiques est d'assurer des prestations aux
particuliers, d'offrir des services publics aux administrés. la recherche de l'intérêt général explique le
service public qui est ainsi du domaine des fins.

Le service public a joué et continue de jouer un rôle important en droit administratif.

Nous verrons successivement la notion de service public, sur régime juridique et les modes de
gestion.

CHAPITRE I : LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Le service public constitue une des notions les plus difficiles à analyser en droit administratif.

En France elle a servi pendant longtemps de critère de détermination du champ d'application du


droit administratif et de la compétence de la juridiction administrative.

Au Sénégal, la notion joue un rôle mais important du fait du système d'unité de juridiction.
Cependant, elle conserve une valeur explicative certaine.

Le service public est une activité d'intérêt général assurée soit par une personne publique soit par
une personne privée rattachée à une personne publique et soumise à un régime juridique particulier.

Ainsi le service peut être défini soit organiquement, soit matériellement.

Au sens organique, le service public implique une organisation, un appareil administratif. Ex : le


service des Mines.

Au sens matériel ou fonctionnel, le service public désigne une activité, une mission ayant un
caractère d'intérêt général. Ex service public de la justice.

Au Sénégal, on semble faire prévaloir le critère organique. En effet, l'article 11 du C.O.A. dispose
que le service public est constitué par "toute activité d'une personne morale de droit public en vue de
satisfaire un besoin d'intérêt général".

Mais cette définition n'empêche pas la gestion de service public par les personnes privées.

En voulant mieux définir le service public comme une activité assurée ou assurée par une
collectivité publique en vue de satisfaire un besoin d'intérêt général.

CHAPITRE II : LE REGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC


241

En principe c'est parce que le service public correspond à un besoin impérieux qu'il ne peut être
pris en charge par un particulier et qu'il est placé sous un régime exorbitant.

Il n'y a pas de liberté de service public : leur création dépend des circonstances et de la
philosophie économico-sociale du pays considéré.

C'est la loi qui crée ou qui supprime les services publics.

Nous verrons successivement les principes fondamentaux du service public et le droit qui leur est
applicable.

SECTION I : LES PRINCIPES FONDAMENTAUX DU SERVICE PUBLIC

Certains principes s'appliquent à tous les services publics quelle que soit leur nature. Il s'agit du
principe de continuité, du principe d'égalité et du principe d'adaptation.

Paragraphe 1 : Le principe de continuité

Ce principe signifie que le service public doit fonctionner sans interruption, de façon continue. Il
explique certains thèmes du droit administratif comme celle de l'inaliénabilité du domaine public, de
l'imprévision, de la réglementation du droit de grève dans les services publics etc.

Ce principe qualifié de fondamental par le Conseil d’Etat français et le Conseil constitutionnel


a donné valeur constitutionnel entraîne des conséquences pour les agents (limitation du droit de grève, CE
7 juillet 1950, Dehaene) pour les contractants (obligation d’exécuter le contrat), pour les usagers (droit au
fonctionnement continu du service conformément à la réglementation en vigueur pour les autorités
administratives (cf. les techniques de délégation, suppléance, intérim).

Paragraphe 2 : Le principe d'égalité devant le service public

Ce principe signifie que tous les citoyens sont égaux aussi bien devant les charges que le service
public impose que devant les avantages qu'il procure. Ainsi l'aménagement pratique du service doit se
faire de telle sorte que l'usager y ait réellement accès.

C’est l’application au service public du principe général du droit d’égalité (CE 9 mars 1951,
Société des Concerts du Conservatoire)

Il concerne aussi bien les agents de l’administration (recrutement, assureurs) que les usagers
(droit égal à l’accès au service et droit à son fonctionnement, droit à la neutralité –politique, religieuse- du
service, ou encore que les contractants de l’administration.

Ce principe est entendu strictement par le juge mais il n’interdit pas à l’administration d’apporter
certaines discriminations à condition que les administrés ne se trouvent pas objectivement dans une
situation identique ou lorsque l’intérêt général l’exige (CE 10 juillet 1974, Denoyez et Chorgues à propos
de la tarification des services publics).

La neutralité du service signifie que le service public ne favorise pas une personne ou une
catégorie de personnes ou ne fonctionne pas de façon différenciée en fonction notamment des convictions
politiques ou religieuses des agents ou des usagers. Par exemple les enseignants ont un devoir de
neutralité politique et religieuse tiré du principe de laïcité de l’Etat. De même les élèves de l’enseignement
public disposent d’une liberté d’expression et d’une liberté religieuse (cf. affaire du islamique). Les
nominations des fonctionnaires ne doivent pas obéir à des considérations politiques ou religieuses.

Paragraphe 3 : Le principe d'adaptation du service public


242

Si les exigences de l'intérêt général nécessitent des changements, le service public doit pouvoir
être adapté à ces changements. Aucune situation acquise ne peut paralyser cette adaptation. C’est une
condition de l’efficacité de la satisfaction des besoins d’intérêt général. On parle également de mutabilité
du service public.

Le principe explique par exemple les règles relatives à la modification unilatérale des contrats,
l'application immédiate aux usagers d'un service public à caractère industriel et commercial d'une
notification de tarifs etc.

Plus précisément, cette règle entraîne des conséquences :

- pour l’usager qui n’a aucun droit acquis au maintien d’un service ; l’administration est libre de
le supprimer ou d’en modifier les conditions de fonctionnement (CE 27 janvier 1961 Vannier).

- pour l’agent qui est dans une situation légale et réglementaire et non contractuelle et dont le
statut peut être modifié à tout moment par l’autorité compétente.

- pour le co-contractant dont le contrat peut faire l’objet de modifications unilatérales de la part
de l’administration sous certaines conditions et moyennant indemnisation (cf infra, théorie des contrats).

Lorsque ces différents principes (lois du service public) sont violés, l'usager peut demander
l'annulation des décisions illégales ou engager devant les tribunaux compétents la responsabilité de
l'administration.

SECTION II : LE DROIT APPLICABLE AU SERVICE PUBLIC

Le droit applicable varie en fonction des services publics en cause. En effet le service public géré
par l'administration peut être industriel et commercial ou administratif. Par ailleurs les personnes privées
peuvent gérer des services publics.

Paragraphe 1 : Les services publics à caractère administratif

On les appelle également service public à gestion publique. Il s'agit du droit commun des services
publics dans la mesure où ils sont soumis en principe au droit administratif à moins de renchérir à la
gestion privée).

C’est donc la catégorie de droit commun à laquelle appartiennent tous les services publics qui
n’entrent pas dans une autre catégorie. Sauf dispositions textuelles, tout service public est présumé être de
nature administrative.

A ces services s'appliquent le régime des actes administratifs, le régime de la responsabilité


publique, le régime des agents publics, le régime de la domanialit