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Droit des Collectivités/Mme Faly

INTRODUCTION

Madagascar est un Etat unitaire. Dans ce sens la Constitution parle de l'indivisibilité de la


République Malgache. Cette indivisibilité est un concept à géométrie variable qui vise
plusieurs domaines. Il y a une indivisibilité de la souveraineté, une indivisibilité du territoire
qui implique une homogénéité du droit applicable sur le territoire, une indivisibilité du peuple,
la Constitution ne reconnaissant qu'un seul peuple malgache sans distinction d'origine ou de
religion.
Un Etat unitaire peut être centralisé ou décentralisé. Dans un Etat décentralisé l'Etat transfert
certaines compétences à des collectivités territoriales qui sont donc autonomes et qui sont
dotées de la particularité juridique. Cette décentralisation implique l'existence de collectivités
territoriales dont l'autonomie est assurée par rapport à l'Etat. Les conditions permettant de
garantir cette autonomie forment ce que l'on appelle les éléments constitutifs de la
décentralisation.

Les collectivités territoriales sont les communes, les régions et les provinces. Ce sont des
structures administratives malgaches, distinctes de l'administration de l'État, qui doivent
prendre en charge les intérêts de la population d'un territoire précis.

§1 Le statut constitutionnel des collectivités territoriales

1 L'intégration dans la structure de la République

L’article 139 à 160 de la Constitution consacre l’organisation territoriale de l’Etat. La mise en


œuvre d’une décentralisation effective est annoncée dans le préambule de la Constitution.
Selon l’article 81 de la Constitution de la IV République, le Sénat assure la représentation des
collectivités territoriales. Les membres du Sénat comprennent pour deux tiers, des membres
élus en nombre égal pour chaque province, et pour un tiers des membres nommés par le
président de la République. Le Senat est consulté par le gouvernement pour donner son avis
sur les questions d’organisations des collectivités territoriales décentralisées.

2 Définitions de la Collectivité territoriale


Il s’agit d’un groupement humain, uni par un lien territorial, et possédant une personnalité
juridique/morale. Deux éléments caractérisent la collectivité territoriale : la personnalité

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morale, la représentativité. Il y a 3 éléments constitutifs qui définissent également la


collectivité territoriale : un nom, un territoire, une population. Les collectivités territoriales
sont chargées des missions qui peuvent le mieux être mis en œuvre à leur échelon.

Les collectivités territoriales concourent à la solidarité territoriale et l'unité nationale, leurs


compétences sont définies par la loi. La mission des élus locaux est de procurer les conditions
de bien-être aux populations par la mise en place d'équipements publics/collectifs et la mise
en œuvre de services publics. Le fondement juridique de l'action des collectivités territoriales
est la réalisation d'un intérêt public local, il est apprécié et réalisé par le conseil local sous le
contrôle du Juge Administratif et il est apprécié en fonction des besoins de la population.

§ 2 La décentralisation

Le terme de décentralisation englobe une variété de concepts. Généralement, c'est le transfert


d'autorité et de responsabilités de fonctions publiques, de l'administration centrale, vers les
organisations gouvernementales subordonnées ou quasi autonomes et/ou vers le secteur privé.
Pour n'importe quel pays il est nécessaire d'analyser soigneusement la portée de la
décentralisation avant d'entreprendre la réorganisation des systèmes financiers, administratifs
ou de prestation de services. On doit distinguer ses multiples aspects parce qu'ils ont des
caractéristiques, des conséquences administratives et des conditions de réussite différentes.

A Les types de décentralisation

Il y a plusieurs types de décentralisation: la décentralisation politique, administrative, la


décentralisation des finances et la décentralisation du marché. Il y a un chevauchement de
sens de ces termes, mais les définitions précises importent moins qu'une approche globale de
la question. Ces différents types de décentralisation peuvent revêtir plusieurs formes dans
différents pays, au sein d'un même pays ou d'un même secteur.

1 La décentralisation politique

La décentralisation politique vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoirs de
décision. Elle est souvent liée au pluralisme politique et au gouvernement représentatif mais
elle peut soutenir la démocratisation en donnant aux citoyens ou à leurs élus plus d'influence
dans la formulation et l'exécution de la politique d'une administration. Les partisans de la
décentralisation politique se basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus
grande participation des administrés sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des

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intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau
central. En plus, on suppose que la décentralisation politique permet aux citoyens de mieux
connaître les élus locaux et permet aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations
de leurs électeurs.

La décentralisation politique nécessite souvent des réformes constitutionnelles ou statutaires,


la création d'un système politique pluraliste, le renforcement de la législature et
l'encouragement de groupes d'intérêt public.

2 La décentralisation administrative

La décentralisation administrative vise à refaire la répartition, à différents échelons de


gouvernement, de responsabilités et de ressources financières, pour assurer la fourniture de
services publics. C'est le transfert de responsabilité de la planification, du financement et de la
gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités
d'administration sur le terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l'administration, des
autorités publiques semi-autonomes, des municipalités ou des régions.

Les trois principales formes de décentralisation administrative : la déconcentration, la


délégation et la dévolution, elles ont chacune des caractéristiques différentes :

 La déconcentration

La déconcentration, souvent considérée comme la forme la plus faible de la décentralisation et


plus fréquemment utilisée dans les pays à gouvernement unitaire, refait une répartition de
pouvoirs de décision, de responsabilités financières et de gestion entre les différents échelons
du gouvernement central. Elle peut être simplement le transfert de responsabilités du
gouvernement central à des fonctionnaires qui travaillent dans les régions, provinces ou
districts, ou bien elle peut être la création d'une administration sur le terrain dotée d'un
pouvoir fort, ou encore une entité administrative locale sous la supervision de ministères.

 La délégation de pouvoir

La délégation de pouvoir est une forme plus poussée de la décentralisation. Par la délégation,
les gouvernements centraux transfèrent le processus de prise de décision et d'administration
vers des organisations semi-autonomes qui, en dernier ressort, doivent lui rendre des comptes.
Les gouvernements délèguent des responsabilités lorsqu'ils créent des entreprises ou sociétés
publiques, des services chargés du logement, des transports, des districts de services spéciaux,

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des secteurs scolaires semi-autonomes, des sociétés de développement régional ou des unités
spéciales chargées de l'exécution de projets. Généralement, ces organisations ont beaucoup de
pouvoir discrétionnaire quant aux prises de décisions. Elles peuvent être exemptées des
contraintes auxquelles sont soumis les fonctionnaires ordinaires et peuvent se faire payer
directement par les usagers de services.

 La dévolution

La dévolution est une troisième forme de décentralisation. Lorsque les gouvernements


délèguent les fonctions, ils transfèrent les pouvoirs de décision, l'autorité en matière de
finances et de gestion vers des unités d'administration locales quasi-autonomes avec statut de
municipalité. Généralement, la dévolution s'opère en transférant les responsabilités pour la
fourniture de services aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseils,
perçoivent leurs propres impôts, et jouissent du pouvoir de prendre des décisions
d'investissements. Dans un système décentralisé par dévolution, les administrations locales
ont des limites géographiques précises et juridiquement reconnues, à l'intérieur desquelles
elles exercent leur autorité et leurs fonctions publiques. C'est cette forme de décentralisation
qui sou tend la plupart des décentralisations politiques.

3 La Décentralisation des Finances

La responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation. Pour


que les administrations locales et les organisations privées puissent exercer de manière
efficace les fonctions administratives décentralisées, elles doivent disposer de revenus d'un
niveau adéquat provenant soit de source locale, soit d'un transfert du gouvernement central, de
même qu'elles doivent avoir le pouvoir de décision concernant les dépenses. Pour les
collectivités territoriales la décentralisation des finances peut impliquer :

a) autofinancement ou recouvrement de coûts en faisant payer les usagers pour les services
fournis;

b) cofinancement ou arrangements de coproduction par lesquels les usagers participent à la


fourniture des services et de l'infrastructure par des contributions financières ou de main-
d’œuvre;

c) augmentation de recettes locales par les taxes sur les propriétés ou sur les ventes ou encore
par les impôts indirects;

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d) transferts inter administrations qui envoient une portion des recettes générales des impôts
perçus par le gouvernement central vers les administrations locales pour des besoins généraux
ou spécifiques;

e) autorisations aux municipalités d'emprunter et mobilisation de ressources du


gouvernement national ou local (moyennant des cautions). Dans beaucoup de pays en
développement, les administrations locales ou les unités de l'administration centrale ont le
pouvoir de prélever des impôts mais leurs recettes fiscales sont si peu et leur dépendance des
subventions du gouvernement central si forte qu'aucune tentative n'est faite pour exercer ce
pouvoir.

4 La Décentralisation Economique ou Décentralisation du Marché

Les formes de décentralisation les plus complètes, du point de vue du gouvernement, sont la
privatisation et la dérégulation car elles transfèrent les responsabilités des fonctions
administratives du secteur public au secteur privé. La privatisation et la dérégulation sont,
généralement, mais pas toujours, accompagnées de libéralisation économique et de politiques
de développement du marché. Elles permettent que des fonctions qui relevaient
primordialement ou exclusivement du gouvernement soient exercées par le secteur privé, les
communautés, les coopératives, les associations volontaires privées et d'autres organisations
non gouvernementales.

 La privatisation

La privatisation dans son application, peut d'un côté, être une politique de laissez-faire et de
l'autre, l'encouragement de partenariats entre le public et le privé, pour la fourniture de
services ou la réalisation de projets d'infrastructure, par exemple.

La privatisation peut comprendre les points suivants :

1. l'autorisation pour les entreprises privées à exercer des fonctions qui, auparavant,
étaient monopolisées par le gouvernement;

2. la sous-traitance de la fourniture ou l'administration des services ou des infrastructures


publics à des entreprises commerciales : pour cela il y a un nombre de manières dont
les fonctions peuvent être organisées et il existe beaucoup d'exemples au sein du
secteur public et des organisations institutionnelles à caractère public-privé, surtout
dans le domaine de l'infrastructure.

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3. le financement des programmes du secteur public grâce au marché des capitaux (avec
des règles ou mesures adéquates pour éviter les situations où le gouvernement central
endosse les risques de l'emprunt) et permettre aux organisations privées d'y participer;

4. le transfert des responsabilités de la fourniture des services du secteur public au


secteur privé grâce au désinvestissement.

 La dérégulation

La dérégulation réduit les contraintes juridiques de la participation du privé dans la fourniture


de services ou permet la concurrence entre fournisseurs privés de services qui, auparavant,
étaient fournis par le gouvernement ou par des monopoles réglementés. Ces dernières années,
la privatisation et la dérégulation sont devenues des solutions intéressantes pour les
gouvernements des pays en développement.

Les administrations locales procèdent aussi à la privatisation en accordant la fourniture ou la


direction des services aux sous-traitants.

B Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée

Lorsque les conditions sont bonnes, toutes les formes de décentralisation peuvent jouer des
rôles importants dans l'augmentation de la participation des citoyens dans les activités
politiques, économiques et sociales dans les pays en développement. Là où elle fonctionne
efficacement, la décentralisation contribue à atténuer les goulots d'étranglement dans les
prises de décisions, ces derniers étant souvent causés par la planification centrale et le
contrôle d'importantes activités économiques et sociales du gouvernement central. La
décentralisation peut aider à réduire des procédures bureaucratiques complexes et à accroître
l'attention des officiels sur les conditions et les besoins locaux. De plus, la décentralisation
peut aider les ministères des gouvernements à atteindre un plus grand nombre de collectivités
à servir; permettre une plus grande représentation politique des divers groupes politiques,
ethniques, religieux et culturels dans le processus des prises de décision; libérer les hauts
responsables des tâches de routine afin qu'ils puissent se concentrer sur les politiques de fond.
Dans certains pays, la décentralisation peut, rendre plus efficace la coordination des
programmes nationaux, étatiques, provinciaux et locaux et peut créer de meilleures
possibilités de participation des citoyens dans les prises de décisions. En permettant
l'expérimentation locale, la décentralisation peut mener à des programmes plus créatifs, plus
innovateurs et plus sensibles aux besoins locaux. Elle peut aussi accroître la stabilité politique

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et l'unité nationale en permettant aux citoyens de mieux contrôler les programmes publics au
niveau local.

Mais la décentralisation n'est pas une panacée et elle a ses inconvénients. Elle peut ne pas
être efficace tout le temps, surtout pour les services standardisés et routiniers. Elle peut causer
la perte d'économies d'échelle et le contrôle du gouvernement de maigres ressources
financières. Une faible capacité administrative ou technique au niveau local peut entraîner une
baisse en efficacité et en rendement de la fourniture des services dans certaines régions du
pays. Il se peut que des responsabilités administratives soient transférées à des niveaux locaux
sans ressources financières adéquates, rendant ainsi plus difficile une répartition ou une
fourniture équitable des services. La décentralisation peut, parfois, rendre plus complexe la
coordination des politiques nationales et faire en sorte que les élites locales s'emparent des
fonctions. La méfiance entre le secteur public et le secteur privé peut également miner la
coopération au niveau local.

Les planificateurs de projet et de programme doivent être capables d'évaluer les forces et les
faiblesses des organisations du secteur public et du secteur privé. Avant de faire des plans de
décentralisation élaborés ils doivent évaluer le niveau le plus bas d'administration où des
fonctions peuvent être remplies efficacement et, pour des services qui ne doivent pas être
fournies par le gouvernement, évaluer les formes de privatisation les plus appropriées. Les
planificateurs doivent analyser soigneusement les types de décentralisation existant déjà dans
un pays donné pour pouvoir appliquer des politiques sur mesure pour les structures en place.

La centralisation et la décentralisation ne sont pas mutuellement exclusives. Dans la plupart


des pays, il faut un équilibre convenable entre centralisation et décentralisation pour assurer
un fonctionnement efficace du gouvernement. Ce ne sont pas toutes les fonctions qui peuvent
ou doivent être financées et gérées d'une manière décentralisée. Même quand les
gouvernements décentralisent les fonctions, ils retiennent souvent à leur niveau, les rôles
politiques les plus importants et les rôles de supervision. Ils doivent créer ou maintenir les
conditions qui rendent capables les unités locales d'administration ou les organisations non
gouvernementales de prendre plus de responsabilités. Les ministères des gouvernements
jouent souvent des rôles cruciaux dans le soutien et la promotion de la décentralisation en
élaborant pour elle des politiques et des règlements nationaux appropriés et en renforçant la
capacité des institutions locales pour l'exercice de nouvelles fonctions. Le succès de la
décentralisation, très souvent, dépend beaucoup de la formation des officiels nationaux et

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locaux sur la décentralisation. L'assistance technique est souvent nécessaire aux


administrations locales, aux entreprises privées et aux organisations non gouvernementales
pour assurer la planification, le financement et l'exécution des fonctions décentralisées.

§3 Les conditions nécessaires à la décentralisation

Existence de besoins locaux distincts des besoins nationaux.

Il faut que les Collectivités Locales disposent de la personnalité morale de droit publique. Elle
permettra aux collectivités d’être dotées d’organes propres distincts de ceux de l’Etat, de
moyens propres et de compétences qui leur seront attribuées soit par la Constitution mais le
plus souvent par la loi.

Les organes dirigeants des Collectivités Locales procèdent de l’élection et non pas de la
nomination par l’Etat. Tout le processus décentralisateur a abouti à cette élection : marque de
respect par rapport au citoyen.

Il y a donc décentralisation lorsque la loi accorde à des organes élus par une collectivité
disposant de la personnalité morale un pouvoir de décision sur toute ou partie des affaires
locales.

Dans la déconcentration la décision est prise au nom de l’Etat par un de ces agents. La
décentralisation comporte cependant des limites puisque dans le cadre Malgache, elle se situe
dans un Etat unitaire et non pas dans le cadre du fédéralisme.

Lorsqu’on pense à la décentralisation on parle souvent de la décentralisation territoriale. Mais


elle peut prendre une autre forme : la décentralisation par services : consiste pour l’Etat ou les
collectivités à constituer des entités administratives dotées de la personnalité morale, c'est-à-
dire d’organes propres, de moyens propres et de pouvoirs propres afin de donner à certains de
ces services une autonomie administrative et de gestion plus importante. Ce processus est
celui de l’établissement public. La collectivité exerce quand même un pouvoir de contrôle.
Ex : les universités sont des établissements publics à caractère scientifique et de recherche.
Elles ont la personnalité morale et ont un Conseil d'Administration. Cet établissement aura un
exécutif élu et des pouvoirs d’administration propre avec un budget. Ce budget est constitué

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de subventions de l’Etat mais aussi de ressources propres que les universités peuvent acquérir
en passant des contrats de recherche avec le secteur industriel ou commercial.

Il y a aussi les établissements crées par les collectivités elle-même : les communautés de
commune.

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Titre 1 EVOLUTION DE L’ADMINISTRATION TERRITORIALE A


MADAGASCAR

L’examen de l’évolution de l’administration territoriale à Madagascar montre que les


systèmes centralisé et décentralisé se sont succédés voir, ont été mis en œuvre en même temps
en fonction de l’évolution de la politique des dirigeants du pays. L’on dénote néanmoins une
tendance décentralisatrice de plus en plus marquée, notamment en 1972.

§.1.- Avant l’avènement de la Première République Malgache.

On examinera successivement la période monarchique et la période coloniale.

A- La période monarchique.

1. L’effort de centralisation
Lorsque le roi Andrianampoinimerina attribuait des domaines (Menakely et Vodivona) aux
chefs de son armée et aux rois qui ont fait leur soumission ou à certaines de ses épouses aux
environs de l’an 1 800, il ne créa pas une nouvelle féodalité après avoir détruit l’ancienne par
la conquête, les nouveaux seigneurs(Tompomenakely) étaient avant tout ses représentants
chargés d’administrer en son nom leur territoire et de lever les impôts pour son compte et, par
la même occasion, pour leur propre compte( vidy aina, isam-pangady, vodihena, hasina et
varifitoventy)

Aussi, lorsqu’Andrianampoinimerina réorganisait les fokonolona, ce n’était pas pour leur


donner plus d’autonomie, mais surtout pour les rendre responsables de l’ordre public local.

D’ailleurs, aux structures traditionnelles récupérées, le roi n’y accordait qu’une confiance
limitée : il instituait à la tête des six circonscriptions les premiers fonctionnaires que sont les
vaditany dont les uns étaient résidents et les autres itinérants, et qui étaient chargés de
surveiller les fokonolona et de rendre de justice qui, à l’époque était sévère. Et même les
seigneurs (tompomenakely) étaient surveillés car il créa aussi un corps de juges royaux (les
Andriambaventy).

D’abord, motivé seulement par le dessein d’unification, il a été par la suite, par
la nécessité de faire face aux ambitions coloniales à partir de 1817.

C’est ainsi qu’on a vu apparaitre diverses autorités nouvelles, lesquelles étaient des
émanations du pouvoir royal : tomponjato, tomponarivo et gouverneurs, sakaizambohitra,

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antily et gouverneurs madinika. Ces fonctionnaires, qui se succédèrent au cours du XIXème


siècle, ont eu pour rôle, d’une part, de remplacer les anciens seigneurs qui avaient tendance à
revenir à la féodalité et, d’autre part, de mettre en place les échelons inférieurs qu’on désigne
techniquement par « l’administration déconcentrée ».

Parallèlement, au niveau central, l’administration se différenciait. Aux anciens


conseillers du roi qui avaient fortement contribué à la reconstitution du royaume Merina
succédèrent des hauts fonctionnaires placés sous l’autorité du Premier Ministre qui prirent le
dernier tiers du siècle l’appellation de ministre.

2. La tendance décentralisatrice

Depuis le début du XIXème siècle, l’histoire des fonkonolona a été celle de


l’effacement progressif d’une institution sociale spontanée au profit d’un pouvoir central en
développement ou plutôt celle de son utilisation par le pouvoir royal à ses fins propres.

Toutefois, déjà du temps d’Andrianampoinimerina, les structures traditionnelles de la base


n’étaient pas abolies mais seulement récupérées pour satisfaire son ambition unification.
Seules les structures intermédiaires (circonscriptions subdivisées en Menabe et Menakely) ont
été déconcentrées mais à la base existaient les Fokontany dont les populations groupées en
fokonolona avaient à leur tête des élus locaux ou plutôt des Mpiadidy désignés par voie de
consensus. Les « affaires locales » ont été administrées par ces fokonolona (généralement les
travaux d’intérêt général comme la réparation des digues, des pistes, etc…)

Dans ce processus, la période de la première guerre contre la France (1882-1885) a vu une


véritable renaissance des Fokonolona encouragée par le gouvernement de Rainilaiarivony en
vue d’affermir ses assises populaires afin de faire face au danger extérieur. On assistait alors à
la floraison des conventions de fokonolona dont l’effet était de doter les villages d’une plus
large autonomie.

En 1885, les affaires propres des fokonolona étaient formalisées (Enseignement, état-civil,
hygiène, police, biens, solidarité et assistance mutuelle) et les attributions du Mpiadidy
déterminées.

B- La période coloniale

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1- Renforcement du système centralisé


En arrivant à Madagascar en 1896, la France se trouvait en présence d’une Administration
bien structurée utilisant depuis longtemps des fonctionnaires et des « élus ». Cette situation
était le fruit d’une lente évolution liée à l’unification du pays commencée par les Sakalava.
Centralisée et déconcentrée sous Andriandahifotsy et ses descendants, l’Administration garda
la même structure en Imerina mais avec l’adjonction du Fokonolona, c'est-à-dire, la
participation de la population à la gestion de ses propres affaires. Cette structure associant
Etat, fonctionnaires, notables et population, était comparable à l’administration française de
l’époque.

Avec le régime colonial, l’objectif d’encadrement des populations, pour notamment la mise
en valeur économique du pays, motivait une organisation administrative encore plus
centralisée, mise en place par le Gouverneur, le Général Galliéni et ses successeurs.

Certains fonctionnaires subalternes du royaume (les gouverneurs madinika ; mpiadidy, etc…)


restaient en place avec les mêmes fonctions et la même dénomination mais placés sous les
ordres de fonctionnaires français au niveau des districts et au-dessus. Par ailleurs, l’évolution
des circonscriptions administratives témoignait largement de cette tendance centralisatrice.

Simultanément à ce processus centralisateur enregistré depuis la période monarchique, une


tendance à la décentralisation apparaissait dès cette même période.

2- Recours au système décentralisé


Dès 1889, la situation politique stabilisée dans le cadre du protectorat, les gouverneurs
madinika reprenaient en main l’administration locale et le rôle des fokonolona se trouvait
réduit d’autant. Telle était la situation en Imerina et dans le nord du Betsileo.

Dans les autres provinces, la décentralisation restait ce qu’elle était depuis le début de
l’unification : l’affaire des chefs traditionnels surveillés par les gouverneurs militaires. Le
pouvoir colonial allait unifier le système en restreignant partout les autonomies locales au
profit des divers agents du Pouvoir Central.

Cette évolution n’a cependant pas exclu un mouvement décentralisateur qui se manifesté en
plusieurs vagues aux caractéristiques variées :

 La première vague de décentralisation fut marquée par le décret du 19 mars 1902


relatif à la reconnaissance de l’existence des Fokonolona de l’Imerina pour les intégrer

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à l’ensemble de l’organisation administrative en faisant un instrument des gouverneurs


madinika. Simultanément, des communes étaient créées dans les principales villes,
mais elles étaient gérées par des administrateurs-maires nommés par le Gouverneur
Central.
 La deuxième vague s’est produite en 1924. Elle est surtout caractérisée par l’extension
de la décentralisation aux circonscriptions supérieures (districts, régions) qui furent
dotées de conseil consultatif, et par l’institution dans les communes, de commissions
municipales auxquelles ont participé des malgaches.
 La troisième vague, en 1946, issue du mouvement libéral prévalant en France au
lendemain de la Guerre Mondiale, amène la création des provinces dotées
d’assemblées élus partiellement délibérantes, la création des conseils de districts, la
transformation des Fokonolona en une succession de collectivité aux appellations
diverses et enfin, la formation de nouvelles commissions municipales de plein
exercice, c’est-à-dire, entièrement élus.
Telles étaient les données du problème de l’administration territoriale en 1960. Il convient à
présent d’examiner du système depuis l’indépendance.

§.2- Sous la première République Malgache

La quatrième vague décentralisatrice se situait au début de la Première République


avec l’ordonnance municipale de 1960 qui érigeait en commune de plein exercice l’ensemble
des villes et des cantons ruraux.
Communes urbaines et communes rurales avaient un régime juridique différent,
simplifié pour ces dernières, et surtout une vocation différente. Les communes rurales avaient
un rôle non seulement administratif, mais aussi économique puisqu’elles étaient appelées à
participer à l’exécution de plan de développement rural. De plus, des syndicats préfectoraux
des communes qui constituaient en fait une forme de coopératives agricoles.
Les provinces issues de la réforme de 1946, étaient dotées d’un conseil général élu
mais étaient dirigées par un chef de province nommé par le décret. Celui-ci préparait et
exécutait le budget provincial lequel concernait essentiellement le domaine social.
La tutelle sur les actes du Conseil Général est assurée par le Conseil des Ministre. Ainsi, les
délibérations du Conseil Général peuvent être annulées par décret pour cause d’illégalité après
avis donnée par le Conseil supérieur des Institution. Le Conseil des Ministres exerce
également les pouvoirs d’autorisation préalable en matière de budget c’est-à-dire que pour
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être adopté définitivement, le budget voté par le Conseil Général doit être soumis pour
approbation en Conseil des Ministres.
Malgré ces vagues décentralisatrices enregistrés depuis la période monarchique, l’on
peut noter une régression de l’autonomie des Fokonolona, notamment sous le gouvernement
de Rainilaiarivony et sous la colonisation. Cette régression s’est poursuivie tout au long de la
Première République.
En effet, de l’institution traditionnelle, l’on n’avait plus retenu, lors de la période
coloniale, que le moyen de contrôler les populations rurales par l’intermédiaire de leur propre
représentant (cf. les décrets du 9mars 1902 et du 9 novembre 1944).
Par la suite, la Première République en avait fait l’accessoire des communes rurales
orienté surtout vers les « Travaux au ras sol » (cf. l’ordonnance n°62-004 du 24 juillet 1962
complétée et précisée par la circulaire ministérielle du 11 mars 1968).
Ce développement simultané et parallèle des mouvements centralisateur et
décentralisateur avait fait apparaitre leurs contradictions que n’avaient pu résoudre :
- l’imposition d’un régime spécial à Tananarive, d’une part,
- le renforcement d’une tutelle de plus en plus stricte sur les autres communes, d’autres
part.
On a vu que la décentralisation, expression de la gestion des affaires locales par la population ou
ses représentants, a évolué au détriment du Pouvoir central et de ses représentants.

Ainsi, en ce qui concerne les circonscriptions administratives sous le Première République, le


souci essentiel était la reprise des pouvoirs qui étaient entre les mains des colons et, partant, la
consolidation de l’Etat. Alors, la structure administrative fortement centralisée de la veille de
l’indépendance fut purement et simplement reconduite (provinces, Préfectures, Sous-préfectures,
Canton, provinces) étaient réduites pratiquement aux fonctions d’auxiliaires de ces derniers.

En fait, le problème n’était pas seulement administratif mais avant tout politique : c’est celui que
tenta de résoudre, pour la première fois, le législateur de 1973.

§.3- Durant la période transitoire (1972-1975)

L’ordonnance n°73-009 du 24mars 1973 portant structuration du monde rural en vue d’une
maitrise au développement, supprimait les communes rurales et décidait de faire du Fokonolona
une cellule de simple réforme administrative et de remettre aux populations la responsabilité de
la maitrise de développement afin de préparer l’avènement d’une société fondée sur la
démocratisation à tous les échelons des centres de décision politique, administrative et

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économique (Voir à ce sujet discours du Général Ramanantsoa du 27 Juillet 1972). La


perspective était d’ailleurs plutôt autogestionnaire, mettant l’accent sur le caractère libre de la
constitution des Fokonolona et sur l’animation de l’ensemble à partir de la base.

L’innovation consistait à instituer quatre niveaux de collectivités émanant les unes des autres à
partir des Fokonolona dont dérivent successivement les Firaisampokonolona, le
Fivondronampokonolona et les Faritany. Décentralisée, chacune de ces collectivités s’administre
en principe librement et exerce des attributions administratives, judiciaires, sociales et surtout
économiques. Il est prévu, à partir de Firaisampokonolona, la mise en place de comité d’appui
technique. Force est de constater qu’on est jamais allé aussi loin dans la décentralisation.

Cependant, ce système original et audacieux se heurtait à son tour à une résistance inverse celui
de la centralisation. Seuls les deux premiers échelons ont pu être mis en place en 1973 à 1975 :
10.498 Fokonolona et 1.150 Firaisampokonolona.

Par ailleurs, le système était appelé à s’étendre aux villes, mais leur nouveau statut n’est toujours
pas défini en 1975 pour avoir soulevé bien des problèmes. Les circonscriptions administratives
furent alors, à tort ou à raison, l’objet de toutes les critiques les plus acerbes.

Mais ce mouvement n’a pas abouti à cause de l’assassinat de la personne qui est
incontestablement incarné , le Colonel Richard RATSIMANDRAVA. Les chefs des
circonscriptions étaient, par conséquent, restés les pièces maitresses de l’administration.

§.4- Sous la République Démocratique de Madagascar

Défit par la Charte de la Révolution Socialiste, institutionnalisé par la Constitution (titre


IX), un nouveau système décentralisé qui allait moins loin.

Que la lecture des textes pourrait le faire croire, a été mis en œuvre par l’ordonnance n°76-044
du 27 décembre 1976.

Le demi-échec de la réforme de 1973, malgré certains aspects concluants, était


constaté en1975. La critique de fond fut formulée par la Charte de la Révolution en ces
termes. « Le Fokonolona sans colonne idéologique consacre la perpétuation de la domination
de la minorité sur la majorité. Seuls les nantis, les gens instruis, les personnes exerçant une
profession libérale ont la possibilité et le temps nécessaire pour s’occuper sérieusement des
affaires des Fokonolona.»

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Cette idée fut reprise par l’ordonnance n°76-044 du 27 décembre 1976, laquelle
constate en son préambule que les fokonolona se sont trouvés réduits à des simples structures
de participation de la population, avec des pouvoirs plus apparents qu’effectifs, sous le
contrôle de l’Administration.

A- l’organisation des collectivités décentralisées

L’organisation générale des Collectivités Décentralisées comporte une structure pyramidale


de quatre niveaux d’échelons superposés de la base au sommet : le Fokontany est la
Collectivité de base. Le Firaisampokontany, le Fivondronampokontany et le Faritany sont
respectivement constitués par le regroupement de plusieurs Fokontany, Firaisampokotany et
Fivondronampokotany.

Cependant, cette structuration pyramidale ne comportait qu’une organisation unique. La


distinction entre monde urbaine et monde rurale qui s’était inscrite jusqu’en 1973 dans le
statut différent des communes urbaines et des communes rurales, puis dans la seule restriction
du monde rurale et pour les villes qui, selon leur importance, sont constituées en
Firaisampokotany ou en Fivondronampokotany.

En pratique, les Faritany correspondent aux six anciennes provinces. L’échelon des
préfectures ayant disparu. Les Fivondronampokontany (104 au départ, puis portés à 111) sont
un peu plus nombreux que les anciens districts (au nombre double des cantons ou des
communes rurales (respectivement 696 et 732), celui des Fokontany est de 13 476 dont 2 879
urbains et 10 597 ruraux.

En ce qui concerne les structures internes des Collectivités Décentralisées, chacune dispose
d’un organe délibérant (Assemblée générale pour le Fokontany et conseil populaire pour les
autres) et d’un organe exécutif (le Comité Exécutif) dont les membres sont élus par l’organe
délibérant. Le Comité Exécutif est assisté d’un Comité Administratif qui regroupe l’ensemble
des services publics de la circonscription. Ce comité Administratif est placé sous l’autorité
directe d’un fonctionnaire déconcentré appelé « Délégué » pour les Firaisampokotany et
Fivondronampokontany, et « Secrétaire général » pour les Faritany.

16
Droit des Collectivités/Mme Faly

B- les attributions et le fonctionnement des collectivités décentralisées :


Selon les textes, les Collectivités Décentralisées détiennent la plénitude des pouvoirs au
niveau de leurs circonscriptions respectives. Il est à préciser dans l’exposé des motifs de
l’ordonnance n°76-044 que l’objectif n’est pas de dresser la liste exhaustive des
attributions confiées aux Collectivités Décentralisées. Le principe retenu a été donc la
clause générale de compétence.

Cependant, l’on observe que la loi pouvait à tout moment transférer de l’Etat aux
Collectivités et inversement telle ou telle catégorie d’affaires.

Il convient de noter aussi que selon la loi, le Président du Comité exécutif est à la fois
représentant de l’Etat dans le territoire de la Collectivité et organe délibérant. C’est ce
qu’on appelle techniquement le dédoublement fonctionnel.

Le fonctionnement des Collectivités Décentralisées peut donc être présenté ainsi qu’il
ressort du processus ci-après :

1. L’organe délibérant adopte les décisions sous forme de


délibération.
2. L’organe exécutif assure l’exécution de ces délibérations après le
contrôle de tutelle. Mais, l’organe exécutif dispose aussi d’un pouvoir
délibérant. Entre les sessions de l’Assemblée délibérante, le comité
exécutif est en effet investi du pouvoir délibérant sur toute matière
relevant de la compétence de l’organe délibérant.
3. Le Comité administratif assiste le Comité exécutif dans l’exécution des
dites délibérations.

C- la tutelle des collectivités décentralisées

La tutelle exercée sur les collectivités Décentralisées est régie par le principe du centralisme
démocratique. Il en ressort que les organismes de chaque Collectivité Décentralisée doivent
recueillir l’opinion de ceux des Collectivités composantes. Puis, les décisions de chaque
Collectivité Décentralisée sont obligatoires pour les Collectivités composantes et celle de la
majorité s’imposent à la minorité. Enfin, chaque Collectivité reçoit périodiquement le
compte-rendu d’activité des Collectivités Décentralisées composantes et celle de la majorité

17
Droit des Collectivités/Mme Faly

s’imposent à la minorité. Enfin, chaque Collectivité reçoit périodiquement le compte-rendu


d’activité des Collectivités Décentralisées qui la composent.
Par ailleurs, au sommet de la hiérarchie, les Faritany sont placés sous la tutelle du
Pouvoir Central qui exceptionnellement, peut décider de prendre directement en charge la
tutelle d’autres Collectivités Décentralisées.
L’on observe néanmoins que l’exercice de la tutelle, durant les seize années d’existence des
Collectivités Décentralisées n’a pas manqué de poser nombre de problèmes et de faire l’objet
de critiques plus ou moins ouvertes de la part des responsables locaux et d’autres responsables
politiques ou administratifs. Ces critiques sont formulées surtout à l’endroit de la tutelle
financière. En effet, bon nombre des responsables locaux pensent que
le contrôle a priori exercé sur les différents actes ayant une incidence financière et nécessitant
une approbation préalable constitue une de blocage au bon déroulement de leur gestion. A ce
titre, ils se plaignent particulièrement :
- Du caractère tatillon et de plus en plus contraignant du contrôle exercé par les
autorités de tutelle ;
- De l’intervention plus ou moins fréquente des mesures qu’ils qualifient
d’opportunité et partant, de frein à leur initiative ;
- De la lourdeur des procédures administratives due à la multiplicité des
intervenants entrainant ainsi un retard considérable dans l’approbation des
documents transmis, en particulier des documents budgétaires et une
complication de leurs taches.
Toutes ces critiques tendent à remettre en cause l’existence même de la tutelle. Mais, en outre,
il ne faut pas faire abstraction des points de vue de certains milieux politiques ou
administratifs qui ne vont dans le sens d’une revendication de plus en plus manifeste de la
suppression de toute forme de contrôle a priori et de sa substitution de 1992 semble disposer
dans ce sens.

D- a propos des circonscriptions administratives :

Les circonscriptions administratives ont complètement disparu sous la République


Démocratique de Madagascar :

18
Droit des Collectivités/Mme Faly

- Les villages et quartiers sont supprimés en tant que circonscriptions


administratives et les Fokonolona confirmés dans le cadre territorial des
Fokontany ;
- Les cantons ont été soit remplacés par un Firaisampokontany, soit disloqués
pour en constituer deux ou plusieurs Firaisampokontany ;
- Les communes et les préfectures n’existaient plus :
- Les sous-préfectures et les provinces ont été transformées respectivement en
Fivondronampokontany, et en Faritany.
Ce sont les élus qui étaient à la tête de ces nouvelles circonscriptions tandis que les
techniciens (Secrétaires généraux des Faritany, Délégués du Comité Administratif des
Fivondronampokontany), n’étaient plus que leurs conseillers dans l’exercice de leurs
représentants de la population et de représentant du Pouvoir Central.

Autrement dit, les Collectivités locales ont complètement remplacé les Circonscriptions
administratives. Mais cette forme de décentralisation, en voulant aller trop vite, contenant en
elle-même les germes de sa destruction :

- La population, ainsi que ses représentants, n’était point du tout préparés,


techniquement et psychologiquement, pour prendre en main l’Administration de la
Circonscription et la gestion des affaires de la Collectivité ;
- Les différents responsables du Pouvoir Central, ainsi que leurs représentants locaux
n’avaient ni la même conception de la décentralisation extrême des compétences
(clause générale de compétence) rendue pratiquement inefficace car non suivie par la
décentralisation des moyens et des ressources.

§-5 – durant la transition (1991-1993)

Depuis mai 1991, la crise politique que Madagascar traverse jusqu’à ce jour a amené
un grand nombre de changements qui sont ponctués par la mise en place de nouvelles
institutions aussi bien au niveau du pouvoir Central qu’à celui des collectivités territoriales.

La convention du 31 octobre 1991 est le texte de base qui détermine cette période
transitoire et qui est à l’origine de l’ordonnance n°92-003 du 26 février 1992 (Décret
d’application n°92-268) instituant les Délégations Spéciales (DS) au niveau du Faritany, du

19
Droit des Collectivités/Mme Faly

Fivondronampokotany et du Firaisam-pokontany. L’article 2 de la même ordonnance régit les


Comités Locaux de Sécurité au niveau des Fokontany.

Le 19 Aout 1992, la Constitution de la IIIème République adoptée par voie


référendaire a maintenu en son article 153, l’existence des institutions prévues par la
Convention du 31 octobre 1991 durant la période de transition et jusqu’à l’installation
progressive des nouvelles structures prévus par la loi constitutionnelle.

Toutefois, l’article 148 de la Constitution, prévoit un délai de 18mois à compter de sa


promulgation pour l’élaboration des dispositions relatives aux collectivités Territoriales.

Depuis la Convention du 31 Octobre 1991, au niveau du Fokontany, le Comité Local


de Sécurité(CLS) composé de membres élus par l’Assemblée Générale, selon le système du
scrutin uninominal à un tour, assume les mêmes fonctions que le Comité Exécutif(CE). Le
président du CLS est choisi parmi les membres du Comité Administratif sur proposition du
Président de la Délégation Spéciale(PDS) du Fivondronampokontany qui assure sa
nomination. A ce titre, il est l’auxiliaire du Président de la délégation Spéciale du
Firaisampokontany.

Quant au niveau des autres collectivités locales, le Conseil Populaire est remplacé par
la Délégation Spéciale(DS) dont les membres sont nommés par décret ou par arrêté, et le
nombre de ceux-ci variant en fonction du degré d’importance de ces Collectivités les unes par
rapport aux autres. Le président de la Délégation Spéciale est nommé parmi les fonctionnaires
de l’Administration Générale. En tant que tel, il est le représentant du Pouvoir Central dans
sa circonscription et le Chef du Comité Administratif. Il a les mêmes attributions que l’ancien
Président du Comité Exécutif.

§6 durant la troisième république

C’était pendant les trois périodes de la 3ème République que la Décentralisation a connu le
plus de changement. En effet, la 1ère période (le régime du Président ZAFY Albert) a apporté
des mutations profondes : suppression de tutelle de l’Etat sur les CTD ; suppression des
Provinces au profit des Régions ; mise en place de 3 niveaux de Décentralisation ;

20
Droit des Collectivités/Mme Faly

prolifération de partis politiques (plus d’une centaine) ; libéralisation et profusion de médias


privés ; instauration de régime parlementaire ;

-La 3ème République, 1e législature (1992-1997)

Avec la constitution de 1992 instituant la décentralisation effective avec trois niveaux de


collectivités territoriales décentralisées (Communes, Département, Régions) et la mise en
place effective des communes en 1996. Sous la troisième république de la Constitution de
1992, le président Zafy est élu en 1993 mais est destitué en 1996. Ratsiraka est à nouveau élu
président lors de l’élection alors tenu. Les provinces ont été abolit, les textes prévoient de
créer les régions et départements comme CTD mais ils n’ont pas été concrétisés et la tutelle
des communes a été allégée. La loi 94-007 adoptée en1995 établit les pouvoirs et ressources
des CTD. Elle demeure jusqu’à l’adoption d’un code communal prévue en 2008 la loi clef en
ce domaine. Ces nouveaux textes s’inspirent des réformes françaises des années 1980. La
3ème République, 1ère législature, a renoué avec le principe de subsidiarité reconnu à tous les
niveaux avec des compétences bien définies des collectivités mais cette fois-ci en accordant
plus d’autonomie aux collectivités avec les contrôles de légalité à postériori, mais avec une
administration territoriale et une autorité de l’Etat à reconstruire, d’où la remise en place des
préfets et sous-préfets, et les services techniques déconcentrés se renforçant au niveau des
Fivondronana (actuel District) et une faible capacité des services fiscaux décentralisées. La
3ème République a eu le commencement d’une acquisition de légitimité (ou encore de
recevabilité) et de participation citoyenne au niveau local.

- La 3ème République, 2e législature (1998-2002)

Avec la constitution révisée de 1998, instituant l’autonomie des provinces mais les décrit
comme province autonomes ayant le pouvoir d’adopter des lois régissant les régions et les
communes ; et prévoyant comme collectivités territoriales décentralisées les provinces
autonomes, les régions, les communes. La mise en place effective des provinces autonomes a
débuté en 2001 et s’est arrêtée avec la crise de 2002. Le système permettait de conférer aux
provinces autonomes, dans le cadre de la conférence interprovinciale qui n’a jamais eu lieu,
de larges pouvoirs qui apparenterait davantage le système au fédéralisme. Le système est en
fait une sorte de recentralisation des pouvoirs mais cette fois au niveau des provinces. Bien
que menacé par la mise sous tutelle par les provinces dans le cadre des lois statutaires
provinciales et n’ayant pas l’autonomie reconnue par la constitution, les communes ont
continué à renforcer leur capacité et démontrer une plus grande efficacité que les services

21
Droit des Collectivités/Mme Faly

fiscaux ou services déconcentrés à mieux collecter les recettes et à faire des prestations de
services locaux plus efficaces. C’est le cas particulièrement des communes urbaines avec
l’appui de bailleurs de fonds qui ont acquis une grande autonomie en terme budgétaire avec
moins de 30% de transfert et on a même vu l’émergence d’une nouvelle source de légitimité
politique à partir des grandes communes urbaines. Toutefois, les compétences des communes
reconnues par les normes internationales, notamment concernant l’éducation primaire et la
santé de base ne sont pas encore toutes transférées.

- La 3ème République, 3e législature

Marquée par la mise en place des 22 Régions en 2004 et confirmée par la constitution
révisée de 2007. En 2007-2008, on vit sous la troisième république, Constitution 2007.Celle-
ci abolit les provinces et renforce les fokotany. Par ailleurs, les régions sont de facto
renforcées entre autre par la déconcentration vers celles-ci d’une partie des activités
d’investissements publics, par la promesse de leur verser 10% du produit de la TVA et par
l’élection des conseils régionaux en mars 2008. On note depuis 2007 la volonté d’accorder
une plus grande importance aux Fokontany. Dès leur mise en place, les Régions ont élaboré
leur Programme Régional de Développement. Du fait de la nomination des chefs de Région
par le gouvernement et de son caractère à la fois déconcentré et décentralisé, l’esprit rejoint la
mise en place des préfectures pendant la première république.

Tableau récapitulatif :

Républiques Administration Collectivités Territoriales Décentralisées


successives Déconcentrée

Première  Préfecture (18) Niveaux: les communes et les provinces.


République Les maires sont élus par les administrés locaux,
 Sous-préfecture (92)
1960-1972 le chef de province est nommé par le pouvoir central.

 Arrondissement (43)

 Cantons (705)

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Deuxième  Comité administratif  6 Faritany (provinces)


République dirigé par le
 111 Fivondronana (préfectures)
1975-1991 Secrétaire Général du
Faritany
 1252 Firaisana (sous -préfectures)

 Comité administratif
Ces trois niveaux sont pourvus de conseil populaire et
dirigé par le Délégué
d'un comité exécutif élu.
administratif au
Les conseillers sont élus au suffrage universel indirect
niveau fivondronana
et firaisana  13455 Fokontany (communauté villageoise)

 Responsable Tout est basé sur le Fokonolona


permanent faisant
office de représentant
de l’État avec visites
périodiques des
inspecteurs du
Ministere de
l'intérieur

Troisième  Préfecture  Régions


République
 Sous-préfecture  Départements (n’ont jamais été instauré)
1ère
Législature
 Délégués  Communes
1993-1996
d'arrondissement
Les chefs de régions, les chefs du département, les maires
sont élus au suffrage universel direct, scrutin uninominal
à un tour, les conseillers scrutin de liste proportionnel
à un tour.

Troisième  Chef de province  Provinces Autonomes


République
 Délégués Le gouverneur est le chef de province. Il administre
2ème
la province avec les conseillers provinciaux. Les Provinces

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Législature Administratifs autonomes sont compétentes sur toutes les matières


1997-2002 d'intérêt provincial.

 Communes

Les maires sont élus au suffrage

Troisième  Délégation générale  Régions


République du gouvernement
 Communes
3ème
 District
Législature
2002-2010
 Délégué
d'arrondissement

Source : Ordonnance n° 76-044 du 27 décembre 1976 fixant les règles relatives à l’organisation, au fonctionnement et aux
attributions des Collectivités décentralisées. Loi organique n° 2000-016 du 24 août 2000 déterminant le cadre de la gestion
des propres affaires des Provinces autonomes. Loi n° 94-008 du 26 avril 1995 fixant les règles relatives à l'organisation, au
fonctionnement et aux attributions des collectivités territoriales décentralisées.

. En fait, Les fokotany connaissaient leur apogée comme CTD en 1992-1998. Elles
redevenaient importantes en 2007 ; Les communes urbaines et rurales ont une longue
existence jamais interrompue avec des tutelles et moyens variables; Les provinces atteignaient
leur apogée en 1960- 1972. Affaiblie durant la IIe république puis abolie au début de la IIIe
comme CTD, elles reviennent durant la 2e législature de la IIIe république comme provinces
autonomes avant leur abolition de facto puis de jure ; Les régions émergeaient comme des
sérieux acteurs en 2008 mais leur succès reste `à mesurer. Il semble donc que la
décentralisation ne fasse pas du surplace mais plutôt qu’elle parte à tour de rôle dans diverses
directions (communes, fokotany, provinces autonomes, régions) pour revenir au même point
d’origine à chaque fois, l’exception étant les communes.

24
Droit des Collectivités/Mme Faly

TITRE 2 LES FONDEMENTS DU DROIT DE LA DECENTRALISATION DANS LE


CADRE DE LA CONSTITUTION DE LA IVEME REPUBLIQUE

Il y lieu de considérer les principes suivants :

- Les principes de la libre administration ;

- Les principes d’organisation ;

- Les principes au niveau du contrôle

SECTION 1 : LES PRINCIPES DE LA LIBRE ADMINISTRATION

L’article 144 de la Constitution souligne que « Les Collectivités Territoriales


décentralisées s’administrent librement par des assemblées qui règlent, par leurs délibérations,
les affaires dévolues à leur compétence par la présente Constitution et par la loi » La libre
administration suppose que deux conditions soient remplies à savoir l’existence d’une
personnalité morale et la consécration de l’autonomie.

A- la personnalité morale

Pour administrer librement, la collectivité doit disposer de biens propres et d’un patrimoine
propre. Pour que cette condition soit remplie il faut qu’elle soit dotée de la personnalité
morale. Ce principe est consacré par l’article 139 de la Constitution.

B- l’autonomie

C’est la deuxième condition de la libre administration. Cette autonomie peut être envisagée
sous deux aspects, une autonomie administrative et une autonomie financière.

1. L’autonomie administrative

L’autonomie administrative suppose que la collectivité dispose d’organe propres et de


services propres non dépendants de ceux de l’Etat. Toutefois, il est évident que la collectivité
ne peut pas disposer de services suffisants pour faire face à toutes ces attributions et
notamment les nouvelles qui lui seront assignées. C’est la raison pour laquelle la Constitution
a prévu d’autres types de services qui seront affectés aux collectivités outre les biens propres.

25
Droit des Collectivités/Mme Faly

De ce fait, il y aura donc trois types de services qui vont coexister au sein des collectivités
territoriales :

- Les services créés et financés par la collectivité (art. 144 de la Constitution) ; ce sont
les services propres stricto sensu ;

- Les services qui seront transférés de l’Etat à la collectivité dans le cadre d’une
répartition des compétences et des services (art. 146 de la Constitution) ;

- Les services qui seront mis à la disposition de la collectivité par l’Etat (art. 144 de la
Constitution). Ce peut être le cas des services extérieurs de l’Etat mis à la disposition
du bureau exécutif de la collectivité pour des tâches bien délimitées.

Pour que ces dispositions soient garanties dans leur application, l’article 146 impose que
l’Etat s’engage à mettre en œuvre la répartition des services publics entre les collectivités et
l’Etat. La loi et les règlements préciseront le calendrier et les modalités de cette répartition.

2. L’autonomie financière

L’autonomie financière n’implique que la collectivité dispose d’un budget propre. L’article
142 de la Constitution dispose que les collectivités déterminent et gèrent librement leur
budget en fonctionnement et en matière d’investissement. Cette disposition a été renforcée par
l’article 135 de la Constitution de la IIIe République qui leur accordait des pouvoirs pour la
libre utilisation de leurs fonds.

L’autonomie financière implique aussi que la collectivité dispose de ressources propres et de


ressources suffisantes. Les ressources sont de diverses catégories. Elles seront traitées dans le
cadre du chapitre sur les ressources. Mais en général, on peut distinguer :

- Les ressources fiscales qui proviennent du produit des impôts et taxes votées par les
assemblées territoriales :

- Les ressources fiscales qui proviennent du produit des impôts et taxes perçus par l’Etat
mais dont une part revient aux collectivités ;

- Les ressources qui proviennent des dotations attribuées par l’Etat aux collectivités
pour couvrir les charges résultant des transferts de compétence, ou pour compenser les
charges entrainées par les programmes ou projets particuliers décidés par l’Etat et mis
en œuvre par les collectivités.

26
Droit des Collectivités/Mme Faly

- Les ressources diverses telles que les produits des emprunts ou des aides extérieures,
des dons ou des revenus du patrimoine.

Toutefois, il ne suffit pas d’énoncer le principe de l’autonomie financière des collectivités


décentralisées pour que celles-ci répondent aux critères de la décentralisation effective. Ainsi
l’article premier de l’ordonnance n° 76-044 régissant les collectivités décentralisées de la IIème
République souligne bien qu’elles sont dotées de la personnalité morale et de l’autonomie
financière. L’expérience a montré que cette énonciation ne suffit pas ; encore fallait-il que les
textes réglementaires subséquents contiennent des dispositions plus concrètes sur les
conditions de la réalisation effective de cette autonomie.

Tirant les leçons de cette expérience, les Constituants de la IIIème République et de la


quatrième République ont voulu aller plus loin en établissant des garanties constitutionnelles
pour la réalisation de cette autonomie financière. Ces garanties sont établies comme suit :

- La constitution impose que l’Etat s’engage à mettre en œuvre une répartition des
ressources entre les collectivités et l’Etat (art. 131 de la IIIe Rép. Et art. 146 de la Ive
Rép.) ;

- La constitution prévoit que la loi détermine la répartition des ressources en fonction


des compétences attribuées aux collectivités ;

- L’article 147 de la constitution impose que la part des impôts et taxes d’Etat qui
revient de droit aux collectivités est prélevée automatiquement au moment de la
perception est déterminé par la loi suivant un pourcentage qui tient compte des charges
assumées globalement et individuellement par les collectivités territoriales (idem
art.134 de la Constitution de IIIe Rép.), et assurer un développement économique et
social équilibré entre toutes les Collectivités Territoriales Décentralisées sur
l’ensemble du territoire national.

SECTION 2 : LES PRINCIPES D’ORGANISATION

Le texte de la constitution en ses articles 144, 151, 154, 155, 156, 158, 159, 160 fixe
de manière uniforme les principes régissant les organes des collectivités territoriales.

27
Droit des Collectivités/Mme Faly

A. l’organe délibérant

La constitution de 1992 précise que, l’organe délibérant ou le conseil de collectivité


territoriale est composé de membres élus au suffrage indirect comme sous la IIème République.
Sous la IVe Rép., au niveau de la Commune, il est élus au suffrage universel direct, au niveau
chaque Région ou Province, les membres sont élus au suffrage universel, Les députés et les
sénateurs issus des différentes circonscriptions de la région ou Province sont membres de
droit du Conseil régional, avec voix délibérative.

B. l’organe exécutif : le bureau

La collectivité territoriale dispose d’un organe exécutif chargé de l’exécution de ses décisions.
Ce bureau exécutif de la Commune est dirigé par une personnalité élue au suffrage universel
direct, quant ceux de la Régions et de la Province, la fonction exécutive est exercée par un
organe dirigé par le Chef de Région ou le Chef de Province élu au suffrage universel. Cette
élection est distincte de celle des membres de l’assemblée ou du conseil. La composition,
l’organisation, les attributions et le fonctionnement des organes exécutifs et délibérants ainsi
que le mode et les conditions d’élection de ses membres sont fixés par la loi.

Il est logique en effet que le dirigeant du bureau exécutif ne soit pas à la fois juge et partie. Il
ne peut pas être en même temps agent de l’organe d’exécution et membre de l’organe
délibérant.

La composition du bureau exécutif de la collectivité est constituée de responsable de services


publics créés et financés par la collectivité ou mis à sa disposition par l’Etat. Ils sont nommés
par le dirigeant élu du bureau. Ce bureau est donc composé essentiellement : de techniciens
appartenant soit au personnel de la collectivité soit au personnel de l’Etat mis à la disposition
de la collectivité. De par ses fonctions, ce bureau exécutif s’apparente dans au défunt, comité
exécutif sous la IIème République.

Les membres de ce bureau sont placés sous l’autorité directe du dirigeant du bureau. Le
bureau est collégialement responsable devant l’assemblée ou le Conseil de la collectivité.

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Droit des Collectivités/Mme Faly

SECTION 3 : LES PRINCIPES AU NIVEAU DU CONTROLE

La loi 2014-021 relative à la représentation de l’Etat envisage deux types de contrôle sur les
collectivités territoriales :

- Le contrôle administratif

- Le contrôle juridictionnel

Ces deux modes de contrôle résultent d’une disposition de l’article 145 de la constitution et la
loi 2014-021 précise que le représentant de l’Etat défère aux juridictions compétentes les
délibérations, actes et conventions des collectivités territoriales qu’il estime contraires à la
légalité.

A. le contrôle administratif

La loi 2014-021 dans son article 2 prévoit que l’Etat est représenté auprès des collectivités
territoriales par un fonctionnaire qui dispose des connaissances et des expériences requises
par la fonction. Outre ses fonctions dans le cadre des missions de l’Etat assurer les intérêts
nationaux sur le plan local et diriger les services locaux de l’Etat. Il assure le contrôle
administratif vis-à-vis des collectivités territoriales.

En cette matière, le contrôle administratif est essentiellement un contrôle de régularité car le


représentant de l’Etat se borne à veiller au respect des dispositions législatives et
règlementaires. S’il constate une illégalité dans les actes de la collectivité, il est tenu de le
déférer à la juridiction compétente. Son pouvoir se limite donc au droit de recours
contentieux. En principe, il n’a aucun pouvoir pour apprécier l’opportunité de l’acte.

La Constitution de 1992 a institué un type contrôle administratif à posteriori. Cette


caractéristique résulte du caractère exécutoire de plein droit des délibérations des assemblées
territoriales (art. 127 de la constitution). Dans ces conditions la compétence du représentant de
l’Etat n’est pas discrétionnaire mais liée. Il ne peut ni annuler l’acte ni se substituer à
l’autorité décentralisée comme ce fut le cas dans le cadre du contrôle de tutelle classique qui
s’exerçait a priori.

B. le contrôle juridictionnel sur les collectivités décentralisées

Le principe de ce contrôle est posé par l’article 26 de la loi 2014-021 qui précise le
représentant de l’Etat a la charge de déférer aux juridictions compétentes tout acte qu’il

29
Droit des Collectivités/Mme Faly

estime contraires à la légalité ou à la régularité. Dans cette perspective, les juridictions


administratives seraient saisies par le représentant de l’Etat en raison de l’illégalité des actes
des collectivités : règlements, conventions, décisions individuelles, délibérations … (art.127
de la Constitution actuelle)

Le Décret N° 2004-189 portant application de la loi n°2001-025 du 21 décembre 2001


relative au Tribunal Administratif et au Tribunal Financier prévoyait que les juridictions
financières peuvent être saisies par son article 114, l’art. 115 dispose que « Le Tribunal
financier procède :

a. au contrôle de l’exécution des budgets des Collectivités Territoriales Décentralisées et à


l’examen de leur gestion ;

b. au contrôle des comptes et de la gestion des Etablissements publics à caractère administratif


ou industriel et commercial et des entreprises relevant desdites collectivités ;

c. au contrôle des actes budgétaires d’une Collectivité Territoriale Décentralisée sur saisine du
Représentant de la Province Autonome…»

CHAPITRE I : LES NIVEAUX ET DELIMITATIONS DES COLLECTIVITES


TERRITORIALES

DECENTRALISEES

En matière de niveaux de décentralisation, l’article 143 de la Constitution le


mentionne.

SECTION 1 LA DECENTRALISATION A TROIS NIVEAUX

- Les provinces mettent en œuvre la politique de développement d’intérêt provincial;

- Les régions ont une vocation essentiellement économique et sociale ;

- La Commune, collectivité territoriale de base.

Ce schéma est formalisé dans la loi n° 2014-020 du 27 septembre 2014 relative aux
ressources des collectivités territoriales décentralisées, aux modalités d’élections, ainsi qu’à
l’organisation, au fonctionnement et aux attributions de leurs organes. Version consolidée,

30
Droit des Collectivités/Mme Faly

telle que modifiée par la loi n° 2015-008 du 20 mars 2015.ainsi que la Loi Organique
n°2014-018 régissant les compétences, les modalités d’organisation et de fonctionnement des
Collectivités Territoriales Décentralisées, ainsi que celles de la gestion de leurs propres
affaires. Cette loi elle-même est prise en application de l’article 143 de la constitution.

Le territoire national est divisé en 6 provinces, 22 régions, et 1549 communes urbaines ou


rurales, forment alors l'ensemble des Collectivités territoriales décentralisées d'après la loi
2014-020, avant que le décret 2015-592 redécoupe le pays en 1693 communes.

- La Province regroupe deux ou plusieurs Régions


- La Région regroupe plusieurs Communes.
- Les Communes sont classées urbaines ou rurales en considération de leur assiette
démographique.

SECTION II : LA DELIMITATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Aux termes de l’article 143 al 2 de la Constitution la création


des collectivités territoriales doit répondre à des critères d’homogénéité géographique,
économique sociale et culturelle.

A Les provinces :

Les Provinces sont des collectivités territoriales décentralisées dotées de la personnalité


morale, de l’autonomie administrative et financière, elles assurent la coordination et
l’harmonisation des actions de développement d’intérêt provincial et veillent au
développement équitable et harmonieux des collectivités territoriales décentralisées dans la
province. De plus elles mettent en œuvre la politique de développement d’intérêt provincial
défini et arrêté en conseil provincial.

En collaboration avec les organismes publics et privés, elles dirigent, dynamisent,


coordonnent et harmonisent le développement économique et social de l’ensemble de la
province et assurent, à ce titre, la planification, l’aménagement du territoire et la mise en
œuvre de toutes les actions de développement

31
Droit des Collectivités/Mme Faly

La Loi 2014-020 dispose dans son article 4 que : « La Province regroupe deux ou plusieurs
Régions. ». Madagascar a six provinces :

- Antananarivo (Tananarive) : Analamanga, Bongolava, Itasy, Vakinankaratra


4 637 000 hab.

- Antsiranana (Diégo-Suarez) : Diana, Sava 1 188 500 hab.


- Fianarantsoa : Amoron'i Mania, Atsimo Atsinanana, Haute Matsiatra, Ihorombe,
Vatovavy Fitovinany 3 366 000 hab.
- Mahajanga (Majunga) : Betsiboka, Boeny, Melaky, Sofia 1 734 000 hab.
- Toamasina(Tamatave) : Alaotra, Mangoro, Analanjirofo, Atsinanana 2 593 000 hab.
- Toliara (Tuléar) : Androy, Anosy, Atsimo Andrefana, Menabe

B Les régions

Selon l’Art. 10 al 2, la Région regroupe plusieurs Communes. En collaboration avec les


organismes publics et privés, la région est conçue comme une collectivité territoriale a une
vocation essentiellement économique et sociale visant à lier de manière coordonnée le
programme de planification et les plans de développement régional. Le cadre indiqué de la
planification régionale sera celui même de la délimitation administrative suivant un optimum
dimensionnel.

En 2004, le gouvernement a découpé le pays en 22 régions afin de décentraliser le pays et de


permettre à chaque région d'acquérir une certaine autonomie :

C Les communes

La commune est considérée comme la collectivité territoriale de


base qui a pour fonction principale de répondre aux aspirations et préoccupations
quotidiennes de la population. La délimitation des nouvelles communes se base donc
sur cette distinction en prenant comme référence des délimitations combinées des communes
de la première République et des actuels Firaisampokontany.

Les critères ainsi déterminés sont :

- Pour les communes urbaines :

32
Droit des Collectivités/Mme Faly

 Villes présentant la cohésion d’une agglomération urbanisé impliquant


l’existence d’une zone urbaine et d‘une zone substance pour l’extension future
de la ville ainsi que d’un plan directeur d’urbanisme

 Existence de ressources propres nécessaires à l’équilibre d’un budget suffisant


pour faire face aux charges et sujétions indispensables à la vie communale ;

 Un nombre minimum de 20 000 habitants

Toutefois, certaines localités dont le nombre de la population sont comprises entre 2 500 et
5 000 habitants, peuvent être érigées en communes urbaines si elles satisfont aux conditions
de ressources financières propres pour équilibrer leur budget

 Existence d’infrastructures de base (voirie, équipements collectifs, …)

 Affinité de la population concernée

 Une dimension optimale en vue de l’extension future de la commune

- Pour les communes rurales :

 Groupement de villages et de hameaux ;

 Densité de la population

 Existence de ressources locales ;

 Dimension optimale, ni trop vaste, ni trop étroite ;

 Affinité de la population concernée

La solution retenue fait finalement référence à la délimitation des actuels Firaisampokontany


avec aménagements car on aboutit à l’adoption par l’Assemblée Nationale de 1 295
communes.

Le classement des communes en communes urbaines ou en


communes rurales est établi par décret en Conseil des Ministres sur présentation du Ministre
chargé de l’intérieur suivant délibération prise en conseil régional et en fonction des critères
cités ci-avant. Toutes modifications aux titres territoriales des collectivités décentralisées

33
Droit des Collectivités/Mme Faly

consistant dans le détachement d’une partie d’une collectivité pour la rattacher à une autre
sont de ressort de la loi après avis conformes ces conseils des collectivités concernées

En cas de fusion de collectivités, ou de modifications aux titres


territoriales ou de création d’une collectivité territoriale, la question de la dévolution des biens
et de l’actif et du règlement du passif est établie par décret pris en conseil de gouvernement
sur rapport de commissions spéciales instituées à cet effet après avis des conseils des
collectivités concernées

CHAPITRE III : LE REGIME ELECTORAL DES COLECTIVITES


TERRITORIALES

DECENTRALISEES

La Loi N° 2014-020 du 27 septembre 2014 fixe les règles


relatives aux élections territoriales. Elles concernent aussi bien le régime électoral relatif aux
Conseils des collectivités que celui des maires et des présidents des bureaux exécutifs. En son
Art. 240, cette loi dispose que : « Le Chef de l’exécutif et les membres de l’organe délibérant
de chaque Collectivité territoriale décentralisée sont élus au suffrage universel, pour un
mandat de quatre (04) ans. »

SECTION 1 : LES CONDITIONS D’ELIGIBILITE

A. l’élargissement des conditions d’éligibilité

Les conditions d’éligibilité ont été élargies comme celles appliquées sous la IIIème
République, tout citoyen qui a la qualité d’électeur peut être élu conseiller dans les
collectivités territoriales ou être élu maire ou président du bureau exécutif sous les conditions
énoncées ci-après :

- Etre de nationalité malagasy ;

- Jouir de ses droits civils et politiques ;

- Avoir vingt et un ans révolus à la date du scrutin ;

- Etre régulièrement inscrit sur une liste électorale ;

34
Droit des Collectivités/Mme Faly

- N’avoir pas fait l’objet d’une condamnation pour crime ou délit sauf pour les
infractions prévues par les articles 319 et 320 du Code Pénal à moins que ces
infractions soient connexes ou concomitantes à des délits de conduite en état d'ivresse
ou des délits de fuite ;

- Etre en règle vis-à-vis de la légalisation et la règlementation fiscales et avoir réglé


les impôts et taxes exigibles durant les trois exercices fiscaux antérieurs.

Ces conditions ne soulèvent pas d’observations particulières car


elles correspondent aux conditions de base prescrites par loi organique n°2018-008 relative
au régime général des élections et des referendums.

B. les inéligibilités

Les conditions d’inéligibilité sont :

Sont inéligibles les personnes pourvues d’un conseil judiciaire, les individus privés de leur
droit d’éligibilité par décision judiciaire et les individus qui ont fait l’objet d’une
condamnation lorsque la condamnation empêche leur inscription sur une liste électorale de
manière définitive.

Les règles sur les inéligibilités concernent également les


étrangers ayant acquis la nationalité malagasy. Ainsi, les étrangers naturalisés ne sont
éligibles qu’à l’expiration d’un délai de dix ans à compter de la date de naturalisation.
Toutefois, une modération s’applique aux naturalisés qui ont accompli effectivement dans le
service national le temps de service actif correspondant à leur classe d’âge. Ils sont donc
éligibles. Pour les femmes qui ont été naturalisées par mariage, elles ne sont éligibles qu’à
l’expiration d’une période probatoire de dix ans à compter de la date à laquelle l’acquisition
de la nationalité malagasy ne peut plus faire l’objet d’opposition.

Enfin, comme la loi n° 94.006 sous la troisième Rép. La loi de la


4e Rép a introduit une nouveauté dans les conditions d’inéligibilité car elle touche à l’éthique
même des relations entre le pouvoir politique et le pouvoir économique. Ainsi, sont inéligibles
aux fonctions de conseillers des collectivités territoriales ou de maire ou de président de
bureau exécutif les entrepreneurs ou concessionnaires communaux, provinciaux ou régionaux
lorsqu’ils sont liés de manière contractuelle et d’une façon permanente les plaçant dans une
situation de dépendance et d’intérêts vis-à-vis de la commune, de la région ou de la province.

35
Droit des Collectivités/Mme Faly

Cette règle ne vise pas seulement à prévenir les risques de délit d’initiés mais surtout à
préserver la qualité et les intérêts des services publics des collectivités territoriales. La
détention du pouvoir territorial par les personnes impliquées dans la gestion contractuelle des
services publics communaux, régionaux ou provinciaux pourrait en effet, avoir des impacts
négatifs pour ces services dans la mesure où les entrepreneurs devenus conseillers se
préoccuperaient d’abord de leurs intérêts propres avant ceux de la collectivité.

C. les incompatibilités

Le régime des incompatibilités s’inspire de la doctrine


dominante qui est désormais celle reconnue par la constitution de la IIIème République, à
savoir l’interdiction des cumuls de fonctions qui ont tendance à nuire à la qualité des services
publics, à confondre les fonctions et les responsabilités et au monopole du pouvoir par un
petit nombre de personnes.

a) L’incompatibilité des fonctions avec tout autre mandat public électif

Le mandat d’élu d’une collectivité territoriale est incompatible


avec l’exercice de tout autre mandat public électif. Il est interdit de cumuler la fonction de
membre du Conseil d’une Collectivité territoriale décentralisée avec celle de Chef de
l’exécutif. Et nul ne peut se porter candidat à la fois comme membre du Conseil et comme
Chef de l’exécutif d’une Collectivité territoriale décentralisée

b) L’incompatibilité avec des fonctions de membres des autres institutions

Le cumul du mandat de conseiller ou de maire ou de président


de bureau exécutif d’une collectivité territoriale avec l’exercice des fonctions de membres de
la Cour Constitutionnelle, du Conseil Électoral National Indépendant et de Médiateur de la
République est également interdit par la loi.

Les personnes qui se trouvent dans de telles situations doivent


démissionner au plus tard le lendemain de leur élection au cas où elles seraient élues.

De même, afin qu’il n’y ait pas confusion de pouvoirs et de


responsabilités entre l’organe législatif et l’organe exécutif, l’exercice d’un mandat d’élu
d’une collectivité territoriale est incompatible avec l’exercice des fonctions de membre de
gouvernement, de Secrétaire Général de ministre, de Directeur Général, de Directeur de

36
Droit des Collectivités/Mme Faly

Ministres, ou de Directeur d’autres institutions de la République. Au cas où ils sont élus, les
candidats doivent démissionner de leurs postes au plus tard le lendemain de leur élection.

c) L’incompatibilité avec l’exercice d’un emploi public

L’exercice d’un mandat d’élu d’une collectivité territoriale est


incompatible avec l’exercice de tout emploi public. Le fonctionnaire qui est élu à un poste de
responsabilité au sein d’une collectivité (Maire, conseiller ou président de bureau exécutif) est
placé d’office en position de détachement dans de trente jours qui suit son entrée en fonction
ou en cas de contestation, trente jours après la décision de la Cour Constitutionnelle
confirmant l’élection.

Pour éviter tous trafics d’influence et toutes pressions de


diverses natures durant les périodes électorales, Tout fonctionnaire d'autorité, civile ou
militaire, désirant se porter candidats à des élections territoriales, est relevé de ses fonctions à
compter de la date de publication de la liste officielle des candidats. S'il est élu, il sera placé
de plein droit en position de détachement trente jours au plus tard après la proclamation
officielle des résultats. En cas de non élection ou au terme de leur mandat, ils sont réintégrés
d'office dans leur département d'origine.

La loi précise quels sont ces fonctionnaires d’autorité. Il s’agit notamment : des
Représentants de l’Etat ; des Généraux de toutes les armes ; des Inspecteurs Généraux ; du
Chef d’Etat-major général de l’Armée ; du Commandant de la Zandarimariam-pirenena ; des
Commandant des Régions militaires ; des Commandants des Circonscriptions régionales de la
Zandarimariam-pirenena et leurs adjoints ; des Magistrats des Cours et Tribunaux ; des
Contrôleurs généraux ; des Commissaires et Officiers de Police ; des Inspecteurs d’Etat et
Contrôleurs d’Etat ; des Payeurs et Receveurs Généraux ; des Trésoriers principaux et
Percepteurs principaux ; des Receveurs des Postes et des Régies financières et leurs
délégataires respectifs.

Est également incompatible avec le mandat de membre des Conseils de collectivités


territoriales les fonctions d’agent rémunéré par la collectivité considérées. Toutefois, le
législateur exclut de cette disposition les personnes qui étant fonctionnaires ou exerçant une
profession privée ne reçoivent de la collectivité qu’une indemnité à raison des services
qu’elles lui rendent dans concernés par cette profession. Ainsi, seuls les agents salariés de la
collectivité sont concernés par cette incompatibilité. Les agents de l’Etat, rémunérés

37
Droit des Collectivités/Mme Faly

principalement par l’Etat, mais qui effectivement de par leur profession des services au profit
de la collectivité et qui en perçoivent des indemnités (quelconques) ne sont pas concernés par
cette incompatibilité. Il en est de même des agents privés prestataires qui effectuent des
services au titre de leur profession et qui reçoivent des indemnités de la collectivité.

d) L’incompatibilité avec des emplois privés ou indépendants

En principe, la loi n’interdit pas le cumul de l’exercice du


mandat d’élu de la collectivité territoriale avec l’exercice d’un emploi privé ou indépendant.
Toutefois, un avocat qui est élu membre du conseil, maire ou président d’un bureau exécutif
d’une collectivité territoriale, ne peut pendant la durée de son mandat électif, accomplir aucun
acte de sa profession, directement ou indirectement, ni pour ni contre la collectivité au sein de
laquelle il exerce son mandat, ni d’une manière générale dans les affaires à l’occasion
desquelles des actions judiciaires sont engagées devant les juridictions pour la défense ou la
sauvegarde des intérêts de la collectivité territoriale.

La préservation de cette éthique s’exerce également contre le


Maire ou le Président du Bureau exécutif d’une collectivité de faire ou de laisser figurer son
nom suivi de l’indication de sa qualité dans tout document ou publicité relatif à une
entreprise.

a) Les obligations des élus en cas d’incompatibilité de fonctions

L’article 255 de la loi n° 2014-020 est précis en ce qui concerne


les obligations des maires et des présidents des bureaux exécutifs en cas d’incompatibilité.
Dans ces conditions, l’élu concerné doit dans les trente jours qui suivent son entrée en
fonction ou, en cas de contestation de l’élection à compter de la date de la décision de la
juridiction compétente, donner sa démission des fonctions ou de mandats incompatibles avec
son mandat. S’il est un agent public, il doit demander à être placé dans la position spéciale
prévue par son statut. A défaut, il est déclaré démissionnaire.

Au cas où, en mandat, un maire ou un président de bureau exécutif accepte une fonction
incompatible avec celui-ci, il est alors déclaré démissionnaire d’office, à moins qu’il ne donne
sa démission volontairement.

Dans tous les cas, la démission d’office est prononcée par la


juridiction compétente, en l’occurrence le Tribunal administratif, à la requête du représentant

38
Droit des Collectivités/Mme Faly

de l’Etat. Cette décision n’entraîne pas l’inéligibilité. Le représentant de l’Etat ne peut donc
pas démettre d’office un élu en cas d’incompatibilité.

D. la déchéance

La déchéance de plein droit, est prévu par la loi pour tout élu de
la collectivité territoriale dont l’inéligibilité se révélerait après proclamation des résultats et
expiration du délai pendant lequel l’élection peut être contestée. Il en est de même de l’élu qui
pendant la durée de son mandat se trouverait dans l’un des cas d’inéligibilité ou perdrait l’une
des conditions d’éligibilité prévues par la loi.

L’élu qui, durant la durée de son mandat est frappé d’une


condamnation devenue définitive comportant la privation du droit d’être élu, est également
déchu de son mandat.

Dans tous les cas, la déchéance est constatée par décision du


tribunal. La requête peut être introduite par le représentant de l’Etat mais aussi par tout
électeur de la collectivité concernée.

SECTION 2 : DES MODES DE SCRUTIN

L’article 128 de la constitution de 1992 dispose que les membres


des Assemblées territoriales sont élus au suffrage universel direct pour un mandat de quatre
ans. Il prévoit également que le bureau exécutif de l’Assemblée est dirigé par une personnalité
élue (Maire ou Président du bureau exécutif au suffrage universel direct pour un mandat de
quatre ans renouvelable une fois. Ce ne sont plus les cas si nous faisons allusion aux articles
151, 155, 158, 159 de la Constitution actuelle.

Les modes de scrutin respectifs pour l’élection des Maires et des Présidents des bureaux
exécutifs d’une part, et des membres des conseils des collectivités d’autre part : Les
responsables des bureaux exécutifs y compris les maires sont élus au suffrage universel. Les
conseillers sont élus au suffrage universel direct au scrutin de liste proportionnel à un tour.

A. Election communale

Les maires et les membres du conseil sont élus au suffrage universel


direct pour un mandat de quatre ans renouvelable. Le décret n'2019 - 1541 fixe les modalités
d'organisation des élections communales et municipales.

39
Droit des Collectivités/Mme Faly

En application des dispositions de l'article 306 nouveau de la loi n' 201-020 du 27 septembre
2014modifiée et complétée par la loi n'2018-011 du 11 juillet 2018, le Maire et les membres
du Conseil communal ou municipal sont élus par des scrutins séparés mais simultanés.

Le Maire est élu au suffrage universel direct au scrutin majoritaire uninominal d’un tour.

Est élu Maire le candidat ayant recueilli le plus grand nombre de suffrages exprimés.

Les membres du Conseil communal ou municipal sont élus au suffrage universel direct au
scrutin de liste d la repr6sentation proportionnelle d’un tour, sans panachage, ni vote
préférentiel, ni liste incomplète.

Les sièges sont attribués aux candidats suivant I ‘ordre de présentation dans chaque liste et
selon la règle du quotient électoral et celle du plus fort reste.

En cas d'égalité de suffrages, le siège est attribué au plus âgé des candidats susceptibles d'être
proclamés élus.

La composition du conseil municipal ou communal est fixée à l’article 307 de la loi 2014-
020 :

 Dans les Communes urbaines:


9 Conseillers municipaux dans les Communes urbaines dont la population est inférieure à 50
000 habitants ; 11 Conseillers municipaux dans les Communes urbaines dont la population est
de 50 001 à 80 000 habitants ; 13 Conseillers municipaux dans les Communes urbaines dont
la population est de 80 001 à 120 000 habitants ; 15 Conseillers municipaux dans les
Communes urbaines dont la population est de 120 001 à 250 000 habitants ; 19 Conseillers
municipaux dans les Communes urbaines dont la population est supérieure à 250 000
habitants ;

 Dans les Communes rurales:


5 Conseillers communaux dans les Communes rurales dont la population est inférieure ou
égale à 10.000 habitants ; 7 Conseillers communaux dans les Communes rurales dont la
population est supérieure à 10.000 habitants.

Tout citoyen qui a la qualité d'électeur peut être élu Conseiller municipal ou communal ou
Maire à condition qu’il soit âgé de vingt et un ans révolus à la date du scrutin et a une

40
Droit des Collectivités/Mme Faly

résidence habituelle de la Commune, lieu de candidature et/ou avoir un intérêt particulier pour
ladite Commune.

B Elections régionale et provinciale

Les Chefs de Province et les membres des Conseils provinciaux, ainsi que les Chefs de
Région et les membres des Conseils sont élus au suffrage universel indirect pour un mandat
de quatre ans renouvelable au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à un tour,
sans panachage, ni vote préférentiel, ni liste incomplète. Est élu Chef de Région ou Chef de
province, le candidat se trouvant à la tête de la liste ayant recueilli le plus grand nombre de
suffrages exprimés. Les sièges sont attribués aux candidats suivant l'ordre de présentation
dans chaque liste et selon la règle du quotient électoral et celle du plus fort reste. Les
candidats se trouvant en tête de liste qui n'auront pas été élus Chef de Région seront exclus de
la répartition des sièges au sein du Conseil régional ou Conseil provincial.

Le scrutin de liste proportionnel à un avantage non négligeable car il permet aux principaux
courants et tendances de siéger dans les conseils des collectivités.

- Le collège électoral
Pour l’élection régionale, Le collège électoral est constitué par les maires et conseillers
municipaux et communaux des communes composantes de la Région. Quant à l’élection
provinciale, le collège électoral est constitué par les chefs de Région et les conseillers
régionaux des régions composantes de la Province.

- Le nombre de conseillers :
Une Région ou une province constitue une circonscription électorale. Le nombre des membres
des Conseils régionaux est fixé à raison de deux Conseillers pour chaque district composant la
région, tandis que celui des membres des conseils provinciaux est fixé à raison de deux
Conseillers pour chaque district composant la province.

- Conditions spécifiques d’éligibilité :


Sous réserve des dispositions de l’article 245, pour une élection régionale, tout citoyen qui a
la qualité d'électeur peut être élu Conseiller ou Chef de Région s’il est âgé de trente ans
révolus à la date du scrutin et a un intérêt particulier dans la région, s’agissant d’une élection
provinciale il doit être âgé de trente-cinq ans révolus à la date du scrutin et avoir un intérêt
particulier dans la Province.

41
Droit des Collectivités/Mme Faly

Le Chef d’Institution de la deuxième législature de la Quatrième République a nommé des


gouverneurs de région sans demander l’avis de la HCC, pourtant la Haute Cour
constitutionnelle peut être consultée par tout chef d'institution et tout organe des collectivités
territoriales décentralisées pour donner son avis sur la constitutionnalité de tout projet d'acte
ou sur l'interprétation d'une disposition de la Constitution. Les gouverneurs ne sont consacrés
par la Constitution ni prévus dans une disposition législative. Cette nomination a été effectuée
par voie règlementaire dans un décret pris en conseil des ministres n°2019-1866 du 25
septembre 2019.

SECTION 3 : LA PRESENTATION DES CANDIDATURES

L’article 364 de la loi 2014-020 précise que tout parti politique, légalement constitué,
toute organisation politique, tout regroupement de partis politiques, tout groupement de
personnes indépendantes légalement constitué ou non, toute organisation économique, sociale
et culturelle légalement constituée, peut présenter des candidatures aux conseils des
collectivités territoriales.

Pour les élections des maires et des présidents des bureaux exécutifs, de tels groupements
peuvent également présenter des candidatures. Mais en outre, tout citoyen jouissant des droits
civils et politiques peut être également candidat à ces fonctions.

L’Art. 265 dispose que Nul ne peut être à la fois candidat de plus d'un parti politique ou de
groupement de partis politiques ou d'un groupement de personnes indépendantes. Nul ne peut
se porter candidat dans plus d'une circonscription électorale. En cas de présentation de liste de
candidats multiples, seule la liste déposée en premier lieu est valide.

Chaque liste de candidats pour l'élection des membres du Conseil doit comprendre un nombre
de candidats égal au nombre de sièges à pourvoir avec trois remplaçants sous peine
d’irrecevabilité. La présentation de plus d’une liste de candidats dans une circonscription
électorale par les groupements précités entraîne également la nullité des candidatures
présentées. Si un candidat est présenté et déclaré dans plus d’une circonscription électorale,
tous les dossiers de candidature de l’intéressé sont nuls de plein droit et il ne peut faire
campagne ni être proclamé élu dans aucune circonscription. Nul ne peut figurer en qualité de
candidat ou de remplaçant sur plusieurs déclarations de candidature.

Chaque liste doit avoir :

42
Droit des Collectivités/Mme Faly

o Un mandataire

o Un titre

o Un emblème propre

Il revient au mandataire d’arrêter la liste à présenter et d’engager la procédure pour les


déclarations de candidatures auprès des autorités compétentes. Une liste ne peut utiliser le
titre, l’emblème ou la couleur d’un autre parti politique ou d’un autre groupement ou
organisation.

SECTION 4 : DES VACANCES DE SIEGE

Les vacances de siège sont réglées différemment selon qu’il


s’agit de siège de conseiller ou de siège de maire ou de président de bureau exécutif.

A. Les vacances de siège de conseillers

L’art. 110 de la Loi 2014-020 dispose que : « Quel que soit le


motif de vacance de poste, le représentant de l’Etat saisit immédiatement le Tribunal
administratif territorialement compétent, lequel procède à la constatation de la vacance de
poste, et désigne le suivant de la liste pour pourvoir au siège vacant. La juridiction notifie sa
décision constatant la vacance de poste au Ministre chargé de l’Intérieur et celui de la
Décentralisation »

En cas d’épuisement de la liste, il est procédé à une élection partielle dans les cent vingt (120)
jours à compter de la date du jugement s'y rapportant. Toutefois, l’élection partielle en vue de
remplacer les membres du Conseil d’une Collectivité territoriale décentralisée ne peut avoir
lieu que si la moitié au moins des sièges au sein dudit Conseil est vacante. En cas de vacance
de poste à vingt-quatre (24) mois de la fin de mandat, aucune élection partielle ne peut avoir
lieu.

B. Les vacances de siège des maires et des présidents de bureaux exécutifs

Quelque soit le motif de vacance de poste, il revient au


Représentant de l’Etat de saisir immédiatement la juridiction compétente aux fins de
constatation. La juridiction notifie sa décision constatant la vacance de poste au Ministre
chargé de l’Intérieur et de la Décentralisation ; Une élection partielle est à faire dans les 120
jours qui suivent la date du jugement s’y rapportant.

43
Droit des Collectivités/Mme Faly

Jusqu’à l’élection du nouveau Chef de l’exécutif, il sera procédé à la mise en place d’une
délégation spéciale. La délégation spéciale exerce les attributions de l’organe exécutif de la
Collectivité territoriale décentralisée concernée. Dans tous les cas, la délégation spéciale ne
peut se substituer à l’organe délibérant de la Collectivité territoriale décentralisée, qui
continue à exercer ses fonctions. La délégation spéciale est composée d’un Président et de
deux Vice-présidents nommés par arrêté du Ministre chargé de l’Intérieur.

Il n’est procédé à aucune élection partielle dans les douze mois


qui précèdent l’expiration d’un mandat d’élu d’une collectivité territoriale.

CHAPITRE IV : L’ORGANISATION ET LES ATTRIBUTIONS DES


COLLECTIVITES

TERRITORIALES DECENTRALISEES

La loi n° 2014– 020 du 27 septembre fixe les règles relatives à l’organisation au


fonctionnement et aux attributions des collectivités territoriales décentralisées.

Les règles sont déterminées de manière standard pour les trois


niveaux de décentralisation (province, région, commune).

SECTION 1: L’ORGANISATION ET LES


ATTRIBUTIONS DES CONSEILS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
DECENTRALISEES

Les conseils des collectivités territoriales prennent des


dénominations spécifiques en fonction des niveaux respectifs de décentralisation

- Le conseil Provincial pour les Provinces ;

- Le Conseil Régional pour les Régions ;

- Le Conseil Municipal pour les Communes Urbaines ;

- Le Conseil Communal pour les Communes rurales.

44
Droit des Collectivités/Mme Faly

A. Le fonctionnement des conseils des collectivités territoriales

a) Les réunions

Il est indiqué selon l’article 73 de la loi n° 2014-020 que les Conseils ont leur siège,
selon le cas, à l’hôtel de la Région, à l’hôtel de la province, à l’hôtel de Ville ou à la Marie.
Logiquement, les réunions devraient se tenir aux sièges dans les immeubles indiqués ci-
dessus.

Par ailleurs, la loi dispose que le Conseil se réunit en session ordinaire deux fois par an, la
première au cours du premier trimestre et la seconde, au cours du deuxième semestre.

L’initiative de la première réunion, lors du renouvellement général des Conseils est faite sur
convocation du Représentant de l’Etat auprès de la Région pour le Conseil Régional, et sur
convocation du Représentant de l’Etat auprès de la province pour le Conseil provincial et le
Conseil de la Commune. C’est au cours de cette première réunion que le Conseil élit en son
sein au scrutin uninominal à deux tours et par vote séparé le Président de Conseil, un Vice-
président et deux rapporteurs qui forment le Bureau du Conseil. (art.77 al 2 de la Loi 2014-
020)

Toutes les convocations, hormis celle de la première réunion,


sont faites par le Président du Conseil. Elles sont adressées aux conseillers par écrit et à
domicilié dix jours francs au moins avant la réunion accompagnée d’une note de synthèse sur
les affaires soumises à délibération. Il est admis que ce délai soit abrégé pour les sessions
extraordinaires par le président du Conseil mais sur proposition du Représentant de l’Etat
sans pouvoir être inférieur à un jour franc. La convocation indique l’ordre du jour. Le respect
de l’ordre du jour est impératif durant les réunions.

Chaque session ne peut excéder une durée de dix jours, sauf pour la session pendant laquelle
le Conseil examine le budget primitif, qui peut durer quinze jours.

Le Conseil se réunit, en session extraordinaire, sur convocation du Président du Conseil sur


un ordre du jour déterminé sur la demande du Chef de l’exécutif, ou plus de la moitié du
membre du Conseil ou du Représentant de l’Etat auprès de la Région pour le Conseil
Régional Provincial ou le Conseil de la Commune. Une session extraordinaire à une session
par mois et ne peut excéder une durée de trois jours.

45
Droit des Collectivités/Mme Faly

1) Les sessions

Pour les sessions ordinaires, le Conseil peut traiter de toutes les affaires qui rentrant dans ses
attributions. De même, les matières à examiner au cours des sessions extraordinaires ne sont
pas délimitées et réservées de manière stricte. La loi dispose simplement que la session
extraordinaire est faite chaque fois que les affaires de la collectivité l’exigent.

Toutefois, il convient de relativiser cette marge de manœuvre du


Conseil car elle comporte des limites au moins sur deux points :

- L’ordre du jour des réunions ordinaires est arrêté de concert par le Président du
Conseil et le Président du Bureau Exécutif.

- Le Bureau Exécutif peut faire une demande de convocation d’une réunion de Conseil
en session extraordinaire. Il en est de même pour le Représentant de l’Etat.

La première session est consacrée principalement à


l’approbation du bilan de l’année écoulé et à l’établissement des programmes d’action. C’est
au cours de cette session que le Chef exécutif présente le bilan des activités et la situation
financière de la collectivité, de l'activité et du financement des différents services de ladite
Collectivité et des organismes qui dépendent de celui-ci, de l'état d'exécution des délibérations
du Conseil , de la situation de la Collectivité territoriale décentralisée, tout ceci dans le cadre
d’un rapport spécial.

b) Le mode de délibération

Les délibérations régulèrent la présence à la séance d’au moins


la majorité des membres en exercices du Conseil. Lorsque la majorité n’est pas atteinte à une
première réunion convoquée régulièrement, la délibération prise après une seconde
convocation, à trois jours au moins d’intervalle, est valable quelque soit le nombre des
membres présents ou représentés. Les délibérations sont prises à la majorité des membres
présents ou représentés. En cas de partage de voix, sauf dans le cas d’un scrutin secret, la voix
du Président du Conseil est prépondérante.

46
Droit des Collectivités/Mme Faly

Comme pour les députés, tout mandat impératif est nul. Le droit
de vote est personnel. Toutefois, le système de délégation par voie de mandat écrit est autorisé
mais un même Conseiller ne peut recevoir plus d’une délégation.

Le vote se fait au scrutin public. Toutefois, le présent scrutin


secret est autorisé quand des membres présents du Conseil le demande, ou quand il s’agit de
procéder nomination quelconque.

Les délibérations sont signées par les membres présents à la séance et l’expédition est signée
par le président du Conseil et le rapporteur. Elle est à adresser au Représentent de l’Etat
territorialement compétent ainsi qu’aux parlementaires.

Sont déclarées nulles les délibérations auxquelles on prit part


des Conseillers concernés dans l’affaire qui en a fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit
comme mandataire. La nullité est constatée par le Conseil ou le Représentant de l’Etat. Mais
simple constat ne suffit pas à annuler la délibération. Un recours contentieux fait par le
Représentant de l’Etat est introduit devant le Tribunal Administratif et Financier dans les
jours à partir de la date à laquelle la décision a été publiée ou notifiée.

Il convient de signaler que les pouvoirs de Représentant de


l’Etat ne se limitent pas à ce droit de recours contentieux. Il peut également en cas de besoin
ou à sa demande être entendu par le Conseil. Il participe aux débats et ses interventions sont
consignées aux procès-verbaux des séances. Toutefois il est tenu de se retirer au moment des
délibérations.

c) Les commissions

Des commissions peuvent être formées au Conseil. Les travaux


et débats sont étudiés et proposés au sein du Conseil ; les commissions sont constituées par
délibération du Conseil. Il est fait obligation à tout conseiller d’être membre au moins d’une
commission.

Les membres de chaque commission élisent en son sein, au moment de


la mise en place de la commission, un Président, un vice-président et un rapporteur.

Les avis, rapports et propositions à soumettre à la délibération


du Conseil sont examiné préalablement par les commissions. En outre, les commissions

47
Droit des Collectivités/Mme Faly

étudient selon les domaines de leur compétence, les propositions, projets et pétitions adressés
par les citoyens de la région ou localité touchant des problèmes d’intérêt régional ou local.

Toutes personnes peuvent être appelés à participer aux travaux


des commissions à titre consultatif

La nature de chaque commission, le nombre des membres, leur


mode de désignation ainsi que les règles de fonctionnement de chaque commission et leur
organisation sont déterminés et précisés par le règlement intérieur du Conseil.

L’art. 106 dispose que « Le Conseil est informé des affaires de sa collectivité. »

B. les attributions des conseils des collectivités territoriales décentralisées

L’article 144 de la Constitution pose le principe de la libre


administration des collectivités territoriales, selon lequel celles-ci règlent par leurs
délibérations les affaires dévolues par constitution et la loi à leur compétence. La loi n° 2014-
020 vient apporter des précisions sur la disposition.

a) Les principales attributions

En tant qu’assemblée délibérante, les organes délibérants ont


d’importantes attributions : il détermine notamment sur le budget et le compte administratif
que lui présenté annuellement par le premier responsable du Bureau Exécutif. Ses
délibérations parlent également sur les questions suivantes :

- La création de services, d’organismes et d’établissements locaux, les organigrammes


types applicables par catégorie et par niveau de Collectivité territoriale décentralisée

- L’acquisition, l’aliénation et le nantissement des biens de la collectivité, la constitution


et la suppression des droits immobiliers, l’assurance des mobiliers et immobiliers
provinciaux, régionaux ou locaux, les conditions de baux à ferme ou à loyer ; ainsi que
le partage des biens possédés en indivision avec d’autres propriétaires ; les emprunts :
l’acceptation des dons et legs et les engagements en garantie ;

- Les projets de construction et de reconstruction ainsi que de grosses réparations et de


démolitions ;

48
Droit des Collectivités/Mme Faly

- L’ouverture et la modification des voies et routes relevant des responsabilités au


regard des lois et règlements en vigueur ainsi que de leurs plans d’alignement :

- La radiation d’inscriptions hypothécaires prises au profit de la collectivité et le


désistement des formalités de la purge des hypothèques ;

- La détermination, le cas échéant, des modalités de la participation de la collectivité


aux travaux entrepris en commun avec d’autres collectivités territoriales ;

- La concession ou l’affermage des services publics crées par la collectivité elle-même ;

- L’organisation de la participation de la collectivité à la défense et à la sécurité


territoriale ;

- La décision sur les actions à intenter en justice ou à soutenir au nom de la collectivité ;

- Les « din’asa » ;

- La fixation du taux des prélèvements et taxes spécifiques divers ;

- l’adhésion à toute association ou organisme inter collectivité ainsi que dans le cadre de
la coopération décentralisée

b) Les fonctions de contrôle

Mais le Conseil constitue également un organe de contrôle à


l’intérieur de la collectivité. C’est ainsi qu’il a pour attribution de vérifier les comptes du
dernier exercice. Il constate notamment si les mandats des dépenses ordonnancées par le
Président du Bureau Exécutif ont été effectués en toute régularité et si les titres de recettes
sont complets. Il a également le droit de s’assurer de l’exécution de ses délibérations. Pour
assurer ce droit, il peut exiger du président du Bureau Exécutif qu’il lui soumet les pièces et
les comptes.

Cette fonction de compte est très développée car le Conseil


dispose de moyens d’information analogues au Parlement. Le principe est admis selon lequel
tout Conseiller a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de sa
collectivité. Les moyens d’information en faveur du Conseil à l’égard du Bureau Exécutif
sont notamment : la question orale, la question écrite,... Les conseillers ont le droit, au cours
des débats en séance plénière, de poser des questions orales au Président du Bureau sur les

49
Droit des Collectivités/Mme Faly

activités de l’organe exécutif ou sur tout aspect débattu qui touche à l’exécution des
délibérations du Conseil. Le Président du Bureau Exécutif donne séance tenante sa réponse
sans qu’aucun vote de clôture puisse s’ensuivre.

Au cours d’une session ou dans l’intervalle des sessions, tout


Conseiller a le droit, par lettre recommandée avec accusé de réception, de déposer une
question écrite au Président du Bureau Exécutif. Ce dernier doit y répondre dans un délai de
trente jours.

c) Les fonctions consultatives

Enfin, le Conseil constitue un organe consultatif pour diverses occasions. Il ouvre son avis
toutes les fois que les lois et les règlements l’exigent ou qu’il est sollicité par d’autres
collectivités territoriales ou que cet avis est demandé par le Représentant de l’Etat
territorialement compétent. Il peut émettre des vœux sur toutes les questions d’intérêt régional
ou local. Il peut notamment adresser au Représentant de l’Etat des vœux sur les questions
intéressant les collectivités ainsi que les réclamations sur l’administration de ces dernières.

Les députés et les sénateurs issus des différentes circonscriptions sont membres de droit du
Conseil, avec voix délibérative.

SECTION 2 : L’ORGANISATION ET LES ATTRIBUTIONS DU BUREAU


EXECUTIF DE LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DECENTRALISEE

Le Bureau Exécutif est l’organe chargé de l’exécution des décisions du Conseil. Il est dirigé
par un chef élu au suffrage universel et est composé de responsables des services publics créés
et financés par la collectivité elle-même ou mis à la disposition par l’Etat. Les membres de
l’organe exécutif sont nommés par arrêté du Chef de l’exécutif dont le nombre est en fonction
de la capacité financière de la Collectivité territoriale décentralisée. Il est mis fin à leurs
fonctions dans les mêmes formes et conditions.

A. statut des membres de l’organe exécutif

Le Décret n° 2015 – 960 fixe les attributions du chef de l’exécutif des Collectivités
territoriales décentralisées.

50
Droit des Collectivités/Mme Faly

La fonction de membre de l’organe exécutif de la Collectivité territoriale décentralisée est


incompatible avec celle de son Conseil. Et nul ne peut être membre de plus d'un organe
exécutif d’une Collectivité territoriale décentralisée.

L’organe exécutif est composé du Chef de l’exécutif et de son ou de ses adjoints. Le Chef de
l’exécutif, chef de l’Administration de sa Collectivité, dispose d’un personnel administratif et
technique nommés par voie réglementaire. Le comptable public principal des Communes
rurales dépourvues de comptable du Trésor est nommé par arrêté du Ministre chargé des
Finances et du budget, sur proposition du Maire après avis conforme du Chef de district
territorialement compétent.

Lorsqu'une nouvelle élection du Chef de l’exécutif a lieu pour quelque cause que ce soit, il
est procédé à une nouvelle nomination des membres de l’organe exécutif. Les fonctions de
Vice-présidents ou Adjoint au Maire ne peuvent être occupées ni exercées temporairement par
les receveurs des administrations financières. Les trésoriers principaux et les percepteurs
principaux par respect du principe de la Séparation des ordonnateurs et des comptables.

1) Les attributions du chef de l’Organe Exécutif exercées sous les contrôles respectifs du
Conseil de la Collectivité et du Représentant de l’Etat

Le contrôle de Conseil est un contrôle d’ordre général. Le contrôle du Représentant de


l’Etat est de nature administrative. Le conseil s’assure que ses décisions ont été bel et bien
exécutées suivant les délibérations prises. Le Représentant de l’Etat s’assure que ces décisions
sont exécutées dans les formes prévues par les lois et les règlements en vigueur. Le chef est
chargé notamment.

- De conserver et d’administrer les biens et les droits constituant le patrimoine de la


collectivité ;

- De gérer les revenus, de surveiller les établissements régionaux ou locaux et la


comptabilité de la Collectivité ;

- De pouvoir aux mesures relatives aux voies et réseaux divers de la Collectivité ;

- De diriger les travaux entrepris par la Collectivité elle-même et, le cas échéant, de
passer les marchés de travaux et surveiller leur bonne exécution ;

51
Droit des Collectivités/Mme Faly

- De conduire les contrats de vente, échange, partage, acceptation de dons et legs,


acquisition, transaction ainsi que les marchés locaux lorsque ces actes sont autorisés
conformément à la loi.

3) Les attributions exercées par le chef de l’Organe de l’Exécutif sur délégation de


Conseil de la Collectivité.

Pour la durée de son mandat de quatre ans (renouvellement une fois), le Chef de
l’organe de l’Exécutif peut, en outre, être chargé par délégation du Conseil, en tout ou en
partie :

- De procéder à la conclusion des contrats d’emprunts destinés au financement des


investissements tels que prévus dans le budget de la Collectivité et dans les limites
fixées par le Conseil ;

- De prendre toute mesure et décisions relatives à la préparation la passation,


l’exécution et le règlement des marchés de travaux de fournitures et de services
lorsque des crédits y afférents sont prévus au budget de la collectivité ;

- De passer les contrats d’assurance ;

- D’accepter les dons et legs qui ne sont gravés ni de conditions, ni des charges

- De prendre toute décision relative à la construction, l’acquisition, l’aliénation


d’immeuble dont la valeur ne dépasse pas un montant préalablement fixé par le
Conseil ;

- De fixer les rémunérations et de régler les frais et honoraires des avocats, notaires,
huissiers de justice et experts.

Les décisions prises dans le cadre de cette délégation ne peuvent faire l’objet de
subdélégation. Elles doivent être signées personnellement par le Chef de l’Organe de
l’Exécutif. Le Conseil de la collectivité peut mettre fin à la délégation.

Il y a aussi des attributions spécifiques du Maire, du chef de Région et du chef de province


énumérées dans le décret. Par ailleurs, les actes pris par le chef de l’exécutif d’une
Collectivité territoriale décentralisée sont soumis au contrôle de légalité a posteriori effectué
par le Représentant de l’Etat d’après l’article 64 du ledit décret.

52
Droit des Collectivités/Mme Faly

B La responsabilité civile des CTD

L’Etat est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits
commis à force ouverte ou par violence, sur leur territoire, par des attroupements ou
rassemblements armés ou non armés, soit envers les personnes, soit contre les propriétés
publiques ou privées. La compétence relève de la juridiction administrative. Mais il peut
exercer une action récursoire contre la ou les Collectivités territoriales décentralisées
concernées lorsque la responsabilité de celle(s)-ci est engagée.

L’Etat, la ou les Collectivités territoriales décentralisées déclarés responsables peuvent


exercer un recours contre les auteurs et les complices du désordre.

Les Collectivités territoriales décentralisées sont responsables des dommages subis par les
membres des Conseils lorsqu'ils sont victimes d'accidents survenus soit à l'occasion de
sessions du Conseil, soit au cours de l'exécution d'un mandat spécial du Conseil.

La Collectivité territoriale décentralisée est responsable des dommages résultant des


accidents subis par le Chef et les membres de l’organe exécutif dans l'exercice de leurs
fonctions.

C les actes du chef de l’organe exécutif

Les actes du Chef de l’Organe Exécutif sont de deux catégories :

- Les arrêtés en vue d’exécuter les délibérations du conseil et ordonner des mesures
régionales ou locales sur les objets confiés par la loi à sa vigilance ou à son autorité ;

- Des décisions pour toutes mesures relatives aux attributions de sa compétence.

Les actes soumis au contrôle de légalité sont adressés au Représentant de l’Etat


territorialement compétent par le Chef de l’exécutif au plus tard trente jours après la date de
signature des actes. Ils ne sont exécutoires que s’ils ont été portés à la connaissance des
intéressés, par voie de publication ou d’affichage pour les actes contenant des dispositions
générales et par notification individuelle pour les autres cas.

Il est tenu un registre des actes transmis pour contrôle de légalité. Ce registre doit être côté et
paraphé par le Représentant de l’Etat territorialement compétent.

53
Droit des Collectivités/Mme Faly

CHAPITRE V: LES COMPETENCES, BUDGET ET RESSOURCES DES


COLLECTIVITES TERRITORIALES DECENTRALISEES

L’article 146 de la Constitution précise que l’Etat s’engage à mettre en œuvre la répartition
des ressources (entre l’Etat et les collectivités territoriales).

La loi n° 2014-020 ainsi que celle n° 2014- 018 déterminent les questions relatives aux
pouvoirs, compétences et aux ressources des collectivités territoriales.

SECTION 1 : LES PRINCIPES ENONCES DANS LE CADRE DE LA LOI EN


MATIERE DE COMPETENCES ET DE RESSOURCES DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES

A la prééminence de l’Etat

L’esprit de la Constitution en matière de décentralisation est poussé assez loin en consacrant


la notion de « décentralisation effective » par l’octroi de la plus large autonomie aux
collectivités décentralisées tant au niveau des compétences que des moyens financiers. En
aucun cas, la répartition des compétences ne doit porter atteinte à la prééminence de l'Etat
dans ses fonctions régaliennes, notamment la création et l’émission de monnaie, la défense
nationale, les relations diplomatiques, la gestion des ressources stratégiques dont la définition
et la détermination sont fixées par la loi, la justice et le maintien de l'ordre et de la sécurité
publics.

L’Etat crée les conditions nécessaires et favorables à la réalisation d'un développement


continu et participatif du pays. Il est chargé d'élaborer et de promouvoir la politique
d'aménagement du territoire dans le cadre de la mise en place et de la mise en œuvre de la
décentralisation effective. Il assure, à cette fin, la mise en œuvre d’une stratégie nationale de
développement local.

A cet effet, l'Etat dispose seul du pouvoir de réglementation générale. Il fixe par les lois et
règlements les conditions d'exercice par les Collectivités Territoriales Décentralisées de leurs
compétences.

La décentralisation se traduit par le transfert aux Collectivités Territoriales Décentralisées des


compétences qui leur sont propres et distinctes de celles de l’Etat. Les Collectivités
Territoriales Décentralisées disposent d’un pouvoir réglementaire, dont les actes sont soumis
à un contrôle de légalité a posteriori. La décentralisation est accompagnée d'une

54
Droit des Collectivités/Mme Faly

déconcentration des services de l'Etat dans le but de renforcer les capacités d'action des
Collectivités Territoriales Décentralisées. A cet effet, à un pouvoir décentralisé doit
correspondre un pouvoir déconcentré. Mais tout transfert de compétences entre l'Etat et les
Collectivités Territoriales Décentralisées doit porter sur l'ensemble des attributions relatives à
une compétence donnée et être effectué au profit d'une seule catégorie de Collectivité
Territoriale Décentralisée qui en aura ainsi la pleine responsabilité.

B. Principes du transfert de compétences et de progressivité

Chaque transfert s'effectue au bénéfice du niveau de Collectivité Territoriale Décentralisée le


plus apte à exercer la compétence concernée au regard des besoins de la population. Le
transfert sera effectué d’une manière progressive au fur et à mesure des capacités des
Collectivités Territoriales Décentralisées.

L’article 141 de la constitution dispose que « Les Collectivités Territoriales décentralisées


assurent avec le concours de l’Etat, notamment la sécurité publique, la défense civile,
l’administration, l’aménagement du territoire, le développement économique, la préservation
de l’environnement et l’amélioration du cadre de vie.

Dans ces domaines, la loi détermine la répartition des compétences en considération des
intérêts nationaux et des intérêts locaux. ». En d’autres termes on peut dire que même dans
l’exercice de leurs compétences par les collectivités, l’Etat, tout en reconnaissant et en
respectant leur autonomie, apporte son appui et son concours. La question est de savoir
jusqu’où vont les limites de ce concours.

Deux opérations complémentaires mais distinctes sont recouvertes par le transfert de


compétences des ressources et du patrimoine de l'Etat vers les collectivités territoriales.
L'exercice de ces mêmes compétences qui reste largement à mettre en œuvre. Les transferts
directs s'opérant au profit des seules collectivités territoriales, ne prenant pas en compte les
missions régaliennes de l'Etat, à l'exception des communautés ou structures associatives de
développement sont appelés la dévolution de compétence. Les collectivités territoriales
deviennent les concepteurs et les responsables du développement local avec ce nouveau défi,
marquant ainsi une rupture avec l'ordre précédent. L'évaluation des collectivités territoriales
bénéficiaires du transfert de compétences repose sur le principe de la progressivité en fonction

55
Droit des Collectivités/Mme Faly

des capacités de gestion des collectivités territoriales notamment les capacités techniques et
aptitude de mobilisation des ressources nécessaires.

Pour éviter que les transferts ne restent pas de pure forme, il faut qu'ils reposent sur
l'identification des moyens (ressources humaines, matérielles et financières) à transférer
concomitamment, les mesures à prendre ou à préparer par les ministères compétents
concernés. Il faut aussi identifier les compétences considérées comme prioritaires, c'est-à-dire
fournissant des services de base et de proximité (santé, éducation, hydraulique...).

Le transfert de compétences est la condition essentielle de la décentralisation ; le transfert de


compétences concerne exclusivement les collectivités territoriales décentralisées ; le transfert
de compétences implique de définir les termes d'un nouveau partenariat entre l'Etat et les
collectivités territoriales ; la progressivité de la mise en œuvre des transferts de compétences ;
la concomitance du transfert de compétences et de ressources ; la décentralisation ne concerne
pas les domaines de souveraineté de l'Etat.

Pour répondre aux questions fondamentales liées aux transferts de compétences, de


ressources et à la capacité des agents des collectivités territoriales, 3 outils ont été élaborés et
mis en œuvre : le Fond de développement Local (FDL) ; l’Institut National de la
Décentralisation et du Développement Local (INDDL) ; la Commission Nationale de la
Coopération Décentralisée (CNCD).

La technique du transfert choisie privilégie le transfert par bloc de compétences. Législateur


détermine les secteurs dans lesquels chaque collectivité recevait vocation à intervenir. Cette
répartition, claire et précise, exprime la condition et la garantie que chaque collectivité
territoriale décentralisée, à son niveau respectif, peut exercer ses nouvelles compétences en
toute indépendance

B. l’absence de hiérarchique et de tutelle les collectivités et la consécration des


relations contractuelles
La loi dispose que « les collectivités territoriales sont » souveraine dans le domaine des
compétences à elles dévolues par la Constitution sauf violation flagrante de la légalité
constitutionnelle. Les collectivités territoriales sont autonomes et unes par rapports aux autres
et tout caractère hiérarchique entre elles restent exclusives terme « souverain » peut porter à
confusion. Il aurait fallu garder le terme « autonome » pour éviter toute interprétation abusive
des termes de la loi. Ce principe a été tiré du modèle de la décentralisation française et

56
Droit des Collectivités/Mme Faly

tranche avec le modèle instauré par le régime de la Deuxième République qui imposait que
chaque collectivité décentralisée exerce une tutelle sur les actes et les organes des collectivités
inférieures en vertu des principes du centralisme démocratique. Désormais, toute hiérarchie et
toute tutelle entre collectivités disparaissent.

Par contre, la loi consacre la possibilité et la nécessité des relations contractuelles entre
différentes collectivités de même ou de niveau différent. Ces relations peuvent prendre
plusieurs formes. L’article 20 de la loi n° 2014-018 envisage par exemple que les collectivités
territoriales de chaque niveau, peuvent en vue d’initier et de réaliser, se regrouper entre elles
pour former des unions interprovinciale ; interrégionales et intercommunales. L’esprit de la
loi impliqué que de telles unions résultent des initiatives et des accords de volonté entre les
collectivités membres et ne sauraient être imposées ou considérées comme quasi-obligatoires
comme l’étaient les syndicats de communes du temps de la Première République. Il reste à
savoir comment de manière concrète les collectivités peuvent s’organiser pour assurer cette
coopération.

SECTION 2 : BUDGET

§1 Définitions

Le budget de la Collectivité territoriale décentralisée est l'acte par lequel sont prévues et
autorisées les recettes et les dépenses annuelles de ladite Collectivité.

Le budget est présenté sous forme de budget de programme. Les sections de fonctionnement
et d’investissement du budget doivent être obligatoirement présentées en équilibre.

Le budget de chaque Collectivité territoriale décentralisée établit chaque année, pour une
année budgétaire, les prévisions de recettes et de dépenses de ladite collectivité. Les
prévisions retracées dans un document unique, doivent être exhaustives, sincères et réalistes.

L’année budgétaire des Collectivités territoriales décentralisées commence le premier janvier


et se termine le 31 décembre.

Les documents budgétaires d’une Collectivité territoriale décentralisée sont constitués du :

- Le budget primitif est le document budgétaire principal, dans lequel figurent les
prévisions annuelles des recettes et des dépenses tant en fonctionnement qu’en
investissement. Il est accompagné du document de performance correspondant.

57
Droit des Collectivités/Mme Faly

- Le compte administratif présente les résultats de l’exécution du budget de l’année


précédente.
- Le budget additionnel reprend le résultat de l’exercice antérieur et les restes à réaliser
apparaissant au compte administratif.
- Le budget rectificatif présente des inscriptions supplémentaires en cours d’exercice
suite à de nouvelles recettes ou de nouvelles dépenses. Il peut également apporter des
modifications aux inscriptions prévues dans le budget primitif.
- Le programme d’investissement public triennal
Les Chefs des organes exécutifs des Collectivités territoriales décentralisées sont
ordonnateurs principaux de leurs Collectivités respectives. Ils peuvent déléguer leurs pouvoirs
en la matière à un ou plusieurs de leurs adjoints, par arrêté provincial, régional, communal ou
municipal. Ces derniers peuvent, à leur tour, subdéléguer par voie de décision, leurs
attributions d’ordonnancement à un agent de leur choix parmi les responsables des services
placés sous leur autorité, et qui porte le titre d’ordonnateur secondaire. L’ordonnateur
secondaire doit être un fonctionnaire territorial de la Collectivité territoriale décentralisée,
n’assurant pas un rôle de comptable public et disposant du minimum de connaissances
requises pour la fonction.

Le décret n° 2015 – 959 régit la gestion budgétaire et financière des Collectivités territoriales
décentralisées. Celle-ci est soumise au régime de la comptabilité publique, des marchés
publics ainsi qu’aux lois et règlements en vigueur relatifs à la comptabilité des matières. Le
régime de la comptabilité des Communes rurales est fixé par arrêté des Ministres chargé des
Finances et du Budget. Chaque Collectivité territoriale décentralisée doit disposer d’un
programme d’investissements publics triennal adopté par le Conseil et révisable annuellement
lors de la première session.

§2 LES RESSOURCES

Les collectivités territoriales bénéficient de ressources de natures différentes où l’on peut


distinguer : des ressources définitives (recettes fiscales, concours de l’État…) ; des ressources
temporaires, qui doivent faire l’objet d’un remboursement par la collectivité bénéficiaire
(emprunt).

Ces ressources comprennent : premièrement, le produit des impôts et taxes votés par son
Conseil et perçus directement au profit du budget de la Collectivité territoriale décentralisée ;
la loi détermine la nature et le taux maximum de ces impôts et taxes en tenant dûment compte

58
Droit des Collectivités/Mme Faly

des charges assumées par les Collectivités territoriales décentralisées et de la charge fiscale
globale imposée à la Nation ;

Et puis la part qui lui revient de droit sur le produit des impôts et taxes perçus au profit du
budget de l’Etat ; cette part qui est prélevée automatiquement au moment de la perception est
déterminée par la loi suivant un pourcentage qui tient compte des charges assumés
globalement et individuellement par les Collectivités territoriales décentralisées et assurer un
développement économique et social équilibré entre toutes les Collectivités territoriales
décentralisées sur l’ensemble du territoire national ;

Et troisièmement le produit des subventions affectées ou non affectées consenties par le


budget de l’Etat à l’ensemble ou à chacune des Collectivités territoriales décentralisées pour
tenir compte de leur situation particulière, ou pour compenser, pour ces Collectivités
territoriales décentralisées, les charges entraînées par des programmes ou projets décidés par
l’Etat mis en œuvre par les Collectivités territoriales décentralisées ;

Suivi de produit des aides extérieures non remboursables et le produit des dons à la
Collectivité territoriale décentralisée ; les revenus de leur patrimoine ; les emprunts dont les
conditions de souscription sont fixées par la loi.

Les ressources propres des Collectivités territoriales décentralisées sont les ressources
fiscales et non fiscales ; ainsi que les revenus des domaines publics ou privés. Les autres
ressources des Collectivités territoriales décentralisées se composent des revenus qui ne
relèvent pas de la fiscalité locale, notamment les revenus de leurs activités économiques ; les
dons et legs ; les emprunts ; les revenus de leur patrimoine ; les sommes perçues au titre de
l’utilisation des services locaux.

La loi n° 2014-020 du 27 septembre 2014 régit les ressources des collectivités territoriales
décentralisées dès l’article 180 à 238

§3 LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dépenses des collectivités territoriales désignent les dépenses réalisées par les
Collectivités territoriales décentralisées. Ces dépenses s’inscrivent dans un cadre budgétaire et
juridique :

59
Droit des Collectivités/Mme Faly

o le cadre budgétaire : c’est la séparation, dans une optique patrimoniale inspirée par la
comptabilité des entreprises, des dépenses de fonctionnement et des dépenses
d’investissement.

o le cadre juridique : c’est la séparation entre les dépenses facultatives et les dépenses
obligatoires des collectivités.

Les dépenses inscrites dans le budget d’une Collectivité territoriale décentralisée sont
composées de dépenses de fonctionnement et de dépenses d’investissement.

1/ La distinction entre dépenses de fonctionnement et dépenses d’investissement favorise


l’équilibre financier des collectivités territoriales (chaque section devant être équilibrée par
rapport aux recettes de fonctionnement et d’investissement).

a)Les dépenses de fonctionnement concernent les opérations courantes des collectivités


territoriales à savoir les dépenses de soldes, les dépenses hors solde et les dépenses
structurelles.

Elles regroupent principalement : les dépenses de personnels ; les intérêts des emprunts ; les
dépenses d’entretien et de fourniture ; les frais de fonctionnement divers correspondant aux
compétences de la collectivité.

b) Les dépenses d’investissement concernent des opérations en capital. Ces dépenses


comprennent notamment : les dépenses d’équipement bruts, les subventions versées ; les
remboursements de dette. C’est à dire les dépenses pour immobilisations corporelles et
incorporelles, notamment les dépenses qui permettent la réalisation des équipements,
bâtiments et infrastructures, ainsi que l’acquisition des matériels relatifs à ces travaux. Elles
ont une incidence sur le patrimoine de la Collectivité.

2/ Le principe de libre administration des collectivités est encadré juridiquement,


obligeant ainsi les collectivités à certaines dépenses et leur en interdisant d’autres.

a) Les dépenses obligatoires représentent une part importante des budgets locaux. Elles
doivent être obligatoirement inscrites, avec des crédits alloués en quantité suffisante. Elles
sont énumérées à l’article 35 du décret.

b) Les autres dépenses locales sont facultatives, mais elles doivent correspondre à un intérêt

60
Droit des Collectivités/Mme Faly

public local. Les dépenses effectuées dans un but purement privé sont interdites. Elles doivent
aussi rester le plus neutre possible, notamment au niveau politique (il leur est interdit, par
exemple, de subventionner des salariés en grève). Elles doivent également inscrire leur action
dans le champ de compétence qui leur est attribué, et ce, pour éviter les chevauchements de
compétences entre les différentes collectivités. Les fonds de concours permettent par ailleurs
aux collectivités d’intervenir conjointement dans le financement d’activités ayant une
incidence sur leur territoire.

CHAPITRE VI LE CONTROLE DES ACTES DES COLLECTIVITES

Le contrôle de tutelle a été abandonné dans la IIIème République au profit du contrôle de


légalité. Dans ce type de contrôle, tous les actes des CT faisaient l’objet d’un contrôle à priori
d’opportunité et les actes ne devenaient exécutoires qu’après leurs dépôts auprès de l’autorité
administrative compétente et leur approbation expresse ou tacite par cette dernière.

Dans la IIIème République, les actes des CTD deviennent exécutoire de plein droit des leurs
publications ou notifications aux intéressés. Le control des Représentants de l’Etat s’exerce
ainsi à posteriori sur des actes ayant déjà un caractère exécutoire et il ne suspend en rien, sauf
décision de la juridiction administrative, l’exécution de la décision dont la légalité serait
contestée. L’article 144 de la Constitution actuelle dispose que « Les Collectivités
Territoriales décentralisées s’administrent librement par des assemblées qui règlent, par leurs
délibérations, les affaires dévolues à leur compétence par la présente Constitution et par la loi.

Ces délibérations ne peuvent pas être contraires aux dispositions constitutionnelles,


législatives, et règlementaires. »

Le décret n° 2014 - 1929 fixe les modalités d’application de certaines dispositions de la loi n°
2014-021 du 12 septembre 2014 relative à la représentation de l’Etat. L’article 35 dudit décret
dispose que : « Le contrôle de légalité est un contrôle à posteriori, exercé par le Représentant
de l’Etat territorialement compétent, qui porte exclusivement sur la conformité aux lois et
règlements en vigueur des actes pris par les organes des Collectivités territoriales
décentralisées… »

Le contrôle porte exclusivement donc sur la légalité des actes et il est exclusif de toute
considération d’opportunité. Il ne donne aucun pouvoir d’annulation, de réformation,

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Droit des Collectivités/Mme Faly

d’approbation ou de substitution au Représentant de l’Etat. Dans l’exercice de ses


compétences ce dernier peut :

 Soit contrôler que l’acte est en la forme et le fond conforme au texte en vigueur. Dans
ce cas, au terme de son contrôle, il décide qu’il n’y a pas lieu d’intenter un recours
devant la juridiction administrative compétente. Il pourra informer le chef de l’organe
exécutif, s’il est sollicité par ce dernier, de son intention de ne pas former un recours.
 Soit penser que l’acte est entaché d’illégalité et après une éventuelle demande de
modification de l’acte, il peut saisir le JA compétent pour en apprécier et
éventuellement annuler. La saisine s’effectue dans les trente jours suivant la réception
de l’acte.
Le Représentant de l’Etat est chargé du contrôle de légalité des actes des Collectivités
Territoriales Décentralisées. Le Commissaire général est chargé du contrôle de légalité des
actes de la Province ; le Préfet est chargé du contrôle de légalité des actes de la Région ; le
Chef de district est chargé du contrôle de légalité des actes des Communes.

La circonscription administrative constitue le cadre d’exercice des fonctions du Représentant


de l’Etat. La circonscription administrative est une subdivision administrative territoriale de
l’Etat à l’intérieur de laquelle sont implantés les services déconcentrés de l’Etat. Les
directives du pouvoir central sont exécutées et réalisées dans ce cadre territorial. Les
circonscriptions administratives sont : les Provinces ; les Préfectures ; les Districts et les
Arrondissements administratifs. Les Arrondissements administratifs comprennent des
subdivisions administratives de base dénommées Fokontany

Remarque :

Le Représentant de l’Etat peut exceptionnellement et lorsqu’un texte le prévoit expressément,


constater directement la nullité d’un acte d’une CDT sans avoir à saisir le JA.

SECTION 1 : LES ACTES SOUMIS AU CONTROLE DE LEGALITE

Les textes énumèrent les actes soumis et ceux qui sont insusceptibles d’être soumis aux
contrôles de légalité.

I. Les actes soumis au contrôle de légalité


A- Les actes des CTD

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Toutes les délibérations de l’organe délibérant des CTD sur des sujets qui relèvent de sa
compétence.

Tous les actes à caractère réglementaire ou individuel pris par l’organe exécutif des CTD dans
tous les domaines relevant de son compétence.

Toutes les conventions relatives au marché public et les emprunts ainsi que les contrats de
concession ou d’affermage de services publics locaux à caractère industriel ou commercial.

Toutes les décisions individuelles relatives à la nomination, à l’avancement de grade ou


‘échelon d’agents des CTD.

Toutes les décisions individuelles relatives aux sanctions soumises à l’avis du CODIS et, au
licenciement d’agents des CTD.

B- Les actes d’un Organisme Public de Coopération Intercommunal (OPCI)


L’OPCI selon l’art 4 du décret 99-952 du 15 décembre se définit comme « un établissement
public local à caractère administratif, regroupant plusieurs communes. Il est doté de la
personnalité morale et jouit de l’autonomie financière ». En droit comparé, l’OPCI
s’apparente à un établissement public territorial comme les syndicats de commune, ou aux
structures intercommunales comme les communautés des communes existantes en France.

Les actes pris par l’organe délibérant de l’OPCI et tous les actes réglementaires pris
par le Président de l’organe exécutif de l’OPCI doivent être transmis au RE territorialement
compétent pour un contrôle de légalité.

Remarque :

Contrairement aux actes des communes, ces actes ne sont opposables aux tiers qu’à la double
condition qu’ils aient fait l’objet d’une publication au siège de l’OPCI et qu’ils aient été
transmis simultanément au RE.

C- Les actes des établissements publics locaux


Les établissements publics locaux dont la création relève d’une délibération de l’organe
délibérant des CTD sont peu nombreux. Le contrôle des EPA est prévu par l’art 171 à 176 de
la loi 2001-025 relative au TA et au TF.

II. Les actes non soumis au contrôle de légalité

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Il s’agit des actes de gestion privée et des actes pris au nom de l’Etat.

A- Les actes de gestion privée


Les collectivités territoriales ou nationales peuvent gérer certains de leurs services publics en
se plaçant sous un régime de droit privé. Si la commune agit comme simple particulier, les
règles du droit privé s’appliquent. C’est le cas des actes pris par une commune dans la gestion
de son domaine privé c’est-à-dire pour la gestion de ceux de ses biens qui ne sont affectés ni à
l’usage du public (place publique, voie publique) ni à un service public (hôtel de ville, stade
municipal)

Ces décisions sont des actes de gestion privée dont le contrôle relève de la compétence
du JJ. Ces actes qui relèvent du droit privé ne sont pas soumis à l’exercice du contrôle de
légalité. Parmi ces actes se trouvent :

 L’exercice des droits immobiliers sur le domaine privé de la commune. « Tout litige
soulevé soit par une administration, soit par un particulier relativement à l’acquisition,
à l’exercice ou à l’extension d’un droit réel intéressant un immeuble du domaine privé
relève de la compétence exclue des tribunaux civils » (CA du 21 aout 2002, BUSTIN
L. contre commune urbaine d’Antalaha)
 Un contrat de location ou de vente de terrain appartenant au domaine privé d’une
CTD. La vente d’une propriété privée de la commune est considérée comme relevant
du droit privée donc de ce fait, exclue du contrôle de légalité (CA du 1119 avril 2000
TIBAVY Sidonie contre commune urbaine de Toamasina)
 Le contrat d’achat d’un terrain destiné à entrer dans le domaine privé d’une CTD y
compris dans le cas où ce contrat est passé dans le cadre d’une opération déclarée
d’utilité publique.
Remarque : En revanche, la délibération autorisant ou refusant la location ou l’aliénation d’un
bien du domaine privé d’une CTD est un acte administratif détachable soumis au contrôle de
légalité.
 Sont aussi soumis au droit privé les contrats conclus par les CTD lorsqu’ils
n’ont pas pour objet d’associer le cocontractant à l’exécution même d’un SP ou
s’ils ne comportent aucune clause exorbitante qui serait inusuelle, voire illicite,
dans un contrat conclu entre particuliers.

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Droit des Collectivités/Mme Faly

 De même les actes pris par les CTD dans le cadre de la gestion des SP qui
relèvent des CTD sont des actes de droit privé. C’est le cas des Régies dotées
de la personnalité morale et EPIC, l’Affermage.
Remarque : les contrats de concession ou d’affermage sont des actes administratifs soumis au
contrôle de légalité.

B- Les actes pris au nom de l’Etat


Les autorités locales peuvent intervenir au nom de l’Etat dans certains domaines. Ce ne sont
par exemple les actes accomplis par le Maire au nom de l’Etat comme la délivrance des
certificats administratifs, l’autorisation d’alignement concernant les constructions situées en
bordure des rues ou des autorisations à bâtir sous réserve des textes sur l’urbanisme, les actes
pris en vue de la protection de la morale publique (il peut se servir de ses pouvoirs de police
pour interdire les spectacles ou films qui risqueraient d’offenser la morale).
Les délégués d’arrondissement pour la commune urbaine d’Antananarivo, les mairies et les
Adjoints du Maire pour les autres communes interviennent aussi au nom de l’Etat en qualité
d’officier de l’état civil.
Les actes pris au nom de l’Etat sont soumis au contrôle hiérarchique des autorités
administratives qui disposent d’un pouvoir d’annulation.
III- Les cas des actes budgétaires

Tout projet de budget primitif d’une CTD préparé par le BE de la CTD concernée doit
être porté à la connaissance du RE territorialement compétent avant d’être soumis au vote de
l’organe délibérant.

Il existe une coopération entre l’autorité chargée du contrôle des actes budgétaires et le
tribunal financier.

Les documents budgétaires délibérés, prévus aux articles 23 et suivants du n° 2015 – 959
relatif à la gestion budgétaire et financière des Collectivités territoriales décentralisées, sont
transmis au Contrôle Financier du ressort pour avis préalable pour le cas des Provinces, des
Régions et des Communes urbaines.

A l’issue de cette formalité, les documents budgétaires sont transmis au Représentant de l’Etat
territorialement compétent pour contrôle de légalité dans les trente jours suivant la réception
de l’avis du Contrôle Financier. Le Représentant de l’Etat en délivre un récépissé de dépôt.

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Le contrôle de légalité exercé par le Représentant de l’Etat porte sur la forme et le fond. Le
contrôle de légalité exercé par le Représentant de l’Etat est un contrôle a posteriori. En effet,
le contrôle ne peut porter sur l’opportunité de l’objet ou de la nature des dépenses.

En application des dispositions de l’article 22 de la loi n° 2014-021, le Représentant de l’Etat


tient informé, sans délai et par les moyens les plus rapides, le Chef de l’exécutif de ses
observations sur les irrégularités constatées à l’issue du contrôle de l’acte. Au vu de ces
observations, les organes des Collectivités territoriales décentralisées peuvent reconsidérer
l’acte concerné.

En cas de persistance concernant les irrégularités dans l’acte, le Représentant de l’Etat défère
à la juridiction compétente l’acte qu’il estime entacher d’illégalité ou d’irrégularité dans les
trente jours suivant sa réception. Il en informe sans délai le chef de l’exécutif de la
Collectivité territoriale décentralisée intéressée.

Le Représentant de l’Etat peut assortir son recours d’une demande de sursis à exécution. La
demande de sursis doit être distincte de la requête en annulation de l’acte.

Le budget est exécutoire sous trois conditions : l’avis préalable du Contrôle Financier ; la
transmission au Représentant de l’Etat, et puis sa publication

SECTION 2 : LA TRANSMISSION DES ACTES SOUMIS AU CONTROLE DE


LEGALITE :

Les actes soumis à l’obligation de transmission

Les actes des autorités communales à savoir :


 Les délibérations du conseil municipal réglementaires ou non réglementaires
 Les décisions prises par le Maire dans le cadre de l’exécution des délibérations du
conseil ou dans le cadre des pouvoirs propres du Maire
 Les conventions ainsi que leurs avenants relatifs aux marchés publics, aux emprunts
 Les contrats de concession ou d’affermage
 Les décisions individuelles prises par le Maire en matière de gestion des agents
communaux et qui sont relatives à leur nomination, l’avancement d’échelon et de
grade, la discipline lorsqu’il s’agit de sanctions soumises à l’avis du CODIS et le
licenciement.
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Droit des Collectivités/Mme Faly

A- Documents à transmettre
La transmission doit permettre au RE chargé du contrôle de légalité de disposer es éléments
nécessaires à l’appréciation de la légalité de l’acte.

 Une délibération doit être accompagnée des pièces qui lui sont annexés
 Une convention de marchés publics doit être accompagnée d’un certain nombre de
pièces exigées par les textes
 Une décision prise en matière disciplinaire implique l’envoi de l’avis du CODIS

I- Les actes non soumis à l’obligation de transmission


Il s’agit des actes non réglementaires dont la liste est déduite a contrario de celles des actes
soumis à l’obligation de transmission. Ce sont par ex les actes de gestion courante des
services, ou du domaine public des CTD ; les actes d’administration interne, les multiples
actes d’administration quotidienne dont les échanges de correspondance qui s’instaurent entre
les élus locaux et leurs administrés.

II- La publicité des actes soumis au contrôle de légalité


Une décision prise par une autorité administrative doit faire l’objet d’une publicité suffisante
adaptée à sa nature selon qu’il s’agit d’un acte individuel ou réglementaire. C’est ainsi par ex
qu’une délibération du conseil municipal doit être affichée dans le placard administratif de la
commune

III- L’entrée en vigueur des actes des autorités locales


Exécutoire nécessite la connaissance de la distinction des actes soumis à l’obligation de
transmission et de ce qui ne sont pas soumis à cette obligation.

A- Les actes soumis à l’obligation de transmission au RE territorialement compétent


Les décisions du conseil ainsi que les dinan’asa lesquels sont exécutés par tous les habitants
de la collectivité territoriale où ils sont applicables sont intéressés. Le recours devant le JA
n’enlève en rien le caractère exécutoire de la décision attaqué sauf décision du juge ordonnant
qu’il soit sursis à son exécution.

B- Les actes non soumis à l’obligation de transmission

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Les actes concernés deviennent exécutoire dès qu’il a été procédé à la formalité de publicité
requise (publication pour les actes réglementaires et actes collectifs parfois et notification
pour les actes individuels et collectifs, le Président exécutif de la CTD concernée certifie sous
sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes

IV- La publicité des actes soumis au contrôle de légalité

Une décision prise par une autorité administrative doit faire l’objet d’une publicité suffisante
adaptée à sa nature selon qu’il s’agit d’un acte individuel ou réglementaire. C’est ainsi par ex
qu’une délibération du conseil municipal doit être affichée dans le placard administratif de la
commune.

Remarque : La publicité des actes administratifs ne doit pas être confondue avec le droit
d’accès des administrés aux documents administratifs es CTD prévu par l’art 28 du décret 99-
952 qui stipule que « toute personne physique ou morale a le droit de demander la
communication et de prendre copie totale ou partielle des délibérations du conseil de l’OPCI
ainsi que les arrêts pris par le Président »

La publicité des actes administratifs pris par les CTD varie en fonction de leur portée,
et deux procédés sont mis en œuvre :

 Les actes réglementaires, lesquels sont de portée générale et impersonnelle, doivent


être publiés par leur insertion dans un recueil officiel ou sous forme d’affichage
accessible au public.

 Les actes individuels et les actes collectifs doivent être notifiés. Cette notification se
présente sous forme d’une correspondance adressée à la personne concernée.

La publication d’une décision individuelle par son insertion ou son affichage dans un placard
administratif ne dispense pas l’administration de procéder à sa notification.

Dans tous les cas, en cas de contestation sur l’accomplissement des formalités de publication,
il appartient à l’administration d’apporter la preuve qu’elle a bien satisfait à ses obligation en
la matière.

V- L’entrée en vigueur des actes des autorités locales

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Droit des Collectivités/Mme Faly

Exécutoire nécessite la connaissance de la distinction des actes soumis à l’obligation de


transmission et de ce qui ne sont pas soumis à cette obligation.

C- Les actes soumis à l’obligation de transmission au RE territorialement compétent

Les décisions du conseil ainsi que les dinan’asa lesquels sont exécutés par tous les habitants
de la collectivité territoriale où ils sont applicables sont intéressés. Le recours devant le JA
n’enlève en rien le caractère exécutoire de la décision attaqué sauf décision du juge ordonnant
qu’il soit sursis à son exécution.

D- Les actes non soumis à l’obligation de transmission

Les actes concernés deviennent exécutoire dès qu’il a été procédé à la formalité de publicité
requise (publication pour les actes réglementaires et actes collectifs parfois et notification
pour les actes individuels et collectifs, le Président exécutif de la CTD concernée certifie sous
sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes.

SECTION 3 : LE CONTROLE ADMINISTRATIF

Le contrôle administratif fait partie des techniques d’administration utilisées dans le


système déconcentré. Dans ce système, le contrôle hiérarchique reste la règle même si le
contrôle de tutelle et le contrôle administratif aussi employés à côté du contrôle de légalité.

Ce contrôle est exercé par le RE territorialement compétent. Il s’agit de contrôler le


fonctionnement administratif et la gestion financière et comptable de la Collectivité. Il peut
s’exercer en fonction de son intensité sous forme de contrôle de régularité, d’opportunité ou
d’efficacité et de rentabilité.

 Le contrôle de régularité consiste à mettre en parallèle l’acte administratif à la règle de


droit que l’autorité administrative doit respecter

 Le contrôle d’opportunité porte sur l’analyse de l’adéquation d’une mesure prise aux
actes du moment, il s’agit d’évaluer si la mesure prise s’adaptée bien à une situation
locale donnée

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