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Controle da Administração Pública

De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, o controle da

Administração Pública é “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos
por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizaçã o e de revisã o da atividade
administrativa em qualquer das esferas de Poder” (2019, p. 1005).

A Administraçã o Pú blica está sujeita a controle por parte dos Poderes

Legislativo e Judiciá rio, sem contar o exercício do controle sobre si mesma
(independentemente do Poder, abrangendo nã o apenas os ó rgã os do Executivo),
com o objetivo de velar pela observâ ncia dos princípios que norteiam a sua
atuaçã o. O tema é tratado esparsamente pela Constituiçã o Federal e por algumas
leis infraconstitucionais, a exemplo do Decreto-lei 200/1967, que inclui o controle
como um dos cinco princípios fundamentais da Administraçã o Pú blica Federal.

Nã o só os Poderes Pú blicos atuam com vistas a fiscalizar a regular atuaçã o

dos entes pú blicos. O particular pode (e deve) participar desse controle, por meio
de diversas formas. A isso se dá o nome de controle social, poderoso instrumento
democrá tico de exercício do poder. A provocaçã o desse controle, entre outros
meios, pode ocorrer por determinados instrumentos de açã o, como a ação
popular e outros remédios constitucionais.

Também o Ministério Público recebeu competências para tanto (CF, art.

129), podendo deflagrar açõ es penais por crimes praticados por autoridades
pú blicas no exercício de suas funçõ es, bem como açõ es civis pú blicas para a defesa
de interesses difusos e coletivos e para reprimir a improbidade administrativa.

Modernamente, fala-se em controle como forma de accountability pública,

que traduz a aná lise de aspectos essenciais da Administraçã o, como a gestã o de
recursos pú blicos e a conduçã o de instituiçõ es estatais (CARVALHO FILHO, 2019,
p. 1006).

2. Espécies de controle
 Em relaçã o ao âmbito, o controle pode ser por subordinação ou por
vinculação.
O controle por subordinação decorre da hierarquia que existe dentro da
mesma Administraçã o, sendo tipicamente interno, como controle de um
departamento administrativo sobre suas divisõ es e destas sobre suas seçõ es
integrantes.

É expressã o do poder hierárquico, em que o ó rgã o superior controla o

inferior em suas atividades, pressupondo as faculdades de supervisã o,
coordenaçã o, orientaçã o, fiscalizaçã o, aprovaçã o, revisã o e avocaçã o das atividades
controladas, e os meios corretivos dos agentes responsá veis (MEIRELLES, 2016, p.
797).

Já o controle por vinculação é atribuído a uma pessoa diversa daquela que

está sendo fiscalizada, tendo cará ter externo. É o mais comum na relaçã o entre a
Administraçã o Direta e a Indireta, a exemplo da vinculaçã o que o Banco do Brasil
possui em relaçã o ao Ministério da Fazenda (CARVALHO FILHO, 2019, p. 1010-1).
Cuida-se de controle finalístico, restrito e limitado aos termos da lei que o
estabelece. O Dec.-lei 200/1967, ao tratar do tema em seu â mbito de aplicaçã o, o
denomina supervisão ministerial (arts. 19 e 21).

3. Reclamação administrativa
Prevista genericamente no Decreto 20.910/32, abrange a pretensã o perante
a Administraçã o Pú blica visando obter o reconhecimento de um direito ou a
correçã o de um ato que lhe cause lesã o ou ameaça de lesã o (DI PIETRO, 2019, p.
928). Em outras palavras, cuida-se de “oposiçã o expressa a atos da Administraçã o
que afetem direitos ou interesses legítimos do administrado” (MEIRELLES, 2016, p.
811).
Consoante art. 6º do Decreto 20.910/32, “o direito à reclamaçã o
administrativa, que nã o tiver prazo fixado em disposiçã o de lei para ser formulada,
prescreve em um ano a contar da data do ato ou fato do qual a mesma se
originar”. Quando feita no prazo, suspende a prescriçã o (art. 4º). Alguns autores
sugerem que, apesar do termo empregado pela lei, o instituto correto é o da
decadência (CARVALHO FILHO, 2019, p. 1022-3).
Há uma espécie constitucional de reclamação, prevista no art. 103-A, § 3º,
que dispõ e: “Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a
súmula [vinculante] aplicá vel ou que indevidamente a aplicar, caberá
reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o
ato administrativo ou cassará a decisã o judicial reclamada, e determinará que
outra seja proferida com ou sem a aplicaçã o da sú mula, conforme o caso.”
Conforme art. 7º, § 1o, da Lei 11.417/06, “contra omissão ou ato da
administração pública, o uso da reclamação só será admitido após
esgotamento das vias administrativas”.
Ocorre que, segundo o STF, a reclamação tinha natureza jurídica de petição
(ADI 2.212), mas o entendimento foi modificado a partir de 2014, reconhecendo-se
a sua natureza de ação (cará ter jurisdicional, e nã o de “recurso administrativo”)
(Rcl 16.418 AgR-ED, Pleno, j. em 28.05.14; Rcl 25160 AgR-ED, 2ª T., j. em 06.10.17;
Rcl 24.417/SP-AgR, 1ª T., DJe de 24.4.17).

4. Recurso hierárquico próprio e impróprio

Segundo Hely Lopes Meirelles, “sã o todos aqueles pedidos que as partes
dirigem à instâ ncia superior da pró pria Administraçã o, propiciando o reexame do
ato inferior sob todos os aspectos” (2016, p. 812).
Carvalho Filho (2019, p. 1017) ensina que os recursos administrativos têm
suporte em três fundamentos bá sicos: 1) o sistema de hierarquia orgâ nica; 2) o
exercício do direito de petiçã o; e 3) as garantias do contraditó rio e da ampla
defesa.
O autor ainda defende que tais recursos, apesar de previstos em diversas
leis e atos administrativos, dispensam previsão legal ou regulamentar
expressa, porque derivam do controle hierá rquico, e que permitem a reanálise
além do que é pedido, em vista do princípio da autotutela (2019, p. 1020).
O recurso hierárquico próprio é o que a parte dirige à autoridade ou
instâ ncia superior do mesmo ó rgã o administrativo.
Por outro lado, o recurso hierárquico impróprio é aquele dirigido a
autoridade de outro ó rgã o que nã o integra a mesma estrutura daquele que a
proferiu. Assim, só será cabível se houver expressa previsão legal. Hipó tese
comum é a de recurso contra ato praticado por dirigente de autarquia, interposto
perante o Ministério ao qual se acha vinculada ou o Chefe do Poder Executivo,
dependendo de previsã o legal (DI PIETRO, 2019, p. 930-1). De toda forma, nã o se
admite a interposiçã o de recurso a um Poder contra ato de outro, em razã o da
independência entre eles e da separaçã o das funçõ es (MEIRELLES, 2016, p. 814;
CARVALHO FILHO, 2019, p. 1021).

4. Coisa julgada administrativa

No â mbito jurisdicional, as decisõ es proferidas pelo magistrado tornam-se

definitivas, apó s o esgotamento dos recursos e de seus prazos, resolvendo-se o
mérito da causa e colocando um fim ao conflito (ao menos no plano jurisdicional,
desconsiderando-se a lide socioló gica). A isso se dá o nome de coisa julgada
material (CPC, art. 502).
No processo administrativo, há apenas a coisa julgada formal, apelidada,
neste â mbito, de coisa julgada administrativa: a decisã o é imutá vel dentro
daquele processo, mas pode ser reapreciada pelo Poder Judiciá rio. Por isso, fala-se
que a coisa julgada administrativa significa apenas que a decisã o se tornou
irretratável pela própria Administração (DI PIETRO, 2019, p. 932).
Anote-se que a expressã o é criticada porque a coisa julgada propriamente
dita é típica da funçã o jurisdicional do Estado, nã o exercitá vel pela Administraçã o
Pú blica. Hely Lopes Meirelles chega a dizer que a coisa julgada administrativa se
trata apenas de uma preclusão de efeitos internos (2016, p. 815).