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ANÁLISIS LEGAL
1. Introducción
Los pobres resultados que por décadas ha tenido la política pública educativa
del país se debe en cierta medida a la normativa que regula la administración y
funcionamiento de los centros educativos tanto públicos como privados. Como
parte del proceso de modernización del Ministerio de Educación es necesario
llevar a cabo una revisión a la normativa y el marco institucional de la
educación para determinar las normas que ya no se ajustan a las necesidades
actuales e identificar las reformas que deben introducirse.
El objeto del presente documento es analizar las normas vigentes que regulan la
educación en el país, entre las que se encuentra:
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• Estatuto Docente –Decreto 1485-
• Regulación de la educación privada
• Ley de Institutos por Cooperativa
• Otras normas conexas.
Todo lo anterior ayudará a definir los retos que en materia legal deben
afrontarse en el tema educativo durante los próximos años.
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El contenido de los acuerdos de paz en materia de educación debe considerarse
como un marco de lineamientos, objetivos y metas, que pueden ayudar a
formular una política integral en materia de educación. La reforma del sector
educativo debe incluir la descentralización de los servicios y la participación
activa de las comunidades y padres de familia en la administración y
supervisión de la educación que se ofrece.
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que tiene como fin el desarrollo integral de la persona humana, el conocimiento
de la realidad, y de la cultura nacional y universal (artículo 72).
Debe hacerse notar que, para el ejercicio del derecho y cumplimiento de las
obligaciones en materia educativa, la Constitución establece que debe hacerse
de acuerdo con lo que establezca el Estado. La norma constitucional no regula
cómo debe impartirse la educación, sólo reconoce los derechos y obligaciones en
relación con ella.
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constitucionales y legales de los órganos que lo integran, le compete el ejercicio
de la función administrativa, y la formulación y ejecución de las políticas de
gobierno con las cuales deben coordinarse las entidades que forman parte de la
administración descentralizada (artículos 1 y 2).
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Lo relativo a la estructura funcional y organizacional del Ministerio de
Educación, y las atribuciones que corresponde desempeñar a cada una de sus
dependencias, se encuentra regulado en el Reglamento Orgánico Interno del
Ministerio de Educación, Acuerdo Gubernativo 20-2004.
1. Funciones sustantivas:
a) Despacho Ministerial, integrado por el Ministro y los Viceministros;
b) Dirección de Educación Extraescolar (DIGEEX);
c) Dirección de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI);
d) Dirección General de Educación Física (DIGEF)
e) Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo (PRONADE)
f) Dirección de Calidad y Desarrollo Educativo (DICADE)
g) Dirección General de Planificación Educativa (DIGEPE);
h) Unidad de Innovación Educativa (UNINE);
i) Unidad de Informática (UDI);
j) Dirección Departamental de Educación (DIDEDUC).
2. Funciones administrativas:
a) Dirección General de Administración
b) Unidad de Administración Financiera (UDAF)
c) Unidad de Cooperación Nacional e Internacional (UCONIME)
d) Dirección General de Proyectos de Apoyo (DIGEPA)
e) Dirección de Personal
f) Junta Calificadora de Personal (JCP)
g) Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP)
h) Unidad de Adquisiciones y Contrataciones (UNAC).
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República y es responsable de sus actos. Entre los viceministerios no existe
subordinación, y tienen entre sus funciones ejercer la rectoría de las áreas
asignadas bajo su responsabilidad, desconcentrar sus funciones, ejecutar las
políticas del Ministerio, y dirigir y coordinar la labor de las dependencias bajo
su competencia.
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Tabla No.1
Funciones de las Direcciones Departamentales y de sus Directores
Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004
Artículo 2. Funciones de la Direcciones Artículo 22. Funciones del Director
Departamentales Departamental
- Coordinar la ejecución de las políticas y a) Coordinar la labor de las dependencias del
estrategias educativas nacionales en el ámbito Ministerio en su circunscripción departamental.
departamental correspondiente, adaptándolas a
las características y necesidades de su b) Dirigir, organizar, coordinar y supervisar las
jurisdicción; actividades de la formulación del anteproyecto de
presupuesto de egresos, plan operativo anual,
- Planificar las acciones educativas en el ámbito programación de la ejecución presupuestaria y
de su jurisdicción, en función de la identificación financiera, incluyendo el fondo rotativo interno de
de necesidades locales; las dependencias del Ministerio en el
departamento.
- Programar los recursos financieros, materiales y
humanos necesarios para el cumplimiento de los c) Llevar en forma actualizada y sistematizada el
planes y programas educativos departamentales; inventario de bienes muebles e inmuebles que
tenga bajo su responsabilidad.
- Programar la construcción, mantenimiento y
reparación de infraestructura física educativa y d) Otras funciones que le designe el Despacho
velar por su adecuada ejecución; Ministerial.
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Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004
educativo en el ámbito departamental;
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Acuerdo Gubernativo 165-96 Acuerdo Gubernativo 20-2004
orientar la toma de decisiones;
En relación con los centros educativos privados, las Direcciones tienen entre
sus funciones autorizar su funcionamiento de conformidad con las
disposiciones legales vigentes, y supervisar su funcionamiento y la calidad de la
educación que imparten.12 Son las responsables de procesar el expediente de
cada establecimiento que solicita autorización y, al ser éste completado, emitir
la resolución correspondiente para su aprobación.
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4.5. Ley de Educación Nacional, Decreto número 12-91 del Congreso
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dispersas en la Ley de Educación Nacional, el Reglamento de la Ley de
Educación, acuerdos gubernativos y circulares.
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número 114-97) y a la organización ministerial que se había venido
desarrollando hasta el año 2004. Como se observa en la Tabla No. 2, existen
algunas dependencias que únicamente regula el Reglamento de la Ley de
Educación Nacional y que no fueron abordadas en el Reglamento Orgánico
Interno del Ministerio. Estas, en la medida que no forman parte de la
estructura del Ministerio y que forman parte del Presupuesto General del
Estado, siguen vigentes y reguladas por el Reglamento referido. Otras
dependencias vuelven a normarse en el Reglamento Orgánico Interno,
modificando de esta forma el Reglamento de la ley vigente desde 1977.
Tabla No. 2
Organización del Ministerio de Educación de acuerdo con ambos Reglamentos
Reglamento de la Ley de Educación Nacional Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de
Educación
Acuerdo Gubernativo número M. de E. 13-77 Acuerdo Gubernativo número 20-2004
Fecha emisión: 7 noviembre de 1977 Fecha emisión: 12 de enero de 2004
Organización del Ministerio:19 Organización del Ministerio:20
a. Dependencias de la Dirección Superior: a. Funciones sustantivas:
• Unidad Sectorial de Investigación y • Despacho Ministerial, integrado por el
Planificación Educativa –USIPE- Ministro y los Viceministros
• Consejo Técnico • Dirección de Educación Extraescolar
• Supervisión Específica del Despacho (DIGEEX)
• Oficialía Mayor • Dirección de Educación Bilingüe
• Dirección General de Administración Intercultural (DIGEBI)
• Departamento Legal • Dirección General de Educación Física
• Departamento de Relaciones Públicas (DIGEF)
• Departamento Editorial • Programa Nacional de Autogestión para el
• Departamento de Control y Ejecución Desarrollo Educativo (PRONADE)
Presupuestal • Dirección de Calidad y Desarrollo
• Direcciones Regionales de Educación Educativo (DICADE)
• Dirección General de Planificación
b. Dependencias Específicas del Subsector de Educativa (DIGEPE)
Educación: • Unidad de Innovación Educativa (UNINE)
• Dirección General de Educación Escolar • Unidad de Informática (UDI)
• Dirección General de Educación • Dirección Departamental de Educación
Extraescolar (DIDEDUC)
• Junta Calificadora de Personal
b. Funciones administrativas:
c. Dependencias Específicas del Subsector Cultura: • Dirección General de Administración
• Dirección General de Bellas Artes • Unidad de Administración Financiera
• Instituto Nacional del Patrimonio Cultural (UDAF)
• Instituto Nacional de la Juventud • Unidad de Cooperación Nacional e
Internacional (UCONIME)
d. Dependencias Específicas del Subsector de • Dirección General de Proyectos de Apoyo
Ciencia y Tecnología: (DIGEPA)
• Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología • Dirección de Personal
• Junta Calificadora de Personal (JCP)
• Unidad Coordinadora de Proyectos (UCP)
• Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
(UNAC).
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Reglamento de la Ley de Educación Nacional Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de
Educación
d. Funciones de control técnico:
• Unidad de Auditoria Interna (UDAI), con
apoyo de la Unidad de Planificación
Educativa (UPE).
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4.6. Estatuto Provisional de los Trabajadores del Estado. Capítulo de la
Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional –Decreto 1485
del Congreso de la República-
Las relaciones laborales del Estado con el magisterio nacional están reguladas
por el Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional,
Decreto número 1485 del Congreso de la República, y por la Ley del Servicio
Civil.21 Este capítulo es una ley complementaria del Estatuto Provisional de los
Trabajadores -Decreto Presidencial número 584- de agosto de 1961, derogado
por la actual Ley de Servicio Civil -Decreto Legislativo número 1748-, de mayo
de 1968. La ley responde a los principios constitucionales relativos a la
dignificación económica, social y cultural del Magisterio Nacional contenidos en
la Constitución Política del año 1956, y a la Ley Orgánica de Educación
Nacional del año 1956.22
21 Artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, Decreto Legislativo número 1748, dice: “Las
relaciones de los miembros del Magisterio Nacional con el Estado, en los puestos
cubiertos por el Decreto número 1485, se seguirán rigiendo exclusivamente por el
mencionado decreto, que se considera una ley complementaria a la Ley de Servicio Civil,
y solamente en forma supletoria, se aplicará la presente ley”. Es importante resaltar
que, de acuerdo con este artículo, la Ley de Servicio Civil es complementaria al Decreto
1485, por lo que, de no encontrarse normas en éste último relativas a la contratación,
traslado, remoción, capacitación de miembros del Magisterio Nacional, se aplicará en
sustitución la Ley de Servicio Civil.
22 Ver considerando primero del Decreto Legislativo 1485.
23 Las relaciones laborales de los trabajadores del sector público con el Estado se rigen
por la Ley del Servicio Civil. La relación laboral del Estado con los maestros del sector
público se rigen por el Capítulo referido.
24 Artículo 2 del Capítulo de la Dignificación y Catalogación del Magisterio Nacional,
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Tabla No. 3
Clases de Catalogación
Clase Característica
A Sueldo básico
B Aumento del 20% sobre el sueldo básico
C Aumento del 40% sobre el sueldo básico
D Aumento del 60% sobre el sueldo básico
E Aumento del 80% sobre el sueldo básico
F Aumento del 100% sobre el sueldo básico
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enero de 1972, el cual fue derogado por la nueva Ley de Institutos de Educación
por Cooperativa de Enseñanza (Decreto número 17-95 del Congreso).
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Tabla No. 4
Problemas y Soluciones que se abordan con la creación de institutos por
cooperativa de educación
Problemas Soluciones
Demanda insatisfecha de educación en las Facilitar el acceso a la educación.
comunidades.
Obligación estatal de participar en el Contribuir al mejoramiento formativo e
desarrollo social y económico del país a informativo de la población
través de la educación. proporcionando educación a precios
accesibles.
Necesidad de crear institutos en los Fomentar e incrementar la participación
lugares en donde no existen directa de las municipalidades, padres de
establecimientos oficiales de esta familia y el sector privado en los
naturaleza. programas de desarrollo educativo de su
comunidad.
Limitada asignación financiera del
Ministerio de Educación para crear
establecimientos educativos bajo su
completa responsabilidad.
5.1. Circular número 9-88. Documentos que deben formar parte del
expediente en el que se solicite la creación, autorización de
funcionamiento o ampliación del plazo de centros privados
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Con la finalidad de identificar los documentos que deben formar parte del
expediente mediante el cual se solicita la creación, la autorización de
funcionamiento o la ampliación del plazo de centros educativos privados, y para
que sirviera de guía a los directores de nivel, directores técnicos y supervisores
técnicos de educación departamentales, el Director General de Educación de
turno emitió la circular número 9-88 (1988). Dicha circular desarrolla los
requisitos contenidos en el reglamento de la ley y establece otros adicionales
que deberán cumplir los interesados, con lo cual podría estarse cometiendo el
error de superar con una norma menor el contenido de una norma de rango
superior.
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Departamental respectiva31, la cual debe realizar el estudio socioeconómico
correspondiente, verificar la ubicación del centro educativo y fijar las cuotas
respectivas, que deben ser acordes con la situación económica de la población
escolar que atienden y los servicios que prestan.
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c) Contribuir a establecer las relaciones entre el maestro y la comunidad, para
promover el desarrollo de la misma y divulgar la labor desarrollada por la
escuela.
d) Coordinar la labor de los maestros y orientarlos en la solución de los
problemas que afronten con los educandos.
e) Investigar las causas de los problemas que afectan a la educación y proponer
soluciones.
f) Orientar en las técnicas de supervisión, organización y administración
escolares a los directores de escuelas de los diversos niveles educativos.
Al año 2007 existía la norma según la cual todos los estudiantes del nivel medio
de establecimientos tanto públicos como privados, en cualquiera de sus ciclos,
deben adquirir la matrícula escolar para poder inscribirse en los centros de
enseñanza de dicho nivel. Con la matrícula se obtiene el derecho de
escolaridad en el grado y ciclo escolar que corresponda, y a recibir los beneficios
derivados de la organización y proceso de la enseñanza-aprendizaje.34
32 Artículo 2 del Acuerdo Gubernativo número 165-96, mediante el cual se crean las
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expedientes de cada alumno) y la funcionalidad de los servicios que genera
dicho otorgamiento.
No existe una justificación técnica para que deba cumplirse este requisito.
Cumplirlo representa costos en tiempo y dinero para los establecimientos de
educación primaria, ya que deben nombrar a una persona específica para que
se traslade al instituto público designado y en él complete, a mano, todas las
matrículas escolares del año.
Por lo anterior, y dado que los ingresos que obtiene el Ministerio por concepto
de la matrícula no son significativos para el Estado de Guatemala, el 21 de
mayo de 2007 se aprobó el Acuerdo Gubernativo número 162-200735 mediante
el cual se deroga el Reglamento para el Otorgamiento de la Matrícula Escolar
del Nivel Medio contenido en el Acuerdo Gubernativo número 32 del 30 de
noviembre de 1981.
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derecho a la libertad, identidad, respeto, dignidad y petición.38 También norma
los derechos sociales tales como el derecho a un nivel de vida adecuado y a la
salud; a la educación, cultura, deporte y recreación; a la protección de la niñez
y adolescencia con discapacidad; el derecho a la protección contra el tráfico
ilegal, sustracción, secuestro, venta y trata de niños/as y adolescentes; el
derecho a la protección contra la explotación económica; el derecho a la
protección por el uso ilícito de sustancias que produzcan dependencia;
protección por el maltrato; protección por la explotación y abusos sexuales;
protección por conflicto armado; protección de los niños/as y adolescentes
refugiados; protección contra toda información y material perjudicial para el
bienestar de la niñez y la adolescencia. Además de derechos también se
norman los deberes inherentes de los niños/as y adolescentes, y las
obligaciones del Estado, la sociedad, los padres, tutores o encargados respecto
de los niños/as y adolescentes. Por su importancia, también se regula en esta
ley lo relativo a los adolescentes trabajadores.
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cultural” (artículos 38 y 39). En materia educativa, los padres, tutores o
representantes de los niños y adolescentes tienen la obligación de que estudien,
inscribiéndolos en centros educativos, velando porque asistan a clases y deben
participar activamente en el proceso educativo (artículo 40).
6. Análisis
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educativo. Pero primero se debe conocer cuáles son las normas que existen en
materia educativa.
Del universo de normas aplicables puede concluirse que son normas que no
guardan necesariamente relación ni coordinación entre sí; tampoco están
inspiradas en los mismos principios ni responden a un mismo modelo
educativo. En este sentido, las normas que rigen la educación no están
actualizadas, lo cual impide que puedan llevarse a cabo acciones dentro del
marco de un nuevo modelo de gestión educativa, ya que en la legislación
dispersa que se aplica actualmente se encuentran normas y procesos que
pueden considerarse hoy en día “obstáculos” para un cambio educativo.
7. Recomendaciones
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• Revisar y actualizar la Ley de Educación Nacional y su reglamento,
dentro del marco de un nuevo modelo de gestión educativa acorde a las
necesidades y retos que se plantean.
• Incorporar incentivos adecuados para maestros –carrera magisterial- en
un nuevo cuerpo legal o modificando alguno existente.
• Proponer la carrera como director de establecimiento educativo, la cual
requiere un sustento legal.
• Revisar y modernizar la legislación que regula la educación privada, con
el fin de reducir las barreras para que aumente la oferta de
establecimientos educativos de calidad, lo cual es de especial relevancia
para la secundaria.
• Ley de los Institutos por Cooperativa debe ser revisada, para que permita
un financiamiento adecuado y sostenible y que su marco legal se
enmarque en la búsqueda de calidad.
• Para que las normas sean efectivas, debe hacerse un inventario de todas
las leyes, acuerdos, reglamentos, circulares que existen; definir cuáles
normas deben continuar y cuáles no; revisar y actualizar la normativa
que debe aplicarse. Para esto se requiere de la colaboración de todas las
direcciones, unidades y departamentos del Ministerio de Educación.
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