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Sommaire

Introduction
Fiche n°1 : Introduction ........................................................................................................................... 3

Partie n°1 : Le principe de légalité administrative


Fiche n°2 : Les sources du droit administratif : les sources textuelles .................................................... 4
Fiche n°3 : Les sources du droit administratif : les sources jurisprudentielles ....................................... 6
Fiche n°4 : Les atténuations au principe de légalité ................................................................................ 7

Partie n°2 : L'organisation administrative


Fiche n°5 : Les structures d’organisation administrative ........................................................................ 9
Fiche n°6 : Les principes d’organisation administrative ........................................................................ 10

Partie n°3 : L'action de l'administration


Fiche n°7 : La notion d’acte administratif unilatéral ............................................................................. 12
Fiche n°8 : Le régime de l’acte administratif unilatéral ........................................................................ 14
Fiche n°9 : La notion de contrat administratif....................................................................................... 16
Fiche n°10 : Le régime du contrat administratif .................................................................................... 17
Fiche n°11 : La notion de service public ................................................................................................ 19
Fiche n°12 : Le régime du service public ............................................................................................... 20
Fiche n°13 : La notion de police administrative .................................................................................... 21
Fiche n°14 : Le pouvoir de police administrative .................................................................................. 22

Partie n°4 : Le contrôle de l'administration


Fiche n°15 : Le contrôle de légalité ....................................................................................................... 24
Fiche n°16 : Le juge de la légalité .......................................................................................................... 26
Fiche n°17 : Les recours administratifs.................................................................................................. 28

Partie n°5 : La responsabilité administrative


Fiche n°18 : Les principes généraux de la responsabilité administrative.............................................. 30
Fiche n°19 : La responsabilité pour faute .............................................................................................. 32
Fiche n°20 : La responsabilité sans faute .............................................................................................. 34

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Fiche n°1 : Introduction

Déf. : Le droit administratif est le droit qui régit l’organisation et l’activité de l’administration, notamment dans
ses relations avec les administrés.

1) La naissance du droit administratif et du juge administratif

La mise à l’écart du juge judiciaire : Pendant la Révolution, le principe de la séparation des pouvoirs législatif,
exécutif et judiciaire a fait l’objet d’une interprétation extensive, de telle sorte qu’on a considéré que le juge
judiciaire ne pouvait pas juger les actes de l’administration : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et
demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture,
troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les
administrateurs à raison de leurs fonctions » (loi des 16 et 24 août 1790). Ainsi, l’action de l’administration ne
pouvait pas être jugée, et ne faisait l’objet d’aucun contrôle.

La création du Conseil d’Etat :


• En l’an VIII, sous le Consulat, fut créé le Conseil d’Etat afin de trancher les litiges dans lesquels
l’administration était impliquée. Au départ, le Conseil d’Etat ne faisait que proposer au souverain une
solution au litige que ce dernier était libre de suivre ou non (système de la justice retenue). En effet, en
application de la théorie du ministre-juge, les ministres étaient à l’époque compétents pour se
prononcer sur un recours dirigé contre une décision administrative.
• Puis, une loi du 24 mai 1872 a reconnu au Conseil d’Etat la qualité de véritable juridiction et a fait
basculer le système de la justice retenue vers un système de justice déléguée (aux juridictions).

La naissance du droit administratif : Dans un arrêt « Blanco » du 8 février 1873, le Tribunal des conflits affirme
que la responsabilité de l’État doit être appréciée selon des règles qui ne sont pas celles du Code civil, lequel ne
régit que les personnes de droit privé. Dès lors, est consacrée l’autonomie du droit administratif ; l’activité de
l’administration doit être régie par un droit spécifique, distinct du droit privé.

La confirmation de la compétence du juge administratif : Dans un arrêt « Cadot » du 13 décembre 1889, le


Conseil d’État se reconnaît une compétence générale pour connaître des recours dirigés contre des décisions
administratives, et exclut ainsi la compétence du ministre. Depuis, l’organisation juridictionnelle française est
divisée en deux ordres juridictionnels bien distincts : l’ordre judiciaire et l’ordre administratif.

2) Le champ d’application du droit administratif

L’école de la puissance publique (Maurice Hauriou) : Selon cette théorie, le droit administratif doit s’appliquer
lorsque l’administration utilise des prérogatives de puissance publique, lorsqu’elle accomplit des actes
d’autorité et non des actes de gestion. Si au contraire l’administration agit comme un particulier, si elle accomplit
des actes de gestion (exemple : des contrats de droit commun), alors c’est le droit privé qui doit s’appliquer.

L’école du service public (Léon Duguit) : Selon cette théorie, le droit administratif doit s’appliquer lorsqu’il y a
service public, c’est-à-dire dès lors que le but est la satisfaction de l’intérêt général.

La combinaison des deux critères : En réalité, il n’existe pas qu’un seul critère d’application du droit
administratif. Aujourd’hui, c’est la combinaison de deux critères (le service public et la puissance publique) qui
permet de déterminer si le droit administratif doit s’appliquer ou non. Autrement dit, pour que le droit
administratif s’applique, il faut que l’activité de service public s’exerce dans des conditions exorbitantes du droit
commun.

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Fiche n°2 : Les sources du droit administratif : les sources textuelles

Principe : Le principe de légalité désigne la soumission de l’administration au droit. Ainsi, une norme établie
par l’administration (exemple : un règlement) doit être conforme aux normes supérieures, selon la hiérarchie des
normes. Le terme de « légalité » suggère que la loi est la norme supérieure essentielle à laquelle l’administration
doit se conformer. Mais ce n’est pas la seule. En réalité, un acte pris par l’administration doit être conforme :
• A la Constitution et au bloc de constitutionnalité
• Aux traités internationaux et au droit de l’Union Européenne
• Aux lois
• Aux autres actes administratifs
• A la jurisprudence et aux principes généraux du droit. Voir Fiche n°3.

1) La Constitution et le bloc de constitutionnalité

La Constitution et le bloc de constitutionnalité comprennent :


• La Constitution du 4 octobre 1958, qui énonce les principes juridiques et politiques fondateurs de la
République. Elle définit le rôle des différents organes étatiques, et proclame des libertés
fondamentales. Exemple : le droit à la propriété.
• Le bloc de constitutionnalité, qui est constitué du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946,
de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, de la Charte de
l’environnement de 2004, des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR)
(exemple : la liberté d’association) et des principes à valeur constitutionnelle. A noter : Il s’agit de grands
principes qui sont dégagés par le Conseil constitutionnel dans le cadre de son activité de contrôle du respect de la
Constitution. Exemples : la liberté d’entreprendre, le principe de continuité du service public…

2) Le droit international

Les traités internationaux :


• Il s’agit de règles qui s’appliquent dans les rapports entre les Etats, ou dans les rapports entre leurs
ressortissants.
• La Constitution a une valeur supérieure aux traités internationaux (art. 54 de la Constitution et Cass.
Ass. Plén., 2 juin 2000). En cas de contrariété entre les deux, il faut soit renoncer à ratifier le traité, soit
apporter certaines modifications à la Constitution.
• Les traités internationaux ont une valeur supérieure à la loi (art. 55 de la Constitution).

Le droit de l’Union Européenne :


• L’Union Européenne a institué un droit qui s’intègre au droit existant de ses Etats membres.
• Le droit de l’Union Européenne bénéficie d’un principe de primauté sur le droit des Etats membres
(CJCE, 15 juillet 1964, Costa c/ Enel, affaire 6/64).
• Ainsi, les règlements communautaires et les directives communautaires priment sur le droit national,
mais pas sur la Constitution, qui reste la norme suprême (CE, 30 octobre 1998, Sarran et Cass. Ass.
Plén., 2 juin 2000, Fraisse).

3) La loi

Déf. : La loi est la règle établie par l'autorité souveraine de l'État, applicable à tous et définissant les droits et
les devoirs de chacun.

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Types de lois :
• Les lois organiques : Ce sont des lois votées selon une procédure particulière et qui précisent les
modalités d’application de la Constitution.
• Les lois ordinaires : Il s’agit des lois votées par le Parlement, conformément à l’article 34 de la
Constitution.
• Les lois référendaires : Il s’agit des lois qui ne sont pas adoptées par le Parlement mais directement
par le peuple, par référendum.

A noter : L’article 38 de la Constitution donne au Gouvernement la possibilité, sur autorisation du Parlement, de prendre
par ordonnances des mesures de nature législative. Exemple : les ordonnances du 22 septembre 2017 réformant le Code du
travail, dites « ordonnances Macron ».

4) Les règlements

Déf. : Il s’agit de l’ensemble des textes juridiques qui émanent de l’administration.

Types de règlements :
• Les décrets : Ce sont les règlements qui émanent du Président de la République ou du Premier ministre.
On distingue :
✓ Les décrets autonomes : Ils sont édictés dans des domaines qui ne sont pas de la compétence
du Parlement et en dehors de toute loi. En effet, l’article 34 de la Constitution fixe de manière
limitative les domaines qui sont de la compétence du Parlement. Et l’article 37 de la
Constitution, quant à lui, dispose que « les matières autres que celles relevant du domaine de
la loi (défini à l’article 34) ont un caractère réglementaire ».
✓ Les décrets d’application : Ils complètent les lois quand elles nécessitent plus de détails.
• Les arrêtés : Ce sont les règlements qui émanent des ministres, des préfets, des maires, des présidents
de conseil départemental ou régional.

A noter :
• Les règlements sont les actes administratifs à portée générale. Mais l’administration peut également édicter des
actes non réglementaires, qui ne s’appliquent qu’à une ou plusieurs personnes. Exemples : un permis de construire,
un refus de titre de séjour… Voir Fiche n°7 : La notion d’acte administratif unilatéral.
• Au sein des actes administratifs, il existe une hiérarchie : les règlements ont une valeur supérieure à celle des actes
individuels (CE, 3 juill. 1931, Commune de Clamart).
• En outre, pour un même type d’actes, celui qui émane de l’autorité administrative supérieure a une valeur
supérieure.

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Fiche n°3 : Les sources du droit administratif : les sources jurisprudentielles

1) La jurisprudence

Déf. : La jurisprudence est l’ensemble des décisions de justice relatives à une question juridique donnée.

Le rôle créateur du juge administratif :


• Principe : « Il est défendu aux juges de prononcer par voie de disposition générale et réglementaire sur
les causes qui leur sont soumises » (art. 5 du Code civil). Ainsi, les juges ne peuvent prononcer des arrêts
de règlement qui énoncent une règle générale qui serait applicable aux cas similaires. Le jugement
rendu pour un litige doit être applicable à ce litige seul et ne pas établir un précédent qui devra être
suivi par les autres juges.
• Limite : Mais en droit administratif, le juge a un rôle créateur : il crée le droit, notamment pour
suppléer l’absence de Code administratif. Ce rôle créateur lui permet en particulier de dégager des
principes généraux du droit (voir ci-dessous). En réalité, le droit administratif est un droit principalement
jurisprudentiel. A noter : Il n’est toutefois pas un droit exclusivement jurisprudentiel. On observe ainsi une
tendance à la codification du droit administratif. Exemples :
✓ Le Code général de la propriété des personnes publiques régit le droit administratif des biens.
✓ Le Code de justice administrative régit la procédure contentieuse administrative.
✓ Le Code de la commande publique, entré en vigueur le 1er avril 2019, organise les règles relatives aux
différents contrats de la commande publique.

2) Les principes généraux du droit

Déf : Les principes généraux du droit (PGD) sont des règles juridiquement obligatoires alors qu’elles ne sont pas
écrites dans un texte.

Origine :
• Les PGD sont parfois issus de l’Ancien droit, et peuvent prendre la forme d’adages ou de maximes.
Exemple : « La fraude corrompt tout ». Ainsi, tout acte entaché de fraude peut faire l'objet d'une action en nullité.
• Ils peuvent également être dégagés par la jurisprudence :
✓ Les principes généraux de droit privé sont formulés par la Cour de cassation.
✓ Les principes généraux de droit public sont formulés par le Conseil d’Etat. Exemples :
▪ le principe d’égalité des usagers devant le service public (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des
concerts du conservatoire)
▪ le principe d’égalité d’accès aux emplois publics (CE, Ass., 28 mai 1954, Barel)
▪ le principe selon lequel toute décision administrative peut faire l'objet d'un recours pour excès
de pouvoir (CE , Ass., 17 févr. 1950, Dame Lamotte)
▪ le principe d'égalité devant les tarifs publics (CE, 1er avril 1938, Sté L'alcool dénaturé de
Coubert)
A noter : La plupart des PGD sont des principes généraux de droit public (le droit public n’étant pas un droit
aussi codifié que le droit privé).

Portée : Les PGD sont applicables « même en l’absence de texte » (CE, Ass., 26 oct. 1945, Aramu).

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Fiche n°4 : Les atténuations au principe de légalité

Principe : Si le principe de légalité impose que les actes pris par l’administration respectent le droit, il existe des
situations dans lesquelles ce principe va s’atténuer. Des actes qui auraient été en temps normal illégaux vont
être considérés comme légaux.

1) Les actes de gouvernement

Déf. : Les actes de gouvernement sont des actes édictés par des autorités politico-administratives (chef de l'État,
membres du gouvernement) qui concernent la mission gouvernementale du pays, qui déterminent certaines
orientations politiques majeures.

Domaine : Les actes de gouvernement ont deux domaines principaux :


• les relations entre les pouvoirs publics. Exemple : le décret de dissolution de l'Assemblée nationale (CE, 20 févr.
1989, Allain).
• les relations internationales de la France. Exemple : la décision d’engager des forces militaires en
Afghanistan (CE, 15 oct. 2008, Hoffer).

L’absence de contrôle juridictionnel :


• Principe : Les actes de gouvernement ne sont pas des actes administratifs et ne relèvent donc pas de
la compétence du juge administratif. Ils échappent à tout contrôle du juge.
• Limite : Les actes détachables : Le juge administratif accepte de regarder certaines décisions comme
détachables des relations internationales de la France et donc d’exercer un contrôle sur leur légalité.
Exemple : les décrets d’extradition (CE, Ass., 28 mai 1937, Decerf).

2) Les circonstances exceptionnelles

Principe : En temps de crise, l'administration doit pouvoir adapter son action et ses actes aux circonstances afin
que l'intérêt général soit préservé et que soit assurée la continuité de l’Etat. La théorie des circonstances
exceptionnelles va permettre à l’administration de s’écarter de ses obligations légales si la situation l’exige.

Conditions : Il faut :
• Une situation hors du commun. Exemples : une guerre, une grève insurrectionnelle, l’éruption d’un volcan…
• L’impossibilité pour l’administration d’agir autrement (généralement en raison de l’urgence à prendre
des mesures).

Effets : Si les conditions d’application de la théorie des circonstances exceptionnelles sont réunies, alors toutes
les mesures nécessaires au regard de la situation pourront être prises, même celles qui auraient été illégales en
temps normal (méconnaissance des règles de forme, voire de fond). Exemple : un décret suspendant l’application
d’une loi (CE, 28 juin 1918, Heyriès).

Applications :
• L’état d’urgence : L’état d’urgence, créé par la loi du 3 avril 1955, peut être décrété soit en cas de péril
imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’évènements présentant, par leur
nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. Dans l’état d’urgence, le ministre de l’Intérieur
et les préfets peuvent prendre des actes contraires à différents textes relatifs à la protection du
domicile, la liberté individuelle, la liberté de réunion. L’état d’urgence a été décrété à plusieurs reprises
depuis sa création, et notamment en Algérie (1954-1962), pendant les émeutes dans les banlieues
(2005) et après les attentats de novembre 2015 (2015-2017). A noter : A la suite des attentats de novembre

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2015, la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme a intégré dans le
droit commun des dispositions jusque-là réservées à l’état d’urgence. Exemples :
✓ la possibilité pour les préfets d’instaurer des périmètres de protection pour sécuriser des lieux ou des
évènements. Dans ce périmètre, le préfet peut réglementer l’accès (examens visuels des bagages,
palpations), la circulation et le stationnement des personnes.
✓ la possibilité pour les préfets de fermer, pour une durée ne pouvant excéder 6 mois, des lieux de culte pour
apologie ou provocation au terrorisme.
✓ la possibilité pour le ministre de l’intérieur de prendre des mesures de surveillance contre les personnes
suspectées de constituer une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics.
• L’état de siège : L’état de siège, créé par la loi du 9 août 1849, peut être déclaré en cas de péril imminent
résultant d’une guerre étrangère ou d’une insurrection à main armée (art. L. 2121-1 du Code de la
défense). Dans l’état de siège, les pouvoirs de police de l’autorité civile sont transférés à l’autorité
militaire, et même étendus (exemple : perquisitions de jour comme de nuit).
• Les pleins pouvoirs de l’article 16 de la Constitution : L’article 16 de la Constitution autorise le
Président de la République, « lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la Nation,
l’intégrité de son territoire, ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une
manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est
interrompu », à prendre des mesures exceptionnelles exigées par les circonstances.

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Fiche n°5 : Les structures d’organisation administrative

1) La notion de personne morale

Déf. : Une personne morale est un groupement d’individus réunis pour accomplir quelque chose en commun.
Exemples : une association, une société…

Principe : Tout comme la personne physique, la personne morale est dotée de la personnalité juridique, et a
donc des droits et obligations. Exemples : Elle peut agir en justice, conclure des contrats en son nom ou encore avoir un
patrimoine.

2) Les personnes morales de droit public

Principe : Toutes les personnes de droit public sont des personnes morales. Il n’existe pas de personnes
physiques de droit public.

Opposition entre personnes morales de droit public et personnes morales de droit privé : Contrairement à la
personne physique qui est homogène, il existe plusieurs types de personnes morales. On oppose
traditionnellement les personnes morales de droit public et les personnes morales de droit privé.

Personnes morales de droit privé : Les personnes morales de droit privé sont les associations, les sociétés, les
fondations, les syndicats et les groupements d’intérêt économique.

Personnes morales de droit public : Les personnes morales de droit public sont :
• L’Etat.
• Les collectivités territoriales (exemples : les régions, les départements, les communes…). Elles sont créées par
l’Etat. Elles n’ont que des compétences administratives, et n’ont donc pas de compétences étatiques.
Ainsi, elles ne peuvent pas édicter des lois ou des règlements autonomes.
• Les établissements publics. Ce sont des personnes morales qui gèrent un service public et dont la
compétence est limitée à la gestion de ce service public. On distingue :
✓ Les établissements publics administratifs (EPA), qui gèrent un service public administratif. En
principe, leur organisation et leur fonctionnement sont soumis au droit administratif. Leur
personnel est composé d’agents publics, leurs décisions sont des actes administratifs.
Exemples : les caisses nationales de la sécurité sociale, Pôle Emploi, les lycées, le musée du Louvre…
✓ Les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), qui gèrent un service public
industriel et commercial. Leur organisation est soumise au droit administratif mais leur
fonctionnement est soumis au droit privé. Ainsi, leur personnel est soumis au Code du travail,
et les contrats qu’ils passent avec leurs usagers relèvent du droit privé. Exemples : la RATP, la
SNCF…
• Les groupements d’intérêt public. Ils ont pour objet de favoriser la coopération des personnes morales
publiques et privées qu’ils regroupent pour gérer des activités d’intérêt général. Initialement restreints
au domaine de la recherche, ils peuvent aujourd’hui être créés dans tous les domaines (exemples :
enseignement, sport). Exemple : l’Institut national du cancer.

Régime juridique des personnes morales de droit public : Les personnes morales de droit public sont dotées de
prérogatives de puissance publique afin de remplir leur mission d’intérêt général. Elles peuvent donc imposer
leur volonté aux personnes de droit privé.

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Fiche n°6 : Les principes d’organisation administrative

Principe : En principe, toute autorité administrative est soit déconcentrée, soit décentralisée.

1) La déconcentration

Déf. : La déconcentration est un aménagement de la centralisation, qui désigne la situation où l’ensemble des
décisions mises en œuvre au sein de l’Etat seraient prises à un seul échelon. La déconcentration vise à permettre
aux autorités les plus élevées de déléguer leur pouvoir de décision à des autorités moins élevées au sein d’une
même personne morale.

En pratique : Concrètement, l’idée est d’implanter dans des circonscriptions locales des autorités administratives
représentant l’État. Exemples :
• Les préfets (départements et régions)
• Les maires (communes)

Soumission au pouvoir hiérarchique : L’autorité déconcentrée est soumise au contrôle hiérarchique de


l’autorité centrale, qui dispose à son égard du pouvoir d’instruction permettant de donner des ordres, du pouvoir
disciplinaire permettant la sanction, la suspension ou la révocation, et du pouvoir d’approbation, d’annulation
ou de réformation des décisions prises. Exemple : le Premier ministre exerce un contrôle hiérarchique sur le préfet.

2) La décentralisation

Déf. : La décentralisation est également un aménagement de la centralisation. Elle consiste à transférer des
attributions de l’État vers des entités locales distinctes de lui, qui disposent de la personnalité morale. A noter :
A l’inverse, la déconcentration transfère un pouvoir de décision à des autorités qui n’ont pas la personnalité morale, qui ne
sont pas des entités distinctes.

Types de décentralisation : On distingue :


• La décentralisation territoriale : Les entités décentralisées sont les collectivités territoriales (exemples :
communes, départements, régions, collectivités d’outre-mer).
• La décentralisation technique : Les entités décentralisées sont des établissements publics chargés de
gérer un service public (exemples : lycées, hôpitaux).

Soumission au pouvoir de tutelle : L’autorité décentralisée est seulement soumise au contrôle de tutelle (il n’y
a pas de contrôle hiérarchique) de l’autorité centrale, qui dispose à son égard du pouvoir d’approbation,
d’annulation et de substitution d’action. A noter : Contrairement au contrôle hiérarchique, le contrôle de tutelle ne
confère pas à l’autorité centrale le pouvoir d’instruction, le pouvoir de sanction et le pouvoir de réformation. L’autorité centrale
ne s’immisce donc pas dans la gestion ou le fonctionnement de l’autorité décentralisée.

A noter : La France, qui était un État unitaire très centralisé, est aujourd’hui un État déconcentré et décentralisé. A ce titre,
l’article 1er de la Constitution, depuis la révision constitutionnelle du 17 mars 2003, dispose que l’organisation de la République
française est « décentralisée ».

3) La libre administration des collectivités territoriales

Principe : Les collectivités territoriales s’administrent librement (art. 72 de la Constitution). Ainsi, les
collectivités territoriales ont :
• La personnalité morale
• Un conseil élu

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• Des attributions propres, distinctes du pouvoir central
• La maîtrise des moyens nécessaires (juridiques, humains, financiers) : la loi est censée accorder aux
collectivités territoriales tous les moyens nécessaires à l’exercice de la libre administration.

Limites :
• L’indivisibilité de la République : La France étant une République indivisible (art. 1er de la Constitution),
les collectivités territoriales n’ont qu’une autonomie administrative, et non politique. En principe, elles
n’ont pas de compétence législative. C’est le législateur qui détermine leur organisation, leurs
compétences et leurs ressources.
• Le contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales : L’Etat peut effectuer des contrôles afin de
prévenir ou sanctionner le non-respect des lois ou des règlements par les collectivités territoriales (art.
72 de la Constitution).
• L’égalité devant la loi : La libre administration des collectivités territoriales ne saurait remettre en cause
l’égalité des citoyens devant la loi. En particulier, l’application d’une loi qui organise l’exercice d’une
liberté publique ne doit pas dépendre de décisions des collectivités territoriales. Exemple : L’exercice de
la liberté de l’enseignement ne peut être subordonné à l’accord de chaque département (Cons. const., 13 janv. 1994,
n° 93-329 DC).

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Fiche n°7 : La notion d’acte administratif unilatéral

1) La définition d’acte administratif unilatéral

Déf. : L'acte administratif unilatéral est :


• Un acte juridique : autrement dit, il est une manifestation de volonté destinée à produire des effets de
droit (c’est-à-dire des droits et des obligations).
• Un acte unilatéral : en principe, il n’émane que d’une seule personne. A noter : Il se distingue donc du
contrat administratif, qui est l’œuvre de plusieurs personnes.
• Un acte émanant d’une autorité administrative. A noter : Si l’acte émane généralement d’une personne
publique, il peut également, dans certains cas, émaner d’une personne privée. Voir ci-dessous.
• Un acte qui modifie l'ordonnancement juridique par les droits qu'il confère ou les obligations qu'il crée
à l’égard des administrés indépendamment de leur consentement. A noter : Ainsi, l'administration peut
imposer sa volonté à des personnes sans avoir obtenu leur consentement préalable (et sans avoir recours à
l’autorisation préalable d’un juge). C’est ce qu’on appelle le « privilège du préalable » : le ou les destinataires de la
décision doivent s'y conformer. Ils peuvent la contester devant un juge, mais un tel recours n’a pas d'effet suspensif :
la décision est applicable tant que le juge n'en a pas décidé autrement.

2) Les personnes à l’origine de l’acte administratif unilatéral

Principe : L’acte émane d’une personne publique : Généralement, l’autorité administrative à l’origine de l’acte
relève d’une personne publique. Il peut s’agir :
• d'une autorité nationale. Exemples : Président de la République, Premier ministre, ministres.
• d'un représentant de l'Etat au niveau territorial. Exemples : un préfet, un maire.

Limite : L’acte peut émaner d’une personne privée : Les personnes privées qui gèrent un service public peuvent
prendre des actes administratifs unilatéraux, à deux conditions (CE, 13 janv. 1961, Magnier) :
• la décision doit être prise pour l'exécution de la mission de service public dont la personne privée est
investie ; et
• la décision doit être prise dans l'exercice d'une prérogative de puissance publique confiée à cette
personne privée pour l'exécution de sa mission de service public.
A noter :
• Si ces deux conditions ne sont pas réunies, l’acte sera considéré comme un acte unilatéral de droit privé.
• Pour les personnes privées qui gèrent un service public industriel et commercial, seuls les actes réglementaires se
rapportant à l'organisation dudit service public sont considérés comme des actes administratifs (T. confl., 15 janv.
1968, Compagnie Air France c/ Époux Barbier).

3) Les catégories d’actes administratifs

a) Les actes réglementaires et les actes non réglementaires

Les actes réglementaires : Les actes réglementaires ont une portée générale et impersonnelle (la liste des
destinataires de l'acte n'est pas définie). Ils s’appliquent à quiconque se trouvant, à un moment donné, dans leur
champ d'application. Exemple : un arrêté municipal instituant une interdiction de fumer dans des lieux déterminés.

Les actes non réglementaires : Ce sont d’abord les actes individuels, ensuite les décisions d’espèce :
• Les actes individuels : Contrairement aux actes réglementaires, les actes individuels s’appliquent à une
ou plusieurs personnes, nommément désignées (les destinataires de l’acte sont identifiés ou
identifiables). Exemples : un permis de construire, un refus de titre de séjour…

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Toute communication ou reproduction de ce document est interdite sous peine de poursuite judiciaires.
• Les décisions d’espèce : Il existe également des décisions ni réglementaires ni individuelles (art. L. 221-
7 du Code des relations entre le public et l'administration). On les appelle décisions d’espèce. Elles ne
visent pas de personnes désignées, mais pour autant n’ont pas une portée générale et impersonnelle.
Elles permettent l’application d’une règlementation préexistante à une opération particulière dont la
réalisation impose leur édiction. Exemples : une déclaration d'utilité publique, une autorisation de mise sur le
marché d'un médicament…

b) Les actes faisant grief et les actes ne faisant pas grief

Les actes ne faisant pas grief : On considère qu’un acte ne fait pas grief s’il n’a pas d’effet sur l’ordonnancement
juridique. Les actes ne faisant pas grief sont :
• Les actes préparatoires, au sens où ils préparent une mesure qui interviendra plus tard. Exemples :
✓ les avis rendus par la commission spécialisée de la Haute autorité de santé (CE, 12 mai 2010, Société
Roche, n° 316859).
✓ la délibération par laquelle l'organe délibérant d'une collectivité territoriale émet un vœu (CE, 30 déc.
2011, Soc. Terra 95, n° 336383).
• Les circulaires non impératives, c’est-à-dire les notes d'organisation interne à un service émises par le
chef de service, qui ont pour objet d’interpréter le droit existant. A noter : Toutefois, les circulaires qui
donnent une interprétation impérative du droit applicable peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir
(CE, Sect., 18 déc. 2002, Duvignères).
• Les mesures d’ordre intérieur, c’est-à-dire les mesures internes à l'administration concernée, et qui
sont d’importance minime pour leurs destinataires. A noter : Leur champ d'application s’est retreint (CE, 17
févr. 1995, Hardouin et Marie), mais on les retrouve encore dans des institutions où le pouvoir disciplinaire est
important, comme l'école, la prison, l’armée… Exemple : une punition infligée à un élève est une mesure d’ordre
intérieur.

Les actes faisant grief : A l’inverse, on considère qu'un acte fait grief lorsqu'il modifie ou affecte
l'ordonnancement juridique.

Portée de la distinction : Seuls les actes faisant grief peuvent faire l’objet d'un recours pour excès de pouvoir.
A noter : Cependant, des actes qui ne font pas grief en soi (appartenant à la catégorie du « droit souple », comme des
recommandations, des orientations...) peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir s’ils émanent d’autorités
administratives indépendantes dotées d’un rôle de régulation dans le secteur qu’elles supervisent et « sont de nature à
produire des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d'influer de manière significative sur les
comportements des personnes auxquelles ils s'adressent » (CE, Ass., 21 mars 2016, Sté Fairvesta International GMBH et
autres).

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Fiche n°8 : Le régime de l’acte administratif unilatéral

1) L’élaboration de l’acte administratif unilatéral

a) La compétence de l’auteur de l’acte

Principe :
• En principe, les textes déterminent quelle est l’autorité compétente pour élaborer tel acte. Exemple : La
Constitution indique que le Président de la République signe les décrets délibérés en conseil des ministres et que le
Premier ministre signe les décrets.
• La compétence de l’autorité se décline en 3 éléments :
✓ La compétence matérielle (ratione materiae) : la compétence peut porter sur des domaines
précis. Exemple : le maire est compétent pour la police municipale.
✓ La compétence temporelle (ratione temporis) : la compétence s’exerce pendant une durée
déterminée.
✓ La compétence territoriale (ratione loci) : l’autorité peut agir sur une certaine partie du
territoire (national, régional, etc…).

Limites :
• L’intérim : Une autorité peut être remplacée provisoirement en cas d’absence. L’intérimaire exerce
alors l’ « intégralité des pouvoirs attachés à la fonction » qui lui est confiée (CE, 29 janv. 1965, Mollaret).
• La délégation de compétence : Une autorité peut déléguer à une autre autorité l’exercice d’une partie
de ses compétences. A noter :
✓ La délégation n'est possible que si un texte l'autorise, ce qui est fréquent (CE, 25 févr. 1949, Rocin).
✓ Elle ne peut pas porter sur les compétences essentielles de l’autorité délégante (CE, Ass., 13 mai 1949,
Couvrat).

b) La procédure d’adoption de l’acte

La procédure consultative : Certains actes ne peuvent être pris qu'à l'issue d'une certaine procédure qui suppose
la consultation d'organismes pour avis. Ces avis peuvent être simples (l'autorité administrative est libre de ne
pas les suivre) ou conformes (dans ce cas, l'administration est tenue de les suivre).

La procédure contradictoire : Les sanctions, les décisions individuelles défavorables, ainsi que celles qui sont
prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable (art.
L. 121-1 du Code des relations entre le public et l'administration). Dans ces hypothèses, la personne visée doit :
• être informée de la procédure
• pouvoir demander la communication du dossier la concernant (s’il s’agit d’une sanction)
• avoir un délai raisonnable pour répondre, avant que l’administration ne se prononce

La forme de l’acte :
• Le principe est que l’acte ne doit être motivé que si un texte l’exige (CE, 24 avr. 1964, Delahaye). Mais
les décisions administratives individuelles défavorables, ainsi que celles qui dérogent aux règles
générales fixées par la loi ou le règlement, doivent obligatoirement être motivées (art. L. 211-2 et L.
211-3 du Code des relations entre le public et l'administration).
• De même, l’acte ne doit être écrit que si un texte l’exige. C’est pourquoi certains actes sont simplement
verbaux (CE, 11 mai 1987, Divier). A noter : Les décisions implicites sont également des actes administratifs
unilatéraux : « le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision
d'acceptation » (art. L. 231-1 du Code des relations entre le public et l'administration).
• Si un texte exige que l’acte soit écrit, ce dernier doit alors être signé par l’autorité compétente (art. L.
212-1 du Code des relations entre le public et l’administration). A défaut, l’acte est nul.

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2) L’application de l’acte administratif unilatéral

a) L’entrée en vigueur de l’acte administratif unilatéral

Pour les règlements : En principe, un acte règlementaire entre en vigueur le lendemain de l’accomplissement
des formalités adéquates de publicité (publication au Journal officiel de la République française, ou affichage,
selon les cas) (art. L. 221-2 du Code des relations entre le public et l'administration).

Pour les décisions individuelles : Une décision individuelle favorable entre en vigueur dès sa signature ; si elle
est défavorable, elle entre en vigueur à compter de sa notification à la personne visée.

Non-rétroactivité des actes administratifs : Un acte administratif ne peut s’appliquer de manière rétroactive
(CE, 25 juin 1948, Société du Journal l'Aurore ; art. L. 221-4 du Code des relations entre le public et
l'administration). Cela signifie qu’il ne peut pas produire d’effets juridiques à l'égard de situations qui existaient
avant son entrée en vigueur.

b) L’exécution de l’acte administratif unilatéral

Principe : Si le ou les destinataires de l’acte ne s’y conforment pas, l'administration ne peut, en principe, recourir
à des mesures d'exécution forcée ; elle ne peut que déclencher des sanctions pénales ou administratives.

Exceptions : L’administration peut recourir à l’exécution forcée de l’acte dans 3 hypothèses (T. confl. 2 déc.
1902, Société Immobilière de Saint-Just) :
• en cas d’urgence.
• si la loi le prévoit. Exemple : mise en fourrière d'un véhicule en stationnement gênant (art. L. 325-1 du Code de la
route).
• s’il n’existe aucune autre voie de droit possible pour faire exécuter l’acte. Exemple : pas de sanction pénale.

3) La disparition de l’acte administratif unilatéral

Principe : La disparition d’un acte administratif peut avoir lieu par :


• Une abrogation, qui met fin aux effets de l’acte seulement pour l’avenir.
• Un retrait, qui met fin aux effets de l’acte pour l’avenir mais également pour le passé : l’acte est réputé
n’avoir jamais existé. A noter : Il s’agit d’une exception au principe de non-rétroactivité des actes administratifs.

L’abrogation :
• Concernant les actes non créateurs de droits : Ils peuvent toujours être abrogés (art. L. 243-1 du Code
des relations entre le public et l'administration).
• Concernant les actes créateurs de droits : Ils ne peuvent être abrogés que s’ils sont illégaux et si
l'abrogation intervient dans un délai de 4 mois (art. L. 242-1 du Code des relations entre le public et
l'administration).

Le retrait :
• Concernant les actes non créateurs de droits : Ils ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et si le
retrait intervient dans un délai de 4 mois (art. L. 243-3 du Code des relations entre le public et
l'administration).
• Concernant les actes créateurs de droits : De même que les actes non créateurs de droit, ils ne peuvent
être retirés que s’ils sont illégaux et si le retrait intervient dans un délai de 4 mois (art. L. 242-1 du
Code des relations entre le public et l'administration).

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Fiche n°9 : La notion de contrat administratif

Déf. : Plutôt que de recourir à un acte administratif unilatéral, l’administration peut recourir à un contrat. Le
contrat administratif est un contrat passé par une personne publique ou pour son compte, répondant à un but
d'intérêt général. Il est soumis au droit administratif et relève de la compétence du juge administratif.

Principe : Tous les contrats passés par l’administration ne sont pas des contrats administratifs. Les contrats sont
administratifs en vertu de la loi ou de la jurisprudence.

1) L’identification légale des contrats administratifs

La loi peut déterminer à l’avance la nature administrative du contrat. Exemples : Sont considérés comme
administratifs, en vertu de la loi, les contrats comportant occupation du domaine public, les marchés publics ou encore les
contrats de partenariat.

2) L’identification jurisprudentielle des contrats administratifs

Deux critères : Lorsque la loi est muette, le juge a recours à deux critères pour déterminer si le contrat est
administratif ou non : un critère organique et un critère matériel.

Le critère organique :
• Principe : Il est nécessaire qu’au moins une personne publique soit partie au contrat pour que le
contrat soit qualifié d’administratif. A noter : Ainsi, en principe, un contrat conclu entre deux personnes privées
est un contrat de droit privé (CE, Sect., 13 déc. 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du département du
Nord), et ce même si l’une d’entre elles est chargée d’une mission de service public administratif (T. confl., 3 mars
1969, Soc. Interlait).
• Exception : Un contrat conclu entre personnes privées peut être qualifié d’administratif si l’une des
parties est mandataire d’une personne publique.

Le critère matériel : Si le critère organique est satisfait, le juge va vérifier le critère matériel. Pour que le contrat
soit qualifié d’administratif, il faut :
• Soit que le contrat soit en lien avec une mission de service public : Un contrat est administratif si le
cocontractant de l’administration participe à l’exécution même du service public (CE, 20 avril 1956,
Epoux Bertin) ou s’il permet l’exécution du service public par l’administration (CE, 20 avril 1956,
Grimouard).
• Soit que le contrat contienne une clause caractérisant un rapport de droit public : Même s’il n’est pas
en lien avec une mission de service public, un contrat est administratif s’il contient une clause
caractérisant un rapport de droit public (T. confl., 13 oct. 2014, SA AXA France Iard), c’est-à-dire une
clause qui met en œuvre une prérogative de puissance publique, autrement dit qui institue un rapport
très favorable à la personne publique (exemple : une clause qui permet à l’administration de modifier ou de
mettre un terme au contrat sans l’accord du cocontractant), et ce dans un but d’intérêt général.

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Fiche n°10 : Le régime du contrat administratif

1) La formation du contrat administratif

La compétence : Pour qu’une personne publique puisse valablement conclure un contrat, elle doit être
représentée par l’autorité compétente pour agir en son nom. Exemples :
• Pour l’Etat, c’est le ministre qui doit signer le contrat (ou les personnes qui ont reçu délégation de la part du ministre).
• Au niveau des collectivités territoriales, la conclusion du contrat est autorisée par l’assemblée délibérante.

Le choix du cocontractant :
• Les marchés publics (contrats conclus à titre onéreux par un ou plusieurs acheteurs publics avec un ou
plusieurs opérateurs économiques, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux,
de fournitures ou de services) : Ils doivent respecter les principes suivants :
✓ Principe de liberté d’accès à la commande publique : toute personne doit avoir librement
accès aux besoins des acheteurs.
✓ Principe d’égalité de traitement des candidats : toute discrimination est interdite et la
rédaction du cahier des charges doit être objective et ne pas orienter de choix.
✓ Principe de transparence des procédures : tout soumissionnaire dont l’offre est rejetée doit
pouvoir obtenir une réponse expliquant les motifs du rejet.
• Les contrats de concession (contrats conclus par écrit, par lesquels une ou plusieurs autorités
concédantes confient l'exécution de travaux ou la gestion d'un service à un ou plusieurs opérateurs
économiques, à qui est transféré un risque lié à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, en contrepartie
soit du droit d'exploiter l'ouvrage ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un
prix (A noter : le critère de distinction entre le marché et la concession est donc le transfert du risque
d'exploitation)) : Aujourd’hui, les concessions sont soumises à des règles de passation équivalentes à
celles qui s’appliquent en matière de marchés publics.

2) L’exécution du contrat administratif

a) Les prérogatives de l’administration

Principe : Afin de faire prévaloir l’intérêt général, l’administration dispose de prérogatives, et ce même en
l’absence de stipulation dans le contrat.

Pouvoir de direction et de contrôle : L’administration peut contrôler l’activité de son cocontractant et lui
imposer, par des « ordres de service », les moyens pour assurer l’exécution du contrat.

Pouvoir de sanction : Lorsque son cocontractant commet une faute, l’administration peut le sanctionner. Deux
types de sanctions existent :
• Les sanctions pécuniaires (amendes) : Elles s’appliquent automatiquement, même si l'administration
ne subit aucun préjudice.
• Les sanctions coercitives : Elles s’appliquent en cas de faute grave du cocontractant. Exemples :
L’administration peut décider d’exécuter elle-même le contrat, de remplacer le cocontractant initial par un autre,
ou de résilier unilatéralement le contrat.

Pouvoir de modification unilatérale : L’administration peut modifier le contenu du contrat et l’étendue des
prestations dues par le cocontractant (CE, 2 févr. 1983, Union des transports publics urbains et régionaux). Mais
une telle modification doit être justifiée par un but d’intérêt général.

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Pouvoir de résiliation unilatérale : L’administration peut également résilier le contrat en dehors de toute faute
du cocontractant. Encore une fois, une telle résiliation doit être justifiée par un but d’intérêt général. A noter :
Le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale des pertes subies du fait de la résiliation.

b) Les droits du cocontractant

Paiement intégral du prix : Le cocontractant a droit au paiement du prix en contrepartie de sa prestation. A


noter : En plus du prix figurant initialement dans le contrat, le cocontractant a également droit au paiement des prestations
supplémentaires demandées par l’administration.

Droit à l’équilibre financier du contrat :


• Théorie du fait du prince : Lorsque l’exécution du contrat est affectée par une mesure prise par
l’administration contractante mais agissant à un autre titre que celui de partie au contrat (exemples : en
tant qu’autorité réglementaire, en tant qu’autorité de police… ), le cocontractant a droit à une indemnité si la
mesure le touche spécifiquement, ou si la mesure a une portée générale mais remet
substantiellement en cause l’économie du contrat.
• Théorie de l’imprévision : Lorsque l’exécution du contrat se trouve totalement bouleversée (exemple :
accroissement considérable des charges pour le cocontractant) par un événement imprévisible et étranger à
la volonté des parties, le cocontractant peut obtenir une indemnité de la part de l’administration (CE,
30 mars 1916, Compagnie générale d’éclairage de Bordeaux).

3) Le contentieux du contrat administratif

Les recours ouverts aux concurrents évincés :


• Le référé précontractuel : Le juge administratif peut être saisi par une personne ayant vocation à
conclure un contrat administratif en cas de manquement aux obligations de publicité et de mise en
concurrence (art. L. 551-1 du Code de justice administrative).
• Le référé contractuel : Après la conclusion du contrat, le juge administratif peut être saisi par une
personne qui avait un intérêt à conclure le contrat, pour les mêmes motifs que dans le cas du référé
précontractuel (art. L. 551-13 et s. du Code de justice administrative).

Les recours ouverts aux tiers :


• Un tiers susceptible d’être lésé de manière directe et certaine par un contrat administratif peut former
devant le juge du contrat un recours de plein contentieux afin de contester la validité du contrat ou
de certaines de ses clauses (CE, Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn et Garonne). A noter : Un tel
recours doit être exercé dans un délai de 2 mois à compter des mesures de publicité.
• Un tiers qui s’est vu refuser sa demande de mettre fin à l’exécution du contrat peut former devant le
juge du contrat un recours de plein contentieux afin qu’il soit mis fin à l’exécution du contrat (CE, Sect.,
30 juin 2017, Syndicat mixte de promotion de l’activité trans-manche).

Les recours ouverts aux parties :


• Les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux afin de
contester la validité du contrat (CE, 28 déc. 2009, Béziers I).
• L’une des parties au contrat peut saisir le juge du contrat d’un recours de plein contentieux contestant
la validité de la résiliation de ce contrat prise par l’administration et tendant à la reprise des relations
contractuelles (CE, 21 mars 2011, Béziers II). A noter : La partie concernée doit exercer ce recours dans un délai
de 2 mois à compter de la date à laquelle elle a été informée de la mesure de résiliation.

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Fiche n°11 : La notion de service public

Déf. : Le service public est une activité d’intérêt général exercée directement par une personne publique ou
sous son contrôle.

1) Les caractères du service public

L’activité d’intérêt général :


• Généralement, le service public fournit des prestations au public :
✓ des prestations matérielles. Exemples : fourniture de l’eau, de l’électricité…
✓ des prestations intellectuelles . Exemples : culture, enseignement…
✓ des prestations financières. Exemples : subventions, allocations…
• Le but de tout service public est la satisfaction de l’intérêt général ; il n’en existe pas de définition car
c’est une notion qui varie en fonction du contexte politique, économique et social. Exemple : En 1916, le
Conseil d’État avait jugé que l’exploitation d’un théâtre n’était pas un service public (CE, 7 avril 1916, Astruc et Sté
Théâtre des Champs-Elysées c/ Ville Paris). Aujourd’hui, la culture est une activité de service public et de nombreux
théâtres sont subventionnés.

Le contrôle d’une personne publique : Tout service public est rattaché à personne publique :
• Le rattachement est direct si la personne publique (exemples : l’Etat, une collectivité territoriale ou un
établissement public) assure l’activité en régie, c’est-à-dire qu’elle la prend elle-même en charge, ou la
délègue à une autre personne publique (exemple : un établissement public).
• Le rattachement est indirect si l’exercice de l’activité est délégué par la personne publique à une
personne privée (exemple : un concessionnaire). Dans un tel cas, la personne publique devra exercer un
contrôle étroit sur l’exercice de l’activité.

2) La distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics


industriels et commerciaux (SPIC)

Critère de la distinction : Si aucune loi ou aucun règlement n’a expressément qualifié le service public
d’administratif ou d’industriel et commercial, le juge part d’une présomption d’administrativité : tout service
public est présumé administratif, mais cette présomption peut être renversée si trois conditions sont réunies :
• l’objet du service est semblable à celui d’une entreprise privée. Exemples : opérations de vente, d’achat,
de production de biens ou de services…
• le service est géré comme une entreprise privée. Exemples : recours à la comptabilité privée, aux usages du
commerce dans les relations avec l’usager, à des salariés soumis au droit privé…
• le service puise l’essentiel de ses ressources financières dans les redevances payées par les usagers.
Exemple : un service public gratuit ne peut être qualifié de SPIC (TC, 15 octobre 1973, Barbou).

Conséquence de la distinction :
• L'usager d'un SPIC est uni au service par un lien légal et réglementaire de droit privé.
• L’usager d'un SPA géré par une personne publique est uni au service par un lien légal et réglementaire
de droit public.
• L’usager d’un SPA géré par une personne privée est uni au service par un lien légal et réglementaire
en principe de droit privé, mais de droit public si le gestionnaire dispose de prérogatives de puissance
publique.

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Fiche n°12 : Le régime du service public

1) La gestion du service public

Principe : Un service public peut être géré par une personne publique ou une personne privée.

La gestion par une personne publique : On distingue 2 modes de gestion par une personne publique :
• La régie : La personne publique qui a créé le service le gère elle-même directement.
• La gestion par une personne publique distincte de la personne créatrice : La personne publique qui a
créé le service en confie la gestion à une autre personne publique (exemple : un établissement public).

La gestion par une personne privée : Un service public peut être géré par une personne privée (exemples : une
association, une société) si l’activité correspond à un intérêt général, si la personne privée s’est vue remettre, pour
gérer cette activité, des prérogatives de puissance publique et si la personne privée est soumise au contrôle des
pouvoirs publics (CE, Sect., 28 juin 1963, Narcy). Toutefois, même en l'absence de prérogatives de puissance
publique, « une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une
mission de service public lorsque, eu égard à l'intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de
son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu'aux mesures prises
pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l'administration a entendu lui
confier une telle mission » (CE, Sect., 22 février 2007, APREI).

A noter :
• Le mode de gestion en régie concerne généralement les SPA.
• La gestion indirecte, par un établissement public ou par une personne privée à qui a été déléguée la gestion du
service, concerne généralement les SPIC.

2) Les lois du service public

Principe de continuité : Le service public doit fonctionner de manière normale et régulière. A noter :
• Ce principe a valeur constitutionnelle (CC, 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision).
• Il ne s’applique pas dans les mêmes conditions pour tous les services publics. Certains services publics doivent
fonctionner de manière permanente (police, hôpitaux). D’autres n’ont pas à fonctionner jour et nuit, 365 jours par
an ; ils doivent simplement être accessibles de manière régulière (musées, bibliothèques).

Principe d’égalité :
• Le principe d’égalité des usagers devant le service public implique une obligation de neutralité et de
non-discrimination à leur égard :
✓ si les usagers sont dans une situation identique, ils doivent être traités de manière identique
✓ s’ils sont dans une situation différente, ils peuvent être traités de manière différente
• Le principe d’égalité des agents devant le service public implique l’égalité d’accès aux emplois publics,
étant entendu que seules les distinctions fondées sur les compétences du candidat sont
admises (exemple : les convictions politiques ne sauraient justifier une différence de traitement : CE, Ass., 28 mai
1954, Barel), ainsi que l’égalité de traitement.
A noter : Ce principe a également valeur constitutionnelle.

Principe d’adaptabilité : Également appelé principe d’adaptation constante, il implique que :


• l’organisation et le fonctionnement du service évoluent au regard des besoins des usagers et de l’intérêt
général et s'adaptent aux évolutions techniques.
• les usagers ne bénéficient pas d’un droit au maintien du service (CE, 27 janv. 1961, Vannier), mais
seulement d’un droit au bon fonctionnement du service.
A noter : Ce principe n’a pas valeur constitutionnelle.

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Fiche n°13 : La notion de police administrative

Déf. : La police administrative est une activité de réglementation qui a pour finalité le maintien de l’ordre
public, c’est-à-dire de la sécurité, de la salubrité et de la tranquillité publiques.

A noter : En matière de police, c’est l'acte administratif unilatéral et non le contrat qui est utilisé ; en principe, la police ne peut
pas faire l'objet d'un contrat (CE, Sect., 23 mai 1958, Consorts Amoudruz).

1) La distinction entre police administrative et police judiciaire

Critère de distinction :
• La police judiciaire est répressive : elle vise à constater une infraction et à engager des poursuites.
Exemple : L’appréhension dans un bar restaurant d’une personne suspectée d’avoir commis des vols à la roulotte
sur le parking attenant à l’établissement est une opération de police judiciaire (T. confl., 26 juin 2006, Littmann c/
Commune de Villeneuve-Loubet). A noter : Le contentieux de la police judiciaire relève du juge judiciaire.
• La police administrative est préventive : elle vise à prévenir un désordre, en prenant à l’avance des
mesures. Exemple : Le placement en cellule de dégrisement d'un individu, trouvé en état d'ivresse sur la voie
publique, vise à protéger l’individu et à préserver l'ordre public ; il s’agit donc d'une opération de police
administrative (T. confl., 18 juin 2007, Mme Ousset). A noter : Le contentieux de la police administrative relève du
juge administratif.

Mise en œuvre de la distinction : La distinction est a priori simple. Mais elle peut se compliquer dans sa mise en
œuvre, en particulier lorsque plusieurs opérations se succèdent (une opération de police administrative puis
une opération de police judiciaire). Dans un tel cas, il peut être difficile de déterminer à quel moment précis on
passe de l’une à l’autre. Il faut donc parfois identifier l'opération de police déterminante dans la réalisation d'un
préjudice. Exemple : Dans une affaire, des policiers étaient chargés d’escorter un convoyeur de fonds (opération de police
administrative). Le convoyeur est attaqué et dévalisé. Les policiers se lancent alors à la poursuite des agresseurs afin de les
appréhender (opération de police judiciaire). Le juge retient la compétence du juge administratif, au motif que le préjudice
trouve essentiellement son origine dans les conditions dans lesquelles a été organisée et conçue la mission de protection
(police administrative) (T. confl., 12 juin 1978, Société Le Profil).

2) Les finalités de la police administrative

Les composantes classiques : La police administrative a pour but l’ordre public, c’est-à-dire la sécurité, la
salubrité et la tranquillité publiques (art. L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales).

Les composantes nouvelles :


• Le respect de la moralité : Une interdiction peut se justifier par le respect de la moralité, en présence
de circonstances locales particulières. Exemple : La projection d’un film peut être interdite en raison de
l’immoralité du film et de circonstances locales particulières laissant penser qu'il peut y avoir risques de troubles à
l'ordre public. Ainsi, la projection du film est interdite à Nice, les circonstances locales faisant que dans cette
municipalité, le film risque de heurter davantage la moralité publique (CE, 18 déc. 1959, Société Les Films Lutetia).
• Le respect de la dignité de la personne humaine : Même en l'absence de circonstances locales
particulières, l'autorité de police peut interdire une attraction qui porte atteinte au respect de la dignité
de la personne humaine (en l'espèce, un lancer de nain) (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de
Morsang-sur-Orge).

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Fiche n°14 : Le pouvoir de police administrative

1) Les titulaires du pouvoir de police administrative

Police administrative générale et police administrative spéciale : On distingue 2 catégories de police


administrative :
• La police administrative générale, dont le champ d’application est très large : elle vise à prévenir les
atteintes à l'ordre public, sur un large territoire et pour un ensemble d'activités.
• La police administrative spéciale, dont le champ d’application est plus limité : elle ne concerne qu'une
activité déterminée (exemples : police de la chasse, des prix, de la concurrence…) ou des administrés
particuliers (exemple : les étrangers). A noter : Les polices spéciales sont instituées par des textes spécifiques.
L’idée est de modifier les conditions de l’intervention des autorités publiques dans les domaines où la police générale
ne semble pas pouvoir assurer par elle-même le maintien de l’ordre public.

a) Les titulaires du pouvoir de police administrative générale

Au niveau national : C’est le Premier ministre qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale sur
l’ensemble du territoire (CE, 2 mai 1973, Association culturelle des Israélites nord-africains de Paris ; CE, 14 oct.
2015, Association Automobile-club des avocats).

Au niveau local :
• Au niveau du département : C’est le préfet qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale
dans le département.
• Au niveau de la commune : C’est le maire qui est titulaire du pouvoir de police administrative générale
sur le territoire de la commune. A noter : Le préfet dispose d'un pouvoir de substitution si le maire n'a pas agi
ou a pris des mesures insuffisantes.

b) Les titulaires du pouvoir de police administrative spéciale

Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative spéciale peuvent être :


• des autorités déjà titulaires du pouvoir de police administrative générale. Exemples : le Premier ministre,
le préfet (chasse, pêche, etc…), le maire (délivrance des permis de construire).
• ou d'autres autorités. Exemples : le ministre de la Culture est en charge de la police du cinéma, le ministre de
l’Intérieur est en charge de la police des étrangers…

c) La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale : Plusieurs autorités
administratives peuvent prendre des mesures sur le même territoire et dans le même domaine. Dans ce cas, le
principe est qu’une autorité inférieure ne peut pas prendre une mesure moins contraignante que celle prise
par l’autorité supérieure ; elle peut en revanche prendre une mesure plus contraignante (CE, 18 avril 1902,
Maire de Néris-les-Bains). Exemple : En agglomération, le Premier ministre limite la vitesse des véhicules à 50 km/h. Mais
un maire peut tout à fait, sur le territoire de sa commune, abaisser cette vitesse maximale à 30 km/h (par exemple).

La concurrence entre les titulaires du pouvoir de police administrative générale et les titulaires du pouvoir de
police administrative spéciale :
• Principe : En principe, police générale et police spéciale ne s'excluent pas ; elles ont chacune des
objectifs différents.
• Limite : Si les deux autorités de police ont la même finalité, on applique le principe d’exclusivité : la
police spéciale exclut l’exercice du pouvoir de police générale.

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2) L’exercice du pouvoir de police administrative

La proportionnalité des mesures de police : Pour être légale, la mesure de police doit être nécessaire, adaptée
et proportionnée à la situation. Ainsi :
• Il faut que la situation justifie une mesure de police.
• Il faut que la situation justifie la mesure qui a finalement été prise, et pas une autre qui aurait été
moins contraignante pour les libertés tout en préservant l’ordre public. Exemple : Dans l’affaire Benjamin,
un maire avait interdit la tenue d’une conférence qui présentait des risques de troubles à l’ordre public.
Cependant, la gravité des risques de troubles à l'ordre public n'était pas telle qu'il n'existait aucune autre mesure
pour préserver l'ordre public que d'interdire la conférence. C’est pourquoi la décision d’interdiction fut annulée par
le Conseil d’Etat (CE, 19 mai 1933, Benjamin).

L’obligation d’agir : L'autorité de police est obligée d'agir si la mesure de police apparaît indispensable pour
prévenir ou faire cesser une atteinte à l’ordre public. L’abstention de l’autorité peut constituer une faute
susceptible d’engager la responsabilité de l’administration. Voir Fiche n°19 : La responsabilité pour faute.

L’impossibilité de déléguer : Le pouvoir de police ne peut pas être délégué ; l’autorité de police doit l’exercer
elle-même (CE, 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary).

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Fiche n°15 : Le contrôle de légalité

Principe : La conformité des actes pris par l’administration aux dispositions législatives et réglementaires est
contrôlée. Pour démontrer qu’un acte pris par l’administration est illégal, un requérant peut invoquer différents
moyens. Ces moyens visent à montrer que l’acte comporte un vice.

1) Les vices contrôlés

a) La légalité externe

L’incompétence : Le juge peut soulever 3 types d’incompétences :


• L’incompétence matérielle (ratione materiae) : lorsque l’autorité administrative a pris un acte dans un
domaine qui ne relevait pas de sa compétence.
• L’incompétence temporelle (ratione temporis) : lorsque l’autorité administrative a pris un acte alors
qu’elle n’était pas encore ou plus compétente.
• L’incompétence territoriale (ratione loci) : lorsque l’autorité administrative a pris un acte sur une partie
du territoire pour laquelle elle n’était pas compétente.
A noter : Ces règles de compétence sont d’ordre public. Par conséquent, dès lors que l'incompétence est établie, l'acte est
annulé par le juge.

Le vice de forme ou de procédure :


• Principe : Le non-respect des formes et procédures requises peut entraîner l’annulation de l’acte.
Exemple : Si un texte exige que l’acte soit écrit, ce dernier doit alors être signé par l’autorité compétente (art. L.
212-1 du Code des relations entre le public et l’administration). A défaut, l’acte est nul.
• Limite : Toutefois, un vice de forme ou de procédure n’entraînera pas toujours l’annulation de l’acte.
Ce ne sera le cas que si le vice est substantiel, c’est-à-dire s’il a été susceptible d'exercer une influence
sur le sens de la décision prise ou s'il a privé les intéressés d'une garantie (CE, Ass., 23 déc. 2011,
Danthony).

b) La légalité interne

L’erreur de droit : lorsque l’acte a été pris de manière non-conforme à la loi ou selon une mauvaise
interprétation de la loi ou en application d’une norme inexistante ou inapplicable. A noter : Pour être tout à fait
précis, ce n’est pas seulement la loi, mais l’ensemble des normes supérieures (constitutionnelles, réglementaires, etc…) qui
doivent être respectées par l’acte.

L’erreur de fait : lorsque l’acte est fondé sur des faits inexacts (CE, 14 janv. 1916, Camino).

Le détournement de pouvoir : lorsque l'autorité administrative a utilisé volontairement ses pouvoirs dans un
but autre que celui pour lequel ils lui avaient été conférés.

2) L’étendue du contrôle

Pouvoir discrétionnaire et compétence liée : L’étendue du contrôle de légalité dépendra de la marge de


manœuvre dont dispose l’administration pour prendre sa décision :
• Soit l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour prendre sa décision, c’est-à-dire qu’elle
dispose d’une grande marge de manœuvre.
• Soit l’administration a compétence liée, c’est-à-dire qu’elle ne dispose d’aucune marge de manœuvre
pour prendre sa décision. Elle doit prendre une décision qui lui est imposée par les textes.

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Le contrôle minimum : Lorsque l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, le juge n’exercera qu’un
contrôle minimum. Il contrôlera :
• 5 éléments au titre de la légalité externe et de la légalité interne : l’incompétence, le vice de forme ou
de procédure, l’erreur de droit, l’erreur de fait et le détournement de pouvoir.
• Un sixième élément : l’erreur manifeste d’appréciation, c’est-à-dire l’erreur grossière, que personne
ne ferait. Elle consiste en une disproportion excessive entre les faits et la décision prise sur leur
fondement.

Le contrôle normal : Lorsque l’administration a compétence liée, le juge exercera un contrôle normal. Il
contrôlera :
• Les 5 éléments du contrôle minimum.
• Un sixième élément : l’erreur de qualification juridique des faits. Ici, le juge vérifiera que la décision
prise est cohérente par rapport aux faits de l’espèce (CE, 4 avril 1914, Gomel).

Le contrôle maximal : Dans certains cas, le juge va approfondir son contrôle normal. Il va alors contrôler, outre
les 6 éléments du contrôle normal, l’exacte adéquation, ou encore la parfaite proportionnalité, entre la
décision prise par l’administration et les faits de l’espèce. Exemples :
• On retrouve le contrôle maximal pour les déclarations d’utilité publiques, c’est-à-dire les décisions affirmant que
l’expropriation d’un immeuble est d’utilité publique. Ici, le juge administratif va appliquer la théorie du bilan coûts-
avantages. Concrètement, il va évaluer les avantages et les inconvénients de la décision. Si les avantages
l’emportent sur les inconvénients, la décision est légale. Dans le cas contraire, la décision est illégale.
• Le contrôle de proportionnalité dans l’arrêt Benjamin (voir Fiche n°14 : Le pouvoir de police administrative) est
également une illustration du contrôle maximal.

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Fiche n°16 : Le juge de la légalité

Principe : En principe, c’est le juge administratif qui contrôle la légalité des actes pris par l’administration.

Limite : Mais dans certains cas, c’est le juge judiciaire qui sera compétent en matière administrative (voir ci-
dessous).

1) La juridiction administrative

Principe : Les juridictions administratives sont principalement les tribunaux administratifs, les cours
administratives d’appel et le Conseil d’Etat.

Les tribunaux administratifs :


• Principe : Il s’agit de tribunaux de première instance (devant lesquels un litige est examiné pour la
première fois par un juge, avant un éventuel appel).
• Compétence matérielle : Ils tranchent les litiges relatifs aux contestations à l’encontre des actes et
décisions administratives, à l’exception de ceux attribués à une autre juridiction. A noter : Ils connaissent
ainsi de la grande majorité des recours pour excès de pouvoir et des recours de plein contentieux.
• Compétence territoriale : Le tribunal administratif compétent pour trancher le litige est celui dans le
ressort duquel se trouve l’autorité administrative qui a pris la décision ou passé l’acte litigieux.

Les cours administratives d’appel : Ce sont les juridictions d’appel de droit commun pour les jugements rendus
par les tribunaux administratifs situés dans leur ressort géographique. En effet, selon le principe du double degré
de juridiction, chaque litige peut être examiné une deuxième fois par une juridiction différente (si une partie au
litige, mécontente de la décision, décide de faire appel).

Le Conseil d’Etat : Il s’agit de la plus haute juridiction de l’ordre administratif ; il tranche les décisions contestées
rendues par les cours administratives d’appel. A noter : Il n'est pas un troisième degré de juridiction intervenant après
l'appel ! En effet, le Conseil d'Etat ne rejuge pas l'affaire. Il vérifie simplement la correcte application du droit par les juges du
fond (tribunaux administratifs et cours administratives d'appel). Le jugement ou l'arrêt n’est annulé par le Conseil d’Etat que
si les règles de droit ont été mal appliquées.

2) La répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire

La compétence du juge administratif : Elle est déterminée par la combinaison de 3 critères :


• L’implication de l’administration : Le juge administratif n’est compétent que pour les litiges dans
lesquels l’administration est impliquée. Exemples :
✓ Un litige entre un particulier et une collectivité territoriale
✓ Un litige entre deux collectivités territoriales
• L’utilisation de prérogatives de puissance publique : Le juge administratif n’est compétent que si
l’administration a utilisé des prérogatives de puissance publique. Si au contraire l’administration a agi
comme un particulier, alors c’est le juge judiciaire qui est compétent. Exemples :
✓ Le juge administratif est compétent pour l’activité des services publics administratifs.
✓ Le juge judiciaire est compétent pour l’activité des services publics industriels et commerciaux (T. confl.,
22 janv. 1921, Société commerciale de l’Ouest africain), la gestion privée des services publics ainsi que
les contrats de droit commun (qui ne contiennent aucune clause caractérisant un rapport de droit public)
passés par l’administration.
• La présence d’un service public de l’administration : Le juge administratif n’est compétent que pour les
services publics de l’administration. Les services qui relèvent d’une autre fonction de l’Etat (législative,
judiciaire…) ne relèvent pas du juge administratif. Exemple : Le fonctionnement des tribunaux judiciaires n’est
pas de la compétence du juge administratif.

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La compétence du juge judiciaire :
• Principes : Dans certains cas, c’est le juge judiciaire qui est compétent en matière administrative :
✓ D’abord, la loi peut attribuer un contentieux au juge judiciaire. Exemple : Le juge judiciaire est
compétent pour trancher les contestations relatives aux impôts indirects et assimilés (droits
d'enregistrement, taxe de publicité foncière…).
✓ Ensuite, le juge judiciaire est exclusivement compétent en matière de liberté individuelle,
même si un service public de l’administration ayant mis en œuvre des prérogatives de
puissance publique est impliqué dans le litige (art. 66 de la Constitution).
✓ Enfin, le juge judiciaire est également compétent en matière de droit de propriété.
• Limite : Pour les atteintes à la liberté individuelle et au droit de propriété, le juge judiciaire ne sera
compétent qu’en cas de voie de fait. Il y a voie de fait lorsque l’administration :
✓ Soit a procédé à l’exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d’une décision, même
régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l’extinction d’un droit de
propriété ;
✓ Soit a pris une décision qui a les mêmes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction
d’un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d’être rattachée à un pouvoir
appartenant à l’autorité administrative (T. confl., 17 juin 2013, Bergoend).

Le Tribunal des conflits : S’il existe un différend relatif à la compétence du juge administratif ou du juge
judiciaire, le Tribunal des conflits peut être saisi. Plus précisément, le Tribunal des conflits est chargé de résoudre
3 types de conflits :
• Le conflit positif : Il s’agit du cas où, malgré l’avis contraire de l’administration, une juridiction judiciaire
estime être compétente pour trancher le litige qui lui est soumis.
• Le conflit négatif : Il s’agit du cas où les deux ordres de juridiction (administratif et judiciaire) se sont
déclarés incompétents pour trancher le litige.
• Le conflit de décisions : Si chaque ordre de juridiction s'est prononcé au fond de manière définitive mais
en rendant des décisions contradictoires, le justiciable peut demander au Tribunal des conflits de rendre
une décision sur le fond de l'affaire.

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Fiche n°17 : Les recours administratifs

Recours pour excès de pouvoir et recours de plein contentieux : Le recours pour excès de pouvoir (REP) et le
recours de plein contentieux sont les deux principaux recours administratifs. Dans le cadre du REP, le juge
administratif peut annuler pour illégalité une décision administrative. Au contraire, dans le cadre du recours de
plein contentieux, le juge ne se limite pas à annuler ou valider la décision ; il peut aussi se prononcer lui-même
sur l’affaire.

A noter : Il est parfois obligatoire d'exercer, avant de saisir le juge, un recours gracieux ou hiérarchique auprès de
l'administration. Exemple : en matière de communication de documents administratifs, un recours préalable obligatoire doit
être exercé auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs.

1) Le recours pour excès de pouvoir

Déf. : Il s’agit d’un recours par lequel il est possible de demander au juge administratif de contrôler la légalité
d’une décision administrative. En cas d’illégalité, la décision sera annulée. A noter : Il existe un principe général du
droit public selon lequel toute décision administrative peut faire l'objet d'un REP (CE, Ass., 17 févr. 1950, Dame Lamotte).
Ainsi, le REP est toujours possible contre une décision administrative, même si aucun texte ne le prévoit. C'est un recours
d'ordre public.

Conditions : Un acte pourra être déféré au juge administratif par la voie du REP si plusieurs conditions sont
réunies :
• Concernant l’acte :
✓ Principe : Seuls les actes administratifs unilatéraux peuvent faire l’objet d’un REP.
✓ Limite : Les actes de droit souple prononcés par les autorités de régulation ( exemple : l’Autorité
des marchés financiers) peuvent également faire l’objet d’un REP s’ils sont « de nature à produire
des effets notables, notamment de nature économique, ou ont pour objet d'influer de manière
significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s'adressent » (CE, Ass., 21 mars
2016, Sté Fairvesta International GMBH et autres). A noter : Ces actes peuvent être des avis, des
recommandations, des positions…
• Concernant le requérant : Il doit justifier d’un intérêt à agir. Autrement dit, l’acte doit lui faire grief tel
un acte décisoire (fait grief une décision qui modifie par elle-même la situation juridique d'une
personne). Exemple : Le fait pour un requérant d'être contribuable communal suffit à lui donner un intérêt pour
attaquer les mesures à caractère financier ou fiscal intéressant la commune (CE, 29 mars 1901, Casanova).

Effets :
• Principe : Saisi d’un REP, le juge n’a le choix qu’entre deux solutions : valider ou annuler l’acte. Si l’acte
est annulé, il est annulé à l’égard de tous les administrés, pas seulement le requérant. En outre, il est
annulé de manière rétroactive ; on fait comme s’il n’avait jamais existé.
• Limite : Si le principe reste l’annulation rétroactive de l’acte, le juge peut toutefois moduler dans le
temps les effets de l’annulation (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC !), s'il apparaît que l’effet
rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en
raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en
vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets.

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2) Le recours de plein contentieux

Déf. : Également appelé recours de pleine juridiction, il s’agit d’un recours par lequel il est possible de demander
au juge administratif, non seulement de valider ou d’annuler un acte administratif, mais également de réformer
l’acte, de lui en substituer un nouveau ou encore de condamner au paiement d’une somme d’argent. Exemple :
En matière de contentieux électoral, le juge administratif, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats
du scrutin, peut déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu.

Domaine : Le contentieux de pleine juridiction recouvre différents domaines :


• le contentieux contractuel.
• le contentieux fiscal.
• le contentieux électoral.
• le contentieux de la protection de l’environnement.
• le contentieux des droits sociaux.
• le contentieux de la responsabilité, dans lequel le requérant cherche à engager la responsabilité de
l’administration pour obtenir réparation de son préjudice. Voir Fiches n°18 à 20.
A noter : Ces dernières années, le contentieux de pleine juridiction a vu son domaine s’étendre. Le Conseil d’État a notamment
jugé que, lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une sanction infligée par l’administration à un administré, le juge
administratif se prononce toujours comme juge du plein contentieux (CE, Ass., 16 févr. 2009, Société Atom).

Conditions : Les conditions de recevabilité du recours de plein contentieux sont plus strictes que celles du
recours pour excès de pouvoir :
• Le requérant doit pouvoir faire état d’un préjudice.
• Généralement, le recours de plein contentieux est soumis au ministère d’avocat. Cela signifie que le
requérant devra être représenté par un avocat.

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Fiche n°18 : Les principes généraux de la responsabilité administrative

Rappel : Dans un arrêt « Blanco » du 8 février 1873, le Tribunal des conflits affirme que la responsabilité de l’État
doit être appréciée selon des règles qui ne sont pas celles du Code civil, lequel ne régit que les personnes de
droit privé. C’est l’affirmation de la spécificité de la responsabilité administrative.

Principe : La responsabilité de l’administration suppose la réunion de 3 conditions :


• Un fait générateur de l’administration.
• Un préjudice subi par la victime.
• Un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice.

1) Le fait générateur

Le fait générateur peut être une faute, la réalisation d’un risque ou une rupture d’égalité devant les charges
publiques. A noter : Dans ces deux derniers cas, on est en présence d’une responsabilité sans faute. Voir Fiche n°20 : La
responsabilité sans faute.

2) Le préjudice

Caractères : Pour être indemnisable, le préjudice doit être :


• Certain : un préjudice purement éventuel ne peut être réparé. Pour autant, le préjudice n’a pas
nécessairement à être actuel ; un préjudice futur peut être réparé s’il est certain.
• Evaluable en argent. Exemples : perte d'un bien ou d'un revenu, atteinte à l'honneur ou à la réputation (CE, 29
déc. 2000, Treyssac), perte d'un être cher (CE, Ass., 24 nov. 1961, Letisserand)…

Réparation : Le préjudice doit être intégralement réparé. La réparation aura lieu par le versement à la victime
d’une somme d’argent, ou, plus rarement, en nature.

Date d’évaluation : Le préjudice ne sera pas évalué à la même date selon que le dommage est causé à une
personne ou à un bien :
• Pour les dommages causés aux personnes : Ils doivent être évalués à la date du jugement de réparation
du préjudice (CE, Ass., 21 mars 1947, Dame veuve Aubry).
• Pour les dommages causés aux biens : Ils doivent être évalués à la date de réalisation du préjudice,
c’est-à-dire « à la date où leur cause ayant pris fin et leur étendue étant connue, il peut être procédé aux
travaux destinés à les réparer » (CE, 21 mars 1947, Compagnie générale des eaux).

3) Le lien de causalité

Théories : Comme en droit civil, le juge administratif utilise deux théories pour apprécier l’existence d’un lien
de causalité entre le fait générateur et le préjudice :
• La théorie de l’équivalence des conditions : Il s’agit de considérer que chaque élément qui a concouru
à la réalisation du dommage en est une cause.
• La théorie de la causalité adéquate : Il s’agit de ne retenir qu’une seule cause génératrice du
dommage : celle qui a mené directement à la réalisation du dommage, qui était susceptible de
provoquer le dommage dans le cours normal des choses. C'est cette théorie qui est généralement
retenue par le juge administratif. A noter : C'est pourquoi le juge administratif est très attentif au délai qui
s'écoule entre le fait générateur et la réalisation du dommage. Dans une affaire où un détenu n’avait pas regagné
sa prison après une permission de sortie, et avait commis un meurtre plus de 6 mois plus tard, le lien de causalité

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n'était pas établi car le délai qui s'était écoulé entre le fait générateur (permission de sortie) et le dommage
(meurtre) était trop important (CE, 27 mars 1985, Mme Henry).

Causes d’exonération : Ce sont les causes qui font disparaître le lien de causalité entre le fait générateur et le
préjudice. En l’absence de lien de causalité, la responsabilité de l’administration sera limitée, partiellement ou
totalement. On distingue 3 causes d’exonération :
• La force majeure : Comme en droit civil, la force majeure est un évènement extérieur au défendeur,
imprévisible (l’évènement ne devait pas pouvoir être raisonnablement prévu) et irrésistible (les effets
de l’évènement ne doivent pas pouvoir être évités par des mesures appropriées). Exemple : des
précipitations d'une ampleur exceptionnelle qui ne se produisent que deux ou trois fois par siècle (CE, 15 nov. 2017,
Société Swisslife).
• La faute de la victime : Il s’agit du cas où la victime a contribué à la réalisation du dommage. Exemples :
une inattention, une imprudence…
• Le fait du tiers : Il s’agit du cas où un tiers a contribué à la réalisation du dommage. Dans un tel cas, le
tiers devra réparer la part du dommage qu’il a causé. A noter : Cette cause d’exonération joue dans la
responsabilité pour faute, mais pas dans la responsabilité sans faute (CE, 14 mai 1986, Commune de Cilaos).

4) L’imputabilité

Lorsqu'un dommage trouve sa cause dans plusieurs fautes qui, commises par des personnes différentes ayant
agi de façon indépendante, portaient chacune en elle normalement ce dommage au moment où elles se sont
produites, la victime peut rechercher la réparation de son préjudice en demandant la condamnation de l'une
de ces personnes ou de celles-ci conjointement, sans préjudice des actions récursoires que les coauteurs du
dommage pourraient former entre eux (CE, 2 juill. 2010, M. Madranges).

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Fiche n°19 : La responsabilité pour faute

Principe : En matière de responsabilité administrative, le principe est la responsabilité pour faute. Pour engager
la responsabilité de l'administration, il faut donc démontrer l'existence d'une faute, un préjudice et le lien de
causalité entre les deux.

1) Les caractères de la faute

Principe : Pour engager la responsabilité de l’administration, la faute doit être illégale ; elle doit constituer un
manquement à une obligation d’agir ou de s’abstenir. Exemples : une maladresse, une imprudence, une négligence,
une inertie, un défaut de surveillance…

a) La distinction entre la faute personnelle et la faute de service

Intérêt de la distinction : La faute peut consister en un mauvais fonctionnement du service public ou en une
faute d’un agent dans l'exercice des missions qui lui ont été conférées. Afin de déterminer qui doit réparer le
préjudice (l’agent ou l’administration qui l’emploie), il faut distinguer entre la faute de service et la faute
personnelle (T. confl., 30 juill. 1873, Pelletier).

La faute personnelle :
• Il s’agit de la faute commise par l’agent :
✓ en dehors de l’exercice de ses fonctions (exemple : l’accident causé par un militaire en permission
avec son véhicule personnel : CE, 28 juill. 1951, Société Standard des pétroles) ; ou
✓ dans l’exercice de ses fonctions, mais particulièrement grave ou révélant une intention de
nuire (exemple : le pompier qui allume volontairement un incendie : CE, 13 mai 1991, Société d’assurance
Les mutuelles unies).
• Elle engage la responsabilité personnelle de l’agent, sur son patrimoine propre, devant le juge judiciaire
qui applique les règles du droit civil.

La faute de service :
• Il s’agit :
✓ du mauvais fonctionnement global du service ; ou
✓ d'une faute commise par un agent, mais totalement dans l'exercice de ses fonctions.
• Elle engage la responsabilité de l'administration, sur le patrimoine public, devant le juge administratif
qui applique les règles du droit public.

Le cumul des responsabilités : La distinction entre faute de service et faute personnelle pose un problème ; si
l’agent qui a commis une faute personnelle est insolvable, la victime ne pourra pas obtenir réparation de son
préjudice. Ainsi, afin de faciliter l’indemnisation de la victime, le juge utilise la théorie du cumul des
responsabilités, qui laisse une option à la victime :
• Si à la fois une faute personnelle et une faute de service sont à l’origine d’un même dommage, la
victime peut, au choix, demander réparation de l’intégralité de son préjudice soit à l’administration,
soit à l’agent (CE, 3 févr. 1911, Anguet).
• Si seule une faute personnelle, soit commise à l’occasion du service soit commise hors du service mais
non dépourvue de tout lien avec lui, est à l’origine du dommage, la victime peut toute de même, au
choix, demander réparation de son préjudice soit à l’administration, soit à l’agent (CE, 26 juill. 1918,
Lemonnier). A noter : L'agent ne répond donc que de la faute purement personnelle, totalement dépourvue de lien
avec le service.

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Les actions récursoires : Lorsque l’administration a réparé le préjudice causé par une faute personnelle, elle peut
ensuite se retourner contre l'agent auteur de la faute personnelle pour qu'il contribue à la réparation (CE, Ass.,
28 juill. 1951, Laruelle). C’est ce qu’on appelle une action récursoire.

b) La distinction entre la faute simple et la faute lourde

Le recul de la faute lourde au profit de la faute simple : Dans la majorité des cas, une faute simple suffira pour
engager la responsabilité de l’administration. La faute lourde est aujourd’hui très rarement exigée.

Domaines où la faute lourde est exigée :


• Aujourd’hui, il suffit généralement d’une faute simple pour engager la responsabilité de l’administration
du fait d’une activité de police administrative. Mais dans certains cas, une faute lourde est exigée.
Exemples :
✓ pour les dommages causés par la faute des services de renseignement : « seule une faute lourde est de
nature à engager la responsabilité de l'Etat à l'égard des victimes d'actes de terrorisme à raison des
carences des services de renseignement dans la surveillance d'un individu ou d'un groupe d'individus » (CE,
18 juill. 2018).
✓ pour la mise en œuvre abusive de contrôles d'identité au faciès (Cass. Crim., 3 nov. 2016, n° 15-85.548).
• La faute lourde est également exigée pour les activités de contrôle et de tutelle :
✓ contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales (CE, 25 juill. 2018, Société Les Hauts
du golf)
✓ contrôle de tutelle sur les établissements publics
✓ contrôle de tutelle sur les collectivités territoriales
• La faute lourde est enfin exigée pour engager la responsabilité de la juridiction administrative. Mais il
y a une limite : une faute simple suffira dans le cas où un préjudice a été causé du fait de la durée
excessive d'une procédure (CE, Ass., 28 juin 2002, Ministre de la justice c./ Magiera).

2) La preuve de la faute

La faute présumée : Pour être indemnisée, la victime doit prouver la faute de l’administration, ce qui n'est pas
toujours facile. Afin de faciliter la tâche de la victime, il existe, dans certains domaines, un mécanisme de
présomption de faute : la victime doit alors seulement prouver le lien de causalité entre l’action de
l’administration et le préjudice qu’elle a subi. Elle n’a pas à prouver la faute ; c’est à l’administration de prouver
qu’elle n’a pas commis de faute.

Domaines d’application de la faute présumée : La présomption de faute s’applique :


• en matière de responsabilité du fait des accidents causés aux usagers des ouvrages publics. Il y a une
présomption de défaut d'entretien normal de l'ouvrage public ; l'administration doit prouver qu'elle a
correctement entretenu l'ouvrage.
• en matière de responsabilité du fait des actes médicaux de soins courants procurés aux usagers des
hôpitaux publics.

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Fiche n°20 : La responsabilité sans faute

Principe : Si le principe reste la responsabilité de l’administration pour faute, il existe des cas de responsabilité
sans faute ; la victime n’aura alors pas besoin de prouver la faute pour obtenir réparation. Elle devra
simplement démontrer le préjudice et le lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice.

1) La responsabilité pour risque

Principe : Lorsque l’administration fait peser, dans l'exercice normal de son activité, un risque sur des personnes,
elle doit les indemniser si ce risque se réalise. Ce risque peut être lié à :
• une chose dangereuse ou une activité dangereuse
• une activité exécutée, à la demande de l'administration, par un collaborateur du service public

La responsabilité liée à une chose dangereuse ou une activité dangereuse : Indépendamment de toute faute,
l’administration doit réparer les dommages causés aux administrés par l’utilisation de choses dangereuses
(exemples : armes à feu, explosifs…) (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers) ou par des activités dangereuses
(exemples : méthodes de réinsertion sociale comme les sorties pour les détenus ou les malades psychiatriques).

La responsabilité à l’égard des collaborateurs de l’administration : Indépendamment de toute faute,


l’administration doit réparer les dommages subis par ses collaborateurs à l’occasion d’activités dont elle a
ordonné l’exécution (exemple : un accident de travail subi par l’un de ses ouvriers : CE, 21 juin 1895, Cames). Cette
solution s’applique non seulement pour les collaborateurs permanents, mais également pour les collaborateurs
occasionnels qui ont participé à une mission de service public relevant de la puissance publique (CE, Ass., 22 nov.
1946, Commune de Saint Priest la Plaine).

2) La responsabilité pour rupture d’égalité devant les charges publiques

Principe : L’administration doit indemniser la personne qui est la seule à souffrir des conséquences d'un acte ou
d'une activité menée dans l'intérêt général. Ainsi, la victime d’un dommage anormal et spécial (qui atteint un
certain seuil de gravité et qui ne concerne que certains membres de la collectivité) pourra obtenir réparation
auprès de l’administration.

La responsabilité du fait des lois et conventions internationales :


• Une loi peut être à l’origine d’un dommage anormal et spécial que l’administration doit réparer,
indépendamment de toute faute (CE, Ass., 14 janv. 1938, Société des produits laitiers La Fleurette). A
noter : La responsabilité de l’Etat peut aussi être engagée pour réparer l’ensemble des dommages dus à la violation
par une loi d’une convention internationale (CE, Ass., 8 févr. 2007, Gardedieu). Il ne s’agit pas d’une responsabilité
sans faute ; le dommage n’a pas à être anormal et spécial.
• La responsabilité de l’administration peut également être engagée pour réparer des dommages nés de
conventions internationales conclues par la France (CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale
d’énergie radio-électrique).

La responsabilité du fait des actes administratifs réguliers :


• Les actes individuels : L’hypothèse est la suivante : un administré obtient une décision de justice ; ne
pouvant en obtenir l'exécution, il demande le concours de la force publique, qui lui est refusé. Dans un
tel cas, le refus par l’administration d’utiliser le concours de la force publique pour faire exécuter une
décision de justice peut causer un préjudice que l’administration doit réparer, même en l’absence de
faute (CE, 30 nov. 1923, Couitéas).
• Les règlements : Indépendamment de toute faute, les règlements peuvent causer à une ou plusieurs
personnes un préjudice que l’administration devra réparer (CE, 22 févr. 1963, Commune de Gavarnie).

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Exemple : un règlement modifiant les conditions de circulation des poids lourds, ce qui entraîne la disparition de la
clientèle d’un relais routier (CE, 13 mai 1987, Aldebert).

3) La responsabilité pour garde

Indépendamment de toute faute, l’administration doit réparer les dommages causés par les personnes dont elle
a la garde. Exemple : en raison des pouvoirs dont l'Etat se trouve investi lorsqu’un mineur a été confié à un service ou
établissement qui relève de son autorité, sa responsabilité est engagée, même sans faute, pour les dommages causés aux tiers
par ce mineur (CE, Sect., 11 févr. 2005, GIE Axa Courtage).

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