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Lieux et acteurs de la politique

Gaetano Mosca et Vittorio Emanuele Orlando :


deux idéologues majeurs de l’Italie transformiste

Jean-Yves FRÉTIGNÉ

L’ITALIE TRANSFORMISTE

Après les plébiscites de l’année 1860, les démocrates italiens œuvrent pour
un nouveau pacte entre le peuple et la couronne afin de créer un nouvel État
sans qu’il y ait besoin de la médiation du Parlement dominé très largement par
les modérés. En ordonnant, le 27 décembre 1860, la dissolution de la Chambre
des députés nouvellement élue, Cavour met en revanche l’accent sur cette néces-
saire médiation. À ses yeux, comme à ceux de la majorité des libéraux, il revient
au nouveau Parlement national composé d’un Sénat renforcé par la nomination
de nombreux libéraux et de la Chambre élue selon ses vœux le 27 janvier 1861 de
voter respectivement le 26 février et 14 mars la loi organique, promulguée trois
jours plus tard, dont l’article unique stipule : « Vittorio Emanuele II assume pour
lui et pour ses descendants le titre de roi d’Italie ». Le choix de l’expression roi
d’Italie plutôt que celle plus progressiste de roi des Italiens d’une part et le main-
tien du nombre ordinal II, d’autre part, témoignent du souci et de la volonté des
nouveaux députés d’assurer un fondement dynastique au nouvel État.
Néanmoins, comme l’écrit très justement l’historien et juriste Carlo Ghisalberti
« Il y eut une certaine reconnaissance de l’élément national et populaire à côté de celui
dynastique traditionnel avec l’approbation de la loi sur les intitulés des actes du gouvernement
qui contenait la formule, destinée à demeurer valide dans les décennies à venir, per grazia di
Dio e volontà della nazione »1.

Quoi qu’il en soit du débat ayant cours parmi les contemporains comme
au sein de la communauté historienne sur l’ambiguïté et la fragilité institution-
nelles du régime italien et donc sur la nature du Risorgimento, il convient de

1. Carlo GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia 1848-1948, Rome-Bari, Laterza, 1997, (1re éd.
1974), p. 101. Toutes les traductions de l’italien ont été effectuées par nos soins.

REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE


50-2, avril-juin 2003.
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reconnaître qu’en 1861 l’Italie unifiée est une monarchie constitutionnelle et


parlementaire correspondant aux vues de Benso di Cavour2. Ce qui pose pro-
blème n’est pas tant la nature du régime que son bon fonctionnement et en
particulier sa démocratisation.
Dans un ouvrage célèbre publié en 1878 et réédité de nombreuses fois, le
philosophe et homme politique Giovanni Bovio3 analyse la situation de son
pays après le dix-huit mars 1876. Dès les premières lignes de son essai, Uomini
e tempi, il récuse l’idée que la victoire de la Gauche soit le résultat d’une
intrigue car elle signifie à ses yeux l’arrivée d’une nouvelle génération pour
laquelle le problème déterminant n’est plus celui de l’unité mais celui de la
liberté. À la différence des hommes de la Droite pour lesquels le Statuto est
suffisant pour répondre aux défis du présent, les partisans de la Gauche esti-
ment nécessaire de réformer le système politique en particulier dans quatre
domaines : l’impôt, l’administration, l’école et le droit de vote. La réforme élec-
torale, sous la plume de Bovio, n’est pas seulement la réforme principale dont
les autres dépendent mais elle est la réforme par excellence, à l’aune de
laquelle s’appréhendent les différentes positions politiques dans le pays
comme au sein de la Chambre des députés. Le parti républicain, dans les
idéaux duquel Bovio se reconnaît, forme avec les partis socialiste, réaction-
naire et néo-guelfe4 les familles politiques extra-parlementaires qui se détermi-
nent avec passion sur la question de l’élargissement du droit de vote mais dans
une optique qui conduit à « sortir du présent »5 soit en direction du passé, soit
au contraire en direction de l’avenir. Parmi les députés, la réforme électorale
ouvrant à la démocratisation du pays donne lieu à de nombreux projets et
débats. Au sein de la Gauche désormais majoritaire, le philosophe napolitain
distingue trois positions : celle de Nicotera représente la volonté politique de
l’atténuation du cens ; celle de Zanardelli et de Cairoli, l’idée du scrutin de liste
par arrondissement ; enfin celle de Crispi, la mise en place du même type de
scrutin par province. L’Extrême Gauche milite quant à elle en faveur du suf-
frage universel. Si Uomini e tempi a souvent été cité pour rendre compte de la

2. Sur ce point, voir Luigi SALVATORELLI, Pensiero e azione del Risorgimento, Turin, Einaudi, 1963,
(1re éd. 1943), p. 150-155.
3. Giovanni Bovio (1837-1903). Professeur de philosophie du droit à l’Université de Naples, il est
une des figures éminentes de la famille politique républicaine pour l’unité de laquelle il n’a de cesse
d’œuvrer. Il est le principal artisan de la création du parti républicain italien en avril 1895. Élu député
en 1876, il le reste jusqu’à sa mort. Franc-Maçon, il est souvent choisi comme le principal orateur pour
les grandes manifestations anticléricales (commémoration du centième anniversaire de la mort de Voltaire
à Milan en 1878, inauguration de la statue de Giordano Bruno à Rome en 1889). Pour la génération
idéaliste, et en premier lieu pour Benedetto Croce, il incarne cette association honnie entre conceptions
positivistes et valeurs démocratiques qui dominaient la vie intellectuelle italienne à la fin du XIXe siècle.
4. Dans la typologie que Bovio propose des positions politiques, la famille socialiste a pour réfé-
rence la Commune parisienne, le parti néo-guelfe défend une vision catholique modérée mais refuse
1848, les réactionnaires demeurent fidèles aux idéaux du Congrès de Vienne.
5. Giovanni BOVIO, Uomini e tempi, Bologne, Zanichelli, 1880 (1re éd. 1878), p. 16.
6. Sous ce terme, il faut entendre, jusqu’à la Grande Guerre, les familles politiques radicale, répu-
blicaine et socialiste italiennes.
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situation de l’Extrême Gauche6 dix ans après la brèche de Porta Pia, cet
ouvrage témoigne aussi de l’importance de la loi électorale comme la réforme
la plus attendue et la plus débattue. Si celle-ci déçoit les partisans du suffrage
universel et semble timide au regard des situations du droit électoral dans les
autres grandes nations de l’Europe occidentale, l’historiographie insiste,
depuis une quinzaine d’années7, sur la portée de cette réforme longtemps
minorée et circonscrite à une simple augmentation du nombre des votants.
La réforme de 1882 met fin au droit électoral codifié par les lois du dix-sept
mars 1848 et du dix-sept septembre 1860 qui retiennent comme critère domi-
nant un cens élevé de quarante lires d’impôts. Seuls peuvent voter par capacité les
détenteurs de titres universitaires et les membres des professions libérales supé-
rieures comme les médecins et les juristes. Les classes populaires, les couches
moyennes et les personnes pourvues d’un simple titre d’instruction ne font donc
pas partie du corps électoral. De la huitième législature (1861) à la quatorzième
(1880) le pourcentage des électeurs par rapport à la population s’élève à 2 %
(entre 1,90 et 2,20 %). Le corps électoral est alors d’une très grande homogénéité
sociale sans différence territoriale notable. Il existe donc une véritable identité
entre l’élu et l’électeur. La réforme électorale de 1882 qui prévoit l’abaissement
du cens de 40 lires à 19,80 lires d’impôts annuels directs, la reconnaissance du
vote par capacité pour les hommes sachant lire et écrire et à « tous ceux qui ont
servi effectivement sous les drapeaux pendant au moins deux ans et qui, compte
tenu de leur niveau d’instruction, ont été exemptés de la fréquentation de l’école
du régiment ou l’ont fréquentée avec profit » et la possibilité de voter à 21 ans
contre 25 auparavant met fin à cette coïncidence entre le pays légal et la classe
politique. Avec la précédente loi électorale du dix-sept décembre 1860, les élec-
teurs inscrits au titre du cens représentaient un peu moins des quatre-cinquièmes
du corps électoral. Ils ne sont plus désormais qu’un tiers. Les deux tiers de l’élec-
torat votent donc au titre de la capacité. L’augmentation globale du nombre des
électeurs qui passent d’un peu moins de six cent vingt-deux mille votants à deux
millions cinquante mille ne doit pas masquer les différences régionales très mar-
quées. Ainsi, le nord de la péninsule (Piémont, Ligurie, Lombardie, Vénétie,
Émilie) qui rassemble quarante-cinq pour cent des habitants du royaume
concentre plus de la moitié des électeurs (54 %), le reste des électeurs se répartit
entre le centre (16 %), le sud continental (20 %), la Sardaigne et la Sicile (10 %)8.
Dans le nord et le centre de l’Italie le pourcentage des électeurs par capacité est

7. Voir en particulier Hartmut ULLRICH, « Prefazione », in Pier Luigi BALLINI, Le elezioni nella
storia dell’Italia dall’Unità al fascismo, Bologne, Il Mulino, 1998, p. 18-20, du même auteur, « Sistemi
elettorali e sistema politico : dalla riforma del 1882 alla crisi di fine secolo », in P. L. BALLINI (dir.),
Idee di rappresentanza e sistemi elettorali in Italia tra Otto e Novecento, Venise, Istituto veneto di scienze
lettere ed arti, 1997, p. 61-138.
8. En 1881, le centre (les Marches, la Toscane, l’Ombrie et le Latium) rassemble 16 % de la
population, le sud continental 26 % et les îles 13 %. Ces chiffres sont extraits de S.V.I.M.E.Z, Un secolo
di statistiche italiane nord e sud, Rome, 1961, p. 13.
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supérieur de deux points à la moyenne nationale, alors qu’il est inférieur de quatre
points dans le sud continental ; les îles, aussi bien en 1882 qu’en 1895, reflètent
exactement la moyenne. Dans un raccourci saisissant,Vittorio Emanuele Orlando
décrit la situation géopolitique contrastée de l’Italie : « L’Italie est politiquement
régie avec deux systèmes électoraux : le suffrage universel dans quelques pro-
vinces et le suffrage restreint dans les autres »9.
Si l’aspect le plus démocratique de la loi électorale de 1882 est la multiplica-
tion par presque trois et demi du nombre des électeurs, l’instauration du scrutin
de liste et la représentation des minorités sont aussi des mesures très importantes
puisqu’elles s’efforcent de satisfaire au souhait fréquemment répété par les
Italiens, de reconstitution des partis autour de programmes clairs et distincts.10
Face à cette situation nouvelle, les différentes familles politiques élaborent
trois types de réponses différentes.
Alors que les anarchistes estiment que cette mesure n’intéresse que la
bourgeoisie, les mazziniens intransigeants la jugent, quant à eux, incapable de
suppléer au manque de légitimité du nouveau régime que seule l’élection
d’une Constituante pourrait lui octroyer. En parfaite cohérence avec la pensée
de Giuseppe Mazzini, ils stigmatisent la monarchie constitutionnelle comme le
« gouvernement le plus immoral du monde »11 et ils dénoncent la manière
« annexionniste, plébiscitaire et parlementaire » 12 dont s’est fait le
Risorgimento. Dès lors, ils refusent de reconnaître le nouvel État et donc de
participer à la vie politique italienne. Mais la position de ces deux familles poli-
tiques est de plus en plus marginale et marginalisée, particulièrement après
1882. Le combat pour l’instauration du suffrage universel, dont nous avons pu
mesurer précédemment l’importance qu’il revêt pour Giovanni Bovio, pousse
la majorité des radicaux, des républicains et des socialistes à participer aux
élections. L’Extrême Gauche commence alors une longue bataille pour réno-
ver la vie politique et morale italienne, rénovation conçue comme le préalable
indispensable à la mise en place d’un véritable régime parlementaire. Les par-
tisans de ce modèle, qui s’inspirent des constitutions française, anglaise, amé-
ricaine ou encore suisse n’ont de cesse de défendre l’idée que la source de la
souveraineté réside dans le peuple et que le régime italien doit devenir une
république ou une monarchie à l’anglaise.
À l’inverse des démocrates, une partie des membres de la Droite historique
met l’accent sur la légitimité monarchique du Statuto. Devant ce qui leur apparaît
comme une dérive du régime, une partie de ces monarchistes souhaitent un ren-
forcement du pouvoir exécutif c’est-à-dire de l’autorité royale. Ainsi, pour se limi-

9. Cité par P. L. BALLINI, Le elezioni…, op. cit., p. 99.


10. Pour plus de détails sur cette loi, sa genèse et ses effets politiques et électoraux, voir
P. L. BALLINI, Le elezioni…, op. cit., p. 91-115, Maria Serena PIRETTI, Le elezioni politiche in Italia
dal 1848 a oggi, Rome-Bari, Laterza, p. 54-129 et H. ULLRICH, art. cit., p. 61-105.
11. Formule de Mazzini datant de 1834 citée par L. SALVATORELLI, Pensiero…, op. cit., p. 153.
12. L. SALVATORELLI, Pensiero…, op. cit., p. 164.
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ter à un exemple significatif, Ruggero Bonghi, un des représentants majeurs de


cette école de pensée, défend dans les colonnes de La Nuova Antologia la nécessité
de créer un bureau du prince. Il dénonce la doctrine suivant laquelle le Roi règne
mais ne gouverne pas, doctrine qui est à ce point divulguée en Italie qu’elle passe
« pour l’évangile du régime constitutionnel »13. Il constate avec amertume que le
pouvoir des ministres, c’est-à-dire en définitive celui de la Chambre élue, usurpe
le pouvoir royal ; ce mouvement avait déjà d’ailleurs largement commencé avant
la réforme électorale de 1882. Face à l’évolution des sociétés modernes traversées
par des contrastes violents, le pouvoir royal a besoin d’être renforcé en puissance
et en dignité. Le Roi doit donc pleinement assumer ses prérogatives. L’idéal serait
de revenir à l’esprit du Statuto, c’est-à-dire pour Ruggero Bonghi à un véritable
régime constitutionnel dans lequel les ministres ne sont pas responsables devant
la Chambre mais devant le Roi. La critique de Bonghi se poursuit par la dénon-
ciation des vices de ce qu’il estime être la vie parlementaire :
« la principale imperfection du régime parlementaire est la suivante : puisque le sort des
ministres dépend des députés et celui des députés des électeurs, les premiers n’ont qu’une
hâte, celle de séduire les députés et les seconds de séduire les électeurs »14.

Ruggero Bonghi stigmatise le principe même de la souveraineté populaire


et de la représentation nationale qui sont les fondements du régime parlemen-
taire. Pour lui, le Roi doit assurer pleinement ses prérogatives et il faut qu’il soit
entouré d’un conseil privé composé par des personnes estimées de l’opinion
publique. Ce conseil privé aurait non seulement un rôle politique mais aussi
un rôle social en incarnant :
« La suprême élégance du pays. Tout ce qu’il y a de noble, de courtois et d’élégant dans
la citoyenneté doit aspirer à s’en approcher (…) Il [le conseil privé du prince] doit réussir
ainsi à empêcher que la vulgarité des modes que porte en elle la démocratie ne pourrisse
toutes les relations sociales »15.

Face aux défenseurs des idéaux démocratiques, prônant une plus grande
démocratisation du régime et face aux partisans des prérogatives monar-
chiques, soucieux de s’en tenir à la lettre du Statuto, le transformisme et les
grandes réformes (1888-1890) de Francesco Crispi sont les principales
réponses complémentaires élaborées par les libéraux au pouvoir.
Le 8 octobre 1882, Agostino Depretis choisit la petite ville lombarde de
Stradella pour lancer son programme électoral et gouvernemental.
« C’est de nouveau de Stradella que date la formule de transformisme (trasformismo)
employée par le président du conseil pour s’adresser à la Droite. Depretis invite ainsi les libé-
raux et les conservateurs de Droite à se transformer pour s’allier à la Gauche modérée et

13. Roggero BONGHI, « L’ufficio del principe in uno Stato libero », La Nuova Antologia, 15 jan-
vier 1893, p. 341.
14. R. BONGHI, art. cit., p. 346.
15. R. BONGHI art. cit., p. 352.
16. Gilles PÉCOUT, Naissance de l’Italie contemporaine (1770-1922), Paris, Nathan, 1997, p. 196.
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soutenir sa politique grâce à une nouvelle majorité parlementaire »16.

Le mot transformisme est emprunté au vocabulaire de la biologie et de la


philosophie évolutionniste17. Ce terme moderne sert à désigner une pratique
qui, quant à elle, n’est pas nouvelle. Il s’agit plutôt d’une « mise au point »18,
d’un perfectionnement de l’art de gouverner déjà à l’œuvre avec le connubio
cavourien19. Le but est toujours d’obtenir la convergence des centres mais
cette fois-ci le mouvement s’opère de la Gauche vers la Droite. Dans un
ouvrage très stimulant, Massimo Luigi Salvadori donne une définition large
du transformisme, qui ne peut plus se résumer à la seule période deprétienne
mais concerne toute l’histoire de l’Italie jusqu’à nos jours – le livre est écrit en
1992 au début de l’opération Mani Pulite –, à l’exclusion de la période fasciste.
Le transformisme est la pièce maîtresse d’un système institutionnel bloqué
dans lequel l’alternance politique n’est possible qu’au prix d’une crise de
régime puisque les forces au pouvoir ne se considèrent pas comme la majorité
mais estiment incarner l’État tandis que l’opposition, « les ennemis internes, les
rouges et les noirs », est assimilée à l’anti-État20.
Quelle que soit la période retenue, les historiens présentent de moins en moins
le transformisme à travers la grille de lecture dépréciative qui reprenait les princi-
pales interprétations, produites au tournant du siècle, assimilant le transformisme
à une décadence de la vie politique italienne. Favorisé par le scrutin de liste21, le
transformisme permet la naissance d’un centre gouvernemental indépendant des
factions régionales. À ce titre, il ne peut donc pas seulement s’interpréter comme

17. Le terme de transformisme qui désigne « l’hypothèse biologique des travaux de Lamarck et de
Darwin, d’après laquelle on admet que les espèces dérivent les unes des autres par une série de trans-
formations que déterminent les changements de milieux et de conditions vitales » (définition du Littré)
date de 1867. Le terme passe, à peine modifié, dans la langue italienne : « le phénomène de transfor-
mation, qui dans la misérable histoire politique du temps ne réussit même pas à trouver un nom digne
de la langue italienne : j’entends parler du transformisme ». Cet extrait d’un article de Romualdo
BONFADINI paru dans La Nuova Antologia du 15 février 1894 est cité en note par Benedetto CROCE,
Histoire de l’Italie contemporaine 1871-1915, Paris, Payot, 1929 (1ère éd. 1928), p. 317.
18. G. PÉCOUT, Naissance…, op. cit., p. 197.
19. « Cavour est à l’origine de la politique dite du connubio (le mot signifie dans un sens premier
mais littéraire « mariage » et dans un sens figuré et plus politique « entente »). L’expression a été forgée
par le parlementaire conservateur Pinelli pour critiquer une politique de compromis visant à isoler la
Droite la plus extrémiste par une alliance des modérés et des centristes de Gauche. D’après les synthèses
récentes, le connubio est présenté par ses promoteurs comme une riposte à la menace de restauration
autoritaire, symbolisée en France par le coup d’État du 2 décembre 1851 perpétré par Louis-Napoléon.
Cette politique se traduit par l’alliance de fait entre Cavour et Rattazzi (1808-1873), le représentant des
intérêts de la Gauche parlementaire piémontaise. Pour obtenir son soutien actif, Cavour en fait son
ministre de la Justice en 1853, au risque de s’aliéner encore plus ouvertement la Droite conservatrice et
la Gauche démocratique peu favorable à Rattazzi depuis 1848. Jusqu’aux élections de novembre 1857,
ce mariage de raison entre le centre et la Gauche parvient à résister aux oppositions internes et à conser-
ver une assise parlementaire confortable », selon G. PÉCOUT, Naissance…, op. cit., p. 129.
20. Massimo Luigi SALVADORI, Storia d’Italia e crisi di regime, alle radici della politica italiana,
Bologne, Il Mulino, 1994, p. 13. Pour plus de précision sur la portée de cet ouvrage, voir notre recen-
sion dans Le Mouvement social, avril-juin 2000, p. 123-125.
21. Sur l’effet paradoxal du scrutin de liste, destiné pourtant à favoriser la formation de partis
politiques distincts les uns des autres, voir M. S. PIRETTI, Le elezioni…, op. cit., p. 109 et suivantes.
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un stratagème valable pour la seule Italie, mais relève du projet libéral théorisé
par le juriste suisse Johann Kaspar Bluntschli de l’union des centres dans des
« partis virils moyens »22, en mesure de défendre les acquis du libéralisme, en iso-
lant les forces démocratiques et radicales. Le point central de ce projet est d’éta-
blir une solide majorité qui traite administrativement des problèmes tandis que le
Parlement se trouve sans réelle potentialité politique, réduit à satisfaire des intérêts
exclusivement locaux. Cette stratégie réussit bien en Italie, comme en témoignent
les critiques qui déplorent que le Parlement soit muselé par le jeu du do ut des avec
le gouvernement et que la présidence du conseil ne soit plus seulement le point
d’équilibre entre les différentes familles de la majorité mais encore entre l’État et
la nation tout entière : « Il [Depretis] avait réussi à convertir la Chambre italienne
en un vaste conseil provincial au sein duquel chaque député représentait son col-
lège, et le gouvernement seul prétendait représenter la nation »23.
Bien qu’il soit en principe opposé au transformisme, Francesco Crispi est
hostile à une vie politique réglée par les partis et cherche la neutralisation de
toute forme de défi politique en concentrant le pouvoir sur la présidence du
conseil et l’administration de l’État, jusqu’à faire de celle-ci, par l’ensemble des
réformes de 1888, le moteur de la construction de l’ordre libéral. La réforme
crispienne de l’État est bien dans ce sens la réponse institutionnelle des libéraux
aux problèmes posés par l’arrivée des masses et en particulier par le processus
de démocratisation qu’elle cherche à contenir dans des limites acceptables pour
la bourgeoisie italienne :
« [la réforme crispienne] contient déjà en elle tous les antidotes au regard de ce proces-
sus et cherche à en conjurer les conséquences, en en prévenant et en en contrôlant les effets.
De là toute l’importance du système des contrôles et des contrepoids, qui caractérise la par-
tie la plus hardie de sa législation, de là, aussi, la prétention qui lui est assignée de marquer les
colonnes d’Hercule infranchissables du système social et politique italien »24.

Le modèle crispien, avec son État administratif aux compétences éten-


dues, est en mesure d’affronter les nouveaux problèmes sociaux et de garantir
l’hégémonie de la bourgeoisie.
Le transformisme et le programme de réformes de Crispi se combinent. En
effet, le transformisme, en marginalisant le Parlement et en empêchant la forma-
tion de partis, conduit la bourgeoisie à s’identifier à l’État. En niant pour elle et
pour les autres l’instrument du parti, cette même bourgeoisie décide d’une orga-

22. Cité par Fulvio CAMMARANO, « La costituzione dello Stato e la classe dirigente », in Giovanni
SABBATUCCI, Vittorio VIDOTTO (dir.), Storia d’Italia : Il nuovo stato e la società civile, Rome-Bari,
Laterza, 1995, p. 102. L’œuvre de Bluntschli La Doctrine générale de l’État moderne est traduite en ita-
lien en 1879. Elle inspire profondément Minghetti.
23. Cette formule est d’un député modéré Romualdo Bonfadini. Elle est citée dans
F. CAMMARANO, art. cit., p. 104.
24. Ernesto RAGIONERI, Storia d’Italia, vol.4 : dall’Unità a oggi, tome 3 : la storia politica e sociale,
Turin, Einaudi, 1976, p. 1767.
25. Francesco BARBAGALLO, « Da Crispi a Griolitti. Lo Stato, la politica, i conflitti sociali », in G
SABBATUCCI, V. VIDOTTO (dir.), Storia d’Italia…, op. cit., p. 4.
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nisation politique dont le pivot est l’État « entendu comme moteur et dans le
même temps comme principal référant de la construction de l’ordre libéral »25.
Cette voie italienne du libéralisme n’est pas celle des modèles français ou anglais
centrés sur une Chambre élue et ne peut pas non plus s’identifier avec l’État alle-
mand appuyé sur l’ancienne tradition bureaucratique et militaire prussienne.
Ainsi comprise, l’Italie transformiste trouve, selon nous, sa justification théorique
dans l’œuvre de Gaetano Mosca et dans celle de Vittorio Emanuele Orlando.

VALIDITÉ SCIENTIFIQUE ET DIMENSION POLITIQUE


DANS LES ÉCRITS DE MOSCA ET D’ORLANDO

Respectivement dans le domaine du droit et dans celui de la science poli-


tique, Vittorio Emanuele Orlando et Gaetano Mosca sont deux penseurs dont
la renommée a franchi les frontières de leur pays.
L’ambition de cet article n’est pas de proposer un examen de détail des
conceptions scientifiques de Mosca et de celles d’Orlando – différentes par
leur objet et par leur méthode – mais d’essayer de montrer que la réflexion de
ces deux intellectuels est centrée, dans les deux dernières décennies du
XIXe siècle, sur l’Italie transformiste, dont ils apparaissent à bien des égards
comme les idéologues les plus cohérents26.
Avant d’entrer dans le vif de la démonstration, une série de remarques
s’imposent. En présentant dans cet article les pensées de Gaetano Mosca et
Vittorio Emanuele Orlando comme des expressions théoriques très argumen-
tées des conceptions de la majorité des libéraux, soucieux de contenir la démo-
cratisation de l’Italie et d’affirmer dans ce pays le prestige de l’État, nous
n’entendons pas agir en maître du soupçon et prendre le contre-pied de toute
une tradition italienne et étrangère ayant insisté sur la dimension scientifique
de leurs œuvres. Norberto Bobbio a raison lorsqu’il défend l’idée que le
concept de classe politique élaboré par Gaetano Mosca n’est pas « seulement
l’expression d’une idéologie mais le noyau d’une théorie scientifique de la poli-
tique »27. À ses yeux, « la différence entre une position conservatrice et une posi-
tion progressiste ne repose pas sur l’acceptation ou sur le refus du concept de
classe politique mais dans la manière différente de résoudre les problèmes

26. Cette interprétation de l’œuvre de Mosca et de celle d’Orlando ne semble pas avoir été faite
en France. Orlando, en tant que théoricien du droit constitutionnel et public, est encore très peu connu
dans notre pays. G. Mosca l’est beaucoup plus, mais sa popularité est loin d’égaler celle de Pareto.
Selon Giorgio Sola, le spécialiste italien de Mosca, à l’exception de R. Aron, la pensée du politologue
sicilien est beaucoup moins étudiée en France qu’elle ne peut l’être en Allemagne et surtout dans les
pays anglo-saxons. Voir Giorgio SOLA « La critica (1884-1979) : nota bibliografica », in Giorgio SOLA
(dir.), Scritti politici di Gaetano Mosca, vol.1 : Teorica dei governi e governo parlamentare, Turin, Utet,
1982, p. 144-173 ; pour la période postérieure à 1979, du même auteur, « nota bio-bibliografica », in
Giorgio SOLA (dir.), Mosca, Rome-Bari, Laterza, 1994, p. 100-107.
27. Norberto BOBBIO, Saggi sulla scienza politica in Italia, Rome-Bari, Laterza, 1996, p. 192.
28. N. BOBBIO, Saggi…, op. cit., p. 193.
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relatifs à la composition, à l’extension, au renouvellement et à l’organisation


de la classe politique »28. Le philosophe italien a d’ailleurs su présenter avec
beaucoup de conviction qu’il existe un élitisme démocratique, c’est-à-dire une
théorie des élites au service de conceptions clairement démocratiques comme
c’est le cas par exemple dans l’œuvre de Piero Gobetti29 ou encore dans les
écrits de Guido Dorso30. Il n’en demeure pas moins que cette analyse de
Bobbio ne doit pas nous conduire à négliger le poids inhibant31 de ces
concepts et encore moins nous faire oublier le contexte historique dans lequel
se sont forgées les théories de Gaetano Mosca. Si Mosca est considéré comme
fondateur de la science politique italienne, cela tient d’ailleurs principalement
à son effort pour dépasser la seule étude abstraite des doctrines de la philoso-
phie politique classique de son temps au profit d’une analyse des forces poli-
tiques réelles. Or, ses deux principaux ouvrages, Teorica dei governi e governo
parlamentare32 et Elementi di scienza politica, ainsi que nombre de ses articles se
nourrissent, précisément, directement de l’examen de la situation italienne qui
leur est contemporaine.
Cette approche à la fois scientifique et à la fois politique ne semble pas
donner lieu à discussion pour l’œuvre de Vittorio Emanuele Orlando. En dépas-
sant pour mieux l’intégrer la problématique classique de la monarchie constitu-
tionnelle au profit d’une doctrine moderne de l’État de droit, Orlando a réalisé
une révolution épistémologique qui lui permet de distinguer les questions
appartenant à l’ordre juridique de celles relevant de l’ordre politique. Il a de ce
fait profondément influencé les juristes italiens au point qu’il « fait figure de
père fondateur du droit constitutionnel et public italien »33. Il a non seulement
introduit expliqué et développé les théories allemandes du Rechtsstaat mais il est
encore le premier à doter l’Italie d’un traité complet de droit administratif.

29. Piero Gobetti (1901-1926) Ce très célèbre et très précoce journaliste et éditeur, qui meurt
à Paris des suites des violences fascistes dont il fut victime, estime que la rédemption des classes popu-
laires est la mission d’une élite intellectuelle animée par des idéaux purs et sachant se montrer sans
pitié dans sa critique de la tradition politique italienne.
30. G. Dorso (1892-1947) Durant ses études de droit et de philosophie politique, il est très
influencé par Pareto et par Mosca dont il est l’étudiant à l’Université de Turin en 1917. Il publie dans
la maison d’édition de P. Gobetti, en 1925, son ouvrage le plus connu, La Rivoluzione meridionale.
Saggio storico-politico, dans lequel il milite pour la création d’un parti méridional d’action, composé
par une minorité d’intellectuels énergiques, en mesure d’assumer le rôle de fer de lance de la révolu-
tion démocratique italienne et seul capable de bouleverser le rapport entre le Nord et le Sud de la
péninsule en mettant un terme au clientélisme méridional.
31. Même en proposant une lecture démocratique des théories de Mosca, Gobetti et Dorso res-
tent en partie prisonniers de la logique du raisonnement du politologue sicilien. Ainsi G. Dorso est
obligé de présenter la bourgeoisie méridionale humaniste à la fois comme un groupe socialement soli-
daire de la classe dirigeante et à la fois comme une classe « abstraite » désireuse du progrès du peuple.
L’oscillation de cette minorité entre asservissement social et indépendance idéologique est le signe des
difficultés que rencontre l’actualisation de l’élitisme démocratique.
32. Nous limitons dans cet article à examiner ce livre.
33. Maurizio FIORAVANTI, « Costituzione, amministrazione e trasformazioni dello Stato », in Aldo
SCHIAVONE (dir.), Stato e cultura giuridica in Italia dall’Unità alla repubblica, Rome-Bari, Laterza,
1990, p. 13.
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MOSCA, ORLANDO ET L’ITALIE TRANSFORMISTE 101

L’importance d’Orlando dans le domaine scientifique est donc hors de ques-


tion. Dès lors comment expliquer qu’il n’existe pas, à la différence de ce qu’a
souligné Bobbio dans le cas de Mosca, une tradition aussi forte pour distinguer
dans son œuvre la cohérence scientifique du programme politique ? La raison
s’en trouve peut-être dans la difficulté technique inhérente à ses écrits. Mais
l’explication principale tient au fait que l’histoire de la culture et des intellec-
tuels italiens après l’Unité a laissé « une place négligeable »34aux juristes. Il existe
donc un décalage certain entre la faiblesse et la rareté des études sur l’histoire
du droit post-unitaire et la place que la culture juridique occupe non seulement
– comme cela est logique – dans l’histoire des institutions mais aussi dans l’his-
toire des idées et des mentalités : la culture juridique a formé « de manière
importante (pour ainsi dire dans le bien comme dans le mal) ce que nous
pouvons définir comme le caractère national de nos classes dirigeantes durant
l’époque de leur pleine formation »35. Ce qui confirme qu’une interprétation
des écrits de Vittorio Emanuele Orlando doit mettre en relief l’importance du
juriste italien dans la situation politique de son temps.

CRITIQUE DU PARLEMENTARISME ET DÉFENSE DU TRANSFORMISME

Il ne s’agit pas ici d’exposer tous les enjeux de la doctrine de Gaetano


Mosca36, mais de montrer à partir de l’étude de sa première œuvre majeure
Teorica dei governi e governo parlamentare publiée en 1884, sa lecture de l’Italie
transformiste. Gaetano Mosca inaugure un nouveau genre de réflexion sur la
politique, en rupture avec la recherche traditionnelle de la meilleure forme de

34. A. SCHIAVONE, « Prefazione », in A. SCHIAVONE (dir.), Stato…, op. cit., p. V.


35. A. SCHIAVONE (dir.), Stato…, op. cit., p. V.
36. Gaetano MOSCA est né à Palerme le premier avril 1858. En 1881, il obtient sa maîtrise de
jurisprudence à la faculté de Palerme et commence à fréquenter le cours complémentaire de sciences
politiques et administratives de l’Ateneo de Rome. De retour à Palerme, il publie en 1884 son pre-
mier livre Sulla teorica dei governi e sul governo parlamentare. En 1887, il réussit le concours de cor-
recteur-réviseur à la Chambre des députés. Il reste fonctionnaire parlementaire jusqu’en 1897 assumant
en 1891-1892 la charge de secrétaire particulier d’Antonio Starabba Di Rudini alors président du
conseil. En 1895, il publie Elementi di scienza politica qui est le second de ses ouvrages les plus connus.
Nommé professeur à l’Université de Turin en 1898, il y enseigne pendant dix ans le cours d’histoire
de la science politique. Il fréquente l’intelligentsia turinoise (Cesare Lombroso, Luigi Einaudi,
Guglielmo Ferrero, Roberto Michels) et s’engage dans la politique active dans les rangs des libéraux
monarchistes antiprotectionnistes. À partir de son arrivée à Turin, la vie de Mosca se développe dans
trois directions complémentaires : l’enseignement et la recherche universitaires, l’activité journalistique
et l’engagement politique.
– Jusqu’en 1933, il enseigne dans plusieurs universités (Turin, Milan, Rome) le droit constitu-
tionnel, le droit public, l’histoire des institutions et des doctrines politiques.
– Il écrit pour La Stampa, Il Corriere della sera, La Gazzeta del popolo, La Tribuna et Il Giornale
di Sicilia.
– Sa carrière politique active commence à la mort de Di Rudini. Il est élu député du collège de
Caccamò en 1909 et il le restera pendant dix-huit ans. Il est sous-secrétaire aux colonies dans le minis-
tère Salandra. Il ne s’oppose ouvertement au fascisme qu’après l’assassinat de Matteotti et signe alors
le Manifeste antifasciste de Benedetto Croce. À partir de 1927, il renonce à la politique active mais
continue de publier des ouvrages de sciences politiques. Il meurt à Rome le 8 novembre 1941.
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102 REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE

gouvernement. En effet, pour le penseur palermitain, l’activité politique se


ramène à la lutte, non pas entre les individus ni entre les masses, mais entre des
minorités organisées. Gaetano Mosca caractérise ces minorités organisées
avec le terme de classe politique qui rassemble ceux qui exercent le pouvoir
formel : le Roi, le président du conseil, les ministres, les députés, les sénateurs,
les hauts fonctionnaires… et ceux qui ont le pouvoir substantiel : les riches, le
clergé, les intellectuels, les chefs des syndicats… Cette classe politique est
constituée de telle manière qu’elle se distingue, par ses qualités matérielles,
intellectuelles ou morales, de la masse des gouvernés. Ces minorités organisées
cherchent enfin à garder ou à conquérir le pouvoir au moyen de leurs res-
sources matérielles et de leurs capacités intellectuelles ainsi que grâce à des
techniques de gouvernement, parmi lesquelles il faut compter le transfor-
misme. La bataille entre les grands principes politiques inscrits dans les pro-
grammes n’est que le devant de la scène, tandis que dans les coulisses se joue
la politique effective bâtie sur des rapports de force, des médiations, des com-
promis et du clientélisme. Selon la formule politique37 qui est la base morale et
légale du système parlementaire, le processus électoral devrait se développer
suivant un schéma en quatre temps : chaque élection est le fruit de la compéti-
tion entre majorité et minorité ; la majorité finit par triompher et impose son
candidat ; chaque vote correspond à une opinion ou, pour le moins, à une réso-
lution libre et indépendante de l’électeur ; enfin, l’élu est le représentant de la
volonté du pays. En réalité, la compétition politique n’a pas lieu entre majorité
et minorité mais :
« 1) Entre les deux, trois ou quatre petites minorités, qui, serrées chacune autour de leur
candidat, font tous les efforts pour que leur candidat prévale ; 2) la vraie majorité du pays, la
grande masse des électeurs reste quasiment comme une spectatrice inerte de la lutte ; 3)
chaque vote n’est le plus souvent que l’objet d’un échange ou d’un troc 4) l’élu est toujours
le représentant d’une minorité, d’un groupe de politiciens, le défenseur de leurs intérêts : on
ne gagne pas aux élections sans un accord préalable, une entente grâce à laquelle les juge-
ments disparates, les sympathies et les intérêts discordants convergent, grâce à des transac-
tions, sur un nom »38.

Gaetano Mosca, à la différence de beaucoup de ses contemporains, s’inté-


resse au « gouvernement de fait »39 et non au gouvernement tel qu’il devrait être.
C’est dans cette optique qu’il examine la situation politique de son temps. Le
pacte fondamental, passé entre le peuple et la dynastie de Savoie, reste « assez

37. La classe politique ne peut parvenir à encadrer et diriger les masses par le seul usage de la
force d’où la formule politique. Celle-ci est l’ensemble des principes abstraits grâce auxquels les gou-
vernements justifient leur propre pouvoir et, de ce fait, la formule politique est leur principal instru-
ment de cohésion sociale.
38. G. MOSCA, « Le costituzioni moderne » (1887) repris in Ciò che la storia potrebbe insegnare,
Milan, Giuffré, 1958, p. 512-513.
39. G. MOSCA, Teorica dei governi e governo parlamentare (1884), réédité in Giorgio SOLA (dir.),
Scritti politici di G. Mosca, op. cit., p. 366.
40. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 368.
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MOSCA, ORLANDO ET L’ITALIE TRANSFORMISTE 103

indéterminé »40. Un retour à l’esprit du Statuto pour renforcer les pouvoirs du


Roi, ou pour en appeler au peuple, n’a pas de sens car le pouvoir est désormais
concentré dans les mains des ministres qui contrôlent toute la machine bureau-
cratique et l’isolent et de l’influence du Roi et de celle de la Cour. L’Italie est de
facto un régime parlementaire puisque le Roi choisit le chef de la majorité et non
la personnalité qu’il veut, et parce que « le Cabinet et le président du Conseil, qui
est ordinairement le chef de la majorité de la Chambre des députés, forment la
roue principale, le centre de gravité de tout le système parlementaire »41. Une
fois ces prémices établies, Gaetano Mosca brosse un tableau au vitriol de la fonc-
tion de président du conseil qui doit surtout faire montre « d’une grande médio-
crité morale et intellectuelle, jointe à une grande pratique et à un grand tact
d’homme du monde »42. Les membres qui font partie du Cabinet sont choisis
par les députés influents, rompus aux pratiques parlementaires et en mesure
d’apporter un nombre de voix au gouvernement. Une fois le Cabinet formé, il
lui reste à occuper la Chambre et l’opinion publique, en lui soumettant de
grandes lois pleines de vagues généralités qui donnent lieu à « des bavardages
sans conclusion »43. Mosca donne comme exemples de ces grandes lois qui ont
la fonction de meubler le débat, la loi électorale de 1882 et le projet de législation
sociale de Domenico Berti44. Pour Gaetano Mosca, le plus grand travail du
ministère ne réside pas dans ces projets de grande envergure mais dans le souci
de garder fidèle une majorité de députés. Le politologue italien détaille toutes les
manœuvres de favoritisme et de corruption qui assurent à un gouvernement une
majorité stable. Cette description se retrouve aussi fréquemment dans les pam-
phlets des hommes politiques de l’Extrême Gauche, mais alors que pour ces
derniers la dénonciation de la corruption parlementaire va de pair avec un appel
à sa régénération pour rétablir un véritable régime parlementaire, Mosca y
décèle une réalité inhérente à la vie politique et parlementaire. Ainsi, il constate
cette « vérité désormais connue : les préfets sont tous des agents électoraux du
ministère »45, mais il trouve cette intervention « utile »46. La volonté du pays ne se
manifeste pas, pour lui, au moyen des élections puisque « la majorité est toujours
passive, par nécessité des choses, complètement passive, et que le choix du
député est imposé par une toute petite minorité organisée…»47. Mieux vaut
alors que le ministre s’appuie sur des députés qui soient ses créatures plutôt que
d’être obligé de marchander chèrement le soutien d’élus qui doivent leur victoire

41. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 373.


42. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 374.
43. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 377.
44. Domenico Berti est l’auteur de projets de loi pour la fondation d’une caisse nationale d’as-
surance pour les accidents du travail et de l’institution d’une caisse de retraite. En 1884, devant l’hos-
tilité du Parlement, il renonce à sa politique de législation sociale et donne sa démission du quatrième
ministère Depretis dans lequel il était ministre de l’agriculture, de l’industrie et du commerce.
45. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 413.
46. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 414.
47. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 414.
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104 REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE

à telle ou telle coalition d’intérêts. Un député est toujours l’élu d’une minorité
organisée qui s’impose nécessairement à la majorité désorganisée ; le suffrage
universel ne changerait rien à cette réalité car chaque électeur n’a pas l’indépen-
dance nécessaire de jugement et quand bien même chacun en serait pourvu, il
serait alors impossible de trouver un accord entre « une quantité très grande de
volontés qui d’aucune manière ne peuvent s’entendre et se coordonner »48.
Gaetano Mosca constate la passivité des électeurs et estime vaine toute entre-
prise pour y remédier. Le système représentatif est « un mensonge »49 car le
préfet, les grands électeurs et les associations politiques et ouvrières « créent »50
les députés. Le politologue sicilien qui a sous les yeux la situation méridionale
estime que le grand électeur, qui s’impose par sa situation sociale, est :
« (…) la monade, l’unité indivisible et le vrai pouvoir irresponsable du système parlemen-
taire : au-dessus de lui, il y a le député, qui cependant dépend des mêmes grands électeurs, et
au-dessus du député, il y a le ministre, qui a son tour doit compter avec les députés ; le grand
électeur ne doit compter avec personne parce que le simple électeur du vote duquel il dispose
par ses conditions économique, sociale et intellectuelle est entièrement à sa merci »51.

L’intervention des préfets passe, dans le Mezzogiorno, par le canal de la


mafia et de la camorra qui, en échange des votes qu’elles apportent, bénéfi-
cient d’une large impunité pour les crimes qu’elles commettent. Quant aux
sociétés politiques et ouvrières, elles sont étudiées par le politologue sicilien
sous l’angle exclusif de leurs dirigeants qui sont gagnés par l’ambition et de ce
fait deviennent serviles à l’égard du pouvoir des députés. Les procédures pour
élire les députés font que la Chambre ne représente pas le pays mais reflète un
ensemble d’intérêts privés dont la somme est loin de représenter l’intérêt géné-
ral. Les députés sont en effet obligés de satisfaire les intérêts privés et particu-
liers au détriment de l’intérêt public. L’existence de partis politiques
modifierait-elle cette réalité ? Les partis politiques dignes de ce nom n’existent
qu’en Angleterre et en Belgique. En Italie, ils sont de simples agrégations de
volontés qui ne se différencient pas sur la question des principes et des idées
politiques. À l’exception du « parti du Syllabus »52, les autres partis n’ont ni
programme, ni discipline, puisqu’ils ne sont pas animés par une forte et réelle
communauté de principes. Les républicains eux-mêmes ne tirent pas leur
force de leurs idéaux, simplifiés par Mosca à un amour pour l’égalité, mais de
l’incohérence des idées monarchistes. Pour le politologue sicilien, la rupture
risorgimentale est plus significative que l’opposition des principes : les républi-
cains et les monarchistes nés avant 1850 ont tous un passé révolutionnaire et

48. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 477.


49. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 478.
50. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 479.
51. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 480.
52. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 500.
53. Gaetano Mosca constate que seuls les vieux monarchistes sont au pouvoir et que la jeunesse,
écartée de la vie politique, sombre dans l’indifférence et même le dégoût à l’égard de la politique.
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MOSCA, ORLANDO ET L’ITALIE TRANSFORMISTE 105

mesurent la situation italienne à l’aune du pacte fondamental. Pour Gaetano


Mosca, l’idéal des vieux monarchistes53 est profondément républicain et s’ils
étaient en mesure de vivre plus longtemps, le pays glisserait progressivement
vers la république. Pour lui, la volonté royale ou la volonté populaire sont des
« mythes mensongers »54, des formules politiques qui ne dupent pas la généra-
tion post-risorgimentale. La classe politique est au pouvoir par ses propres
mérites et par la force de son organisation, et non pas au nom de Dieu, du Roi
ou du peuple. Il faut se déprendre de tout idéal politique qui n’est que « songe
théorique »55. En définitive, la vision de Gaetano Mosca est profondément
conservatrice : il faut laisser les choses en l’état car abolir la monarchie56 et
prôner l’instauration de la république reviendrait à provoquer dans le peuple la
haine et le goût de l’insubordination et de la révolution.
Les nombreuses pages dans lesquelles Gaetano Mosca dénonce les maux
dont souffre l’Italie transformiste peuvent être rapprochées des analyses des
partisans de l’Extrême Gauche qui dénoncent l’irresponsabilité des ministres,
le manque d’indépendance de la justice et la mise à l’écart de la jeunesse des
fonctions publiques, mais ils divergent aussi sur des points essentiels qui sont
révélateurs de l’écart entre les projets démocratiques de l’Extrême Gauche et
ceux d’un libéralisme rénové et adapté à l’Italie transformiste qui se caractéri-
sent par sa méfiance à l’égard du peuple. Ainsi, Gaetano Mosca souhaite une
réforme de l’administration provinciale et municipale, mais refuse que soit
accordée trop d’autonomie à la commune. De même pour le politologue sici-
lien, l’enseignement secondaire qui prépare à l’enseignement supérieur, vivier
de la classe politique, doit être privilégié au profit de l’instruction élémentaire.
S’il est nécessaire de permettre à tout un chacun de savoir lire et écrire,
– Mosca est favorable à l’obligation scolaire prévue par la loi Coppino –, il
estime pourtant que cette diffusion de l’alphabétisation est dépourvue de
portée politique. Le projet de Mosca centré sur la classe politique, c’est-à-dire
sur une mince élite de la population, n’accorde pas d’importance à l’éduca-
tion politique de la population et la dissocie purement et simplement de l’ins-
truction. Les passages qu’il consacre à l’armée italienne sont encore
révélateurs de l’état d’esprit avec lequel il considère le peuple. S’il dénonce
l’excès d’autoritarisme de certains officiers qui vont jusqu’à pousser quelque-
fois les sous-officiers au suicide, il récuse la nation armée57 parce qu’elle est
« la destruction de cet organisme admirable [l’armée permanente] par lequel les masses
brutales sont rassemblées, disciplinées et changées en instrument obéissant à toutes les autres

54. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 513.


55. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 513.
56. Gaetano Mosca estime tout au contraire qu’il convient de renforcer le pouvoir du Roi.
57. Sur le thème de la nation armée, voir G. PÉCOUT, Naissance…, op. cit., p. 192 et du même
auteur, « Les sociétés de tir dans l’Italie unifiée de la seconde moitié du XIXe siècle », Mélanges de
l’École Française de Rome/Italie-Méditerranée, 1990, tome 102, p. 533-676.
58. G. MOSCA (éd.), Scritti, op. cit., p. 470.
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106 REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE

classes sociales qui possèdent l’intelligence, la culture, la richesse et le pouvoir »58.

Il continue son dithyrambe de l’armée permanente en ces termes :


« L’armée permanente est le plus grand triomphe qu’une institution organisée, que
toutes ses forces font agir de manière coordonnée et comme obéissant à une unique impul-
sion, ait jamais remporté sur des éléments désagrégés et agissant aveuglément sous l’impul-
sion de l’intérêt purement et grossièrement individuel »59.

À l’opposé des partisans de la nation armée qui voient dans ce système le


meilleur moyen d’éduquer le peuple au patriotisme, Mosca estime que l’exis-
tence de l’armée de métier est la preuve « qu’une minorité choisie, élégante,
cultivée a pu assurer son règne et a su dominer une majorité brutale »60.
La conception sommaire de la question sociale, l’anti-socialisme impla-
cable, le refus du fédéralisme, l’exaltation du service militaire national, l’ab-
sence de reconnaissance d’une souveraineté populaire et la conception du
peuple comme force brutale domestiquée ou manœuvrée par des minorités
forment les cadres de la pensée de Gaetano Mosca telle qu’il la développe dans
sa première œuvre majeure. Ainsi, de manière révélatrice, les conceptions du
politologue sicilien sont, malgré des constats souvent identiques sur la situa-
tion politique italienne, antinomiques point par point avec celles formulées par
les membres de l’Extrême Gauche. Quoi qu’il en soit de l’appréciation pour
déterminer si le projet de Mosca n’a ou n’a pas une finalité politique directe, il
n’en demeure pas moins qu’il s’harmonise avec la volonté des libéraux qui
cherchent à conjurer et à encadrer la démocratisation du régime au moyen du
transformisme.
Par de nombreux aspects, Teorica dei governi e governo parlamentare est une
défense et une illustration du transformisme. Bien que l’auteur soit un libéral,
il souhaite un gouvernement fort et capable de contenir dans un organisme
unique les différentes coteries. À défaut de pouvoir réaliser rapidement cet
idéal, il s’accommode du régime italien tel qu’il est. Certes, ce système sélec-
tionne une classe politique corrompue et corruptrice, et il fractionne la mino-
rité au pouvoir en une variété de groupes d’intérêts concurrents, mais ceux-ci
parviennent néanmoins à se neutraliser et à se renouveler. Le transformisme
est donc le moindre mal pour l’Italie :
« Contre l’opinion la plus fréquente, nous croyons vraiment préférable l’indiscipline relative, qui permet à
différents petits partis de coexister et de participer ensemble au pouvoir, à la discipline rigide, à l’organisation
ferme et exclusive qui fait que chaque influence se concentre dans les membres d’un seul parti. Dans le premier
cas, il est vrai que l’État est divisé en une multitude de petites coteries mais celles-ci, jusqu’à un certain point,
s’équilibrent et laissent peut-être une certaine liberté à celui qui n’adhère à aucune d’elles. Dans le second cas, il
n’y a de salut que si l’on fait partie de l’unique et grande coterie qui monopolise tout le pouvoir pour elle »61.

En l’absence d’un État fort, le transformisme permet le maintien du

59. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 470-471.


60. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 471.
61. G. MOSCA, Scritti…, op. cit., p. 501.
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MOSCA, ORLANDO ET L’ITALIE TRANSFORMISTE 107

régime représentatif, défendu par Mosca, en le préservant des dangers de la


démocratie62. Le politologue sicilien ne souhaite donc pas le développement
de partis disciplinés qui donneraient une véritable cohérence et une profon-
deur au régime parlementaire italien. En ce sens, il peut être défini comme un
des principaux théoriciens du libéralisme italien à l’âge du transformisme. Il en
est de même pour Orlando qui cherche quant à lui à justifier juridiquement le
régime de l’Italie post-unitaire.

CRITIQUE DE LA SOUVERAINETÉ POPULAIRE ET DÉFENSE DE LA SOUVERAINETÉ DE L’ÉTAT

Dès ses premiers articles, Vittorio Emanuele Orlando63 met en place trois
des aspects essentiels de son œuvre : la négation des interprétations classiques
de la souveraineté populaire, le refus du suffrage universel et la théorisation de
la conception organique qui lie peuple et État. Dans ses Principes de droit
constitutionnel qu’il publie en 1888 et 1889, il précise sa conception de la sou-
veraineté. Il récuse les quatre théories classiques de celle-ci, la conception
théocratique pour laquelle la souveraineté réside en Dieu, la théorie légitimiste
pour laquelle « la souveraineté se résume dans le principe de la tradition, en
vertu duquel une autorité (en particulier dynastique) qui a exercé le pouvoir
politique suprême, acquiert par cela même le droit de le conserver »64 ; la théo-
rie radicale suivant laquelle « la souveraineté réside dans la volonté populaire
considérée comme l’expression de la majorité numérique des membres de la
société réunis en assemblée »65 et enfin « la théorie libérale qui, remplaçant
l’expression de notion de souveraineté populaire par celle de souveraineté
nationale, affirme que cette souveraineté réside bien dans le peuple considéré
comme un tout juridiquement organisé »66. L’erreur de ces définitions est de
confondre la notion de souveraineté avec les formes sous lesquelles elle
s’exerce, alors qu’elle reste identique, que les droits concédés à l’individu

62. Tous les critiques de l’œuvre de Gaetano Mosca s’accordent à souligner que la doctrine démo-
cratique – c’est-à-dire la possibilité d’un gouvernement qui soit l’expression du consensus populaire –
trouve dans la théorie de la classe politique sa négation sans appel. Mario Delle Piane a néanmoins
démontré que la position antidémocratique de Gaetano Mosca ne débouche pas sur une justification
de la dictature ; voir M. DELLE PIANE, « Tendenze antiparlamentari in Italia ed accessi ad una risolu-
zione al di fuori del sistema dopo il 1880 », in Studi senesi, vol. LII, 1936, p. 481-493.
63. Vittorio Emanuele Orlando (1860-1952) juriste et homme politique italien, fait sa carrière
universitaire à l’université de Palerme, puis à Modène, Messine, Palerme de nouveau et enfin Rome
où il enseigne le droit public de 1901 à 1921, puis le droit constitutionnel de 1921 à 1931. Élu député
de Partinicio (Sicile) en 1897, il est constamment réélu et n’abandonne son siège qu’en 1925. Plusieurs
fois ministre, il devient Président du conseil du 29 octobre 1917 au 26 juin 1919. Il accueille assez
favorablement le fascisme puis passe à une opposition passive au régime. Il reprend sa chaire à
l’Université de Rome en 1944. Élu député de l’Union démocratique nationale à la Constituante en
1946, il finit sa longue carrière politique comme sénateur. Il meurt en 1952.
64. V. E. ORLANDO, Principes de droit public et constitutionnel, Paris, Albert Fontemoing, 1902
(traduit de l’italien, 1re éd. 1888-1889), p. 66.
65. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 66.
66. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 66.
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108 REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE

soient très étendus ou fortement restreints. La souveraineté est en effet « la


manifestation externe de la vie juridique de l’État et, comme telle, elle ne
change pas et elle ne saurait changer avec les formes du gouvernement »67. La
révolution épistémologique de Vittorio Emanuele Orlando, rappelée précé-
demment, lui permet de soutenir que « le principe de souveraineté en vertu
duquel s’affirme la personnalité de l’État n’a pas besoin de justification car la
personnalité de l’État est l’expression d’un fait naturel et nécessaire, c’est-à-
dire que, étant donné un organisme politique, cet organisme affirme sa per-
sonnalité juridique »68. Certes, la souveraineté comme droit de l’État repose, à
l’instar de toute forme de droit, sur la conscience collective du peuple mais, à
la différence des défenseurs du principe démocratique, Orlando estime que la
volonté populaire, conçue comme conscience réfléchie et libre, n’est une
conception légitime que dans des formes politiques libres. Orlando se refuse à
assimiler volonté populaire avec conscience réfléchie et libre, arguant du fait
que le consentement populaire existe dans un régime dont les populations ne
sont pas libres. Ce qui compte à ses yeux est « l’effet de détermination histo-
rique »69 qui se traduit par le consentement implicite de la communauté aux
institutions en vigueur dans un État. Le peuple est donc simplement la source
du consensus communautaire au regard de l’institution politique et le déposi-
taire de la tradition juridique nationale.
Le juriste italien rejette un autre aspect important de la souveraineté
populaire. À ses yeux, l’idée d’un droit électoral inséparable de la nature
humaine que l’État doit accorder à tout citoyen en tant que celui-ci vote en sa
qualité d’homme est une conception qui ne résiste pas à l’examen histo-
rique70. Tous les droits politiques ont une raison historique et il est impossible
d’admettre que le citoyen ait un droit autonome et indépendant de l’État qui le
placerait dans une situation de supériorité à l’égard de celui-ci. Orlando
défend donc une conception juridique stricto sensu de la souveraineté en y
voyant l’affirmation de l’État comme personne juridique. De même qu’un
individu est une personne juridique quand il peut jouir d’un droit, de même
l’État est une personnalité juridique et affirme ainsi sa capacité juridique
quand il exprime tous les droits publics. La souveraineté est donc la « manifes-
tation externe de la vie juridique de l’État »71. Orlando ne considère donc pas
comme nécessaire de légitimer la souveraineté car elle est « l’expression d’un
fait naturel et nécessaire »72 : ce fait réside dans le pouvoir de vouloir qui passe
par l’affirmation de la personnalité juridique et, dès lors qu’il y a organisation
sociale, il existe des rapports juridiques protégés par un pouvoir étatique.

67. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 67.


68. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 68.
69. Ibidem.
70. Il est néanmoins en faveur d’un suffrage élargi; la réforme électorale de 1882 lui semble positive.
71. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 67.
72. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 68.
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MOSCA, ORLANDO ET L’ITALIE TRANSFORMISTE 109

Pleinement conscient que l’État italien manque de traditions historiques mais


qu’il est, dès ses origines, un régime parlementaire, le projet orlandien cherche à
le légitimer en s’efforçant de combattre d’une part les conceptions démocratiques
qui feraient du Parlement le noyau d’une nouvelle légitimation de tout l’édifice
étatique italien, mais aussi, d’autre part, les tenants d’une transformation du
régime parlementaire en un régime constitutionnel. Pour fonder juridiquement le
gouvernement parlementaire, Orlando rejette deux notions traditionnelles de la
philosophie politique qu’il juge fausses : la théorie de la division des pouvoirs et
celle de la représentation comme délégation des pouvoirs. De l’article 41 du
Statuto, suivant lequel « les députés représentent la nation en général et non les
seules provinces dans lesquelles ils ont été élus », il résulte que le corps électoral ne
peut pas imposer de mandat aux députés et encore moins de mandat impératif.
Les corps représentatifs élus ne sont donc pas l’organe passif de la volonté des
électeurs mais ils ont une vie propre et indépendante. Seule une obligation morale
et non une obligation juridique peut pousser l’élu à représenter la tendance poli-
tique générale qui prévaut dans son collège mais, avec certitude, « il ne représente
que lui-même »73 : « L’élection n’est donc pas une délégation de pouvoir mais une
désignation des capacités »74. Quant à la division des pouvoirs, elle est « en contra-
diction avec le principe essentiel qui consiste à voir dans l’État un organisme,
organisme sui generis sans doute, mais dont toutes les parties sont connexes, dont
toutes les fonctions sont coordonnées au point de se fondre toutes dans une
grande unité »75. Orlando estime que les corps représentatifs ont des attributions
d’ordre exécutif et même d’ordre judiciaire et que, d’autre part, la couronne par-
ticipe des trois pouvoirs. Ainsi le vote du budget et la surveillance financière par
les Chambres sont une forme « d’ingérence de celles-ci dans la sphère des attribu-
tions propres à la fonction exécutive »76.
Après avoir écarté les mauvaises interprétations sur la théorie de la séparation
des pouvoirs et de l’élection comme délégation des pouvoirs, Vittorio Emanuele
Orlando entreprend de défendre le gouvernement de Cabinet puisqu’à ses yeux
« le Cabinet est ce qui caractérise le gouvernement parlementaire (…) dernière
forme du développement atteint jusqu’à présent dans le régime représentatif »77.
Sa recherche pour dégager les fondements juridiques du gouvernement de
Cabinet le conduit à se démarquer de nouveau des interprétations démocratiques
qui mettent l’accent sur la souveraineté populaire et sur le rôle du Parlement, mais
aussi de toute la littérature de la Droite qui veut faire du Roi l’institution centrale
du Statuto. Il est révélateur de souligner que le juriste italien affirme que le
Statuto peut être révisé. Comme le Statuto n’a prévu aucune disposition particu-
lière pour sa propre révision, le juriste sicilien refuse l’hypothèse que la loi consti-

73. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 106.


74. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 107.
75. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 90.
76. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 109.
77. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 111.
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110 REVUE D’HISTOIRE MODERNE ET CONTEMPORAINE

tutionnelle soit réformée comme elle a été promulguée, c’est-à-dire par l’octroi
royal et la ratification plébiscitaire. En effet « si le Roi ne peut faire seul une loi
ordinaire, à plus forte raison ne peut-il décider d’une loi constitutionnelle. Quant
au droit plébiscitaire, il ne constitue pas un pouvoir de l’État ; son rôle, tout à fait
exceptionnel, a été épuisé par le fait de la constitution du nouvel État »78. Les
deux principales solutions pour réformer la vie politique italienne à partir des
idéaux du Risorgimento sont donc écartées au profit d’une reconnaissance de la
validité juridique du régime actuel de l’Italie. La solution juridique de la révision
appartient au pouvoir législatif ordinaire mais il n’existe aucune opportunité poli-
tique de procéder à une telle révision car il convient avant tout de consolider le
nouvel État. Orlando et son école s’y emploient en le dotant d’une solide armature
juridique. Le gouvernement de Cabinet est précisément l’expression de ce nouvel
État puisqu’il est le résultat de la prérogative royale dont l’arbitraire est fortement
limité par la recherche d’une harmonie entre le Roi et le Parlement79.
L’intervention du Cabinet, qui complète l’autorité du chef de l’État – le Roi – en
prenant la responsabilité de ses actes80, sert elle aussi précisément à maintenir
une parfaite harmonie entre la couronne et le Parlement. La seule origine parle-
mentaire du Cabinet rendrait le gouvernement prisonnier des partis alors que sa
dérivation du pouvoir royal en fait un gouvernement efficace et juridiquement
fondé. Le Cabinet n’est donc pas « le comité exécutif de la Chambre »81. Il n’est
pas la traduction politique de la délégation de souveraineté du peuple aux élec-
teurs, puis des électeurs aux députés et enfin des députés aux ministres, mais la
désignation des plus capables pour assumer les plus hautes missions de l’art de
gouverner.
Orlando défend donc l’organisation politico-institutionnelle de l’Italie et cri-
tique les projets politiques qui souhaitent transformer le régime parlementaire en
régime représentatif82, ou en une véritable démocratie avec un Parlement élu au
suffrage universel. Il plaide pour l’actuelle composition du gouvernement qui tra-
duit « la capacité de la classe dirigeante italienne à représenter les intérêts de tout
le pays »83. Orlando et son école offrent aux libéraux un modèle juridique qui
contient la démocratisation de la vie politique en fondant la souveraineté non plus
sur le Roi ou sur le peuple mais sur l’État84. L’affirmation orlandienne de la sou-
veraineté de l’État et sa légitimation du gouvernement de Cabinet sont une

78. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 200.


79. Le Roi peut théoriquement choisir qui il veut à la présidence du conseil mais il choisit de
facto une personnalité issue de la majorité parlementaire.
80. Le Roi est juridiquement irresponsable.
81. V. E. ORLANDO, Principes…, op. cit., p. 363.
82. Dans un tel régime, les ministres sont exclusivement des fonctionnaires et ils agissent sous la res-
ponsabilité directe du chef de l’État, leur propre responsabilité est donc d’ordre purement administratif.
83. Giulio CIANFEROTTI, Il Pensiero di Vittorio Emanuele Orlando e la giuspubblicistica italiana fra
Ottocento e Novecento, Milan, Giuffré, 1980, p. 147.
84. D’où le rejet du suffrage universel qui « comporte le même rejet radical du parti politique »
F. BARBAGALLO, « Da Crispi a Giolitti », art. cit., p. 7.
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expression théorique très argumentée des conceptions de la majorité des libéraux


italiens qui se reconnaissent dans la classe dirigeante sélectionnée par les élec-
tions, classe dirigeante soucieuse d’empêcher la démocratisation du pays et d’af-
firmer dans le même temps le prestige de l’État.

***

L’historienne Luisa Mangoni s’interrogeait pour savoir si « le transformisme


était la formule politique de l’Italie des années 1880, fondée sur la double justifi-
cation d’unifier au niveau de la classe dirigeante ce qui apparaissait comme non-
unifié au niveau de la société, et de lui fournir en même temps des instruments
d’auto-légitimation »85. L’analyse de Teorica dei governi e governo parlamentare et
Des Principes de droit public et constitutionnel nous invite à répondre par l’affirma-
tive. À la différence de la génération ayant participé au Risorgimento qui édifie
sa pensée politique sur les valeurs de cette période, soit en insistant sur la souve-
raineté populaire, soit en mettant en avant la monarchie comme incarnation de
la volonté nationale, Mosca et Orlando, nés tous les deux en 1858, appartiennent
à la génération post-risorgimentale, qui atteint sa maturité politique et intellec-
tuelle dans l’Italie transformiste. Cette appartenance transparaît sans ambiguïté
dans cet extrait d’une lettre que Marco Minghetti adresse au jeune Mosca le
18 juillet 1884 pour le féliciter de la parution de son ouvrage Teorica dei governi e
governo parlamentare :
« Je ne veux pas renoncer cependant à l’espoir que le gouvernement constitutionnel et
même parlementaire puisse se dépouiller des vices qui l’infectent (…). Dans la Couronne je
vois un aspect que vous n’avez proprement pas développé : en général, la représentation de
l’unité nationale et de la tradition historique, pour l’Italie le cœur de l’unité politique »86.

Mosca et Orlando sont les premiers théoriciens de renommée internationale


d’une nouvelle herméneutique de la vie politique italienne qui n’est plus centrée
sur le binôme peuple/roi mais sur l’État et la classe politique. Aussi ne souhai-
tent-ils pas un retour, qu’ils jugent d’ailleurs improbable, à un régime constitu-
tionnel s’inspirant purement et simplement de la lettre du Statuto. Leur objectif
premier est de dénoncer les dangers du parlementarisme afin de mieux affirmer
le rôle de l’État et la supériorité de la classe politique. À ce titre, ils marquent pro-
fondément et durablement la pensée politique italienne jusqu’au fascisme, et
même au-delà.
Jean-Yves FRÉTIGNÉ
Chercheur associé au CHEVS-FNSP
44, rue du four 75006 Paris

85. Luisa MANGONI, « Gli intellettuali alla prova dell’Italia unita », in G. SABBATUCCI et
V. VIDOTTO (dir.), op. cit., p. 456.
86. Lettre de M. Minghetti à G. Mosca du 18 juillet 1884 citée dans G. SOLA, Scritti…, op. cit.,
p. 176.