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FICHE DE LECTURE

Grégory Mollion. Les fédérations sportives. Le droit administratif à l’épreuve de


groupements privés. Paris : L.G.D.J, 2005.

1°/ Type de texte

Cet ouvrage est le prolongement d'une thèse de 3e cycle dans lequel l'auteur envisage,
dans un premier temps, la manière dont la jurisprudence administrative a qualifié les
fédérations sportives puis en conteste le bien-fondé pour proposer, dans un dernier temps,
une qualification alternative, sous l’appellation d’organismes administratifs, qui lui semble
mieux convenir à la réalité des fédérations sportives, plus particulièrement à celles qui
bénéficient d’une délégation de la part de l’Etat français.

Pour ce faire, il circonscrit au préalable son objet d’étude d’un point de vue sociologique
et juridique. Exerçant depuis le XIXe siècle leur autorité sur le sport, entendu comme
« activité physique, visant à réaliser une performance dans un cadre compétitif,
conformément à une réglementation institutionnalisée » (p.8), les fédérations sportives
constituent des groupements auto-organisés, c’est-à-dire des groupements formés par
corporation et non par fondation. La différence entre l’une et l’autre tient au fait que « la
corporation est le fait d’une pluralité d’individus, unis par une préoccupation commune. Elle
résulte d’une entente entre plusieurs personnes pour collaborer à la réalisation d’un même
dessein » alors que la fondation désigne « un processus consistant en la création d’un
organisme par une volonté qui lui est extérieure » (p.10). A ce titre, les fédérations sportives
font partie, au plan juridique, des groupements privés au même titre que les sociétés
commerciales et les groupements d’intérêt économique. Cette désignation est plus adéquate
que celle d’associations sportives, trop large, ou de groupements sportifs, trop restrictive.

Cette étude s’appuie avant tout sur l’examen des contentieux ayant pour objet de statuer
sur un éventuel excès de pouvoir des fédérations sportives. Elle se focalise donc sur l’acte
administratif unilatéral qui est propre à ces groupements privés. « Cet acte doit être compris
comme une manifestation de volonté en vue de produire des effets de droit »  (p.14). Il désigne
le contenu de l’action. Cet acte est unilatéral en ce qu’il fait naître, au profit ou à la charge des
tiers, des droits et des obligations sans leur consentement. Enfin, il a un caractère administratif
au vu des critères établis par la jurisprudence. Il s’agit en l’occurrence ici de la mission de
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service public qui est confiée aux fédérations sportives et des prérogatives - au sens de
détention d’un pouvoir de décision unilatérale - de puissance publique qui leur sont déléguées.

Structuré en deux parties, l’ouvrage abrite la thèse selon laquelle les prérogatives
fédérales ont une origine intrinsèque alors que le statut fédéral a un caractère hétérogène,
mêlant droit public et droit privé. Le compte rendu qui suit se tient aux marges de la
problématique développée par l’auteur. Il se fonde quasi-exclusivement sur la première partie
du raisonnement par lequel ce dernier démontre que les prérogatives fédérales ont émergé de
manière spontané avant et indépendamment de l’intervention des autorités étatiques.

2°/ La qualification des prérogatives déléguées par la jurisprudence

Initialement, l’ordonnance du 28 août 1945 prévoyait que le Ministre en charge des


sports délègue aux fédérations sportives uniquement l’autorisation des compétitions sportives
ayant pour objet d’attribuer un titre national ou régional. La jurisprudence établie depuis
l’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 22 novembre 1974 à propos du contentieux opposant la
FIFAS à la Fédération Française de Tennis de Table a élargi considérablement la compétence
qui leur était attribuée en reconnaissant qu’elle s’étendait à l’organisation des compétitions.
Dans le premier cas, la mission confiée aux fédérations sportives s’en tenait à deux volets :
l’autorisation de participer aux compétitions sportives, via la délivrance des licences, et
l’autorisation du déroulement des compétitions elles-mêmes. Leur pouvoir était alors très
limité puisqu’il se résumait à instaurer une règlementation de police administrative destinée à
prévenir tout trouble à l’ordre public ou à assurer son maintien. Dans le second cas, la
délégation a consisté à confier aux fédérations concernées le soin de réglementer un service
public dans son entier. De cette décision de la Haute Assemblée, il n’a pas seulement résulté
un accroissement des fonctions dévolues aux fédérations sportives mais également une
extension considérable du contrôle exercé par le juge administratif sur leurs décisions
unilatérales, désormais tenues pour des prérogatives déléguées de puissance publique.

2.1 Le resserrement des liens juridiques entre l’Etat et les fédérations

Il en a résulté un renforcement des relations juridiques entre l’Etat et les fédérations


sportives et un changement de leur nature. En effet, la procédure de délégation est venue
compléter l’agrément des associations sportives de base instauré sous le régime de Vichy par
la circulaire du 22 décembre 1941 – parution au JO du 3 janvier 1942 – conformément à
l’article 16 de la Charte des sports inscrite au JO le 8 avril 1941 (p.39-40), et non remis en
cause à la Libération. Défini comme le consentement donné par une autorité publique à une
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personne privée d’accomplir, sous sa surveillance, certaines activités, l’agrément administratif


soumettait les fédérations sportives à une série d’obligations dont l’observance faisait l’objet
d’un contrôle de la part du Ministère chargé des sports, son octroi étant conditionné par
l’adoption de certaines dispositions statutaires obligatoires et d’un règlement disciplinaire
conforme à un règlement-type. Avant la loi sur le sport du 1 er août 2003, les dispositions
contenues dans l’article 16-III de celle du 16 juillet 1984 permettaient au Ministère tant de
vérifier l’aptitude des fédérations sportives à participer au service public que de fixer les
modalités mêmes de cette participation. En effet, cet article énumérait les missions de service
public auxquelles les fédérations sportives agréées étaient associées par ce processus
(promotion de l’éducation par les APS, délivrance des titres fédéraux, actions de formation et
de perfectionnement, développement des fonctions arbitrales, organisation de la surveillance
médicale des sportifs licenciés, etc.), le décret d’application de la loi de 1984 précisant les
règles relatives à ces missions et à leur exercice. Désormais, la procédure d’agrément établit
une relation plus coopérative que prescriptive entre les fédérations sportives et le Ministère.

La délégation consiste en une accentuation des relations juridiques établies entre l’Etat
et les fédérations sportives via l’agrément administratif. Du point de vue de la jurisprudence,
la délégation conditionne la détention par les fédérations d’un pouvoir réglementaire,
autrement dit du pouvoir de prendre des décisions juridiques ayant un caractère général et
impersonnel (p.15). La délégation est, en effet, une manière d’accorder aux fédérations
sportives, en tant que personnes privées, une habilitation législative à exercer des missions de
service public et à disposer, en conséquence, des prérogatives nécessaires à la gestion du dit
service. C’est aussi un moyen de délimiter les conditions de l’exercice de leur pouvoir
réglementaire. Ce pouvoir qui leur a été délégué étant assimilé à des prérogatives de puissance
publique, le législateur a imposé un cadre à leurs activités : objectifs, moyens juridiques,
techniques et financiers ont été précisés (p.45). Pour les mêmes raisons, l’administration
centrale a instauré des mécanismes de contrôles visant les mesures et les actions menées par
les fédérations titulaires de telles prérogatives exorbitantes. Ces contrôles peuvent aboutir à un
retrait de la délégation, lequel est automatique lorsque la fédération cesse de satisfaire aux
conditions prévues pour l’attribution de l’agrément administratif. En définitive, la délégation
instaure, du point de vue juridique, une subordination des fédérations à l’égard de l’Etat, ne
serait-ce que parce que l’habilitation est un acte pris unilatéralement par l’administration à la
différence des délégations de service public qui ont un fondement contractuel.
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2.2 D’un monopole de fait à un monopole de droit

L’attribution de la délégation législative aux fédérations sportives n’a pas consisté pour
l’Etat français à reconnaître l’existence d’un monopole de fait, elle l’a, au contraire,
transformé en un monopole de droit octroyé, ce qui était une manière pour les autorités
étatiques de maîtriser la puissance de fait fédérale. Du coup, les fédérations qui en ont été
bénéficiaires ont chacune reçu des compétences réglementaires exclusives. Celles-ci
consistent, en premier lieu, en la compétence d’organisation des compétitions sportives qui se
traduit par l’édiction des règles du jeu et des règles relatives à l’arbitrage ainsi que de celles
relatives au déroulement des épreuves et à la sélection des équipes participant à ces épreuves,
par la définition d’un calendrier officiel des compétitions qu’elles organisent ou autorisent et,
en second lieu, par la règlementation de domaines annexes telles que les normes techniques
applicables aux équipements sportifs et la sécurité des manifestations sportives, incluant
l’organisation d’une surveillance médicale particulière des licenciés inscrits sur la liste des
sportifs de haut niveau ou dans les filières d’accès au sport de haut niveau. En conséquence, la
délégation confère aux fédérations sportives qui en sont titulaires un avantage majeur sur les
fédérations simplement agrées. Cette prérogative est déterminante sur le plan juridique
puisqu’elle permet aux fédérations qui en sont détentrices d’imposer leur volonté à leurs
membres ainsi qu’aux autres groupements. Les fédérations simplement agréées n’ont donc
qu’un rôle limité dans l’organisation des compétitions sportives bien qu’elles aient la
possibilité de procéder à un aménagement de leur sport et de contribuer à son développement.

2.3 Le renforcement des prérogatives fédérales par l’octroi d’un monopole de droit

La reconnaissance d’un monopole de droit octroyé aux fédérations sportives


délégataires depuis l’arrêt FIFAS de 1974 et la loi sur le sport de 1975 a considérablement
renforcé leurs prérogatives, d’autant plus que l’Etat français a pris un certain nombre de
dispositions pour en protéger l’exercice contre la concurrence que pourraient leur faire
d’autres organismes intéressés par l’organisation de compétitions sportives. Ainsi,
l’organisation d’une épreuve sportive à l’issue de laquelle est délivrée un titre de champion
susceptible de créer une confusion avec ceux que décerne une fédération titulaire de la
délégation ou l’utilisation d’appellations appartenant aux seules fédérations délégataires sont
sanctionnées par la loi. De la même façon, ce monopole est protégé contre une éventuelle
concurrence interne. L’article 17-II de la loi du 16 juillet 1984 modifiée reconnait ainsi
l’existence des ligues professionnelles tout en prenant soin d’encadrer leurs statuts, organisant
in fine leur subordination juridique à l’égard de la fédération-mère.
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L’ensemble des possibilités offertes aux fédérations délégataires leur confère donc des
prérogatives exorbitantes puisqu’il leur est transféré le pouvoir de prendre des décisions
s’imposant aux individus sans leur consentement, sachant, en outre, que chacune d’elles
détient une compétence exclusive en matière d’autorisation et d’organisation des compétitions
sportives dans sa spécialité, laquelle s’étend à la propriété du droit d’exploitation des
manifestations qu’elle autorise. « Dès lors qu’une fédération sportive prend une décision en
tant qu’unique organisme compétent en la matière, l’autorité de ses actes est incontestable »
(p.69), qu’il s’agisse d’une décision manifestant son pouvoir réglementaire ou d’une décision
d’ordre disciplinaire. Cette exclusivité donne à leurs actions une forme d’universalité puisque
celles-ci produisent des effets sur toutes les personnes intéressées par la compétition de leur
spécialité. Les fédérations concernées ont donc été placées dans une situation de puissance
que le juge administratif a prise en compte en considérant leurs actes unilatéraux comme étant
l’expression de prérogatives propres à la puissance publique. De là, le Conseil d’Etat en a
conclu que la délégation législative attribuée aux fédérations sportives revenait à leur accorder
une parcelle du pouvoir exécutif, au même titre qu’à chaque entité ou autorité délégataire du
pouvoir réglementaire réservé par la Constitution au Premier Ministre et au Président de la
République. Pour toutes ces raisons, les décisions prises par les fédérations sportives en tant
que gestionnaires d’une mission de service public ont été soumises au droit administratif.

3°/ La détention par les fédérations sportives de prérogatives autonomes

Dès le titre second de la première partie de l’ouvrage, l’auteur développe une thèse qui
va à l’encontre de l’interprétation établie par la jurisprudence depuis l’arrêt FIFAS en 1974.
Alors que les décisions prises par les diverses Cours administratives sont toujours allées dans
le sens d’une réaffirmation de l’unicité de l’ordre juridique, l’examen de la réalité de
l’exercice du pouvoir normatif par les fédérations sportives conduit l’auteur à affirmer au
contraire, l’existence d’une pluralité des sources du droit.

3.1 L’émergence d’un pouvoir normatif fédéral de manière spontanée et non conférée

Dès leur formation à la fin du XIXe siècle, les fédérations nationales ont fait usage de
prérogatives exorbitantes ayant une origine endogène. En d’autres termes, elles se sont dotées
d’un pouvoir normatif autonome qui leur a permis, bien avant l’ordonnance de 1945 et la loi
sur le sport de 1975, d’édicter des normes contraignantes à caractère général et impersonnel,
et d’infliger des sanctions disciplinaires aux membres qui ne les respectaient pas. Toutefois,
ces normes ne tirent pas leur autorité des fédérations nationales elles-mêmes. Cette autorité
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est redevable, en grande partie, des normes édictées par les instances internationales dont les
fédérations nationales dépendent. Simultanément, elle est renforcée par le monopole de fait
sur l’organisation des compétitions sportives que leur octroient les fédérations internationales
auxquelles elles sont affiliées. Leur légitimité vis-à-vis de l’Etat est d’autant plus grande que
le législateur français a reconnu, dès la première loi relative à l’organisation du sport,
l’existence et l’autorité des fédérations sportives internationales. Cette situation de
subordination des fédérations nationales à l’égard des instances sportives internationales a,
d’ailleurs, immédiatement contraint les autorités étatiques dans la conduite dans leur politique
sportive. En effet, dès lors qu’une fédération française disposait d’un monopole du fait de sa
reconnaissance préalable par une fédération sportive internationale, le Ministre chargé des
sports n’a pas eu d’autre possibilité que de lui accorder la délégation.

L’auteur poursuit son raisonnement en recherchant les fondements du pouvoir normatif


des fédérations sportives hors du consentement mutuel à la base des relations contractuelles et
ailleurs que dans la délégation formelle par l’Etat de prérogatives de puissance publique.

3.2 L’absence de fondement contractuel des prérogatives fédérales

Examinant, en premier lieu, la thèse assimilant les relations établies entre une fédération
sportive et ses membres à un contrat d’association, l’auteur souligne son inadéquation en
faisant valoir deux arguments. D’une part, le contrat suppose l’égalité des relations juridiques
entre particuliers. Or, les actes fédéraux procèdent de l’exercice d’une autorité qui témoigne
de l’inégalité foncière régissant les rapports entre une fédération sportive et ses ressortissants.
En effet, les mesures édictées par une fédération ou celles qui sont prises en son nom, qu’elles
soient d’ordre réglementaire ou d’ordre disciplinaire, se passent du consentement de leurs
destinataires, qu’il s’agisse de ses membres ou bien de tiers (p.161).

D’autre part, les relations contractuelles se fondent sur la rencontre de deux volontés
individuelles divergentes qui suivent chacune leur idée. En outre, ce compromis ne vaut que
pour une durée limitée, le temps que les deux partenaires se soient acquittés des obligations
dont ils sont redevables l’un envers l’autre. En revanche, les relations nouées au sein d’une
fédération sportive relèvent davantage de la volonté de défendre une idée commune sans que
soit fixé un terme temporel à cette collaboration voulue et partagée. Cette idée organisatrice
crée donc un lien qui est extérieur aux volontés individuelles des membres puisqu’il s’agit
pour chacun d’entre eux de contribuer à sa perpétuation au-delà de l’intervalle temporel
durant lequel il aura agi pour le compte de celle-ci. De ce fait, les fédérations, comme toute
association, échappent à leurs adhérents puisqu’elles sont faites pour durer et leur survivre.
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3.3 L’absence de fondement par délégation de la détention de prérogatives fédérales

Les prérogatives exorbitantes dont font usage les fédérations sportives ne découlent pas
plus de la délégation que leur accorde l’Etat Français. En effet, l’édiction d’actes de
commandement émanant de leur part a été observé bien avant et indépendamment de cette
délégation formelle. Une kyrielle d’arguments est avancée en ce sens par l’auteur : le fait que
la juridiction judiciaire s’est déclarée compétente pour statuer sur des faits résultant d’actes
unilatéraux de fédérations sportives avant l’arrêt FIFAS pris par le Conseil d’Etat, l’absence
de dévolution de la mission d’organisations des compétitions sportives à des fédérations dans
d’autres Etats, l’existence d’actes unilatéraux chez les fédérations simplement agréées, la
reconnaissance par le juge administratif de la possibilité pour une fédération simplement
agréée de mettre en œuvre une prérogative de puissance publique, l’éventualité qu’une
fédération agréée chargée de l’organisation des arts martiaux puisse agir comme si elle était
titulaire d’une délégation au cas où il n’y aurait pas de fédération délégataire et qu’une seule
fédération ait été agréée (hypothèse retenue en vue de l’attribution des dans ou grades), etc.

L’auteur en conclut au caractère fictif de la délégation accordée aux fédérations


sportives. Cette fiction est le moyen qu’a retenu le Conseil d’Etat pour assimiler les
prérogatives fédérales à des prérogatives de puissance publique et l’insérer dans le droit
public. En somme, c’est la solution juridique que la Haute Assemblée a inventée pour que
l’Etat puisse exercer un contrôle sur un pouvoir normatif qui lui est extérieur.

3.4 La source institutionnelle des prérogatives exorbitantes détenues par les fédérations

Grégory Mollion aborde au titre deux de la première partie de son ouvrage l’aspect le
plus intéressant de son travail de recherche. Il y développe aux frontières du droit et de la
sociologie la thèse selon laquelle le pouvoir normatif exercé par les fédérations sportives s’est
constitué de manière autonome. Pour ce faire, il s’appuie sur la théorie de la fondation
institutionnelle qu’a exposée, au début du XXe siècle, Maurice Hauriou en opérant une
conceptualisation de la vie sociale qu’il faudrait sans doute rapprocher des idées maîtresses
que l’on trouve dans la sociologie du fait social d’Emile Durkheim.

D’après cet auteur, « une institution est une idée d’œuvre ou d’entreprise qui se réalise
et dure juridiquement dans un milieu social ; pour la réalisation de cette idée, un pouvoir
s’organise qui lui procure des organes ; d’autre part, entre les membres du groupe social
intéressé à la réalisation de l’idée, il se produit des manifestations de communion dirigées
par des organes de pouvoir et réglées par des procédures » (Hauriou, 1933 cité par Mollion,
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p.177). Autrement dit, le mouvement par lequel se fonde une institution corporative suppose,
en premier lieu, qu’un groupe se forme autour d’une idée directrice, une œuvre à réaliser et,
en second lieu, qu’il se dote de structures juridiques comme des statuts visant à concrétiser
cette idée maîtresse et à en assurer la pérennité, des organes de gouvernement (président,
conseil d’administration, bureau, etc.) et d’une personnalité juridique.

Pour Grégory Mollion, les fédérations sportives sont à ranger parmi les institutions
corporatives. En effet, chacune d'elles s’est constituée autour d’une idée d’œuvre à réaliser
qui consiste en l’organisation de compétitions sportives. L’idée d’œuvre traduit donc la
volonté commune de plusieurs individus de lui donner corps en lui assurant une fondation
institutionnelle au moyen d’une opération formelle. L’idée d’œuvre est bien plus générale
qu’un but ou une fonction. En fait, c’est un programme d’action qui recouvre à la fois une
variété indéfinie de résultats à atteindre et les moyens à mobiliser pour y parvenir. Elle se
rapproche plus justement de la notion d’objet social qui figure parfois dans les statuts des
fédérations sportives. En définitive, l’organisation des compétitions sportives et la
reproduction à l’infini des championnats et des coupes constituent l’enjeu propre aux
fédérations sportives, autour duquel elles se sont formées en tant qu’institutions spécifiques.

La raison d’être des fédérations sportives conduit leurs initiateurs « à créer une
organisation superposée à l’idée, élaborée pour que l’idée directrice puisse perpétuellement
animer l’institution et pénétrer ses buts. Il s’agit alors de concrétiser les fins de l’institution
par une structuration de l’organe fédéral » (p.181). La fondation est ce processus par lequel
une idée s’incorpore dans « une organisation qui lui donne une réalité objective et qui la
transforme en une entité concrète et spéciale – en un corps » (p.182). Elle génère donc une
institution dans laquelle subsiste un groupe permanent de membres qui assure sa perpétuation
au-delà de l’horizon temporel limité dans lequel s’inscrit l’action de ses fondateurs. Il s’ensuit
la réalisation de rapports de droits codifiés par des normes juridiques : celles-ci prennent la
forme d’un ensemble de règlements et d’une fonction disciplinaire destinée à garantir la
sauvegarde de l’idée directrice propre aux fédérations sportives.

Les prescriptions, les commandements et les sanctions prononcés par les fédérations
sportives contribuent à l’avènement d’un ordre sportif qui est essentiellement de nature
sociale et, par conséquent, objective en ce qu’il constitue une réalité extérieure qui échappe à
la volonté subjective d’individus déterminés. Cet ordre social revêt un caractère objectif en ce
qu’il n’est pas « l’expression de la volonté des dirigeants de manière individuelle, mais
l’expression de l’objet de la fédération qui se situe entre ses fondateurs et ses membres ».
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(p.146). Le rapport institutionnel de nature objective qui s’établit entre chaque groupement
fédéral et ses membres confère donc aux normes que le premier produit un caractère
contraignant qui s’étaye sur le monopole de fait que les instances sportives internationales
reconnaissent aux fédérations nationales. Dès lors, le caractère institutionnel de ce rapport
s’exprimant par l’édiction d’actes unilatéraux à caractère impératif engendre des règles
juridiques relevant du droit objectif, que Maurice Hauriou définissait comme « tout ce qui,
dans le droit, se maintient sans le secours de la volonté consciente de sujets déterminés et qui
ainsi, semble se maintenir par soi-même » (Hauriou, 1933, cité par Mollion, p.149).

L’institutionnalisation du groupement corporatif est achevée quand celui-ci est


personnifié. Cette personnification est double. Elle combine à la personnalité juridique du
groupement qui vaut pour ses relations extérieures une personnalité morale, laquelle
correspond à la manière dont le groupe est identifié de l’intérieur par ses membres. Avant
d’être reconnu comme une personnalité juridique par l’extérieur, chaque groupement
corporatif subit, effectivement, le phénomène de l’incorporation, c’est-à-dire l’intériorisation
du pouvoir organisé et la communion des membres autour de l’idée directrice propre à
l’institution, qui le conduit à la personnification (p.184). Dès lors, à la continuité de l’idée
directrice à l’état objectif, assurée au stade de l’incorporation, succède la continuité de la
même idée à l’état subjectif au stade de la personnification (p.184), de telle sorte que c’est
l’idée d’œuvre à réaliser qui devient « le sujet de la personne morale qui se dégage dans le
corps constitué » (p.178), c’est-à-dire dans l’institution corporative ainsi personnifiée (Etats,
associations, fédérations, syndicats, etc.).

Bibliographie

DELOS J-T., La théorie de l’institution, APD, 1931, p. 97-153.


GURVITCH G., Les idées maîtresses de Maurice Hauriou, APD, 1931, p.155-194.
HAURIOU M., La théorie de l’institution et de la fondation in Aux sources du droit, Cahiers
de la nouvelle journée, Toulouse, 1933, p. 89-128.
MAZERE J-A., La théorie de l’institution de Maurice Hauriou ou l’oscillation entre
l’instituant et l’institué in Pouvoir et liberté, Etudes offertes à Jacques Mourgeon, Bruxelles,
Bruylant, 1998, p. 239-293. (B.U UFR Droit DR 364 MEL MOU / 342.08 MEL)

Archives de philosophie du droit et de sociologie juridique BU Droit-Lettres  P 3974


Chapitre 1 « L’élargissement de la délégation » pp.29-71.