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RÉFORMER LA JUSTICE EN EUROPE.

ANALYSE COMPARÉE DES CAS DE


LA BELGIQUE, DE LA FRANCE ET DE L'ITALIE

Cécile Vigour

Editions juridiques associées | « Droit et société »

2004/1 n°56-57 | pages 291 à 323


ISSN 0769-3362
ISBN 2275024417
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Réformer la justice en Europe.
Analyse comparée des cas de la Belgique, de la France
et de l’Italie

Cécile Vigour *

Résumé L’auteur

Fondé sur une recherche comparative, cet article vise à analyser les Allocataire normalienne de re-
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conditions dans lesquelles les réformes de la justice sont inscrites à cherche au Groupe d’Analyse
l’agenda politique, puis menées à terme. Les situations de crise politique des Politiques Publiques (GAPP)
et monitrice au Département de
suscitées par des événements politiques ou des problèmes judiciaires
Sciences Sociales à l’École Nor-
sont des conditions propices quand elles sont saisies comme des oppor- male Supérieure de Cachan. Ses
tunités par des « entrepreneurs de politiques ». L’expertise mobilisée est recherches en sociologie et
principalement l’œuvre de professionnels de la justice, inégalement pré- science politique portent sur les
sents dans les trois pays. Le processus est ensuite fortement structuré réformes de la justice en
par les paramètres de la vie politique – logiques de décision, clivages so- Europe. Elle s’intéresse égale-
ciaux et politiques ainsi que contraintes institutionnelles. ment à l’usage de la comparai-
son en sciences sociales.
Parmi ses publications :
Agenda politique – Indépendance de la justice – Justice et politique –
– « L’institution de la justice de
Réforme de l’institution judiciaire – Système judiciaire. paix en Italie : entre recherche
d’efficacité et quête de légitimité
1970-2000 », Terrains et travaux
Summary (ENS Cachan), 6, 2004 ;
– « Création et changement ins-
titutionnels » (avec Th.
Reforming European Judicial Institutions : A Comparative Study of Delpeuch), in L. Boussaguet,
Belgium, France, and Italy S. Jacquot et P. Ravinet (sous la
Is it possible to reform the judicial system ? Based on comparative re- dir.), Dictionnaire des politiques
publiques, Paris, Presses de
search, this article aims to identify the central parameters influencing the Science Po (à paraître).
reform process in the judicial field and sketches out some elements of a
sociology of the reforming process. Political crisis caused by political
events or judicial issues are opportune moments for placing judicial re-
forms on the national political agenda, especially when « policy entrepre-
neurs » (judicial actors most of the time, political actors eventually) take
these opportunities. Expertise is mostly the work of judicial professionals,
unequally mobilized in the three countries. The process of reform is then
strongly structured by politics (the logic of decision-making, social and * Groupe d’Analyse des Politiques
political divisions, as well as institutional constraints). Publiques (GAPP),
École Normale Supérieure,
Governmental agenda – Judicial independence – Judicial system – 61 avenue du Président Wilson,
Judicial system reform – Justice and politics. F-94235 Cachan cedex.
<vigour@gapp.ens-cachan.fr>

Droit et Société 56-57/2004 – 291


C. VIGOUR
Introduction
La difficulté à réformer l’institution judiciaire frappe nombre d’histo-
riens et d’acteurs de la justice. Ainsi pour Jean-Pierre Royer 1, l’histoire de
la justice pourrait être celle des échecs successifs des réformes. Expliquer
cette difficulté, en dépit de multiples tentatives, implique de comprendre le
processus de réformes : pourquoi et comment essaie-t-on de réformer
l’institution judiciaire ? Par réformes, il faut entendre une action volontaire
en vue d’une amélioration 2 ; c’est le mode d’expression de l’action publi-
que. La réforme correspond donc aux multiples changements décidés pour
transformer l’institution judiciaire. En conséquence, les réformes sont bien
à distinguer des mutations 3, celles-ci désignant les transformations de
l’activité ou de l’organisation judiciaire sans qu’il y ait eu nécessairement de
changement institutionnel (qu’il s’agisse de changements dans la jurispru-
dence, dans l’ethos professionnel des magistrats 4, etc.). Le champ potentiel
de l’analyse, très étendu, sera ici circonscrit aux réformes portant sur la
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justice judiciaire stricto sensu 5. Analyser les réformes de la justice, c’est ré-
fléchir sur la nécessité, le contexte de l’émergence et les modalités des ré-
formes. L’enjeu est d’étudier pourquoi et comment la justice est devenue un
problème public en Italie, en Belgique et en France, de manière beaucoup
plus évidente depuis la fin des années 1970. Qu’est-ce que réformer veut
dire ?
Le choix d’un tel objet de recherche répond à une triple préoccupation.
Le premier enjeu, théorique, est de mobiliser le savoir, les concepts et gril-
les d’analyse de la science politique, de la sociologie des organisations, de
l’analyse des politiques publiques 6, ainsi que de la sociologie politique du
droit 7 et de l’action publique 8 pour étudier les réformes de l’institution ju-
diciaire – sans pour autant nier la spécificité de cette fonction de l’État.
Alors que la Justice – fonction régalienne et attribut du pouvoir – pourrait

1. Jean-Pierre ROYER, Histoire de la justice en France : de la monarchie absolue à la République,


Paris, PUF, 3e éd., 2001.
2. Réformer signifie plus précisément, selon le dictionnaire Le Petit Robert : 1) rétablir dans sa
forme primitive (une règle, une discipline qui s’est corrompue) ; 2) changer en mieux, ramener à
une forme meilleure (une institution) ; c’est un synonyme d’améliorer et d’amender.
3. Philippe ROBERT et Amedeo COTTINO (sous la dir.), Les mutations de la justice. Comparaisons eu-
ropéennes, Paris, L’Harmattan, coll. « Logiques sociales », 2001.
4. Antoine VAUCHEZ, Une magistrature d’influence ? La redéfinition de la profession judiciaire
1964-1996, thèse de doctorat en science politique sous la direction de Yves Mény, Florence, Insti-
tut universitaire européen, décembre 2000.
5. Cette recherche ne porte donc pas sur la justice administrative et constitutionnelle, ni sur
l’administration pénitentiaire ou sur des justices spécialisées. L’analyse ne porte pas non plus sur
les modifications des Codes de procédure.
6. Yves MENY et Jean-Claude THOENIG, Analyse des politiques publiques, Paris, PUF, coll. « Thémis »,
1989.
7. Jacques COMMAILLE, L’esprit sociologique des lois. Essais de sociologie politique du droit, Paris,
PUF, coll. « Droit, éthique et société », Paris, 1995.
8. Patrice DURAN, Penser l’action publique, Paris, LGDJ, coll. « Droit et Société », 1999.

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être analysée avec profit comme une politique publique, c’est rarement le Réformer la justice
en Europe.
cas. De plus, cette recherche vise à étudier et expliquer les réformes récen-
Analyse comparée
tes de la Justice, plus nombreuses que dans le passé : pourquoi ont-elles des cas
lieu maintenant ? quelle est leur signification ? comment se déroulent- de la Belgique,
elles ? Enfin, cet enjeu de connaissance sur le mouvement de réforme se de la France
et de l’Italie
double d’un enjeu méthodologique ; adopter une démarche comparative fa-
vorise un travail de synthèse 9. En effet, les pays occidentaux sont confron-
tés, en matière de justice, à des problèmes similaires ; quels que soient les
événements qui servent de catalyseurs aux réformes, les projets renvoient
manifestement à des tendances lourdes, dépassant le cadre national.
Le choix de comparer la Belgique, la France et l’Italie ressort de la com-
paraison entre pays très similaires 10 ou pays analogues, qui vise à « neutra-
liser certaines différences pour mieux en analyser d’autres » 11. L’étude de
ces trois pays – de droit romano-germanique, appartenant à l’Union euro-
péenne et se distinguant par le nombre de réformes accomplies ou envisa-
gées (cf. encadré) – repose sur un triple niveau de comparaison : au sein de
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chaque pays, d’une part en comparant des projets qui sont adoptés et
d’autres qui n’aboutissent pas et en s’efforçant d’expliquer cette différence,
d’autre part en analysant les conséquences des réformes sur l’organisation
de la justice et l’équilibre des pouvoirs ; entre les pays, en insistant sur les
modalités des réformes, les configurations d’acteurs, et éventuellement les
interférences dans les processus de réformes nationaux ; enfin, en analy-
sant l’influence du supranational, en particulier des institutions européen-
nes (Cour européenne des droits de l’homme, en particulier).
En associant approche comparative et reconstitution des débats socio-
politiques 12, il s’agit de réfléchir sur les modalités de construction, de sé-
lection et de mise en œuvre de nouveaux dispositifs juridiques et institu-
tionnels 13. L’objectif ici est d’identifier quelques-unes des variables déter-
minantes qui influencent la possibilité, l’émergence et les modalités des

9. La grille d’analyse comparative a été conçue progressivement, au fur et à mesure des enquêtes
de terrain menées parallèlement dans les trois pays. Une recension des caractéristiques des ré-
formes dans chaque pays a été établie sous forme d’un tableau. Ainsi la mise en évidence d’un
facteur (scandale, changement de coalition politique au pouvoir, etc.) dans un pays, à l’occasion
d’une ou plusieurs réformes, nous a conduit à nous interroger sur la présence et la pertinence ou
non de celui-ci dans les autres pays. Selon une démarche inductive, c’est dans un second temps
que les facteurs identifiés ont été mis en relation avec des théories sociologiques ou politiques.
10. Adam PRZEWORSKI et Henry TEUNE, The Logic of Comparative Social Inquiry, New York, Wiley,
1970.
11. Mattéi DOGAN et Dominique PELASSY, Sociologie politique comparative : problèmes et perspecti-
ves, Paris, Economica, 1982, p. 135.
12. Par l’analyse des débats parlementaires, des différents projets en concurrence, de leur récep-
tion par la presse spécialisée et généraliste, et par la réalisation d’entretiens auprès des promo-
teurs des réformes et des professionnels de justice.
13. Thierry DELPEUCH et Cécile VIGOUR, « Création et changement institutionnels », in Laurie BOUS-
SAGUET, Sophie JACQUOT et Pauline RAVINET (sous la dir.), Dictionnaire des politiques publiques, Pa-
ris, Presses de Science Po (à paraître).

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C. VIGOUR

Terrain d’investigation

Pour chaque pays ont été retenues les réformes les plus importantes
(« les plus saillantes » 14, compte tenu de l’ampleur des débats suscités dans
l’espace public) concernant les rapports entre justice et politique, abouties ou
projetées dans les années 1990. Pour chaque réforme sélectionnée, les projets
antérieurs, conçus par des acteurs politiques ou judiciaires, ont été étudiés.
Pour la Belgique, l’étude porte sur les réformes consécutives à l’affaire
Dutroux, principalement celles qui sont mentionnées dans l’accord dit Octo-
pus (rendu publique le 24 mai 1998) : l’institution d’un Conseil supérieur de
la justice (chargé notamment des nominations et désignations des magistrats,
de leur évaluation, ainsi que de la réalisation d’évaluations et d’audits de ju-
ridictions) ; la création d’un Parquet fédéral ; le projet de « verticalisation »
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(suivi d’une affaire par le même procureur en instance et en appel, modifica-
tion des compétences des procureurs généraux) et d’« horizontalisation » du
parquet (suppression de la spécialisation des auditorats du travail) et de créa-
tion d’une École nationale de la magistrature ; mais aussi la limitation du
mandat des magistrats les plus importants à sept ans.
L’analyse de la situation italienne repose sur la réforme instituant en
1991 la justice de paix destinée à remédier à l’engorgement de la justice. La
rénovation de la carte judiciaire, initiée par cette réforme, a été complétée en
1999 par l’institution du giudice unico (se traduisant par le maintien d’un seul
magistrat professionnel en première instance, le juge du tribunale, auquel
s’ajoute, dans la magistrature non professionnelle, le juge de paix [giudice di
pace], chargé des affaires mineures) et l’extension du giudice monocratico
(juge unique). Enfin, sont étudiés les projets actuels de réforme du gouverne-
ment Berlusconi (portant sur le Conseil supérieur de la magistrature, la sépa-
ration de la carrière entre magistrats du Siège et du Parquet, le rétablissement
d’une structure hiérarchique au sein du Ministère public) touchant en particu-
lier à l’indépendance de la magistrature.
Pour la France, les analyses portent sur des projets de réforme soumis
par le gouvernement Jospin, principalement ceux sur le Conseil supérieur de
la magistrature (visant à lui donner une plus grande indépendance vis-à-vis de
l’exécutif), sur le statut du Parquet (vis-à-vis du garde des Sceaux) et sur
l’action publique en matière pénale par le ministre de la Justice.

14. Cf. Thomas SCHELLING, La stratégie du conflit [1960], Paris, PUF, 1986.

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réformes à partir des cas italien, belge et français 15. Mettant l’accent sur les Réformer la justice
en Europe.
facteurs politiques et sociaux 16, nous envisagerons dans une première par-
Analyse comparée
tie les paramètres qui favorisent la mise sur agenda des réformes de la jus- des cas
tice, puis nous mettrons en évidence les variables qui influencent la suite de la Belgique,
du processus, lui permettant ou non d’aboutir. In fine l’enjeu de cette re- de la France
et de l’Italie
cherche en cours est d’esquisser une théorie sociologique de la réforme 17.

I. Les conditions de la mise des réformes sur l’agenda


politique
Qu’une réforme soit envisagée et inscrite à l’agenda politique implique
qu’un « problème » ait été identifié comme nécessitant l’intervention du lé-
gislateur 18. Différents facteurs y contribuent, lesquels, dans la réalité, se
combinent : les convictions politiques, les contextes politique et judiciaire,
les stratégies politiques, la mobilisation de professionnels de la justice et de
groupes de pression, des facteurs « extérieurs » aux mondes politique et ju-
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diciaire nationaux – classés par ordre décroissant d’importance quant à la
mise sur agenda du problème 19. Leur réunion permet l’ouverture d’une fe-
nêtre d’opportunité en matière de transformation de l’institution judiciaire.
Cette fenêtre est d’autant plus grande en cas de crise, car celle-ci favorise la
combinaison de ces facteurs.

I.1. L’ouverture d’une « fenêtre d’opportunité »


L’ouverture d’une fenêtre d’opportunité 20 consiste en une conjoncture
politique favorable, dans la mesure où elle agit tant sur la capacité que sur

15. Nous exposons ici les résultats d’une recherche en cours. C’est pourquoi, le travail empirique
ayant d’abord porté sur les cas étrangers, nous insistons davantage sur les cas belge et italien.
16. Tout en sachant que les convictions politiques et les aspects juridiques ou doctrinaux jouent
un rôle important.
17. C’est cette volonté d’identifier les principales variables des réformes et d’éviter la tentation
d’une juxtaposition de monographies nationales qui justifie le plan analytique choisi et la manière
dont les cas sont mobilisés comme preuve et illustration. Cf. Bertrand BADIE et Guy HERMET, La
politique comparée, Paris, Armand Colin, 2001.
18. Il ne s’agit pas ici de se prononcer sur la réalité des problèmes identifiés, mais de prendre
acte du fait que les acteurs pensent leur intervention comme contribuant à la résolution d’un
problème, à la définition duquel ils ont éventuellement participé, et de s’intéresser à « cette nou-
velle représentation des problèmes » (Pierre MULLER et Yves SUREL, L’analyse des politiques publi-
ques, Paris, Montchrestien, 1998, p. 31). Ce phénomène est particulièrement sensible en Italie où
la rhétorique du gouvernement actuel consiste à mettre en avant l’existence d’une situation pro-
blématique – la politisation (jugée excessive) de la magistrature empiétant sur les compétences du
politique – pour justifier une importante redéfinition de l’organisation interne de la magistrature.
19. Notons que le classement serait différent s’il avait été dressé en fonction de l’importance de
chaque variable quant à l’adoption d’un projet de réforme et de sa mise en œuvre ; de plus, cer-
taines variables sont subjectives, soulignant l’importance de la définition et de la construction,
par les acteurs, de la situation dans laquelle se trouve la justice et de la formulation des débats
publics en matière de justice.
20. John W. KINGDON, Agenda, Alternatives and Public Policy [1984], Boston, Little Brown & Co,
1995.

Droit et Société 56-57/2004 – 295


C. VIGOUR la volonté d’agir des acteurs politiques. Plus que par la suppression des
obstacles habituels aux réformes, ce contexte se caractérise par une volonté
nouvelle de réformer.

Une volonté nouvelle d’agir


Les réformes de l’institution judiciaire trouvent leur origine dans la
survenue d’un problème la concernant ou dans des changements interve-
nant dans la sphère politique. La perception de difficultés comme problème
public requérant l’intervention des décideurs politiques est souvent, en ma-
tière de justice, la conséquence d’événements inattendus ; en effet,
l’identification de problèmes ne suffit souvent pas pour que le politique se
mobilise (comme le montre, par exemple, l’ancienneté de certains, tels que
la lenteur et l’accumulation d’arriérés en Italie et en France). D’une part,
l’éclatement d’un scandale ou la mise en évidence d’une situation probléma-
tique éveille l’attention des acteurs politiques, renforçant leur intérêt à agir
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(ou augmentant les risques politiques liés à l’inaction) ou leur fournissant
une occasion d’envisager des réformes. Tel fut le cas lors de la révélation de
l’existence en France de pratiques de corruptions dans les tribunaux de
commerce, qui entraîna l’ouverture d’une enquête parlementaire et l’annon-
ce d’un projet de réforme de ces institutions 21. D’autre part, confrontés à
des difficultés particulières, les professionnels de la justice tendent à se
mobiliser davantage, pour ou contre le statu quo, en faveur de telle ou telle
disposition, contribuant à la médiatisation de situations délicates.
Cette volonté d’agir du politique prend également racine dans des stra-
tégies ou des convictions politiques ; dans un contexte politique spécifique,
elle peut être une contrainte ou une ressource. Les convictions influencent
fortement la possibilité même d’une réforme ; en revanche, elles ne suffi-
sent pas pour que celle-ci soit adoptée. Ainsi en a-t-il été du souhait de Jac-
ques Chirac, puis de Lionel Jospin, de réformer le Conseil supérieur de la
magistrature (CSM), qui s’est heurté à l’opposition farouche de leur camp
respectif. Majorité politique, stabilité et unité de celle-ci ; structuration de
l’échiquier partisan ; fréquence et régularité des élections façonnent le
champ des possibles, et tout changement en la matière est susceptible de
modifier la stratégie réformatrice. Ainsi, la victoire de Silvio Berlusconi lors
des dernières élections législatives en Italie a contribué à remettre à l’ordre
du jour la réforme du Consiglio superiore della magistratura, à envisager
plus sérieusement une séparation des carrières entre juges et procureurs
ainsi qu’une réorganisation du Ministère public et des rapports entre ce
dernier et le ministre de la Justice, dans un climat de très fortes tensions
avec la magistrature.

21. François COLCOMBET et Arnaud MONTEBOURG, Rapport de l’Assemblée nationale fait au nom de la
Commission d’enquête parlementaire sur l’activité et le fonctionnement des tribunaux de com-
merce, rapport n° 1038, déposé le 2 juillet 1998.

296 – Droit et Société 56-57/2004


Les mobilisations extérieures au monde politique en faveur de réformes Réformer la justice
en Europe.
de la justice contribuent également à faire de la justice un problème politi-
Analyse comparée
que. Tout dépend de l’intensité du lobbying, de la diversité des acteurs (non des cas
seulement des magistrats, des avocats, mais également des associations re- de la Belgique,
présentant la société civile), de leur degré d’organisation, d’institutionnali- de la France
et de l’Italie
sation, de reconnaissance par les pouvoirs publics, de leur représentativité
et de leur degré de participation à la politique judiciaire dans son ensemble.
En outre, la mise sur agenda est également liée à la présence ou l’absence
d’« entrepreneurs de politiques » au sein ou à l’extérieur du gouvernement 22.
Enfin, des facteurs extérieurs (comme la nécessité d’appliquer des directives
et recommandations européennes ou la volonté d’éviter des condamnations
par la Cour européenne des droits de l’homme) renforcent l’incitation à agir.
En Italie, la loi instituant le juge de paix a été votée lorsque tous ces
éléments ont été réunis, en 1991. Depuis la Seconde Guerre mondiale, des
voix s’élevaient, au sein des professionnels de la justice, de la société civile
et du monde politique, pour dénoncer la situation de « crise » dans laquelle
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se trouvait la justice – principalement en raison de la durée excessive des
procès – et pour réformer la justice civile – demande récurrente de la magis-
trature depuis les années 1950 23. Ces réformes se situaient toutefois sans
doute au second plan des préoccupations des magistrats qui luttaient alors
pour que les dispositions constitutionnelles concernant la justice soient mi-
ses en œuvre (institution du Consiglio superiore della magistratura, auto-
gouvernement de la magistrature, etc.). En 1970, puis 1971, des rapports du
Consiglio remis au Parlement ont dressé un panorama de toutes les options
possibles pour réformer la magistrature honoraire, plaçant explicitement
les parlementaires devant leurs responsabilités. Le politique fut ainsi vive-
ment interpellé par la magistrature et le barreau, divisés sur les modalités,
mais unis sur le diagnostic : la nécessité de changements. Dans les années
1980, la volonté d’éviter de nouvelles condamnations de l’État italien par la
Cour européenne des droits de l’homme pour non-respect de la durée
« raisonnable » du procès a renforcé la pression sur les acteurs politiques.
Comme le remarquait John W. Kingdon 24, « les problèmes et la politi-
que par eux-mêmes peuvent structurer l’agenda gouvernemental. Mais la
probabilité pour un thème d’être inscrit à l’agenda décisionnel augmente
très fortement si tous les courants – celui des problèmes, celui des politi-
ques et celui de la politique – sont réunis ». C’est la confluence de ces trois
paramètres plus ou moins indépendants qui, lorsqu’ils se rejoignent, consti-
tue une « fenêtre politique ».

22. Ibid., p. 20.


23. L’institution du juge de paix avait été suggérée par l’Associazione Nazionale Magistrati lors
d’un congrès en 1954. À partir du début des années 1970, les projets de réforme de la justice ci-
vile prennent une vigueur nouvelle à l’initiative de certains courants de l’ANM (notamment Magis-
tratura Democratica), qui militent en particulier en faveur d’un plus grand accès à la justice.
24. John W. KINGDON, Agenda, Alternatives and Public Policy, op. cit., p. 178 (traduit par mes
soins).

Droit et Société 56-57/2004 – 297


C. VIGOUR Des obstacles encore nombreux
Une fois la réforme inscrite à l’agenda politique, les obstacles ne sont
pas tous levés ; il en reste de divers ordres. Sur le plan politique, il s’agit de
faire une place dans l’agenda, parfois surchargé ; de recueillir une majorité,
donc de conclure un accord au sein de la coalition gouvernementale et des
différents partis qui la composent, et éventuellement au-delà. Sur le plan
judiciaire, le succès d’une réforme repose sur l’accord d’une majorité de la
magistrature, en particulier de la hiérarchie, et des autres acteurs judiciai-
res (il requiert tout au moins de ne pas être en butte à une trop forte hosti-
lité). Enfin, la contrainte financière limite souvent les possibilités et peut
peser lourdement sur les modalités et le contenu des réformes – a fortiori
dans les périodes de conjoncture économique difficile. Cette contrainte, par
exemple, est très présente dans le choix de faire appel à la magistrature non
professionnelle ou dans les tentatives de rationalisation de la carte judi-
ciaire en Italie et en France.
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À travers les récits des acteurs ressort souvent l’impression que les
obstacles traditionnels ont disparu. En fait, cette perception de leur levée
subite constitue sans doute une illusion rétrospective fondée sur l’idée que,
si la réforme a été adoptée et mise en œuvre, c’est nécessairement que les
obstacles étaient moins grands. Or, dans le cas de la Belgique, on ne peut
manquer d’être frappé au contraire par l’importance de l’opposition de la
majorité de la magistrature (hostilité très forte de la hiérarchie et des asso-
ciations de magistrats les plus importantes d’un point de vue numérique) au
projet gouvernemental de Conseil supérieur de la justice (CSJ) et aux diver-
ses mesures concernant la carrière et les mandats des magistrats occupant
des postes de direction 25. Sans doute la perte de légitimité de la magistra-
ture la plus conservatrice a-t-elle contribué à faciliter le travail gouverne-
mental en inversant le rapport de force entre magistrats 26 et acteurs politi-
ques, au détriment des premiers. La situation de crise a permis au gouver-
nement de passer outre cette opposition. De même, en Italie, en dépit d’une
classe politique et d’une magistrature majoritairement favorables à l’institu-
tion du juge de paix, il a fallu surmonter l’opposition farouche des avocats
à ce magistrat honoraire – mobilisation qui a conduit plusieurs fois à
l’ajournement de la date d’entrée en vigueur de cette nouvelle institution et
à des modifications très substantielles des caractéristiques de ce nouveau
juge, en fonction des exigences du barreau. Une conjoncture politique favo-
rable ne signifie en aucun cas la « disparition » des obstacles aux réformes.

25. Bien qu’inamovibles, les chefs de corps ainsi que certains magistrats spécialisés (comme les
juges pour enfants, les substituts du Procureur fédéral) se voient attribuer leur fonction pour une
durée de sept ans, éventuellement renouvelable (loi du 22 décembre 1998).
26. En dépit de l’action de deux associations de magistrats, très favorables aux réformes.

298 – Droit et Société 56-57/2004


La rapidité, facteur essentiel de réussite du processus de Réformer la justice
en Europe.
réformes Analyse comparée
des cas
Une fenêtre d’opportunité, surtout quand elle est ouverte par un évé- de la Belgique,
nement, se referme parfois assez rapidement une fois revenues les logiques de la France
ordinaires de l’action politique. En conséquence, le facteur temporel est l’un et de l’Italie
des paramètres essentiels de réussite du processus de réformes. Conserver
la maîtrise du calendrier est un élément très important pour leur aboutis-
sement. En Belgique, par exemple, après le lancement d’un chantier de ré-
formes fin 1996–début 1997, les débats parlementaires sur le Conseil supé-
rieur de la justice se sont enlisés, contrastant avec « l’urgence » proclamée
par tous les acteurs politiques dans l’immédiat affaire Dutroux ; c’est l’éva-
sion de Marc Dutroux en avril 1998 qui a relancé le processus et permis son
achèvement rapide. Ainsi, la rhétorique de l’urgence – qui paraît artificielle
quand les projets sont en discussion depuis de longues années – ne reste
pas de l’ordre du discours, mais correspond à une contrainte réelle du pro-
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cessus de réformes (ne serait-ce que pour que les réformes parviennent à
être adoptées avant la fin de la législature 27).
L’ouverture d’une fenêtre d’opportunité nécessite donc la réunion de
multiples facteurs. Elle établit alors la justice comme priorité dans l’agenda.
L’histoire montre qu’en l’absence de crise il est beaucoup plus difficile pour
le processus d’arriver à son terme. La crise est en effet en quelque sorte un
précipité qui réunit l’ensemble de ces éléments, mais de manière condensée,
permettant de mieux saisir l’importance de ces paramètres et leur agence-
ment.

I.2. Des réformes plus nombreuses en période de crise


politique
C’est une réalité historique sur le long terme. Des conjonctures de crise
politique conduisent généralement à l’inscription de la justice sur l’agenda
politique. Elles constituent soit une occasion privilégiée de réformer la jus-
tice (lors des changements de régime), soit une obligation pour le gouver-
nement, contraint à l’action. En matière de justice, les « problems windows »
– fenêtres ouvertes par l’apparition de problèmes exigeant des solutions –
semblent toutefois avoir un impact beaucoup plus grand sur l’inscription de
réformes à l’agenda que les « political windows » 28 ouvertes par des événe-
ments politiques tels que les changements de gouvernement, de majorité et

27. Une contrainte forte en Belgique, où les législatures sont courtes (d’une durée de quatre ans)
et où plusieurs ont été abrégées de quelques mois, et en Italie, compte tenu de l’instabilité gou-
vernementale (importante jusqu’à la réforme électorale de 1993).
28. Selon la distinction établie par John W. Kingdon et les définitions qu’il donne. Nous rejetons
ainsi l’hypothèse, avancée par Paul Sabatier et Hank Jenkins-Smith, d’une modification des politi-
ques principalement sous l’effet de facteurs externes au sous-système considéré : cf. Paul A. SA-
BATIER et Hank C. JENKINS -S MITH (eds.), Policy Change and Learning : An Advocacy Coalition Ap-
proach, Oxford, Boulder (Colo.), Westview Press, 1993.

Droit et Société 56-57/2004 – 299


C. VIGOUR de personnel politique, à l’exception notoire des changements de régime.
Cependant – parce que la justice est une fonction régalienne par excellence
– un problème judiciaire tend à devenir un problème politique, contribuant
ainsi à la politisation des crises.

Les changements de régime, une occasion privilégiée de


redéfinir l’institution judiciaire
Les principales réformes de l’institution judiciaire (et surtout de son
organisation) ont lieu à l’occasion de changements de régime politique
et/ou institutionnel, qui se caractérisent le plus souvent par une nouvelle
Constitution et à tout le moins par une modification notable de celle-ci.
Ainsi, l’Italie et la France ont été marquées par des changements de ré-
gime ayant des répercussions sur l’organisation de la justice. En ce qui
concerne l’Italie, l’unification, la prise de pouvoir par le fascisme et la Cons-
titution de 1947 ont constitué trois temps forts de réorganisation de
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l’institution judiciaire (bien qu’une partie des mesures constitutionnelles
décidées dans l’après-guerre et concernant la justice n’ait été toutefois mise
en œuvre progressivement qu’à partir de la fin des années 1950, suite à la
mobilisation de la magistrature). De même, la France a connu de nombreux
changements de régimes, et donc de constitutions, qui ont affecté l’organi-
sation de la justice – même si les historiens tendent à privilégier l’hypo-
thèse de la continuité dans le système judiciaire (dans la mesure où depuis
le Directoire, la justice est placée sous le contrôle de l’exécutif). La réforme
de la justice française en 1958 en constitue une parfaite illustration 29. Pré-
parée par l’exécutif, de manière centralisée et dans le plus grand secret (par
quelques proches du général de Gaulle, autour de Michel Debré), elle est dé-
finie et imposée par le haut, selon une perspective top down, de son élabo-
ration à sa mise en œuvre ; l’impulsion vient du centre dans un État jacobin
où l’exécutif occupe une place d’autant plus importante que, le 3 juin 1958,
les pleins pouvoirs ont été accordés pour six mois au gouvernement. Il
s’agit d’une régulation univoque : l’action politique volontaire se caractérise
par sa linéarité et son unilatéralité. « La convergence des intérêts politiques
et des élites professionnelles » est perçue comme gage de succès des réfor-
mes. Enfin, la réforme répond à un programme, à une visée politique an-
cienne – antérieurs à la crise de régime – et repose sur de fortes convictions
politiques.
Ce constat historique est également vrai a contrario pour la Belgique,
caractérisée par une extraordinaire stabilité institutionnelle depuis sa créa-
tion en 1830. Ce pays n’a pas connu de changement de régime, en dépit
d’importantes réformes institutionnelles destinées à modifier la structure
de l’État belge, d’un État unitaire vers un État fédéral (à partir des années

29. Jacques COMMAILLE, Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire, Paris,
PUF, coll. « Droit et justice », 2000.

300 – Droit et Société 56-57/2004


1970). De même, la justice judiciaire a connu très peu de changement avant Réformer la justice
en Europe.
le milieu des années 1990 30. L’hypothèse avancée ici est que l’absence de
Analyse comparée
changement de régime est un frein à des changements organisationnels de des cas
grande ampleur au sein de l’institution judiciaire. Si les transformations po- de la Belgique,
litiques et institutionnelles que la Belgique a connues dans les deux derniè- de la France
et de l’Italie
res décennies n’ont eu aucune répercussion en matière de justice, sans
doute est-ce dû au choix des acteurs politiques belges de segmenter les
problèmes, de manière à bien circonscrire le cadre des négociations et à évi-
ter ainsi de remettre en cause l’ensemble de la structure institutionnelle.

Les crises politiques, catalyseurs des réformes de la justice


Pour Michel Dobry 31, par crises politiques il faut entendre des « crises
affectant simultanément plusieurs sphères sociales différenciées d’une
même société » ; celles-ci ne correspondent donc pas nécessairement à un
changement de régime 32. Il s’agit ici de décrire plus précisément les méca-
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nismes qui font qu’à partir d’une situation de crise politique, une voie s’ouvre
pour la réforme. Nous nous appuierons pour ce faire sur le cas belge.

Les « conjonctures politiques fluides de crise »


« L’affaire Dutroux » 33 (cf. encadré), qui éclate en août 1996, est le dé-
clencheur d’une crise politique majeure en Belgique, catalyseur d’une ré-
forme de grande ampleur de l’institution judiciaire 34. En suivant l’analyse
de M. Dobry, le contexte de réformes de la justice belge est celui d’une
« conjoncture politique de crise fluide », caractérisée par une désectorisa-
tion conjoncturelle de l’espace social, une très forte incertitude structurelle
et un processus de désobjectivation.
La désectorisation conjoncturelle de l’espace social se manifeste princi-
palement 35 par la réduction de « l’autonomie des secteurs » 36, visible dans

30. À l’exception de l’institution des tribunaux et auditorats du travail dans les années 1970, en
remplacement des conseils de prud’hommes, et de réformes des Codes de procédures.
31. Michel DOBRY, Sociologie des crises politiques. La dynamique des mobilisations intersectorielles
[1986], Paris, Presses de la FNSP, coll. « Références », 1992.
32. Il aurait cependant été possible d’analyser, avec le cadre théorique proposé par Michel Dobry,
les réformes de la justice consécutives à un changement de régime institutionnel.
33. Cf. Yves CARTUYVELS (sous la dir.), L’affaire Dutroux. La Belgique, malade de son système, Paris,
Complexe, 1997.
34. Comme le souligne un député belge : « Finalement Dutroux aura davantage pesé sur les ré-
formes que 167 années d’histoire » ; Luc ROSENZWEIG, « La Belgique repense l’organisation de son
système judiciaire et policier », Le Monde, 22 juillet 1998.
35. La désectoralisation conjoncturelle de l’espace se caractérise en outre par un désenclavement
des espaces de confrontation (tendance à la déspécification des enjeux, dotés d’une grande mobi-
lité, leur contrôle par les acteurs étant plus difficiles – ici la contestation générale de l’efficacité
de l’État) et l’évasion des calculs (la difficulté à anticiper et à élaborer une stratégie).
36. C’est le principal problème lié à l’adaptation de la théorie de Michel Dobry : il est difficile de
distinguer précisément des secteurs (à moins de raisonner ici en termes de « piliers »), et donc a

Droit et Société 56-57/2004 – 301


C. VIGOUR

Retour sur l’affaire Dutroux

Comprendre le contexte dans lequel les réformes de la justice belge ont


pris place implique de revenir sur l’affaire Dutroux. Cette affaire déclenche en
effet une réaction populaire d’une grande ampleur (si l’on compare avec des
affaires équivalentes dans d’autres pays européens qui n’ont pas suscité une
telle mobilisation sociale et politique) – sans doute non seulement en raison
du caractère odieux de l’événement, mais aussi de sa sur-médiatisation, de
l’action des parents des victimes, très charismatiques et très présents dans
les médias, dotés d’une grande autorité morale, qui agissent d’abord comme
des citoyens revendiquant leurs droits (plus que comme des victimes).
L’objectif ici n’est pas de comprendre pourquoi se cristallise un tel mouve-
ment populaire autour des parents, mais de comprendre les conséquences de
cette affaire dans le monde politique et pour l’institution judiciaire.
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Le 17 août 1996, sont retrouvés les corps de deux fillettes disparues, vio-
lées et assassinées (Mélissa Russo et Julie Lejeune). Le principal suspect, Marc
Dutroux, avait déjà été condamné pour des affaires de pédophilie. Plus tard,
deux fillettes sont retrouvées en vie, tandis que d’autres corps de fillettes ou
jeunes filles disparues sont découverts.
Le 4 septembre, les parents des victimes sont reçus par le Roi ; un pre-
mier communiqué du Palais exige que l’enquête aille jusqu’au bout. Le 10 sep-
tembre, le roi Albert II intervient pour exiger la vérité.
Le 14 octobre, le juge Connerotte, considéré comme un héros parce qu’il
avait retrouvé deux fillettes en vie, est dessaisi pour avoir participé à un repas
organisé par les familles des victimes (arrêt dit « Spaghetti »).
Le 16 octobre est mise en place une commission d’enquête parlementaire
concernant l’enquête judiciaire et policière sur l’affaire Dutroux, destinée à
analyser les dysfonctionnements et à évaluer les responsabilités (ses travaux
commencent le 21 octobre). Elle révèle en particulier des dysfonctionnements
consécutifs à la guerre des polices, au manque de transmission d’information
au juge chargé de l’enquête, etc.
Le 18 octobre est organisée une table ronde royale réunissant des experts
et les familles des victimes.
Le 20 octobre a lieu la Marche blanche qui, par son ampleur, connaît un
grand retentissement.
En avril 1998, Marc Dutroux, lors de son transfert au Palais de justice,
parvient à s’échapper pendant quelques heures.

fortiori d’envisager leurs logiques sociales spécifiques (sauf à distinguer, d’un côté, la manière
dont se structure et agit le Mouvement blanc, et dont les familles parviennent à mobiliser autour
d’elles et à monter en généralité ; de l’autre, comment le gouvernement et plus généralement
l’ensemble de la classe politique réagissent).

302 – Droit et Société 56-57/2004


la mobilisation conjointe de secteurs de la société ordinairement divisés. Réformer la justice
en Europe.
Celle-ci n’a lieu stricto sensu qu’entre août 1996 et début 1997, tout particu-
Analyse comparée
lièrement dans la semaine du 14 au 20 octobre, marquée par deux événe- des cas
ments majeurs exprimant le paroxysme de la défiance envers les institu- de la Belgique,
tions : le dessaisissement du juge Connerotte et la Marche blanche. Cette de la France
et de l’Italie
dernière entraîne une forte mobilisation intersectorielle (des manifestations
et grèves quotidiennes d’étudiants et d’ouvriers, en particulier devant les
palais de justice) pour protester contre une justice inhumaine et incompré-
hensible (qui dessaisit, pour des questions de procédure, un juge « humain »).
La Marche blanche réunit plus de 325 000 personnes dans les rues de
Bruxelles 37, en silence et sans aucun slogan – sans que se manifestent les
divisions qui caractérisent d’ordinaire profondément la Belgique (entre
néerlandophones et francophones ; entre laïcs et catholiques ; entre partis,
etc.). Tous les milieux et professions, toutes les générations sont représen-
tés 38. Les institutions médiatrices habituelles – syndicats, associations, par-
tis politiques –, dépassées par les événements, ne jouent plus leur rôle de
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médiation des revendications des citoyens vers le monde politique 39. Un
nouveau mouvement – les Comités blancs – apparaît à l’initiative des famil-
les des victimes, surmontant là encore les clivages de la société belge, le-
quel, la première année, canalise le flot du mécontentement et fait pression
sur le politique pour qu’adviennent des réformes, en agissant dans quatre
principales arènes : les médias ; l’institution judiciaire ; la rue et enfin l’arène
politique. La réduction de l’autonomie des secteurs est également visible
dans une délégitimation en chaîne des différents acteurs et institutions po-
litiques et judiciaires. En effet, conséquence de la crise politique, un proces-
sus de délégitimation touche d’abord la classe politique, en laquelle la
confiance était déjà limitée 40 ; la première phase de l’affaire Dutroux mar-
que un antagonisme fort entre les citoyens d’une part, le monde politique
d’autre part, qui culmine avec la Marche blanche. Dans un deuxième temps
prévaut la mise en accusation de l’institution judiciaire seule tant par les
citoyens que par le monde politique, manifeste dans les controverses autour
de l’arrêt dessaisissant le juge Connerotte et les travaux de la commission
d’enquête parlementaire.

37. Ce qui équivaut à plus d’un million et demi de personnes dans les rues de Paris.
38. À l’exception peut-être de la police et de la justice.
39. D’ailleurs, les études ultérieures montrent la diversité des raisons ayant incité les citoyens à
participer à une telle manifestation. Une équipe de chercheurs, sous la direction de Jacques MAR-
QUET et Yves CARTUYVELS (Attentes sociales et demandes de justice. Les mobilisations blanches et
après ?, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis, 2001), parle de « Mosaïque blanche » et dis-
tingue cinq types de « marcheurs blancs » : « en être » ; « commémorer le deuil » ; « dire que l’on
est pas d’accord » ; « le réveil » (insistance sur un sentiment de « ras-le-bol » ; la distinction entre
les gouvernants et le peuple ; et sur une chaîne d’accusations) ; « Blanc politique ou la politisation
du mouvement » (seule une minorité de marcheurs exprime sa participation en fonction de ses
convictions politiques, de gauche ou de droite, et affiche ainsi le souhait d’une démocratie asso-
ciative). Cf. également Benoît RIHOUX et Stefaan WALGRAVE, L’année blanche : un million de citoyens
blancs : qui sont-ils ? que veulent-ils ?, Bruxelles, EVO, 1997.
40. Par les scandales politico-financiers et surtout par la partitocratie.

Droit et Société 56-57/2004 – 303


C. VIGOUR Deuxième caractéristique des conjonctures de crise politique fluide, la
très forte incertitude structurelle est ici surtout visible dans l’inhibition
tendancielle de l’activité tactique des acteurs politiques. Le gouvernement,
d’abord surpris par l’ampleur de la contestation non anticipée, tarde en ef-
fet à réagir sur le plan politique dans les deux premiers mois et ne reprend
la main qu’à l’issue de la Marche blanche. Les autres acteurs politiques
semblent tout autant démunis. Enfin, troisième caractéristique, le processus
de désobjectivation caractérise la simplification de l’espace social consécu-
tive aux mobilisations 41 et l’élargissement de l’interdépendance tactique
évidente au niveau du monde politique 42, encore plus visible après avril
1998.
En conséquence, dans une telle conjoncture de crise qui semble mettre
entre parenthèses les clivages habituels (politiques, sociaux et culturels), de
nouvelles opportunités s’ouvrent ; les conditions sont propices pour que
des réformes soient projetées et mises en chantier – c’est bien là le sens du
qualificatif fluide.
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La réforme comme « technologie institutionnelle de maîtrise des crises »
La crise politique ouverte par l’affaire Dutroux contraint le monde poli-
tique belge à agir, à la fois rapidement et en prenant des mesures fortes.
« La normalisation de la situation », progressive, s’effectue par le retour aux
médiations traditionnelles et le déploiement gradué de « technologies insti-
tutionnelles de maîtrise des crises » (selon l’expression de M. Dobry) dont
les réformes de la justice constituent un élément clé. Ce n’est qu’à partir de
la fin octobre que les structures de médiation traditionnelles – les institu-
tions politiques et judiciaires – parviennent à maîtriser le mécontentement
populaire et à endiguer la crise, après avoir déployé des réponses politiques
et des dispositifs judiciaires de divers niveaux, qui constituent autant de
« technologies de maîtrise des crises », selon l’expression de Michel Dobry.
Les premières technologie de maîtrise des crises qui relèvent de la rhétori-
que et de dispositifs de réaction essentiellement symboliques 43 se révèlent
inefficaces. Puis les réponses politiques connaissent une gradation : mise en
place d’une commission d’enquête parlementaire 44 ; organisation d’une ta-
ble ronde royale ; activité législative fortement marquée par le contexte. Ces
dispositifs, désormais clairement tournés vers l’action, ne parviennent ce-

41. Manifestée par l’union apparente de la société civile ; l’antagonisme entre la classe politique et
la société civile d’une part, puis entre la société civile et l’institution judiciaire.
42. Cf. l’impression des acteurs politiques d’être tous dans le même navire qui menace de couler
(image récurrente dans les entretiens avec les parlementaires et conseillers politiques).
43. Interpellations du gouvernement par les parlementaires, dès la fin du mois d’août ; réception,
par le Roi, des familles des victimes – une initiative exceptionnelle, aux limites des compétences
royales – ; enquête judiciaire et policière préalable aux procès de Marc Dutroux ; déclarations
gouvernementales.
44. Dont tous les travaux sont retransmis en direct à la télévision et connaissent un taux
d’audience exceptionnel.

304 – Droit et Société 56-57/2004


pendant pas à résorber la crise, qui prend au contraire de l’ampleur. Le troi- Réformer la justice
en Europe.
sième niveau de réponse est la réforme proprement dite. La réponse des ac-
Analyse comparée
teurs politiques consiste enfin dans la mise en œuvre d’une législation nou- des cas
velle 45 et le lancement de réformes de la police et de la justice 46. de la Belgique,
Les recours successifs à des technologies de maîtrise de crises différen- de la France
et de l’Italie
tes, de plus en plus « lourdes », montrent que, dans cette conjoncture ten-
due où le gouvernement est interpellé et sommé d’agir, les solutions institu-
tionnelles sont préférées 47. Ce choix s’explique par la réduction des possi-
bles, en raison de l’urgence qu’il y a à agir et de la complexité de la situa-
tion. Les réformes apparaissent dès lors comme des dispositifs « ultimes »,
lorsque tous les autres ont échoué. Ceci est particulièrement évident lors de
l’évasion de Marc Dutroux. Le gouvernement réagit alors très rapidement
pour éviter qu’une nouvelle crise politique ait lieu, témoignant d’un phéno-
mène d’apprentissage par rapport à la crise de l’année 1996. Deux techno-
logies institutionnelles de maîtrise des crises graves en Belgique sont alors
employées : d’une part, la démission immédiate des ministres de la Justice
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et de l’Intérieur (signe de reconnaissance de la responsabilité du gouverne-
ment) et, d’autre part, la réunion dans les jours qui suivent de tables rondes
réunissant l’opposition et la majorité afin d’élaborer une réforme ambi-
tieuse tant de la police que de la justice.
À l’initiative des libéraux alors dans l’opposition, les négociations ré-
unissant les principaux chefs de partis de la majorité et de l’opposition 48
débouchent en l’espace d’un mois sur les accords dits Octopus, présentant
l’ensemble des projets de réformes. Il s’agit d’un dispositif de crise inédit
pour réformer la justice (puisqu’il n’y avait pour ainsi dire pas eu de ré-
forme de la justice, mais aussi parce que ce dernier contrastait avec le pro-
cessus de réformes engagé en 1996 dans le cadre ordinaire des travaux par-
lementaires), mais habituel pour résoudre les épineuses « réformes institu-
tionnelles » (sur les compétences régionales et fédérales 49) exigeant de mo-
difier la Constitution et donc de réunir deux tiers des voix à la Chambre et
au Sénat. La prévention de la crise politique s’effectue par l’inventivité dans
la mobilisation d’une pratique ordinaire dans d’autres secteurs de l’activité

45. 75 projets de loi sont annoncés par le gouvernement, concernant en particulier la place des
victimes dans le procès, le rapprochement entre les citoyens et la justice, les enquêtes sur les
personnes disparues. Cf. Michel VAN DE KERCHOVE, « Les réactions législatives aux disparitions
d’enfants. “L’affaire Dutroux”, paradigme de l’accélération du temps juridique ? », in Philippe GÉ-
RARD, François O ST, Michel VAN DE KERCHOVE (sous la dir.), L’accélération du temps juridique, Bruxel-
les, FUSL, 2000, p. 541-587.
46. Préparation des textes et des réformes annoncées sur la dépolitisation des nominations et des
carrières des magistrats.
47. Est ici confirmée l’idée, défendue par Michel Dobry, d’une préférence – a priori paradoxale –
pour des solutions institutionnelles en cas de crise.
48. L’accord est conclu entre huit partis sur les douze que comprend l’échiquier politique belge
au niveau fédéral.
49. Toutes les réformes institutionnelles – ainsi que les « pactes » scolaires et culturels – sont
conclues lors de négociations réunissant majorité et opposition.

Droit et Société 56-57/2004 – 305


C. VIGOUR politique 50. Le côté un peu spectaculaire des négociations Octopus consti-
tue le pendant politique, à retardement, de la Marche blanche. Ces deux
événements et processus sont en effet des saillances situationnelles particu-
lièrement fortes – l’attention étant focalisée sur ces temps dotés d’une très
grande visibilité, qui paraissent presque occulter le reste de l’action 51. Le
contexte d’interdépendance élargie, conséquence de la crise politique, pèse
sur les logiques d’action, surtout au sein de la classe politique. Également
touchés par le processus de délégitimation, les partis s’impliquent tous
dans la recherche de solutions. Dès lors on assiste, surtout en avril-juin
1998, à un rétrécissement de l’arène politique 52.
Dans cette perspective, les réformes de la justice adoptées dans un
contexte de crise politique apparaissent à la fois comme une conséquence,
mais éventuellement aussi comme un moyen de résoudre une crise politique.

II. Les modalités des réformes


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Réformer implique certes une conjoncture favorable. Mais la structura-
tion de la vie politique (modalités des prises de décision, importance des cli-
vages sociaux, politiques et partisans) façonne également étroitement la ma-
nière dont se déroule le processus de réforme. Les stratégies des acteurs tant
judiciaires que politiques, en particulier leur capacité à saisir les occasions
qui se présentent, informent de manière cruciale le cours de la réforme.

II.1. Le poids de la structuration de la vie politique


Les réformes sont d’abord marquées, dans leurs modalités, par les héri-
tages politiques et institutionnels qui se manifestent en particulier dans le
type de régime politique, la logique majoritaire ou de compromis présidant
à la prise de décision. De telles modalités de prise de décision s’expliquent
par l’impact des clivages au sein de la société et le poids des clivages parti-
sans. Enfin, des contraintes institutionnelles rendent plus complexe encore
le processus de réformes.

50. Ce processus est bien expliqué par Michel Dobry, qui parle d’une régression vers l’habitus en
temps de crise, habitus défini par Bourdieu comme « quelque chose de puissamment générateur »
(Pierre BOURDIEU, Questions de sociologie, Paris, éd. de Minuit, 1980, p. 134) qui permet d’analyser
« à la fois, et la reproduction par les acteurs, dans leurs pratiques, des univers sociaux qui les ont
façonnés, et l’improvisation ou la découverte “en acte”, par les mêmes acteurs, de la nouveauté,
c’est-à-dire une transformation de ces univers » (Michel DOBRY, Sociologie des crises politiques. La
dynamique des mobilisations intersectorielles, op. cit., p. 241).
51. Cette saillance est particulièrement évidente dans les entretiens où les acteurs (politiques et
judiciaires) font systématiquement référence à ces deux événements majeurs, oubliant dans un
premier temps le processus de réformes engagé préalablement aux accords Octopus. Le plus sou-
vent également, sont mentionnées les deux autres saillances que sont l’arrêt Connerotte et les
travaux de la commission d’enquête parlementaire.
52. C’est particulièrement visible lors des négociations Octopus, fondées sur des discussions cen-
trales, la volonté de jouer à jeu fermé (exclusion de certains partis et secret), des alliances tempo-
raires très larges de la classe politique (dont témoigne l’unanimité lors de l’adoption du rapport
de la commission d’enquête parlementaire) et des marchandages couverts et restreints.

306 – Droit et Société 56-57/2004


Logique majoritaire ou de compromis dans la prise de décision Réformer la justice
en Europe.
Suivant le type de régime (parlementaire ou présidentiel) et la logique Analyse comparée
des cas
de décision qui prévaut (majoritaire ou de compromis), les modalités de ré-
de la Belgique,
formes diffèrent sensiblement. Dans un système de type majoritaire, le par- de la France
ti au pouvoir est en mesure de préparer de manière solitaire la réforme et, et de l’Italie
éventuellement, de l’aménager et de faire quelques concessions au cours du
processus législatif, en fonction de la réaction des parlementaires (notam-
ment de l’opposition) ou/et des associations de magistrats. En revanche, les
compromis sont indispensables à l’aboutissement d’une réforme dans les
pays où les gouvernements sont constitués de coalitions, à plus forte raison
quand l’émiettement des partis est grand et que les alliances possibles sont
rares 53. Dans ces configurations politiques, le passage du jeu des clivages à
la politique du compromis constitue une condition sine qua non de la ré-
forme.
Au système majoritaire – dit modèle de « Westminster » – correspond
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tendanciellement la France depuis 1958, du moins en l’absence de cohabita-
tion. Dans ce cas, le régime français s’apparente alors à un régime majori-
taire et semi-présidentiel. Cette configuration politique a priori idéale pour
prendre des décisions est toutefois tempérée à la fois par la nécessaire
construction d’un accord au sein de la majorité politique, et par l’absence
d’alternance au Sénat, caractérisé continûment par une majorité de droite
(même faible). En conséquence, les réformes proposées par la gauche font
nécessairement l’objet d’un compromis avec les sénateurs 54. Il semble pos-
sible d’insérer, avec des réserves, l’Italie depuis 1992 dans le mode majori-
taire de prises de décision. En effet, avec la rénovation du système des par-
tis et la réforme électorale d’août 1993 55, tend à émerger un système bi-
partisan de type majoritaire, caractérisé par une structuration gauche-
droite 56, une logique d’antagonisme majorité/opposition très nette, une vé-
ritable alternance politique. Ce système majoritaire est toutefois pondéré
par la nécessité de constituer des alliances pour parvenir au pouvoir.

53. Que ce soit pour des raisons institutionnelles (des critères légaux ou constitutionnels limitant
les modalités de formation des coalitions) ou d’opportunité politique. Pour une étude très précise
des conditions de formation d’un gouvernement belge, cf. Patrick DUMONT et Lieven DE WINTER,
« La formation et le maintien des gouvernements 1946-1999 », Courrier hebdomadaire du CRISP,
1664, 1999.
54. Les configurations politiques sont ici analysées à grands traits et ceteris paribus, en insistant
sans doute trop sur l’homogénéité et le consensus tant au sein des coalitions gouvernementales
que de l’opposition, voire au sein même de chaque parti – ce qui n’est pas nécessairement le cas
(cf. les débats parlementaires concernant la réforme du Conseil supérieur de la magistrature en
France entre 1996 et 2000). Les variables que nous évoquerons par la suite permettront de nuan-
cer ce propos et de prendre en considération les divergences entre partis.
55. Cette réforme instaure le système majoritaire uninominal pour l’élection des deux tiers des
parlementaires.
56. Manifeste dans les débats parlementaires (cf. l’octroi de compétences pénales au juge de
paix).

Droit et Société 56-57/2004 – 307


C. VIGOUR La difficulté à former des coalitions complique encore la tâche des ré-
formateurs, de même que l’instabilité gouvernementale qui réduit la période
d’examen des lois 57. En Belgique et en Italie (jusque vers 1992), le mode de
production de la loi est dominé par la pratique du compromis. Plus généra-
lement, ces deux pays s’apparentent à des partitocraties, principalement ca-
ractérisées par le clientélisme, l’intervention des partis à tous les niveaux de
la prise de décision, la formation de coalitions comprenant au moins quatre
partis au sein du gouvernement, de multiples clivages et un haut degré de
fragmentation dans le système politique 58. Dès lors il se révèle impossible
de prendre une décision sans compromis.
En Belgique tout particulièrement, la fragmentation politique contraint
à construire des coalitions gouvernementales larges, puisque toute coalition
comprend nécessairement les deux ailes linguistiques indépendamment de
son poids politique 59 et donc au moins quatre partis – la coalition à venir
n’étant pas toujours prévisible avant chaque élection. Pour favoriser l’obten-
tion d’un compromis, les partis décident d’un programme de gouvernement
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au moment de la formation de celui-ci, véritable engagement politique. Les
décisions font ensuite au fur et à mesure l’objet d’accords élaborés entre les
chefs de partis, au sein du « kern cabinet » ou comité ministériel restreint,
organe institué au sein du gouvernement, comprenant un représentant par
parti de la coalition gouvernementale et chargé de construire les compromis
gouvernementaux avant l’approbation en Conseil des ministres. Compte te-
nu de la difficulté à former une coalition et du principe de solidarité gou-
vernementale, la discipline de parti est très forte, incitant ou contraignant
les parlementaires à avaliser les choix et accords politiques conclus entre
les représentants des partis gouvernementaux par leurs dirigeants politi-
ques. L’expression « compromis à la Belge » rend compte de l’importance
des transactions et des « packages politiques » qui marquent ces décisions.

57. Ainsi, l’Italie de l’après-guerre et jusqu’à la fin des années 1970 est caractérisée par un bipar-
tisme imparfait : bipartisme, puisque les deux principaux partis (la démocratie chrétienne et le
parti communiste) recueillent plus de 60 % des voix à chaque élection ; imparfait puisque le parti
communiste ne peut prétendre au pouvoir et qu’il n’y a donc pas de véritable alternance possible.
Le poids politique du parti communiste en Italie jusqu’à la fin des années 1980 (souvent entre un
quart et un tiers des votes) et son absence presque continue du pouvoir conditionnent double-
ment la possibilité de faire des réformes. D’une part, son accord est nécessaire pour réformer –
conduisant là encore à un compromis. D’autre part, son refus de participer au gouvernement
(jusqu’au milieu des années 1970) ou celui de ses partenaires d’accepter sa participation limite les
possibilités de formation d’une coalition gouvernementale – laquelle devient encore plus délicate
à partir de la fin des années 1970 qui voit une diminution du nombre de voix remportées par les
trois premiers partis. Sont alors mis en place des gouvernements qualifiés de « pentapartisme ».
Les compromis sont dès lors encore plus indispensables à la prise de décisions.
58. « Partitocracies Between Crises and Reform : The Cases of Italy and Belgium », Res Publica
(Bruxelles), XXXVIII (2), 1996.
59. Or les configurations partisanes sont tout à fait différentes en Wallonie (où le parti socialiste
est majoritaire) et en Flandre (où les sociaux-chrétiens jusqu’en 1999, le parti libéral depuis do-
minent en sièges et en voix).

308 – Droit et Société 56-57/2004


L’impact des clivages au sein de la société Réformer la justice
en Europe.
La structuration de la vie politique prend tout son sens en considérant Analyse comparée
des cas
les fondements sociologiques dans lesquels les réformes prennent place. En
de la Belgique,
l’occurrence, alors qu’en France la société est « pensée comme unitaire » 60, de la France
les divisions qui marquent les sociétés belge et italienne affectent égale- et de l’Italie
ment les configurations et le paysage politiques. Ces deux pays d’unité ré-
cente se caractérisent en effet par de fortes disparités régionales (pour la
Belgique entre la Flandre, la Wallonie et Bruxelles ; et pour l’Italie entre le
Nord, le Centre et le Sud, sans compter les régions à statut spécial) et
l’existence d’importantes forces centrifuges. L’Italie était en outre partagée,
jusqu’à la fin des années 1980, entre deux principaux modèles de société
antagonistes – démocrate-chrétien et communiste – qui se manifestent non
seulement au niveau idéologique, mais également dans les associations et
structures développées autour des deux principaux partis 61. L’affaiblis-
sement de ces deux pôles de la société, à partir du début des années 1980,
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contribue à la fragmentation politique et à un éparpillement croissant des
voix.
En Belgique, les clivages communautaires se traduisent depuis les an-
nées 1960 par une tendance à la fédéralisation du pays. Le terme de
« démocratie consociative » – laquelle désigne « une démocratie qui se ca-
ractérise principalement par des clivages d’ordre culturel profonds et de
portée politique, [ainsi que par des] césures entre les différents sous-
groupes ainsi déterminés qui doivent être nettes et franches » 62 – permet
de rendre compte de la diversité des clivages qui traversent la société belge.
La société belge, qui s’est organisée d’abord en deux, puis trois « piliers » 63,
est structurée par trois principaux clivages : le clivage confessionnel, qui
date du début du XIXe siècle, oppose laïcs et catholiques ; le clivage socio-
politique, qui oppose les progressistes aux conservateurs, apparaît suite à

60. Denis SALAS, « Le Conseil supérieur de la justice et les mutations de la magistrature : regard
d’un magistrat français sur les réformes de la justice belge », in Marc VERDUSSEN (sous la dir.), Le
Conseil supérieur de la Justice, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 235-255.
61. Mutuelles, journaux, associations pour la jeunesse et les femmes, etc.
62. Selon la définition donnée par Arend Lijphart et Julian Thomas Hottinger en introduction à un
dossier de la Revue internationale de politique comparée sur les démocraties consociatives. Ces
pays fragmentés d’un point de vue culturel, s’ils présentent toutes les caractéristiques d’une si-
tuation conflictuelle, peuvent être néanmoins stables grâce « en premier lieu, à l’étanchéité des
clivages existant entre les différents groupes et, deuxièmement, au comportement des élites pla-
cées à la tête de chacun des segments. L’hostilité entre les parties, qui caractérise les clivages,
reste vive. Mais plutôt que de risquer un combat douteux, les antagonistes s’entendent pour né-
gocier au sommet un modus vivendi qui consiste à changer les règles du jeu, ou plus précisément
à organiser la coexistence de deux systèmes différents » (Arend LIJPHART et Julian Thomas HOTTIN-
GER, « Introduction », Revue internationale de politique comparée, 4 (3), 1997, p. 530).
63. Les piliers rendent compte de la constitution, autour de partis, d’un ensemble d’organisations
syndicales, professionnelles, mutuelles, associatives qui « encadrent » les individus tout au long
de leur vie et dans l’ensemble de leurs activités. Les piliers socialiste et social-chrétien étaient
particulièrement prégnants jusque dans les années 1960. Cf. Hugues DUMONT, « La pilarisation
dans la société multiculturelle belge », La revue nouvelle, 3, 1999, p. 46-75.

Droit et Société 56-57/2004 – 309


C. VIGOUR la création en 1885 du Parti ouvrier belge ; enfin, le clivage communautaire
(entre les Flamands, les Wallons et les Bruxellois) qui émerge après la Pre-
mière Guerre mondiale devient, à partir des années 1960, le clivage le plus
structurant de la vie politique belge. Dans l’après-guerre également, l’appa-
rition de partis communautaires 64 entraîne une redéfinition des partis poli-
tiques traditionnels qui, à partir de 1968, se scindent en deux ailes linguis-
tiques 65. Un nouveau parti libéral 66 est en outre créé en 1961 qui connaît
un succès électoral 67. L’influence de ces clivages est manifeste dans cer-
tains débats, comme ceux sur la constitution d’une École nationale de la
magistrature et la création du Conseil supérieur de la justice 68, qui mettent
en exergue le clivage communautaire. De même, l’hostilité du Vlaams Blok
au « lotissement » de la magistrature 69 ne s’explique pas seulement par une
question d’intérêt (le fait qu’il n’en bénéficie pas ou peu), mais plus profon-
dément par la contestation de la « pilarisation » (perçue comme un facteur
de division entre les Flamands). La « pilarisation » de la société belge contri-
bue ainsi à complexifier la vie politique belge et le système de partitocratie,
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caractérisé par le rôle prépondérant des présidents de partis qui négocient
entre eux, avant tout débat parlementaire, la solution des grands problèmes
politiques.

Le poids des clivages idéologiques


Si les réformes sont le fruit de compromis et de marchandages politi-
ques, elles reposent également sur des visions de la justice. C’est donc aussi
à partir du prisme des clivages politiques et de l’affrontement de concep-
tions de l’institution judiciaire et de ses rapports avec la société que les ré-
formes de la justice doivent être analysées.

64. La Volksunie, créée en 1954, catholique et flamande, revendique le séparatisme ; le Front des
francophones bruxellois est fondé en 1965 et le Rassemblement Wallon, comprenant des socialis-
tes et des sociaux-chrétiens wallons, est créé en 1968.
65. En 1968, le parti catholique (Parti social chrétien depuis 1945) se sépare en PSC (Parti social
chrétien francophone) et CVP (Christelijke Volkspartij, longtemps sur-représenté au Parlement).
En 1978, le Parti socialiste belge (ancien POB à partir de 1945) se scinde en PS et S-P (Socialistis-
che Partij).
66. Qui ne se repositionne plus en fonction du clivage laïc-catholique (comme dans le passé), mais
en fonction du clivage socio-économique.
67. Le parti libéral se scinde dès 1972 en deux ailes linguistiques, le PVV (Partij voor Vrijheid en
Vooruitgang) et des petits partis francophones réunis en 1979 seulement au sein du Parti des ré-
formes et de la liberté.
68. Certains parlementaires flamands (de la Volksunie et du Vlaams Blok en particulier) se réfè-
rent systématiquement au modèle néerlandais ; ils contestent la répartition égale des magistrats
par rôle linguistique et souhaitent une représentation proportionnelle à la population (les Fla-
mands représentant 60 % de la population totale de la Belgique).
69. Le « lotissement » ou « lotisation » désigne les mécanismes de répartition de postes de res-
ponsabilité (ici dans la magistrature) entre partis politiques, en fonction de leur poids électoral et
de leur proximité au pouvoir.

310 – Droit et Société 56-57/2004


L’influence des clivages partisans Réformer la justice
en Europe.
Au-delà des clivages politiques manifestes, identifier des modèles de Analyse comparée
justice distincts et spécifiques à certains partis se révèle cependant parfois des cas
délicat. de la Belgique,
de la France
En Italie, les projets sur le juge de paix en 1989 (après plus d’une dé- et de l’Italie
cennie de discussions parlementaires) proposent encore des modèles dis-
tincts 70. Les communistes – acteurs politiques les plus impliqués en faveur
de la réforme – souhaitent un juge-citoyen, « garant du vivre-ensemble »,
qui se caractérise par son expérience et sa disponibilité plus que par des
qualifications spécifiques (aucun titre n’est exigé). Le projet socialiste in-
siste sur le professionnalisme du juge et son expérience, nécessaires pour le
doter de compétences relativement étendues par rapport au conciliateur. La
démocratie chrétienne propose un juge juriste (recruté parmi les avocats ou
les procureurs), doté cependant de compétences assez limitées. Enfin, le
projet gouvernemental valorise un juge semi-professionnel (avec des titres
de préférence), doté là encore de compétences limitées (seulement civiles).
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Si tous les partis visent, ce faisant, à renforcer l’efficacité de la justice
(principalement, réduire la durée d’un procès) et à rapprocher la justice des
justiciables, ces deux objectifs sont diversement hiérarchisés par les partis.
Un compromis n’est rendu possible que par la réelle volonté de réformer la
magistrature honoraire et le refus, de la part des principaux acteurs politi-
ques, de reporter cette réforme une nouvelle fois.
En Belgique, les clivages politiques sont certes visibles dans les débats
parlementaires, mais variables suivant les projets de réforme (sur chaque
projet, les ensembles de partis favorables ou initiateurs sont différents) ; ils
paraissent donc plus difficiles à interpréter. Toutefois, les positions respec-
tives des partis sur tel ou tel projet s’expliquent en partie par les caractéris-
tiques de la démocratie consociative évoquée ci-dessus. Ainsi, les réticences
des socialistes francophones à la « dépolitisation » des nominations et de la
gestion des carrières (confiées alors au CSJ, organe complètement indépen-
dant du pouvoir politique) s’expliquent notamment par l’attachement au
pluralisme de la magistrature, qui repose sur la peur et le refus d’une ma-
gistrature qui risquerait d’être trop conservatrice (aristocratique et catholi-
que en particulier) par reproduction sociale. Le projet de « dépolitisation »
de la magistrature met ainsi à jour le clivage catholique-laïc.

Les antagonismes idéologiques, obstacles notoires aux réformes


Si la volonté de mettre en œuvre une vision particulière de l’institution
judiciaire s’associe souvent aux réformes, l’existence d’antagonismes idéo-
logiques forts en matière de justice, ancrés dans des conceptions de la so-
ciété et du monde radicalement différentes, constitue un obstacle sérieux
aux réformes – particulièrement dans les régimes de compromis. À cet

70. Cf. Cécile VIGOUR, « L’institution de la justice de paix en Italie : entre recherche d’efficacité et
quête de légitimité 1970-2000 », Terrains et travaux (ENS Cachan), 6, février 2004.

Droit et Société 56-57/2004 – 311


C. VIGOUR égard, la réforme italienne visant à instituer le juge de paix est tout à fait
exemplaire. L’exécutif se saisit pour la première fois de la question en 1977,
dans une conjoncture politique de « solidarité nationale » a priori favorable
à un accord entre les différents partis de l’arc constitutionnel 71. Mais les
années 1970 voient l’affrontement de deux figures antinomiques de juges
de paix : le « modèle fort » (ou juge social) et le « modèle faible » (ou juge
mineur) 72. Le juge social – défendu par le courant du socialisme juridique
au sein de la magistrature et principalement par le parti communiste 73 –
correspond à un magistrat honoraire, doté d’une légitimité populaire (par
son élection), chargé de défendre les intérêts collectifs et le vivre-ensemble,
doté de compétences étendues. Le modèle faible renvoie lui à un juge aux
compétences réduites, destiné à réduire l’engorgement de la justice et à
suppléer aux magistrats professionnels. Ce n’est qu’à partir du renonce-
ment à un modèle trop idéologique du juge de paix, dans le contexte plus
général de reflux des antagonismes idéologiques 74, d’échec en 1984 d’une
réforme très limitée du conciliateur et d’autocritique sur les orientations
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socio-démocrates, que domine alors la volonté de participer à l’œuvre ré-
formatrice et que les parlementaires, à partir de 1989, parviennent à trou-
ver un compromis et à adopter une réforme plutôt sur le modèle du juge-
juriste.
De même, en Belgique, l’échec du projet d’« intégration horizontale des
Parquets » – visant à unifier le Parquet et les auditorats du travail qui, dans
les années 1970, avaient remplacé les prud’hommes – s’explique par l’atta-
chement idéologique du parti socialiste (promoteur de la réforme) et des
magistrats des tribunaux du travail à la spécificité de ceux-ci (échevinage,
participation des syndicats et du patronat, résolution des conflits du travail
et dérivés des activités économiques et sociales). Réformer implique donc
de disposer d’un contexte politique favorable au compromis (impérieux
pour l’adoption des réformes).

Les contraintes institutionnelles


Outre la structuration de la vie politique ordinaire, qui définit un cadre
global pour les réformes 75, d’autres contraintes institutionnelles limitent
encore les possibilités de réformes. Il s’agit principalement des contraintes
constitutionnelles : en effet, certaines réformes de l’institution judiciaire

71. Dans le contexte des « années de plomb », entre 1976 et 1978, le gouvernement démocrate-
chrétien est au pouvoir grâce à la non-défiance des partis socialiste et communiste (cf. les
« governi delle astensioni »).
72. Angelo BONSIGNORI, « Dal conciliatore al giudice di pace », Rivista trimestriale di diritto e proce-
dura civile, 48 (2), 1994, p. 1225-1248.
73. Souhaitant mettre en œuvre une disposition de la Constitution prévoyant, à l’article 106, ali-
néa 2, l’éventualité d’une « participation populaire à l’administration de la justice ».
74. Mouvement général désigné sous le terme de « riflusso », ayant fortement marqué les années
1970.
75. Sensiblement le même quel que soit le type de décisions politiques prises.

312 – Droit et Société 56-57/2004


impliquent également une modification de la Constitution. Dès lors, des Réformer la justice
en Europe.
conditions plus précises doivent être remplies – les réformes devant recueil-
Analyse comparée
lir une majorité beaucoup plus large que la majorité qualifiée et donc faire des cas
l’objet de compromis. Ainsi, en France, le projet de réforme du CSM exigeait de la Belgique,
de réunir le Congrès. La difficulté à réunir une majorité, vu les réticences de la France
et de l’Italie
nombreuses au sein de l’opposition et de la majorité 76, a conduit à l’aban-
don du projet.
S’y ajoutent des contraintes liées au respect des compétences respecti-
ves de l’État central et des entités autonomes. Ainsi, les réformes de la jus-
tice en Belgique ne doivent pas empiéter sur les prérogatives des régions.
C’est le principal point d’achoppement pour la réalisation d’une École na-
tionale de la magistrature prévue dans les accords Octopus, la justice étant
une compétence fédérale, tandis que la formation est du ressort des ré-
gions. De même, en Italie, le Conseil constitutionnel a annulé certaines dis-
positions de la loi instituant la justice de paix, pour cause de non-respect
des dispositions spécifiques concernant les régions autonomes (« à statut
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particulier »).

II.2. Le processus de réformes


Le processus de réformes prend certes place dans un contexte spécifi-
que et dans une configuration politique et partisane particulière. Toutefois,
les modalités dépendent également fortement des stratégies développées
par les acteurs. D’une part, il semble que le processus de réformes témoigne
d’une exacerbation des particularités propres à chaque configuration politi-
que nationale à l’occasion des réformes, surtout lorsqu’elles ont lieu dans
une configuration de crise aiguë. On retrouve ainsi un résultat conforme à
l’hypothèse avancée par Michel Dobry d’une restriction du champ des pos-
sibles en temps de crise. D’autre part, une fois qu’une fenêtre d’opportunité
s’est ouverte, l’issue du processus de réformes dépend alors fortement des
stratégies déployées par les acteurs, de leur capacité à promouvoir un pro-
jet en l’adaptant, le cas échéant, à la conjoncture et en mobilisant des ré-
seaux, ou au contraire à s’y opposer ou bien encore à l’amender.

L’exacerbation des particularités propres à chaque modalité de


décision nationale
Particulièrement en Belgique et en Italie, le processus concret de réfor-
mes tend à mettre en exergue les particularités du processus de décision
propre à chaque pays. Ainsi, en Italie, la première étape dans le processus
visant l’institution du juge de paix – « ballon d’essai » dans les années 1970
– a consisté dans la confrontation de quatre modèles idéologiques de juge,
inconciliables en tant que tels. La reprise des discussions parlementaires

76. Ainsi qu’un changement de stratégie de la droite et du Président de la République destiné à ne


pas permettre à la gauche de mener à bien une réforme de telle ampleur.

Droit et Société 56-57/2004 – 313


C. VIGOUR dans les années 1980 77 a ouvert la voix à un compromis entre la conception
défendue par la démocratie-chrétienne, celle du parti socialiste et celle du
parti communiste. Enfin, conscients de leurs responsabilités, les principaux
partis de la majorité et de l’opposition ont choisi, dans la décennie 1990, là
encore après un compromis, d’attribuer des compétences pénales au juge
de paix. On retrouve un processus similaire – confrontations idéologiques
fortes (rendant compte de visions différentes de la société), puis compromis
– en matière de législation familiale par exemple.
En Belgique, comme pour un certain nombre de décisions politiques ma-
jeures 78, la réforme de la justice a été décidée dans un climat d’urgence et
de crise. La première étape (de 1996 à avril 1998) se caractérise par un dis-
positif anti-crise réduit : conclave gouvernemental, suivi d’un processus lé-
gislatif « classique », où la logique opposition-majorité se maintient. La se-
conde étape (consécutive à avril 1998), lors des négociations Octopus, ré-
unit les principaux partis de l’opposition et de la majorité pour des négocia-
tions à un rythme très soutenu, fondées sur un principe de compromis et
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surtout sur la nécessité d’aboutir très rapidement à un accord politique.
C’est le processus « ordinaire » de décision adopté en matière de réformes
« institutionnelles » 79.

Les stratégies des acteurs


Les stratégies des acteurs reposent souvent sur deux axes principaux :
l’identification d’un problème devant être impérativement résolu et la pro-
position de « solutions ». L’essentiel réside donc dans la capacité des ac-
teurs politiques ou judiciaires à « profiler des dossiers » en fonction des
problèmes à résoudre – condition nécessaire pour que des réformes soient
proposées. Pour illustrer ce fait, je prendrai appui sur les réformes de la
justice belge qui constituent une illustration exemplaire du modèle « de
l’anarchie organisée » 80, proposé par Michael D. Cohen, James G. March et
Johan P. Olsen en 1972.
Ce modèle, explicatif de certains processus d’action publique, vise à ré-
futer l’idée selon laquelle les « décisions » prises dans les organisations
sont mûrement réfléchies, conçues de manière cohérente afin de répondre à
des objectifs précis. Une décision est au contraire, selon eux, le produit de

77. Plusieurs fois interrompues par la fin prématurée de la législature.


78. Du moins, la mise en scène et la présentation qui en est faite dans les médias contribuent à
une telle dramatisation des enjeux.
79. Alain DIECKHOFF (sous la dir.), Belgique. La force de la désunion, Bruxelles, Paris, Complexe,
1996.
80. L’affirmation selon laquelle les réformes de la justice en Belgique s’apparentent au modèle de
l’anarchie organisée peut sembler quelque peu provocatrice. Cette théorie ne comprend toutefois
aucun jugement de valeur sur le processus de décisions ; les auteurs souhaitent développer une
« théorie normative de la prise de décision intelligente dans des circonstances ambiguës » (cf. Mi-
chael D. COHEN, James G. MARCH et Johan P. OLSEN, « A Garbage Can Model of Organizational
Choice », Administrative Science Quarterly, 17 (1), 1972, p. 1-25, p. 2).

314 – Droit et Société 56-57/2004


la rencontre de solutions (à la recherche de problèmes à résoudre), de pro- Réformer la justice
en Europe.
blèmes (en quête de solutions) et de décideurs (cherchant à agir). Dans le
Analyse comparée
processus de réforme belge, on retrouve les trois principales caractéristi- des cas
ques de ce modèle. Dans le contexte de crise politique, les principaux ac- de la Belgique,
teurs politiques sont contraints à l’action. Il existe donc une situation pro- de la France
et de l’Italie
blématique et des acteurs qui estiment nécessaire d’y apporter des réponses
très rapidement. Plusieurs associations de magistrats 81, en particulier,
s’investissent dès le mois d’août 1996 pour répondre au très fort question-
nement sur la justice, relayé par les médias 82. Les acteurs politiques doi-
vent répondre aux dysfonctionnements révélés par l’affaire Dutroux, sans
que pour autant ceux-ci soient clairement identifiés. En revanche, plusieurs
critiques et « problèmes » anciens de l’institution judiciaire ressurgissent
dans le même temps : dépolitisation des nominations et de la gestion des
carrières des magistrats 83, amélioration du traitement des affaires concer-
nant plusieurs arrondissements judiciaires 84. En même temps, face à ce
flou, des « solutions » existent, antérieures à l’affaire Dutroux, d’origines
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très diverses et au statut très différent (d’une simple expression ou idée à
un projet mûrement réfléchi). Le plus souvent, il s’agit seulement d’idées
(une expression et un but) sans que les modalités précises aient été envisa-
gées, non plus que les conséquences générales. Certains projets en revanche
ont fait l’objet d’une longue préparation (parfois depuis plus de vingt-cinq
ans, comme pour le Conseil supérieur de la justice). C’est à ce niveau que la
capacité des acteurs à adapter le dossier en fonction du contexte apparaît
tout à fait décisive pour présenter un projet comme une solution perti-
nente, sinon « la bonne » solution.

81. Il s’agit ici de trois associations : l’Association syndicale de la magistrature (ASM), Magistra-
tuur & Maatschapij (M&M, Magistrature et société) et la Commission nationale de la magistrature.
L’ASM et M&M, avant même l’émergence de l’affaire Dutroux, accordaient beaucoup d’importance
à la communication avec le reste de la société. La première (ASM), fondée à la fin des années 1970,
est une association à la volonté réformatrice très affirmée, minoritaire en Wallonie et plutôt si-
tuée à gauche ; la seconde (M&M), créée en Flandre en 1992 (suite aux élections), un peu sur le
modèle de l’ASM, est en veilleuse depuis l’existence du CSJ. Quant à la Commission nationale de
la magistrature, elle visait, depuis sa création dans les années 1970, à rassembler l’ensemble de la
profession (en dépassant les clivages entre francophones et néerlandophones, ainsi qu’entre as-
sociations professionnelles). Elle se mobilise à partir d’août 1996, en se dotant d’une porte-parole
dynamique, et organise les États généraux de la justice (journée de réflexion sur la justice ras-
semblant professionnels de la justice et acteurs politiques). Elle n’est pas parvenue à faire une
synthèse entre les positions contradictoires de ses membres et ne fonctionne plus depuis la for-
mation du CSJ.
82. Faire mieux connaître l’institution judiciaire et faire comprendre son mode de fonctionnement
paraissent d’autant plus nécessaires que la hiérarchie n’intervient pas et que la magistrature reste
dans l’ensemble silencieuse, désemparée par l’ampleur des critiques.
83. Le lien avec l’affaire Dutroux est dû à la crainte d’une soumission de la magistrature au poli-
tique, incitant à un étouffement de l’affaire, et à la suspicion quant à la compétence des magis-
trats, choisis, jusqu’à la réforme de 1991, davantage sur des critères politiques que de compé-
tence.
84. D’où l’institution du Parquet fédéral préparée par la mise en place, quelques années plus tôt,
des magistrats nationaux.

Droit et Société 56-57/2004 – 315


C. VIGOUR Ainsi, en septembre 1996, deux projets ambitieux, potentiellement clé
en main 85 et non inscrits à l’agenda politique – l’institution du Conseil su-
périeur de la justice et la réforme du Code de procédure pénale –, sont ra-
pidement avancés par leurs promoteurs et saisis par les politiques 86. Des
projets pertinents et bien préparés ne sont en effet rien sans des acteurs
pour les pousser et les promouvoir. De ce point de vue, il faut souligner le
rôle très actif de l’Association syndicale de la magistrature (ASM) et de Ma-
gistratuur & Maatschapij (M&M), deux associations qui, dès les premiers
jours, passent à l’offensive pour montrer qu’il y a des magistrats réforma-
teurs qui souhaitent voir bouger l’institution judiciaire et qui jouent un rôle
moteur. Grâce à leur expertise (des solutions clés en main pertinentes et ré-
alisables), à leurs efforts de communication vers l’extérieur de l’institution
judiciaire et à l’appui (légitimité) qu’elles apportent aux projets des acteurs
politiques en défendant une position réformatrice 87, ces associations de-
viennent des alliées du gouvernement et du monde politique. Ceux-ci re-
prennent leurs idées et leur donnent ainsi de la crédibilité 88 au sein de
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l’institution judiciaire, qui reste encore dans l’ensemble très hostile aux ré-
formes. Lors de l’évasion de M. Dutroux, s’ouvre une seconde fenêtre d’op-
portunité, avec une pression encore plus grande en faveur de l’action. Cette
fois-ci, peu de projets sont disponibles. C’est une des raisons pour lesquel-
les les négociations Octopus consistent dans la finalisation du projet du CSJ
et dans l’accord sur de nouveaux projets très flous. Ces négociations souli-
gnent à quel point l’action, dans la réalité, diffère tout à fait d’un schéma
rationnel d’adéquation des fins et des moyens. On part des solutions 89
pour définir les problèmes auxquels les réformes vont « répondre » – ce qui
explique que le lien soit parfois ténu entre les réformes proposées et les
événements qui ont incité à réformer dans l’urgence 90. L’anarchie organisée

85. Même si, en fait, d’importants changements sont ensuite apportés aux premières versions par
le gouvernement, puis les parlementaires.
86. L’ASM et M&M, dès octobre 1996, proposent un projet précis de création du CSJ. Un autre pro-
jet abouti – réforme partielle du Code de procédure pénale, préparée par la commission Franchi-
mont (avant-projet déjà complètement rédigé) – est ensuite adapté aux circonstances (d’un projet
destiné à étendre les droits des prévenus au souci conjoint du droit des victimes). La quasi-
totalité des projets ensuite mis en œuvre correspondent à des « solutions » qui existaient avant et
qui, dans ce contexte spécifique, prennent une tout autre signification.
87. Les responsables des associations restent en outre vigilants et présents tout au long du pro-
cessus, accompagnant le projet : Christine Matray, la présidente de l’ASM, rencontre le Premier
ministre et est auditionnée par la commission Justice au Parlement dès les débuts des travaux
parlementaires, ainsi qu’un représentant de M&M ; des membres de ces deux associations inter-
viennent fréquemment dans les médias, très demandeurs.
88. Alors qu’elles étaient relativement marginalisées au sein de la magistrature.
89. Les participants aux négociations Octopus mettent en commun les projets souhaités par leur
parti – propositions très variées à partir desquelles est dressée une liste de solutions acceptables
par l’ensemble des membres de la coalition, suivant la « logique de l’entonnoir ».
90. Cf. la proposition socialiste de supprimer les tribunaux militaires.

316 – Droit et Société 56-57/2004


rend en outre bien compte de la perception des réformes par les magistrats Réformer la justice
en Europe.
belges et de leurs critiques quant aux processus de décision politique 91.
Analyse comparée
Si c’est souvent un événement majeur qui contraint le politique à l’ac- des cas
tion, réformer la justice ne constitue pas nécessairement un coup tactique, de la Belgique,
un « effet d’annonce » destiné avant tout à prouver aux citoyens que le gou- de la France
et de l’Italie
vernement a bien « entendu le message » et qu’il « en a tiré les conséquen-
ces qui s’imposent », ou une simple manœuvre politique visant à désarçon-
ner ou à devancer l’adversaire 92. En fait, si le gouvernement peut effecti-
vement se contenter de réformer pour réformer, il peut également le faire
par réelle volonté, avec l’objectif d’améliorer sensiblement le fonctionne-
ment de la justice. Les deux objectifs – obligation d’agir et réelle volonté de
réformer – ne sont pas nécessairement antagonistes. Le gouvernement, le
ministre de la Justice, ses conseillers ou mêmes d’autres acteurs souhaitant
promouvoir des réformes, parfois depuis très longtemps, peuvent saisir
l’occasion qui se présente dans ce contexte de crise. Les deux perspectives
(défendues par des acteurs différents) sont susceptibles de coexister au sein
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d’un même projet. Les accords Octopus correspondent effectivement à une
réponse politique à la crise, stratégie sans doute réussie, du moins si l’on
considère l’absence de contestation et de mobilisations populaires consécu-
tives à l’évasion de M. Dutroux. En même temps, un Conseil supérieur de la
magistrature, par exemple, était souhaité depuis la fin des années 1970 par
l’Association syndicale de la magistrature, une association minoritaire, et
répondait sur le fond au souhait, majoritaire dans la magistrature, d’une
dépolitisation des nominations et des carrières des magistrats. Les acteurs
favorables aux réformes – tant politiques que judiciaires – ont saisi
l’occasion que leur offrait l’affaire Dutroux pour une nouvelle fois réclamer
des réformes. La multiplicité des interprétations données à une réforme
augmente sans aucun doute la probabilité que celle-ci soit acceptée par un
plus grand nombre d’acteurs.
Ainsi, les stratégies des acteurs sont indispensables pour comprendre le
processus de réformes. Parmi ceux-ci, il est important de s’arrêter sur le
rôle des professionnels de la justice.

91. Parmi les principaux reproches figurent : l’absence de visions et de projets à long terme pour
la justice (le politique agissant dans l’urgence, dans l’improvisation, sans nécessairement tenir
compte des conséquences) ; l’absence de réflexion sur les buts poursuivis par la justice, sur ce
qu’est sa mission principale ; et enfin le manque de cohérence dans les mesures prises.
92. La conjoncture de crise conduit, d’un côté, à une exacerbation de la concurrence entre acteurs
(presque une surenchère) incitant à ne pas laisser le terrain libre aux concurrents (aux autres ac-
teurs) et à être plus rapide qu’eux. De l’autre, elle tend à créer provisoirement un contexte
d’interdépendance élargie, tous les acteurs politiques étant également soumis à la critique de
l’opinion publique.

Droit et Société 56-57/2004 – 317


C. VIGOUR II.3. Des professionnels de la justice inégalement mobilisés
et sollicités
En Italie, en Belgique et en France, les professionnels de la justice
jouent un rôle très différent, tant en ce qui concerne leur participation à
l’identification des problèmes publics et à la mise de ces derniers sur
l’agenda politique, que leur contribution aux propositions de réformes. Au
sein de chacun des pays, ceux-ci sont aussi inégalement mobilisés. Mais
dans les trois pays, on ne peut manquer d’être frappé par la spécificité de
cette communauté.

Une présence très variable des professionnels dans l’espace


public
Dans les trois pays, les professionnels de la justice adoptent des attitu-
des très différentes, sinon diamétralement opposées, quant à leur place et
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rôle dans l’espace public. Alors qu’en Belgique, jusqu’en 1996, les profes-
sionnels semblent majoritairement 93 dans leur « tour d’ivoire » 94, très ef-
facés et silencieux – avec pour conséquence un immobilisme –, la justice en
Italie est constituée comme problème politique dès l’après-guerre : la pre-
mière préoccupation des professionnels est d’obtenir la mise en place des
dispositions constitutionnelles concernant la justice, mais également de lut-
ter contre l’inefficacité du système judiciaire, attribué à son encombrement.
Outre le contexte judiciaire 95, ces différences s’expliquent principalement
par les modalités d’organisation internes à la magistrature et les formes de
représentation de celle-ci qui affectent profondément les possibilités de
mobilisation des professionnels de la justice.
Première hypothèse, les modalités de structuration tant de la magistra-
ture que du barreau semblent avoir une grande importance quant à leur in-
fluence sur le processus de réforme – tout particulièrement celles de la ma-
gistrature qui diffèrent de manière notoire dans les trois pays. Les situa-
tions de chaque barreau y sont en revanche beaucoup moins contrastées
que celles de la magistrature. L’organisation est très décentralisée et territo-
rialement marquée par l’histoire (même si la dispersion est d’ampleur très
variable dans les trois pays). Leurs modalités de représentation sont très
éclatées et concurrentes, témoignant de l’extrême diversité de cette profes-
sion, mais aussi accentuant celle-ci. En conséquence, bien que disposant de
relais au Parlement, il est souvent difficile aux avocats de faire entendre une

93. Seules deux associations minoritaires de magistrats et quelques avocats rompent ce silence et
cet isolement.
94. Une expression qui revient comme un leitmotiv dans les entretiens avec les acteurs judiciaires
et politiques belges.
95. Le contexte joue un rôle indéniable en matière d’incitation à la réforme en Italie, compte tenu
de l’extrême lenteur dans le traitement des affaires, alors qu’en Belgique, la justice de paix se ré-
vélant efficace, les critiques sur le fonctionnement de l’institution judiciaire sont beaucoup plus
restreintes.

318 – Droit et Société 56-57/2004


seule voix ; mais lorsqu’une importante minorité décide d’agir en faveur Réformer la justice
en Europe.
d’une réforme (augmentation de l’aide juridictionnelle en France ; sépara-
Analyse comparée
tion des carrières de juge et de procureur en Italie) ou de se mobiliser des cas
contre (premières versions du juge de paix italien), leur lobbying repose sur de la Belgique,
de puissants moyens d’action (relais politiques et médiatiques, paralysie du de la France
et de l’Italie
fonctionnement de la justice en cas de grève, etc.) 96. L’importance de la
structuration de ces associations est mise en évidence de manière exem-
plaire par l’Unione delle Camere penale (UCP) en Italie, association regrou-
pant les avocats pénalistes italiens. Le changement de ses modalités d’ac-
tion (médiatisation de ses prises de position via de fréquents communiqués
de presse et la participation à des débats, actions spectaculaires de suspen-
sion des audiences, etc.), une personnalisation accrue du pouvoir (choix du
président de l’association et de son équipe en fonction de son programme)
et une plus étroite proximité avec des personnalités politiques influentes de
Forza Italia ont contribué à faire de l’UCP – autrefois plutôt un cénacle de
discussion – un groupe de lobby efficace, entendu et sollicité par le politi-
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que, et à accroître ainsi de manière spectaculaire sa visibilité et l’audience
de ses idées. Sa petite taille relative (puisqu’elle comprend près de 8 000
membres sur les 100 000 avocats que compte l’Italie) contribue en outre à
renforcer sa cohésion et à faciliter la prise de décision ; au contraire, le
Consiglio nazionale forense – organisation reconnue officiellement, dotée
d’un statut légal et représentant tous les ordres – parvient difficilement à
construire un consensus et préfère s’abstenir d’intervenir dans les débats,
compte tenu de l’extrême hétérogénéité des intérêts, des convictions politi-
ques et des conceptions de la justice des avocats italiens.
Le rôle et le statut de la magistrature sont en revanche très différents
dans les trois pays. D’une part, leurs modalités d’organisation internes re-
posent sur des modèles opposés – très hiérarchisé en Belgique surtout et en
France, plus égalitaire en Italie 97. Ceci contribue davantage dans un cas à
diviser, dans l’autre à unir la magistrature. Or les communautés plus frag-
mentées tendent à être moins efficaces 98. Les modalités de représentation
renforcent ces tendances. La participation de la magistrature au projet ré-
formateur est d’autant plus grande que sa représentation n’est pas assurée
principalement par la hiérarchie (c’est le cas de la Belgique jusqu’en 1996),
mais également par des associations et syndicats, ainsi qu’un Conseil supé-

96. En ce qui concerne l’influence des avocats dans le processus de réformes, il faudrait nuancer
davantage ce propos en établissant une distinction entre le poids des avocats comme corps (très
éclaté et divisé) et sa force, reposant sur leur proximité avec le personnel politique (biais par le-
quel les avocats peuvent faire connaître leurs positions et œuvrer en faveur de telle ou telle op-
tion).
97. D’après la Constitution italienne, les magistrats – ceux-ci le rappellent volontiers – se distin-
guent seulement par leur fonction et, depuis les années 1960, la progression dans la carrière est
presque automatique, liée à l’ancienneté beaucoup plus qu’à la fonction exercée.
98. « La fragmentation a notamment pour conséquence des politiques disjointes, un manque
d’orientations communes et un agenda instable » (John W. KINGDON, Agenda, Alternatives and Pub-
lic Policy, op. cit., 1984, p. 143 ; traduit par mes soins).

Droit et Société 56-57/2004 – 319


C. VIGOUR rieur, doté de pouvoirs importants. Elle est également fonction de la légiti-
mité interne et externe (reconnaissance par les pouvoirs publics) de ces as-
sociations de magistrats et d’autant plus importante que la représentation
associative est unitaire et orientée vers des revendications plus réformatri-
ces que statutaires. Enfin, plus les prérogatives du Conseil supérieur sont
étendues (non pas étroitement délimitées à la gestion des carrières et de la
discipline, mais comprenant des avis sur les projets ou propositions de ré-
forme), plus la justice a de chances d’être inscrite à l’agenda politique et
plus on peut s’attendre à des projets de réforme. Les modalités d’impli-
cation des professionnels de la justice ne sont pas nécessairement définies
par la loi, mais les acteurs judiciaires sont d’autant plus susceptibles de se
mobiliser que leur action est reconnue et considérée comme légitime.
L’ethos des magistrats (notamment l’acception du droit de réserve) in-
fluence également leur comportement 99. Enfin la crédibilité de la magistra-
ture influence sa participation au processus de réforme.
Ainsi la magistrature belge, divisée et silencieuse, a contribué de ma-
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nière inégale au processus de réforme. Les associations de magistrats, qui
disposent d’une faible reconnaissance au sein même de la magistrature 100,
sont très divisées 101. Ce manque d’unité, l’absence de reconnaissance offi-
cielle par les pouvoirs publics, ainsi que leur orientation principalement
statutaire, empêchent la magistrature de peser d’un grand poids dans les
décisions politiques. L’exécutif choisit ses partenaires en fonction des op-
tions qui lui semblent préférables, variables suivant les dossiers. Enfin, le
discrédit de la justice qui atteint également les magistrats en Belgique 102
(principalement suite à l’affaire Dutroux) ne contribue pas à donner à la
magistrature une force et une légitimité suffisantes pour s’opposer à cer-
tains projets du gouvernement compte tenu de la pression à l’action à la-

99. Véronique PUJAS, « Les pouvoirs judiciaires dans la lutte contre la corruption politique en Es-
pagne, en France et en Italie », Droit et Société, 45/46, 2000, p. 41.
100. En effet, jusqu’à l’affaire Dutroux, régnait dans la magistrature belge une acception très large
du devoir de réserve, restreignant la possibilité pour les magistrats de se prononcer sur le fonc-
tionnement de l’institution judiciaire ou les questions de justice. Les quelques rares magistrats
qui osaient s’exprimer dans les media s’exposaient à des sanctions disciplinaires (encore au mi-
lieu des années 1980). Le principe défendu par la hiérarchie et rappelé dans une Mercuriale de
1996 du procureur général près la Cour de cassation, Jacques Velu, était que la haute magistra-
ture (principalement le président de la Cour de cassation et le procureur général près de celle-ci)
disposait seule de la représentation légitime de la magistrature, les associations de magistrats
étant simplement chargées de régler éventuellement des questions statutaires. À ces dernières
sont ainsi contestées toute représentativité et toute légitimité à être consultées par les pouvoirs
publics (cf. Jacques VELU, « Représentation et pouvoir judiciaire », Journal des tribunaux, n° 5814
et 5815, 12 et 19 octobre 1996, p. 655-656).
101. De manière verticale, il existe des associations de magistrats par fonction qui couvrent
l’ensemble du pays (Association royale des juges de paix, Association nationale des magistrats de
première instance, Association des juges pour enfants, etc.). De manière horizontale, s’exprime le
clivage communautaire : des associations par communauté (Wallonie ou Flandre) chargées de dé-
fendre l’ensemble des magistrats, sans distinction de fonction et qui agissaient à l’époque dans
une perspective réformiste.
102. Cf. le thème de la « crise du juge » qui se développe depuis 1990 – signe d’un malaise dans
la magistrature avant même l’affaire Dutroux.

320 – Droit et Société 56-57/2004


quelle celui-ci est soumis. La création du Conseil supérieur de la justice en Réformer la justice
en Europe.
2000 devrait toutefois assurer aux professionnels de la justice une plus
Analyse comparée
grande légitimité. des cas
Au contraire, la magistrature en France et en Italie, dont l’image est de la Belgique,
globalement positive, est plutôt perçue comme acteur dans l’évolution des de la France
et de l’Italie
rapports entre justice et politique. Tous les syndicats de la magistrature
s’expriment sur les projets de réforme (même si leur avis n’est pas néces-
sairement pris en considération). En Italie, la conscience politique des ma-
gistrats, particulièrement forte, repose sur les dispositifs prévus par la
Constitution qui fait de la justice un pouvoir et prévoit l’auto-gouvernement
de la magistrature, dans le cadre d’un Consiglio superiore della magistratu-
ra doté de pouvoirs très larges. Elle est renforcée par la très grande unité de
la magistrature 103 ; nonobstant l’existence de courants politiques, la magis-
trature reste très unie, au sein de la puissante Associazione nazionale ma-
gistrati (ANM) 104, contre tous les projets visant à réduire son rôle et son in-
fluence ; au nom de la défense des droits et de l’indépendance de la justice,
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dont la magistrature se fait le héraut, elle n’hésite pas à s’opposer de ma-
nière frontale au gouvernement (ce qui est particulièrement manifeste de-
puis que Silvio Berlusconi est au pouvoir). Les associations d’avocats ita-
liens participent également aux réformes de la justice, en tant que force de
proposition ou d’obstruction suivant les cas, acteurs d’autant plus forts
qu’ils disposent d’importants relais au sein du Parlement. En Italie, magis-
trature et barreau sont des acteurs incontournables, dont l’influence est
très sensible sur les projets de réforme, aussi bien avant, pendant, qu’après
les discussions au Parlement.
Alors que, selon J. W. Kingdon 105, les experts composant le « policy
stream » contribuent davantage à la proposition de solutions qu’à la défini-
tion des problèmes et à leur inscription sur l’agenda, en matière de justice,
les professionnels de la justice et experts semblent jouer un rôle très im-
portant dans l’identification des problèmes judiciaires comme problèmes
publics nécessitant une intervention de l’État. Dans les trois pays, plus les
professionnels se mobilisent et agissent, par différents moyens, pour sensi-
biliser les acteurs politiques aux problèmes que rencontre la justice, plus
celle-ci est présente sur l’agenda politique (dans l’ordre décroissant et sur le
long terme : l’Italie, la France et la Belgique). Cela ne signifie pas nécessai-
rement que les professionnels ont une influence directe sur l’inscription à
l’agenda, mais que, sans aucun doute, ils jouent un rôle clé dans la sensibi-

103. L’unité de la magistrature est renforcée par l’absence de séparation de carrière entre magis-
trats du Siège et du Parquet.
104. L’ANM représente plus de 95 % des magistrats, la participation aux élections professionnel-
les étant très forte. Le regroupement des magistrats en associations professionnelles est une tra-
dition ancienne en Italie (elle date du début du siècle).
105. « L’agenda est davantage affecté par les courants des problèmes et de la vie politique [politi-
cal stream], les alternatives le sont davantage par le courant des politiques » (John W. KINGDON,
Agenda, Alternatives and Public Policy, op. cit., p. 168 ; traduit par mes soins. Cf. aussi p. 194).

Droit et Société 56-57/2004 – 321


C. VIGOUR lisation des acteurs politiques aux problèmes rencontrés par l’institution
judiciaire. Les cas opposés de la Belgique et de l’Italie sont à cet égard
exemplaires.

Une mobilisation inégale des professionnels


Au sein d’un même pays, la mobilisation des professionnels est très
inégale. Si les élections aux Conseils supérieurs (de la magistrature en Italie
et France, de la justice en Belgique) connaissent une participation impor-
tante, les degrés d’engagement sont variables : adhésion ou non à une asso-
ciation, plus ou moins grande implication dans celle-ci (dans les instances
dirigeantes, les groupes de réflexion, leurs revues) ou au Conseil supérieur
(candidature pour être représentant, responsabilités, etc.). Seuls certains
magistrats ou avocats peuvent être définis comme des « entrepreneurs de
politiques », c’est-à-dire des « défenseurs qui sont disposés à investir leurs
ressources – en temps, énergie, réputation et argent – pour promouvoir une
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position dans l’espoir de gains futurs anticipés sous forme de bénéfices »
variés 106. Il convient de distinguer entrepreneurs de politiques et profes-
sionnels du droit, dans la mesure où tous ces derniers ne se mobilisent pas
en faveur des réformes (ou contre celles-ci) et où certains entrepreneurs se
recrutent parmi les acteurs politiques. Représentant potentiellement des ac-
teurs variés (fonctionnaires, lobbyistes, chercheurs, journalistes), en matière
de justice, les entrepreneurs de politiques se trouvent principalement parmi
les professionnels du droit, même s’ils peuvent exercer ou pas, appartenir
en outre au monde politique ou à celui de la recherche.
Les « entrepreneurs de politiques » peuvent être des réformistes ou au
contraire être des opposants farouches aux réformes. Ainsi, alors que
l’Unione delle Camere penale milite ardemment en faveur de la séparation
des carrières entre magistrats et Parquets, que refuse tout aussi énergique-
ment l’Associazione nazionale magistrati, toutes deux jouent un rôle ma-
jeur d’entrepreneurs de politiques. Les principales qualités de ce dernier
sont la capacité à revendiquer d’être auditionné qui s’appuie sur l’expertise,
l’aptitude à parler pour d’autres, une position d’autorité dans les prises de
décision, l’appartenance à des réseaux politiques, des talents de négocia-
teurs, et de la ténacité compte tenu du très grand investissement qu’un tel
engagement nécessite. Être compétent ou expert ne suffit pas. Une telle en-
treprise exige à la fois d’attirer l’attention des professionnels comme des
acteurs politiques sur certains problèmes, de concevoir des solutions et de
saisir les opportunités les plus appropriées pour les promouvoir 107.

106. John W. KINGDON, Agenda, Alternatives and Public Policy, op. cit., p. 179 (traduit par mes
soins).
107. « Les entrepreneurs de politiques – personnes désireuses d’investir leurs ressources en
poussant leurs propositions ou leurs problèmes de prédilection – ont la responsabilité non seu-
lement d’inciter les personnes importantes à leur accorder de l’attention, mais aussi de coupler
les solutions aux problèmes et de coupler les problèmes et les solutions » (John W. KINGDON,
Agenda, Alternatives and Public Policy, op. cit., p. 21 ; traduit par mes soins).

322 – Droit et Société 56-57/2004


L’exemple de la Belgique montre qu’il ne suffit pas qu’il y ait des entrepre- Réformer la justice
en Europe.
neurs de politiques ; encore faut-il qu’ils disposent d’une légitimité et de ré-
Analyse comparée
seaux importants pour être écoutés. Leur action ne consiste pas seulement à des cas
« pousser » un projet, un problème, des solutions, mais à être en attente et de la Belgique,
prêts pour saisir l’opportunité, quand elle se présentera. de la France
et de l’Italie

Professionnels de la justice et experts


En matière de réformes de la justice judiciaire, l’expertise est assurée
presque exclusivement par les professionnels du droit et de la justice. En
conséquence, nous sommes éloignés ici d’un « réseau réformateur compo-
site » ou d’une « nébuleuse réformatrice » 108. L’homogénéité des acteurs
qui interviennent est au contraire assez frappante : ce sont presque tous
des professionnels du droit, qu’ils le soient à part entière ou qu’ils soient en
outre engagés en politique ; ils raisonnent dans un même cadre global de
pensée (emploi du même langage juridique, débats dans les revues de
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droit), en dépit des modèles différents et concurrents de justice qu’ils dé-
fendent. Le poids des professionnels de la justice repose également sans
doute dans la synergie entre groupes de pression (surtout professionnels) et
acteurs politiques au pouvoir. Dans les trois pays, les commissions Justice
des Parlements, les ministres de la Justice et les membres de leur cabinet
sont issus majoritairement de l’univers judiciaire ou juridique ; seule la
composition interne varie : ce sont principalement des avocats au Parlement
belge, tandis que les parlementaires italiens comptent autant d’avocats que
de magistrats de la Cour de cassation ; alors que la quasi-totalité des
conseillers politiques du ministre de la Justice belge viennent du Parquet et
qu’il est impensable d’y trouver des juges 109, les membres italiens et fran-
çais sont magistrats du Siège ou du Parquet. Aux postes clé de l’adminis-
tration de la justice se trouvent également en majorité des magistrats 110.
Les acteurs les plus actifs en matière de réforme de la justice se distin-
guent ainsi par leur multi-appartenance à la fois au cours de leur carrière et
à différents moments de celle-ci : par leur passage et leur activité dans les
différentes organisations stratégiques, actrices dans les réformes (institu-
tion judiciaire, associations de professionnels et groupes de pressions, ins-
titutions politiques) et par le fait que certains peuvent s’exprimer, à un
même moment, à différents titres dans diverses arènes – comme magistrat
ou avocat, haut fonctionnaire ou membre du cabinet, président d’une asso-
ciation de professionnels ou comme citoyen. En ce sens, si ce sont surtout

108. Christian TOPALOV, Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux
1880-1914, Paris, EHESS, 1999, p. 25.
109. Compte tenu d’une définition large de l’impartialité et de l’indépendance du juge.
110. Pour rendre compte plus exactement de l’expertise dans l’action réformatrice, sans doute
faudrait-il nuancer notre propos en insistant sur le rôle d’« institutions transversales » réunissant
non seulement des juristes, mais également des chercheurs en sciences sociales, des penseurs
et/ou des citoyens, qui proposent une réflexion critique, souvent politique, sur l’institution judi-
ciaire.

Droit et Société 56-57/2004 – 323


C. VIGOUR des professionnels qui se mobilisent autour des réformes et si certaines
personnalités, par la durée de leur présence dans les commissions Justice
de leur pays ou de leur engagement associatif, marquent durablement le
paysage réformateur, pour autant il est difficile de parler de « profession-
nels de la réforme » ; la plupart des acteurs individuels se mobilisent très
fortement sur un projet précis, qui leur tient particulièrement à cœur ;
beaucoup le font en outre en tant que président ou porte-parole d’associa-
tion. Ces phénomènes de multi-positionnalité contribuent à une relative
« indistinction » entre politique, administration et science 111.
De cette spécificité de la « policy community » 112 découlent deux prin-
cipales caractéristiques témoignant de l’ambiguïté du statut des profes-
sionnels du droit : juges et parties, ceux-ci sont à même de faire valoir leurs
intérêts et leurs opinions sur les projets de réforme ; cet engagement pour
la cause du droit, au nom de l’intérêt général, n’est pas toujours désintéres-
sé. Il est parfois difficile de faire la part entre expertise et lobbying, tant les
professionnels les plus actifs s’apparentent autant à des experts qu’à des
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groupes de pression et d’intérêt 113. Les modalités d’expertise témoignent
en effet de cette proximité, même si elle prend des formes différentes sui-
vant les pays. Ainsi, en Belgique, l’expertise s’effectue majoritairement au
sein des partis 114 et au sein des cabinets de la justice, de sorte que le re-
cours à des spécialistes extérieurs est rare 115. S’y ajoutent des idées ou des
projets non sollicités, proposés par des associations réformistes. Pour plu-
sieurs réformes italiennes (réforme du conciliateur en 1984, puis institution
du juge de paix, mise en place du giudice unico), le lien est évident – sur le
fond et quant à la temporalité – entre les propositions des associations de
magistrats (lors de leurs congrès annuels et dans leurs revues), reprises et
complétées par le Consiglio superiore della magistratura dans un second
temps, et les projets ou propositions de lois. Plus généralement, aussi bien
l’énonciation et la définition de problèmes que la conception d’une partie
des solutions proviennent, suivant les projets, des associations italiennes
de magistrats et d’avocats. De plus, la tension entre technique et politique
est particulièrement vive chez les professionnels du droit législateurs et
conseillers du Prince, nombreux étant ceux à affirmer une séparation très

111. Christian TOPALOV, Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse réformatrice et ses réseaux
1880-1914, op. cit., p. 463-465.
112. John W. KINGDON, Agenda, Alternatives and Public Policy, op. cit., p. 107.
113. À cet égard, il pourrait être intéressant de faire une comparaison avec l’expertise en matière
de réforme des systèmes de santé, compte tenu de l’importance du corps médical tant au minis-
tère de la Santé qu’au Parlement.
114. Œuvre d’experts proches du parti, liés au centre d’étude du parti, ou des parlementaires
spécialistes des questions de justice.
115. Sauf dans le cas de réformes techniques, comme pour celle du Code de procédure pénale
pour laquelle une commission, composée majoritairement de praticiens, a été mise en place
(commission dite Franchimont).

324 – Droit et Société 56-57/2004


nette entre les deux perspectives lors de la proposition et de la rédaction de Réformer la justice
en Europe.
réformes 116.
Analyse comparée
En conclusion, s’il conviendrait d’approfondir l’analyse du rôle des pro- des cas
fessionnels de la justice dans le processus de réformes en s’interrogeant sur de la Belgique,
leur action spécifique en tant qu’acteurs du droit, en examinant l’influence de la France
et de l’Italie
de leurs représentations de la fonction de justice dans la société et de leur
profession, il est d’ores et déjà possible d’affirmer que les professionnels
de la justice jouent un rôle structurant dans la mesure où ils attirent
l’attention des acteurs politiques sur certains problèmes et où ils leur four-
nissent idées et projets, parfois clé en main.

Conclusion
L’adoption d’une démarche comparative permet de dégager quelques
caractéristiques générales du processus de réformes. Premièrement, l’ouver-
ture d’une fenêtre d’opportunité, qui se révèle primordiale, relève d’une
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conjonction de facteurs : identification de problèmes judiciaires, mobilisa-
tion d’acteurs en faveur de changements et enfin conjoncture politique ap-
propriée. En matière de justice, les situations de crise politique, qui facili-
tent la réunion de telles conditions, semblent les plus propices à la mise en
chantier de réformes. La poursuite du processus dépend ensuite fortement
de la structuration de la vie politique ; elle témoigne souvent d’une exacer-
bation des spécificités politiques nationales, la justice constituant une fonc-
tion régalienne par excellence et l’adoption de réformes nécessitant un large
consensus politique. En outre, les stratégies des acteurs jouent un rôle es-
sentiel, des projets de réforme n’étant rien sans des acteurs qui les
« poussent », leur donnant une crédibilité et une légitimité. En matière de
justice, l’expertise étant principalement dans les mains de professionnels
du droit et de la justice, éventuellement engagés en politique, sollicités
comme experts ou intervenant comme groupes d’intérêt, leur mobilisation
est déterminante dans la conception et la mise en œuvre de réformes. Sans
doute conviendrait-il d’examiner plus en profondeur la spécificité des poli-
tiques de justice : dans quelle mesure les particularités des processus de ré-
formes en matière de justice sont-elles liées à la culture professionnelle et à
la pratique du droit ? En essayant d’en dégager les principaux paramètres,
ainsi que les configurations de variables dans les différents pays, cette re-
cherche en cours vise plus généralement la construction d’un modèle théo-
rique des processus de réformes de la justice.

116. Cette tension entre technique et politique est particulièrement sensible dans les entretiens
avec les parlementaires et les magistrats. Cf. également Benoît JADOT et François OST (sous la dir.),
Élaborer la loi aujourd’hui, mission impossible ?, Bruxelles, Facultés universitaires Saint-Louis,
1999.

Droit et Société 56-57/2004 – 325

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