Autopsia del Sistema Binominal (I)

25/04/2005 Por Genaro Arriagada Herrera

En estos días se vuelve a debatir -tema recurrente- sobre el sistema binominal.

¿Cuáles son sus virtudes y defectos? ¿Vale la pena cambiarlo? De aceptar su
cambio ¿cuál debiera ser el sistema que lo sustituya?

El propósito de este Informe es entregar elementos que contribuyan a un mejor

análisis de este asunto.

UNINOMINAL VS. REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL: LA TENSIÓN ENTRE

JUSTICIA ELECTORAL Y GOBERNABILIDAD

Una de las más antiguas discusiones en torno de los sistemas electorales se

refiere a la tensión que existe entre justicia electoral y gobernabilidad.

Se considera que un sistema electoral tiene en su centro la justicia cuando existe

una estrecha relación entre el porcentaje de votos que obtenga un partido y el
porcentaje de parlamentarios que el sistema electoral le asigna. Dicho en un
ejemplo, si los cinco partidos que existen en un país obtienen el 35, 30, 18, 10 y 7
por ciento de los votos, el sistema electoral le asignará el 35, 30, 18, 10 y 7 por
ciento, respectivamente, de los asientos en el Congreso o porcentajes similares.
Por definición el sistema electoral que tiende a lograr la mayor justicia electoral es
la representación proporcional.

En frente de esta posición hay otra que dice que un sistema electoral no tiene un
solo objetivo -la justicia electoral- sino, además, otro igualmente importante y que
es asegurar la gobernabilidad, para lo cual debe tender a reducir el número de
partidos y, también, entregarle a la mayoría electoral un plus en su representación
parlamentaria que le permita llevar adelante un gobierno firme y coherente.

De los sistemas electorales el que mejor traduce esta posición es el uninominal.

Como es sabido, él consiste en que se elige un parlamentario por distrito, lo que
tiene por resultado que “el ganador se lleva todo” pues, como es obvio, si se elige
un solo parlamentario, el que obtiene la primera mayoría es el que gana el único
asiento en el Congreso y todas las demás fuerzas, aunque sumadas representen
un gran porcentaje de votos, quedan sin representación.

Los efectos de ello son los dos que hemos señalado: la primera fuerza obtiene una
sobrerrepresentación parlamentaria y, segundo, se produce una drástica
reducción del número de partidos con asientos en el Congreso.

En los sistemas uninominales, normalmente los partidos que acceden al

parlamento son dos (como en Inglaterra o Estados Unidos) y es particularmente
difícil la emergencia de un tercer partido en el Congreso, pues el sistema electoral
lo impide. De este modo es frecuente que una fuerza electoral que tenga un 15 o
más por ciento de los votos quede fuera de las Asambleas.
A su vez, es muy posible que un partido que obtenga, por ejemplo el 42 por ciento
de los votos, logre una mayoría absoluta del parlamento. Los defensores de este
sistema aceptan que es injusto -si por justicia se entiende que quien tenga un
determinado porcentaje de votos logre un porcentaje similar de asientos
parlamentarios-, pero aseguran que tiene una gran virtud, que es impedir la
proliferación de partidos, ordenando la voluntad popular en grandes corrientes y,
de ese modo, asegurando una mayor gobernabilidad.

BINOMINAL: NI JUSTICIA, NI GOBERNABILIDAD

El sistema binominal, en que se eligen al mismo tiempo dos parlamentarios por

cada distrito, es una curiosidad, ya que existe en muy pocos países y, además, es
muy cuestionado.

Tiene un similar efecto que el uninominal, en términos de reducir el número de

partidos y por tanto no es un sistema cuyo objetivo sea la justicia electoral; pero, a
diferencia del uninominal, no facilita la gobernabilidad, pues al entregar una
sobrerrepresentación parlamentaria a la segunda fuerza electoral le permite a ésta
neutralizar o hacer francamente inocua incluso a una clara expresión mayoritaria
de voluntad popular.

Se podría decir que el binominalismo está aquejado por una doble injusticia: la
primera, es castigar fuertemente la representación de todos los partidos que no
sean los dos dominantes; la segunda, que premia a la segunda fuerza electoral y
castiga a la mayoritaria pues, como se ha dicho una y otra vez, aun supuesta una
diferencia de votos de 66 a 34 por ciento entre la primera y la segunda fuerza, el
sistema binominal les asignará igual número de escaños.

Tanto el sistema binominal como el uninominal tienen el mismo efecto de dificultar

la representación de los partidos menores. Sin embargo, los significados de cada
uno de ellos sobre la gobernabilidad no pueden ser más dispares. Si suponemos
que en todos los distritos electorales hay tres partidos que tienen siempre la
misma fuerza electoral: Concertación 55%; Alianza 29%; Juntos Podemos 16%, el
sistema binominal asignará un empate en la representación no obstante que la
primera fuerza casi duplica en votos a la segunda; el pacto Juntos Podemos no
elegiría parlamentario alguno, a pesar de que uno de cada seis electores votó por
él.

¿CUÁNTA JUSTICIA ELECTORAL? o ¿CUÁNTOS PARTIDOS?

Ante estos dilemas nos parece que el criterio debe ser doble. Afirmar, primero, la
necesidad de una justicia electoral; pero, segundo, limitarla en nombre de la
gobernabilidad. Dicho claramente, es malo que el sistema electoral (sea
uninominal o binominal) deje sin representación parlamentaria a una fuerza que
tenga un respaldo electoral significativo. Ello daña la democracia y crea partidos
que por tener cerradas las oportunidades de canalizar ese poder a través de las
instituciones (especialmente el Parlamento) son estimulados a ejercer su poder
por vías extrainstitucionales: la agitación social, las protestas anárquicas o, en el
extremo, alentar quiebres en la Constitución.

Pero, siendo cierto lo anterior, hay que moderar esta justicia electoral. Un sistema
político democrático, para que funcione eficazmente, debe tener un número
reducido de partidos.

Precisar el número de partidos suficientes no es tarea fácil. Como dice Giovanni

Sartori, el punto crítico está en torno de cinco o seis. Ahí está la frontera donde
comienza un “multipartidismo extremo” que es amenazante para la estabilidad
política pudiendo, incluso, llevar la democracia al colapso.

Por tanto, hay una exigencia de reducir el número de partidos a unos pocos que,
además, sean fuertes y organizados.

Es bueno recordar que una de las mayores críticas a la representación

proporcional se hizo a partir de la experiencia europea de entre la primera y
segunda guerras mundiales, donde ese sistema electoral generó un círculo vicioso
en que un alto número de partidos condujo a una creciente ingobernabilidad (caso
de la República de Weimar) que terminó siendo una contribución no menor al
ascenso del facismo.

¿CÓMO REDUCIR EL NÚMERO DE PARTIDOS?

En la reducción del número de partidos el sistema electoral cumple un rol que hay
que evaluar con cuidado, pues es falsa la idea de que depende de qué ley
electoral se establece para saber qué sistema de partidos se crea.

En esta materia es válida la advertencia que una vez hiciera Maurice Duverguer
de que “no es posible modificar directamente un sistema de partidos como se
reforma una Constitución”.

La prueba de lo anterior está en la propia aplicación del sistema binominal entre

nosotros. La idea de sus impulsores era que esa ley electoral debía conducir a la
creación de un bipartidismo. En este aspecto ha fracasado. El sistema de partidos
chileno, que venía desde la Constitución del 25, aunque modificado, ha
sobrevivido al sistema binominal. De hecho no existen dos, sino seis o siete
partidos de mediana o alta significación: PDC, UDI, RN, PS, PPD, PR y PC.

Es cierto que el binominalismo obliga a la mayoría de ellos a constituir dos pactos

electorales: la Concertación (PDC, PS, PPD y PR) y la Alianza (UDI y RN); pero
no ha logrado fundirlos en dos partidos reales. Por el contrario, las diferencias
entre ellos -entre la UDI y RN en la derecha y entre la DC y el bloque PS-PPD-
continúan vigentes.

Es cierto que los sistemas uni y binominal reducen el número de partidos, pero
también la representación proporcional puede conducir a lo mismo si se le
introducen rectificaciones menores.

Para ello hay mecanismos eficaces y democráticamente inobjetables. El primero

es la existencia de distritos que elijan un número reducido de parlamentarios
(entre 3 y 5), pues, como es obvio, una fuerza electoral que tenga el 8% de los
votos casi con seguridad obtendrá un parlamentario si el distrito elige diez, pero
aun contando con un 16% de los votos le será difícil asegurar un asiento si el
distrito elige cuatro.

El segundo mecanismo es la exigencia de un mínimo de la votación electoral

nacional (comúnmente en otras Constituciones un 5%) para que un partido pueda
tener representantes en las Cámaras; dicho claramente, si los candidatos de un
partido hubieran obtenido las primeras mayorías en sus correspondientes distritos,
ellos no serían electos si el partido al que representaban no hubiera obtenido el
5% de los votos a nivel nacional.

Finalmente, hay que atender a una causa que muy frecuentemente lleva al
aumento del número de partidos y que es su división; es por esta razón que
muchas leyes establecen que aquellos congresales que abandonen o renuncien a
sus partidos pierden inmediatamente sus asientos y los partidos a que pertenecían
proceden a nombrar sus reemplazantes.

La regla de una votación nacional mínima del 5% de que acabamos de hablar es

un gran instrumento para ordenar un sistema de partidos. Un ejemplo así lo
muestra. En las décadas del 40 y 50 del siglo pasado, el sistema de partidos
chilenos era altamente fragmentado; por ejemplo, en 1949 hubo 12 partidos con
representación parlamentaria y en 1953 ellos eran 19. Pues bien, si se hubiera
aplicado la regla aludida el número de partidos en el Congreso habría disminuido a
sólo 5 y 4, respectivamente. Todavía en 1973 hubo 10 partidos representados en
el parlamento, que la norma anterior habría reducido sólo a 4 (Partido Nacional;
PDC, PS y PC).

En consecuencia, se puede afirmar que aun cuando el sistema binominal no

contribuye ni a la justicia electoral ni a la gobernabilidad, sí tiene el importante
efecto de facilitar la disminución del número de partidos. Ello es efectivo, pero no
es el único sistema que lo hace, pudiendo obtenerse el mismo resultado con un
sistema de representación proporcional modificado en los términos que aquí se
han planteado.

En el siguiente de esta serie de dos informes analizaremos otras críticas al

sistema binominal.
Autopsia del Sistema Binonimal (II)
29/04/2005 Por Genaro Arriagada Herrera

Hay otras tres críticas al binominalismo que vale la pena analizar. Una, que lo
acusa de forzar de un modo compulsivo a formar alianzas electorales. Otra, que
entrega ilegítimamente un excesivo poder a las directivas partidarias y permite,
mediante hábiles manipulaciones, despojar al pueblo de su derecho a elegir.
Finalmente, que al reducir el número de candidaturas dificulta las posibilidades de
renovación del personal político.

LA OBLIGACIÓN COMPULSIVA A FORMAR ALIANZAS

Es cierto que un sistema de justicia electoral como la representación proporcional

no requiere de alianzas para que un partido obtenga en el parlamento un número
de asientos que se acerque a su fuerza electoral. En cambio, tanto el sistema
uninominal como el binominal normalmente obligan a buscar alianzas para tratar
de salvar una representación parlamentaria.

En el sistema uninominal es claro. Puesto que al elegirse un parlamentario por

distrito el ganador se lleva todo, los partidos más débiles están compelidos a
buscar alianzas que puedan desafiar con eficacia al partido mayoritario...si es que
no quieren desaparecer del Congreso.

En el binominal la exigencia de alianzas es aun mayor y ello porque hay un doble

premio. El primero, es que el ganador obtiene un parlamentario; pero el otro es
que la segunda fuerza tiene asegurado el otro parlamentario, a menos que la
primera la duplique.

Un ejemplo puede ilustrar la fuerza de esta exigencia. Supongamos dos

elecciones sucesivas. En la primera, la derecha, unida, obtiene el 40% de los
sufragios y la Concertación, igualmente unida, el 60%. El resultado es un empate
en el número de parlamentarios obtenido por una y otra fuerza.

En la segunda elección la Concertación, unida obtiene el mismo 60%, ni un voto

más ni un voto menos; la derecha, el restante 40%, pero esta vez ha ido separada
en dos listas que obtienen una el 23 y la otra el 17%. Esta división, no obstante
que la votación es exactamente la misma de la elección anterior, hace que la
Concertación elija no el 50, sino el 100% del parlamento. Por el contrario, si el
sistema hubiera sido la representación proporcional habría sido neutro que la
derecha hubiera ido o no unida, pues en ambos casos habría obtenido un similar
número de asientos en el Congreso.

En razón de lo anterior, el funcionamiento del sistema binominal ha obligado, en

cada nueva elección, a crear dos “partidos electorales”, en circunstancias que los
partidos políticos efectivos son muchos más. De este modo, contra la realidad, la
ley obliga a un “bipartidismo de facto” que hábiles negociadores deben alcanzar a
través de interminables pactos y acuerdos para la conformación de listas
parlamentarias sobre la base de exclusiones (negativa de un partido a llevar
candidato donde podría elegir uno), de dobles exclusiones (negativa de los
partidos mayoritarios de una alianza a llevar candidatos para entregar la totalidad
de las candidaturas en un distrito a un partido abiertamente minoritario) o cesiones
de cupos (esto es, autolimitación de un partido a llevar candidaturas en un limitado
número de distritos).

Por esta vía, las directivas partidarias buscan alcanzar, a través de

manipulaciones ingeniosas, una suerte de representación proporcional.

LA EXPROPIACIÓN DEL DERECHO DEL PUEBLO A ELEGIR

En este “bipartidismo de facto” hay una abrumadora mayoría de distritos, donde es

claro que a cada pacto le corresponde elegir un parlamentario y dentro de cada
pacto es sabido a qué partido. Por tanto, es posible determinar, casi con certeza,
una mayoría de diputaciones y senaturías seguras donde se da la regla de
“candidato propuesto, candidato elegido”. Visto de otra manera, como en Chile la
derecha es más de un tercio, ella sabe que tiene la mitad del Senado y de la
Cámara de Diputados.

Entonces ¿para qué tomarse la molestia de ir a elecciones si se pueden asignar

diputaciones y senaturías seguras?

Lo sucedido en las elecciones parlamentarias de 2001 ilustra bien los niveles de

manipulación a que el sistema se presta. En ese año se debían elegir senadores
en nueve circunscripciones. En siete de ellas la derecha presentó o candidato
único o candidatos a los que se les fijó un compañero de lista que no era un
competidor en modo alguno.

Candidatos únicos de derecha fueron Prokurika en la III Región, Arancibia en la V

Costa, Espina en la IX Norte y Horvath en la XI Región. Candidatos con
competencia ficticia fueron Romero en la V Interior, Coloma en la VII Norte y
Larraín en la VII Sur, todo los cuales tuvieron como competidores en sus listas a
personas que ninguna de las cuales obtuvo más de un…. ¡tres por ciento de los
votos!

Lo anterior es muy grave, pues significa que al “pueblo de derecha” no se le

permitió en siete de nueve circunscripciones opción alguna salvo ratificar al
candidato que en una negociación hicieron las directivas de la UDI y RN.

En esos casos la clave para llegar al parlamento no está en el voto popular, sino
en ser incorporado a la lista del partido, en tanto el pueblo es reducido a la mera
condición de ratificar o no una propuesta uninominal, que le es formulada por un
comité o, en el mejor de los casos, votada por pequeñas oligarquías regionales.

Para las elecciones de este año la derecha oscila entre dos extremos. Uno, la idea
de una “competencia total” en que las listas de la Alianza estarían integradas por
un candidato de la UDI y otro de RN compitiendo duramente en cada distrito. El
otro extremo es la manipulación de las listas para entregar diputaciones y
senaturías seguras; a esto le llaman “competencia inteligente” que, para ser
claros, significa la confabulación de las directivas partidarias para arrebatarle al
pueblo su derecho a elegir.

Agregándole gravedad a estos hechos, en la Concertación han empezado a surgir

voces que plantean llevar a su campo esta “competencia inteligente”. Si el mal se
extiende a la Concertación se corre el riesgo de que una mayoría, que puede ser
abrumadora, del Senado, sean miembros designados por un acuerdo de las
directivas partidarias y donde al pueblo se le redujo a la condición de mero
ratificador de acuerdos cupulares.

El principio fundamental de la democracia es que el pueblo elige los

representantes y las autoridades que lo gobiernan. Una elección democrática
supone que hay varios partidos y candidatos que compiten entre si y los
ciudadanos optan por uno de ellos. La mayoría de las dictaduras también tienen
elecciones -de hecho, los regímenes comunistas o fascistas registraban tantas o
más elecciones que las democracias-, pero en ellas el pueblo no podía elegir
porque había un partido y un candidato únicos. De hecho, en las elecciones de la
Asamblea Nacional de Cuba el número de candidatos presentados a la elección
es igual al número de asientos a elegir

Lo anterior significa que lo que marca una diferencia esencial entre una dictadura
y una democracia no es que haya o no elecciones, pues en ambas las puede
haber (obligatoriamente sólo en las democracias), sino en que existan alternativas
entre las que el ciudadano pueda optar.

En Chile, la manipulación del sistema binominal, como ocurrió con la lista de

candidatos a senadores de la derecha en el 2001, está llevando a que al pueblo
que respalda a una alianza electoral (en este caso la derecha) se le presente una
sola alternativa por la que pueda votar.

LA DISMINUCIÓN DEL NÚMERO DE CANDIDATOS

El sistema binominal impone otra camisa de fuerza a los partidos. Ella se explica
de la siguiente manera: primero, los partidos que efectivamente quieren elegir
parlamentarios deben agruparse en dos grandes bloques; y segundo, esos dos
grandes bloques no deben tener más de dos candidatos para cada distrito o
circunscripción. En total sólo cuatro candidatos donde se eligen dos
parlamentarios.
El sistema de representación proporcional, en cambio, permitiría, por ejemplo, la
existencia no de dos, sino de seis listas (RN; UDI; PDC; PS; PPD; PR) y en este
caso no habrían cuatro sino doce candidatos para elegir dos parlamentarios. Sin
duda este último sistema facilita mucho más una imprescindible renovación de las
elites políticas.

Además, y muy importante, quitaría un poder excesivo e inconveniente que hoy

tienen las directivas partidarias.

Podemos imaginar un pacto de la Concertación donde la DC lleva un candidato en

54 distritos; el PR en 12; el PS en 27 y el PPD en otros 27. Eso da 120 candidatos
en 60 distritos. Pero ¿quién determina cuáles serán los 6 distritos en que la DC no
llevará candidatos o los 33 en que no tendrá candidatos el PS y PPD? Se
resolverá en complejas negociaciones entre las directivas políticas, que llevarán a
situaciones dramáticas como, por ejemplo, que en un determinado distrito o
circunscripción donde existen dos grandes candidatos, uno del PS y otro del PPD,
una reunión de las directivas deberá decir quién va y quién no. Uno de los dos
debe ser sacrificado y por su propio partido.

Obviamente este dilema no se plantearía en la representación proporcional que

permitiría que hubiera una lista PS y otra PPD pudiendo inscribir cada partido no
27 candidatos para sesenta distritos, sino que hasta 120.

Hay otro caso igualmente dramático. La DC tiene asegurado el distrito X, pero

cuenta con dos candidatos de gran calidad. Sólo uno cabe.

Para resolver este dilema hay una alternativa. O que la directiva opte por uno y
prive al otro de su derecho a ser candidato; o que en una primaria los militantes de
ese distrito elijan entre los dos. Ciertamente esta última forma es más abierta,
pero, dado el escaso número de militantes de los partidos -sin hacer referencia a
los vicios y falta de transparencia de sus mecanismos electorales internos- dista
de ser satisfactorio. Es normal que, por ejemplo, en una circunscripción electoral
de 400.000 electores, la nominación del candidato a senador de un partido pueda
ser hecha en votación directa de no más de 4.000 militantes.

Lo primero que resalta en el ejemplo anterior es que dado un número tan reducido
de militantes estamos en presencia de un funcionamiento oligárquico: un uno por
ciento tiene el derecho a la propuesta; el 100% del electorado, esto es, el
soberano, ha quedado reducido a ratificar o desechar lo que ese uno por ciento le
proponga.

Pero hay otro daño colateral sobre el que cabe llamar la atención y es que dada
esta camisa de fuerza en el número de candidatos que impone el sistema
binominal, en la lucha por alcanzar un sillón parlamentario los candidatos deben
volverse hacia adentro de su propio partido, en una pugna implacable por controlar
a quiénes deciden, esto es, a la reducida militancia partidaria. Por tanto, el grueso
del esfuerzo será concentrado en controlar a estos últimos, lo que introduce al
interior del partido una tensión entre el incumbente y sus potenciales adversarios
que prácticamente no cesa jamás. El nivel de degradación de la vida interna de los
partidos que ha significado este hecho es difícil de magnificar.

FORMAS DE ALIANZAS ELECTORALES MENOS TRAUMÁTICAS

Un buen sistema electoral debe facilitar la realización de alianzas electorales. Ello

contribuye a la gobernabilidad y estimula actitudes de tolerancia y colaboración en
la relación entre los partidos y sus dirigentes. Pero la forma de alianza electoral
que impone el sistema binominal, como se ha visto, es indeseable y traumática.

Una ley electoral puede crear formas mucho más eficaces, legítimas y
transparentes para canalizar alianzas electorales. Ello puede ser, por ejemplo, el
reconocimiento, en el marco de una representación proporcional corregida, de un
sistema de pactos y subpactos. Por ejemplo, UDI y RN van en dos listas
separadas, pero en un pacto que les permite sumar sus votos para los efectos de
determinar la representación parlamentaria a que tendrán acceso. En la
Concertación, en cambio, van cuatro listas que se organizan en dos subpactos
que, a su vez, se unen en un pacto. Los subpactos son, por ejemplo, uno PS-PPD
y otro PDC-PR, que a su vez constituyen el pacto Concertación.

Obviamente, en el caso de que la lista de uno de los partidos no alcance el umbral

del 5% de los sufragios a nivel nacional, sus votos no serán considerados para el
cálculo de la representación parlamentaria del subpacto y pacto.

CAMBIAR EL SISTEMA BINOMINAL

A la luz de lo analizado en los dos informes de esta serie sobre el sistema

binominal, parece clara la conveniencia de abandonar ese sistema.

Primero, porque no contribuye ni a la justicia electoral ni a la gobernabilidad.

Segundo, porque si bien es cierto que el binominal conduce a una disminución del
número de partidos con representación parlamentaria, ese mismo efecto se puede
lograr con una representación proporcional corregida, en los términos que se han
señalado y particularmente con la regla de que ningún partido que tenga menos
del 5% de la votación a nivel nacional puede tener representación parlamentaria.

Tercero, un sistema de representación proporcional corregido libraría a los

partidos de la actual obligación compulsiva de ir en una misma lista (que les exige
el sistema binominal) permitiéndole presentarse en varias, pues ello (en la
representación proporcional) no dañaría su representación parlamentaria. Sería
más sano que la UDI y RN -cuya convivencia se hace cada vez más difícil-
pudieran competir de modo claro y transparente ante el electorado con sus propios
nombres, programas slogans, sin que el precio de esa división fuera entregarle el
completo control del parlamento a la Concertación.

Cuarto, el abandono del sistema binominal privaría a las directivas partidarias del
excesivo poder que hoy tienen en la conformación de las listas de candidatos y,
por ende, en la configuración del parlamento. Terminaría, además, con la
peligrosa tendencia que ellas han desarrollado a establecer senaturías y
diputaciones seguras, con lo cual están limitando los derechos del pueblo a elegir.
El sistema binominal se ha transformado en una camisa de fuerza que está
dañando gravemente la convivencia al interior de los partidos como al interior de
las alianzas.

Quinto, en el marco de la representación proporcional es conveniente reconocer la

existencia de pactos y subpactos electorales.