Fiches Droit Administratif s4l2

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Fiches droit administratif S4L2
Droit administratif (Université Jean-Moulin-Lyon-III)
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FICHES – DROIT ADMINISTRATIF
PARTIE 1 : LES BUTS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE
Deux activités : le service public et la police administrative.
Service public : activités qui ont pour but de rendre service au public.
Police administrative : activité de préservation de l’ordre public  interdictions ou des restrictions à l’exercice de libertés publiques.
TITRE 1 : LE SERVIC PUBLIC
Service public  notion clé du droit administratif qui conditionne l’application d’autres notions.
Gaston Jèze : « le service public est une pierre angulaire du droit administratif »  c’est autour de la notion de service public que se construisent d’autres
notions du droit administratif.
CHAPITRE 1 – LA NOTION DE SERVICE PUBLIC
I- DÉFINITIONS
Plusieurs définitions du service public car :

 Qualification par le législateur : il ne fait que dire si telle ou telle activité est de SP.
 Qualification par le juge si pas de qualification législative

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Il n’y a pas de définition générale mais on peut distinguer deux hypothèses :

• Lorsque l’activité est gérée par une personne publique
• Lorsque l’activité est gérée par une personne privée
A- Le service public géré par une personne publique
Activité régie par personne publique  « présomption » que cette activité est de service public. En effet la JP ne pose que deux conditions pour qu’une activité
soit de service public :
• Qu’elle soit gérée par une personne publique
• Qu’elle soit d’intérêt général
1- Les deux conceptions de l’intérêt général
Il y a le modèle anglo-saxon et le modèle continental :

 Dans le modèle anglo-saxon, l’intérêt général (IG) est perçu comme l’addition des intérêts particuliers.
 Dans le modèle continentale, l’IG se définit négativement : il est contre les intérêts particuliers, il est une transcendance de ces derniers.
2- Les illustrations jurisprudentielles
Pas de définition de l’IG. Le juge qualifie seulement telle ou telle activité d’IG sans vraiment justifier cette qualification  définition contingente et relative :
elle peut varier au fil du temps car le juge tient compte de l’évolution des mœurs et des mentalités.
Il y a un noyau dur des activités d’IG : les activités régaliennes. Au-delà, la notion d’IG s’est étendue en direction des domaines culturels, sportifs et de
loisirs :
 Domaine culturel : CE, 1916 : refus de qualifier d’activité d’IG une activité théâtrale créée par une commune. Mais 7 ans plus tard il a jugé l’inverse.
 Domaine des loisirs : le CE a considéré que le festival de Cannes était une activité de service public
 Domaine sportif : les fédérations sportives sont considérées comme gérant un service public
CE, Compagnie Maritime de l’Afrique Orientale, 1994 : parfois le juge peut estimer être en présence d’une activité de service public en fonction de
l’exploitation de cette activité.

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Ex : la gestion d’un restaurant sur les pistes de ski n’est pas une activité de service public en soit mais elle peut le devenir si la personne publique impose des
conditions particulières d’exploitation.
 On parle de service public virtuel.
B- Le service public géré par une personne privée
Deux hypothèses : délégation d’un service public par voie de contrat ou délégation d’un SP en dehors de tout contrat.
1- La délégation du service public par contrat
Une personne publique va confier, par contrat, la gestion d’un service public à une personne privée. Contrat de concession ou contrat de marché public.
Dans certains cas, le SP préexiste au contrat. Dans d’autres, le SP résulte de la délégation de missions par le contrat. Ex : service public virtuel.
Mais à partir de 1938, la JP a consacré les SP gérés par les personnes privées en dehors de tout contrat.
2- Les services publics gérés par les personnes privées en dehors de tout contrat
CE, Feutry, 1908 : si une activité d’IG est gérée par une personne publique, on est incontestablement en présence d’un SP. Donc avant 1938, personne
publique = service public = juge administratif. Mais les choses se sont complexifiées. À partir de 1938 on admet que les personnes privées puissent être en
charge d’activités de service public en dehors de tout contrat.
 CE, Caisse primaire aide et protection, 1938 : première JP qui admet qu’on est en présence d’une personne privée qui gère un SP.
C’est par la suite que le CE a posé un certain nombre de conditions pour qu’on soit en présence d’un SP géré par une personne privée. CE, Narcy, 1963, trois
conditions cumulatives :
 L’activité doit être d’intérêt général
 L’activité doit être contrôlée par la personne publique
 La personne privée doit avoir des prérogatives de puissance publique
Mais la JP a évolué puisque la troisième condition n’est plus nécessairement exigée.

 Depuis une CE, Ville de Melun, 1990 : la troisième condition n’est plus requise en présence d’association transparente.

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 En 2007, le CE a généralisé les cas dans lesquels la 3 ème condition n’est pas requise. CE, APREI, 2007 : cet arrêt reprend la formulation de la JP de
Narcy et ajoute que, même en l’absence de prérogatives de puissances publiques, s’il apparaît clairement que l’administration a eu l’intention
de créer une activité de service public, alors on est présence d’un SP. Faisceau d’indice : intérêt général, condition de création, organisation,
fonctionnement, obligations imposées à la personne privée et mesures prises pour vérifier que les objectifs sont bien atteints.
II- COMPARAISONS
A- Comparaisons internes
1- La notion de service public en droit constitutionnel
Notion qui découle de l’article 9 de la C° de 1946. Depuis cette définition, le CE a dégagé deux conceptions du service public national :
 Conception d’un service public exigé par la Constitution : ici le Conseil constitutionnel contrôle les privatisations d’entreprises qu’opère le législateur.
Il va vérifier que l’activité de l’EP privatisée ne correspond pas à un SP exigé par la Constitution.
 Conception de la décision du 30 novembre 2006 : ici le législateur peut choisir lui-même si un SP sera national ou pas.
2- Service public et monopole
Il ne faut pas confondre SP et monopole. Toutes les activités de SP ne font pas forcément l’objet d’un monopole légal. Il n’y a pas de corrélation automatique
entre les deux.
B- Comparaisons externes
1- La notion de services d’intérêt économique général
C’est une notion visée par l’art. 106 du TFUE. C’est à partir de cet article que la commission de Bruxelles a incité les États membres de l’UE à ouvrir à la
concurrence les grands SP nationaux.
Cet article a fait l’objet d’une interprétation évolutive :
 Au départ on disait que ces activités de service d’intérêt économie général devaient être ouvertes à la concurrence sauf si la concurrence remettait en cause
les missions d’un service public.
 Maintenant les État membres ont adopté des directives européennes conduisant à ouvrir à la concurrence.

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2- Le service universel
Cette notion se retrouve dans des directives européennes qui conduisent à ouvrir à la concurrence un certain nombre de secteurs. Les États membres
peuvent, tout en ouvrant leur réseau à la concurrence, mettre en place un service universel, pour faire en sorte de garantir l’accès à ce service à un prix
abordable.
III- LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DU SERVICE PUBLIC

A- La distinction SPA/SPIC
1- Les critères de la distinction
TC, bac d’Éloka, 1921 : dans cette affaire le TC attribue la compétence au juge judiciaire alors même que :
 On est en présence de la responsabilité d’une personne privée
 Il reconnaît la présence d’un service public.
Il reconnaît implicitement l’existence d’un SPIC. Il dit que certains services sont de la nature même de l’État alors que d’autres sont de nature privée. On juge
donc que certaines activités exercées par les personnes publiques et qui sont des SP ont des caractères de service commercial.
 Suite de cette décision : TC, Dame Mélinette, 1933 : consécration de l’expression « SPIC ».
Quels sont les critères permettant de distinguer un SPA d’un SPIC ? CE, Union Syndicale des Industries Aéronautiques (USIA), 1956 : 3 critères :
 L’objet du service en question : on regarde si le service public relève plus naturellement d’une personne publique ou d’une personne privée. Ex : SPA
 hôpitaux, culture… Dans certaine matière, la nature privée ou publique de l’objet est discutée et peut même évoluer dans le temps.
 L’origine des ressources du SP : si le SP est financé par des usagers (ressources privées), c’est un SPIC. S’il est financé par les impôts, c’est un SPA.
S’il y a les deux financements, le juge va regarder quel est le financement principal
 Les conditions d’organisation et de fonctionnement du service public : critère fourre-tout. Le statut du personnel, comptabilité publique ou privée,
manière dont est gérée le service public.
2- La présomption d’administrativité des SP

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En principe pour qualifier un service de SPIC, la JP exige que les trois critères soient remplis : l’objet doit être privé ou commerciale, les ressources doivent
être principalement privées et le mode de fonctionnement doit être privé. Si un seul de ces critères vient à manquer, automatiquement le SP sera qualifié
d’administratif.
Toutefois il y a une insécurité juridique car :
• La nature d’un SP peut évoluer dans le temps
• Le juge ne fait pas toujours jouer la présomption d’administrativité : il peut faire découler de la loi la nature d’un SP. Ex : « Les SP de l’eau et de
l’assainissement sont financièrement gérés comme des SPIC »  pour autant le législateur ne dit pas que ce sont des SPICS. Mais avec cette
formulation le juge considère qu’on est en présence d’un SPIC sans que les trois critères soient à vérifier. Ex : quand une loi qualifie un établissement
public (EP) d’industriel et de commercial, le juge déduit que l’activité publique de l’établissement a la même qualification que lui (donc SPIC).
Exception : lorsque l’organisme en question a plusieurs missions de SP : établissement public à double visage.
3- Les conséquences de la distinction
SPA SPIC
Usagers Règles de droit administratif. L’usager d’un SPA est dans une situation légale Règles de droit privée.
et règlementaire de droit public.
Géré par personne publique Géré par personne privée Agent de droit privé soumis au droit du travail.
Agents de droit public : TC, Agent de droit privé

Agents Berkani, 1996
Acte unilatéral Contrat Acte unilatéral Contrat

Personne publique avec :
Si c’est une personne publique • Personne publique : contrat Droit privé sauf si l’acte concerne Contrat de droit privé.
qui gère  acte administratif. administratif sauf exception. l’organisation du service public.
• Personne privée : contrat admin sauf
Si c’est une personne privée qui si critère matériel rempli (clause TC, Époux Barbier, 1968.
gère  acte de droit privé sauf si exorbitante ou objet du contrat en
La nature des
la personne privée met en œuvre lien avec objet SP).
actes
des PPP.
Personne privée avec :
CE, Montpeurt, 1942 • Personne privée : présomption du
CE, Magnier, 1961 contrat de droit privée.
• Personne publique : contrat
administratif si conditions remplies.

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B- Le caractère secondaire des autres catégories de SP

1- L’abandon de la catégorie des SP sociaux
Cette catégorie avait été instaurée par l’arrêt TC, Maliato, 1955. Il s’agissait de la catégorie de SP sociaux qui visait des activités menées par des personnes
publiques et qui étaient systématiquement attribuées au JJ sans qu’il y ait besoin de vérifier les 3 critères susvisés.
TC, Gambini, 1983 : le TC a abandonné la catégorie des SP sociaux et a abandonné le fait de dire que telle catégorie relevait de la compétence du JJ.
2- L’existence de qualification législative
Le législateur a créé lui-même des catégories d’établissements publics. Ex : établissement scientifiques et techniques : CNRS, ISEN…
CHAPITRE 2 – LE RÉGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC
On s’intéresse ici aux règles jurisprudentielles applicables au service public.
I- LES MODALITÉS D’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS

A- Les règles de création des services publics
1- Les règles de fond
Il y a-t-il des limites à la création de services publics ? Si la création par volonté du législateur  le juge s’incline devant cette volonté.
Limites de création par les personnes publiques de SP publics que les entreprises créent et prennent en charge. En la matière, la JP administrative confronte
et contrôle la création d’un SP par rapport au principe de la liberté du commerce et de l’industrie. Ce dernier a été dégagé par le CE au 19 e siècle comme
découlant de la loi d’Allarde des 2 et 17 mars 1791. Il déduit de ce principe l’idée que des activités économiques, par principe, relève de l’initiative privée.
Par conséquent, à chaque fois qu’un SP est créé, le juge va vérifier s’il porte atteinte au principe de la liberté du commerce et de l’industrie.

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La JP a évolué dans un sens favorable aux personnes publiques :

 CE, Casanova, 1901 : le juge dit que la création d’un SP dans un domaine économique est acceptée en cas de circonstances exceptionnelles 
conditions très restrictives.
 CE, Champ syndical du commerce en bétail de Nevers, 1930 : le CE n’exige plus la présence de circonstances exceptionnelles mais parle de
circonstances particulières de temps et de lieu. La JP, à l’époque, exigeait une carence de l’initiative privée pour pouvoir intervenir dans le domaine
économique. Il fallait montrer que les entreprises privées ne répondaient pas aux besoins économiques de la population.
 La JP admet qu’on puisse créer des SP même en l’absence de carence dans certaines circonstances : le JA admet la création d’un SP sans
carence s’il s’agit d’une activité complémentaire d’un SP. De plus, les exceptions de carence sont constatées lorsque l’initiative privée est présente
mais à des coûts très élevés. Autre ex : pas besoin de carence lorsque la personne publique entend répondre à ses propres besoins.
 CE, Ordre des avocats à la CA de Paris, 2006 : le CE considère que les activités de SP statutaires ne peuvent être contestées par le biais du principe
de la liberté du commerce. Ce ne sont que les activités autres, décidées par la personne publique, qui font l’objet d’un contrôle au regard de ce
principe.
 Critère qui prévaut maintenant : est-ce qu’il y a un intérêt public ? On ne parle plus de carence.
2- Les règles de compétences de création des SP
Par principe, le législateur n’a pas à intervenir quand une personne publique cherche à créer un SP. Mais il peut y avoir des exceptions découlant des
dispositions de l’art. 34 de la C° :
• S’il est porté atteinte à une liberté publique (art. 34). Ex : liberté du commerce et de l’industrie.
• Lorsque la création d’un service public s’accompagne de la création d’une nouvelle catégorie d’établissement public : l’art. 34 dit que le législateur
doit intervenir pour créer de nouvelles catégories de service public. Établissement public = organisme doté d’une personnalité juridique appartenant
aux personnes morales de droit public. Son activité est encadrée par le principe de spécialité. CC, ANPE, 1979 : catégorie d’établissement public =
ensemble d’établissements publics qui ont une spécialité analogue et un même rattachement territorial.
• Lorsque la création d’un SP résulte de la nationalisation d’une entreprise.
B- Les modes de gestion des services publics
Une fois que l’activité est créée, on se demande qui va la gérer. Principe de libre choix du mode de gestion : la personne publique qui crée le SP peut
décider de le gérer directement ou d’en déléguer la gestion.

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La seule intervention à ce libre choix résulte de l’intervention du CC et du législateur concernant les contrats de partenariat car la personne publique doit
prouver que c’est le meilleur mode de gestion. De plus le JA a une possibilité de contrôle s’il est saisi.
1- La gestion du service public par une personne publique
CE, Commune d’Aix en Provence, 2007 : par la gestion directe, on vise 4 sous hypothèses :
 La régie directe : mode de gestion du SP par la personne publique qui l’a créé. Créateur = gestionnaire avec son propre personnel et son propre
budget. C’est le mode normal de gestion du SPA.
 La régie autonome : il y a une individualisation budgétaire du service public en question. C’est bien la Ppu qui gère mais elle va puiser dans un autre
budget. L’avantage d’une telle formule est de doter certains services d’un budget autonome. Il est ainsi plus facile de respecter l’exigence d’équilibre
financier imposée au SPIC
 La gestion par un établissement public : l’établissement public (personne morale) reste rattaché à une personne publique qui l’a créé. Selon l’activité
exercée, l’établissement public sera un EPA ou un EPIC. Principe de spécialité : l’établissement public est doté de compétence d’attribution, il ne peut
donc pas aller au-delà de ses compétences.
 La gestion d’un service public par le biais de groupement d’intérêt public : une personne morale de droit public regroupe plusieurs personnes
publiques ou privées. Ce groupement a une mission déterminée et commune à l’ensemble de ces personnes.
Avis d’Aix en Provence, 2009 : le CE ajoute une cinquième hypothèse de quasi-régie  on parle de contrat de quasi régie/contrat in house lorsqu’un
contrat est conclu entre une personne publique et un cocontractant sur lequel la Ppu exerce un contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres
services et qu’il réalise l’essentiel de ses activités pour elle. CJCE, Teckal, 1999 : lorsqu’on est en présence d’une telle hypothèse, le contrat passé entre la
personne privée et la personne publique n’est pas soumis à des obligations de publicité et de mise en concurrence.
2- La gestion d’un service public délégué à une personne privée
Le contrat est le mode gestion déléguée à privilégier. Il existe trois principales formes de délégation :
 Le contrat de concession : le risque d’exploitation est à la charge du délégataire.
 Le contrat d’affermage : la personne publique s’engage à faire tous les investissements nécessaires pour que l’on puisse gérer le service public mais en
échange le tiers doit s’acquitter d’un fermage (montant à verser à la commune).
 La régie intéressée : contrat par lequel le cocontractant s’engage à gérer un service public contre une rémunération fonction d’une formule
d’intéressement aux résultats.

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En dehors des contrats, il y a l’hypothèse classique de l’habilitation unilatérale d’une personne privée. CF Caisse primaire aide et de protection, 1938.
II- LES RÈGLES DE FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS
A- Les règles jurisprudentielles communes à tous les services publics
Lois systématisées par Louis Rolland dans les années 1930 : continuité, égalité et mutabilité. Ces principes s’appliquent à tous les services publics.
1- L’égalité devant le service public

a. Fondement et illustration
Principe d’égalité  double valeur :

 PGD : CE, Société des concerts du conservatoire, 1951. Principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics.
 Valeur constitutionnelle (art. 6 DDHC) : décision CC, Pont à péage, 1979.
Selon ce principe, les usagers et fournisseurs du service public doivent être traités de manière égale sans exception.
 Égalité des agents : égalité dans l’accès à la fonction publique : CE, Barrel, 1954. Les agents doivent être traités de manière égale dans la continuité
de leur carrière.
 Égalité des usagers : l’égalité devant le SP ne vaut que lorsque les usagers sont dans la même situation. Il y a donc un égal accès des usagers au
service public  CE, Commune de Dreux, 1994 : la commune avait décidé de restreindre l’accès de ses SP non obligatoires uniquement aux
habitants de la commune. Le CE dit qu’on peut limiter l’accès aux services publics aux personnes ayant un lien avec la commune si cela n’est pas
excessif. En l’espèce c’était excessif. Il y a aussi une égalité dans le traitement des usagers du service public  CE, Lombardi Sauvant, 1987 :
différences substantielles dans l’échelle de notation entre deux étudiants de la fac. Le CE octroi la requête pour annulation.
b. Aménagement et exception au principe d’égalité

i. Aménagement
On dit « aménagement » car placer une personne dans une situation objectivement différente c’est garantir d’une certaine façon l’égalité.
CE, Denoyer et Chorques, 1974 : possibilité de traiter différemment des usagers si différence objective ou appréciable de situation entre usagers
(repris par CC en 1979). Il arrive qu’au sein d’un même SP il y ait plusieurs catégories d’usagers. Il faut que cette différence de traitement soit légale. En
l’espèce différences de tarifs pour l’accès à l’île de Ré entre les habitants de l’île, les habitants de Charente Maritime et les autres. Le CE estime que le tarif
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pour les habitants de l’île est justifié mais pas pour les habitants de CM car il n’y a pas de différences objectives entre eux et les habitants du reste de la
France. CE, Duvignère, 2002 : exigence de proportionnalité entre la différence de traitement et la différence de situation.
Au début le CE était réticent pour faire des différenciations tarifaires pour un SP facultatif en fonction des différences de revenues. Puis en 1985 il
accepte pour les cantines scolaires. Donc limitation au SP sociaux. En 1997 il étend la possibilité de différenciations tarifaires aux SP culturels à condition que
les tarifs maximaux des usagers ne soient jamais supérieur au coût de services.
ii. Exceptions
Lorsqu’il y a un motif d’intérêt général, et même s’il n’y a pas de différence de situation, le CE admet des dérogations au principe d’égalité. Ex : les
billets de train et d’avion varient en fonction de la période du voyage et de l’anticipation de l’usager quand il prend un billet.
Par la détermination de la loi indépendamment des autres possibilités, le législateur peur intervenir pour créer des traitements différents. Ex : dans
l’affaire du Bac d’Éloka, c’était par détermination de la loi que l’on avait créé des situations différentes. De même pour la tarification spécifique pour les
musées en fonction du quotient familial et des revenus.
En droit français l’aménagement et l’exception ne sont jamais une obligation, les administrations décident de différencier ou pas. La conception
française, ne tenant pas compte des particularités individuelles, est remise en cause. Mais petit à petit on admet des dérogations à l’égalité formelle et des
discrimination positive : programme de soutien dans certains quartiers pour préparer les bons élèves aux meilleurs concours, Science-Po Paris met en place
une voie de recrutement parallèle…
c. Déclinaisons du principe d’égalité à partir du principe de neutralité des services publics
Le principe d’égalité a un corolaire : le principe neutralité religieuse (CC, 18 septembre 1986). Principe à valeur constitutionnel.
 On considère qu’il s’impose à tous les SP quels qu’ils soient
 Suppose l’objectivité de l’administration et proscrit donc toute discrimination fondée sur l’appartenance religieuse. René Chapus : « ce principe
interdit que le service public soit assuré de façon différenciée en fonction des convictions politiques ou religieuses de son personnel du service ou de
celles des usagers ».
 Impose aux agents du service public de ne pas manifester du tout l’appartenance à une religion. Cf. CE, Demoiselle Marteau, 2000 ;
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La jurisprudence essaye de résoudre la question de la laïcité dans un esprit de conciliation avec la liberté religieuse. CE, Kherouaa, 1992 : le port de
signes religieux est possible en vertu du principe de liberté d’expression et de croyances religieuses. Mais exceptions tellement nombreuses et subjectives que
l’application complète de cette décision est difficile. Donc impossible de savoir si on interdit le port de signe religieux ou pas.
Face aux difficultés + montée des contestations : commission Stasy recommande l’interdiction de signes ostentatoires de nature religieuse. La loi de 15 mars
2004 encadrant le port de signe religieux reprend cette proposition.
2- La continuité du service public
Principe de continuité  double valeur :

 PGD : CE, Dame Bonjean, 1980
 Valeur constitutionnelle (art. 5 Constitution) : décision CC, Droit de grève à la radio, 1979
Commissaire Gravier : « on ne saurait admettre un État à éclipses ». Il faut un fonctionnement normal et régulier des SP sans interruption. Ce principe a
notamment des conséquences sur le droit de grève et sur l’obligation d’exécuter le contrat :
 CE, Winckell, 1909 : le principe de continuité s’oppose à toute reconnaissance du droit de grève.
 Préambule de la Constitution : « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent ». Reconnaissance générale du droit de grève
+ charge au législateur de faire une loi donnant une limite au droit de grève en vertu du principe de continuité.
 CE, Sieur Dehaene, 1950 : en 1948 des personnels d’autorité déclenchent une grève alors qu’ils en sont interdits. Donc sanction. Sieur Dehaene
forme un recours avec, en jeu, la légalité de la sanction et le droit de grève. Aucune loi n’avait été adoptée depuis 1946 donc trois solutions :
• Le droit de grève est reconnu par le constituant tant qu’une loi n’a pas limité son exercice
• Tant qu’une loi n’est pas intervenue, le droit de grève n’est pas garanti
• Il appartient aux autorités administratives de limiter l’exercice du droit de grève afin d’en éviter un usage abusif solution retenue.
Donc par l’arrêt de 1950, on reconnaît le principe du droit de grève + charge au législateur de faire une loi donnant une limite au droit de grève pour le
principe de continuité. CE, Jamart, 1936 : le CE précise que cet encadrement revient au chef de service.
Le législateur est intervenu mais ne règlemente que partiellement l’exercice du droit de grève :
 Loi du 31 juillet 1963 : interdiction de grève tournante (indéfiniment reconductible) et de grève sans préavis dans les services publics. Le préavis doit
être déposé 5 jours à l’avance par un agent.
 Loi du 21 août 2007 : interdiction grève avec préavis glissant dans le domaine des transports terrestres régulier de voyageur.
 Loi du 20 août 2008 : obligation de déclaration individuelle dans les 48h pour les grèves dans les écoles maternelles et élémentaires.
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 Instauration d’un service minimum obligatoire : par exemple hôpitaux.
Par conséquent le CE continue à dire qu’il n’y a pas de lois générales en matière de SP. Conséquence : le juge applique des principes jurisprudentiels. La JP
administrative a fixé des règles en la matière. Elle autorise de règlementer le droit de grève.
Mais le CE peut sanctionner des interventions publiques qu’il juge excessives. Tout est affaire de proportion et de circonstances : il tient compte de la nature
des services publics assures par les agents. Le CE cherche à concilier droit de grève et continuité des SP.
3- Mutabilité du service public
Seulement un PGD, pas de valeur constitutionnelle.

Ce principe permet à l’administration de faire évoluer le service public au nom de l’intérêt général. Il signifie que l’existence même d’un SP et la manière dont
il fonctionne ne bénéficie d’aucune garantie ou pérennité pour l’avenir. Le périmètre du SP évolue à la hausse ou à la baisse et ses modalités d’organisation
évoluent également. Plusieurs domaines :
 Domaine de la fonction publique
 Domaine des contrats administratifs : pouvoir de modification unilatérale pour motif d’IG
 Domaine des usages du service public : plutôt contre car la mutabilité a pour conséquence l’absence de droit acquis au maintien d’un SP. CE, Croix
de Seguey-Trivoli, 1906 : apparition des tramways, tous les quartiers n’ont pas pu être électrifiés. Donc suppression de la desserte du service public
des transports publics dans les quartiers en question. Recours du Doyen Duguit : rejet  il n’y a pas de droit acquis au maintien du service public.
Donc l’administration adapte le SP quitte à ce qu’il ne répondre plus aux besoins d’une partie de la population.
4- Principe de gratuité du service public
Ce principe ne vaut que pour les SP administratifs obligatoires et à condition que la loi ne prévoit pas un tarif.
B- Les conséquences de la distinction SPA/SPIC
Pour l’essentiel les conséquences sont d’ordre contentieuses : par principe pour le SPA c’est le JA, pour le SPIC c’est le JJ.
Il y a quelques conséquences textuelles du point de vue des règles de fond applicables.
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1- Les conséquences de la distinction au fond : les règles applicables

a. Le principe d’équilibre budgétaire des SPIC locaux
i. Principe
On vise les communes et les départements. En présence de SPIC, les budgets doivent être équilibrés en recette et en dépense quel que soit le mode de gestion
(direct ou délégué).
ii. Conséquences
Les communes et les départements ne peuvent pas prendre en charge dans leurs budgets les dépenses au titre des SPIC  interdiction de subvention
des SPIC. L’interdiction de subvention rend souvent difficile la différenciation tarifaire entre usagers.
Les éventuels bénéfices peuvent être reversés au budget général seulement si des investissements doivent être réalisés à court terme pour le SPIC en question.
iii. Exceptions
Exceptions sur la possibilité de subventionner :

o Lorsque les exigences du SP conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de fonctionnement.
o Lorsque le SP nécessite des investissements non finançables sans une augmentation excessive des tarifs.
o Pour les communes de moins de 3000 habitants pour la distribution de l’eau et de l’assainissement.
o Pour les SP d’assainissement non collectif
o Pour les SP de gestion des déchets ménagers lors de l’institution de la redevance pour une durée de 4 ans.
b. Conséquences contentieuses de la distinction SPA/SPIC

i. Principe
SPA = JA.
SPIC = JJ.
Il y a un bloc de compétence appartenant au juge judiciaire (JJ) pour les relations entre le gestionnaire d’un SPIC et les usagers :
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ii. Exceptions
Exceptions qui s’expliquent généralement par la nature de la personne qui gère le service public. SP géré par une personne publique ou délégué à une
personne privée : incidence sur la compétence contentieuse.
Normalement SPA = JA mais :

 Compétence du JJ quand on met en œuvre la responsabilité d’une personne privée gestionnaire d’un SPA si cette responsabilité n’est pas liée à la mise
en œuvre d’une prérogative de puissances publiques ou qu’elle résulte d’un dommage de travaux publics.
 Compétence du JJ pour les personnels émanant de la personne privée en contrat avec le gestionnaire d’un SPA.
Normalement SPIC = JJ mais :

 Le directeur du SPIC et le comptable, s’il a la qualité de comptable public, sont des agents publics donc JA.
 Le contentieux des actes d’organisation du SPIC géré par une personne publique = JA (TC, Époux Barbier, 1968).
 Rapports tiers/gestionnaire SPIC : possibles exceptions à la compétence du JJ sur le contentieux de la responsabilité contractuelles des gestionnaires
de SPIC.
 Mise en œuvre de prérogatives de puissances publiques pour le gestionnaire d’un SPIC : JA
 Dommage de travaux publics sur un tiers : JA
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TITRE 2 : LA POLICE ADMINISTRATIVE
Police administrative = prévention des troubles à l’ordre public.
CHAPITRE 1 – LA NOTION DE POLICE ADMINISTRATIVE
I- DÉFINITION DE LA POLICE ADMINISTRATIVE
Pas de définition textuelle applicables à toutes les autorités de police administrative (PA). Outre les pouvoirs de la police administrative du maire, la JP est
venue enrichir la définition de la PA en ajoutant de nouveaux buts.
La PA vise à préserver l’ordre public. Elle a différentes composantes et différents buts. Certains sont traditionnels, d’autres plus récents.
A- Les buts traditionnels de la police administrative

1- Énoncé textuel
Art. L.2212-2 du CGCT : « la police administrative a pour but d’assurer le bon ordre, la sureté, la sécurité et la salubrité publique ». Bon ordre = +
tranquillité publique. Donc 4 buts.
2- Compléments jurisprudentiels sur les buts traditionnels
Enrichissement de la notion dans 3 exemples :
• Limitation de la durée du stationnement ou fermeture de certaines voies de circulation : le CE dit qu’une mesure qui restreint la circulation vise à la
fluidifier donc concoure à la sécurité.
• Décret imposant le port de la ceinture de sécurité en voiture : de nature à réduire les accidents donc contribue à la sécurité publique.
• Admission du pouvoir de réquisition de médecins libéraux pour des gardes de nuit : continuité des soins, corolaires des pouvoirs de police.
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B- L’extension des buts de la police administrative

1- La moralité publique
À partir de 1959 le CE a admis qu’une autorité de police administrative puisse règlementer voire interdire certaines activités. CE, Société des films Lutétia,
1959 : on peut interdire un film s’il est susceptible d’entraîner des troubles sérieux à l’ordre public ou d’être, à raisin du caractère immoral du film ou des
circonstances morales, préjudiciables à l’ordre public. Le juge va vérifier s’il y a vraiment des circonstances locales justifiant le trouble.
De nos jours cette JP ne conduit pas à des confirmations d’interdiction. Souvent les interdictions vont être annulées par le JA car elles portent atteinte au
principe de la liberté du commerce et de l’industrie. C’est le cas dans CE, Commune d’Aix en Provence, 1985 : le CE a estimé qu’il n’y avait pas de
circonstances locales justifiant l’interdiction.
Désormais l’atteinte à la moralité publique est une JP en voie de désuétude.
2- La dignité de la personne humaine
CE, Assemblée Plénière, Morsang-Sur-Orge, 1995 : lancer de nain dans une boîte de nuit. Si interdiction : atteinte au principe de liberté de commerce et de
l’industrie. Mais le maire l’a interdit : attaque de l’interdiction jusqu’au CE. En quoi y a-t-il un risque de trouble de l’ordre public ? Il y a-t-il atteinte à la
moralité ? Le CE a ici fait appel à la notion d’atteinte à la dignité de la personne humaine.
Notion illustrée à plusieurs reprises par la suite. Ex : affaire « Dieudonné Mbla Mbla ». Spectacle à caractère antisémite. Interdiction de la représentation par
le préfet. Le TA annule cette interdiction. Appel devant le CE qui se prononce dans une urgence extrême urgence. Pour le CE les propos tenus dans ce
spectacle portent atteinte à la dignité de la personne humaine et constituent des infractions pénales.
Le CE fait références à des textes mais aussi à 3 jurisprudence : Commune Morsang sur Orge, Arrêt Benjamin 1993 et arrêt Hoffman-Glemane 2009 qui
concerne le principe de la responsabilité de l’État dans la déportation des juifs.
II- LES COMPARAISONS
Distinction police administrative/pouvoir règlementaire et police administrative/police judiciaire. Distinctions fondamentales pour déterminer le juge
compétent et les règles de fond applicables.
Principe : en présence d’activité de police judiciaire, compétence du JJ. En présence de police administrative, compétence du JA. Lorsqu’un agent judiciaire
engage une action en responsabilité contre son employeur (État), compétence du JA.
Il faut s’intéresser aux personnes compétences et aux buts poursuivis.
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A- Les personnes compétentes
Activité de police judiciaire = action de l’État. Donc dès qu’il y a une action en responsabilité c’est la responsabilité de l’État. Personnes compétentes en
police judiciaire :
• Maires et adjoints
• Officiers et gradés de la gendarmerie
• Gendarmes ayant minimum 3 ans de service désignés par arrêté des ministres et de la justice de l’intérieur
• Officiers de la police nationale comptant au moins 3 ans de service et nominativement désignés par arrêté du ministre de la justice et de l’intérieur
Ces personnes sont chargées de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs.
Au sens de la JP la mission de police judiciaire va au-delà : il y a aussi les infractions aux règlementations de police administrative.
B- Les buts respectifs des activités de la police judiciaire et la police administrative

1- La distinction entre police administrative et police judiciaire
Police administrative  but préventif.

Police judiciaire  but répressif.
Distinction moins nette quand on est en présence d’un acte matériel. CF NICO.
La JP peut se baser sur le critère de l’intention de l’auteur de l’acte juridique ou matériel. Critère dégagé dans l’arrêt Baud (1951) et l’arrêt Dame Noualek
(1951) et illustré dans les arrêts Société Frampar et SARL Le Monde (1960) : saisi des journaux, par le préfet d’Alger, attaquée devant le JA. CE :
existence d’un acte de police administrative. Il annule le fond et estime qu’on est en présence d’une mesure de PA puisqu’il n’y avait pas eu de poursuites
pénales à la suite des saisies. Le CE a donc déduit que l’intention du préfet était préventive.
Il y a aussi difficulté lorsqu’il y a un changement de nature d’une mesure au cours d’une même opération. Ex : un agent règle de la circulation  mesure de
PA. Mais il constate une infraction et met un PV  mesure de PJ.
À l’inverse une mesure peut commencer en PJ et finir en PA. Ex : mise en fourrière  PJ. Destruction du véhicule après mise en fourrière  PA.
Par simplicité le juge va créer un bloc de compétence : dès lors que l’ensemble du litige est relatif à une mise en fourrière du véhicule, la PJ est en jeu.
La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme est venu modifier la distinction PA/PJ :
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o Consécration de la possibilité de placer des personnes en assignation à résidence. Dans ce cadre-là on reste dans la compétence du JA.
o Les préfets peuvent ordonner des perquisitions administratives. Toujours une activité de PA car rôle de prévention. Mais basculement à la compétence
du JJ car le législateur prévoit la soumission à autorisation du juge des libertés et de la détention.
o Fermeture des lieux de culte par le préfet : compétence du JA car mesure préventive.
2- La distinction police administrative/pouvoir règlementaire

a. Les points communs
Les deux sont assimilés aux autorités qui détiennent le pouvoir de police et le pouvoir judiciaire. Les autorités qui détiennent les pouvoirs de PA détiennent
aussi un pouvoir règlementaire : possibilité de prendre des mesures à portée générale et impersonnelles.
b. Les différences
Les autorités qui détiennent un pouvoir règlementaire ne disposent pas forcément d’un pouvoir de police administrative.
Les mesures de PA ne sont pas forcément règlementaires.
PA  finalité de l’action administrative  préservation de l’ordre public
Pouvoir règlementaire  moyen d’action de l’administration unilatéral
III- LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DE POLICE ADMINISTRATIVE
Police administrative générale et police administrative spéciale. Dans tous les cas il s’agit de préserver l’ordre public. Mais l’originalité de la PA spéciale est
que, parfois, les textes ajouter des buts à ceux de la PA générale.
Les moyens d’arriver à la préservation de l’ordre public sont identiques : actes règlementaires ou individuels ou gradation des mesures.
Il y a plusieurs façons de distinguer les activités de PA générales et les activités de PA spéciale.
A- Les autorités de police administrative générale et les autorités de police administrative spéciale
1- Les autorités de police administrative générale
a. Au plan national
CE, Labonne, 1919 :
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 Président de la République :
 IIIème Rep : le CE reconnait un pouvoir de PAG sans texte et sans loi au PDR.
 Premier ministre :
 IVème Rep : le CE reconnait à l’ancêtre du PM, au président du conseil, un pouvoir de PAG
 Vème Rep : renforcement des pouvoirs du PDR mais le CE reconnait que le PM détient un pouvoir de PAG sans que le législateur intervienne au
préalable (CE, Bouvet de Maisonneuve, 1975).
b. Au plan local
 Maire de la commune : art. L2212-2 CGCT : le maire intervient sans le secours du conseil municipal, c’est un pouvoir propre. Le maire intervient en tant
qu’autorité représentante de la commune : CE, Epoux Lemonnier, 1818 : lorsqu’il agit en tant que PA le maire engage la responsabilité de la commune.
 Préfet de département : loi de 1970 : représentant de l’Etat, il est susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat. Il a des compétences d’attribution
prévues par le CGCT qui sont svt subsidiaires par rapport à celles du maire. Art. L2215-1 du CGCT : la police municipal est assurée par le maire, mais 4
hypothèses où le préfet peut intervenir en lieu et place du maire :
 La carence du maire : le maire n’intervient pas alors qu’il devait intervenir. Il y a une mise en demeure du maire d’intervenir : s’il n’intervient tjrs
pas, le préfet sera en droit d’intervenir.
 Substitution pour les grands rassemblements d’Hommes pour la police des baignades et des activités nautiques : lorsque le maintien de l’ordre
public est menacé dans deux ou pls communes limitrophes
 La possibilité d’intervenir pour toute mesure relative à l’ordre, la sureté, la sécurité et la salubrité publique dont les champs d’application
excès le territoire d’une commune.
 Le pouvoir de réquisition du préfet pour tout bien, service ou personne : si situation d’urgence + moyens du maire insuffisants pour ssurer la
protection de l’ordre public.
2- Les autorités de police administrative spéciale
Ces autorités n’interviennent qu’en vertu d’un texte, d’une loi, d’un décret qui prévoit ce pouvoir d’intervention. Ex :
Au niveau national : Les ministres et les autorités administratives indépendantes. Ex : ministre de l’intérieur est chargé des visas d’exploitation.
Au niveau local : Le président du conseil départemental ou les président des EPCI.
On peut retrouver les autorités de PAG qui sont aussi des autorités de PAS : elles interviennent à double titre.
+ Il peut y avoir des délégations de pouvoir d’une autorité administrative à une autre. Ex : le PM peut déléguer son pouvoir de PAG à un ministre.
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B- Les autres éléments distinctifs

1- Le champ d’application des mesures de PA
Les mesures de PAG ont vocation à s’appliquer à toute personne sans distinction. Ex : mesure de police de débits de boisson.
Les mesures de PAS concernent que certaines personnes ou certaines activités. Ex : CE, Abgrall, 2005 : la police des circuits de vitesse.
2- Le but de la mesure de la PAG et de la PAS
Dans les 2 cas le but est la préservation de l’ordre public.

L’originalité est qu’il peut y avoir d’autre composantes de l’ordre public s’agissant des mesures de PAS : En effet, les mesures de PAS peuvent prendre en
compte : l’esthétique, la protection de l’environnement, la protection des cultures et la conservation du gibier.
Cependant, ne rentre pas dans les mesures de PAS, ni dans les mesures de PAG la préservation de la laïcité. Ex : CE, 2016 relatif au port du birkini.
3- La procédure à suivre
Pour les mesures de PAG il n’y a pas vraiment de procésure à suivre contrairement aux mesures de PAS.
L’intervention d’une commission pour avis (avis conformes, facultatifs, consultatifs) fait partie de la procédure qui permet d’indiquer qu’on est en présence
d’une mesure de PAS.
Le CE estime que lorsque deux types de pouvoir peuvent être invoqués, on peut se placer sous l’empire de la PAG si cela a pour objet d’échapper au respect
d’une procédure de PAS (sauf en cas d’urgence).
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CHAPITRE 2 - LE REGIME JURIDIQUE DE LA POLICE ADMINISTRATIVE
I- LA CONCURRENCE ENTRE LES DIFFERENTES AUTORITES DE POLICE ADMINISTRATIVE
A- La concurrence entre les autorités de PAG
Cas dans lequel il y a deux autorités qui interviennent pour un même objet : fréquent compte tenu de l’objet général de protection de l’OP. Ces autorités
ont des champs territoriaux distincts mais, fondamentalement ça n’exclut pas les concurrences car une mesure nationale concerne aussi une mesure locale.
Solutions : Les règles peuvent être fixées par des textes mais aussi par la JP : CE, Commune de Néris-Les-Bains, 1902 : une autorité locale ne peut assouplir
une mesure nationale, en revanche, elle peut l’aggraver si des circonstances locales le justifie.
B- La concurrence entre PAG et PAS
Cas où deux autorités de PA poursuivent les mêmes buts. Les textes prévoient une compétence exclusive pour éviter les concurrences dans certains
domaines.
Solutions : Au départ la JP appliquait les mêmes principes que ceux qu’elle avait dégagé pour la concurrence de la PAG. Désormais, le CE estime qu’en
présence d’une autorité de PAS, une autorité de PAG ne peut plus intervenir : CE, Commune de Seine St Denis + Commune des Pennes-Mirabeau,
2011. Le CE n’exclut pas totalement la possibilité d’une intervention locale si elle est scientifiquement justifiée.
 Cette intervention exclusive des autorités de PAS ne vaut que si elles poursuivent les mêmes buts que les autorités de PAS.
II- LE CONTROLE DE LEGALITE DES MESURES DE POLICE ADMINISTRATIVE
Contrôle juridictionnel opéré par le JA. Il y a désormais un contrôle entier qui vaut pour la mesure positive, cad lorsqu’une autorité de police intervient, mais
aussi sur la carence des mesures de police, cad qu’il peut sanctionner une non intervention des autorités de police.
A- Le contrôle des mesures positives de police administrative
Le juge contrôle la légalité d’un acte juridique pris au titre de la PA.
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1- Le contrôle des fonctions de la nature de l’activité concernée
Il faut se demander si l’activité poursuivie par le requérant qui a fait l’objet d’une mesure de PA est une véritable liberté reconnue en droit.
 Si simple faculté et non d’une liberté garantie : l’autorité de PA dispose alors d’un large pouvoir discrétionnaire pour limiter l’usage de cette
faculté et le contrôle du juge est très limité. Ex : pas de liberté juridiquement garantie de stationner sur la voie publique.
 Si une liberté fondamentale est en jeu, « la liberté est la règle, la règlementation de police l’exception » (Commissaire du Gouvernement, Corneille,
1919). Sauf loi expresse, une autorité de PA ne peut instaurer un monopole ou même un simple régime d’autorisation préalable lorsqu’est en jeu une
liberté fondamentale. CE, Abbé Olivier, 1905 : l’interdiction de procession religieuse ne pouvait être justifiée que pas des réelles menaces à l’ordre
public qu’il fallait prévenir ou faire cesser. Ex de liberté fondamentale :
o Liberté de réunion : CE, Benjamin, 1933
o Liberté d’association : CE, Amical des Annamites de Paris, 1956
o Liberté de la presse : TC, Action française, 1935
o Liberté du commerce et de l’industrie : CE, Daudignac, 1951
2- Le contrôle des fonctions de la gravité des risques du trouble à l’ordre public et des moyens à disposition
Etendue du contrôle sur la qualification juridique des faits.
Au départ, le juge a procédé à un contrôle de l’adéquation de la mesure aux fins poursuivies : CE, Benjamin, 1933. Le requérant avait prévu une conférence
publique dans la ville de Nevers, conférence interdite par le maire à deux reprises. Le CE estime que ces interdictions portent atteinte à la liberté de réunion et
ne sont pas justifiées par des motifs de risque de trouble à l’ordre public : le maire disposait d’autres moyens pour prévenir les risques de trouble.
Certes l’arrêt Benjamin annule une interdiction, mais paradoxalement, il est présenté comme un recul des libertés : il reconnait le droit pour un maire
d’interdire une réunion publique à l’avance. Le CE réintroduit la possibilité de porter atteinte à la liberté de réunion qui paraissait avant totalement impossible.
Aujourd’hui moyen efficace = le référé liberté. De plus, on est passé au contrôle de proportionnalité qui a pour origine le droit administratif allemand : « il est
interdit de prendre un marteau pour casser une noix si un casse noix pourrait le faire » (auteur anglais). Le juge sanctionne les interdictions générales et
absolues : il admet les atteintes aux libertés que si elles sont limitées dans le temps et dans l’espace : CE, Daudignac, 1951.
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Concrètement le contrôle se fait en 3 étapes :

 Nécessité : CE, Abbé Olivier, 1909 : est-ce qu’il y avait bien un trouble à l’ordre public qu’il fallait prévenir ou faire cesser ?
 Proportionnalité : CE, Benjamin, 1933 : est-ce qu’il y avait une mesure moins attentatoire aux libertés qui aurait permis d’aboutir au même résultat ?
 Adapté ou adéquate : CE, Daudignac, 1951 : est-ce que la mesure n’est pas trop générale ou absolue (limitée dans le temps et dans l’espace) ?
Ce contrôle de proportionnalité permet éventuellement d’annuler des mesures disproportionnées portant trop atteintes à des libertés. À l’inverse, une décision
peut être illégale en tant qu’elle est insuffisante pour prévenir les troubles à l’ordre public.
B- Le contrôle des mesures négatives de la police administrative
Contrôle de la carence en matière de police (CE, Doublet, 1959) : contrôle d’absence d’intervention par l’autorité administrative compétente. Ce contrôle
permet au juge d’estimer illégal une non-intervention en matière de PA. On traduit se contrôle par l’idée qu’il y aurait une obligation d’intervenir mais cette
affirmation est à nuancé car les recours peuvent être :
 Recours en responsabilité pour carence à prendre des mesures de PA : on a le choix d’assumer les conséquences pécuniaires.
 Recours en annulation : on annule le refus d’intervenir. Impact : l’annulation du refus peut entrainer une injonction d’agir ou une suspension du
refus en référé, cad une véritable obligation d’agir.
CE, Association promouvoir, 2001 : il s’agissait d’un film qui avait été classé comme interdit aux moins de 16 ans. Le CE estime que cette interdiction est
insuffisante.
1- L’absence de mesure de protection de l’ordre public
CE, Doublet, 1959 : au départ, le JA admettait la carence que s’il y avait un péril grave et imminent résultant d’une situation dangereuse pour l’OP.
CE, Ville de Chevreuse, 1992 : l’engagement de la responsabilité est possible uniquement en cas de faute lourde : assouplie la notion de péril grave.
2- Le contrôle du refus de supprimer des atteintes aux libertés fondamentales
Un requérant peut demander au JA d’annuler le refus de supprimer des mesures de PA. Ex : Décret de 1955 autorisant la conservation des empreintes
digitales lors de la demande de CNI a été jugé illégal : le CE a enjoint au gouv d’abroger l’art. du décret.
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PARTIE 2 : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX ET

LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE
TITRE 1 : LES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX
L’AAU caractérise l’administration : instrument d’action privilégié :

 Historiquement ; l’AAU dominait le contrat. Il n’y avait pas de phénomène de contractualisation de l’action publique comme ajd.
 Ontologiquement : l’AAU illustre la puissance publique. L’administration peut se dispenser de contrat et donc du juge : privilège d’action d’office.
Le régime de l’AAU est fait d’un mélange de JP et de bcp de textes de loi. Le leg est intervenu par ordonnance pour codifier la JP : adoption du CRPA.
CHAPITRE 1 – LA NOTION D’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL
I- LES CARACTERISTIQUES DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL
A- L’acte émanant d’une personne publique

1- La présomption d’administrativité
L’acte émanant d’une personne publique, ou de l’autorité représentant la personne publique est présumé administratif. Il y a une présomption car ils agissent
en principe dans l’intérêt général et le JA est le juge de l’intérêt général.
C’est une présomption simple : il y a des cas dans lesquelles ces autorités, tout en agissant dans l’IG interviennent dans la fonction législative ou la fonction
juridictionnelle. Dans ces cas, on applique le critère de la détachabilité : est-ce que l’acte est détachable ?
 Si l’acte se détache de la fonction législative : c’est un acte administratif
 Si l’acte se détache de la fonction administrative : c’est un acte de droit privé
Il existe des actes de nature purement politique : les actes de gouvernement. Ils n’entrainent la compétence d’aucune juridiction.
2- Les exceptions à la présomption d’administrativité
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Un acte pris par une personne publique peut être considéré comme un acte de droit privé et donc relever du juge judicaire.
 Les actes de gestion du domaine privé des personnes publiques : biens immobiliers de la PP qui ne sont pas affectés à un SP o qui ne sont pas
laissés à l’usage libre du public. Ces actes relèvent du JJ, mais le JA retrouve sa compétence en la matière pour :
o Les contrats comportent des clauses impliquant un régime exorbitant, ou s’ils ont pour objet même l’exécution d’un SP sur le domaine privé.
o Est en cause un ouvrage public implantant sur le domaine privé des personnes publiques.
o Les actes unilatéraux de dispositions : les actes par lesquels ont vend ou l’in cède un bien du domaine privé
o Les actes réglementaires fixant les règles du domaine privé.
 Les décisions non-réglementaire de gestion des SPIC : ces actes détachables de la gestion du SPIC pris par les personnes publiques relèvent du JJ.
Ex : refus du maire de faire respecter par l’exceptant le règlement de service est un acte détachable du SPIC.
B- L’acte émanant d’une personne privée

1- Présomption du caractère privé de l’acte
Présomption du caractère privé de l’acte : l’acte pris par une personne privée est réputé lui-même de droit privé.
2- Les exceptions
C’est lorsque la personne privée gère un SP et que l’acte manifeste l’ex d’une PPP.
CE, Monpeurt, 1942 + CE, Magnier, 1961 : la présomption ne joue plus lorsque la personne privée gère un SP et qu’elle dispose de PPP. Exception à cette
exigence de PPP : les associations transparentes car prolongement de l’administration.
TC, Epoux Barbier, 1968 : ace de droit privé sauf si l’acte concerne l’organisation du service public.
II- UN ACTE DECISOIRE OU NON DECISOIRE
Distinction jp consacrée textuellement à l’art. L.220-1 du CRPA. Il n’y a pas de def de l’acte décisoire dans le code et ni dans la jp : le juge, au cas par cas,
va décider si un acte est décisoire ou non. Acte décisoire = acte susceptible d’un REP.
Sous-section 1 : La catégorie des actes décisoires
Un acte décisoire est un acte qui fait grief : il a un effet sur l’ordonnancement juridique. Il va le modifier ou la maintenir.
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A- La modification de l’ordonnancement
Acte qui crée une nouvelle norme, en modifie ou en supprimer une existence.
B- Les actes décisoires d’un maintenant l’ordonnancement juridique
C’est l’hypothèse d’un maintien du droit, il n’y a rien de nouveau mais c’est tout de même un acte décisoire.
Ex : l’acte décisoire va maintenir un refus d’ordonnancement juridique qui va pouvoir faire l’objet d’un recours en annulation.
C- Les mesures d’ordre intérieur
Mesure d’ordre intérieur : acte interne à l’administration qui ne peut faire l’objet d’un REP. Traditionnellement la JP justifiait cette catégorie de 2
manières :
 Application de l’adage latin « de minimis non curat praetor » : les affaires de petit importance ne trouvent pas de juge.
 Certains environnements nécessitent des mesures disciplinaires, lesquels s’accommodent mal d’un débat contentieux. Ex : Ecole, armée, prison.
Evolution : réduction des mesures d’ordre intérieur :

 CE, Kherrouaa, 1992 : admet la recevabilité d’un recours en annulation contre le règlement intérieur d’un établissement scolaire.
 CE, Hardouin, 1995 : admet que des punitions militaires soient susceptibles de recours
 CE, Marie, 1995 : admet la recevabilité d’un recours contre un placement en quartier de haute sécurité.
 CE, Pôle emploi, 2015 + CE, Mme Bourjoly, 2015 : les MOI justifiées par les besoins du SP sont insusceptibles de recours sauf si ces mesures sauf
si ces mesures traduisent une discrimination.
CE, 2007 : conclusion du commissaire du gvt : il faut tenir compte de la nature de l’acte et de l’importance de ses effets pour justifier la recevabilité d’un
REP.
 Si l’acte ressemble à une sanction : on admet plus facilement un REP.
 Si l’acte est plutôt une mesure prise dans l’intérêt du service : le REP est difficilement admissible.
D- L’extension des actes décisoires à de nouveaux actes

1- Les circulaires administratives
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Les circulaires administratives (noms divers) ont pour objet d’adresser des instructions, des recommandations, des explications généralement par les chefs de
service à leurs subordonnés. Elles permettent d’éclairer les gens sur la manière d’appliquer une règle de droit.
Au départ les circulaires étaient insusceptibles de recours, mais le CE a fait évoluer sa JP :

CE, Institution Notre Dame de Kreisker, 1954 : distinction entre deux circulaires administrative :
 Les circulaires interprétatives : non décisoires
 Les circulaires réglementaires : sous couvert d’interpréter, elles apportent une règle de droit nouvelle : REP recevable.
CE, Duvignères, 2002 : le CE a ajouté une 2nd hypothèse de circulaire qui peuvent être attaquées, sans abandonner la 1 ère.
 Les circulaires non impératives : non décisoires.
 Les circulaires impératives : l’interprétation de la règle de droit a vocation à être appliquée par les destinataires : REP recevable.
Les motifs d’annulation sont multiples :

 Le texte que la circulaire interprète est illégal
 La circulaire méconnait la portée du texte interprété
 La circulaire ajoute une nouvelle règle de droit
2- Les actes de droit souple
Traditionnellement, le CE estimait que ces actes n’étaient pas décisoires, ils ne faisaient pas grief.
Rapport du CE de 2013 : les actes de droit souple ont pour objet d’exercer une influence sur leur destinataire sans être à proprement parler impératifs.
CE, Société Fairvesta, 2016 : le CE consacre le REP contre certains actes de droit souple s’ils sont de nature à produire des effets notables, notamment
économiques, ou qu’ils incitent les personnes à des comportements déterminés.
Sous-section 2 : Les actes non décisoires ayant un effet juridique
Actes non décisoires = actes insusceptibles de recours en annulation mais qui ne sont pas dépourvus d’effet juridique.
A- Les actes préparatoires
Actes adoptés préalablement à l’adoption d’autres actes, mais qui n’ont pas d’autonomie intellectuelles ou fonctionnelles avec les seconds.
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 Pas de REP possible, mais l’acte peut être contesté par le mécanisme de l’exception d’illégalité.
B- Le régime général des circulaires
Art. R321-8 du CRPA : une circulaire régulièrement publiée peut-être opposable aux administrés ou invocables par eux. Obligation de publication de
publication. Décret de 2008 : les circulaires doivent être publiées sur un site internet unique pour être applicables.
CE, Association CIMADE, 2011 : il faut adopter une autre circulaire pour qu’elle ait un quelconque effet.
C- Les lignes directrices
Les directives existent depuis un arrêt du GAJA (CE, Crédit foncier, 1970), et sont désormais appelé « lignes directrice (CE, Jousselin, 2014). Elles sont
fixées par un supérieur hiérarchique à ses subordonnés, ou par l’autorité elle-même. Elles encadrent le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives
dans la mise en œuvre des décisions individuelles. But : assurer une certaine cohérence dans les décisions individuelles, et notamment d’appliquer une
certaine égalité entre les administrés.
Le régime des lignes directrices est fixé par CE, Crédit foncier, 1970 :
 Elles ne peuvent jamais faire l’objet d’un REP mais produisent des effets de droit au profit de l’administration ou des administrés
 L’administration est en droit de se baser sur ces lignes directrices mais sous certaines conditions : l’autorité doit être compétente, la ligne directrice ne
doit pas méconnaitre les buts ou comporter de condition nouvelle par rapport à la réglementation, elle doit être publiée et ne doit pas lier totalement le
pouvoir d’appréciation de l’admis nitration.
 Les lignes directrices sont insusceptibles de REP mais on peut toutefois s’en prévaloir à l’appui d’un REP : on fait recours à la décision individuelle prise
eu égard à une ligne directrice. On ne conteste pas la ligne directrice directement.
III- UN ACTE REGLEMENTAIRE OU NON REGLEMENTAIRE
L’AAU peut être réglementaire ou non-réglementaire. Cette distinction emporte beaucoup de conséquences :
 L’exception d’illégalité ne joue en principe qu’à l’égard des actes réglementaires
 Lors du retrait/abrogation d’un AAU
 L’obligation de motivation des AAU
 Pas de droit acquis au maintien d’un règlement
 Le CE est compétent en 1er et dernier ressort pour les décisions réglementaires des ministres.
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A- Les actes réglementaires
 Actes à caractère général et impersonnel : actes qui s’adressent à une ou plusieurs personnes désignées de façon abstraite. L’acte réglementaire peut
s’adresser à qu’un seul destinataire mais visé une qualité ou une fonction et non la personne nommément désignée.
 Actes d’organisation du service public : nouvelle catégorie d’acte réglementaire ajouté par le CE en 1969 -même en l’abs de caractère général et
impersonnel-. Notion fonctionnelle, utilisée par le juge pour des raisons pratiques.
B- Les décisions non réglementaires

1- Les décisions individuelles
Ce sont les décisions qui concernent un ou plusieurs individus identifiables, et qui sont liées à ces individus. Ex : permet de construire.
On y ajoute les décisions collectives, cad une collection d’actes individuels. Ex : décisions d’un jury d’examen et les décisions de jurys de concours.
2- Les actes ni règlementaire, ni individuelle (=décisions d’espèce, actes intermédiaires)
Dénomination consacrée par le CRPA. On peut tenter de définir par cette catégorie par l’application d’une réglementation à une espèce particulière, sans
qu’il y ait identification précise des destinataires. Ex : décret convoquant des électeurs d’une circonscription.
Ces actes bénéficient d’un régime intermédiaire avec des emprunts au régime des actes et des emprunts au régime de l’acte individuel.
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CHAPITRE 2 – LE REGIME DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX
Ce régime a considérablement évolué depuis la 2GM. L’administration a tenté de revenir sur la tradition de secret, de bureaucratie et de centralisation
politique.
 Loi de 1978 sur l’accès aux documents administratifs
 Loi de 1978 sur la CNIL
 Loi de 1979 sur l’obligation de motivation de certains actes administratifs
Aujourd’hui ces obligations sont codifiées dans le CRPA entrée en vigueur en 2016.
I- L’EDICTION DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

A- Les autorités compétentes pour l’édiction des actes administratifs unilatéraux
1- La détermination de la compétence initiale
Trois domaines de compétence :

o Territoriale : le domaine territorial d’une personne publique est toujours délimité donc les difficultés sont rares. Elles se posent lorsque l’acte
concerne un lieu extérieur à la CT, notamment pour les questions de subventions. Le CE se réfère alors à la notion d’intérêt plutôt que de compétence.
o Temporelle : pose rarement pb au niveau des personnes publiques sauf pour les transferts de compétence. Le CE applique la notion « d’affaires
courantes » et estime qu’il y a une compétence minimale pour l’expédition des affaires courantes.
o Matérielle : question autour de l’existence ou non d’une clause générale de compétence pour les départements et les régions. Cette clause de
compétence a été mise en place, supprimée, rétablie puis resupprimée par la loi NOTRe de 2015. Mais la compétence matérielle existe toujours pour
la commune.
2- Les délégations de compétence
Une fois l’autorité compétente déterminée, cela n’exclut pas des délégations de compétence, cad des délégations d’une autorité représentant une personne
publique :
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 Délégation de pouvoir : elle ne peut être mise en œuvre que si elle est prévue pas un texte (C°, loi, acte réglementaire). Elle n’est jamais totale et
générale et n’a pas de caractère personnelle : c’est la fonction qui est visée, pas la personne. Absence de responsabilité juridique de l’autorité
délégante.
 Délégation de signature : elle est faite à une personne déterminée. Elle peut être générale et elle n’a pas à être prévue par un textre. Le délégant peut
intervenir à tout moment en lieu et place du délégataire. Si la personne délégataire démissionne, la délégation de signature tome contrairement à la
délégation de pouvoir.
B- Les formalités préalables

1- Les procédures d’adoptions des actes administratifs unilatéraux
« La procédure administrative non-contentieuse » :

o Le principe général des droits de la défense (CE, Dame veuve Trompier-Gravier, 1944) : la personne publique doit entendre la personne susceptible
de faire l’objet d’une sanction. Outre les sanctions admin, le CE a étendu ce principe aux décisions prises en fonction de la personne. Ces règles font
partie du principe du contradictoire. Elles ont aussi un fondement textuel comme l’obligation pour une PP de communiquer à un fonctionnaire son
dossier préalablement à une sanction. Certains textes prévoient des obligations de concertation : recueillir l’avis du public concerné par un projet.
o Le principe d’impartialité de l’administration : PGD au champ d’application très large. Le CE applique ce principe à l’administration elle-même,
mais aussi aux conseils privés de l’administration. Ce principe à un rôle de plus en plus important dans l’élaboration des actes administratifs.
2- Les formes d’adoptions des actes administratifs unilatéraux

DA est assez peu formaliste
a. L’absence d’exigence générale d’un écrit
Principe : un acte administratif n’a pas à faire l’objet d’un écrit. Ainsi, lorsque l’administration se trompe sur les visas d’une décision le CE estime que ce
qui importe est qu’il y ait une véritable base légale à la décision = assurer l’efficacité de l’administration. DE même, on admet qu’une décision de
l’administration puisse être implicite. La plupart du temps les décisions implicites naissent à la suite d’une demande des administrés.
 Loi de 2000 : le silence gardé pendant 2 mois fait naitre une décision implicite de rejet sauf lorsqu’un texte prévoit qu’un silence de l’admi vaut acceptation.
 Loi de 2013 : principe inversé : le silence de l’administration vaut acceptation. Le principe est désormais prévu à l’art. L231-4 du CRPA.
 La loi prévoit un nb important de dérogations (5) qui sont assez générales. Ainsi, en dépit de la loi qui renverse le principe, on s’aperçoit qu’il y a plus de
cas de refus tacite que d’acceptation tacite.
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Il peut y avoir des textes qui exigent des écrits, auquel cas on est dans l’acceptation tacite. Dans ces cas la forme de l’écrit importe peu, mais une exigence
revient tjrs : l’exigence de signature qui sert à vérifier que l’autorité ayant pris la décision est bien compétente.
b. L’absence générale d’obligation de motivation des AAU
Le CE s’était toujours refusé à imposer une obligation générale de motivation (indiquer les motifs qui fondent la décision). La loi de 1979, codifiée aux art.
L211-1 et s. du CRPA, prévoit une obligation de motivation de deux types d’actes. Sont concernées par ces obligations toute personne publique ou privée
gestionnaire d’un SPA + les personnes gestionnaires d’un SPIC + relations entre les administrations.
 Les décisions administratives individuelles défavorables
 Les décisions individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement.
En cas d’urgence absolue, le défaut de motivation n’entache pas d’illégalité une décision. En revanche, l’administration a un mois pour motiver sa décision.
Les textes prévoient des exceptions à l’obligation de motivation, même en présence des 2 catégories. Ex : exigence de secret.
C- L’entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux
La simple adoption d’un acte ne vaut pas entrée en vigueur. Entrée en vig = l’acte est exécutoire, il est opposable et invocable par les administrés.
1- Le régime général de l’entrée en vigueur
Il suppose que l’AAU soit portée à la connaissance des personnes intéressées : garantie d’un Etat de droit. Il faut une publicité de l’acte et des règles
transitoires.
a. Les décisions réglementaires et d’espèce
Principe général d’obligation de publier, dans un délai raisonnable : si le règlement est signé mais pas publié, il produit des effets mais n’est pas opposable
aux administrés. La publicité prend la forme d’une publication dans un JO ou d’un affichage. Parfois la publicité ne suffit pas pour rendre l’acte exécutoire :
les textes peuvent rajouter l’obligation de transmission au contrôle de légalité pour certains actes des CT.
Ils entrent en principe en vigueur le lendemain de leur publication. Règle supplétive car un texte peut prévoir se différer son entrée en vigueur.
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b. Les décisions individuelles
La décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l’objet au moment où elle est notifiée (pas de publication). CE, Demoiselle Mattéi,
1952 : une décision individuelle favorable entre en vigueur dès sa signature.
2- Le régime particulier des actes réglementaires

a. La non-applicabilité aux question en cours
Art. L221-4 CRPA : « le règlement ne s’applique pas aux solutions juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur, ni aux contrats formés
avant cette date ». Exception : une loi peut autoriser la rétroactivité des règlements dans le respect des règles à valeur constitutionnelle. La JP a ajouté des cas
de rétroactivité justifiés ; ex : combler un vide juridique.
b. L’inapplicabilité des réglementations nouvelles aux contrats en cours
CE, Commune d’Olivet, 2009 : principe d’inapplicabilité des règlementations aux contrats administratifs en cours. Mais le principe vaut sauf loi contraire
3- Les dispositions transitoires
Exception au principe d’entrée en vigueur de l’acte au lendemain de sa publication. La faculté de prendre des mesures transitoires est discrétionnaire.
Codification de CE, KPMG, 2006. Le code va plus loin et prévoit les cas d’obligation de dispositions transitoires et les cas de faculté de dispositions
transitoires. Obligation de mesures transitoires lorsque l’application immédiate d’une réglementation entraîne, au regard de l’objet et des effets de cette
disposition, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Trois mesures transitoires possibles :
 Mesure ayant pour objet de différer l’entrée en vigueur
 Mesure visant à préciser pour la situation en cours les conditions d’application de la nouvelle règlementation
 Mesure visant à énoncer des règles particulières régissant la transition entre ancienne et nouvelle réglementation.
II- LES DROITS ET OBLIGATIONS ATTACHES AUX ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX

A- L’exécution forcée
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L’administration est en droit d’assurer l’exécution forcée de certaines de ses décisions, y compris par le recours aux forces de police.
1- Les fondements de l’exécution forcée
CE, Société immobilière de Saint-Just, 1902 : le commissaire du gvt estime qu’en principe l’exécution forcée des AAU n’est pas assurée par
l’administration. Cpdt, il n’existe pas de sanction pénale prévue pour tous les cas de non-respect des AAU. De ce fait l’administration doit pouvoir assurer
elle-même l’exécution forcée, sans recourir à un juge au préalable. Illustration du privilège du préalable de l’administration.
2- Les conditions de l’exécution forcée
CE, Société immobilière de Saint-Just, 1902 : prévoit 2 hypothèses où l’exécution forcée est tjrs possible : si la loi le prévoit + en cas d’urgence.
En dehors de ces 2 hypothèses, l’exécution forcée est possible si 4 condition sont réunis : i
- Il existe aucune autre sanction pénale
 L’acte est pris en application d’un texte de loi précis
 Il y a eu une résistance à l’exécution
 La mesure est strictement nécessaire.
B- L’accès aux documents administratifs
Loi 1978 pose le principe d’un droit d’accès aux documents administratifs pour les administrés. C’est la mise en œuvre de l’art. 15 de la DDHC : « la
société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Moyen de garantir ce droit : la CADA.
1- Le champ d’application du droit à la communication
Pas de principe général mais un principe de communication des AA sur demande des administrés. Les personnes concernées st toutes les personnes
publiques et privées en charge d’un SP. Sont communicables tous les documents produits ou reçu par ces personnes, sauf les actes d’état civil, les actes
notariés etc.
Exceptions au droit de communication concernant les divers secrets protégés par la loi ex : secret d’ordre public ou privé (secret médical). Mais pour certains
de ces secrets, les documents en question vont être communicables qu’à la personne intéressée. (ex : que au patient) : droit à la communication restreint.
2- La procédure de communication
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Il faut saisir l’administration d’une demande de communication. Ce n’est qu’en cas de refus de l’administration que me particulier peut saisir la CADA. La
CADA doit se prononcer dans un délai d’un mois. Si l’administration n’obtempère pas, le requérant devra saisir le JA en attaquant le refus de communication.
III- LA FIN DES ACTES ADMINISTRATIFS UNILATERAUX
« Fin des AAU » = 2 types de sortie de vigueur des AAU :

- L’annulation juridictionnelle et la caducité : l’administration est passive, elle en est pour rien de cette sortie de vigueur.
- L’abrogation et le retrait : points communs : actes positifs de l’administration. Parfois l’admin agit spontanément et parfois elle est contrainte d’agir.
o Au nom de la légalité, l’administration devrait pouvoir mettre fin à un acte illégal
o Au nom de la sécurité juridique, il faut fixer un délai au-delà duquel l’administration ne peut pas mettre fin à un AAU.
A- L’abrogation
Disparition de l’AAU pour le futur : elle peut être explicite ou implicite.
1- L’abrogation des actes réglementaires

a. La faculté d’abroger
CE, Vallier, 1961 : pas de droit acquis au maintien d’un règlement. Donc l’administration peut toujours abroger un acte règlementaire, même légal. Deux
réserves à cela :
o L’administration peut éventuellement être contrainte de prévoir une période transitoire
o L’abrogation ne vaut que pour l’avenir. Donc on peut revenir sur les effets passés de l’acte règlementaire.
b. L’obligation d’abroger
CE, Depujols, 1930 : possibilité de demander l’abrogation d’un règlement en cas de changement de circonstances de fait (cf. procession religieuse) ou de
droit (cf. PACSP) rendant illégal le règlement. La demande doit être dans les 2 mois à compter du changement de circonstances de droit ou de fait.
CE, Alitalia, 1989 : obligation d’abrogation si illégalité dès l’origine (pas de délai).
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Le code a repris la JP Alitalia mais aussi la loi du 20 décembre 2007 : elle impose à l’administration d’abroger un règlement illégal. Donc obligation
d’abrogation s’agissant des règlements illégaux dès l’origine ou pas.
Même sans demande il peut y avoir une sanction si l’administration n’a pas spontanément abrogé un règlement illégal : elle peut engager sa propre
responsabilité si cette non abrogation a causé un préjudice à un administré.
2- Les actes non réglementaires

a. Les actes créateurs de droit et les actes non créateurs de droit
Pas de définition générale :

- Pas créateurs de droit décisions négatives, provisoires, recognitives, ou les décisions d’espèce, actes obtenus par fraude.
- Créateurs de droit : nominations de fonctionnaires, les autorisations administratives, les décisions pécuniaires, la reconnaissance de la qualité de
rapatrié.
b. Conséquence de la distinction
Si l’acte n’est pas créateur de droit :
 Faculté d’abroger à tout moment à la demande d’un administré mais uniquement si l’acte est devenu illégal du fait d’un changement de circonstance.
 Pas d’obligation d’abroger si l’acte était illégal dès l’origine
Si l’acte est créateur de droit : L’administration ne peut en principe pas l’abroger. 3 possibilité d’abrogations
 Prévu par une décision législative ou règlementaire
 A la demande du bénéficiaire dans le but d’obtenir une décision plus favorable
 En cas d’illégalité et dans le délai de 4 mois à compter de son adoption (CE, Coulibaly, 2009). Pas de délai si acte obtenue par fraude (CE,
Silberstein, 1955).
B- Le retrait
Possibilité pour l’administration de mettre fin rétroactivement à un AAU : c’est une possibilité et non une obligation. Obligation seulement sur demande du
bénéficiaire dans un délai de 4 mois et si l’acte est illégal.
1- Les actes créateurs de droit
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CE, Dame Cachet, 1922 : au départ la jurisprudence liait la possibilité de retirer un AAU illégal au délai de recours contentieux. Donc tant que les tiers
pouvaient attaquer un AAU pour illégalité, l’administration le pouvait aussi.
CE, Ville de Bagneux, 1966 : le problème est qu’il arrivait que les délais ne courent pas, notamment lorsque l’acte administration n’était pas publié. Donc
l’administration pouvait retirer un acte illégal à tout moment.
 CE, Ternon, 2001 : l’acte créateur de droit ne peut être retiré que s’il est illégal et dans un délai de 4 mois qui suit son adoption. Exceptions :
- Si des dispositions législatives ou règlementaires particulières y dérogent
- Si la JP peut déduire de certains textes l’impossibilité de retrait. Ex : la nomination même illégale d’un magistrat ne peut être retirée au nom de la
séparation des pouvoirs.
2- Les actes non créateurs de droit
La JP étend la JP Ternon aux actes non créateurs : le retrait n’est possible que si l’acte est illégal et dans un délai de 4 mois suivant son adoption.
Exceptions :
- Si fraude : pas de délai
- Si la décision a le caractère d’une sanction
- Si exception prévue par un texte législatif.
TITRE 2 : LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE
TC, Blanco, 1873 : l’administration a ses propres règles, ni générales ni absolues. Les choses ont beaucoup évolué à tel point qu’on peut estimer aujourd’hui
que la responsabilité de l’administration est assez générale. Désormais l’égalité devant la charge publique est mise en avant. Elle justifie que les administrés
soient indemnisés quand il y a une rupture devant les charges publiques.
On s’éloigne peu à peu de l’origine de la responsabilité : on peut maintenant engager la responsabilité administrative sans faute. S’agissant des agents, avant il
y avait une quasi-impossibilité de les mettre en cause. Un des premiers décrets du nouveau gouvernement après le 2 nd Empire a été d’abroger la garantie
bénéficiant aux fonctionnaires. TC, Pelletier, 1873 : reprend le décret et distingue faute de service et faute personnelle.
Donc à partir de 1873 on est passé d’un régime de quasi irresponsabilité de l’administration et de ses agents à un principe de la responsabilité de
l’administration et de ses agents.
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CHAPITRE 1 – LA RESPONSABILITÉ POUR FAUTE
I- LES HYPOTHÈSES DE RESPONSABILITÉ POUR FAUTE DE L’ADMINISTRATION
Domaine où la jurisprudence a beaucoup évolué :

- Il n’y a quasiment pas d’hypothèses d’irresponsabilité de l’administration en cas de faute
- La jurisprudence s’est, petit à petit, montrée moins exigeante sur la nature de la faute
Aujourd’hui : généralisation du régime de la faute simple. Il y a simplement quelques cas où la JP continue d’exiger une faute lourde.
A- La notion de faute administrative

1- Définition
Pas de définition mais on peut retenir celle Marcel Pagnol : « la faute est tout manquement à une obligation préexistante. » Obligation préexistante ? Le
contenu de l’obligation d’agir ou de s’abstenir est rarement précis. Il faut se référer à des standards de comportement.
2- Typologie de fautes administratives
 La faute dans l’édiction d’acte juridique : depuis les années 1970, la jurisprudence considère que tout illégalité est fautive. Réserve à cela : si c’est
une illégalité qui n’entraîne pas de préjudice (ex : vice de forme), l’illégalité est relative donc pas de responsabilité de l’administration. La carence à
édicter un acte juridique peut faire l’objet d’un REP ou d’une action en responsabilité.
 La faute dans la communication d’informations : renseignement erroné, promesses non tenues par l’administration… la faute est présumée car il
est très difficile de prouver qu’une information n’a pas été donnée.
 La faute dans la conduite d’opérations matérielles ou l’absence d’opérations matérielles : dans ces hypothèses, le JA engage souvent la
responsabilité quasi-délictuelle de l’administration (CE, Gardedieu, 2007).
B- Les différents degrés de responsabilité administrative pour faute
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Faut-il un degré particulier de faute pour engager la responsabilité de l’administration ?

Évolution continue dans un sens favorable aux victimes : plus elle va, moins elle exige un degré particulier de gravité. D’ailleurs la notion de « faute d’une
particulière gravité » a été abandonnée. On parle désormais d’une faute lourde ou d’une faute simple.
1- Le régime de droit commun : la faute simple
Une faute simple suffit pour engager la responsabilité de l’administration. L’évolution s’est faite à plusieurs égards : les domaines dans lesquels la
responsabilité pour faute simple est admise est très variés :
 Extension de la faute simple à certaines personnes : collectivités locales (TC, Feutry, 1908), personne de droit privée gérant des SP dès lors qu’est
en jeu des PPP (CE, ADASA, 1978) + associations transparentes ?
 Extension de la faute simple à la quasi-totalité des activités étatiques : l’État peut-il engager sa responsabilité lorsqu’il agit dans ses fonctions
juridictionnelles ? Lorsqu’il s’agit de l’administration, le JA exigeait une faute lourde. On admet deux exceptions où la faute simple suffit pour
engager la responsabilité de l’État :
o Lorsqu’est dépassé le délai raisonnable de jugement (CE, Magierat, 2002) : le délai ne doit pas être excessif tout comme une
procédure à l’intérieur du jugement
o Lorsqu’une décision de justice est illégale : en principe l’État est irresponsable sauf si une décision définitive de justice est entachée
d’une violation manifeste du droit communautaire  faute lourde (CE, Gestas, 2008).
Avant la police administrative était soumise à un régime d’irresponsabilité. Puis CE, Tomaso Grecco, 1905 : PA soumise au domaine de la faute lourde.
CE, Époux B, 1992 : en matière médicale le CE a admis qu’on était par principe dans le cas d’une responsabilité pour faute simple.
2- Les régimes d’exception : faute lourde et irresponsabilité
La faute lourde n’est pas définie mais on peut parler d’un écart important entre le comportement de l’administration et l’obligation qui pesait sur elle. Le
régime de la faute lourde est maintenu pour plusieurs raisons :
 Les activités essentielles à l’État : il ne faut pas freiner les autorités publiques dans leurs actions essentielles à la nation en les soumettant à un
régime de faute simple.
 Les autres activités : activités fiscales, activités de contrôle… en revanche le CE a admis des cas de responsabilité de faute simple dans les
hypothèses où l’activité de contrôle est particulièrement importante pour limiter les risques.
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Par ailleurs, il peut y avoir des cas dans lesquels l’irresponsabilité de l’État est admise car le législateur l’a prévu. Néanmoins le CE interprète cela comme
n’acceptant pas la faute simple donc il admet une responsabilité pour faute lourde. Ex : domaine militaire.
C- Les causes d’atténuation ou d’exonération de responsabilité

1- Le fait de la victime et la force majeure
Valable pour :
- Régime de responsabilité pour faute de l’administration
- Régime de responsabilité sans faute de l’administration
Si le fait de la victime est la seule cause du préjudice  exonération totale. Si c’est une cause partielle du préjudice  exonération partielle. Cependant,
lorsqu’un contrat administration est illégal, la jurisprudence va estimer qu’en fonction de l’illégalité à l’origine du contrat le cocontractant, dans certains cas,
ne pouvait ignorer l’illégalité. Cela aboutit souvent en un partage de responsabilité.
La force majeure est à prendre au sens du droit privé : extériorité, irrésistibilité et imprévisibilité. S’agissant des deux derniers critères, le JA va raisonne par
rapport aux moyens dont dispose la personne publique. Or en principe l’État a toujours les moyens de résister. Le JA admet que, parfois, y résister supposerait
d’engager des moyens trop onéreux. La responsabilité de l’administration est quand même engagée lorsqu’elle a aggravé les conséquences de la force
majeure.
2- Le fait du tiers et le cas fortuit
Valable pour :
- La responsabilité pour faute de l’administration
Un principe du droit administratif veut que l’administration ne puisse être condamnée à payer plus que ce qu’elle doit. Il suffit donc qu’elle oppose le fait du
tiers pour qu’elle puisse être partiellement ou totalement exonérée de sa responsabilité.
Le cas fortuit est la cause inconnue du dommage. Ex : rupture d’un barrage dont on ne connaît pas la cause. Il n’y a pas de raison que l’administration soit
tenue responsable si la raison n’est pas connue.
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II- LES RAPPORTS AGENTS PUBLICS, ADMINISTRATION ET VICTIMES

A- La distinction entre faute de service et faute personnelle
CE, Pelletier, 1973 : consacre la distinction entre faute de service et faute personnelle. Au départ, conséquence simple :
- Faute de service = seule la responsabilité de l’administration peut être engagée devant le JA
- Faute personnelle = seule la responsabilité de l’agent public peut être engagée devant le JJ
1- La faute de service
La faute de service est un dysfonctionnement dans le bon déroulement du service. Cela renvoi à :
- Des agissements matériels. Ex : acte illégal.
- Des retards, l’inertie… ex : carence de l’autorité du maire.
- Des promesses non tenues, renseignements non dévoilés.
Fonction de la faute de service :

- Savoir si l’administration peut être poursuivi devant la justice
- Quand le fonctionnaire est personnellement poursuivi devant le JJ, il peut se retourner devant le JA pour obtenir condamnation de l’administration soit
en totalité soit en partie.
2- La faute personnelle
TC, Laumonier-Carriol, 1977 : Laferrière donne une définition de la faute personnelle : « elle révèle l’homme avec ses faiblesses, ses passions et ses
imprudences ».
Cette définition ne traduit pas totalement l’état du droit actuel. De nos jours, la JP prend en compte deux autres éléments qui n’apparaissent pas dans la
définition de Laferrière :
o La gravité de la faute
o L’intention de l’auteur : faute intentionnelle et/ou but personnelle = faute personnelle.
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Il y a trois hypothèses de faute personnelle :

 La faute commise dans l’exercice des fonctions mais qui se détache du service :
o TC, Navaro, 1925 : l’agent poursuit des intentions privées dans le cadre du service (malveillance, intention de nuire…)
o TC, Veuve Bernadas, 1953 : gravité inadmissible de la faute de l’agent public. En l’espèce femme menacée de mort qui se réfugie dans un
commissariat. Les policiers ne la croient pas, la renvoient chez elle. Elle se fait tuer.
o TC, Kessler, 1987 : excès de comportement (boissons, violences…).
 La faute commise en dehors du service mais non dépourvue de tout lien :
o CE, Sadoudi, 1973 : faute commise en dehors du service mais avec des moyens du service. Ex : faute accidentelle du policier en manipulant
un moyen très dangereux.
o CE, Chonville-Malaumont, 1981 : faute commise à l’occasion de l’accomplissement du service (pompier qui met le feu à une grange en
venant sur les lieux du sinistre)
 La faute personnelle dépourvue de tout lien avec le service : CE, Pothier, 1975. Un policier prend son arme et tire sur quelqu’un. Même si c’est
avec un moyen du service, on considère que c’est une faute personnelle car elle est intentionnelle.
TC, Phepaz, 1935 : la caractérisation de la faute personnelle de dépend pas de l’existence d’une faute pénale.
Qu’en est-il de l’accomplissement d’une faute personnelle en exécution d’un ordre hiérarchique ? TC, Laumonier-Carriol, 1977 : l’agent doit obéir à l’ordre
de son supérieur donc cela ne saurait caractériser une faute personnelle. Exceptions :
 Lorsque le fonctionnaire exécute un ordre manifestement illégal (CE, Langreur, 1944)
 Lorsque le fonctionnaire a dépassé les instructions qui lui avaient été données (CE, Papon, 2002)
B- Les actions respectives de la victime, de l’administration et de l’agent public
Il y a deux hypothèses à distinguer :

o Deux fautes (personnelle et service) sont commises. CE, Anguet, 2011 : cumul de faute.
o Une faute est commise mais elle a une double nature (personnelle et service) : cumul de responsabilité de l’agent et de l’administration. CE,
Lemonnier, 1918 : hypothèse de la faute commise pendant le service. CE, Demoiselle Mimeur, 1949 : le cumul de responsabilité marche également
pour les fautes commises en dehors du service mais non dépourvu de tout lien. Inconvénient Demoiselle Mimeur : il n’était pas prévu d’action dans
les mains de l’administration contre son agent.
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 CE, Laruelle et Delville, 1951 : action récursoire possible pour l’administration et pour l’agent dans deux hypothèses : cumul de faute de service et
personnelle ou poursuivi pour cumul de responsabilité devant le JJ donc se retourne contre l’administration.
Pour le cumul de responsabilité ou de faute, la victime a le choix de poursuivre l’agent devant le JJ ou le JA. Cas pratique : conseiller le JA pour être sûr que
la victime soit indemnisée.
CHAPITRE 2 – LA RESPONSABILITÉ ADMINISTRATIVE SANS FAUTE
I- LES HYPOTHÈSES D’ORIGINE JURISPRUDENTIELLE

A- Les collaborateurs du service public
On a les collaborateurs permanent du service public qui bénéficient depuis l’arrêt Cames, 1895 d’un régime de responsabilité sans faute de l’État et les
collaborateurs occasionnels des services publics. On étudiera leur régime.
1- Les hypothèses
À l’origine, la responsabilité sans faute de l’administration ne concernant que les personnes requises par l’administration (ordre de réquisition). Ex : un
gendarme requiert un individu pour lutter contre un incendie. La personne se blesse : elle sera indemnisée par l’autorité qui l’a requise. Jurisprudence de 1943
étendue :
 Pour les collaborateurs dont l’aide a été demandée, non exigée
 Pour la personne ayant proposé ses services, acceptés par l’administration
 Pour les collaborateurs spontanés : ceux qui interviennent alors même que l’administration n’a pas formellement accepté cette intervention
2- Les conditions d’engagement de la responsabilité
Il faut un service public et une collaboration effective au service public. La responsabilité sans faute est applicable quels que soient les liens existants entre le
collaborateur et la personne aidée.
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B- Les choses ou situations dangereuses

1- Les choses dangereuses
CE, Regnault-Desroziers, 1919 : responsabilité sans faute de l’État pour les explosifs (mais pas feux d’artifice), les armes et engins dangereux si leur usage
comporte des risques exceptionnels et que les dommages sont particulièrement graves.
2- Les méthodes dangereuses
CE, Thouzellier, 1956 : le CE admet la responsabilité sans faute de l’administration s’agissant des dommages causés par des individu sous surveillance en
milieu semi-ouvert (centre de rééducation pour jeunes délinquant).
CE, Bianci, 1993 : il y a responsabilité sans faute dans l’hypothèse d’une méthode thérapeutique nouvelle dont les conséquences ne sont pas entièrement
connues et qui entraîne des complications exceptionnelles et anormalement graves.
3- Les situations dangereuses
Dans certains cas, le CA admet la responsabilité sans faute lorsque l’administration place la victime dans une situation dangereuse. Ex : une institutrice a été
exposée à la rubéole alors qu’elle était en état de grossesse.
C- Les dommages de travaux publics

1- Les conditions de responsabilité sans faute
Il y a les dommages accidentels et les dommages permanents. Pour les dommages accidentels, seul le tiers de l’opération de travaux publics ou de l’ouvrage
public bénéficie d’un régime de responsabilité sans faute. Est tiers la personne qui subit un dommage ne trouvant pas sa source dans l’utilisation de l’ouvrage
à l’origine du dommage. En revanche, le participant et l’usager n’e bénéficient pas.
2- Les dommages indemnisables

La jurisprudence admet toute sorte de dommages indemnisables. Question qui fait débat : proximité d’un ouvrage public par rapport à une habitation.
Hypothèse d’un dommage permanent : préjudice sonore, visuel, olfactif… la JP est assez peu généreuse : il faut être particulièrement proche de l’ouvrage
public en question pour pouvoir prétendre à une indemnité (peu élevée).
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D- La responsabilité du fait de certaines décisions législatives
Décision irrégulière ou illégale = responsabilité pour faute.

CE, Couitéas, 1923 : si l’acte est légal mais qu’il peut causer à certains administrés des dommages importants, le CE admet des cas de responsabilité sans
faute. Cette hypothèse vise :
- Le cas du refus de l’administration de prêter main forte à l’exécution des décisions judiciaires.
- Le cas de refus du concours de la force publique en dehors d’une décision judiciaire. Ex : barrage routier, occupation illégale d’un amphithéâtre
par des étudiants… En cas de refus de la force publique, l’État pourra voir sa responsabilité engagée sur le fondement de la rupture d’égalité devant
les charges publiques. Il faut un préjudice anormal (certaine gravité) et spécial (ne touche que certaines victimes).
E- Responsabilité sans faute : la responsabilité du fait des lois et conventions internationales
Difficile à mettre en œuvre car les conditions posées par la JP sont très exigeantes. Il faut un préjudice anormal et spécial et une volonté du législateur ou
des rédacteurs de conventions internationales d’exclure toute responsabilité.
1- La reconnaissance de cette responsabilité
CE, La fleurette, 1938 : elle a été admise pour l’État du fait d’une rupture d’égalité devant les charges publiques liées à une loi.
CE, Compagnie générale d’énergie, 1966 : élargissement de la jp de 1938 au cas des conventions internationales.
2- L’application du principe
Conditions :
- Tenir compte de la volonté du législateur ou des auteurs de la convention. Est-ce qu’ils ont entendu exclure toute indemnisation ? le silence ne va pas
dans le sens des intérêts de la victime.
- Préjudice anormal et spécial
CONCLUSION SUR LES QUESTIONS DE RESPONSABILITÉ
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Quelles sont les autres conditions d’engagement de la responsabilité administrative ?
I- LIEN DE CAUSALITÉ
A- Les causes plurielles d’un préjudice
Plusieurs théories existent s’agissant d’une pluralité de causes :

 L’équivalence des conditions
 La théorie de la proximité de la cause
 La théorie de la causalité adéquate
Le CE n’a pas fait de choix entre ces différentes théories : il opère de façon pragmatique pour déterminer celle des causes qui ont contribué au dommage.
pareil pour la condamnation des coauteurs. Le juge va soit partager la charge des indemnités entre chacun des coauteurs, soit procéder à une condamnation
solidaire, soit un coauteur assume la charge de l’indemnisation et se retourne contre les autres coauteurs pour la répartition de la condamnation.
B- Le patrimoine responsable
Patrimoine responsable pour la responsabilité de l’administration : celui de la personne compétente pour agir et non la personne qui bénéficie de l’action
dommageable. Exceptions à ce principe :
 Hypothèse du mandat : en vertu du principe de la représentation directe, le mandataire va engager la responsabilité du mandant.
 Hypothèse de substitution de responsabilité : responsabilité de l’autorité concédante en cas de défaillance de son concessionnaire.
C- La preuve du lien de causalité
Charge de la preuve au demandeur. Mais parfois le juge neutralité : il se base sur différents éléments apportés par les parties et sur l’instruction pour forger sa
propre conviction. Harcèlement moral dans la fonction publique : le juge dit qu’il appartient à l’agent concerné se soumettre aux juges les éléments de faits
susceptibles de faire présumer un harcèlement. En sens inverse il incombe à l’administration de démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des
considérations étrangères à tout harcèlement.
II- LES PRÉJUDICES INDEMNISABLES
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A- Typologie
On va trouver les préjudices matériels et moraux. Est-ce que tout préjudice doit être indemnisé ? avant seule l’atteinte à un droit lésé donnait lieu à
indemnisation. Depuis 1951, tout préjudice peut être indemnisé sous réserve :
o Pour la rupture d’égalité devant une charge publique, le préjudice doit être anormal et spécial
Au départ, la JP n’admettait d’indemniser que les des préjudices matériels puis elle a accepté d’indemniser les préjudices moraux. CE, Le Tisseran, 1961 :
indemnisation des préjudices moraux s’agissant des proches des victimes.
Pour caractériser une atteinte à la réputation, il faut une publicité de l’atteinte. Elle peut concerner les personnes physiques et les personnes morales.
Pour caractériser une atteinte à l’honneur, pas de publicité exigée. Que personne physique.
B- La situation de la victime
Il faut qu’elle ne soit pas en situation illégitime et qu’elle n’est pas réalisé de gains.
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Fiches droit administratif S4L2

Droit administratif (Université Jean-Moulin-Lyon-III)

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FICHES – DROIT ADMINISTRATIF

PARTIE 1 : LES BUTS DE L’ACTION ADMINISTRATIVE

Deux activités : le service public et la police administrative.

TITRE 1 : LE SERVIC PUBLIC

CHAPITRE 1 – LA NOTION DE SERVICE PUBLIC

Plusieurs définitions du service public car :

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Il n’y a pas de définition générale mais on peut distinguer deux hypothèses :

A- Le service public géré par une personne publique

1- Les deux conceptions de l’intérêt général

Il y a le modèle anglo-saxon et le modèle continental :

2- Les illustrations jurisprudentielles

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B- Le service public géré par une personne privée

1- La délégation du service public par contrat

Mais la JP a évolué puisque la troisième condition n’est plus nécessairement exigée.

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2- Service public et monopole

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III- LES DIFFÉRENTES CATÉGORIES DU SERVICE PUBLIC

2- La présomption d’administrativité des SP

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3- Les conséquences de la distinction

Agents de droit public : TC, Agent de droit privé

Acte unilatéral Contrat Acte unilatéral Contrat

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B- Le caractère secondaire des autres catégories de SP

2- L’existence de qualification législative

CHAPITRE 2 – LE RÉGIME JURIDIQUE DU SERVICE PUBLIC

On s’intéresse ici aux règles jurisprudentielles applicables au service public.

I- LES MODALITÉS D’ORGANISATION DES SERVICES PUBLICS

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La JP a évolué dans un sens favorable aux personnes publiques :

2- Les règles de compétences de création des SP

B- Les modes de gestion des services publics

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1- La gestion du service public par une personne publique

2- La gestion d’un service public délégué à une personne privée

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1- L’égalité devant le service public

Principe d’égalité  double valeur :

b. Aménagement et exception au principe d’égalité

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c. Déclinaisons du principe d’égalité à partir du principe de neutralité des services publics

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2- La continuité du service public

Principe de continuité  double valeur :

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 Instauration d’un service minimum obligatoire : par exemple hôpitaux.

3- Mutabilité du service public

Seulement un PGD, pas de valeur constitutionnelle.

4- Principe de gratuité du service public

B- Les conséquences de la distinction SPA/SPIC

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1- Les conséquences de la distinction au fond : les règles applicables

Exceptions sur la possibilité de subventionner :

b. Conséquences contentieuses de la distinction SPA/SPIC

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Normalement SPA = JA mais :