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Organisées par

7èmes UNIVERSITES D’ETE DU MANAGEMENT TERRITORIAL

La rencontre annuelle des cadres dirigeants territoriaux et des


élus

Les 28 et 29 août 2009

« La réorganisation territoriale de la république : stratégies


de changements, perspectives managériales, nouvelles
gouvernances »

Au siège de la Délégation Régionale Midi-Pyrénées du CNFPT


9, rue Alex Coutet à Toulouse

Le Cardenal – 31450 BELBEZE DE LAURAGAIS


Tél. : 05 34 66 03 50 – Fax : 05 34 66 03 51 – e-mail : arempt-ue@orange.fr – Site : http:///arempt.org
Association Loi 1901 – Siret : 47891313000017 – Code APE : 913 E

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En partenariat avec :

- L’Association des Dirigeants Territoriaux et des Anciens de l’INET

- L’Association des Administrateurs Territoriaux de France

- Le Syndicat National des Directeurs Généraux des Collectivités Territoriales

- L’Association des DG des communautés de France

- L’Association des DG et DGA des régions et départements

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- Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale

- L’Institut National d’Études Territoriales

- La Lettre du Cadre Territorial

- La Gazette des Communes

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Avec le soutien de :

- Conseil Régional Midi-Pyrénées

- Conseil Général de Haute-Garonne

- Communauté d’Agglomération du
Muretain

- Communauté Urbaine du Grand


Toulouse

- Mutuelle Nationale Territoriale

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SOMMAIRE
I – DOSSIER DE SYNTHESE : POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE, ORGANISATION
TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET REFORME DE L’ETAT .................................................................8
1ère PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE ................ 9
I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES COLLECTIVITÉS
TERRITORIALES ...........................................................................................................................................9
A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE ...................................................................................9
1. La dimension européenne de l'autonomie locale...............................................................................9
2. La nature et la portée de la décentralisation......................................................................................9
3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003.................................................................................10
B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS.....................................................................................................10
1. Les acteurs traditionnels..................................................................................................................10
a) Les catégories constitutionnelles................................................................................................10
b) La diversité des collectivités territoriales ....................................................................................10
2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination........................10
a) L'intercommunalité......................................................................................................................10
b) Les pays .....................................................................................................................................11
II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES .........................................................................11
A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES...................................................................................11
1. Le constat de l’enchevêtrement.......................................................................................................11
a) Un enchevêtrement matériel.......................................................................................................11
b) Un enchevêtrement financier......................................................................................................16
2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples........................................................................................17
a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement ..................................................................17
b) Les EPCI ....................................................................................................................................21
c) Le recours croissant à la contractualisation ................................................................................21
d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales.................................................................21
e) La logique politique.....................................................................................................................22
3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement ................................................................22
a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable ..................................................22
b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-
région..............................................................................................................................................22
c) Une économie moins compétitive ...............................................................................................22
B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA DÉCENTRALISATION
.................................................................................................................................................................23
1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine ........................................23
a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports ............................................23
b) Le pessimisme de la doctrine .....................................................................................................23
2. Le partage des compétences dans les textes législatifs..................................................................23
C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS ..........................24
1. Les trois échelons de collectivités territoriales.................................................................................24
a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements .............................................24
b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe........................................................................25
2. L’apparition des « pays ».................................................................................................................26
a) Une émergence spontanée ........................................................................................................26
b) Une institutionnalisation progressive ..........................................................................................26
c) La multiplication des pays...........................................................................................................26
D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR CERTAINES
COLLECTIVITÉS .....................................................................................................................................26
1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements ......................................26
2. L’Île-de-France ................................................................................................................................27
3. Les communes d’Alsace et de Moselle ...........................................................................................27
4. La Corse..........................................................................................................................................27
a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse 27
b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité
territoriale de Corse ........................................................................................................................27
ème
2 partie : Une deconcentration inachevee.................................................................................................... 29
I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION........................................................................................................29
A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION ............................................................................................29
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES .............................................................................29
1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase ..........................................................29
2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf.................................................................................29
a) Les missions traditionnelles des préfectures ..............................................................................29
b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures..................................30

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c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf ..................................................30
C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE ..........................................................................31
II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT ........................................................31
A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL ...................................................................31
1. Un statut constitutionnel ..................................................................................................................31
2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage .............................................................................31
a) Le gouverneur ............................................................................................................................31
b) L'administrateur ..........................................................................................................................31
c) L’animateur .................................................................................................................................31
3. Le rôle du sous-préfet en question ..................................................................................................32
B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX .........................................................................................32
1. La mise en place des pôles .............................................................................................................32
2. Le fonctionnement des pôles...........................................................................................................33
a) Le pilotage des pôles..................................................................................................................33
b) La coordination entre pôles ........................................................................................................34
C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE..........................................................34
1. Une position remise en cause .........................................................................................................34
2. Une tentative de réorganisation.......................................................................................................34
D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME.........................................................................34
1. Les objectifs et les principes de la lolf .............................................................................................34
a) L'avènement d'un budget d'objectifs...........................................................................................34
b) La promotion de la responsabilité...............................................................................................34
2. Le renforcement du rôle financier du préfet.....................................................................................34
3. La construction d'un authentique dialogue de gestion.....................................................................35
E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER ............................................................................................35
III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION ....................................................................35
A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL ......................................................................36
B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES...........................................................................................36
ème
3 partie : propositions de reformes............................................................................................................... 37
I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS de l’ETAT TERRORIAL ET DES COLLECTIVITES
TERRITORIALES .........................................................................................................................................37
A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL .....................................................................................................37
1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant......................................................37
2. Affirmer le rôle pivot des Préfets......................................................................................................38
a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés .....................................................................38
b) Asseoir le rôle du Préfet de région .............................................................................................38
3. Développer la mutualisation des moyens ........................................................................................38
a) L'impératif de rationalisation .......................................................................................................38
b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services ......................................................38
c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique...............39
4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale..................................................39
a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité.........................................................39
b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage et
de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention. ..............................................................40
c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales. ............................................................40
B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ....................................................................40
1. Donner un contenu à la notion de chef de file .................................................................................41
a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur ...............................................................41
b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à la
place de la clause générale de compétence...................................................................................41
c) Clarifier les compétences par voie contractuelle.........................................................................45
d) Limiter le nombre d'intervenants.................................................................................................45
2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité ...........................................................................................46
a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire .........................................46
b) Approfondir les compétences communautaires..........................................................................46
c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité...................................................46
d) Mutualiser les moyens................................................................................................................46
e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux ...........................................47
II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?.................................................47
A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?.................................................47
1. Dissocier carte administrative et carte locale ..................................................................................47
a) Le mirage du jardin à la française...............................................................................................47
b) La fin du « doublonnement » ......................................................................................................47
2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?......................................................................47
a) Prendre en compte l'interrégionalité ? ........................................................................................47
b) Encourager la constitution de grandes régions ?........................................................................48
c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ? ...........................................52

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3. Faciliter le rapprochement des communes......................................................................................53
a) L'éparpillement intangible ? ........................................................................................................53
b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ? ..........................53
4. Adapter les structures à la diversité des territoires ..........................................................................54
a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des communes
actuelles ........................................................................................................................................54
b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante ........................55
B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES......58
1. Créer des conférences techniques sectorielles ...............................................................................58
2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques...............................................58
a) Créer un contrat-cadre public .....................................................................................................58
b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant une
mission de service public................................................................................................................58
3. Encourager les échanges d'expériences .........................................................................................58
C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ? ...........................................................................................59
1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif ......................................................................59
2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification................................................59
D. REFONDER LES FINANCES LOCALES ............................................................................................59
1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales ........................................................59
a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat ...............................................................................60
b) Dans leurs ressources fiscales ...................................................................................................61
2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée ..........................................63
a) La liberté fiscale..........................................................................................................................63
b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation....................................................................63
c) Les pistes pour une nouvelle péréquation ..................................................................................64
3. Mieux maîtriser les cofinancements ................................................................................................64
a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?...........................................................................................64
b) Mettre en place des guichets uniques ? .....................................................................................65
c) Mettre en place des seuils de financement ?..............................................................................65
d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de l’Etat
?......................................................................................................................................................65
II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES
...............................................................................................................................................................................67
III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES 122
IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES ...........................................................................................160
V – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES
COMMUNES ET EPCI .........................................................................................................................................194
VI – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUEL AVENIR POUR LES
DEPARTEMENTS ?.............................................................................................................................................228
VII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : LE DEVENIR DES REGIONS, LES
REGIONS EN DEVENIR ? ...................................................................................................................................255
VIII – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : L’AGGLOMERATION
PARISIENNE, LE GRAND PARIS, QUELLES PARTICULARITES ?.................................................................270
IX – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : QUELQUES ELEMENS DE
COMPARAISON AU NIVEAU EUROPEEN.........................................................................................................293
I - LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE....................................301
II - LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE..............................310
III - LES MOYENS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN EUROPE ..............................................322
X – REFLEXIONS SUR LA REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES : ENJEUX FINANCIERS ET
PERSPECTIVES ..................................................................................................................................................334

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I – DOSSIER DE SYNTHESE :
POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE TERRITORIALE,
ORGANISATION TERRITORIALISEE DE LA REPUBLIQUE ET
REFORME DE L’ETAT

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1ÈRE PARTIE : L’AVENEMENT D’UNE ORGANISATION
DECENTRALISEE DE LA REPUBLIQUE
« Avec la centralisation, le jardin administratif était tracé à la française et rigoureusement aligné au
cordeau, les arbres étaient rognés et taillés. Avec la décentralisation, il faut s'attendre à ce que cette
belle ordonnance soit détruite par la spontanéité de la vie. » (Maurice Hauriou)

I. - LA CONSÉCRATION CONSTITUTIONNELLE DE L'AUTONOMIE DES


COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. LA CRISTALLISATION CONSTITUTIONNELLE

1. La dimension européenne de l'autonomie locale


Les collectivités locales ont vu leur existence progressivement reconnue au sein des institutions
européennes, en particulier par le biais du comité des régions, institué par le Traité de Maastricht du
7 février 1992. Le principe de subsidiarité y est affirmé comme fondement de la construction
européenne.
La Commission elle-même, dans son Livre blanc sur la gouvernance européenne de 2001, a entrepris
de promouvoir à la demande des acteurs territoriaux « un dialogue permanent et systématique avec
les associations de collectivités territoriales (européennes et nationales) sur l'élaboration des
politiques ».
Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe a élaborée la Charte européenne de
l'autonomie locale, qui affirme le principe de l'autonomie locale comme « le droit et la capacité
effective des collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre
responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». Ce texte
de compromis entend faire la synthèse entre des traditions d'autonomie locale différentes, britannique,
allemande, française et quelques variantes des pays nordiques, traditions qui pourraient être
résumées grossièrement de la manière suivante :

LES TRADITIONS EUROPÉENNES D'AUTONOMIE LOCALE


Caractéristiques Modèle Modèle Modèle Modèle
anglo-saxon allemand français scandinave
Présence d'une base Non Oui Oui Oui
légale de l'État
Relation État-société Pluraliste Organique Antagoniste Organique
Forme d'organisation Fédéralisme Fédéralisme intégral Unitaire et Décentralisé et
limité décentralisé unitaire
Forme de Gouvernement Fédéralisme coopératif État unitaire Forte autonomie
décentralisation local régionalisé locale
Pays concernés Royaume-Uni Allemagne, Autriche, France, Italie, Suède, Norvège,
Espagne, Pays-Bas, Portugal, Grèce Danemark
Belgique

2. La nature et la portée de la décentralisation


« Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n'a pas
l'esprit de la liberté. » (Alexis de Tocqueville)
« Mais les pays modernes n'ont pas besoin seulement d'une bonne administration, ils ont besoin aussi
de liberté politique. » (Maurice Hauriou)

Se situant dans cette logique, dans le prolongement de la loi n°°70-1297 du 31 décembre 1970 sur la
gestion municipale et les libertés communales, la loi du 2 mars 1982 :
- a reconnu à la région la qualité de collectivité locale à part entière ;

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- a allégé considérablement les modalités d'exercice du contrôle normatif sur les collectivités
territoriales ;
- a permis, à droit constitutionnel constant, de mettre fin au dédoublement fonctionnel de l'autorité
préfectorale et de transférer au président des conseils généraux et régionaux l'exécutif des
collectivités territoriales correspondantes, dès la première réunion de leur assemblée délibérante élue
au suffrage universel direct ;
- a transféré certaines compétences de l'État aux régions, départements et communes ;
- a converti en dotations globales les concours spécifiques attribués aux collectivités territoriales.
3. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003
La révision du 28 mars 2003 vise ainsi à réformer l'État en France sans le transformer.
L'affirmation du principe d'une organisation décentralisée de l’État ne s'inscrit pas dans le contexte
d'un fédéralisme, ni dans celui d'un État régionalisé, c'est-à-dire un État dont la décentralisation est
exclusivement ou principalement politique et dans lequel les régions sont une catégorie privilégiée de
collectivités bénéficiant d'un statut d'autonomie de nature à les rapprocher qualitativement d'entités
fédérées. La régionalisation politique, comme en Italie ou en Espagne, se traduirait par la création de
collectivités à autonomie politique, dotées de compétences exclusives et d'un véritable pouvoir
normatif. Notre décentralisation territoriale reste, nonobstant les cas de la Nouvelle-Calédonie et de la
Polynésie française, exclusivement ou principalement administrative et se rapporte à une forme
politique d'État décentralisé cherchant à se situer à peu près à mi-chemin entre État centralisé et État
régionalisé.
B. LA MULTIPLICITÉ DES ACTEURS

On dénombre en France 36 782 communes, 18 504 groupements intercommunaux,


100 départements et 25 régions, tandis qu'en outre, 344 pays ont été créés sans évoquer les
établissements publics naturels, les sociétés d’économie mixte, les offices publics…
1. Les acteurs traditionnels

a) Les catégories constitutionnelles


Les communes, les départements et les régions sont les trois catégories constitutionnelles. Les
départements et les régions d'outre-mer sont deux sous-catégories constitutionnelles.
Les collectivités d'outre-mer à savoir Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi que les îles
Wallis et Futuna et la Polynésie française ne sont ni des départements ni des régions d'outre-mer.
La Nouvelle-Calédonie, chacune de ses provinces et la Corse sont des collectivités à statut particulier.

b) La diversité des collectivités territoriales

La France possède entre la commune et la région un troisième niveau, le département. Comme dans
tous les États où existent trois niveaux subsiste un niveau et un type de collectivité parfois inspiré du
département français - province belge, espagnole, italienne.

2. Les dispositifs intermédiaires : espaces institutionnels et espaces de coordination

a) L'intercommunalité
- Un succès quantitatif incontestable
- Un bilan qualitatif mitigé
Dans un rapport récent, la Cour des comptes a pointé les difficultés auxquelles se trouve confronté le
développement de l'intercommunalité. Quatre problèmes principaux ont ainsi été soulevés : les
périmètres ne sont pas pertinents, car les zones trop petites sont nombreuses ; les transferts sont
partiels, les compétences n'étant pas toujours bien réparties ; l'interdépendance financière est sous-
estimée, les communes et leurs groupements n'ayant pas suffisamment pris en compte leur degré
d'interdépendance, faisant parfois courir des risques à plus ou moins long terme aux membres du
groupement ou à ce dernier ; enfin, la gouvernance du système est en question, le mode de
désignation des délégués communautaires devant être modifié.
Il semble souhaitable de ne pas revenir sur l'intercommunalité. Ses acquis sont importants. Les
politiques de logement, de développement économique ou d'aménagement de l'espace apparaissent

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moins pertinentes, voire impossibles, lorsqu'elles sont limitées au territoire d'une seule commune.
L'effet dynamique prévisible des dispositions financières et fiscales contient en germe un changement
de nature, et non simplement de degré, du pouvoir des établissements intercommunaux : mécanisme
différentiel de péréquation entre communes (dotation de solidarité communautaire), extension des
compétences (zones d'activités, politique culturelle, environnementale, de transport,
d'assainissement), communautarisation du logement et de la politique de la ville.
b) Les pays
Cette forme de territorialisation des politiques s'inscrit dans une longue suite d'actions en faveur du
développement local.
Les entités constituant le pays doivent élaborer, en association avec le ou les départements et la ou
les régions concernés, « une charte de pays en prenant en compte les dynamiques locales déjà
organisées et porteuses de projets de développement, notamment en matière touristique ».
Les pays, s'ils ne sont pas organisés dans le cadre d'epci, doivent créer soit des syndicats mixtes, soit
des groupements d'intérêt public de développement local exerçant des activités d'études, d'animation
et de gestion nécessaires à la mise en œuvre des projets économiques, sociaux, environnementaux,
culturels et touristiques d'intérêt collectif prévus par la charte.
Outre le fait qu'on peut s'interroger la portée normative de ces dispositions au regard de l'évolution de
la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, cette quasi-institutionnalisation des pays,
encouragée par le volet territorial des contrats de plan État-régions, rend encore plus complexe
l'approche des différents échelons territoriaux de projet, voire d'administration.

II. - LA NOUVELLE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES

A. L’ENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES

1. Le constat de l’enchevêtrement

a) Un enchevêtrement matériel

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b) Un enchevêtrement financier
LES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LES DIFFÉRENTS DOMAINES DE COMPÉTENCE (EN MILLIONS
D’EUROS)
Régions Départements Communes de plus de Groupements
10 000 habitants
Formation 5 176
professionnelle et
apprentissage
Enseignement 5 416 5 263 5 505 375
Dont enseignement 362 301
supérieur
Culture, vie sociale, 980 2 237 7 889 2006
jeunesse, sports et loisirs
Dont culture 1 214 3 587
Prévention médico- 989
sociale
Dont PMI et planification 399
familiale
Dont prévention 119
Action sociale (hors RMI 160 16 864 3 971 680
et APA)
Dont famille et enfance 6 309
Dont personnes 5 174
handicapées
Dont personnes âgées 2 579
Dont logement 298
RMI 7 546
APA 4 630
Réseaux et 7 314
infrastructures
Aménagement et 1 883 2 649 8 636 6 358
environnement
Dont aménagement 1 282
Transports 6 320 3 278 259 1 749
Dont transports scolaires 1 826
Dont transports ferroviaires 3 275
Développement 2 044 2 094 884 1 128
économique
Dont recherche et 511
innovation
Dont tourisme 308 516
Sécurité 2 322 821 696
Dont SDIS 2 163
Total 21 979 55 186 27 706 12 992
Source : DGCL

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SUBVENTIONS D’INVESTISSEMENT VERSÉES EN 2004 (en millions d’euros)

Communes et Départements Régions État Total


groupements

Communes et groupements 2 430 926 682 4 038

Départements 55 196 0 251

Régions 10 40 0 50

État 88 290 549 927

Source : DGCP

2. Des facteurs d’enchevêtrement multiples

a) Des principes juridiques facteurs d’enchevêtrement

∙∙ Le principe des blocs de compétence


Le principe des blocs de compétences consiste, selon les termes de la loi du 7 janvier 1983, à répartir
les compétences « de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources
correspondantes soient affectés en totalité soit à l ’Etat, soit aux communes, soit aux départements,
soit aux régions ». Cette répartition devait se faire en fonction des « vocations dominantes » de
chaque niveau de collectivités, selon l’expression employée alors par Gaston Deferre.
Or, le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation
sans toujours se soucier de la cohérence d’ensemble, obscurcissant progressivement le paysage
institutionnel. Il s’est agi, la plupart du temps, de transférer des compétences de l’Etat à des
collectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières.
En conséquence, bien que le principe de la spécialisation des collectivités territoriales par niveau ait
été posé dès l’origine, seul un assez faible nombre de blocs de compétences a pu être clairement
constitué, à savoir essentiellement l’aide sociale pour les départements et la formation professionnelle
et l’apprentissage pour les régions. Dans d’autres domaines, le principe des blocs de compétences,
comme du reste celui des « chefs de file », est apparu plus comme un objectif que comme une réalité.
C’est le cas notamment en matière de stratégie économique ou de développement touristique,
domaines sur lesquels les lois successives n’ont pas fixé des règles de partage claires assignant à un
niveau d’exercer pleinement l’ensemble des compétences concernées.
Ainsi, ces évolutions n’ont pas permis d’atteindre les objectifs fixés dès 1982 en matière de
spécialisation des compétences des collectivités territoriales et la répartition par bloc de compétences
demeure jusqu’à présent peu concluante dans ce contexte.

∙∙ La clause générale de compétence aux contours imprécis

Le mouvement de décentralisation a également consacré la «clause générale de compétence», dont


bénéficient les communes, les départements et les régions, disposition qui leur permet d’agir dans tout
domaine d’intérêt local dès lors que la compétence n’a pas été attribuée de manière exclusive à une
autre collectivité. Dans un système d’Etat unitaire, cette compétence générale peut être considérée

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comme un mécanisme favorisant la prise en compte des diversités locales et donnant toute sa
dimension politique à la notion de décentralisation.
Cette clause, inscrite aujourd’hui dans le code général des collectivités territoriales (CGCT), a été
historiquement associée à l’institution du statut de collectivité territoriale pour chacun de leurs trois
1
niveaux : en 1871 pour les départements, en 1884 pour les communes et en 1982 pour les régions .
Parfois présentée par certains comme un facteur de complexité, car elle encouragerait les collectivités
à intervenir dans tous les domaines en superposant les actions de plusieurs d’entre elles sur un même
territoire, cette compétence générale a été progressivement encadrée par la loi et la jurisprudence qui
ont fait ressortir deux éléments principaux : la notion d’intérêt local et les limites posées par l’existence
d’une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public.
La notion d’intérêt local demeure parfois difficile à apprécier. Bien qu’elle fasse l’objet d’un contrôle de
la part du juge administratif, elle ne contribue que partiellement à limiter l’action des collectivités car,
en l’absence de définition législative claire, la jurisprudence a interprété cette notion de manière
extensive : l’action envisagée doit simplement bénéficier directement aux besoins de la population,
rester neutre et répondre à un intérêt public.
En outre, il est normalement interdit à une collectivité territoriale d’exercer une compétence que la loi a
explicitement accordée à une autre autorité publique : ce principe, dégagé par la jurisprudence,
constitue l’autre limitation à l’exercice de la clause générale de compétence.
On ne peut cependant manquer de relever que cet exercice est parfois mis en œuvre avec l’accord,
voire à la demande, d’autres collectivités et même de l’Etat : comme l’ont en effet rappelé un grand
nombre d’intervenants devant la Mission, l’Etat sollicite régulièrement les collectivités (notamment les
régions et très souvent les départements dans le cadre des contrats de projet Etat-région) afin qu’ils
participent financièrement à l’exercice de ses propres compétences.
Aujourd’hui, la clause générale de compétence constitue l’un des principaux sujets du débat préalable
à la réforme de l’organisation territoriale annoncée par le Président de la République. Trois éléments
retiennent plus particulièrement l’attention :
 la portée réelle de cette clause. En effet, il n’existe pas de mesure officielle de la part des
budgets locaux consacrée à l’exercice de la compétence générale par rapport aux
compétences attribuées explicitement par la loi. De nombreuses interventions des membres
de la mission ont d’ailleurs mis en exergue les difficultés rencontrées pour évaluer les effets
et les coûts supportés par les collectivités territoriales au titre de l’exercice de la
compétence générale. Il a en outre été souligné que cette compétence générale a été une
source indéniable de responsabilisation des collectivités territoriales, qui a permis aux
assemblées de répondre aux problèmes rencontrées dans la vie locale avec réactivité et
esprit d’initiative ;
 la compatibilité entre la clause générale de compétence et la spécialisation des
compétences attribuées aux différents niveaux de collectivités territoriales. Il s’agit de
déterminer si l’existence de cette clause est susceptible de limiter une intervention
législative visant à spécialiser les compétences des différents niveaux de collectivités
territoriales ; en l’état, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ne permet pas de trancher
la question ;
 la possibilité de ne plus accorder l’exercice de cette compétence générale à toutes les
collectivités territoriales et d’en réserver le principe aux communes. Cette problématique
suscite des débats passionnés et plusieurs voies peuvent être suivies par le législateur : le
maintien du droit en vigueur, la limitation des compétences attribuées aux départements et
aux régions en opérant une distinction entre compétences obligatoires et compétences
optionnelles, le renforcement des transferts de compétences communales aux
intercommunalités.

∙∙ Le « chef de filat »
Les difficultés provoquées par l’enchevêtrement des compétences et le champ d’application de la
clause générale de compétence doivent également être examinés en tenant compte de l’absence de
tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre et la mise en œuvre limitée du « chef de filat ».
Le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution interdit à une collectivité territoriale d’exercer une
tutelle sur une autre, tout en prévoyant la possibilité d’instituer une collectivité comme « chef de file »
pour l’exercice d’une compétence : « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de
plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à
organiser les modalités de leur action commune ».

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L’absence de tutelle d’une collectivité sur une autre résulte d’une exigence posée précédemment au
niveau législatif par les lois de décentralisation de 1982 et 1983 : par exemple, une région ne peut, en
dehors d’une loi, fixer des règles interdisant aux départements ou aux communes d’intervenir dans un
domaine particulier.
La notion de chef de file devait permettre d’introduire une meilleure coopération entre les collectivités.
Le Conseil constitutionnel a toutefois limité la portée de cette notion en estimant que l’article 72 de la
Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » et non pour «
déterminer » les modalités de l’action commune de plusieurs collectivités.
La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d’impulsion et n’a au surplus pas été
totalement mise en œuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s’appliquer : le
développement économique. Des représentants des entreprises ont ainsi regretté, lors des Tables
rondes organisées par la mission au Sénat le 19 février 2009, l’absence d’un véritable chef de file qui
permettrait d’apporter une meilleure lisibilité aux dispositifs d’aide publique proposés par les
différentes autorités locales.

∙∙ Des compétences à géométrie variable


Le législateur a eu recours, à l’occasion de l’« acte II » de la décentralisation, à un mécanisme de
transfert de compétences d’un type particulier : toutes les catégories de collectivités peuvent se porter
candidates à certains transferts. En cas de pluralité de candidatures, il revient au représentant de
l’État dans la région de départager les collectivités candidates. Il est également possible que les
différentes collectivités candidates à un même transfert s’associent, sous la forme d’un établissement
public, afin de bénéficier en commun dudit transfert.

∙ Une complexité source d’incompréhension


Au-delà de ces regrets, les inconvénients de l’enchevêtrement des compétences sont souvent
invoqués :
 la multiplicité des acteurs publics aurait pour effet la création d’un trop grand nombre de
structures, sources d’un surcoût pour les finances publiques ;
 l’intervention simultanée de plusieurs collectivités sur un même domaine ralentirait la
conduite des projets et pèserait sur leur efficacité ;
 une dilution des responsabilités résulterait de l’incertitude sur l’identité de la collectivité
publique en charge d’une compétence ou d’un projet, les citoyens et les acteurs
économiques ne sachant plus qui prend réellement les décisions.
S’agissant des entreprises, cette complexité introduirait de surcroît une inégalité entre les grandes
sociétés, pourvues d’experts et dotées de l’expérience nécessaire pour démêler l’écheveau
institutionnel, et les petites entreprises qui peinent à détecter l’information nécessaire.

Exemples d’enchevêtrement

• L’exemple des compétences exercées par les collectivités territoriales dans le domaine de l’action
sociale permet d’illustrer de façon significative les effets contestables de leur enchevêtrement, alors
même que la loi du 13 août 2004 a confié au département un rôle de coordination de l’action sociale.
La gestion des politiques sociales est particulièrement complexe puisqu’elle fait intervenir à la fois
l’Etat, les collectivités territoriales et la sécurité sociale, cette dernière intervenant à la fois comme
partenaire financier (dans le domaine médico-social) mais aussi comme administration de guichet
pour le compte des collectivités (rôle des caisses d’allocations familiales dans l’instruction des
demandes de revenus de solidarité active).
Les difficultés engendrées par cet enchevêtrement de compétences sont pointées par de nombreux
rapports relatifs à l’évolution de la décentralisation, comme le rapport de l’inspection générale des
affaires sociales (Igas) consacré aux politiques sociales décentralisées.
L’Igas souligne, à juste titre, que si la répartition des compétences en la matière s’efforce de concilier
les avantages de la décentralisation (proximité des usagers, capacités d’initiative, adaptation des
organisations à des contextes locaux) et ceux liés à l’existence des politiques nationales (égalité de
traitement, financement reposant sur la solidarité nationale), cela se traduit par un double, voire un
triple financement des établissements sociaux et médico-sociaux et un enchevêtrement des
compétences nuisant à la lisibilité de l’action publique et à une définition claire des responsabilités des
acteurs concernés.
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La multiplication des intervenants, à l’exemple de ce qui se déroule dans le champ du handicap,
nécessite, en outre, de dégager des moyens d’action supplémentaires pour assurer la coordination
des interventions et le suivi des dossiers. Cet écueil a été mis en exergue par le rapport Attali qui a
affirmé que « l’enchevêtrement des compétences entre les collectivités territoriales elles-mêmes, et
3
entre celles-ci et l ’Etat, crée des surcoûts et des difficultés pour nombre de prestations sociales ».

UN EXEMPLE : LES INTERVENANTS DANS LE CHAMP DU HANDICAP

Le président du conseil général arrête le schéma départemental d’organisation sociale et médico-


sociale, il organise le fonctionnement de la structure GIP MDPH, met en place les commissions
ouvrant le droit aux aides légales ou extralégales.
Le représentant de l’Etat dans le département intervient dans l’élaboration du schéma départemental
et détient l’autorité tarifaire sur les crédits médico-sociaux.
Le représentant de l’Etat dans la région établit le PRIAC, outil de programmation pour tous les
services relevant de la compétence exclusive ou partagée de l’Etat.
Les organismes de sécurité sociale interviennent dans le suivi des établissements relavant du budget
de l’assurance maladie tandis que la CNSA intervient directement pour fixer in fine les enveloppes
départementales et régionales limitatives et en assurer le suivi.

Si ce constat ne remet pas en cause la capacité d’action des collectivités territoriales en matière
sociale, il invite cependant à une clarification du rôle de chacun des acteurs, comme le souligne le
rapport d’Alain Lambert : « L’application de la loi Handicap, les charges croissantes sur la
dépendance, le chantier du revenu de solidarité active et du regroupement des minima sociaux
méritent une grande réorganisation des compétences, pour structurer des politiques publiques à
l’étroit dans le cadre institutionnel posé par les lois Defferre. Les départements ont fait leur preuve et
resteront le pivot de cette politique. Encore faut-il organiser leur coordination avec les autres
personnes ».

• Mais les débats ont également permis d’aborder la situation d’autres secteurs de l’action
publique au sein desquels une clarification de la répartition des compétences entre
collectivités territoriale s’avérerait nécessaire. C’est le cas par exemple du développement
économique, de l’aide aux entreprises ou du secteur du tourisme. L’organisation territoriale du
tourisme, pour n’évoquer que cet exemple, est en effet elle aussi très complexe, justifiant
particulièrement en la matière l’image du « millefeuille ».
Ainsi, outre l’Etat qui est chargé de la définition de la politique nationale du tourisme, chaque niveau
de collectivités territoriales exerce des compétences dans ce domaine.
Les régions définissent le schéma régional du développement touristique mais également les
conditions de mise en œuvre des objectifs ainsi déterminés et leur financement. Elles coordonnent
l’action touristique avec les départements, dans le cadre et sous l’égide des comités régionaux du
tourisme (CRT).
Les départements définissent les actions qu’ils entendent mener en matière de tourisme et de loisirs
au sein d’un schéma d’aménagement touristique départemental. Ils assurent la promotion touristique
de leur territoire et des communes de leur ressort, et établissent un plan départemental des itinéraires
de promenade et de randonnées. Par ailleurs, les comités départementaux du tourisme (CDT), créé à
l’initiative des conseils généraux, ont été reconnus par la loi du 23 décembre 1992 portant répartition
des compétences dans le domaine du tourisme.
Si les communes ne disposent pas spécifiquement de compétences touristiques, elles interviennent
dans ce secteur par l’intermédiaire de leurs offices du tourisme (il en existe près de 4 000 en France)
qui sont chargés de la promotion de la commune, de l’accueil et de l’information des touristes ainsi
que la coordination des actions avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Le
développement de l’intercommunalité a renforcé le sentiment de complexification car la compétence
touristique ne relève pas des compétences obligatoires des EPCI. Reste que la création d’offices
intercommunaux, accompagnée le cas échéant de la disparition des offices du tourisme municipaux
préexistants, a néanmoins été autorisée au titre de la conduite d’actions d’intérêt communautaire.
Ce rapide panorama met en exergue l’enchevêtrement de la répartition des compétences entre les
différents niveaux de collectivités locales et souligne la nécessité de clarifier le rôle et les
compétences de chacun des acteurs locaux tant au niveau de la définition de la planification
stratégique et des aménagements qui en découlent que pour favoriser une meilleure lisibilité de l’offre
à destination des usagers.

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b) Les EPCI
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), s’ils ne sont pas des collectivités
territoriales et n’ont donc pas de compétence générale, ont tendance à exercer des compétences
dans un grand nombre de domaines. Ils sont également très impliqués dans la mutualisation des
services et dans les délégations de compétences, qui peuvent avoir des effets économiquement
positifs mais créer un risque de confusion des champs d’intervention.
Les EPCI peuvent mettre à disposition d’une ou plusieurs de leurs communes membres tout ou partie
de leurs services, en vertu du paragraphe II de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités
territoriales. En sens inverse, une ou plusieurs communes membres peuvent mettre à la disposition de
l’EPCI tout ou partie de leurs services en application du même article. Ces mises à disposition de
service, si elles peuvent permettre d’améliorer la bonne organisation administrative, peuvent
également renforcer l’imbrication entre communes et EPCI, non seulement en termes de personnel et
de matériel, mais également de compétences exercées.
Enfin, les EPCI à fiscalité propre peuvent exercer des compétences qui leur sont déléguées par le
département ou la région. L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales dispose
ainsi : « Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département
ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités. »

c) Le recours croissant à la contractualisation

— les communes peuvent mettre en œuvre les compétences du département en matière d’action
1
sociale et de santé ;

— le département peut confier à des communes ou groupements ou syndicats mixtes tout ou partie
2
de l’organisation des transports scolaires ;

— le département peut déléguer à une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération


3
tout ou partie de ses compétences en matière d’action sociale .
Comme l’explique M. Gérard Marcou, « le contrat constitue l’un des moyens de maintenir ou de créer
de la cohérence dans l’action publique même dans un système où l’on a assez largement décentralisé
4
les compétences » .

d) L’imbrication de l’État et des collectivités territoriales

La plus ancienne forme d’imbrication est celle du dédoublement fonctionnel des exécutifs locaux. Les
compétences en matière de police, de services d’incendie et de secours, d’état civil, sont ainsi des
compétences étatiques mais néanmoins exercées par l’exécutif local. Le préfet, lorsqu’il se substitue
au maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police, est réputé agir au nom et pour le compte de la
commune. La responsabilité pour les dommages pouvant être causés par l’intervention du
représentant de l’État incombe à la commune.

Au dédoublement fonctionnel peut s’ajouter la dichotomie entre l’attribution de la compétence et


l’organisation des services. L’organisation du service départemental d’incendie et de secours (SDIS),
établissement public de caractère départemental, qui regroupe les communes et le département,
incombe au premier chef au président du conseil général. Toutefois, l’organisation quotidienne en
matière de lutte contre les incendies et de secours ressortit à la compétence du préfet et des maires.

La contractualisation, déjà évoquée, lie également collectivités et État et conduit les unes comme
l’autre à intervenir dans un même champ et à financer des actions qui ne sont pas les leurs.

1
Article 33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983
2
Article 30 de la même loi
3
Articles L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales
4
M. Gérard Marcou, « Les contrats entre l’État et les collectivités territoriales », in AJDA, 19 mai 2003,
page 985.
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Enfin, lorsque l’État procède à des transferts de compétences, il ne réorganise pas toujours la
structure administrative qui assurait auparavant l’exercice de cette compétence, si bien que le
doublonnement des structures peut persister.
e) La logique politique

Comme l’ont fait observer MM. Jean-Pierre Balligand, vice-président de l’Association des petites villes
de France (APVF), et Serge Grouard, vice-président de l’AGVF, un facteur d’enchevêtrement
supplémentaire est la logique politique, qui conduit chaque élu local à rechercher un champ d’action le
plus large possible, susceptible de lui conférer une plus grande notoriété et de faire figurer la
collectivité qu’il représente en bonne place pour les réalisations au profit de la population.

3. Les conséquences dommageables de l’enchevêtrement

a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable

Michel Piron, notait en 2006, dans un rapport d’information sur l’équilibre territorial des pouvoirs, que
le développement des procédures contractuelles « a provoqué une incertitude juridique croissante »
pour les décideurs locaux et ajoutait : « L’insuffisante identification des responsabilités réciproques
dans la mise en œuvre du contrat et la lourdeur d’opérations nécessairement conjointes sont des
5
motifs réels de blocage. La multiplication des contrats crée la confusion » . Cette situation favorise
inévitablement une approche moins politique et plus technocratique des dossiers, qui diminue la
réactivité des acteurs de la décentralisation.

b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : l’exemple des contrats de projet État-
région

Autre conséquence dommageable de l’enchevêtrement des compétences des collectivités


territoriales, les financements croisés et la multiplication des acteurs rendent plus difficile, et parfois
quasiment impossible, l’évaluation des politiques publiques. L’évaluation des contrats de plan État-
région (CPER, devenus depuis 2006 des contrats de projets État-région) en fournit une bonne
illustration.

Le cabinet Ernst & Young note par exemple, dans son évaluation des CPER 2000-2006 en Île-de-
France et en Lorraine, que « les évaluations DIACT recensées ne permettent pas de connaître les
réalisations et les résultats des CPER en matière d’infrastructures et de conditions de vie des
étudiants », notamment parce que les évaluations disponibles n’isolent pas les résultats des CPER de
ceux d’autres dispositifs. Dans la même région, « les évaluations existantes utilisées sur la thématique
de l’enseignement et de la recherche au niveau régional ne permettent pas de dégager les
réalisations et les résultats des CPER en la matière. »

Ainsi, la région Nord-Pas-de-Calais a mis au point en 2000 un « tome 2 » du CPER qui définissait 64
objectifs et environ 400 indicateurs, dont plus de la moitié n’ont finalement jamais été renseignés.
Enfin, l’hétérogénéité des pratiques régionales en matière d’évaluation constitue en elle-même un
obstacle à l’évaluation globale des CPER. C’est ainsi que 85 % des évaluations réalisées par les
régions portent sur des thématiques représentant 15 % des crédits engagées, tandis que 71 % des
crédits ne font l’objet que de 15 % des évaluations.
c) Une économie moins compétitive
Concernant la maîtrise des finances publiques, la prolifération de structures territoriales aux
compétences mal délimitées conduit à multiplier les interventions coûteuses dans les domaines les
plus divers et, du même coup, implique souvent une augmentation des effectifs des administrations
locales chargées de gérer ces politiques variées.

5
M. Michel Piron, Gouverner en France : Quel équilibre territorial des pouvoirs ? Rapport d’information au nom
de la commission des Lois sur l’équilibre territorial des pouvoirs, XIIe législature, n° 2881, 22 février 2006.
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Le rapport précité de l’OCDE distingue deux principaux facteurs de surcoûts résultant de
l’enchevêtrement des compétences entre les multiples niveaux d’administration territoriale : « À cause
de la complexité du système, les charges peuvent être supérieures aux coûts les plus faibles pour
produire un certain service d’une qualité donnée. Ce surcoût « technique » de production provient en
particulier de la duplication des services administratifs. En dehors du surcoût technique, le système où
un même service peut être proposé à plusieurs niveaux et donc, où les ménages ou les entreprises
peuvent en bénéficier par plusieurs voies, engendre des mécanismes de surenchère entre les
6
collectivités qui aboutissent à une surproduction de services. » .
Le deuxième impact négatif de l’enchevêtrement des compétences porte sur la compétitivité des
entreprises. En effet, la multiplication des interventions administratives et des procédures de
concertation, voire de négociation entre les différents échelons locaux, représente assurément une
contrainte de gestion et donc une charge supplémentaire pour les entreprises concernées.

B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA


DÉCENTRALISATION

1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine

a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports

La proposition de transfert de compétences aux collectivités territoriales, dans le rapport Guichard, fait
des communes le niveau privilégié de l’administration générale, au plus près des citoyens. Le réseau
municipal se caractériserait ainsi par « la variété des compétences obligatoires et la possibilité
préservée de prendre toute initiative d’intérêt local ». Les départements et les régions seraient, sur
des aires territoriales étendues, « un réseau d’administration spécialisée », dont les attributions
seraient établies limitativement : « à ce niveau en effet, il faut sortir du système où tout est permis
7
mais rien n’est obligatoire » .

b) Le pessimisme de la doctrine

La doctrine s’accorde pour reconnaître que la répartition des compétences par blocs, qui permettrait
d’obtenir un « jardin à la française », ordonnancé et cartésien, correspond surtout à un idéal type dont
la réalité ne peut qu’être un reflet imparfait.

2. Le partage des compétences dans les textes législatifs

L’ambition des lois de 1982-1983 a dès l’origine été, sinon de constituer des blocs de compétence, du
moins de regrouper l’exercice des compétences de la manière la plus homogène possible. Cette
ambition s’est pourtant heurtée à une traduction législative et à une pratique beaucoup plus
fragmentaires.

Toutefois, les nouveaux instruments issus de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003


(l’expérimentation, le recours au chef de file, le principe de subsidiarité) n’ont guère permis, à ce jour,
de lutter contre l’enchevêtrement des compétences.

6
OCDE, op. cit., page 18.
7
Olivier Guichard, op. cit., page 43
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C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES
LIÉS

1. Les trois échelons de collectivités territoriales

a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements

Des trois échelons de collectivités territoriales, le niveau communal est à la fois le plus ancien et le
mieux identifié par les citoyens. En effet, nos actuelles communes, créées par la loi du 14 décembre
1789 sous le nom de « municipalités » (alors au nombre de 44 000), correspondent très largement
aux paroisses de l’Ancien régime. C’est à ce niveau qu’est née, pendant la Révolution française, la
démocratie locale moderne, grâce à l’élection du maire par les citoyens – les conditions de
désignation des représentants communaux variant par la suite en fonction du caractère démocratique
des régimes en place. Dotées de la personnalité juridique dès 1837, les communes se virent
reconnaître une clause générale de compétence par la loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation
municipale, disposant que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la
commune ».

Force est de constater que, même si un consensus se dégage sur la nécessité de regrouper les
communes, il ressort que la commune reste souvent considérée comme l’échelon démocratique du
quotidien, celui de la proximité par excellence.

Créés par la loi du 22 décembre 1789 pour mettre fin aux disparités et privilèges des provinces
d’Ancien régime, les départements, d’abord au nombre de 83, ont été organisés, selon un plan
régulier, autour de chefs-lieux accessibles de tout point du département en moins d’une journée à
cheval. Si leur apparition est l’œuvre de la Révolution française, il convient toutefois de noter que les
« généralités » instituées à la fin de l’Ancien régime exprimaient également la recherche d’un échelon
intermédiaire de gestion administrative.

Contrairement à celle des communes, l’institution des départements ne s’inscrit donc pas dans une
logique de démocratie locale mais de déconcentration de l’action étatique : le département a d’abord
eu pour fonction de relayer la volonté du pouvoir central, comme en atteste la prééminence, pendant
(53)
près de deux siècles, du préfet institué par la loi du 27 pluviôse An VIII . Dotés dès 1833
d’assemblées délibérantes élues au niveau cantonal, les départements ne sont pourtant devenus des
collectivités territoriales qu’avec la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux. Enfin, il a fallu
attendre 1926 pour que le législateur reconnaisse aux départements une clause générale de
(54)
compétence comparable à celle des communes et la loi du 2 mars 1982 pour que leur exécutif soit
libéré de la tutelle préfectorale – les actes de ces collectivités devenant exécutoires de plein droit,
sous réserve du contrôle de légalité des juridictions administratives saisies a posteriori et du contrôle
budgétaire des juridictions financières.

7ème Universités d’Eté Page 24


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b) L’ajout d’un échelon intercommunal polymorphe

LES MULTIPLES FORMES DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE


er
(au 1 janvier 2008)

Forme juridique de la coopération Existence d’une fiscalité Nombre d’établissements publics


intercommunale propre existants

Communauté urbaine Oui 14

Communauté d’agglomération Oui 171

Communauté de communes Oui 2 393

Syndicat d’agglomération nouvelle Oui 5

Ensemble des EPCI à fiscalité propre Oui 2 583

Syndicat intercommunal à vocation unique Non 11 739


(SIVU)

Syndicat intercommunal à vocation multiple Non 1 451


(SIVOM)

Syndicats mixtes Non 2 943

Ensemble des syndicats de coopération Non 16 133


intercommunale

Ensemble des structures de coopération - 18 716


intercommunales

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2. L’apparition des « pays »

a) Une émergence spontanée

les pays sont définis comme des regroupements de communes ou d’EPCI liés par une communauté
d’intérêts en raison de leur appartenance à un territoire caractérisé par une cohésion géographique,
culturelle, économique ou sociale.

b) Une institutionnalisation progressive


L'article 25 de la loi du 25 juin 1999 alourdit la procédure de création du pays : le périmètre d’étude est
arrêté par le préfet de région si les communes appartiennent à la même région, par les préfets des
régions concernées dans le cas contraire.
Le même article 25 rapproche encore le pays d’un niveau d’administration plein et entier en le dotant
d'un conseil de développement composé de représentants des milieux économiques, sociaux,
culturels et associatifs.
c) La multiplication des pays
47 % des Français et 81 % de la superficie métropolitaine. En intégrant les dispositifs mis en place par
les conseils régionaux sur des bases proches des pays – par exemple en Rhône-Alpes avec les
Contrats de développement Rhône-Alpes (CDRA) qui concernent 25 territoires en plus des 14 pays de
la région – le taux national de couverture dépasse 50 % de la population française et 84 % de la
superficie.

D. L’EXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR


CERTAINES COLLECTIVITÉS

1. Paris, Lyon et Marseille : Une organisation originale en arrondissements

L’élection des conseillers d’arrondissement a lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle


avec prime majoritaire, selon les règles de droit commun de l’élection des conseillers municipaux. En
outre, chaque liste comprend en tête de liste des candidats qui sont à la fois élus conseillers
8
d’arrondissement et conseillers municipaux ou membres du conseil de Paris . L’élection du maire
d’arrondissement a lieu dans les mêmes conditions que celles d’un maire, par un vote des conseillers
d’arrondissement.

En outre, parmi les compétences déléguées aux conseils d’arrondissement par le conseil municipal
figurent l’implantation et l’aménagement des « équipements de proximité » à vocation éducative,
9
sociale, culturelle ou sportive, la passation et l’exécution des marchés publics de faible montant et, le
cas échéant, la gestion des équipements ou services communaux.

Le maire d’arrondissement, conseiller municipal élu par le conseil d’arrondissement, exerce également
un nombre limité de compétences. Ainsi, il dispose des mêmes attributions que le maire de la
commune en matière d’état civil et de vie scolaire et affecte la moitié des logements communaux –
l’autre moitié étant attribuée par le maire de la commune.

Sur le plan budgétaire, il élabore l’état spécial de l’arrondissement, établi conformément à la


répartition des dotations aux arrondissements arrêtée par le conseil municipal – cet état spécial est
ensuite soumis au vote de ce dernier en même temps que le projet de budget de la commune. Dès

8
Le conseil de Paris compte 163 membres, le conseil municipal de Lyon 73 conseillers municipaux et le conseil
municipal de Marseille 101 conseillers municipaux
9
Marchés de travaux, fournitures et services qui peuvent être passés sans formalités préalables en raison de leur
montant (article L. 2511-22 du code général des collectivités territoriales).
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que cet état spécial est devenu exécutoire, le maire d’arrondissement engage et ordonnance les
dépenses qui y sont inscrites.

Par ailleurs, le maire d’arrondissement est obligatoirement consulté sur les autorisations d’utilisation
du sol, les permissions de voirie, ainsi que les projets immobiliers intéressant l’arrondissement, et doit
être informé des conditions de réalisation des projets d’équipements dans ces limites territoriales.

2. L’Île-de-France

Ainsi, le représentant de l’État dans le département est seul chargé d’assurer la police de la voie
publique sur les routes à grande circulation, même dans les communes dont la police n’a pas été,
d’une manière générale, étatisée.
Par ailleurs, le secours et la lutte contre les incendies y relèvent du préfet de police de Paris – lequel
peut déléguer l’exercice de cette compétence au préfet de chaque département concerné.

3. Les communes d’Alsace et de Moselle

— pour la fixation des attributions respectives du maire et du conseil municipal, ainsi que pour les
règles de fonctionnement de ce dernier (périodicité des réunions, démission d’office d’un conseiller
municipal pour défaut d’assiduité ou troubles répétés à l’ordre des séances…) ;

— pour l’exercice des compétences relatives au budget communal, à la police des constructions et à
10 11
la sécurisation de certains terrains , aux opérations funéraires , à l’usage des institutions et
établissements publics de la commune, ainsi qu’aux règles de concession, de jouissance et
d’adjudication des biens communaux.

4. La Corse

a) L’organisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de


Corse
S’agissant de l’identité culturelle au sens large, la CTC est chargée de la construction, de
l’équipement et de l’entretien des établissements d’enseignement secondaire et supérieur, dont elle
arrête la carte.
Plus globalement, la CTC définit la politique culturelle sur son territoire, s’agissant notamment de la
conservation et de la mise en valeur du patrimoine protégé, des monuments historiques et des sites
archéologiques. Enfin, la CTC dispose d’une compétence globale en matière de politique sportive et
d’éducation populaire, à charge pour elle de conclure une convention avec l’État pour coordonner ses
actions avec la politique nationale dans ce domaine.
S’agissant du développement économique, la CTC élabore un « plan d’aménagement et de
développement durable », document d’orientation transversal qui détermine notamment les
« principes de localisation » des grandes infrastructures ou équipements et précise la déclinaison
territoriale des différentes politiques sectorielles mises en œuvre par la CTC.

b) L’évolution des limites constitutionnelles à l’extension des compétences de la collectivité


territoriale de Corse
Il convient toutefois de souligner que, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le
quatrième alinéa de l’article 72 de la Constitution permet à la loi organique de fixer les conditions dans

10
Dans le cadre de ses attributions de police et pour assurer la sécurité de la population, le maire de ces
communes doit procéder, ou faire procéder, à une inspection annuelle des cheminées et ordonner les travaux
éventuellement nécessaires. Il peut aussi prescrire de combler et signaler divers trous, carrières ou puits
potentiellement dangereux
11
Les distinctions religieuses et la présence d’emblèmes religieux dans les parties communes des cimetières sont
autorisées, tandis que des cimetières (ou parties de cimentières) distincts sont affectés à chaque culte
officiellement reconnu.
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lesquelles les lois et règlements peuvent autoriser les collectivités territoriales et leurs groupements à
« déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou
réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences ».

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2ÈME PARTIE : UNE DECONCENTRATION INACHEVEE

I. - LE RISQUE DE FRAGMENTATION
Si l'impératif de déconcentration ne fait pas de doute, ce mouvement s'accompagne d'une prolifération
des cadres stratégiques et d'un éclatement de la carte administrative qui ont un effet de dilution et
d'illisibilité de l'action de l'État.
A. L'IMPÉRATIF DE DÉCONCENTRATION

La déconcentration est la « politique ayant pour objet d'aménager les rapports entre les
administrations centrales et leurs échelons territoriaux dans le sens d'une plus grande délégation de
responsabilité consentie à ces derniers »
La déconcentration est certes un ensemble de mesures techniques visant à améliorer le
fonctionnement interne de l'État, mais c'est aussi un véritable projet de société avec ses objectifs
propres, ses méthodes nouvelles de management et d'action sur le terrain des fonctionnaires, qui se
traduit par une affirmation progressive de l'administration territoriale.
B. LA PROFUSION DES CADRES STRATÉGIQUES

L'État territorial est conduit à repenser son action dans des cadres stratégiques mieux définis.
1. L'élaboration de documents stratégiques : des pte aux pase
Le cire du 13 juillet 1999 a estimé qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle des
services déconcentrés de l'État se heurtait à des rigidités statutaires et rencontrait de nombreux
obstacles sur le plan structurel. A ainsi été expérimentée, à partir de 2000, la formule du projet
territorial de l'État (pte) dans le département, qui avait pour objet de constituer « une démarche
collective associant tous les services déconcentrés de l'État dans le but d'élaborer une stratégie
commune et de définir une organisation optimale ». Mais ces projets, s'ils constituaient une
expérience intéressante, manquaient de cohérence, en particulier au niveau régional.
Prenant le relais des pte, le projet d'action stratégique de l'État (pase), lancé en 2002, matérialise un
travail plus abouti de coordination et de mise en cohérence de l'action de l'État. Le projet d'action doit
être compatible à la fois avec les orientations nationales de l'administration centrale et les besoins
locaux. Formalisés par la circulaire du 13 mai 2004 relative à la préparation des projets d'action
stratégique de l'État, les paser et les pased fixent ainsi la feuille de route de l'ensemble des services
déconcentrés pour trois ans, afin de rendre l'État plus accessible.
Une fois les paser définis, chaque préfecture de département a lancé une opération similaire pour
définir son propre projet stratégique en accord avec tous les acteurs locaux. Ces projets
départementaux, les pased, ne sont pas une déclinaison du paser, mais une adaptation des grandes
orientations régionales aux réalités locales. Chaque pased doit être compatible avec le paser.
2. L'exemple des préfectures : de la dno à la lolf

a) Les missions traditionnelles des préfectures


Traditionnellement, les préfectures remplissent cinq missions essentielles.
La première est la permanence du fonctionnement des services de l'État et la sécurité, ce qui
regroupe le maintien de l'ordre, la protection des personnes et des biens, la prévention et le traitement
des risques naturels ou technologiques, la gestion des crises et les mesures non militaires de
défense.
La deuxième mission est la réglementation et la garantie des droits et des libertés des citoyens, ce qui
comprend l'organisation des opérations électorales en liaison avec les mairies, le suivi de la
citoyenneté et des droits du citoyen, la nationalité, la police administrative, l'environnement et
l'urbanisme, les questions d'utilité publique, le droit au séjour des étrangers, la circulation et la sécurité
routière et les procédures d'autorisation.
La troisième mission est le contrôle des actes des collectivités territoriales. Elle inclut le contrôle de
légalité et le contrôle budgétaire des collectivités territoriales, mais aussi le contrôle budgétaire des
organismes publics qui exercent une mission d'intérêt général en utilisant les fonds publics ou en
percevant des ressources parafiscales.

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La quatrième mission consiste dans la mise en œuvre et la coordination, à l'échelon local, des
politiques du gouvernement, passant par la direction des services de l'État dans le département, dans
la région, la mise en cohérence à l'échelon territorial des politiques interministérielles, la connaissance
du contexte local, la coordination interministérielle des politiques publiques, au premier rang
desquelles se trouvent les politiques de l'emploi, de la cohésion sociale, de l'aménagement du
territoire, du développement économique et de l'environnement.
La dernière mission couvre la gestion et la répartition des dotations et subventions de l'État à l'échelon
local, par le biais de la gestion des enveloppes financières réparties à l'échelon départemental, de
l'organisation des actions communes à l'ensemble des services déconcentrés de l'État, telles que la
gestion du patrimoine immobilier, le recrutement ou la formation et par le biais de la gestion des frais
de fonctionnement de la préfecture.
b) Les objectifs fixés par la directive nationale d'orientation des préfectures
Sur le fondement de la circulaire du Premier ministre en date du 8 janvier 2001 sur les directives
nationales d'orientation et en intégrant les contraintes de la circulaire du 25 juin 2003 relative aux
stratégies ministérielles de réforme (smr), le ministère de l'intérieur a élaboré une dno des préfectures,
déclinaison territoriale de la smr et scénario prospectif prenant en compte les mutations de la
demande sociale et des technologies, la décentralisation et la réforme de l'État. Les préfectures et
sous-préfectures se sont ainsi vues fixer des perspectives pour les dix ans à venir, à l'horizon 2015, et
des actions à réaliser dans les trois prochaines années.
La dno a été conçue à partir d'un document préparatoire, achevé en juillet 2004, dans ce cadre, les
préfectures doivent se recentrer sur leurs missions fondamentales.
Le premier axe consiste à rechercher un meilleur service à l'usager. Il se traduit par le transfert de
certaines fonctions de guichet vers des partenaires de plus grande proximité pour les citoyens, la
création de services en ligne et la fusion des procédures.
Le deuxième axe d'action fixé aux préfectures concerne la sécurité et la protection des populations. Là
encore, le travail de partenariat avec les collectivités territoriales s'avère primordial.
La simplification de l'exercice des compétences d'État et la prise en compte des nouvelles fonctions
arbitrales constituent les troisième et quatrième grands axes de la dno.
Enfin, la dno fixe un cinquième grand axe d'action aux préfectures : l'efficacité dans la mise en œuvre
des politiques publiques, ce qui implique l'exercice d'une fonction d'animation et de pilotage, confiée,
dans les préfectures de région, au secrétariat général pour les affaires régionales (sgar).
c) Les objectifs assignés aux préfectures dans le cadre de la lolf
Dans le cadre du projet annuel de performances (pap), cinq objectifs ont été ainsi retenus.
Le premier est l'amélioration de la prévention dans le domaine de la sécurité civile.
Le deuxième objectif assigné au responsable du programme est l'amélioration des conditions de
délivrance de titres fiables.
Le troisième objectif est la réduction du nombre d'actes non conformes des collectivités territoriales et
établissements publics.
Le quatrième objectif doit conduire à la modernisation du contrôle de légalité, rendu possible,
notamment, par le développement de deux applications informatiques dénommées « Aide au contrôle
et à la transmission électronique sécurisée » (actes), qui permettent la dématérialisation des actes des
collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et au contrôle budgétaire.
Le cinquième objectif, qui consiste à optimiser l'efficience de la fonction animation, doit conduire à
déconcentrer le maximum de moyens dans les préfectures.
En outre, la nécessaire cohérence de l'État territorial appelle donc la promotion d'une force centrifuge,
susceptible de donner une définition transversale territoriale de politiques conçues de manière
sectorielle au niveau central.
Le domaine de la santé bénéficie de ce point de vue d'une créativité qui paraît sans limite, d'autant
plus que se mêlent à l'action de l'État celle des acteurs locaux et surtout celle des institutions de
sécurité sociale : programmes régionaux de santé (prs), programmes régionaux d'accès à la
prévention et aux soins (praps), schémas régionaux d'organisation sanitaire (sros), schémas
régionaux d'éducation pour la santé (sreps), programmes territoriaux de santé, programmes régionaux
de l'assurance maladie (pram), programmes régionaux hospitaliers (prh) ou encore plans régionaux
de santé publique (prsp).

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C. L'ÉCLATEMENT DE LA CARTE ADMINISTRATIVE

La loi du 6 février 1992 définit les circonscriptions des services civils de l'État. Elle ne retient que les
circonscriptions régionales, départementales et d'arrondissements.
Mais, quelques exemples attestent de l'extrême complexité de l'organisation des services
déconcentrés, chacun répondant à une histoire et à une logique interne propres.
Née de la fusion en 1967 des ponts et chaussées et de la construction, l’administration de
l’équipement connaît en 1982 le transfert d'une partie de ses compétences et de ses moyens aux
collectivités territoriales, tandis que les services extérieurs sont rattachés à un seul ministère.
Les directions régionales de l'équipement (dre), elles-mêmes partagées en subdivisions, sont
chargées des infrastructures et routes. Mais leur activité s'étend également à la construction et au
logement, aux transports routiers de personnes et de marchandises, à l'aménagement et à
l'urbanisme, aux statistiques et à l'économie du bâtiment.
Les directions départementales de l'équipement (dde) travaillent pour le compte de l'État, des
départements et des communes. La dde participe aussi au contrôle a posteriori des actes des
collectivités locales en matière d'urbanisme et joue un rôle très actif dans le logement social et
l'amélioration de l'habitat. Elle gère les infrastructures des ports de commerce d'intérêt national et peut
intervenir sur les ports de commerce départementaux, les ports de pêche et de plaisance. Elle
intervient sur les aérodromes, en particulier pour la maîtrise d'œuvre des opérations.
En phase avec l'approfondissement de la décentralisation, les services déconcentrés de l'équipement
ont entrepris une profonde réforme qui devrait conduire à créer des directions interrégionales des
routes (dir)et à regrouper au niveau régional des fonctions plus nombreuses.
D'autres services déconcentrés échappent totalement ou partiellement au pouvoir de direction du
préfet, à l'exemple du réseau comptable et des services de l'éducation nationale.

II. - LA RECHERCHE D'UN ÉTAT TERRITORIAL PLUS COHÉRENT

A. LA TRANSFORMATION DU POUVOIR PRÉFECTORAL

1. Un statut constitutionnel
En mars 2003, le pouvoir constituant a substitué à la dénomination de « délégué du Gouvernement »
celle plus juridique de « représentant de l'État », en précisant que cette autorité, est le représentant de
chacun des membres du Gouvernement.
2. De la fonction d'autorité à la mission d'arbitrage
Gouverneur, administrateur, animateur, le préfet a toujours rempli ces trois fonctions, dès 1800 et
encore en 2000
a) Le gouverneur

b) L'administrateur
Le préfet est devenu plus qu'hier administrateur en sa qualité de chef des services déconcentrés de
l'État, d'autorité de saisine de la juridiction administrative et d'organe de répartition des participations
financières de l'État aux collectivités territoriales.
Le rôle européen joué par le préfet renforce son rôle d'administrateur en devenant « un garant de
l'Union européenne ».

c) L’animateur
Dans l'application des grandes politiques sectorielles de l'État, le préfet se voit reconnaître
explicitement, au-delà de la représentation de l'État stricto sensu et des règles de répartition des
compétences, une mission générale et permanente d'animation et de mobilisation de l'ensemble des
acteurs locaux autour de questions d'intérêt commun.

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3. Le rôle du sous-préfet en question
er
Le décret du 1 juillet 1992 précité fait de l'arrondissement le cadre territorial de l'animation du
développement local et de l'action administrative locale de l'État.
Pris entre l'affaiblissement de l'État central et les thèmes de territorialisation des politiques publiques,
de la négociation et de la contractualisation à tous les niveaux territoriaux, de la réorganisation des
administrations déconcentrées, le sous-préfet reste cependant, aux yeux de nombreux maires des
zones rurales, avant tout la personnification de l'État. Il remplit différents rôles juridiques ou de conseil.
Pour les maires des petites communes, le contrôle de légalité est la première raison d'être du sous-
préfet. La relation directe avec le sous-préfet est un élément sécurisant, elle constitue le marbre du
système. Il contribue aussi à la mise en scène ou au rituel de la République.
Il joue un rôle plus latent de médiateur, d'intercesseur, voir de démineur. En effet, parfois, il intervient
en cas de « grands projets » portés par les communes ou les intercommunalités. Avec la loi du
4 février 1995, le sous-préfet se voit reconnaître une mission d'animation et de coordination de la vie
administrative locale et devient le maître d'œuvre du développement local. Il peut contribuer à
accélérer le traitement des dossiers. Il peut avoir suffisamment d'autorité pour provoquer les réunions
nécessaires entre tous les acteurs, rôle de facilitateur que l'on retrouve notamment en Italie. Le sous-
préfet peut devenir un « monsieur bons-offices » chargé de gérer les conflits, voire de les régler

Toutefois, la réforme de la carte du réseau des sous-préfectures annoncée par le gouvernement


constitue une profonde source de l’inquiétude manifestée par de nombreux élus ; pourtant l’exécutif,
par la voix, notamment, de la ministre de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales a
garanti le maintien des sous-préfectures « dans les zones fragiles du territoire : espaces ruraux, zones
de montagne, bassins connaissant des difficultés particulières ». Mais le jumelage de sous-
préfectures – déjà expérimenté à Blaye et Libourne - ou l’ouverture de 115 postes de sous-préfets à la
nomination d’un conseiller d’administration signifient pour certaines collectivités l’affaiblissement de la
présence de l’Etat, ainsi que de sa permanence, et le désintérêt voire l’abandon de certains territoires
; la fonction de conseil aux collectivités locales leur semble également menacée alors même que, par
suite de la centralisation du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales en préfecture, le
représentant de l’Etat dans l’arrondissement se voit confirmé dans ce rôle.

B. LA CRÉATION DES PÔLES RÉGIONAUX

1. La mise en place des pôles

Les préfets de région assurent désormais trois missions principales :

- la conduite des actions de l'État en région ;

- l'analyse prospective et l'évaluation des actions de l'État en région ;

- la mutualisation des moyens de l'État en région.


Le préfet de région, avec l'appui des chefs de pôles et assisté par le sgar, négocie les documents
contractuels entre l'État et la région. Il anime et coordonne les politiques contractuelles ou
partenariales, régionales ou infra-régionales en liaison avec les préfets de département. Il en assure le
suivi budgétaire. Il prend en charge la gestion des fonds structurels européens lorsque celle-ci n'a pas
été transférée à une collectivité territoriale.
S'agissant de la conduite des moyens de l'État dans la région, le préfet de région se voit assigner une
mission essentielle dans le cadre de la mise en œuvre de la lolf.
er
Depuis le 1 janvier 2005, le regroupement des services de l'État en neuf pôles régionaux autour du
préfet de région contribue à la fois à mutualiser les moyens de l'État et à assurer une meilleure
visibilité de son action :
Le pôle « Préfecture de région » comprend les services déjà intégrés au sein de la préfecture de
région ainsi que la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité (drdfe) et le délégué
régional au tourisme.
Le pôle « Éducation et formation » réunit les rectorats et les inspections académiques. Sont invités à
participer aux travaux du pôle : les établissements publics locaux d'enseignement (eple), les

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universités, les autres établissements publics d'enseignement supérieur, les instituts universitaires de
formation des maîtres (iufm), le centre régional de documentation pédagogique (crdp) et les centres
hospitaliers universitaires (chu), les délégations régionales de l'Office national d'informations sur les
enseignements et les professions (onisep) et le centre régional des œuvres universitaires et scolaires
(crous).
Le pôle « Gestion publique et développement économique » est composé des services de la
trésorerie régionale de région, dont fait partie le délégué régional du commerce et de l'artisanat (drca),
de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (drire), qui intègre
également la délégation régionale de la recherche et de la technologie (drrt), de la direction régionale
de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (drccrf), de la direction
régionale du commerce extérieur (drce), de la direction régionale des douanes (drd), mais aussi de la
direction régionale de l'Institut national de la statistique et des études économiques (dirinsee). Est
associée à ce pôle la direction des services fiscaux du département chef-lieu de région (dsf). Sont
invités à participer la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations, les directions
régionales d'Oséo (ex-Agence nationale de valorisation de la recherche), l'Institut national de la
propriété industrielle (inpi) et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ademe).
Le pôle « Transport, logement et aménagement (et mer, pour les régions littorales) » regroupe les
services de la direction régionale de l'équipement (dre), du centre d'études techniques de
l'équipement (cete), du centre interrégional de formation professionnelle (cifp), du service navigation
(sn), les services spéciaux bases aériennes (spba), ceux de la direction de l'aviation civile (dac) dans
sa seule composante « aménagement de l'espace », de la direction régionale des affaires maritimes
(dram) et ceux de l'inspection du travail des transports. Les services, établissements publics ou autres
organismes invités à participer aux travaux du pôle sont Voies navigables de France (vnf), l'Institut
géographique national (ign), l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (anah), Réseau ferré de
France (rff), la Société nationale des chemins de fer français (sncf), ainsi que les établissements
publics d'aménagement, les ports autonomes maritimes et fluviaux, les aéroports et Météo-France.
Le pôle « Santé publique et cohésion sociale » intègre les services de la direction régionale des
affaires sanitaires et sociales (drass) et les centres d'appareillage des directions interdépartementales
des anciens combattants. Sont invités à participer aux travaux du pôle les groupements d'intérêt public
de santé publique, les organismes de protection sociale, l'agence régionale de l'hospitalisation (arh) et
le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (fasild).
Le pôle « Économie agricole et monde rural » est composé des services de la direction régionale de
l'agriculture et de la forêt (draf) et de la direction régionale des affaires maritimes (dram). Il peut inviter
à ses travaux les offices agricoles, l'Institut national des appellations d'origine (inao), le Centre national
pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (cnasea), l'Office national des forêts
(onf), ainsi que les établissements d'enseignement agricole et les établissements des Haras
nationaux.
Le pôle « Environnement et développement durable » regroupe les services de la direction régionale
de l'environnement (diren) et de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de
l'environnement (drire). Les services, établissements publics ou autres organismes invités à participer
aux travaux du pôle sont les agences de l'eau, le Conseil supérieur de la pêche (csp), l'Office national
de la chasse et de la faune sauvage (oncfs), les parcs nationaux, le conservatoire du littoral, l'Office
national des forêts (onf) et l'ademe.
Le pôle « Développement de l'emploi et insertion professionnelle » est composé des services de la
direction régionale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (drtefp) et peut inviter à ses
travaux l'Agence nationale pour l'emploi (anpe), le cnasea, l'Association nationale pour la formation
professionnelle des adultes (afpa), les agences régionales de l'Agence nationale pour l'amélioration
des conditions de travail (anact) et le fonds pour l'insertion professionnelle des personnes
handicapées (agefiph).
Le pôle « Culture » regroupe les services de la direction régionale des affaires culturelles (drac). Les
organismes invités sont les services culturels à compétence nationale, les écoles d'art et
d'architecture, les musées nationaux, les monuments dépendant du centre des monuments nationaux
et les directions interrégionales de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (inrap).
2. Le fonctionnement des pôles

a) Le pilotage des pôles


Pour désigner le chef de pôle « environnement », le préfet de région a organisé les consultations
interministérielles nécessaires avant de nommer soit le directeur régional de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement, soit le directeur régional de l'environnement. Chaque recteur est chef

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du pôle pour l'académie qu'il dirige. La mise en cohérence des politiques éducatives à l'échelon
régional est assurée par un comité des recteurs des académies de la région.
Le préfet de région a adressé aux chefs de pôle, après avoir recueilli leurs propositions, une lettre de
mission qui précise les objectifs du pôle, ses conditions de fonctionnement et, le cas échéant, le
champ de la délégation de signature accordée.
Le chef de pôle anime et coordonne les services du pôle. Il peut être désigné par le préfet de région
en tant qu'ordonnateur secondaire délégué pour tout ou partie des crédits relevant de la compétence
du pôle.
Le chef de pôle est aussi chargé des relations avec les organismes contribuant à la mise en œuvre
des politiques de l'État dans la région.
b) La coordination entre pôles
Le comité de l'administration régionale (car) désigné comme le « conseil d'administration » de l'État en
région, devient le lieu de délibération collégiale des décisions stratégiques et le cadre dans lequel le
préfet de région s'assure de la cohérence de l'action de l'État dans la région et de la mise en œuvre
des priorités gouvernementales.
Le sgar, sous l'autorité du préfet de région, anime l'action interministérielle et veille à développer la
collégialité, tant avec les services régionaux qu'entre les échelons régional et départemental.
C’est notamment au sgar qu'il revient de conduire les actions interpôles et d'assurer le pilotage des
priorités du paser.
C. LA QUESTION DE L'ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

1. Une position remise en cause


Plusieurs services de l'État dans le département, à commencer par les préfectures, doivent affronter
plusieurs réformes qui, pour la plupart, vont dans le sens d'une réduction de leurs compétences :
décentralisation, régionalisation des moyens et des pouvoirs, rationalisation des effectifs... Ces
mouvements sont particulièrement accentués dans deux domaines, le secteur sanitaire et social d'une
part, l'équipement d'autre part.
2. Une tentative de réorganisation
Des directions départementales uniques réunissant dde et dda seront créées à titre expérimental au
sein des directions départementales du travail et de la formation professionnelle (ddtefp), de sections
agricoles regroupant les services départementaux de l'itepsa, sections placées sous l'autorité du
ministre chargé de l'agriculture pour l'activité correspondante.
De manière plus ambitieuse, est expérimentée, dans le département du Lot, une réorganisation
progressive des services : la direction générale des territoires, la direction générale des populations, la
direction générale de la sécurité, la direction générale des ressources humaines et de la logistique.
Par ailleurs, la circulaire du 2 janvier 2006 prévoit d'encourager la création de six dis dans le domaine
de six politiques interministérielles : la police de l'eau, la prévention des risques naturels la cohésion
sociale, la sécurité routière, la communication des services de l'État et la formation et la
documentation au sein des services de l'État.
D. LA LOLF COMME ACCÉLÉRATEUR DE RÉFORME

1. Les objectifs et les principes de la lolf

a) L'avènement d'un budget d'objectifs

b) La promotion de la responsabilité

2. Le renforcement du rôle financier du préfet


Les préfets doivent valider l'organisation financière des bop déconcentrés et définir ainsi les conditions
de la nouvelle gestion publique. Le préfet de région intervient dans la procédure budgétaire
déconcentrée en amont de la programmation des crédits en proposant, le cas échéant, aux ministres
intéressés les éléments d'un programme ou d'une action d'un programme. Au stade de la
programmation, il émet notamment un avis sur les projets de budgets des services déconcentrés pour

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les missions relevant de son autorité. Le sgar prépare ces avis en s'appuyant sur l'expertise des
services de la trésorerie.
3. La construction d'un authentique dialogue de gestion
Ce dialogue peut se dérouler à deux niveaux : vertical entre les services déconcentrés et leur
administration centrale et horizontal entre les services déconcentrés et le préfet de région.

E. L’ETAT TERRITORIAL A REEXAMINER

S’il se dégage de certains domaines, l’Etat reste paradoxalement très présent dans nombre de
secteurs décentralisés, soit qu’il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations
déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs.
Cette contradiction illustre l’absence de réflexion qui aurait dû être menée parallèlement à la mise en
œuvre de la décentralisation, sur les conséquences en résultant pour l’Etat et la redéfinition de son
rôle.
∙ Dans le premier cas, celui de l’intervention concurrente de l’Etat et des collectivités territoriales, la
décentralisation n’a pas été menée jusqu’à son terme puisque l’Etat conserve des compétences
résiduelles dans les domaines non régaliens, pour des motifs de solidarité, parce que l’enjeu est
considéré comme relevant du niveau national ou pour répondre à une attente de la population.
Les politiques sociales illustrent à merveille cet inachèvement, source de complexité, d’illisibilité et de
surcoûts financiers. Le dernier rapport annuel de l’inspection générale des affaires sociales (IGAS)
analyse la mise en œuvre des politiques sociales décentralisées. Il relève l’intervention continue de
l’Etat dans le champ des compétences transférées à plusieurs niveaux : l’édiction du cadre législatif, la
conduite de dispositifs voisins, voire similaires, de ceux gérés par les collectivités locales, la mise en
place, sous sa responsabilité, de nouveaux dispositifs « au cœur même des politiques décentralisées,
en général pour répondre à la demande sociale ». A cet égard, le fonds d’insertion professionnelle des
jeunes, créé par la loi de finances pour 2005, « concurrent » du fonds départemental d’aide aux
jeunes, en constitue un exemple. De même, l’Etat intervient ainsi directement pour autoriser
l’ouverture d’établissements médico-sociaux, fixer leur tarification et les contrôler.
Si elles sont à l’origine de risques d’incohérence et de contradiction, cette multiplicité et cette
superposition des actions contribuent également à brouiller les responsabilités.
∙ Dans la seconde hypothèse, celle d’un transfert global de la compétence, plus d’un quart de siècle
après les premières lois de décentralisation, les administrations étatiques – au niveau central comme
au niveau local – n’ont pas été repensées à cette nouvelle aune, ce qui aboutit au maintien de
services « doublons », souvent dénoncé au cours des auditions auxquelles votre mission a procédé.
Certes, certains de ces agents d’Etat assurent une mission utile de conseil aux petites collectivités
locales dans le domaine considéré, mais des élus éprouvent également le sentiment que les contrôles
exercés par ces administrations se sont renforcés et se font plus tatillons. C’est ainsi le cas de
contrôles excessifs exercés sur les maisons départementales des personnes handicapées qui
entraînent, pour les collectivités intéressées, une perte d’efficacité dans leur action. Les élus regrettent
le manque de confiance ainsi marqué à l’égard des collectivités territoriales. Le rapport d’information
du député Alain Gest sur l’application de la loi du 13 août 2004 notait que, du point de vue de
certaines directions d’administration centrale, les agents de l’Etat déchargés de diverses compétences
du fait de leur transfert aux collectivités territoriales devaient alors se consacrer, dans le même
périmètre, à des missions nouvelles de contrat et de conseil aux collectivités.
Cet état d’esprit illustre la résistance de l’Etat jacobin, sa difficulté à abandonner sa primauté et
l’insuffisante diffusion, à ce jour, de l’esprit de la décentralisation, alors même que notre Constitution
proclame que la République française est décentralisée.

III. - LE DÉVELOPPEMENT DE LA CONTRACTUALISATION


La formule des contrats de plan entre l'État et les régions a pendant longtemps constitué la principale
formule de contractualisation des relations entre plusieurs personnes morales de droit public.
L'accumulation des retards, malgré des efforts récents en matière d'infrastructures, tend à remettre en
question cet instrument, même si abusus non tollit usum. Leur réforme a été annoncée, laissant une
place plus claire aux départements et aux intercommunalités.

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Le Premier ministre a demandé, en 2004, à un certain nombre d'instances de formuler des avis sur
l'avenir des contrats de plan. Le comité interministériel d'aménagement et de développement du
territoire (ciadt) de décembre 2003 a ainsi formulé quelques pistes de réformes : resserrer le périmètre
de la contractualisation État-régions, réduire la durée des contrats de plan, encadrer davantage les
engagements des cocontractants, tant sur le plan financier qu'en termes d'orientations stratégiques,
permettre le développement d'une contractualisation séparée entre l'État et des groupes de régions ou
des métropoles, et enfin, utiliser les contrats de plan comme des instruments de péréquation entre
collectivités territoriales.
Le Conseil économique et social préconise l'élaboration d'un schéma national d'aménagement et de
développement du territoire à vingt ans, accompagné de schémas régionaux de même durée,
schémas que les contrats viendraient décliner. D'autres, à l'image de l'arf demandent que l'État se
dote au préalable d'un véritable cadre stratégique avant de proposer aux régions des partenariats
matérialisés dans les contrats de plan. D'autres encore insistent sur la nécessité d'élaborer des
contrats cohérents avec une politique régionale communautaire.
Dans l'équilibre territorial des pouvoirs, la question de l'exclusivité ou non de la contractualisation entre
l'État et les régions et celle, concomitante, de la contractualisation infrarégionale acquièrent une
particulière importance. L'organisation d'une articulation entre les différents documents de
programmation réalisés à divers échelons territoriaux s'avère, dans ce contexte, primordiale. Il faut
évoquer à ce titre les schémas de développement de l'espace communautaire (sdec), les schémas de
services collectifs (ssc), les schémas régionaux de développement et d'aménagement du territoire
(sradt), les schémas de cohérence territoriale (scot), les projets d'agglomération, les chartes de pays,
les directives territoriales d'aménagement (dta) ou encore les schémas de mise en valeur de la mer,
les schémas interrégionaux d'aménagement et de développement de massif (siadm) et les schémas
directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (sdage), sans compter les documents sectoriels à
l'image des schémas régionaux d'organisation sociale et médico-sociale.
Les finalités mêmes des contrats de plan sont sujettes à discussion et révèlent les difficultés à établir
un véritable équilibre territorial des pouvoirs. En simplifiant les positions, certains acteurs souhaitent
que les contrats de plan aient une fonction de péréquation renforcée, tandis que d'autres privilégient la
qualité des projets mesurée à l'aune des résultats qu'ils peuvent apporter en termes de
développement.
Enfin, se pose la question de la participation des collectivités territoriales autres que les régions aux
contrats de plan.
Le système des contrats de plan a été plutôt inflationniste en raison de la multiplication du nombre des
intervenants sur tous les thèmes.
A. LA GÉNÉRALISATION DU MODÈLE CONTRACTUEL

Le contrat s'introduit au cœur des institutions pour la création de services publics, avec notamment
l'ordonnance du 24 avril 1996 qui crée les arh ou la loi du 25 juin 1999 qui crée les groupements
d'intérêt public (gip) de développement local, ou encore avec la loi du 27 février 2002 précitée qui
prévoit des conventions pour organiser des expérimentations.
Il convient de constater que son développement a provoqué une incertitude juridique croissante qui
réinterroge l'équilibre territorial des pouvoirs.
B. DES INCERTITUDES HANDICAPANTES

La contractualisation permet d'allier légitimité managériale et légitimité élective. Elle peut être à la fois
le moteur et le reflet d'un renouvellement du droit et de la gestion publics.
Mais, d'un autre côté, les accords locaux conclus en la matière présentent parfois un caractère
purement formel.
Si la logique contractuelle peut se déduire du principe de la libre administration des collectivités
territoriales, les modalités de sa mise en œuvre n'apparaissent pas pleinement satisfaisantes. En
effet, elle peut contribuer à redistribuer les compétences et à placer certaines collectivités dans une
position de quasi-tutelle, asymétrique, tous leurs projets étant soumis à la bonne volonté d'autres.
Certains vont même jusqu'à considérer que l'essor contractuel marque le passage d'une contrainte
imposée (l'acte unilatéral) à une contrainte consentie (le contrat).
Le contrat devient une alternative à la répartition législative des compétences. Si pour l'État, il
présente l'avantage de la souplesse, il présente également pour les collectivités territoriales les
défauts de la précarité et de l'incertitude.

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3ÈME PARTIE : PROPOSITIONS DE REFORMES
La crédibilité et l'efficience des pouvoirs dépendent d'une architecture des responsabilités et des
agencements institutionnels relativement simple et lisible par les acteurs sociaux et économiques. Or,
si la complexité de l'organisation territoriale est vérifiée aussi bien en France que dans les pays
étudiés, en revanche, en matière de compétences des collectivités territoriales, notamment régionale,
la France se présente comme très en retrait par rapport aux autres exemples européens.
En France, les collectivités restent privées de la compétence de leurs compétences. Non seulement
les administrations décentralisées ne peuvent être productrices de droit, mais elles sont chargées
d'assurer la diffusion du droit produit par l'État.
Le système institutionnel territorial, pour trouver son équilibre, doit gagner en légitimité. Pour ce faire,
quatre principes semblent devoir être respectés : simplicité de l'offre de dispositifs institutionnels,
lisibilité des enjeux, « clarification » des responsabilités, publicité des débats. La mise en œuvre de
ces principes exige de répondre au préalable à deux questions : le renforcement des responsabilités
de chacun des acteurs et la modification du modèle de gouvernance des territoires.

I.- RENFORCER LES RESPONSABILITÉS DE L’ETAT TERRORIAL ET DES


COLLECTIVITES TERRITORIALES

A. AFFERMIR L'ÉTAT TERRITORIAL


La réforme engagée en 1982 et en 1992 n'a pas atteint à ce jour un point d'équilibre stable en ce qui
concerne le regard que l'État porte sur sa propre organisation territoriale. Or, selon Michel Crozier, « si
l'État central ne change pas, la décentralisation perd la plus grande part de sa vertu ». Sauver l'État
territorial nécessite de l'empêcher de se disperser dans des tâches de gestion et des partenariats
dans lesquels il se dissout, sans valeur ajoutée pour le pilotage des territoires.

1. Un Etat territorial recentré sur sa mission d’arbitre et de garant


L’administration déconcentrée doit donc s’ajuster dans une parfaite adéquation au partage des
compétences opéré par la loi entre l’Etat et les collectivités territoriales.
Certes, l’un des quatre principes majeurs officiellement assignés à la réorganisation des services
territoriaux de l’Etat est celui de l’adaptation à ses missions qui, au niveau départemental, sont
définies comme la protection des populations, la cohésion sociale et l’aménagement durable du
territoire.
La question, toutefois, n’est pas tant celle de l’énoncé des missions de l’Etat que celle de la définition
de leur contenu, du rôle qu’il doit assumer : c’est à celui-ci que revient le rôle de déterminer le format
de ses services, le nombre et l’activité de ses agents.
Investi de ses fonctions régaliennes et de son pouvoir prescripteur, l’Etat conserve son rôle d’arbitre et
de garant de la cohésion nationale. Pour M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre de l’intérieur, il
doit jouer un rôle d’impulsion des politiques publiques et de péréquation des ressources.
L’Etat doit également, dans cette nouvelle organisation, développer sa mission de conseil auprès des
collectivités locales, particulièrement les plus petites. Cette fonction est réclamée par de nombreux
élus. Elle requiert l’affectation d’un nombre suffisant d’agents à ces tâches et la qualification
nécessaire à les exercer. L’Etat pourrait aussi mandater les départements pour remplir cette mission.
Tels sont les éléments de la place que la puissance étatique doit aujourd’hui occuper dans le paysage
institutionnel territorial.
A titre d’exemple, pour s’en tenir à sa responsabilité dans le domaine social, l’Etat, au regard du
nombre de politiques qui y concourent et y contribuent relevant des départements, n’est plus un
acteur. Il demeure, en revanche, le gardien de la cohésion sociale. Il doit donc adapter le nombre de
ses agents à ce rôle d’arbitre et ne conserver que les effectifs lui permettant de le remplir.
Plus généralement, dans les domaines des compétences qu’il a transférées aux collectivités
territoriales, l’Etat ne doit plus revenir sur ces transferts par l’adoption de dispositions, notamment en
termes de normes nouvelles lui permettant de réinvestir le secteur considéré. Il ne devrait conserver
que ce double rôle de stratège et d’arbitre et adapter en conséquence le format et les responsabilités
de ses services.

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La confusion née des interventions croisées de l’Etat et des collectivités territoriales est source
d’illisibilité et de surcoûts financiers. Il convient donc de clarifier les compétences respectives de
chaque partenaire et, à cette fin, de constituer des blocs cohérents de compétences.
Cette clarification de la responsabilité de l’Etat suppose l’examen de chaque secteur transféré afin de
purger les interventions de la puissance étatique lorsqu’elles s’interposent dans le champ des
responsabilités locales. Dans le cas contraire, on peut craindre que les objectifs de simplification et de
lisibilité qui sous-tendent la réorganisation de l’administration territoriale soient voués à l’échec.
C’est ce à quoi appelle l’Assemblée des communautés de France (AdCF) dans ses « 40 propositions
pour la réforme de nos institutions territoriales » en prônant « le recentrage des missions de l ’Etat sur
de véritables « cœurs de métier » distincts de ceux des collectivités » et la réduction concomitante des
pratiques de cogestion des politiques locales (proposition n°24).

2. Affirmer le rôle pivot des Préfets

a) Faire du Préfet le chef des services déconcentrés

b) Asseoir le rôle du Préfet de région

Dans les deux décrets du 20 octobre 1999, le département et la région sont désignés comme les
échelons de mise en œuvre de droit commun des politiques de l'État. Transparaît un souci de
traitement identique des deux circonscriptions, à l'exception des compétences financières. Le préfet
de région est, en effet, seul compétent dans le domaine des autorisations de programme relatives aux
investissements civils autres que ceux d'intérêt national.
La région est désignée comme échelon d'animation et de coordination des politiques de l'État en
matière culturelle, environnementale, relatives à la ville et à l'espace rural. Le préfet de région est
chargé de la conduite des politiques nationales et communautaires de développement économique et
d'aménagement du territoire. Mais le préfet de département garde la main sur les sous-préfets à qui
sont confiées de plus en plus des missions transversales.
Mais, les textes de 2004 marquent peut-être un nouveau tournant vers une logique intégrationniste
dans laquelle les préfets de département deviendraient les collaborateurs du préfet de région. L'État,
dans le département, se limite à un rôle de contrôle.

3. Développer la mutualisation des moyens

a) L'impératif de rationalisation

La création des pôles, si elle constitue une avancée indéniable, pourrait se traduire par la
superposition d'une structure supplémentaire qui laisse coexister de nombreux services, sans
mutualisation ni intégration.

b) Le passage des pôles à l'intégration régionale des services

- L'affirmation d'une coopération plus grande entre services départementaux et services régionaux
L’application du principe de subsidiarité doit aussi s’appliquer à l’Etat territorial pour chacune de ses
fonctions : la relation à l’usager et le conseil en proximité, la gestion administrative et technique au
niveau départemental, le contrôle et l’évaluation au niveau régional.
- Le renforcement des pôles à travers une mise en cohérence entre chacun d’eux et les
regroupements des services déconcentrés en département (ex : rapprochement DDE-DDR…)

- Des délégations interservices à la fusion de services


Le recours plus fréquent à la formule de la dis confirmerait la fonction de guichet unique vis-à-vis des
usagers et permettrait un pilotage stratégique plus efficace des actions.
La formule de la dis peut s'appliquer à toutes les actions communes à plusieurs services déconcentrés
de l'État, à l'exception des actions relatives au contenu et à l'organisation de l'action éducatrice ainsi
qu'à la gestion des personnels et des établissements qui y concourent, des actions d'inspection de la

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législation du travail et des actions relatives au paiement des dépenses publiques, à la détermination
de l'assiette et du recouvrement des impôts et des recettes publiques, ainsi qu'aux évaluations
domaniales et à la fixation des conditions financières des opérations de gestion et d'aliénation des
biens de l'État et aux modalités d'établissement des statistiques.
Son responsable reçoit délégation de signature et exerce une autorité fonctionnelle sur les chefs des
services intéressés.
Le budget prévisionnel de la délégation décrit les crédits mis à sa disposition par différents services ou
programmes. Le préfet peut désigner le délégué interservices en qualité d'ordonnateur secondaire
délégué. La dis peut mobiliser des crédits issus de bop situés à différents niveaux territoriaux dès lors
que le préfet a autorité sur le service déconcentré responsable du bop ou de l'uo.
La mise en place d'une dis constitue, sans conteste, un élément réformateur de l'organisation
territoriale des services en anticipant une gestion plus transversale des missions, en renforçant les
structures locales et en permettant d'élaborer une position unique des services de l'État sur une
question déterminée.
La recomposition fonctionnelle ne peut porter que sur des métiers proches et, au-delà, sur des
rapports de concertation et de coordination. La fusion ne doit pas être recherchée comme un objectif
en soi.
c) L'hypothèque du redéploiement des effectifs et de la réforme de la fonction publique

- Le nécessaire redéploiement des effectifs


S'il peut ne pas sembler irrationnel qu'un ministère de taille réduite entretienne provisoirement une
grosse tête de réseau afin de s'imposer, en revanche, il convient de se demander pourquoi certains
ministères semblent avoir conservé au centre une part très importante de leurs effectifs, alors même
que leur champ de compétences est parfois décentralisé depuis vingt ans, l’environnement, la santé et
les affaires sociales, la formation professionnelle, la culture.
- La nécessaire fluidité de la fonction publique
Ainsi, il a été demandé aux préfets de favoriser des parcours professionnels diversifiés entre les
différents services départementaux. Dans ce but, en accord avec les chefs de service, devra être
préparé un document commun de gestion prévisionnelle des personnels permettant de dessiner
l'évolution des besoins quantitatifs et qualitatifs. Les chefs de service devront donc fournir les
prévisions de mouvements d'entrée et de sortie au sein des services ainsi que les besoins
prévisionnels en fin d'année n, pour évaluer le volume des recrutements offerts aux concours du début
de l'année n + 1 et la part des emplois susceptibles d'être pourvus par la voie du détachement sur la
base de fiches de postes.
4. Clarifier les fonctions des différents niveaux de l’action territoriale

a) Créer des délégations de l'État régionales et de proximité


Pour reprendre les propos d'Edmund Burke dans ses Réflexion sur la révolution en France, « un État
qui n'a pas les moyens d'effectuer des changements n'a pas les moyens de se maintenir ». La
régulation économique est assurée au niveau international et régional, la régulation socio-politique par
des institutions de proximité. Les politiques territoriales cassent la « sectorialisation » traditionnelle
administrative. Les bassins de vie ne coïncident plus automatiquement avec les cadres administratifs
territoriaux classiques des départements, cantons et communes. L'État doit se réorganiser en fonction
de ces nouvelles données.
- Créer une délégation territoriale au niveau régional
La création d'une délégation territoriale de l'État au niveau régional permettrait de regrouper certaines
fonctions au sein d'une même entité qui pourrait, dans une hypothèse basse, assurer l'accueil dans un
seul lieu, et dans une hypothèse haute, intégrer les services déconcentrés de l'État.
C'est la question de l'éventuelle mise en commun des moyens de fonctionnement des différents
services de l'État, sur le modèle britannique, institué en 1993, regroupant dans huit régions des
représentations locales des ministères du commerce et de l'industrie, de l'environnement, de l'emploi
et des transports, sous l'autorité d'un directeur régional unique, réunissant entre 200 et
300 fonctionnaires. Dans ce système, chaque ministère contribuait au prorata de ses effectifs. Les
directeurs ont été choisis parmi les anciens chefs de bureaux préexistants, chacune des trois autres
administrations concernées étant représenté par un sous-directeur. Aujourd'hui, en France, les
propositions des ministères s'inscrivent le plus souvent dans une logique de « tuyaux d'orgue ».

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- Créer une délégation territoriale au niveau infra-départemental
L'échelon régional s'affirme, l'échelon départemental se spécialise notamment sur les questions de
sécurité. Reste l'échelon de l'arrondissement.
Redessinés, les arrondissements pourraient accueillir un bureau territorial de l'État, forme de guichet
unique de proximité, en liaison directe avec les délégations de l'État dans la région, à la fois source
d'information et point de diffusion des décisions administratives.
b) Une séparation claire, variable selon les politiques publiques, entre ses fonctions d’arbitrage
et de contrôle et ses fonctions d’impulsion et d’intervention.

L’arbitre ne peut pas jouer, le contrôleur s’autocontrôler.


- Dans les politiques que le législateur a clairement confiées aux collectivités, l’abstention pourrait être
la règle, sauf exception notamment en cas de carence avérée. A ce titre, on peut recommander la
suppression des doublons qui subsistent depuis 1982 ou 2004 dans le champ des compétences
transférées : des services ou des parties de services déconcentrés doivent être redéployés sur les
missions de contrôle et d’évaluation.
L’AMF réaffirme son attachement à certains soutiens de l’Etat (par exemple l’instruction des permis de
construire dans les communes de moins de 10 000 habitants).
- En revanche, il est des politiques publiques qui exigent une action forte de l’Etat au plan local, pour
impulser ou coordonner : l’Etat doit alors préciser l’intérêt national pour circonscrire ses interventions
sur les enjeux qui dépassent le niveau décentralisé.
Ainsi, par exemple du domaine des transports, individuels et collectifs où le croisement des échelles,
des modes et des usagers aboutit à un imbroglio des compétences inévitable sauf à tout recentraliser
: le rail est partagé (État et « son »opérateur Sncf, régions), la route aussi (État, départements,
communes et leurs Epci), l’aérien également, autant que la mer (ports, eaux internationales). Dans
ces conditions, l’État doit intervenir pour réduire les coûts de transaction et coordonner des
compétences partagées afin d’éviter des incohérences. Pour sa part, l’ARF souhaite que la
responsabilité des plans de déplacements soit confiée aux régions.
Il en est de même des politiques d’environnement où la loi a empilé des compétences et des outils
sans désigner de responsable unique, même sur un segment (cf. les déchets). Si une loi d’orientation
est envisagée pour organiser le développement durable, elle doit être l’occasion d’un clair partage des
rôles. Le groupe de travail propose que l’État pourrait rester le responsable de l’utilité publique et
l’arbitre des conflits d’usage de l’espace public, dans le respect des initiatives locales prises par
chacun des niveaux de collectivités dans leurs champs de compétences.

c) Des services déconcentrés ajustés aux réalités locales.

La réorganisation en cours de l’administration territoriale de l’Etat doit accentuer la modularité de son


organisation pour l’adapter aux besoins spécifiques de son périmètre de compétence.
Certes, la réforme prévoit déjà une certaine flexibilité dans la fixation du schéma des services, définie
par le Premier ministre comme la recherche «sans a priori (de) l’organisation territoriale la plus
pertinente ». Mais cette adaptation s’exerce dans le cadre général des différentes directions établies
pour l’administration locale aux niveaux départemental et régional.
L’adaptation de cette nouvelle carte territoriale doit être plus souple et pouvoir, le cas échéant,
s’échapper du modèle uniforme proposé pour correspondre véritablement aux problèmes rencontrés
par le territoire administré. En outre, elle implique l’arrêt des interventions de l’Etat dans les domaines
de compétences transférées et le transfert des agents concernés aux collectivités territoriales. C’est
un gage d’efficacité de l’action publique et d’efficience des réponses apportées au plus près du terrain.

B. CONFORTER LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour l’ensemble des propositions, deux principes peuvent être énoncés :


- ne pas raisonner à partir de chaque niveau d’administration locale mais à partir des politiques
publiques, en cherchant à adapter la réponse à la bonne échelle ainsi qu’aux capacités de
mutualisation des coûts administratifs et des ressources humaines ;
- pour chaque politique publique, raisonner par fonction plutôt que par matière. S’agit-il de confier une
capacité de prescription ou une capacité d’opérateur ?

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1. Donner un contenu à la notion de chef de file

a) Clarifier les compétences identifiées par le législateur


Les départements, pour l’action sociale et l’insertion, et les régions, pour la formation professionnelle,
sont désormais les niveaux de compétences historiques et toute remise en cause de cette situation
engendrerait des coûts de réorganisation significatifs. Les pistes de réflexions visent donc plutôt à
unifier et conforter les compétences : suppression des dispositifs État redondants (FIPJ), transfert des
financements additionnels (réseau d’accueil), transferts de compétences résiduelles au profit du
détenteur de la compétence principale (CHRS, ESAT, VAE, insertion des non-rmistes...), application
du principe « décideur-payeur » (AAH).
Pour l’action économique et le développement des entreprises, le compromis trouvé en 2004 n’est pas
satisfaisant, non pas tant que l’État ait souhaité garder quelques modestes outils d’intervention, mais
parce que le développement économique est aussi bien d’intérêt local que national. C’est le caractère
insuffisamment prescriptif du schéma régional qui semble être en cause. Une affirmation de celui-ci
dans le cadre d’une réflexion sur la clause générale est à envisager.
En ce qui concerne l’éducation, sont possibles des clarifications ponctuelles sur les bourses et aides
sociales, l’accompagnement éducatif, l’action sociale et la médecine scolaire, l’encadrement
fonctionnel et hiérarchique des Tos. Mais la difficulté majeure provient du partage de compétence sur
la carte des implantations scolaires qui induit une déresponsabilisation des décideurs. Sans envisager
une recentralisation complète ou une décentralisation totale, la question d’un regroupement de la
responsabilité des collèges et lycées peut se poser, en la confiant soit aux départements (dès lors que
la perspective de confier l’enseignement supérieur et la recherche aux régions serait envisagée), soit
aux régions (pour assurer la cohérence avec la formation professionnelle et l’apprentissage), pour
simplifier le co-pilotage avec l’État.
Quant à l’aménagement du territoire et la politique de la ville, deux questions principales sont à
résoudre :
- entre les collectivités elles-mêmes : les outils de planification (SRADT – SCOT – PLU et PLH-PDU)
doivent être vraiment compatibles, c’est-à-dire prescriptifs et le préfet exercer le contrôle de légalité si
nécessaire.
- entre l’État et les collectivités, peut-on tracer une ligne claire entre ce qui relève de l’aménagement
local du territoire et les grands projets d’intérêt national ? L’État peut maintenir des outils d’intervention
pour conserver une capacité d’impulsion (politique de la ville) quand les collectivités sont passives ou
rivales. Mais il doit être plus sélectif, réduire les zonages privilégiés, être plus exigeant sur la
pertinence et la soutenabilité des projets d’équipements, en zones urbaine, périurbaine et rurale.
b) Confier par voie législative aux départements et aux régions des compétences spéciales à
la place de la clause générale de compétence.
Plus ambitieuse mais garantissant une vraie clarification des compétences, cette option suppose que :
-les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences ;
-dans ces domaines, leur compétence soit exclusive ou, par exception, clairement partagée avec une
seule autre personne publique ;
-leurs compétences soient prescriptives, et donc opposables aux autres niveaux, y compris aux
interventions éventuelles de l’État.

C’est un moyen de donner corps au principe désormais constitutionnel de « chef de file ».


Si le schéma sanitaire et social du département était prescriptif, la coordination deviendrait une
obligation.
Ainsi, sur le modèle de la délégation communale aux intercommunalités qui distingue les
compétences obligatoires et facultatives, le législateur confierait aux départements et aux régions des
compétences obligatoires exercées de façon exclusive ou limitativement partagées. Ensuite, la liste
des compétences facultatives ouvrirait un choix, exercé par délibérations exprès, en début de mandat.
Dans ce cas, la loi pourrait décider que les interventions du département et de la région seront
alternatives, comme elle l'a déjà fait pour les politiques sociales, éducatives ou de transport. Quand le
département intervient, la région n'intervient pas, et inversement ; cette approche vise à poursuivre la
logique des blocs de compétences en la radicalisant ; elle signifie la suppression de la clause
générale de compétence, ou au moins la réduction de son champ.
Édicté par la loi, ce partage des compétences présenterait toutefois de sérieuses difficultés de mise
en œuvre s'il devait être généralisé. Dans certains domaines (économie, environnement, culture,

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tourisme,...), la ligne de démarcation sera sans doute difficile à déterminer de manière uniforme. La
répartition de fait des rôles des deux collectivités est par ailleurs fort diverse selon les endroits du
territoire national.

A- Des exemples de compétences à réserver aux départements


a) L’action sociale
de l’allocation adultes handicapés (AAH), ou encore de l’insertion des personnes ne bénéficiant pas
du revenu minimum d’insertion (RMI). Confier l’ensemble de ces compétences de gestion aux
départements permettrait donc de clarifier cet aspect de la décentralisation, en simplifiant les
démarches de nos concitoyens grâce à une meilleure identification de leur interlocuteur en matière
sociale.

En effet, une telle modulation risquerait de conduire à l’apparition de critères arbitraires ou


discriminatoires et, plus généralement, à un traitement inégal de nos concitoyens selon les territoires.

Elle ne devrait toutefois pas interdire aux départements qui le souhaitent de déléguer aux CCAS
l’instruction des demandes d’aides sociales.

Par ailleurs, l’insertion scolaire des élèves handicapés et la médecine scolaire devraient, comme le
propose le rapport précité du sénateur Alain Lambert, être transféré de l’État aux départements,
compte tenu de la dimension sociale de ces compétences éducatives. Pour la même raison, la
12
construction et l’entretien des établissements médico-sociaux d’éducation spéciale devraient relever
non plus de la région, mais du département.
b) Le tourisme
Ainsi, l’article L. 131-7 du code du tourisme prévoit qu’un « schéma régional de développement du
tourisme et des loisirs », définissant des orientations pour la politique du tourisme, doit être approuvé
par le conseil régional, après avoir été élaboré à sa demande par un comité régional du tourisme –
une consultation préalable du comité économique et social régional ainsi que des comités
départementaux du tourisme étant en outre requise. L’article L. 132-1 du même code permet par
ailleurs à chaque conseil général d’élaborer un « schéma d’aménagement touristique
départemental », lequel « prend en compte les orientations » du schéma régional.
À cet égard, le département pourrait être, le plus souvent, la collectivité la plus pertinente, compte
tenu de la taille des projets concernés, mais aussi des compétences prédominantes de cet échelon en
matière environnementale et culturelle. Toutefois, l’attribution au département d’une compétence de
principe ne devrait pas empêcher les départements d’une même région de décider conjointement d’en
déléguer l’exercice à la région.

Par ailleurs, il convient de préciser que l’attribution d’une compétence exclusive au département dans
ce domaine ne devrait pas remettre en cause l’existence même, dans les communes, des offices du
tourisme, qui continueraient à fournir aux touristes des informations pratiques, tout en appliquant
localement la politique touristique définie au niveau départemental.
c) La culture
S’il semble difficile d’attribuer à un seul niveau de collectivités territoriales l’ensemble des
compétences relatives à la culture, il est toutefois souhaitable et possible de réduire la complexité de
leur répartition en procédant à des regroupements fonctionnels et en diminuant le nombre
d’intervenants.

L’article 95 de loi précitée du 13 août 2004 a transféré de l’État aux régions la responsabilité de
dresser « l’inventaire général du patrimoine culturel », ces opérations pouvant ensuite être déléguées
aux collectivités ou groupements de collectivités qui le demandent.

12
Instituts médico-éducatifs, instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, instituts d’éducation motrice,
établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, présentant une déficience auditive grave ou une
déficience visuelle grave.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Elle considère toutefois que, pour l’exercice de cette compétence, l’organisation résultant de la loi du
13 août 2004 est suffisamment simple et rationnelle pour être maintenue en l’état.

De même, il semblerait en principe cohérent de confier au département la compétence relative aux


monuments historiques, l’article 99 de la loi du 13 août 2004 ayant choisi cet échelon pour gérer les
crédits consacrés à la conservation du patrimoine rural non protégé. Toutefois, l’article 97 de la loi du
13 août 2004 ayant prévu que l’État pourrait transférer des monuments historiques aux collectivités
volontaires de tout niveau et un décret du 20 juillet 2005 ayant effectivement procédé à un tel transfert
pour 176 monuments, la mission considère qu’il serait désormais difficile de revenir sur cette
organisation qui semble donner satisfaction localement et ne remet pas en cause l’unicité de gestion
de chacun des monuments concernés.

Les départements pourraient, en revanche, bénéficier d’un renforcement de leurs compétences


culturelles dans certains domaines :

— en matière de bibliothèques et de musées, en devenant l’autorité gestionnaire unique de ces


13
établissements, qu’ils relèvent actuellement de la région, du département ou de la commune ;

— en matière d’archives et de services archéologiques, les communes ne disposant pas aisément


14
des moyens d’assumer elles-mêmes ces compétences .

B. Des exemples de compétences à réserver aux régions


a) La gestion des établissements d’enseignement secondaire
15
Alors que le législateur avait, en 1983 confié aux départements la construction, l’équipement,
l’entretien et le fonctionnement des collèges – en accordant une compétence équivalente aux
communes pour les écoles et aux régions pour les lycées –, la loi précitée du 13 août 2004 a ajouté à
leurs compétences la propriété des immeubles, ainsi que l’accueil, la restauration, l’hébergement et
l’entretien général et technique des collèges.

L’approfondissement de la compétence départementale ne s’est pas pour autant accompagné d’une


prise de conscience sur l’intérêt de simplifier la répartition de ces compétences entre collectivités, en
unifiant la gestion des établissements d’enseignement secondaire, que ce soit au profit des
départements ou des régions.

Or, l’idée de confier au même échelon territorial la gestion des collèges et des lycées, parfois
regroupés en une même « cité scolaire », semble désormais faire l’objet d’un consensus

La mission estime que le niveau le plus adapté pour exercer cette compétence unifiée est la région,
compte tenu de l’expérience acquise à cet échelon en matière d’enseignement supérieur et
d’orientation professionnelle : à cet égard, la recherche de synergies ne peut que faciliter la transition
16
des élèves de l’enseignement secondaire vers les études supérieures .

13
Sur le plan législatif, ce transfert supposerait, pour les bibliothèques, une modification des articles L. 1421-4
et L. 1421-5 du code général des collectivités territoriales, ainsi que des articles L. 310-1 à L. 310-6 et L. 320-1
du code du patrimoine et, pour les musées, de l’article L. 1421-6 du code général des collectivités territoriales,
ainsi que des articles L. 410-2 à L. 410-4 du code du patrimoine.
14
S’agissant de l’archéologie, l’attribution d’une compétence exclusive au département impliquerait de modifier
l’article L. 1421-7 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les articles L. 522-7, L. 522-8,
L. 523-4 et L. 523-5 et L. 523-7 à L. 523-10 du code du patrimoine. Pour ce qui concerne les archives,
l’intervention du législateur devrait porter sur les articles L. 1421-1 à L. 1421-3 du code général des
collectivités territoriales, ainsi que sur les articles L. 212-6 à L. 212-14 et L. 212-33 à L. 212-36 du code du
patrimoine.
15
Loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.
16
Il conviendrait également de n’attribuer qu’à la collectivité gestionnaire de l’établissement la compétence
facultative prévue à l’article L. 216-1 du code de l’éducation s’agissant des « activités éducatives, sportives et
culturelles complémentaires » qui peuvent être proposées aux élèves pendant les heures d’ouverture.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Enfin, le rapport précité relève qu’il n’est pas cohérent, pour les établissements scolaires dont la
création ou la suppression et la gestion obéissent à des décisions des collectivités territoriales, que
l’État demeure responsable des décisions d’ouverture ou de fermetures de classes, de la maintenance
informatique ainsi que du financement du « premier équipement ». La mission préconise donc, là
aussi, un transfert de l’ensemble de ces compétences aux régions s’agissant des collèges comme des
lycées.
b) La planification de l’enseignement supérieur et l’organisation de l’enseignement artistique
En matière d’enseignement supérieur, le législateur a tout d’abord souhaité conserver une
compétence étatique. Néanmoins, les collectivités territoriales, et tout particulièrement les régions, ont
dans les faits participé dès les années 1980 au financement de l’enseignement supérieur. La loi n° 90-
587 du 4 juillet 1990 a prévu la possibilité de confier aux collectivités territoriales ou à leurs
groupements la maîtrise d’ouvrage de constructions ou d’extensions d’établissements d’enseignement
supérieur.

La loi du 13 août 2004 précitée a prévu un transfert aux régions des quatre écoles nationales de la
marine marchande (Saint-Malo, Le Havre, Nantes et Marseille). En revanche, pour les autres
établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), le choix qui a été
fait par le législateur est celui d’une décentralisation en faveur des établissements eux-mêmes.

L’implication des collectivités territoriales dans l’organisation et le financement de l’enseignement


supérieur n’est toutefois pas inexistante. Les instituts universitaires de formation des maîtres, qui
accueillent les étudiants préparant les concours d’accès à l’enseignement et les stagiaires admis à
ces concours, peuvent être gérés par les départements, dans le cadre d’une convention conclue avec
17
l’État .

Cette dernière disposition illustre le fait que le conseil régional a plus particulièrement vocation à
participer à l’organisation et au financement de l’enseignement supérieur. Dans cette perspective, la
mission considère qu’il conviendrait de réserver à la région le financement des établissements
d’enseignement supérieur.

L’exemple de la collectivité territoriale de Corse pourrait inspirer les compétences confiées aux
régions en matière d’enseignement supérieur. Il serait possible de prévoir, à l’instar de l’article
L. 4424-3 du code général des collectivités territoriales, l’établissement d’une carte de l’enseignement
supérieur et de la recherche par le conseil régional, qui deviendrait définitive après conclusion d’une
convention avec l’État et les universités concernées. Le financement, la construction, l’équipement et
l’entretien des établissements d’enseignement supérieur figurant dans cette carte seraient assurés par
la région.

Par ailleurs, il serait possible de permettre l’organisation d’actions complémentaires d’enseignement


supérieur et de recherche par la région, sans préjudice des compétences de l’État en matière
d’homologation des titres et diplômes.

Enfin, concernant les établissements d’enseignement artistique (musique, danse et arts dramatiques),
l’article L. 216-2 du code de l’éducation, tel qu’il résulte de l’article 101 de la loi du 13 août 2004,
prévoit que ces établissements relèvent :

— des communes ou de leurs groupements pour les établissements d’enseignement initial, sauf s’ils
étaient déjà gérés par d’autres collectivités ou établissements publics avant la loi du 13 août 2004 –;

— des régions pour les établissements d’enseignement professionnel initial, dans les conditions
d’organisation et de financement fixées par le « plan régional de développement des formations
professionnelles » prévu à l’article L. 214-13 du code de l’éducation ;

— de l’État pour les établissements d’enseignement artistique supérieurs.

Pour unifier et simplifier la gestion de ces divers établissements en limitant les multiples concertations,
commissions et cofinancements, la mission préconise de confier dans tous les cas leur gestion aux

17
Articles L. 722-2 et suivants du code de l’éducation.
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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
régions. En effet, ces dernières disposent déjà de compétences en matière de formation
professionnelle, mais aussi artistique, par l’intermédiaire du Fonds régional d’art contemporain
(FRAC).
c) Les transports terrestres
Certes, les départements ont acquis une compétence pour les infrastructures routières et ils sont
chargés d’élaborer un plan départemental des transports, d’assurer le transport scolaire ainsi que des
transports routiers non urbains de voyageurs. Toutefois, la mission considère que, dès lors que les
régions se voient reconnaître une compétence globale en matière d’enseignement secondaire, il serait
plus cohérent de leur attribuer la compétence relative aux transports scolaires et, plus généralement,
l’organisation des transports terrestres – qu’il s’agisse des transports routiers ou des transports
ferroviaires.

L’attribution exclusive à la région de cette compétence spécifique permettra ainsi d’éviter les
chevauchements et concertations inutiles entre différents échelons d’administration territoriale.
L’organisation dérogatoire des transports en Île-de-France, sous l’égide du syndicat des transports Ile-
er
de-France (STIF) devenu établissement public local depuis le 1 juillet 2005, devrait en tout état de
cause subsister, car elle est adaptée à l’étendue de l’urbanisation et la nature des flux de voyageurs
autour de Paris.

c) Clarifier les compétences par voie contractuelle


Dans la pratique, dès lors que l'on constate que région et département interviennent simultanément
sur le même objet, deux options permettraient de mettre fin à cette confusion :
- soit l'une des collectivités renonce librement à intervenir, laissant l'autre collectivité intégralement
responsable de la politique publique concernée ; ce n'est pas la loi qui l'imposerait, mais une
concertation entre région et département ; sans garantir nécessairement des économies
substantielles, puisqu'il faudra bien continuer à financer les services publics et les opérations aidées,
l'exercice devrait néanmoins se révéler bénéfique : quand une collectivité abandonne un champ de
compétence, elle peut en parallèle réduire ses frais administratifs et renforcer, s'il y a lieu, son action
dans un autre domaine prioritaire pour elle et inversement ;
- soit les deux collectivités estiment nécessaire de continuer à intervenir chacune sur le même sujet ;
mais dans cette hypothèse, l'une des deux est désignée comme chef de file et règle, avec la seconde,
les modalités de leur intervention commune. Un contrat ou une convention entre elles deux ferait
l'affaire.
En d'autres termes, l'obligation législative qui pèserait sur les collectivités ne serait pas, hors les
champs de compétences obligatoires, d'intervenir ou de ne pas intervenir, mais de s'entendre sur la
répartition des rôles et sur les conditions respectives de leur intervention propre.
Il y aurait là une obligation de clarification par la voie contractuelle entre collectivités qui répondrait au
droit du citoyen à la transparence de l'action publique.
En cas d'échec de cette voie contractuelle, le représentant de l'État jouerait le rôle d'arbitre. L'État
n'exercerait rien d'autre que son rôle traditionnel, non pas celui d'autorité supérieure aux collectivités
territoriales, mais celui tout simplement de garant du droit des citoyens.

d) Limiter le nombre d'intervenants

Il pourrait être envisagé de construire des couples d'intervenants, dont seul l'un des partenaires
conduirait les opérations à la manière d'un chef de file.
Dans ce cadre, pourraient être ainsi systématiquement réunis les communes et les intercommunalités
ou bien les intercommunalités et les départements ou encore les départements et les régions.
Pour prendre l'exemple de la construction d'un stade susceptible de servir à la fois aux écoles
élémentaires de la commune, aux amateurs de sport relevant de l'intercommunalité, mais aussi aux
collèges gérés par le département et au lycée suivi par la région, plutôt que d'avoir quatre intervenants
pour une seule opération, l'intercommunalité pourrait être désignée chef de file ainsi que la région ou
le département. In fine, les opérations seraient menées par seulement deux partenaires, à charge
pour les collectivités qui ne seraient pas désignées comme telles de nouer un simple partenariat
financier avec le chef de file, sans pour autant s'impliquer nécessairement dans la gestion du projet.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Outre l'avantage de la lisibilité, une telle construction permettrait aux collectivités qui ne seraient pas
désignées chefs de file de réduire leurs coûts de structure et de gestion. De surcroît, elle permettrait
de favoriser les coopérations et l'intégration des territoires. En tout état de cause, la contribution
volontaire ne saurait être assimilée à un placement sous tutelle, chaque collectivité ayant à arbitrer
entre une intervention directe sur tous sujets, coûteuse en moyens, et un partenariat préservant ses
intérêts tout en étant économe de ses ressources.

2. Confirmer le rôle de l'intercommunalité

a) Stabiliser sans la cristalliser la définition de l'intérêt communautaire


Il serait vain de penser que l'intérêt local ou communal peut être défini en droit de manière univoque,
applicable à toutes les situations. De très nombreux équipements ou zones sont à la fois d'intérêt
communal et d'intérêt communautaire, voire départemental, régional ou national.
La solution la plus pragmatique et adaptée consiste à organiser une discussion entre élus communaux
(dans les communautés de communes) et entre délégués communautaires (dans les communautés
urbaines et d'agglomération), afin de parvenir à définir une liste de ce qui relève de l'un ou l'autre des
niveaux ; les services opérationnels seraient alors répartis selon la définition de l’intérêt
communautaire.
b) Approfondir les compétences communautaires
Il conviendrait à ce titre :
- que les documents de planification ou de programmation intercommunaux (SCOT, PLH...) soient
dotés d'une force prescriptive plus importante sur les documents locaux d'urbanisme et le droit des
sols ;
- que le transfert d'une compétence puisse être accompagné du transfert plein et entier du pouvoir de
police qui la concerne ;
- que des délégations de compétences nouvelles puissent provenir des échelons institutionnels
supérieurs, soit sur appel de compétences des communautés, soit sur proposition des détenteurs eux-
mêmes (sur le modèle des conventions de délégation des aides à la pierre).

Les premières pistes constitueraient les bases d’un statut adapté de « communauté de territoire » en
définissant des nouvelles modalités de partage des responsabilités entre les communes et leur
communauté.
c) Attribuer des missions de « chef de file » à l’intercommunalité
Les intercommunalités pourraient être reconnues comme « autorités organisatrices locales » du
développement durable en élargissant leurs capacités d'action sur l’urbanisme, la préservation des
paysages, la gestion des mobilités urbaines, l'action foncière, la politique de l'eau et des déchets...
De même, la poursuite des efforts engagés en matière de construction de logements sociaux et de
relance de l'investissement dans la pierre nécessiterait de conforter le statut de « chef de file » des
grandes intercommunalités en renforçant leur pouvoir de coordination générale sur les acteurs du
logement.
d) Mutualiser les moyens
Il conviendrait de rapprocher voire d'intégrer les services généraux communaux de la ville-centre et
les services intercommunaux de façon à limiter le nombre des doublons administratifs. Les services
généraux fonctionnels (administration générale, ingénierie, expertise juridique, RH, finances…)
pourraient être assurés par une seule direction générale : facturations des salaires, des locaux ou des
fournitures peuvent être réalisées par un service unique, à charge pour lui de répartir les coûts en
fonction des structures utilisatrices.
Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalités
territoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment en
milieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer un
échelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximité
géographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.
Une modulation des dotations communale et intercommunale doit être imaginée pour encourager ce
mouvement, au moyen d’un coefficient d’intégration budgétaire, avant de globaliser les concours de
l’État dans une DGF territoriale unique, de façon expérimentale avec les collectivités volontaires.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
e) S'interroger sur le mode de désignation des élus intercommunaux
Si le système de désignation à deux degrés des délégués communautaires peut, dans un premier
temps, être analysé comme un levier d'action temporaire au service des représentants politiques, il
convient de reposer la question de leur élection au suffrage universel direct. Dans un premier temps, il
serait possible d'envisager la désignation du seul président de l'intercommunalité au suffrage
universel, les délégués restant désignés par les conseils municipaux, c'est-à-dire de découpler
l’exécutif du législatif. Certains candidats aux élections municipales pourraient également être
désignés comme ayant vocation à devenir délégués communautaires. La logique de la communauté
étant la responsabilité politique d'élus communautaires envisageant les choses à l'échelon
communautaire, on pourrait avoir un système mixte d’élus au second degré et d’élus communautaires
élus au suffrage universel, la proportion pouvant évoluer au fil du temps. Une telle évolution poserait
évidemment la question du devenir des communes et celui des cantons, donc des conseils généraux.

II. - CHANGER DE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES TERRITOIRES ?

A. REDESSINER LA CARTE ADMINISTRATIVE ET TERRITORIALE ?

1. Dissocier carte administrative et carte locale

a) Le mirage du jardin à la française


L'émergence de territoires spécifiques dissocie l'assise géographique de la représentation politique de
la population. La République devient une mosaïque d'espaces intermédiaires et différenciés sans
corps équivalents pour les gouverner.
Il faut renoncer clairement à l'illusion d'une administration déconcentrée de l'État dont chaque échelon
correspondrait à une catégorie de collectivité territoriale. Ce n'est ni une réalité ni une nécessité.
b) La fin du « doublonnement »
Administrations territoriales de l'État et celles des collectivités locales rivalisent pour « contrôler » les
mêmes fragments de territoire et les mêmes populations.
Pour la réduire, certains proposent un bouleversement profond de notre organisation administrative,
prenant acte du développement du concept pourtant flou de pays et de l'intercommunalité. Dans ce
schéma « idéal », les 3 800 bassins de vie quotidiens seraient incarnés par 3 800 communautés de
communes, tandis que les 350 bassins d'emploi deviendraient les réceptacles de 350 pays qui eux-
mêmes rassembleraient communautés de communes et communautés d'agglomération, ces
dernières, au nombre de 140, constituant un maillage de pôles de développement.
Plus raisonnable semble l'idée de découpler la carte administrative de l'État de celle des collectivités
locales, idée déjà formulée par Jean Picq notamment.

2. Deux fois moins de régions deux fois plus grandes ?


Il faut trouver des circonscriptions pertinentes au regard des mutations du système économique et des
enjeux de la construction européenne et parvenir à un allégement du poids résultant, de la
multiplication des échelons de gestion

a) Prendre en compte l'interrégionalité ?


De plus en plus d'administrations de l'État, à l'exemple du ministère de l'équipement, s'organisent à un
échelon interrégional. De plus en plus de politiques d'État sont menées à cet échelon : politiques de
massif, zone de défense de l'état-major de la sécurité civile, le service zonal des transmissions et le
secrétariat général pour l'administration de la police.
La contractualisation à dimension interrégionale apparaît donc comme une réponse privilégiée comme
l'a montré la mise en place récente des pôles de compétitivité.
Deux types de coopération interrégionale, s'ils sont intéressants de manière ponctuelle, n'ont pas un
aspect structurant déterminant. Il s'agit des projets de territoires transrégionaux et les projets
thématiques de territoires, de montagne ou encore des régions viticoles.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
En revanche, un troisième type de coopération interrégionale permet de révéler de véritables
synergies : réalisation d'infrastructures concernant plusieurs régions, les politiques littorales, fluviales
ou touristiques, environnementales et économiques, la constitution d'un réseau universitaire, d'un
réseau hospitalier.
b) Encourager la constitution de grandes régions ?
Chacun pourtant s'accorde à relever le caractère indispensable des régions, mais tous semblent
réservés lorsqu'il s'agit de tirer toutes les conséquences de leur existence. Le péché originel des
régions est leur caractère administratif.
Les chiffres montrent, outre des disparités très importantes, un chiffre moyen de population par région
relativement faible.
Dans ce contexte, diminuer le nombre de régions pour en augmenter les capacités ne paraît pas être
de mauvaise politique.

Certes, la loi autorise déjà les régions volontaires à se regrouper, mais les conditions de majorité
qualifiée exigées au niveau départemental pour l’approbation d’un tel projet paraissent très
restrictives.

Dans ces conditions, aucun regroupement de régions n’a encore été réalisé. Or, l’insuffisance de la
taille, mais surtout du poids démographique et économique des régions françaises, comparées à leurs
18
homologues européennes (notamment à nombre de Länder allemands

18
S’agissant de la seule taille, la situation des Länder est très contrastée, pour des raisons historiques liées au
caractère tardif de l’unité allemande. Ainsi, certains Länder sont de simples villes-États (Hambourg, Brême) de
quelques centaines de km2, tandis que d’autres sont très étendus (70 000 km2 pour la Bavière, 35 000 km2 pour
le Bade-Wurtemberg).
7ème Universités d’Eté Page 48
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
CLASSEMENT DES RÉGIONS EUROPÉENNES PAR POIDS ÉCONOMIQUE ET
DÉMOGRAPHIQUE DÉCROISSANT

Nom de la région PIB de la région (en milliards de Population de la région (en Pays
19
standards de pouvoirs d’achat ) millions d’habitants) concerné

Rhénanie-Nord- 447 18,1 Allemagne


Westphalie

Île-de-France 425,5 11,3 France

Bavière 368,6 12,4 Allemagne

Grand Londres 301,5 7,4 Royaume-


Uni

Bade-Wurtemberg 300,2 10,7 Allemagne

Lombardie 283,6 9,3 Italie

Hesse 181,7 6,1 Allemagne

Catalogne 173,8 6,7 Espagne

Communauté de 163,8 5,8 Espagne


Madrid

Latium 148,5 5,2 Italie

Source : Eurostat, 2004

19
Unité monétaire calculée par Eurostat pour permettre des comparaisons malgré les différences monétaires de
pouvoir d’achat entre pays.
7ème Universités d’Eté Page 49
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
POIDS ÉCONOMIQUE ET DÉMOGRAPHIQUE DES RÉGIONS MÉTROPOLITAINES
20
Nom de la région Population de la région PIB de la région
21 22
(en milliers d’habitants) (en millions d’euros)

Alsace 1 829 48 389

Aquitaine 3 123 79 920

Auvergne 1 337 31 631

Basse-Normandie 1 453 34 064

Bourgogne 1 626 40 485

Bretagne 3 103 78 035

Centre 2 515 63 457

Champagne-Ardenne 1 337 35 310

Corse 281 6 359

Franche-Comté 1 151 28 091

Haute-Normandie 1 815 46 853

Île-de-France 11 577 500 839

Languedoc-Roussillon 2 548 57 350

Limousin 727 17 089

Lorraine 2 343 55 219

Midi-Pyrénées 2 782 71 296

Nord-Pas-de-Calais 4 048 90 841

Pays de la Loire 3 455 89 530

Picardie 1 890 42 778

Poitou-Charentes 1 722 40 985

Provence-Alpes-Côte d’Azur 4 818 130 178

Rhône-Alpes 6 058 173 682

Métropole 61 538 1 762 379

Sources : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et direction générale des
collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, 2008

20
Région ou collectivité territoriale de Corse.
21
Estimation au 1er janvier 2007.
22
Estimation pour l’année 2006.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
LES ZONES DE DÉFENSE INTERRÉGIONALES

Nom de la Régions regroupées


zone

Paris Île-de-France

Nord Nord, Picardie

Est Champagne-Ardenne, Lorraine, Alsace, Franche-Comté, Bourgogne

Ouest Haute-Normandie, Basse-Normandie, Centre, Pays de la Loire, Bretagne

Sud-ouest Poitou-Charentes, Limousin, Aquitaine, Midi-Pyrénées

Sud-est Auvergne, Rhône-Alpes

Sud Languedoc-Roussillon, Provence-Alpes-Côte d’Azur

Dom Com Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Polynésie


française, Nouvelle-Calédonie

Le rapport précité de notre collègue Michel Piron souligne que, d’une manière générale, « la
multiplication des initiatives interrégionales comme la montée en puissance des programmes
communautaires INTERREG montre la voie d’un rapprochement entre les régions actuelles qui pose
la question de l’élargissement de leur territoire et de leur population » et qu’un agrandissement des
régions « pourrait permettre un changement d’échelle propre à favoriser des synthèses plus riches
entre les différents territoires, mais aussi susceptibles de mieux prendre en compte la dimension
internationale de nombreux problèmes. À l’échelle européenne, des régions seraient plus visibles et
23
plus efficaces » .

Pour rendre réellement possibles et attrayants les regroupements de régions, on peut suggèrer
d’étudier les pistes suivantes :

— modifier les conditions de majorité requises pour le regroupement. L’article L. 4123-1 du code
général des collectivités territoriales pourrait ainsi être modifié pour subordonner le regroupement des
régions au seul accord de chacune d’entre elles, obtenu à la majorité simple de son conseil régional
24
ou de sa population consultée par référendum local ;

— créer une incitation financière au regroupement. Pour ce faire, les régions ayant décidé de se
regrouper pourraient bénéficier d’une nouvelle part spécifique au sein de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) des régions, laquelle pourrait être d’un montant équivalent aux prélèvements
pour frais d’assiette et de recouvrement et pour frais de dégrèvement et d’admission en non-valeurs
perçus par l’État, soit 8 % du montant des impôts locaux de la collectivité territoriale perçus par voie
25
de rôle . Il conviendrait, si l’on ne souhaite pas pénaliser les collectivités ne participant pas à un
regroupement, d’abonder à due concurrence la DGF, faute de quoi une redistribution de DGF en
faveur des collectivités regroupées s’opérerait.

23
Op. cit. (p. 305 et 307).
24
Dans tous les cas où un accord de l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale est prévu, celle-ci
peut décider d’organiser un référendum local pour confier à la population de la collectivité le soin de décider.
Ce recours à la procédure du référendum local introduite par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
pourrait être particulièrement opportun pour l’ensemble des opérations de regroupement.
25
La création de cette part serait exclusivement imputée sur la part de la DGF actuellement réservée à la
dotation forfaitaire. Pour l’ensemble des impôts directs locaux, ces prélèvements s’élèvent à un total de près de
5 milliards d’euros. 60 % concernent des impôts communaux, 30 % des impôts départementaux et 10 % des
impôts régionaux.
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Par ailleurs, afin de créer une impulsion efficace, ces différentes dispositions législatives devraient
n’être applicables que pour une durée limitée :

— une période d’un an pourrait être ouverte pour permettre aux régions de formuler librement leurs
demandes de regroupements. En fonction des résultats obtenus, le législateur ne serait
éventuellement appelé à intervenir qu’à l’issue de cette période, pour compléter le mouvement de
regroupement, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités
territoriales ;

c) Assurer une meilleure articulation entre départements et régions ?


C'est de la superposition des compétences et des territoires que naît le risque de chevauchement des
actions et de confusion des légitimités.

- « Départementaliser » les régions


Une première solution qui apparaît pour améliorer l'articulation entre départements et régions
consisterait à faire des conseils régionaux une émanation des conseils généraux, assurant ainsi un
lien organique entre les deux. Chaque département pourrait faire valoir ses intérêts au niveau
régional, tandis que, sur le modèle intercommunal, une politique de consensus pourrait se dessiner
entre délégués des départements émancipés des contraintes départementales.
Cette solution aurait cependant pour inconvénient de revenir en arrière sur le fait régional, qui dispose
depuis 1986 d'une légitimité démocratique certaine. En outre, elle n'aborderait pas la question de
l'adaptation départementale aux évolutions sociales et économiques.
- « Régionaliser » les départements
Une deuxième solution envisageable reviendrait à faire élire les conseillers régionaux sur une base
« départementale » ou plus exactement sur la base d'un regroupement de cantons, qui pourrait
prendre la forme d'un arrondissement adapté aux nouvelles réalités territoriales, qui pourrait lui-même,
par ailleurs, servir de support à une implantation de l'État rénovée.
Chaque conseiller d'arrondissement, pourrait être à l'écoute de « son » territoire et relayer ses
préoccupations auprès de l'instance régionale, qui assurerait ainsi la synthèse entre proximité et
dimension infranationale, pour « penser globalement » et « agir localement ».
Dans le même esprit, une proposition est aussi faite que les conseillers généraux soient aussi
régionaux et traitent successivement les affaires départementales et régionales à l’instar de
l’organisation du Conseil de lois (à la fois commune et Conseil Général).
Dans ce schéma, se poserait naturellement la question du maintien de l'échelon départemental en tant
que tel. Un équilibre territorial des pouvoirs satisfaisant appelle une réponse qui ne saurait être
univoque. Certaines régions, peuvent justifier le maintien d'une collectivité départementale. En tout
état de cause, cette question mérite d'être résolue au niveau des régions elles-mêmes et non à partir
du centre.
En deçà d'une recomposition des collectivités territoriales elles-mêmes, il conviendrait de créer des
moyens de faciliter le rapprochement des points de vue. Pour ce faire, la création dans chaque région
d'une conférence semestrielle réunissant le président du conseil régional et les présidents des
conseils généraux pourrait constituer un progrès non négligeable. Elle pourrait être chargée,
notamment, de donner un avis, qui serait rendu public, sur les grandes politiques menées dans la
région ainsi que sur les différents schémas régionaux.
- Organiser la disparition des départements dans les zones fortement agglomérées (par exemple, la
petite couronne de la région parisienne ou l'espace de la COURLY en région Rhône-Alpes) ayant pour
conséquence le transfert des compétences actuellement dévolues aux conseils généraux considérés,
soit à l'échelon régional, soit plus souvent à celui des communautés d'agglomération ou des
communautés urbaines — la ventilation de ces transferts à l'un ou à l'autre échelon étant liée à une
appréciation sur la meilleure affectation en fonction d'une application pleine et entière du principe de
subsidiarité connectée à l'appréciation des réalités locales.
Une telle adaptation « à géométrie variable» du dispositif institutionnel en fonction des réalités
territoriales permettrait tout à la fois de sauvegarder l'entité départementale là où, notamment en
milieu rural, elle constitue le bon niveau d'administration du territoire par des élus et de supprimer un
échelon dans les espaces où la puissance des structures intercommunales et/ou la proximité
géographique des instances régionales permettent de le faire à bon escient.

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3. Faciliter le rapprochement des communes

a) L'éparpillement intangible ?
La France est caractérisée par un « micro-découpage communal ». Environ une commune sur quatre
a moins de 200 habitants. Environ une commune sur deux a moins de 400 habitants
Si raisonner en termes de chiffres ne suffit pas, c'est parce qu'il convient de s'attacher surtout aux
services rendus. Or, lorsqu'on définit les compétences des petites communes, celles de moins de
500 habitants par exemple, elles se limitent souvent à la voirie, aux bâtiments et aux affaires sociales
entendues au sens strict. Pour assurer au mieux ces missions, il n'est point besoin d'avoir un conseil
de onze élus. Un ou deux conseillers municipaux délégués, responsables pour cette zone, pourraient
suffire. En revanche, pour que de meilleurs services plus nombreux soient rendus sur une telle
commune, il faut bien faire appel à des partenaires extérieurs. Il est plus facile d'obtenir ce résultat
lorsqu'on se trouve dans une structure intégrée. L'élargissement de la palette des compétences
nécessiterait donc un élargissement du territoire.
Une solution consisterait à favoriser l'association pour des communes de petite taille dans une seule
structure, chacune des anciennes communes, pouvant conserver son nom et étant représentée
spécifiquement par un ou plusieurs conseillers municipaux.
b) La méthode volontaire : pour un nouveau modèle de communes associées ?
La fusion de communes telle qu'issue par la loi du 16 juillet 1971, dite « loi Marcellin », constituait une
voie de rationalisation fondée uniquement sur le volontariat.
Sous le régime de cette loi, deux communes limitrophes peuvent ainsi fusionner en une seule
commune - c'est la fusion simple - ou bien fusionner en créant une ou plusieurs communes associées,
la commune associée conservant son nom et disposant d'un maire délégué - c'est la « fusion
association ».
Dans le régime initial, cette fusion provient soit de l'accord unanime entre conseils municipaux, soit
d'une acceptation par référendum communal. La loi du 13 août 2004 a rendu la consultation des
électeurs obligatoire.
L'État ne fait que l'officialiser la nouvelle délimitation de circonscription par arrêté préfectoral.
Dans la recherche d'un nouvel équilibre territorial et dans la recomposition du paysage communal, il
convient de veiller à l'équilibre entre centre et villes périphériques, mais aussi entre campagne et ville.
Dans ce contexte, redonner du lustre au statut de commune associée permettrait de faciliter les
rapprochements et de rationaliser l'espace institutionnel local pour le plus grand bénéfice des
populations.
Il conviendrait notamment de permettre que la fusion-association puisse être engagée à l'initiative des
populations et non plus seulement des conseils municipaux. Il conviendrait également d'encourager la
consultation simultanée des populations habitant sur un même territoire susceptible d'être transformé
en ensemble de communes associées sur le fondement d'un projet commun. On pourrait aussi très
bien imaginer qu'un groupe de communes puisse présenter à leurs habitants différents projets
d'association, parmi lesquels ils pourraient choisir le plus pertinent. L'association pourrait conduire,
outre au maintien du nom de la commune associée, à la désignation d'un maire délégué, chaque liste
identifiant les candidats qui deviendraient maires délégués des communes associées en cas
d'élection. Une convention préalable à l'association signée entre les communes partenaires et
décrivant la répartition des services offerts dans chaque commune associée pourrait être soumise à
l'approbation de la population, ce qui permettrait de garantir la valeur ajoutée qualitative de
l'association. Dans le cas de l'existence préalable d'un epci, l'initiative de la consultation de la
population pourrait provenir du conseil intercommunal.
Se pose inévitablement la question de l'incitation financière. Le dispositif actuel de majoration des
subventions d'équipement n'a pas suffi à favoriser la fusion association. Un encouragement par le
biais de compensation de baisse de la fiscalité pourrait constituer une voie à explorer.
De manière plus audacieuse, il pourrait être confié, de manière expérimentale, à une ou plusieurs
régions le pouvoir de proposition de réorganisation des territoires communaux, les propositions de la
collectivité régionale étant validées ou non par les populations concernées.

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4. Adapter les structures à la diversité des territoires

a) L’élargissement de la trame communale tout en préservant l’existence des


communes actuelles

La fameuse citation de Tocqueville reste de ce point de vue d’actualité : « Les institutions communales
sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. »
(De la démocratie en Amérique) Et il est significatif que le législateur, à l’occasion de la loi du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ait adopté un article qui affirme que « les
communes constituent le premier niveau d’administration publique et le premier échelon de
proximité » (article 145).

Dès lors, il est nécessaire de concevoir une sorte d’emboîtement de structures entre un périmètre
élargi (qui pourrait dans la plupart des cas être celui de l’établissement public de coopération
intercommunale) et le périmètre communal actuel.

La solution la plus simple serait l’absorption des compétences communales par l’EPCI. Cette
opération exigerait toutefois que les EPCI deviennent des collectivités territoriales de plein exercice.
Or, comme l’ont souligné plusieurs personnes auditionnées, on peut douter que l’ajout d’un quatrième
niveau de collectivités territoriales soit le meilleur moyen de rationaliser les structures territoriales
françaises. Dès lors, la transformation des EPCI en collectivités territoriales ne pourrait être pertinente
que si elle s’accompagnait d’une modification conjointe du statut des communes membres de ces
EPCI.

Une modalité de réduction du nombre de communes tout en préservant l’existence d’une réalité
communale fidèle à la trame actuelle serait le recours au mécanisme de la fusion association,
initialement prévu par la loi Marcellin du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de
communes.

La loi Marcellin du 16 juillet 1971 avait eu pour objectif de permettre une simplification de la carte
communale. Elle prévoyait deux types de fusion des communes :

— la fusion simple (articles L. 2113-1 à L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales),
ayant pour conséquence une disparition complète des anciennes communes ;

— la fusion association (articles L. 2113-11 à L. 2113-26 du même code), prévoyant la création de


communes associées.

La fusion association se distingue de la fusion simple dans la mesure où il permet aux communes
fusionnées de conserver une existence, sous la forme de « communes associées », dotées chacune
d’un maire délégué, d’une annexe de la mairie et d’une section du centre d’action sociale.

La croissance de nombreuses villes a pour conséquence l’existence d’agglomérations denses et


peuplées, pour lesquelles une organisation calquée sur celle de Paris, Lyon et Marseille pourrait se
justifier.

Il est donc possible d’envisager que le législateur permette à certaines agglomérations, dans un
premier temps à leur demande, d’acquérir le statut des communes à arrondissements. Afin d’éviter
une généralisation excessive du système des communes à arrondissements, dans des unités
urbaines de taille insuffisante, il conviendrait toutefois de restreindre cette possibilité aux seules
agglomérations comptant plus de 50 000 habitants (seuil actuel pour la création d’une communauté
d’agglomération).

Les conseils d’arrondissements bénéficieraient de l’ensemble des compétences reconnues aux


conseils d’arrondissement de Paris, Lyon et Marseille. Ces compétences ne sont pas négligeables.

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Elles permettraient d’apporter aux communes devenues arrondissements la garantie qu’elles ne
26
seraient pas dépourvues de tout moyen de contrôler l’action de la nouvelle municipalité :

— le conseil d’arrondissement est compétent pour l’implantation et le programme d’aménagement


des équipements de proximité (à vocation éducative, sociale, culturelle, sportive) et la gestion des
27
équipements de proximité ;

— le maire d’arrondissement attribue la moitié des logements dont l’attribution relève de la commune
28
qui sont situés sur son territoire ;

— le maire d’arrondissement émet un avis sur toute autorisation d’utilisation du sol, toute permission
29
de voirie, tout projet d’acquisition ou d’aliénation d’immeuble dans son secteur ;

— le vote des dépenses d’investissement intervient après consultation d’une conférence de


programmation des équipements, et une annexe du budget décrit par secteur les dépenses
30
d’investissement de la commune ;

— les dépenses et recettes de fonctionnement sont détaillées dans un état spécial à l’échelle de
31
l’arrondissement et le conseil d’arrondissement dispose de ces recettes de fonctionnement.

La création d’une commune composée d’arrondissements devrait intervenir au cas par cas. Afin de
donner dans un premier temps aux collectivités la plus large initiative, la création d’une commune à
arrondissements résulterait :

— soit d’une demande formulée dans les conditions de majorité requises pour la création d’un
32
EPCI et obtenant l’accord de la commune la plus peuplée de l’agglomération ;

— soit d’une demande formulée par la seule commune la plus peuplée de l’agglomération et suivie
d’une consultation des électeurs de l’ensemble des communes incluses dans le périmètre de la future
commune à statut particulier.

b) La question des départements comportant une agglomération prépondérante

Une autre voie qui pourrait être explorée pour tirer pleinement profit de l’intercommunalité, dans
certaines aires urbaines, consisterait en un renforcement ascendant des EPCI, par absorption des
compétences départementales.

Michel Debré, dans La Mort de l’État républicain (1947), avait non seulement proposé de diminuer le
nombre de circonscriptions départementales (créer des départements deux fois moins nombreux et
deux fois plus grands) mais également proposé de confier aux grandes villes les tâches exercées par
le département.

La proposition prend une nouvelle vigueur à l’heure actuelle, dans la mesure où les principales
agglomérations sont composées de communes réunies en un EPCI à fiscalité propre.
M. Gérard Marcou, proposait justement que, dans les départements comprenant un établissement
public de coopération intercommunale de grande taille, cet établissement puisse reprendre les
compétences exercées par le conseil général, le reste du territoire du département étant transféré aux
départements voisins. Cette proposition était également formulée par M. Jean-Pierre Balligand, qui
considérait que « le conseil général n’a pas sa pertinence sur l’ensemble du territoire ».

26
Ces compétences sont dans une très large mesure des compétences qui sont également exercées, dans les
communes associées de plus de 100 000 habitants ou les communes associées de moins de 100 000 habitants en
ayant fait la demande, par le conseil consultatif de la commune associée.
27 Article L. 2511-16 du code général des collectivités territoriales.
28
Article L 2511-20 du même code.
29
Article L. 2511-30 du même code.
30
Article L. 2511-36 du même code.
31
Article L. 2511-37 du même code.
32
C’est-à-dire d’une demande formulée soit par la moitié des communes concernées regroupant les deux tiers de
la population, soit par les deux tiers des communes concernées regroupant la moitié de la population.
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Il serait ainsi possible de confier à certains EPCI, correspondant à de grandes aires urbaines, au poids
prépondérant au sein de leur département, les compétences actuellement exercées par ce dernier. Le
tableau ci-après fait apparaître que seules quelques agglomérations seraient susceptibles d’être
concernées (onze si le seuil retenu est celui de 50 % de la population départementale, vingt-deux si le
seuil est abaissé à 40 %).

LES EPCI DÉPARTEMENTALISABLES


EPCI Population Population du Part de la Part des Part de la
de l’EPCI département population de communes du superficie du
l’EPCI dans le département département
2
département (en km )
Grand Lyon 1 219 111 1 578 869 77 % 57/293 515/3 214
CA belfortaine 97 269 137 408 71 % 30/102 174/609
Grand Toulouse 617 576 1 046 338 59 % 25/588 366/6 309
Tours Plus 268 800 554 003 58 % 14/277 249/6 150
Pays ajaccien 66 260 118 593 56 % 10/124 268/4 013
Marseille 991 953 1 835 719 54 % 18/119 605/5 087
Provence
Métropole
Saint-Étienne 392 041 728 524 54 % 43/327 569/4 780
Métropole
Limoges 191 094 353 893 54 % 17/201 437/5 520
Bordeaux 680 973 1 287 334 53 % 27/542 552/10 000
Perpignan 206 631 392 803 53 % 24/226 333/4 086
Méditerranée
Nantes Métropole 572 147 1 134 266 50 % 24/221 523/6 815
Grand Dijon 251 679 506 755 49 % 22/707 219/8 765
Nice Côte d’Azur 500 254 1 011 326 49 % 24/163 330/4 294
Clermont 287 684 604 266 48 % 21/470 300/7 954
Communauté
Strasbourg 467 928 1 026 120 46 % 28/526 313/4 755
Rennes Métropole 399 892 867 533 46 % 37/352 607/6 774
Toulon Provence 403 743 898 441 45 % 11/153 328/5 972
Méditerranée
Centre de la 170 125 381 427 45 % 4/34 170/1 106
Martinique
Orléans-Val de 274 833 618 126 44 % 22/334 334/6 813
Loire
Lille Métropole 1 110 035 2 555 020 43 % 85/652 611/5 742
Communauté 125 051 292 131 43 % 11/433 78/6 004
d’agglomération
troyenne
Montpellier 378 879 896 441 42 % 31/993 421/6 112
Agglomération
Par conséquent, un enjeu majeur de la transformation des EPCI en EPCI-départements serait le sort
des communes du département qui n’auraient pas été incluses dans le périmètre de l’EPCI-
département, étant précisé que la réponse pourrait différer selon les départements.

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LES DÉPARTEMENTS OU DEUX EPCI POURRAIENT ÊTRE REGROUPÉS OU
DÉPARTEMENTALISÉS
Part de la
ÉTABLISSEMENTS Part de la population
Population
PUBLICS DE Population population de cumulée
Département du
COOPÉRATION de l’EPCI l’EPCI/population des deux
département
INTERCOMMUNALE du département principaux
EPCI
Centre de la Martinique 170 125 45 %
Martinique Espace Sud de la 381 427 74 %
112 787 29 %
Martinique
Marseille Provence
Bouches du 991 953 54 %
Métropole 1 835 719 72,5 %
Rhône
Pays d’Aix en Provence 340 270 18,5 %
Alpes Nice Côte d’Azur 500 254 49 %
1 011 326 65 %
Maritimes Sophia Antipolis 162 635 16 %
Saint-Étienne
392 041 54 %
Loire Métropole 728 524 64 %
Loire-Forez 73 687 10 %
Grand Besançon 178 708 36 %
Doubs Pays de 499 062 61 %
125 717 25 %
Montbéliard
Grand Dijon 251 679 49 %
Côte d’Or 506 755 60 %
Beaune 52 946 11 %
Nantes Métropole 572 147 50 %
Loire
Région nazairienne et 1 134 266 60 %
Atlantique 116 705 10 %
de l’Estuaire
Toulon Provence
403 743 45 %
Var Méditerranée 898 441 54 %
CA dracénoise 87 886 9%
Seine CA rouennaise 413 249 33 %
1 239 138 54 %
Maritime CA havraise 259 114 21 %
Territoire de la Côte
195 320 28 %
Ouest
La Réunion 706 300 54 %
Intercommunale du
184 412 26 %
Nord de la Réunion
Lille Métropole 1 110 035 43 %
Nord Dunkerque Grand 2 555 020 52 %
212 241 9%
Littoral
Reims 220 101 39 %
Marne Châlons en 565 229 51 %
68 732 12 %
Champagne
N.B. Figurent en gras les EPCI qui représentent conjointement plus de 50 % de la population départementale,
sans qu’aucun d’eux ne représente séparément plus de 40 % de la population départementale.

Dans certains cas, le département comprend également un autre EPCI auquel il serait également
possible de confier sur son périmètre les compétences du conseil général, ou qui pourrait, lorsque la
proximité géographique le permet, être fusionné avec l’EPCI principal de telle sorte que le nouvel
EPCI-département couvre un plus grand périmètre.

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Dans d’autres cas, la solution la plus simple serait d’effectuer un rattachement des communes ne
souhaitant pas adhérer à l’EPCI-département à un département dont elles sont limitrophes (lorsque tel
est le cas), avec l’accord de ce dernier.

B. RENOUVELER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS


TERRITORIALES

1. Créer des conférences techniques sectorielles


Au-delà de chaque dossier, une conférence sectorielle réunissant chaque ministère et les collectivités
territoriales pourrait être institutionnalisée, à l'image de ce qui existe en Espagne entre les
représentants des ministères et les représentants des communautés autonomes. Dans ce pays, au
total et à tous les niveaux, ce sont plus de quatre cents organismes mixtes qui permettent de négocier
les politiques, les projets et les financements et toute loi nouvelle tend à prévoir la création d'un
conseil représentatif des communautés autonomes.
En particulier, une conférence État-régions se réunirait périodiquement; elle serait composée des
présidents de régions, ou, suivant le thème abordé, des vice-présidents compétents, avec leurs
administrateurs territoriaux d'une part, et d'autre part des responsables gouvernementaux —
ministres, secrétaires d'États et hauts fonctionnaires concernés.
2. Fixer un cadre contractuel aux relations entre personnes publiques
La contractualisation a rendu de grands services. Elle a « permis de prolonger et de concrétiser
l'objectif de flexibilité poursuivi par la décentralisation. »
Mais le retour à des contractualisations globales impliquerait que les services territoriaux de l'État
retrouvent des compétences et une surface importante pour jouer un rôle actif dans ces contrats. Il
convient donc de trouver des instruments qui assurent un meilleur équilibre entre un partenaire
renforcé dans ses pouvoirs − la collectivité territoriale − et un partenaire rassemblé sur ses missions
essentielles − l'État local.
a) Créer un contrat-cadre public
Dans toute procédure, il conviendrait de prévoir que chaque partie puisse voir pris en compte ses
besoins et ses attentes.
Chaque contrat devrait pouvoir comporter une mention de l'articulation avec des dispositifs antérieurs
ou connexes et être précédé automatiquement par une étude d'impact, qui présente, en particulier,
son inscription dans les logiques à l'œuvre à l'échelon territorial supérieur.
L'objet de l'étude d'impact est d'évaluer a priori les effets administratifs, juridiques, sociaux,
économiques et budgétaires des mesures envisagées.
La procédure contractuelle ne doit être utilisée qu'au bénéfice de projets précis, contenant en
particulier une programmation, un plan de financement, un échéancier. Toute action prévue par le
contrat qui ne serait pas engagée à partir d'un certain délai, fixé contractuellement, devrait disparaître
du programme, cet effet pouvant faire l'objet d'une publicité obligatoire. Un rapport régulier d'exécution
cosigné par les parties serait rendu public et discuté dans chaque assemblée délibérante des
collectivités signataires. Une seule collectivité devrait être, le plus souvent possible, désignée maître
d'ouvrage.
b) Favoriser les relations conventionnelles avec les services de l'État et les organismes ayant
une mission de service public

3. Encourager les échanges d'expériences


Il conviendrait de développer les échanges, mêmes temporaires, entre administrateurs territoriaux et
administrateurs de l'État, et multiplier, en conséquence, les mécanismes de détachement.

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C. PARTAGER LE POUVOIR NORMATIF ?

Le principe de subsidiarité, impliquerait que les normes soient élaborées au plus près des citoyens
dès lors qu'elles concernent des mesures qui ne mettent pas en cause l'intérêt national.
Cela suppose tout d'abord de corriger deux erreurs d'appréciation et de lever une ambiguïté :
- Première erreur d'appréciation : contrairement aux idées reçues, le pouvoir normatif des collectivités
territoriales existe déjà dans notre République, même s'il est fortement cantonné : les maires
disposent d'un pouvoir réglementaire en matière d'ordre, de sécurité et de salubrité; depuis 2002, la
Corse et les départements d'Outre-mer peuvent adapter la législation dans certaines conditions.
- Deuxième erreur : sur le continent métropolitain lui-même, certains territoires (l'Alsace et les
départements mosellans) sont parfois régis par des textes législatifs fort différents.
- Enfin, pour éliminer l'ambiguïté qui pèse sur ce thème, il faut clairement indiquer qu'il ne saurait être
question, de leur transférer un pouvoir de nature législative en application du principe de subsidiarité
suivant lequel « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des
compétences qui peuvent le mieux être mise en œuvre à leur échelle».
1. Transférer aux régions un véritable pouvoir normatif
Dans les champs transférés, la solution est à rechercher dans l'association de la fixation d'un socle
national minimal et de sa déclinaison locale librement traduite à la hausse.
Durant les débats sur la révision constitutionnelle de 2003, nombreux furent les orateurs à promouvoir
l'avènement d'un véritable pouvoir local d'application des lois à l'instar de ce qui existe en Espagne
par exemple.
Il ne s'agit pas de revenir à l'époque des arrêts de règlement, qui permettaient aux parlements
provinciaux, sous l'Ancien Régime, d'adapter au territoire les édits royaux, voire, en cas d'opposition,
de les neutraliser.
L'attribution à l'Assemblée de Corse d'un pouvoir de proposition pourrait constituer une voie à
approfondir en prévoyant la procédure par laquelle la collectivité territoriale pourrait présenter des
propositions tendant à ce que le législateur modifie la législation applicable.
Il conviendrait de modifier les articles 21 et 37 de la Constitution pour y inscrire, en la légitimant,
l'existence de ce pouvoir réglementaire
- application diversifiée de la directive cadre de l'Union européenne n°2000/60/CE du 23 octobre 2000
sur l'eau et le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ;
- mise en œuvre régionalisée, liée aux spécificités agricoles, de la politique agricole commune (PAC) ;
- modulation de l'application de la loi relative à la protection et à la mise en valeur du littoral.

De même, on pourrait créer un système de régulation et de résolution des conflits d'interprétation ou


d'application qui pourraient surgir entre un texte législatif et ses déclinaisons réglementaires votées
par les conseils régionaux: plusieurs solutions de nature et d'implication différentes (Conseil
constitutionnel ? Conseil d'État ? Sénat renouvelé ?) sont envisageables.
2. Associer les collectivités territoriales à la politique de simplification
Les capteurs de l'application et vérificateurs de l'applicabilité des lois et règlements que constituaient
les administrations territoriales de l'État tendent à devenir moins présents. Les collectivités territoriales
doivent prendre le relais des services déconcentrés dans l'évaluation des réglementations et faire
remonter les difficultés liées à leur application.

D. REFONDER LES FINANCES LOCALES

1. Renforcer l’autonomie financière des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales subissent depuis quelques années un effet de ciseau entre des charges
qui connaissent un taux de progression élevé et des recettes de plus en plus contraintes.

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En ce qui concerne les charges, les collectivités financent à la fois les transferts de compétences,
leurs propres politiques et les désengagements de l’Etat. En ce qui concerne les ressources, les
assiettes des impôts locaux sur lesquelles les collectivités ont une marge de décision rétrécissent au
fil des décisions législatives et les dotations en provenance de l’Etat ne peuvent plus connaître de
dynamisme en raison du contexte économique et budgétaire national.
Le système français est marqué depuis longtemps par une dualité des financements des collectivités :
outre certaines recettes liées notamment à la gestion des services publics, ils se répartissent
principalement entre des recettes fiscales, sur lesquelles les collectivités ont plus ou moins
d’influence, et des dotations ou concours de l’Etat. Notre collègue Jacques Mézard a d’ailleurs
souligné lors de son audition l’inquiétude ressentie par les collectivités territoriales en raison du peu de
maîtrise qu’elles avaient sur leurs recettes.
Certains pays européens, peu nombreux (Malte, Irlande), n’attribuent pas de recettes fiscales aux
collectivités territoriales, mais en moyenne dans l’Union européenne, les recettes fiscales représentent
47% des recettes totales. La suppression ou la limitation trop forte du pouvoir fiscal des collectivités
locales ne semble donc pas justifiée ; elle ne l’est ni par l’histoire française, ni par les comparaisons
européennes. Elle aurait également une conséquence forte du point de vue démocratique : un élu
pourrait-il mettre en œuvre la politique pour laquelle il a fait campagne en ne recevant des ressources
que de l’Etat ?
Dans ces conditions, il est nécessaire de trouver un nouvel équilibre pour le financement des
collectivités locales.

a) Dans leurs relations financières avec l ’Etat

En ce qui concerne les transferts de l’Etat, la question revêt deux aspects. D’une part, l’Etat est
devenu le premier contribuable local mais il ne peut s’en prendre qu’à lui-même car c’est au travers
des exonérations et dégrèvements adoptés au fil des années par le Parlement. Le taux de prise en
charge par l’Etat des taxes directes locales a vivement progressé dans le temps pour atteindre
globalement 26 % en 2008 : plus de 50 % pour la taxe professionnelle et près de 33 % pour la taxe
d’habitation.
La suppression ou la limitation des dégrèvements et exonérations est régulièrement mise en avant
comme une simplification et surtout une meilleure responsabilisation des élus locaux face à leurs
électeurs – contribuables. Il s’agit aussi de faire disparaître un lien malsain entre les collectivités et
l’Etat : cette contribution nationale est invisible pour le contribuable local, ce qui ne peut pas être
satisfaisant en termes de responsabilité et de transparence.
A partir de cette solution unanime, la véritable question est de savoir comment répartir la charge –
devenue très élevée – entre l’Etat, les collectivités locales et les contribuables : les dégrèvements et
exonérations sont estimés à 20,5 milliards d’euros en 2009. L’objectif sera d’autant plus difficile à
atteindre que la suppression annoncée de la taxe professionnelle sera peut-être partiellement
compensée par de telles dotations.
D’autre part, les dotations de l’Etat n’ont plus qu’un vague lien avec les territoires et sont assez
largement forfaitisées : dans la DGF des régions (5,3 milliards d’euros en 2008), 152 millions
alimentent la dotation de péréquation ; dans la DGF des départements, les deux dotations de
péréquation s’élèvent à 1,3 milliard pour une dotation globale de 12 milliards. Cependant, depuis la
réforme de 2004, l’action du Comité des finances locales rétablit progressivement plus de péréquation
dans la répartition de la DGF, car il augmente les dotations de péréquation plus vite que les dotations
forfaitaires ou de compensation.
Par ailleurs, dans le cadre des relations financières entre l’Etat et les collectivités territoriales, des
sujets plus techniques peuvent être évoqués :
 si les collectivités lèvent l’impôt en décidant, dans certaines conditions, du taux de certaines
taxes, c’est l’Etat qui calcule l’assiette. Or, les grandes collectivités auraient les capacités
humaines et techniques pour travailler sur les bases d’imposition et assurer ainsi une
meilleure et plus juste répartition de l’effort fiscal. Plusieurs collectivités ont ainsi effectué
des études sur les bases de taxe professionnelle et ont transmis aux services de l’Etat les
résultats de ces « contrôles », ce qui a pu permettre d’augmenter la base d’imposition. De
plus, en contrepartie de ce service rendu, l’Etat prélève des frais d’assiette, dont le montant
n’est plus négligeable sur les feuilles d’imposition ;
 en outre, l’Etat prélève effectivement l’impôt, en levant également des frais de gestion pour
ce service rendu aux collectivités. De même que pour le calcul des bases, certaines
collectivités auraient les capacités de percevoir directement le produit fiscal auprès des
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contribuables ;
 l’Etat tient les comptes du payeur et assure la gestion de la trésorerie des collectivités.
Celles-ci ont obligation, sauf condition exceptionnelle, de déposer leurs liquidités au Trésor
public, sans rémunération ; la contrepartie de l’Etat est l’avance du produit des impôts
locaux par douzième tout au long de l’année, en anticipation par rapport aux versements
effectifs des contribuables. Cependant, cette contrepartie est de moins en moins pertinente
en raison du développement de la mensualisation du paiement de l’impôt ; de plus, si cette
avance n’existait plus, cela poserait un problème de trésorerie uniquement la première
année du changement de versement.
Pour autant, cette obligation de dépôt se révèle prudentielle en temps de crise : les collectivités ne
pouvant placer leurs fonds sur les marchés ou sur des titres, ne sont pas touchées par des pertes de
placements, comme ont pu l’être de nombreuses collectivités américaines ou norvégiennes durant les
crises financières.
Enfin, il est évident qu’une refondation des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales
ne peut être réalisée sans que ces dernières puissent faire valoir leur position sur la nature, le
périmètre et les conditions des obligations mises à leur charge. Une des difficultés principales de
l’évolution historique récente réside bien, en effet, dans le fait que des transferts de compétences
et/ou de charges ainsi que des changements dans les assiettes des impôts locaux sont décidés en
l’absence de concertation avec les collectivités et leurs associations représentatives. Le
rétablissement de la confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales auquel appelle votre mission
passe ainsi par un changement profond des comportements et des procédures en la matière.

b) Dans leurs ressources fiscales

La fiscalité directe locale, symbolisée par les « quatre vieilles », cristallise les critiques. Les taxes
locales sont en réalité très nombreuses mais les plus importantes en volume sont en effet la taxe
d’habitation, les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et la taxe professionnelle.
Ces impôts sont des impôts de « stock », ils sont assis sur des valeurs qui ne fluctuent pas ou peu
avec la croissance économique : la taxe professionnelle a en particulier une très faible élasticité à la
baisse. Ils présentent donc un avantage indéniable pour les collectivités, leur produit étant prévisible
et globalement stable hors effet-taux. A contrario, du point de vue du contribuable, ils paraissent
parfois lourds, surtout en période de crise, et cette perception est renforcée par la diminution régulière
des assiettes décidée par le législateur. Ce type d’impôt ne connaîtra pas une baisse forte en cas de
crise économique, mais ne connaîtra pas non plus de hausse forte en cas de croissance.
Avec les droits de mutation, on constate très directement l’inconvénient de disposer d’impôts de flux :
la baisse de leur produit est extrêmement rapide en période de crise immobilière. Ceci est d’autant
plus pénalisant pour les collectivités qu’elles ont l’obligation d’équilibrer leurs budgets ; contrairement
à l’Etat, elles ne peuvent pas « laisser filer le déficit ». Les règles comptables actuelles devraient
d’ailleurs être ajustées si les impôts de flux devenaient plus importants pour les collectivités.
La fiscalité locale française souffre également d’une grande confusion pour le citoyen. Les quatre
taxes directes locales ont de multiples « tranches » : pour la commune, souvent l’intercommunalité, le
département, la région, l’Etat avec les frais de gestion et de recouvrement, parfois les chambres
consulaires. De plus, certains impôts ou taxes sont prélevés via une taxe directe locale : la redevance
audiovisuelle ou la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Il existe donc bien un « millefeuille »
de la fiscalité locale : 39 000 organismes décident à un niveau ou à un autre d’un taux d’imposition.

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Ressources fiscales des collectivités : comparaisons européennes

Les modalités de financement des collectivités infranationales dans les pays de l’Union
européenne sont extrêmement diversifiées et les frontières entre les différentes composantes de la
ressource sont difficiles à définir.
Les recettes tirées de la facturation des services publics locaux et de la gestion du patrimoine sont
très diverses et dépendent à la fois des compétences exercées par les collectivités et du mode de
gestion des services publics.
En ce qui concerne la fiscalité, il existe un grand nombre d’impôts propres aux collectivités, directs
ou indirects, ainsi que des impôts qu’elles partagent avec l’Etat ou les Etats fédérés. On peut noter
que, dans certains pays, comme la Belgique, l’Allemagne ou l’Espagne, les collectivités locales ont
le droit de créer de nouveaux impôts locaux.
Trois impôts locaux sont très répandus :
 L’impôt foncier est présent dans la quasi-totalité des pays européens et, dans une large majorité
d’entre eux, il s’agit d’un impôt exclusivement communal. Il prend généralement en compte à la fois
les terrains et les constructions. Les bases d’imposition reposent soit sur la superficie ou la surface,
soit sur la valeur des propriétés. Les taux peuvent différer selon la catégorie ou l’utilisation des
biens, mais également selon les zones géographiques à l’intérieur de la collectivité (par exemple
en Italie en fonction des équipements publics à proximité). Les collectivités disposent souvent
d’une marge de manœuvre pour la fixation du taux, mais elle est fréquemment encadrée.
 L’impôt local sur les activités économiques est présent dans une dizaine de pays, il est
particulièrement important dans les recettes totales en France, en Allemagne, en Italie et au
Luxembourg. Il peut porter sur le bénéfice des sociétés (Allemagne) ou le profit opérationnel
(Luxembourg), la valeur ajoutée (Italie et Hongrie), le montant des salaires (Autriche), la valeur
locative des immobilisations avec un correctif en fonction de la valeur ajoutée (France).
 L’impôt local sur les revenus des personnes physiques concerne cinq pays de l’Union
européenne. Au Danemark, en Finlande et en Suède, il constitue la principale ressource fiscale des
collectivités. Assis sur la même assiette que l’impôt national, il est recouvré par l’Etat, mais les
collectivités disposent d’une grande liberté pour la fixation du taux. En Belgique et en Italie, il s’agit
d’une taxe additionnelle à l’impôt national, moins importante que dans les pays nordiques.
Enfin, les partages d’impôts nationaux sont très répandus en Europe, principalement dans les Etats
fédéraux, et portent sur des impôts à fort rendement : l’impôt sur le revenu des personnes
physiques (IRPP, 15 pays assurent un tel partage), l’impôt sur les sociétés (9 pays) et la taxe sur la
valeur ajoutée (6 pays).
En ce qui concerne l’IRPP, les Länder allemands en perçoivent 42,5 % et les communes
allemandes 15 %, les communautés autonomes espagnoles généralement 33 %, les communes
hongroises 39 %, les communes italiennes 6,5 % ou les départements polonais 10,3 %.
Le partage de la TVA concerne principalement des Etats fédéraux, mais pas uniquement : en
République tchèque, les communes perçoivent 21 % des recettes de TVA et les régions 9 % ; en
Roumanie, les départements et les communes en perçoivent 27,5 %.
Le partage de l’impôt sur les sociétés concerne également des pays très divers : l’Allemagne,
l’Autriche, mais aussi le Danemark (les communes en perçoivent 13,4 %), la Finlande (22 % pour
les communes), la Pologne (notamment 15,9 % pour les régions) ou la République tchèque
(principalement 21 % pour les communes).

A partir de ce constat et de l’objectif de trouver des ressources suffisantes et pérennes pour les
collectivités, quelques principes peuvent être posés pour orienter la réforme de la fiscalité locale :
 les impôts devant être « lisibles » et compréhensibles pour le contribuable, chacun d’entre
eux doit donc certainement être spécialisé sur un nombre limité de collectivités. Il s’agit au
fond d’un impératif démocratique de consentement à l’impôt, dont le principe a été posé
dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Dans le même esprit, comme il est
indiqué ci-dessus, il est nécessaire de limiter, voire de supprimer les prises en charge par
l’Etat de contributions dues localement ;
 chaque collectivité doit pouvoir recourir à la fois au contribuable ménages et au contribuable
entreprises ; en particulier, il paraît indispensable à la mission de conserver un impôt
économique, expression du lien qui doit continuer à exister entre les territoires et les
entreprises ;

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 en raison des règles d’équilibre des budgets locaux, les collectivités doivent s’appuyer plus
largement sur des impôts de stocks, plutôt que sur des impôts de flux ; en tout état de
cause, chaque niveau de collectivité doit pouvoir disposer de deux types de ressources
fiscales ;
 les assiettes doivent être larges pour éviter la concentration de l’impôt et limiter les critiques
; par ailleurs, les cumuls d’impôts sur une même assiette doivent être limités ;
 enfin, la capacité pour la collectivité de fixer le taux doit être réelle. Une réflexion pourrait
également être engagée pour que certaines collectivités puissent dans une certaine mesure
disposer de marges de décision sur les assiettes.

2. Assurer la solidarité entre les territoires par une péréquation refondée

a) La liberté fiscale

S’il est souhaitable de laisser davantage de liberté fiscale aux collectivités territoriales et de renforcer
leur autonomie financière, cette évolution doit nécessairement s’articuler avec une rénovation de la
péréquation entre les territoires. En effet, toutes les collectivités territoriales sont loin d’avoir les
mêmes bases fiscales, les inégalités étant d’autant plus importantes que le nombre de collectivités
territoriales concernées est élevé.
Ainsi, les inégalités sont particulièrement marquées pour les communes. Si l’on prend en compte
l’ensemble des communes de métropole, le potentiel fiscal par habitant varie de 0 euro à plus de 30
000 euros (Omonville-la-Petite, dans le département de la Manche). La moyenne est de l’ordre de 500
euros par habitant. En ce qui concerne les départements de métropole, le potentiel fiscal par habitant
s’échelonne de 232 euros pour le département de la Creuse à 991 euros pour celui des Hauts-de-
Seine, la moyenne s’établissant à environ 400 euros par habitant. Enfin, l’écart est plus faible dans le
cas des régions puisque le potentiel fiscal par habitant va de 67 euros en Corse à 111 euros pour la
Haute-Normandie.

b) Les lacunes des dispositifs actuels de péréquation

Selon un rapport du Commissariat général du plan, « la péréquation corrige 40 % des inégalités de


pouvoir d’achat entre communes, 51 % entre départements et 54 % entre régions ».
Si ces résultats sont significatifs, ils masquent le fait que le dispositif actuel de péréquation est illisible,
tant pour les citoyens que pour les collectivités territoriales, et d’une complexité telle que sa gestion
est rendue difficile. Ainsi, l’étude précitée conclut au fait que la dotation la plus péréquatrice, du fait de
sa masse, serait, paradoxalement, la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement
(DGF). En revanche, les dotations explicitement dédiées à la péréquation, bien qu’ayant une plus forte
intensité péréquatrice, réaliseraient moins de péréquation, du fait de leur montant modeste.
Pourtant, la DGF n’est pas principalement versée en fonction du potentiel fiscal de chaque collectivité.
Ainsi, si les communes au potentiel fiscal par habitant le plus élevé perçoivent effectivement moins de
DGF, ce qui est de nature à renforcer la péréquation, on constate que la répartition de la DGF entre
les communes à faible potentiel fiscal par habitant ne semble que peu dépendre du potentiel fiscal par
habitant. Ainsi, l’Etat dépense beaucoup pour verser des dotations dont le montant n’a pas
principalement pour vocation de rectifier les écarts de richesse entre les collectivités territoriales les
plus riches et les collectivités les plus pauvres.
Par ailleurs, l’efficacité des mécanismes de péréquation semble décroître, ce que reconnaît le
ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales, en ce qui concerne les
communes. La direction générale des collectivités locales (DGCL) relève ainsi un « recul de la
performance péréquatrice des dotations », qui « provient de l’augmentation ces dernières années du
nombre et du poids des dotations de compensation dans l’ensemble des dotations, notamment sous
l’effet de la création en 2003 de la compensation de la suppression de la part salaires de la taxe
professionnelle et de son intégration dans la dotation forfaitaire en 2004 ».
Il apparaît donc que le système de péréquation dite « verticale », qui consiste en une répartition des
concours financiers de l’Etat aux collectivités territoriales, n’est pas satisfaisant.

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Or, la péréquation dite « horizontale », qui fonctionne par prélèvement sur les recettes fiscales des
collectivités disposant d’un niveau élevé de ressources pour les répartir, au niveau local, est très peu
développée. Lors de son audition, notre collègue Charles Guéné s’est d’ailleurs prononcé en faveur
de son renforcement.
Outre les intercommunalités à fiscalité propre, les deux principaux exemples de péréquation
horizontale sont le Fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF), mécanisme de péréquation
financière propre à cette région, créé par la loi du 13 mai 1991, et les fonds départementaux de
péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), créés par la loi du 29 juillet 1975.
Le FSRIF a pour objectif de « contribuer à l’amélioration des conditions de vie dans les communes
urbaines d’Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur
population sans disposer de ressources fiscales suffisantes ». Les communes contributives au fonds
sont celles dont le potentiel financier par habitant est supérieur de 25 % à la moyenne régionale ou
dont les bases de taxe professionnelle par habitant excèdent 3 fois la moyenne nationale. Les
communes bénéficiaires sont celles dont l’indice synthétique de ressources et de charges est le plus
faible.
Les FDPTP, quant à eux, opèrent une péréquation horizontale au niveau départemental. Ils ont pour
fonction de répartir entre les communes et les intercommunalités le produit de taxe professionnelle
provenant d’établissements considérés comme « exceptionnels » du fait de l’importance de leurs
bases fiscales.

c) Les pistes pour une nouvelle péréquation

Une première piste de rénovation de la péréquation serait le renforcement des mécanismes de


péréquation horizontale. Ainsi, comme le propose l’Assemblée des communautés de France, le rôle
péréquateur des intercommunalités pourrait être renforcé au travers de l’approfondissement de la
mutualisation des bases de la taxe professionnelle. Cette orientation permettrait de répondre au
problème de la concentration des établissements productifs, que le Centre d’analyse stratégique
considère comme «responsable au premier chef des inégalités territoriales, puisque 5 % des
communes bénéficient de près de 80 % des bases ».
Par ailleurs, le renforcement des dotations les plus péréquatrices, telles que la dotation de solidarité
urbaine (DSU), pourrait être mis en œuvre. Ce renforcement devrait s’articuler avec la nécessité de
préserver le niveau de ressources de l’ensemble des collectivités territoriales et l’impératif de limiter
l’augmentation des concours de l’Etat aux collectivités territoriales, dans le cadre actuellement très
contraint des finances publiques.
Une réforme globale des dispositifs de péréquation pourrait également être envisagée. Celle-ci
pourrait voir la mise en place d’une nouvelle dotation de péréquation, unifiée donc plus lisible pour les
citoyens et les collectivités territoriales et plus efficace, ainsi qu’un choix plus marqué pour les
dispositifs de péréquation horizontale entre les collectivités territoriales. Cette réforme globale est
préconisée par M. Philippe Valletoux, dans son rapport au Conseil économique, social et
environnemental : «La nouvelle donne fiscale et financière pour le secteur local amène à penser, là
encore, que le souci d’une vision globale du système est certainement préférable au maintien d’un
dispositif éclaté et abscons. La mise en place d’un Fonds national de péréquation se substituant à
l’ensemble des dispositifs existants - à l’exception éventuellement des Fonds particuliers à l’Île-de-
France et à l’Outre-mer - est de nature à mieux répondre aux attentes en la matière ».

3. Mieux maîtriser les cofinancements

Comme vos rapporteurs l’ont indiqué, la pratique des cofinancements est, dans une certaine mesure,
indispensable à l’action publique. Par conséquent, la remise en cause des financements croisés ne
doit pas être à l’ordre du jour. En revanche, des solutions peuvent être apportées pour remédier aux
inconvénients résultant de cette pratique et répondre aux critiques récurrentes dont elle fait l’objet.

a) Limiter le nombre de cofinanceurs ?

Une première piste de réforme pourrait consister à limiter le nombre de cofinanceurs d’un
investissement public.

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Toutefois, cela présente le risque de limiter le montant global consacré à un investissement et donc le
nombre et la qualité des investissements publics. Une réflexion doit donc être poursuivie sur les
contours de cette éventuelle limitation. Ils doivent être définis de manière souple, afin de ne pas
entraver l’action publique. Ainsi, les contributions de l’Etat et de l’Union européenne pourraient être
exclues de cette limitation mais la question est posée du transfert des subventions directes de l’Etat
aux départements et de la compétence de gestion des subventions européennes aux régions. De
même, des règles spécifiques pourraient être mises en place en faveur des plus petites communes,
dont les capacités de financement sont les plus faibles.
D’avis contraire, M. Jean-Luc Bœuf, directeur général des services du conseil général du Val-d’Oise,
préconise leur limitation à deux, voire trois intervenants des opérations de cofinancement, en incluant
dans ce plafond à la fois l’Etat et l’échelon communautaire. Selon lui, cette limitation, plus stricte,
aurait l’avantage, en réduisant la participation de certains acteurs publics aux projets relevant de la
compétence des autres acteurs, de recentrer chaque échelon sur son cœur de métier, tout en
conservant la possibilité d’une participation conjointe de plusieurs personnes publiques. Cela
favoriserait à la fois la lisibilité de l’action publique et la logique de complémentarité, chaque
collectivité territoriale intervenant en appoint de l’action des autres et non en concurrence avec elle.

b) Mettre en place des guichets uniques ?

Un autre élément de simplification, préconisé par l’Assemblée des communautés de France, serait la
mise en place de « guichets uniques », qui simplifieraient les circuits de financement, sur le modèle
des agences régionales de santé (ARS) ou de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de
l’énergie (ADEME).
Ainsi, pour chacune des principales politiques publiques, seraient constituées des « agences
régionales de financement », qui seraient l’unique interlocuteur de chaque collectivité territoriale
lorsqu’elle souhaite regrouper des financements pour mettre en œuvre un projet. Cette seule mesure
de simplification, sans porter atteinte à la pratique actuelle des cofinancements, en réduirait la
complexité et la lourdeur administrative.

c) Mettre en place des seuils de financement ?

De manière plus contraignante, pourrait être envisagée la fixation de seuils impératifs de financement
pour certains des acteurs participant à un investissement. Ainsi, par exemple, la collectivité territoriale
principalement compétente ou concernée par l’investissement pourrait avoir pour obligation de
contribuer au moins à hauteur de 50 % au financement du projet.

Cette mesure permettrait également de clarifier les responsabilités, en identifiant distinctement la


collectivité territoriale principalement responsable, sans hypothéquer la réalisation des
investissements puisque la possibilité d’une participation financière d’autres acteurs serait maintenue.
Une telle réforme s’inscrirait dans la logique de la mise en place d’un « chef de filat » de certaines
collectivités territoriales dans chacun des secteurs de compétence.
Enfin, un dispositif de ce type serait également modulable, le seuil minimal de financement pouvant
varier, les participations des autres acteurs publics pouvant également faire l’objet de seuils, afin
d’éviter la trop grande dilution des financements et ce dispositif pouvant, enfin, s’articuler avec la
limitation du nombre de cofinanceurs.

d) Interdire aux collectivités territoriales de financer les projets relevant de la compétence de


l’Etat ?

Une dernière piste, particulièrement contraignante par rapport à la pratique actuelle, pourrait être
d’interdire aux collectivités territoriales de participer au financement d’investissements qui relèvent
clairement des compétences de l’Etat. Une telle interdiction aurait le mérite de la clarté puisqu’elle
obligerait l’Etat à assumer l’intégralité du poids de sa compétence et éviterait aux collectivités
territoriales d’avoir à limiter les financements qu’elles accordent à leurs dépenses obligatoires pour
contribuer à l’action étatique.

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Toutefois, cette solution n’est pas sans inconvénient. Ainsi, la qualité des réalisations pourrait pâtir
d’une limitation des financements locaux. Il pourrait également résulter de cette limitation une moins
bonne insertion des projets nationaux dans leur contexte local, les collectivités territoriales étant moins
directement associées aux projets.
L’exemple de la délocalisation à Aix-en-Provence
de l’Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP)
Décidée en 2002, la délocalisation de l’ENSOSP sur le site d’Aix-les-Milles, près d’Aix-en-Provence, a
fait l’objet d’une opération de cofinancement très large, faisant intervenir un grand nombre de
financeurs publics. Ainsi, M. Claude Haut, rapporteur spécial de la mission « Sécurité civile », relevait
dans son rapport d’information sur cette délocalisation que «le financement de la délocalisation de
l’école a été réparti de la façon suivante :
. l’Etat est la principale source de financement, puisqu’il prend intégralement à sa charge le
remboursement de l’emprunt de 52,8 millions d’euros contracté par l ’ENSOSP [...]. L ’Etat
assure donc plus de 56 % du financement total de la délocalisation de l’école ;
. le conseil général des Bouches-du-Rhône est la deuxième source de financement en
montant puisqu’il participe à hauteur de 30,5 millions d’euros, soit 33 % du coût total de la
délocalisation ;
. le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur, contribue pour près de 5,8 millions
d’euros, soit 6 % du total ;
. la communauté d’agglomération du Pays d’Aix, participe quant à elle à hauteur de 2,7
millions d’euros, soit 3 % du coût total de la délocalisation et, enfin
. la ville d’Aix-en-Provence, finance un montant de 1,8 million d’euros, soit 2 % du coût de la
délocalisation ».
Le financement de ce type d’opération apparaît complexe. Toutefois, il a permis de rassembler des
fonds au-delà des seules capacités financières de l’Etat afin de mettre en place un projet dont
l’envergure aurait peut-être été moindre et l’ancrage dans le cadre local moins réussi si l’ensemble des
collectivités territoriales concernées n’avait pas participé à sa réalisation.

En conclusion, il apparaît que la question des financements multiples est intrinsèquement liée à celle
des compétences des différents niveaux de collectivités territoriales. Une clarification des
compétences qui passerait par la remise en cause de la clause générale de compétence et par la
délimitation très stricte des champs d’intervention de chaque strate de collectivité entraînerait
nécessairement la réduction du nombre d’opérations de cofinancement et des problèmes qu’elles
suscitent.
A l’inverse, il est peu probable qu’une solution satisfaisante puisse être apportée aux problèmes posés
par les financements multiples en cas de maintien de compétences concurrentes entre les collectivités
territoriales. C’est pourquoi les pistes à privilégier semblent, à ce stade, relever de l’aménagement de
la pratique des financements multiples et non de leur disparition.

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II – CONTRIBUTIONS A LA REFLEXION COLLECTIVE SUR LA
REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES

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Le bling blang territorial de N. Sarkozy
Martin Vanier, Professeur de géographie et aménagement à l’université
de Grenoble
Directeur d’études ACADIE

Picardie ou pas Picardie ? La façon dont les médias et le débat politique se sont
saisis du rapport du comité pour la réforme des collectivités locales, une semaine
avant sa remise officielle le 5 mars 2009, augure mal de la clarté des alternatives qui
sont réellement ouvertes. Une fois de plus, la carte – chaque quotidien a produit la
sienne comme si elle sortait du rapport, où elle n’existe pas – risque de détourner la
question politique, et de basculer l’argumentation dans un pur jeu de territoires, qui a
immédiatement commencé. Officiellement on laisse entendre qu’il y aurait accord
unanime, au sein du comité, pour seize propositions sur vingt, comme si elles étaient
toutes de même poids. À gauche, les réactions critiques fusent dans une grande
confusion – « ringard », « recentralisateur », « politicien » – en ciblant telle ou telle
proposition, mais sans beaucoup d’analyse de fond du texte dans son ensemble.
D’autant moins que les positions personnelles de Pierre Mauroy et d’André Vallini ne
manquent pas d’interroger.
Le big bang recherché aura au moins provoqué un tollé général et hétéroclite, qui
risque cependant de laisser entendre qu’on ne peut décidément toucher à rien dans
ce monde des pouvoirs locaux établis, à gauche comme à droite. On ne pouvait
mieux s’y prendre pour provoquer une mini-crise d’une semaine, avant que Nicolas
Sarkozy ne se fasse, le jour venu, un plaisir de galvauder les résistances et les peurs
injustifiées, pour mieux resserrer l’objectif. Que cherche donc le gouvernement dans
cette affaire ?

Après le « moins d’État », le « moins de collectivités locales »


Le rapport de 132 pages (+ annexes) est construit en deux parties : l’analyse des
nécessités et des possibilités de réforme (I) ; puis les 20 propositions proprement
dites (II). Toutes les deux sont organisées selon les quatre mêmes sujets : les
finances locales, les compétences, les structures, et enfin les « cas particuliers » que
seraient l’Ile-de-France et la Corse. Il ne s’agit pas d’un plan formel, mais d’une
démonstration à forte portée politique.
Dans la première partie, la démonstration est faite que puisqu’il n’est pas question de
rechercher de nouvelles marges de manœuvre financière pour l’action publique, – ou
dit autrement d’une abolition du « paquet fiscal » au profit d’un « paquet social » –
l’urgence est dans la transformation de l’architecture de ces collectivités locales qui
s’obstinent, elles, à dépenser des budgets croissants pour leurs populations. Il est
clairement dit qu’aucune réforme fiscale n’est possible sans un réexamen de la
répartition des compétences entre les catégories de collectivités locales, ce qui
suppose au préalable d’en finir avec le fameux mille-feuille institutionnel. Ainsi est
éloignée et évacuée toute alternative réelle quant aux moyens solidaires des
politiques publiques, au profit d’une énième proposition de réforme des structures qui
jouent avec tout ou partie des nombreuses propositions déjà sur le marché (rapports
Warsmann, Perben, Dallier, Attali, Lambert, Richard, Piron, etc.). Les structures
d’abord, les compétences ensuite, les finances enfin : l’ordre peut paraître logique, il

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
a surtout pour raison de ne pas interroger sur un changement radical d’orientation de
politique générale.
C’est pourquoi la deuxième partie consacre les 10 premières propositions aux
structures, les 3 suivantes aux compétences, les 4 suivantes aux finances, et les 3
dernières aux cas dits particuliers.
On ne peut être surpris que ce rapport adopte la doctrine de la réduction des
dépenses, donc des moyens, des politiques et des services publics : il ne suffit pas
au gouvernement de prôner le « moins d’État », il lui faut maintenant passer
explicitement au « moins de collectivités locales », dans les deux cas bien entendu
toujours au nom du « mieux de ». C’est bien le sens profond de ce rapport.

Le faux big bang


Si on le perd de vue, on se prive de l’argumentation critique majeure, et on en
revient, comme le débat engagé a commencé à le montrer, à des affrontements
épuisés (le devenir des communes au sein des 11 métropoles proposées), de
mauvaises oppositions (départements vs. régions), des divergences rhétoriques (des
collectivités locales avec ou sans compétence générale ?), ou de fausses
convergences (toutes les propositions de « rationalisation » et de « simplification »),
qui ont toutes et tous leurs raisons, mais dispersent les réactions.
Pour y voir clair, proposons une rapide lecture des 20 propositions en deux familles :
la première regroupe des propositions qui ne changeraient pas grand chose aux
possibilités déjà offertes par la loi, ou aux tendances malheureusement déjà servies
par les politiques actuelles ; la seconde est à prendre beaucoup plus au sérieux.
Quatorze propositions sur vingt, aussi intéressantes et parfois justifiées qu’elles
puissent être parfois, n’ont rien d’un big bang territorial, pour diverses raisons :
 les propositions 1 et 2, sur les regroupements des régions ou des
départements, font couler beaucoup d’encre (et pas de la plus neuve), alors
que de toute évidence rien ne se passera sans la volonté des collectivités
candidates ;
 les propositions 3 et 4 (achèvement de la carte intercommunale des
communautés, rationalisation de celle de l’intercommunalité syndicale) ne sont
que des prolongements raisonnables et attendus de la loi Chevènement de
1999 ;
 la proposition 6 (interdiction de création de nouveaux pays) est une
gesticulation inutile : il existe 371 pays actuellement, et le problème n’est pas
d’en créer de nouveaux mais de les faire vivre ;
 la proposition 9 (permettre aux intercommunalités de se transformer en
communes nouvelles) est aussi vieille que tous les projets de fusion de
communes depuis 1790, avec la portée que l’on sait ;
 les propositions 10 (réduire d’un tiers le nombre des élus locaux) et 14
(définition d’un objectif annuel d’évolution de la dépense publique locale) ont
le mérite de confirmer l’analyse de fond présentée ici, mais ne serviront pas
l’intérêt collectif des populations des collectivités ainsi rappelées à l’ordre ;
 les propositions 12 (clarifier les compétences) et 13 (réduire encore les
services de l’État déconcentré) sont des obsessions anciennes de l'Etat
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central, parfois dévastatrices, dont on a déjà fait l’expérience mauvaise ou
inutile ;
 les propositions 15 (réviser les bases foncières) et 16 (remplacer la TP)
sont des rendez-vous obligés qui requièrent certes une grande vigilance, mais
présentent bien peu de marges de manœuvre compte tenu des options plus
globales affichées par le gouvernement en matière de fiscalité et de taxation
des richesses.

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Les vraies impasses
Six propositions font le cœur réel de la bataille qui s’annonce. Deux d’entre elles
pourraient cependant faire l’objet d’un consensus politique suffisant :
 la proposition 7 d’élire les conseils communautaires des EPCI à fiscalité
propre au suffrage universel direct, grâce à un double scrutin communal-
communautaire, dit « fléché ». On sait que cette perspective ne fera jamais
l’unanimité, mais si l’on progresse dans l’idée d’un indissociable couple
commune-communauté, elle finira quoi qu’il arrive par s’imposer ;
 la proposition 17 de spécialisation partielle des impôts : elle soulèvera
certainement des débats technico-politiques, mais le principe en est lui-aussi
consensuel aujourd’hui, d'autant qu'il est déjà effectif pour certaines taxes.
Tout se joue donc sur les quatre propositions qui n’ont pas rassemblé l’unanimité du
comité : un nouveau scrutin départemental-régional (proposition 3), la création de 11
métropoles avec rang de collectivités locales (proposition 8), la restriction de la
clause de compétence générale aux seules communes et métropoles (proposition
11), la création du Grand Paris (proposition 18) ; toutes propositions dont l’échéance
est proposée en 2014.
Ces quatre propositions de poids révèlent la même limite : le comité Balladur est
resté prisonnier d’une vieille conception du politique et des territoires, selon laquelle
chaque niveau, ou chaque collectivité, doit exercer son pouvoir sans combiner,
croiser ou mélanger ses compétences, ses moyens, ses droits et ses devoirs, avec
ceux des autres. Constatant que ce n’est plus possible dans ce monde contemporain
foncièrement interterritorial, le comité Balladur en reste à la dénonciation amère de la
« complexité », alors que c’est précisément le nouveau défi politique : gérer des
territoires complexes, tous articulés, qui ne peuvent définitivement plus relever d’une
seule échelle ou d’un seul périmètre d’action publique, mais uniquement de l’action
politique de coordination. Ce qui implique d’inventer ce que le comité Balladur évite
de nommer : la gouvernance territoriale, et ses nouveaux outils intelligents de
négociation, de co-élaboration, de co-décision, de délibération multi-niveaux, etc.
À défaut, le comité ne peut, après bien d’autres, que produire les conditions d’une
accentuation de la confusion territoriale :
 en proposant que, parmi les collectivités locales actuelles, seules les
communes (et les plus petites d’entre elles) exercent une compétence
générale, alors que tout le problème est dans le morcellement de ces
collectivités de base. Le paradoxe étant que lorsque des métropoles seront en
place, les communes urbaines les plus puissantes et les plus efficientes
passeront au rang de simples arrondissements et sortiront du statut de
collectivités locales (proposition 8), tandis que la myriade des petites
communes rurales qui ne feraient pas le choix des « communes nouvelles »
continuera à exercer la comédie de la compétence générale ! Au passage on
sera passé de trois à quatre niveaux de collectivités locales, au nom de la
simplification du mille-feuille...
 en fragilisant (par la perte de la compétence générale, par des
cloisonnements de compétences, et par la nouvelle répartition fiscale
proposée) le département et la région qu’il s’agit justement d’articuler
d’urgence – et de ce point de vue la notion de scrutin fléché va dans le bon

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sens – non sans le rôle essentiel et indépendant de l’État déconcentré qui ne
doit surtout pas disparaître pour exercer ici un nouveau métier.
 en adoptant la pire des solutions pour la construction métropolitaine de
Paris, celle qui provoquera le plus de dégâts, de conflits et de tensions
politiques, qui instituera une dichotomie renforcée entre le « Grand Paris » et
sa grande périphérie de polarités stratégiques (Roissy, Saclay, villes
nouvelles...), et qui rendra plus difficile l’articulation avec une région
francilienne privée d’une grande partie de son sens par sa puissante
composante centrale.

Mieux à faire
Ici, le rapport Balladur fait preuve d’une telle incohérence et d’une telle désinvolture
dans l’audace qu’on est en droit de se demander ce qu’il en est vraiment de l’objectif
de son commanditaire : big bang ou bling bling ? Organisation d’un débat politique de
fond sur les nouvelles conditions de l’action publique locale dans les territoires et
entre eux tous, ou déstabilisation tactique de tout le dispositif au bénéfice de la
surprise qui pourrait s’imposer alors dans la tourmente ? Volonté réelle d’engager
des réformes de fond pour la gouvernance territoriale, ou désir implicite de les rendre
impossibles durablement ? Avec le rapport du comité pour la réforme des
collectivités locales, N. Sarkozy semble désormais en mesure d’imposer un nouveau
jeu politico-médiatique : le bling-blang territorial. Personne n’est obligé d’y participer :
il y a beaucoup mieux à faire, car le grand chantier interterritorial est en fait urgent et
complexe.
Grenoble, le 1 mars 2009.

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Une vraie réforme territoriale
Par Jean-Antoine Mathys, Administrateur territorial, Ancien Directeur Général
de Collectivités locales, Conseiller en Chambre Régionale des Comptes.

La France connaît une réelle complexité dans son organisation territoriale interne
puisque celle-ci repose, en réalité, sur plusieurs niveaux :
- les communes dotées de la clause générale de compétences (article L 2121-29
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’intercommunalité dotée de compétences spécifiques définies par la loi et les
statuts adoptés (loi du 12 juillet 1999). Il existe actuellement trois types
d’intercommunalités (à l’exception des syndicats de communes) : les
communautés de communes, les communautés d’agglomération, les
communautés urbaines.
- les syndicats mixtes dotés de compétences exclusives et spécifiques ainsi que
les pays (livre VII du CGCT)
- les départements dotés de la clause générale de compétences (article L 3211-1
du CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- les régions dotées de la clause générale de compétences (article L 4221-1 du
CGCT) et de compétences particulières définies par la loi
- l’Etat doté d’une compétence générale et absolue puisque, selon la Constitution
(article 72), il n’existe pas de compétences dédiées aux collectivités
territoriales. Il peut donc agir y compris sur des compétences qu’une autre loi a
confié aux collectivités territoriales, dès lors qu’un sujet l’intéresse (avec une
limite peut-être pour certains territoires d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie).
Ces 6 niveaux d’intervention et de décision nous positionnent largement en tête des
pays de l’Union européenne.
D’une manière générale on peut constater que dans nombre de pays européens il
existe trois niveaux territoriaux (un niveau local, un niveau intermédiaire, un niveau
régional) auxquels s’ajoute l’Etat.
ETATS Population Niveau régional Niveau Niveau local
en millions intermédiaire
Allemagne 82,1 16 Länder 426 Kreis 16 068
Gemeinden
Belgique 10,2 3 régions 10 provinces 589
communes
Espagne 39,3 17 communautés 50 provinces 8 032
autonomes communes
France 60,2 26 régions 100 36 779
départements communes
Italie 56,9 20 régions 95 provinces 8 074
communes
Luxembourg 0,4 118
communes
Royaume 59 3 (Pays de Galles, 56 comtés 481 districts
Uni Ecosse, Irlande du
Nord

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Source Refonder l’action publique locale. Commission pour l’avenir de la
décentralisation présidée par Mr Pierre Mauroy (P 32)
Mais la complexité française ne signifie pas la même chose pour les élus et pour les
habitants.

Les élus se reconnaissent globalement dans le système actuel.

La France connaît ainsi une sorte de « théorisation » de la démocratie locale


considérée comme essentielle pour la construction de la démocratie nationale, alors
que l’on pourrait aussi s’interroger sur la faiblesse des contre-pouvoirs comme il en
existe dans nombre de pays européens du fait de l’absence d’un réel pouvoir
judiciaire ou de la difficulté à promouvoir une véritable démocratie sociale. La
« démocratie de proximité » ne fait que confirmer le poids et le rôle des élus locaux
(ils sont quand même 500 000) puisqu’ils sont à l’origine de cette notion dans la
mesure où ils se considèrent toujours comme les meilleurs intercesseurs devant les
problèmes rencontrés par la population.
Et puis il existe un cursus politique traditionnel pour construire une carrière politique.
On est d’abord élu sur des mandats locaux (la commune, le conseil général) avant
d’aborder des mandats nationaux (élections législatives, sénatoriales, voire au-delà).
De ce fait une fois élus les politiques vivent fortement leur appartenance aux
assemblées locales (capacité à décider, solidarité entre élus) et s’en souviennent
une fois élus nationaux. Des Présidents de la République comme des majorités, de
bords opposés, sont là pour en témoigner et il suffit de voir comment est composé le
sénat français.
Il faut donc partir de cette réalité politique. Les collectivités françaises (les communes
et les départements) sont nées à une époque où la France vivait totalement dans
une société rurale (fin XVIIIème et début XIXème) et notre organisation territoriale a
été entièrement bâtie pour servir cette société rurale.
Ce n’est que tout récemment, après la IIème guerre mondiale, que la France a
basculé totalement dans le monde industriel où le fait urbain est devenu majeur.
D’ailleurs on peut considérer que les intercommunalités ou les régions sont une
tentative pour prendre en compte cette nouvelle réalité mais sans toucher, en
aucune façon à l’ancienne.
Ceci explique largement l’échec de toute réforme des communes françaises, fondée
sur le volontarisme des élus locaux (loi de 1971), contrairement à ce qu’on réussit
d’autres pays européens qui ont adopté, eux, des refontes qui s’imposaient à leurs
élus locaux.

Quant aux habitants ils ne comprennent pas, en fait, cette complexité, ce que
démontrent ces deux exemples.
Les contribuables, habitants ou entreprises, si ceux-ci voient le montant de leurs
impôts locaux se cumuler, ne savent pas toujours quelle collectivité est vraiment
responsable. Ce tableau illustre quelles collectivités(ou groupement) peuvent
percevoir les 4 impôts locaux traditionnels existant en France :
Commune Intercommunalité Département Région
Taxe d’habitation OUI OUI (sous forme OUI NON
additionnelle)
Taxe foncière bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI
additionnelle)
Taxe foncière non bâtie OUI OUI (sous forme OUI OUI

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additionnelle)
Taxe professionnelle OUI (sauf OUI (en cas de OUI OUI
en cas de TPU)
TPU)

Et si on élargissait le sujet à d’autres taxes ou impôts indirects, par exemple l’eau, le


nombre de colonnes serait certainement plus important.
Les demandeurs de services, habitants ou entreprises, ne savent pas forcément à
quelle collectivité s’adresser. Par exemple, pour la majorité des gens les maires sont
responsables des droits à construire alors que ceux-ci sont responsables des permis
de construire, qui doivent être conformes au Plan Local d’Urbanisme (défini par la
commune ou par l’EPCI), qui lui-même doit être conforme au Schéma de Cohérence
Territorial (défini par l’EPCI, voire par un syndicat mixte dédié), qui doit respecter un
certain nombre de règles nationales définies par la loi (ex loi Solidarité et Rénovation
Urbaine).
Le résultat c’est que cela se ressent au niveau du vote. On finira bien par constater
que le taux d’abstention est différent pour les municipales et les cantonales,
essentiellement dans les zones urbaines.
Pour toutes ces raisons et parce que la dette publique française atteint des seuils de
plus en plus élevés, ce qui oblige l’Etat à rationnaliser ses propres compétences et
ses services territoriaux dans les régions et les départements (ce qu’il faut continuer
à faire) et à moins augmenter les financements attribués aux collectivités territoriales,
le Président de la République a demandé de réfléchir à une simplification de ce qu’il
faut bien appeler « le mille feuilles territoriales ».
C’est le rôle de la commission Balladur, composée de représentants des diverses
grandes familles politiques, d’engager ce travail de simplification. Elle doit rendre
son rapport au printemps 2009 après avoir auditionné les grandes associations
nationales représentatives des collectivités territoriales françaises.
Or cette commission ne part pas de rien puisque, outre l’acte 1 et l’acte 2 de la
décentralisation respectivement soutenus par les deux grands partis qui structurent
le paysage politique français, elle dispose de deux rapports qui synthétisent des
propositions, qui ont l’avantage d’avoir été écrit par deux spécialistes de la
décentralisation et qui sont politiquement opposés dans leurs engagements.
Ce sont d’une part le rapport Mauroy « Refonder l’action publique locale » publié en
2000 d’autre part le rapport Lambert « Les relations entre l’Etat et les collectivités
locales » publié en 2007.
Or en matière d’organisation territoriale ce n’est que par la recherche d’un consensus
que la commission Balladur peut faire des propositions de simplification véritable qui
puissent se traduire ultérieurement en textes législatifs, sinon il y a tout à craindre du
débat qui serait lancé devant le Parlement.
Ceci amène d’ailleurs à éviter de proposer d’éviter toute réforme constitutionnelle en
matière de collectivités territoriales qu’elle soit faîte devant le congrès ou qu’elle soit
adoptée par un référendum national (article 89 de la Constitution). Tout simplement
parce qu’il n’existera pas de majorité là-dessus.
On risque de voir se reproduire les difficultés qu’a connues la réforme
constitutionnelle de mars 2003 adoptée en congrès. Quant à consulter directement
les français par référendum ne risque-t-on pas de voir se reproduire l’échec du
référendum de 1969 sur la régionalisation ou du référendum de 2005 sur la
constitution européenne où visiblement des questions nationales – assez éloignées
de la question posée – sont venues modifier le résultat.

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Et puis est-on certain que les français, surtout par ces temps de crise économique,
s’intéresse vraiment à la question de la décentralisation ? Il faut se souvenir du
sondage IPSOS de décembre 2006 dans lequel 45% des français considéraient que
la décentralisation était allée trop loin.
La constitution française telle qu’elle est aujourd’hui permet au Parlement de prendre
toutes les lois nécessaires pour réformer notre organisation territoriale.
Quant au contenu de cette réforme législative il convient, avant de la décrire, de
s’interroger sur la dimension géographique de la question posée à l’origine.
S’agit-il de faire une réforme franco-française où serait simplement réduit le nombre
de collectivités et clarifier leurs relations avec l’Etat ? S’agit-il au contraire de
préparer la France à mieux se positionner au sein du territoire européen?
C’est bien évidemment cette deuxième option que l’on retiendra ici parce que le
territoire européen est devenu essentiel dans le développement économique et
scientifique global de notre pays, parce que le droit européen, qu’il vienne du
Conseil de l’Europe ou de la Commission de Bruxelles, s’impose de plus en plus
dans la gestion publique locale.
La réforme de notre organisation territoriale doit poursuivre deux grands objectifs :
être efficace et renforcer les acquis démocratiques, comme il sied à toutes
institutions publiques.
C’est dans ces objectifs que les hypothèses de réforme sont proposées. Elles vont
porter sur les compétences, les ressources, la simplification de l’organisation
territoriale.

1-Clarifier la nature des compétences exercées et leurs modalités de


financement

Cette question est importante car elle détermine réellement le champ d’actions des
collectivités territoriales et leurs principes de financement.
En clair doit-on maintenir la clause générale de compétences (selon la jurisprudence
c’est la combinaison de l’intérêt public et du territoire considéré qui la met en
pratique) ou doit-on s’appuyer sur des compétences particulières liées aux blocs de
compétences issus des années 80 et dans ce cas que serait le régime juridique de
celles-ci ? Enfin quelles seraient les règles de financement pour chacune de ces
compétences puisqu’actuellement elles sont toutes financées de la même manière.
Ce que l’on sait à la lecture de la Constitution (article 72) :
- il n’y a pas de compétences spécifiques dédiées aux collectivités territoriales.
L’Etat peut donc intervenir par la loi sur tous les domaines, y compris sur ceux
qui ont déjà été transférés aux collectivités.
- Il n’existe pas de véritable principe de subsidiarité puisque toutes « les
collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble
des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
- La tutelle d’une collectivité sur une autre est interdite. C’est une vieille règle en
droit français (depuis la Révolution) qu’aucune majorité n’a voulu défaire.
Cette non tutelle d’ailleurs a été constitutionnalisée en 2003.
Ces trois principes nous différencient d’ailleurs assez largement de certains autres
pays européens, des Etats fédéraux bien sûr (l’Allemagne), mais aussi des Etats
unitaires à forte décentralisation (l’Espagne ou l’Italie)
Dans les faits cependant on ne voit pas une collectivité intervenir à la place d’une
autre au titre des blocs de compétences qui ont été transférés à cette dernière. Ainsi
la région finance bien la construction et l’entretien des lycées, le coût des actions de

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formation professionnelle, le coût de l’apprentissage ainsi que les transports collectifs
ferroviaires de voyageurs comme le département le fait pour les collèges, les routes,
les transports collectifs routiers de voyageurs ou les communes et leurs groupements
le font en matière d’équipements municipaux ou intercommunaux à construire ou à
entretenir dont les écoles primaires et maternelles, d’urbanisme et d’habitat, des
services locaux d’intérêt général.
Il est vrai cependant que, dans un certain nombre de cas, des superpositions
d’actions ont lieu. Par exemple pour les lycées, si la région est la seule à financer la
construction et le fonctionnement des services du lycée, cela n’interdit pas à d’autres
collectivités, parfois sous couvert d’autres politiques de participer au financement.
Ainsi une commune peut très bien verser une subvention au titre de la politique
culturelle ou sportive à une association de professeurs ou d’élèves appartenant à ce
lycée, un département peut très bien financer le comité d’éducation à la santé et à la
citoyenneté du lycée au titre de son action sociale. Mais il est vrai que pour les
budgets de ces collectivités le financement de ce type d’action représente un très
faible montant et un coût sans commune mesure avec ce que finance la collectivité
territoriale normalement désignée par la loi.
Il existe par contre des domaines où l’imprécision des termes utilisés par la loi
(insertion, action sociale ou environnement) et la pratique générale (culture, sports,
tourisme, développement économique et recherche ou aménagement du territoire)
permettent à l’ensemble des collectivités ou à leur groupement d’intervenir en
parallèle, voire parfois en concurrence.
Il serait d’ailleurs intéressant de connaître le coût budgétaire par collectivité de ces
compétences exercées en doublon ou même en rivalité.
La clarification de la nature des compétences est donc nécessaire et ce d’autant
que les ressources limitées des collectivités territoriales débouchent sur la recherche
de financements auprès d’autres collectivités territoriales et l’Etat, d’où la
multiplication de contrats, l’organisation de réunions multiples, des financements
croisés.
Le rapport Mauroy comme le rapport Lambert constate bien l’enchevêtrement des
compétences et les effets négatifs de celui-ci. Les deux recommandent de revenir à
la notion de blocs de compétences en les affinant le cas échéant et demandent
qu’une collectivité soit reconnue officiellement comme « chef de file ».
Par contre seul le rapport Lambert évoque la possibilité pour les communes, comme
pour l’Etat d’ailleurs, de conserver la clause générale de compétences, celles-ci
pourraient être supprimées pour les départements et les régions qui se verraient
doter de compétences spéciales prescriptives.
Les propositions qui suivent essaient de clarifier la nature des compétences en les
classant en 3 catégories comme l’illustre le tableau ci-dessous :
Collectivités Compétences Compétences Clause générale
exclusives prescriptives de compétences
communes oui non oui
départements oui non oui
régions oui oui oui

Ce nouveau classement des compétences devrait ainsi amener à réécrire le CGCT


en différenciant bien par collectivité la nature des compétences exercées et leurs
modes de financement.
1-Les compétences exclusives

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La loi devrait définir la liste de ces compétences avec leur contenu et la collectivité à
laquelle elles sont attribuées.
On retrouverait ici la notion de blocs de compétences affectés à chaque collectivité,
blocs de compétences qui, d’ailleurs, pourraient être complétés comme le suggèrent
les rapports Mauroy et Lambert.
A titre d’illustration la région assurerait la construction et l’entretien des lycées, le
transports ferroviaires de voyageurs, ou l’apprentissage, le département assurerait le
RSA , la construction et l’entretien des collèges ou les routes départementales, la
commune ou le groupement de communes (cf. infra) assurerait la construction et
l’entretien des écoles primaires et maternelles, l’habitat ou les équipements et
services d’intérêt local.
La collectivité désignée par la loi devrait en assurer au moins 80% ( ?) du
financement sur son propre budget.
2-Les compétences prescriptives régionales
La liste de ces compétences prescriptives porterait sur des plans et schémas
adoptés par la région pour le moyen terme (5ans ?), prévoyant des objectifs, un
mode d’intervention et définirait les principes de financement une fois ces plans ou
schéma adoptés. Elles s’imposeraient aux autres collectivités infra- régionales
comme à l’Etat, un peu comme le SDAURIF en Ile de France.
Ces compétences prescriptives seraient une réelle nouveauté dans la gestion
publique territoriale et donneraient ainsi une véritable traduction concrète l’alinéa 5
de l’article 72 de la Constitution qui, s’il rappelle qu’aucune collectivité ne peut
exercer de tutelle l’une sur l’autre, prévoit les modalités de leur collaboration sur
certaines compétences :
« Lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs
collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs
groupements à organiser les modalités de leur action commune »
Seule la région disposerait de ces compétences prescriptives (elle aurait aussi des
compétences exclusives) sauf à remettre en cause cet échelon territorial ou à le
rendre inefficace, comme c’est un peu le cas actuellement. La commune ou le
groupement de communes, le département et l’Etat devraient, par contre, être
associés à leur élaboration.
On trouverait ici les plans ou schémas régionaux existant actuellement comme le
schéma régional d’aménagement et de développement du territoire élargi au sport et
à la culture (SRADT), le schéma régional de développement économique (SRDE), le
plan régional de développement de la formation incluant (PRDF). La liste de ces
schémas pourrait être complétée par la loi par exemple en matière du tourisme ou en
matière de transports. On pourrait enfin imaginer que la loi autorise les régions à
regrouper tel ou tel de ces plans ou schémas dès lors que leur contenu est bien
intégré dans les plans ou schémas restant et qu’au lendemain de chaque élection
régionale ces schémas et plans soient modifiés selon un calendrier à définir.
La loi devrait aussi prévoir leur élaboration, sous la responsabilité de la région, de
manière à assurer un réel partenariat entre les collectivités, leurs groupements et
l’Etat. Elle devrait aussi préciser qu’une fois adoptés, ces schémas et plans
s’imposeront aux autres collectivités, à leurs groupements comme à l’Etat
A titre d’illustration on pourrait imaginer que le SRDE une fois approuvé autorise les
autres collectivités à passer des conventions d’application avec la région les
autorisant à compléter l’aide régionale en matière économique ou bien on pourrait
imaginer que le SRADT s’impose juridiquement aux différents SCOT

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intercommunaux, comme c’est le cas actuellement pour les Directives Territoriales
d’Aménagement.
Enfin ce n’est qu’une fois adoptés que le financement régional deviendrait possible
pour les autres collectivités, sous réserve qu’elles financent au moins 50% ( ?) sur
leur budget propre ou que l’Etat puisse passer des conventions spécifiques avec des
financements adaptés et différents des dotations qu’ils versent annuellement aux
collectivités.
3-La clause générale de compétences
Il est sans doute inconstitutionnel de vouloir supprimer celle-ci pour certaines
collectivités. Cela obligerait probablement à modifier l’article 72 de la Constitution.
Il est aussi illusoire de l’envisager. Seules les régions auraient pu l’accepter mais
devant la réaction hostile des départements, alors que le rapport Lambert le
suggérait, faut-il véritablement s’y engager ?
Par contre mieux vaudrait préciser par la loi les règles de financement de cette
clause générale de compétences.
Une collectivité pourrait l’utiliser mais elle deviendrait, en ce cas, automatiquement
responsable de l’action produite ou maître d’ouvrage de l’équipement induit et
assurerait au moins 80% du financement sur son budget propre.
A cette condition la clause générale de compétences serait maintenue pour les
collectivités territoriales que sont « les communes, les départements, les régions, les
collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 ».
On verra, plus loin, comment et à quelles conditions modifier cette liste.

2-Diminuer les transferts de l’Etat aux collectivités territoriales par une réforme
approfondie des impôts locaux

Actuellement les collectivités locales assurent près des 2/3 des investissements
publics. Pour assurer la qualité du développement de leurs territoires et le bon
fonctionnement des services d’intérêt général il est essentiel que les budgets locaux
soient assurés dans leur volet ressources et qu’ils contribuent à l’équilibre global des
finances publiques, même indirectement.
De ce point de vue ne parler que des compétences sans aborder la question des
ressources n’a pas de sens. Il ne s’agit pas seulement de simplifier notre
organisation territoriale, mais de lui donner une capacité à agir concrètement quelque
soit le dispositif retenu.
Après les lois des années 1982/1983 et les lois des années 2003/2004, les
collectivités territoriales sont désormais en première ligne pour satisfaire les besoins
collectifs. Il y a donc un changement d’échelle des budgets locaux qui jouent un rôle
de plus en plus majeur dans le fonctionnement et l’équipement du territoire national
mais qui, dans le même temps, s’intègrent de plus en plus dans les finances
publiques marquées actuellement par un endettement généralisé.
La réforme constitutionnelle de mars 2003 constitue une étape importante en
introduisant dans la Constitution la notion d’autonomie financière (article 72-2).
Désormais « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités
territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part
déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».
Même si le Conseil constitutionnel n’a pas retenu dans sa décision sur la loi
organique la notion de part déterminante cette obligation reste inscrite dans la
Constitution.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Or tous les élus locaux le savent, les ressources fiscales sont essentielles à l’activité
locale. Elles marquent même l’autonomie financière de celles-ci.
Le rapport de Philippe Valletoux « Fiscalité et finances publiques locales : à la
recherche d’une nouvelle donne » adopté par le Conseil Economique et Social dans
sa séance des 12/13 décembre 2006 est important.
Il est issu en effet d’une demande unanime des trois grandes associations des
collectivités territoriales : l’AMF (association des maires de France), l’ADF
(association des départements de France) et l’ARF (association des régions de
France).
Il pose clairement les données financières. Les ressources de fonctionnement du
secteur local étaient en 2005 de 167 Md€, composées essentiellement de produits
fiscaux (90,5 Md€), de dotations de fonctionnement provenant de l’Etat (39 Md€) et
de compensations de produits fiscaux versés par l’Etat à la place des contribuables
(13,6 Md€). Et c’est justement sur ce dernier point, qui représente un peu moins d’
1/3 du déficit de l’Etat qu’il convient d’agir.
Réformer la fiscalité locale est devenue encore plus essentiel par ces temps de crise
économique où la justice des prélèvements importe tout autant que leur efficacité à
développer les territoires et à faciliter l’existence de services d’intérêt général.
Or le rapport Valletoux fixe clairement les buts à atteindre :
- Supprimer toute compensation de l’Etat qui s’interdirait, à l’avenir, d’intervenir
de façon unilatérale en substitution des redevables locaux.
- Doter chaque niveau territorial d’une recette fiscale globale composée de
plusieurs impôts locaux.
- Faire en sorte qu’un seul pouvoir fiscal local s’exerce sur chacun des impôts
constituant la fiscalité locale ce qui permettra à chaque catégorie de
contribuables d’identifier clairement le niveau territorial qui a le pouvoir fiscal
sur l’impôt qui la concerne.
Il ne s’agit pas ici de détailler les propositions faîtes au Conseil Economique et Social
mais de rappeler que si un débat sérieux ne s’ouvre pas sur la fiscalité territoriale, la
réforme d’ensemble de notre organisation territoriale sera incomplète et sans doute
peu efficace.

3-Simplifier les types de collectivités ou de groupements de collectivités

C’est sans doute le sujet le plus difficile à solutionner. Car si la France est le seul
pays membre de l’Union européenne à disposer d’autant de communes, surtout d’un
très faible niveau d’habitants, il n’est pas certain que porter le débat sur le nombre
de collectivités intervenant sur le même territoire est efficace.
Les oppositions sont très tranchées à la fois pour des raisons politiques (la gauche
qui dirige la grande majorité des collectivités territoriales face à la droite qui est
majoritaire nationalement) mais aussi pour des raisons historico-culturelles (pourquoi
vouloir modifier une organisation locale qui sait sélectionner les dirigeants
nationaux ?).
Si l’on peut parvenir à un relatif consensus autour de la question des
intercommunalités, cela paraît impossible pour l’éventuel rapprochement entre
départements et régions.
Quelles que soient les conclusions de la commission Balladur et les souhaits du
gouvernement et du Président, il n’est pas certain que ceux-ci soient acceptés
facilement.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Toute réforme des collectivités territoriales doit d’abord être présentée au Sénat
(article 39 de la Constitution) avant de venir à l’Assemblée nationale. Or les
sénateurs sont plutôt les représentants du système traditionnel des collectivités
françaises et les députés seront certainement hésitants à aller trop loin dans cette
réforme puisque souvent leur pouvoir national est complété d’un pouvoir local,
comme l’ont montré les échecs pour faire élire au suffrage universel direct les élus
communautaires.
Pour autant cette simplification reste indispensable.

1-Simplification du système existant des EPCI


Si les communautés de communes et les communautés d’agglomération, dotées de
ressources propres, sont nées assez récemment (loi ATR de 1992 et loi
Chevènement de 1999) on ne peut dire que ces intercommunalités répondent aux
attentes des habitants, des entreprises ou des associations.
Ainsi la question du territoire est devenue de plus en plus importante pour les
habitants (ils vont très souvent au supermarché qui n’est pas toujours implanté sur le
territoire de la commune) comme pour les entreprises (les zones d’embauche sont
très rarement limitées à la commune). Ceux-ci vivent et travaillent plutôt à l’échelle
du bassin de vie ou du bassin d’emploi.
De plus les EPCI actuels ne représentent pas véritablement le bon modèle
démocratique (les élus communautaires sont simplement élus par les conseillers
municipaux) ce qui pourrait un jour poser un réel problème constitutionnel si l’on en
juge par la rédaction de l’article 14 de la Déclaration des Droits de l’Homme.
Enfin ces EPCI n’ont pas véritablement simplifié la carte de l’intercommunalité
comme l’a souligné un rapport récent de la Cour des Comptes.
C’est donc sur ces trois points qu’une réforme devrait être engagée par la loi.
Reconfiguration des EPCI autour de la notion de bassin d’emploi ou de bassin de vie
Ce qui a manqué ( ?) à la loi Chevènement c’est bien de définir le périmètre utile
autour duquel les EPCI pouvaient se créer. Quelque soit l’EPCI proposé à l’époque,
si la loi fixait bien des règles en matière de continuité territoriale et de seuils
démographiques, elle ne parlait pas du territoire recouvert.
Il fallait se reporter à une autre loi, à l’origine ce fût la loi Pasqua de 1995, où l’on
abordait ce point en faisant effectivement référence au bassin d’emploi ou au bassin
de vie, mais pour mettre en place une nouvelle structure (regroupant des communes
et des EPCI), les pays.
Demain la loi devrait préciser que les règles pour constituer des EPCI sont le
territoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et le respect du principe de
continuité territoriale.
Les préfets disposeraient, dès lors, de ces règles pour reconfigurer les EPCI
existants comme le permet, d’ailleurs, la loi du 13 août 2004, puisque le principe de
la fusion des EPCI a été acté.
Election des élus communautaires au suffrage universel direct
Demain, et les rapports Mauroy et Lambert sont d’accord sur cet objectif, les
conseillers communautaires devraient être élus directement par le suffrage universel.
Il suffirait d’adapter le système PLM à l’ensemble des EPCI.
Ce système permettrait d’élire à la fois les conseillers municipaux dans les
communes-membres et les conseillers communautaires de l’EPCI. On pourrait
d’ailleurs imaginer qu’une prime en sièges soit attribuée à la liste qui aurait reçu le
plus de suffrages sur le territoire couvert par l’EPCI

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Mais ce choix supposerait, comme c’est le cas à Paris, Lyon, Marseille que le
Président de l’EPCI ne puisse juridiquement être le maire d’une des communes-
membres et que les principes du paritarisme (article 1 de la Constitution) soient
intégralement appliqués aux EPCI.
Simplification des types d’intercommunalité
La création d’EPCI par bassin d’emplois ou bassin de vie viendrait automatiquement
supprimer nombre d’EPCI existant ou de syndicats intercommunaux constituant les
pays.
Mais on peut aller au-delà et proposer de fusionner les règles constitutives des
communautés de communes et des communautés d’agglomération et de ne
conserver au-delà que les communautés urbaines (celles supérieures à 500 000
habitants) .
- Création des communautés de territoire

Cette communauté de territoire remplacerait les actuelles, communautés de


communes, communautés d’agglomération ainsi que les communautés urbaines
inférieures au seuil de 500 000 habitants, sous réserve qu’elles soient sans
discontinuité territoriale et qu’elles recouvrent un bassin d’emploi ou un bassin de vie.
Cette loi confierait aux communautés de territoire les compétences des
communautés d’agglomération, mais elle devrait aussi prévoir l’augmentation de ces
compétences, dès lors que localement une telle décision est prise avec le principe de
majorité qualifiée déjà défini pour les communautés d’agglomération.
Par contre, pour la « reconnaissance de l’intérêt communautaire » seule une majorité
simple du conseil communautaire serait requis.
En matière fiscale, ces communautés de territoire adopteraient automatiquement la
TPU (ou de l’impôt sur les entreprises qui lui succéderait) et pourrait percevoir, dès
lors qu’une majorité simple du conseil communautaire l’approuverait, les impôts
directs locaux perçus sur les habitants de manière additionnelle aux impôts locaux
perçus directement par les communes sur les habitants.
Enfin les communautés de territoire ne disposeraient que de compétences
exclusives, les communes-membres disposeraient quant à elles des compétences
non transférées à l’EPCI ainsi que de la clause générale de compétences.
Côté services administratifs et techniques, la loi devrait prévoir la possibilité pour
l’EPCI de se voir transférer, comme maintenant, les services exécutant les missions
communautaires et de passer des conventions de mise à disposition de services
regroupés concernant le « back office » comme les services financiers, juridiques, en
charge du personnel ou les services de communication. Il y aurait là de réelles
économies à dégager.

- Transformation des communautés urbaines en métropole.

Les communautés urbaines, dès lors qu’elles sont supérieures au seuil


démographique de 500 000 habitants et sous réserve qu’elles correspondent au
minimum au territoire du bassin d’emploi ou du bassin de vie et dès lors qu’elles sont
sans discontinuité territoriale, seraient transformées en métropoles.
Cette transformation donnerait toutes ses chances à la constitution de grands pôles
urbains d’intérêt européen répartis sur l’ensemble du territoire national.
Les métropoles deviendraient des collectivités à statut particulier (article 72 de la
Constitution) et donc disposeraient de la clause générale de compétences. On

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devrait d’ailleurs étudier l’application pour les métropoles du système Corse
distinguant l’exécutif du délibératif.
Au sein des métropoles les communes-membres resteraient des personnes morales
et disposeraient de compétences spécifiques d’intérêt communal définies par la loi
mais ne disposeraient plus de la clause générale de compétences
En matière de ressources fiscales les métropoles disposeraient de la totalité des
impôts directs locaux pesant sur les habitants comme sur les entreprises, les
communes-membres disposeraient d’une fiscalité additionnelle pour les impôts
locaux pesant sur les habitants.
Enfin côté services administratifs et techniques il y aurait fusion générale des
services communaux auprès de la métropole (donc unité de gestion des ressources
humaines et unité de caisse en matière de trésorerie). Les services communaux liés
aux compétences dévolues aux communes-membres seraient détachés auprès de la
commune-membre.
Cette solution se rapproche assez du système PLM actuellement en vigueur. Il est
probable, d’ailleurs, que la création des métropoles modifierait l’actuel système PLM.
Dans cette hypothèse la ville de Paris pourrait facilement adopter le nouveau statut
de métropole.

2-Rapprocher les départements et les régions


L’idée principale serait que le Parlement définisse nationalement par la loi les
structures nouvelles proposées, qu’elle prévoit un débat au sein des assemblées
locales, mais que le choix de la structure soit laissé aux habitants et non aux seuls
élus, par le biais d’un référendum local.
D’ailleurs faut-il limiter dans le temps le choix proposé aux habitants ? On pourrait
aussi transférer aux représentants locaux des partis politiques le soin d’ouvrir un tel
débat à chaque élection départementale et régionale.
Ce recours au référendum local permettrait aussi de modifier les limites territoriales
ou de fusionner les régions. Dans cette hypothèse on consulterait les habitants de
deux régions en cas de fusion ou les habitants d’un département en cas de
modification des limites territoriales d’une région.
Ce choix serait sans doute différent zone par zone. Mais faut-il vraiment uniformiser
l’organisation territoriale française ? On peut en douter, puisqu’en dehors des
collectivités d’outre-mer, la France métropolitaine dispose déjà de collectivités
particulières : la Corse, Paris et certains départements de l’Est.
Trois solutions pourraient être envisagées :
- Maintenir le système actuel des départements et des régions

Dans cette hypothèse les départements et les régions resteraient des collectivités
territoriales, exerceraient chacun les compétences exclusives déjà définies. Seules
les régions exerceraient les compétences prescriptives.
Il y aurait donc deux niveaux de collectivités composées chacune d’une assemblée
et d’un exécutif élu.
Les élections auraient lieu le même jour et pour la même durée (6 ans, ce qui modifie
la règle actuelle pour le département). Elles se feraient dans les mêmes conditions
qu’aujourd’hui : les cantons pour désigner les membres du conseil général, les
départements pour désigner les membres du conseil régional, avec une prime en
siège correspondant à ¼ des sièges à pourvoir pour la liste ayant eu le plus de voix
sur le territoire régional.

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Dans cette hypothèse les administrations des régions et des départements seraient
différentes.
- Transformer les régions en fédération de départements.

La région se transformerait en interdépartementalité redevenant un Etablissement


Public Régional (EPR) que l’on a connu avant la décentralisation initiée par P Mauroy
et ce à quoi ressemblerait les communautés de territoire.
Dans cette hypothèse les départements conserveraient le statut de collectivités
territoriales dotés de compétences exclusives et de la clause générale de
compétences.
Les régions seraient dotées de compétences exclusives et prescriptives.
Toutefois on pourrait admettre que tous les 6 ans, lors du renouvellement des
conseils généraux et des EPR, les assemblées locales répartissent différemment les
seules compétences exclusives, dans le cadre de l’expérimentation prévue à l’article
72 de la Constitution.
Ces évolutions des statuts amèneraient à modifier le mode électoral des élus en le
rapprochant du système électoral allemand permettant la combinaison des territoires
et de la proportionnelle.
- Une nouvelle circonscription serait définie pour mettre en place un scrutin
uninominal à deux tours.
Cette circonscription correspondrait au périmètre retenu pour les nouveaux EPCI
(communautés de territoire et métropoles) et remplacerait l’actuel canton et l’actuelle
circonscription départementale.
On élirait ainsi directement un représentant au conseil général et un représentant au
conseil régional, comme on le ferait, demain, pour les communes et les
intercommunalités.
- Adoption d’un système proportionnel pour la moitié des sièges à pourvoir dans les
conseils généraux et les conseils régionaux
Le reste des élus correspondant à la moitié des sièges à pourvoir serait désigné à la
proportionnelle, sur le territoire départemental pour le conseil général, sur le territoire
régional pour le conseil régional
Dans les deux cas la durée du mandat serait de 6 ans et les exécutifs seraient
différents.
Pour les ressources propres, les départements conserveraient leurs ressources et
les régions de même. Toutefois en cas de modification des compétences exclusives
les ressources seraient réaffectées au profit de la collectivité bénéficiaire.
Concernant les administrations régionales et départementales, on suivrait ici les
mêmes règles que pour celles des communautés de territoire.
- Créer une nouvelle collectivité issue de la fusion région/départements

L’article 72 de la Constitution autorise à créer des collectivités à statut particulier


Cette nouvelle collectivité (le nom est à déterminer) disposerait des compétences
précédemment confiées à la région et aux départements : compétences exclusives,
compétences prescriptives et clause générale de compétences.
Toutefois pour les seules compétences exclusives une répartition nouvelle pourrait
être envisagée au profit des nouvelles intercommunalités, soit définie par la loi créant
cette nouvelle collectivité, soit au titre de l’expérimentation prévue à l’article 72 de la
Constitution.
Cette nouvelle collectivité serait dotée d’une assemblée élue au suffrage universel
direct pour 6 ans selon un nouveau mode électoral conforme à ce qui vient d’être
décrit pour les régions transformées en fédération de départements.
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-Scrutin uninominal à deux tours pour désigner un candidat par nouvelle
circonscription électorale correspondant aux nouveaux EPCI (communautés de
territoire et métropoles)
-Scrutin proportionnel sur l’ensemble du territoire régional pour la moitié des sièges à
pourvoir.
Cette nouvelle collectivité pourrait aussi s’inspirer du système adopté en Corse
distinguant l’exécutif du délibératif.
En matière de ressources fiscales cette nouvelle collectivité disposerait de ce que
juridiquement possédaient préalablement la région et les départements concernés
mais devrait transférer certaines ressources aux intercommunalités en cas de
transferts de compétences.
La création d’une nouvelle collectivité impliquerait la fusion complète des
administrations existant préalablement dans la région et les départements.

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Lier les propositions Balladur, Richard et Warsmann
Par Pierre Jamet, Directeur Général des Services du Conseil Général du
Rhône La Gazette, 15 juin 2009

Avant le comité "Balladur", Pierre au budget, un ensemble de domaines


Richard (*), comme le président de la relève des financements croisés, voire
commission des lois de l'Assemblée de dépenses insuffisamment justifiées:
nationale, Jean-Luc Warsmann, subventions allouées par les
avaient déjà dénoncé la complexité et départements et les régions aux
l'enchevêtrement des compétences et nombreuses associations, dans les
des financements locaux. Tous ont domaines culturels, du tourisme, des
conclu à une nécessaire simplification, loisirs, voire parfois du social; que dire
ne serait-ce que pour améliorer la de certaines actions de communication
lisibilité et la responsabilité des dans le domaine totalement étranger à
décideurs locaux. Pierre Richard la compétence de la collectivité !
propose que le maître d'ouvrage A contrario, le comité note que les
finance plus de la moitié de la charge; financements croisés, et donc la
cela conduit clairement à une clause générale de compétence,
responsabilité lourde de ce dernier, peuvent traduire une forme de
mais pose le problème de la répartition solidarité territoriale. N'est-ce pas
des compétences entre collectivités. reprendre, sans le dire, la formule de
Jean-Luc Warsmann soutient une idée Jean-Pierre Raffarin, sur les deux
plus originale en proposant qu'au cas couples que formaient, selon lui, le
où une collectivité conduit un projet, un département et les communes d'une
seul autre niveau de collectivité puisse part ; la région et l'Etat, d'autre part,
participer à son financement. Le une illustration? Ne serait-ce que par
comité "Balladur", après le président l'exemple du plan campus, l'attitude de
de la commission des finances du l'Etat pour l'avenir ne devrait guère
Sénat, Alain Lambert, propose, lui, de changer!
limiter la clause générale de La réduction de la clause générale de
compétence au premier niveau de compétence au niveau communal, telle
collectivité: métropole ou commune. qu'envisagée, s'accompagne d'une
Tout d'abord, le comité observe "que la spécialisation des compétences des
question des financements croisés départements et des régions. Mais la
était l'une de celle à laquelle il devait lecture des commentaires de la
répondre de manière prioritaire". En proposition n° 12, consistant à clarifier
même temps, il estime "qu'il ne se la répartition des compétences laisse
tromperait guère s'il annonçait que, perplexe, par exemple dans le
conformément aux usages les plus domaine culturel: "le comité a estimé
anciens, la clause de compétence qu'il n'y aurait donc qu'avantage à ce
générale s'applique essentiellement en que la compétence de chaque
matière sociale pour ce qui concerne catégorie de collectivités locales soit
les communes et, en matière maintenue pour le soutien à la création
d'équipement, concernant les artistique". Auparavant, les archives
départements et les régions". sont maintenues au département, le
Appréciation qui réduit sensiblement la patrimoine attribué à la région. Cette
portée de cette clause, mais qui dernière paraît être fondée sur la loi
suscite bien des interrogations sur son "Raffarin" attribuant compétences à la
fondement. Même si les sommes en région en matière d'inventaire, comme
cause sont peu conséquentes quant si cela avait conduit les régions à faire

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du patrimoine l'une de leur priorité peuvent se faire qu'avec l'accord de
d'action! l'Etat; le reste est de l'immédiate
Même incohérence pratique, avec le proximité pouvant être renvoyé aux
traitement et l'élimination des déchets métropoles et aux intercommunalités.
ménagers, réservés à l'échelon Pourquoi retenir la région dont le
communal ou intercommunal. Pour qui territoire n'est certainement pas le plus
a connaissance des coûts, des adapté à la gestion des TOS?
techniques d'élimination et de Adopter la solution par catégorie de
traitement, des difficultés de collectivités est possible, à la condition
localisation territoriale des de se livrer à un travail d'écriture des
équipements nécessaires, l'échelon textes très minutieux. Une
local ne paraît pas être le plus adapté. combinaison des propositions
Plus généralement, le critère de la "Balladur", "Richard" et "Warsmann",
proximité de gestion n'a guère été selon les capacités budgétaires des
retenu dans la ventilation des collectivités de premier rang et selon
compétences proposées. Les les domaines d'intervention, serait de
compétences décentralisées en nature à simplifier, à clarifier et à
matière d'éducation visent les responsabiliser les décideurs locaux.
bâtiments et les TOS. Pourquoi tout Cette réforme doit s'accompagner
remonter à la région, alors que d'une définition des conditions
l'implantation et la création d'application de la notion de "chef de
d'établissements d'éducation ne file".
(*) Auteur d'un rapport sur la maîtrise des dépenses publiques locales (2006)

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De la nécessaire énergie cinétique de la décentralisation
Par Jean-Pierre Balligand, Député de l’Aisne, Maire de Vervins, Co-
président de l’Institut de la Décentralisation
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Pour une interprétation régions et rien d'autre, les présidents


symphonique de l'action publique de conseils généraux défendent les
territoriale départements et rien d'autre, etc.
Chacun joue sa partition en solo sans
La décentralisation avançant, ses se soucier qu'à plusieurs, il serait
militants ont pris une posture - possible d'orchestrer une nouvelle
aujourd'hui presque fâcheuse- de chorégraphie territoriale voulue et non
rentiers. Les praticiens de ta imposée. Quelle cacophonie que
décentralisation se sont arqueboutés d'entendre en simultané le solo des
sur une conception extensive des régions, le solo des départements, le
compétences qui leur ont été solo des intercommunalités et le solo
transférées. La loi de 1982-83 ne des communes. Il faut reprendre
portait pas cette interprétation symphonie et harmonie, cela me paraît
extensive et c'est bien davantage la essentiel. Cet ostracisme à l'égard des
jurisprudence qui a énoncé la capacité « autres » a considérablement
«d'agir en tout domaine», étendant appauvri toute pensée globale sur le
notamment l'usage de la clause champ territorial. On dirait qu'il n'y a
générale de compétence aux régions plus aujourd'hui de vision articulée des
et aux départements. Le cumul des autonomies territoriales. Il faut ré-
mandats a fini de figer une situation où inventer une interprétation globale de
chacun «fait commerce» de son droit à l'action publique territoriale.
intervenir dans presque tous les Dans ce contexte, l'État est en train de
domaines de l'action publique se désengager assez fortement à la
territoriale. Pendant près de quinze fois volontairement -je pense ici à
ans, le système a fonctionné. Il est l'Acte II de la décentralisation- mais
aujourd'hui bousculé par une nouvelle aussi à marche forcée dans le cadre
donne : la nécessaire maîtrise de la de la révision générale des politiques
dépense publique. L'heure est publiques. La réduction des dépenses
davantage à l'économie de l'argent publiques est un exercice contraint et
public et donc à la chasse aux renforcé par la mise en oeuvre de la
redondances en tous genres. Clarifier LOLF. Considérons un instant la
pour être plus économe, tel est question des dotations de l'État aux
aujourd'hui l'impératif politique. Les collectivités territoriales. Aujourd'hui la
militants de la décentralisation doivent fiscalité des ménages et des
aujourd'hui intégrer cet impératif quasi- entreprises ne représente que 26%
catégorique s'ils veulent conserver la des recettes réelles des collectivités.
main sur l'action publique territoriale. Tout le reste provient des dotations de
Les intérêts catégoriels doivent être l'État, notamment des compensations
transcendés par l'intérêt global des de l'État pour dégrèvements. La loi de
territoires et de facto par l'intérêt Finances pour 2009 montre bien à quel
national. point l'État ne peut plus réactualiser les
Le système a produit des organisations dotations. Si on retire le FCTVA du
de représentation purement calcul des dotations, on tombe d'un
catégorielle : les présidents des taux de 2 à 0,8% de réactualisation
conseils régionaux défendent les des dotations. L'État n'ayant plus les
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moyens d'indexer ses dotations, nous règlements de compte post-électoraux
sommes obligés de faire mouvement. laissant sur le bas-côté une pensée
ordonnée de l'architecture territoriale
Si nous ne faisons pas de la France. Les chances de
mouvement... renouveau d'une action publique
territoriale efficace et économe
Si les décentralisateurs restent sur une seraient alors fortement compromises.
position de défense du statu quo et
des droits acquis, ils prennent le risque Une exigence de lisibilité citoyenne
de se voir imposer un mode d'action
publique à leur propre détriment. La question de la lisibilité citoyenne est
Pourquoi l'UMP avance-t-elle des le point d'entrée et le fil conducteur
propositions radicales en matière de essentiel pour mener à bien le débat
fusion entre régions et départements, sur la réforme de la décentralisation.
en évoquant l'idée de Les citoyens doivent être en capacité
départementaliser les régions? C'est d'identifier qui prend les décisions et
essentiellement parce l'UMP est pour de sanctionner positivement ou
le moins très minoritaire à l'échelle des négativement par le suffrage universel.
régions, à l'exception de l'Alsace et de Plus personne aujourd'hui ne
la Corse. De son côté, le parti comprend rien en raison notamment
socialiste qui a été à l'origine de la des financements croisés. C'est tout
décentralisation, est aujourd'hui l'intérêt d'écrire une nouvelle
incapable d'avoir une vision critique de chorégraphie des responsabilités en
l'existant et de repenser une réarticulant les niveaux les uns par
dynamique globale des territoires. Le rapport aux autres. Nous ne pourrons
PS a beaucoup de mal, par exemple, à pas faire l'économie de la suppression
bouger sur la question de la de la clause générale de compétence
démocratisation de l'intercommunalité. à l'échelle régionale et départementale.
Serait-ce si exceptionnel pour un parti Dans ce schéma de spécialisation des
démocratique très attaché à la compétences, l'uniformité juridique de
décentralisation de tester le l'action publique territoriale est
découplage entre le délibératif et respectée mais une autre voie
l'exécutif ? C'est fondamental pour d'inflexion est possible. Il n'est pas sûr
essayer de faire vivre la démocratie qui qu'un modèle uniforme soit encore une
se nourrit d'abord de contrepouvoirs y obligation républicaine au sens du
compris institutionnels. Ne peut-on pas respect de l'équité, voire de la
avancer sur l'idée que co-existent une recherche de l'égalité.
assemblée délibérante représentant Doit-on aussi porter l'étendard d'une
les intérêts des communes et un simplification excessive? Doit-on
pouvoir exécutif ayant une légitimité vouloir tout simplifier? Il est aussi
populaire puisqu'il lève l'impôt direct? possible d'envisager une approche
Tous les partis démocratiques attachés contractuelle, ce qui signifie de facto
à un modèle républicain ont obligation que l'on accepte d'entrer dans un
de faire mouvement sur ces questions. modèle territorial hétérogène. Le
Dans le cas contraire, les orientations conventionnel rompt avec l'uniformité
politiques viendront d'en haut. Des et ouvre le champ des libertés. Mais
décisions technocratiques organiseront ces libertés devront être guidées par
des amenuisements de tel niveau de un seul objectif, celui de faire des
collectivité par rapport à tel autre. On économies, sans quoi elles pourraient
entrera alors dans la séquence des favoriser le « mille-feuilles » territorial

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
décrié à juste titre aujourd'hui. Derrière mettre en mouvement. Soyons tels les
la nécessaire question institutionnelle, chorégraphes: organisons et
n'oublions pas aussi que se profile la structurons les mouvements. Le débat
question fiscale. La lisibilité citoyenne qui s'esquisse ici doit savoir puiser
passe par une lisibilité fiscale. À tel dans la variété des capacités
niveau de responsabilités, tel niveau cinétiques du corps territorial.
d'impôts. C'est là tout l'enjeu de se

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Plaidoyer pour une « révolution copernicienne »
Par Adrien Zeller, Président de la Région Alsace, Co-président de
l’Institut de la Décentralisation
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

De la nécessité d’un Etat garant de l'éducation nationale, la carte


pour redonner perspectives, d'implantation des services des
esprit de justice et espoir finances (du trésor, du service des
impôts et du cadastre, etc...), la
Y a-t-il danger, aujourd'hui, dans la « réforme de l'audiovisuel public, avec
Maison France », pour l'équilibre et ses conséquences régionales et/ou
l'avenir de ses territoires ? Adrien territoriales au moins indirectes
Zeller dresse un bilan critique de (l'érosion permanente des stations
l'action de l'État central qui laisse régionales de France 3) : la France est
augurer d'une telle évolution. La engagée dans un train de décisions —
France est en manque d'un système dont on comprend globalement la
institutionnel de répartition moderne et nécessité — liées à la réforme de l'État
claire des compétences, des rôles et mais aussi aux stratégies
des pouvoirs entre l'État central (et d'implantation des services et
territorial), les régions et les établissements publics et parapublics
départements. Les stratégies et les et qui concernent, et souvent
décisions fermes et équilibrées déterminent, l'avenir de ses territoires.
d'implantation et de répartition des
activités publiques peinent à se Ces réformes et réorganisations
prendre — ou bien sont prises presque territoriales du secteur public sont
toujours au détriment de la province. parallèles à un mouvement — aujour-
L'équilibre des territoires en matière de d'hui presque permanent — de
cohésion, de revitalisation, d'attractivité restructurations industrielles, de
et de développement économique est délocalisations, de mutations liées à la
fragilisé par un Etat hypertrophié et mondialisation, mouvement qui lui
hypercentralisé dans la « France d'en aussi a une dimension territoriale forte.
haut ». « Que l'esprit de justice et Il touche évidemment beaucoup plus
d'équité souffle sur nos territoires », tel les bassins industriels traditionnels que
est l'appel lancé par le président de la les grandes aires urbaines. Les effets
région Alsace, aux décideurs politiques de ces deux types de mouvements,
et publics. La décentralisation doit être l'un d'ordre public, l'autre lié au «
enfin acceptée et non pas contournée marché », peuvent d'ailleurs se
par l'administration centrale, par les superposer sur un même territoire, la
agences nationales de toute nature et Lorraine, dans ses parties les plus
parfois par les collectivités territoriales faibles, et le Grand Est, fournissant
elles-mêmes. l'illustration la plus manifeste de ces
évolutions concomitantes.
Des territoires bousculés Partout apparaissent à cette occasion,
des résistances, des protestations, des
La carte judiciaire, la carte des difficultés, et même des craintes
implantations militaires, demain la existentielles dans les territoires les
carte hospitalière, la carte des plus concernés, qui sont presque
formations voire la carte des lycées et toujours des zones faiblement
collèges, avec la réduction des effectifs développées, avec des petites villes ou
des villes moyennes fortement
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dépendantes de quelques activités,
des populations globalement moins
formées et plus vulnérables que la
moyenne nationale, et souvent une
absence, très fortement ressentie,
d'alternatives d'avenir face aux
activités perdues ou menacées.

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Des Régions institutionnellement
Des questions de fond passées les plus « faibles » d'Europe
sous silence
La France dispose t-elle aujourd'hui
Dès lors se posent aux décideurs d'un système institutionnel de
publics, chef de l'état, gouvernement et répartition des compétences, des
ministres, grandes administrations, rôles, et surtout des pouvoirs et des
mais aussi aux grandes collectivités — moyens entre l'État central, l'État
par delà les efforts sectoriels et les territorial, les Régions et les
mesures d'accompagnement annoncés Départements, pour des décisions et
— des questions de fond trop rarement stratégies fortes et équilibrées
évoquées. Celles-ci ont trait —qu'on le d'implantation et de répartition des
nie ou non — à la juste répartition de activités publiques? Dispose t-elle d'un
l'effort de restructuration en cours. système institutionnel apte à équilibrer
Elles ont également trait à la cohésion, la revitalisation,
l'organisation institutionnelle la plus l'attractivité et le développement des
appropriée pour une action efficace de entreprises et du territoire, au niveau
« réparation », de solidarité, de national aussi bien qu'à l'intérieur des
revitalisation des territoires et de Régions?
développement régional. Ces
questions de fond concernent la Avec des Régions qui sont toujours
préservation de la cohésion sociale et institutionnelle-ment les plus « faibles »
territoriale, volet incontournable d'une d'Europe et qui ne sont toujours pas
compétitivité durable. Elles mettent reconnues clairement comme « chef
également l'accent sur les types de de file », ni du développement
choix opérés, de la conception même économique régional, ni de l'emploi
de ces restructurations et du formation, ni de l'innovation et du
fonctionnement des territoires. développement territorial (on veut bien,
en général, les charger d'établir des «
A-t-on, par exemple, suffisamment schémas », mais ceux-ci sont, bien
mesuré combien les systèmes entendu, non prescriptifs...), on peut en
modernes de communication et de douter.
transport (je ne citerai ici que les
TER...) permettent non seulement Pour illustrer ces interrogations, on
d'organiser un mouvement « facile » peut notamment relever que toutes les
vers les métropoles mais aussi des Régions périphériques et Frontalières
services publics plus concentrés et françaises, sans exception, sont, sur te
donc censés être moins coûteux? Sait- plan du développement économique et
on combien ces systèmes assurent de l'emploi, en état d'infériorité
une répartition raisonnée et manifeste (et même souvent
différenciée des services publics vers croissante) par rapport aux régions
les villes intermédiaires, accessibles étrangères voisines, avec des flux à
depuis tes grandes villes tout en sens unique de travailleurs frontaliers:
animant des territoires et des bassins du Nord-Pas de Calais vers la Flandre
d'emploi (pensons aux formations belge, 25000 frontaliers ; de la Lorraine
professionnalisées post-bac, aux lur, vers le Luxembourg et l'Allemagne,
aux plates-formes de formation, aux 90000 frontaliers; de l'Alsace vers le
services hospitaliers et médicaux Bade Wurttemberg et la Suisse, 63000
spécialisés, etc...) ? frontaliers, de la Franche-Comté vers
la Suisse, 25 000 frontaliers, de

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Rhône-Alpes vers la Suisse, 50000 de province, mais 43,6 emplois publics
frontaliers. À cela s'ajoute une en Ile-de-France, soit 45 % de plus...
domination croissante de l'Italie du Des emplois « sûrs », non
Nord, de la Catalogne, du Pays «délocalisables» et « protégés » sont
Basque Espagnol sur nos propres enracinés en Ile-de-France, dans une
zones frontalières... proportion particulièrement et
incroyablement avantageuse jamais
On notera aussi que de tous les évoquée... C'est là, la marque d'une «
grands pays d'Europe, la France reste, concentralisation » massive des
d'après la Commission européenne, à emplois publics (et activités publiques)
la traîne (14ème sur 15) pour l'aide dans la région capitale, situation certes
publique à l'innovation des PME, si liée à l'histoire politique et
utiles dans les bassins d'emploi... Oui, administrative de notre pays, mais là
on peut douter que notre pays soit encore avec un écart sans équivalent,
armé de manière «optimale», face aux de pays à pays, en Europe.
déséquilibres existants ou en cours,
face aux changements et aux besoins Est-on assuré que le taux d'effort
de développement et de revitalisation demandé, aux administrations et
des territoires... institutions publiques et parapubliques
Mais au-delà des problèmes du centrales sera égal à celui demandé à
développement régional, une autre celles qui sont situées sur les
question typiquement française et territoires ? Va-t-on encore aggraver
lourde — voire gênante — dans un ou au contraire corriger cette situation
pays à culture centralisée et égalitaire ? On peut douter au regard des
se pose à cette occasion : le récentes discussions chiffrées entre
déséquilibre Paris-Province ou plutôt le Cour des comptes, grands ministères
déséquilibre fondamental et parfois et Parlement...
écrasant entre l'Ile-de-France (comme
région capitale) et les Régions de Un État « parisien » hypertrophié,
Province. Ce déséquilibre historique générateur d'injustices
est globalement le plus important de
tous les pays d'Europe. Va-t-il encore Ce constat met en évidence le besoin
s'aggraver à l'occasion des prochaines urgent et structurel à la fois, d'un
réformes ? On a beaucoup de raisons redéploiement territorial plus équitable
de le craindre. des activités publiques, des fonctions
étatiques et para-étatiques et des
Une iniquité rampante emplois publics, sujet récemment
abordé par le Gouvernement, un peu
Je voudrais ici citer quelques faits en catimini, — on le comprend — avec
significatifs, non pris en compte en l'annonce de 5000 emplois « déplacés
matière de rationalisation des cartes » en io ans vers la « Province » et la
d'implantation administratives, des reconversion des sites militaires dans
institutions et des services de l'État. La l'Est de la France.
France compte, et c'est bien connu, Faut-il rappeler qu'aujourd'hui encore
dans sa population active, le 50 % au moins du budget culturel
pourcentage d'emplois publics d'État annuel de l'État, 40 % du budget
parmi le plus élevé d'Europe.Pour i000 annuel de la recherche publique, 70 %,
habitants, on dénombre 32,2 emplois ou 80 % des moyens annuels liés à la
d'État en moyenne dans la France redevance audiovisuelle sont gérés et
Métropolitaine, 29,2 dans les régions font vivre d'abord l'emploi public et

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parapublic au sein de la région » à partir du moment ou la quasi-
capitale? Et qu'il en est de même pour totalité des entreprises du CAC 40 et
d'innombrables établissements publics celles qui sont dans l'orbite de l'État
administratifs techniques, sociaux ou (Coc) ont leur siège à Paris... et
financiers nourris et alimentés par des privilégient largement les institutions,
prélèvements régulièrement opérés sur oeuvres et manifestations parisiennes.
le pays tout entier...
À cette situation, qui pourrait donner
Est-il normal que 50 % des emplois lieu à une stratégie progressivement
tertiaires supérieurs (la matière grise), gagnant-gagnant, s'ajoutent de
le plus souvent publics, soient nombreuses autres spécificités qui
concentrés dans une seule région ? nous laissent apparemment, bien que
Aucun pays d'Europe ne « tous attachés à l'égalité et à l'équité,
concentralise » à ce point son passifs, fatalistes ou résignés: qui a
administration, les emplois publics et la pris la mesure du fait qu'aujourd'hui, ce
dépense publique y afférents. Et s'il sont les Régions, de la Bretagne à la
faut combattre les « doublons » Lorraine ou à l'Alsace, la Franche-
territoriaux, que dire des « Comté, etc... sans oublier l'Aquitaine,
recoupements » entre ministères, le Languedoc et Midi-Pyrénées
administrations centrales et grands demain, qui assurent et financent de
établissements publics, en un même manière de plus en plus significative ta
lieu, à Paris ? Une situation soulignée construction du TGV le plus souvent
notamment par Jean Picq, auteur d'un vers Paris, hors bien entendu de toute
rapport sur la réforme de l'État pour le contribution réelle et significative de
Gouvernement Balladur (93-95) dans l'Ile-de- France? Comme si les TGV ne
son livre « Il faut aimer l'État » qui roulaient que dans un seul sens! Qui
constate alors que « le centre de l'État sait que les collectivités alsaciennes
est hypertrophié », qu'« il continue très ont largement financé la rénovation
largement à vouloir gérer toutes les des grandes gares alsaciennes à
opérations lui-même ». Une situation l'occasion de l'arrivée du TGV, alors
qui est loin de favoriser l'attractivité qu'à Paris, pour la gare de l'Est, c'est
internationale de Paris, comme le la SNCF qui a pris seule les travaux en
confirment tous les rapports charge? Qui a, par ailleurs, à l'esprit
internationaux comparatifs sur ce sujet. que seul de tous les réseaux de
Cette situation, à peu près unique en transport urbain, c'est celui de la RATP
Europe, est d'abord la marque d'une qui bénéficie de la sollicitude de la
forme d'immobilisme, de nation toute entière pour le régime
conservatisme et de conformisme. Elle spécifique et, particulièrement
contribue à une congestion structurelle avantageux de retraite de ses agents?
tout en étant source d'inefficacité, de Il ne faut pas chercher ailleurs que
coûts, de cherté de vie et de logement, dans ces différences de traitement
et de nuisances diverses pour les hautement contestables, l'explication
habitants et la plupart des franciliens.... de l'essentiel de l'écart considérable
des taux d'impôts locaux
Et je prends date, l'accroissement des Paris/Province, particulièrement — et
moyens et libertés fiscales donnés au excessivement — favorable aux
mécénat et au développement des contribuables locaux parisiens !
fondations va contribuer,
mécaniquement, à accroître l'inégalité Ne pourrait-on pas distinguer, en ce
des moyens entre Paris et « Province moment de réforme et de pénurie de

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moyens publics, ce qui dans la fonction résidentielles », au travers des
« capitale » de Paris, relève de mécanismes de transferts sociaux
véritables surcoûts à prendre en divers, il ne faut pas oublier, en amont,
compte par l'État et ce qui relève de l'effet de la surpuissante « machine
situations et pratiques ressortant de « publique et parapublique nationale » à
privilèges » portant atteinte au principe aspirer vers Paris les ressources
d'égalité? publiques, parapubliques et autres
contributions et fonctions de toute
Lorsque face à ces constats qui nature. Ni oublier non plus la matière
dérangent, certains auteurs évoquent grise nationale qui migre vers la région
l'importance des transferts de capitale, pour y alimenter un immense
redistribution des richesses, des secteur public et parapublic
régions « actives » et riches vers les disproportionné, et ce, bien au-delà
régions plus modestes ou encore « des seuls Ministères...

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La reconquête du territoire, une également d'un comportement hélas
nouvelle frontière trop ordinaire : lorsqu'il s'agit de «
rationaliser une organisation publique
C'est encore le même Jean Picq, qui », il est toujours plus tentant et plus
rappelle l'intérêt de relocaliser facile de couper les « extrémités » que
certaines institutions et activités d'alléger et de « dégraisser »
publiques : « A quoi sert le TGV si on l'administration et les services
maintient à Paris toutes les banques, centraux, pour transférer des fonctions
le centre national de la vers des métropoles secondaires et
cinématographie, etc... sans oublier les vers les territoires. On voit dès lors
plus grandes écoles ?.... L'État ne doit- tous les dangers actuels d'un
il pas tirer parti de ces équipements accroissement des déséquilibres et
publics construits à grands frais (TGV, d'une inéquité dans le partage des
etc...) pour aider à la reconquête des efforts.
territoires? ... Il faut désengorger les
grandes villes, fortifier le réseau des Un seul exemple actuel, qui est même
petites villes aujourd'hui mieux un test: lorsqu'on rationalisera
desservies en y créant des emplois de l'audiovisuel public et notamment
services (souvent menacés par les France 3, avec la prise en compte des
restructurations des services conséquences financières de la
publics...). La reconquête du territoire suppression de la publicité, on risque
est une nouvelle frontière... Elle peut bien d'oublier que ce secteur — public
être une vraie chance pour notre pays. — est déjà territorialement le plus «
C'est l'affaire d'une volonté collective concentralisé » et le moins régionalisé
partagée, du refus de ce qui est d'Europe ! On s'achemine vers la
présenté comme inéluctable..., d'effort réduction de sa présence et de ses
collectif et de temps ». capacités de production, de diffusion et
d'actions en région, quels que soient
Oui, le vaste chantier ouvert de les besoins de réorganisation.
restructuration des administrations et
services publics et parapublics justifie Est-il besoin de le dire que ce
le retour d'une approche nationale plus diagnostic réaliste, cet appel à la
équitable, plus complète et plus vigilance, à la cohésion et au partage
profonde, plus volontaire aussi au équitable des efforts entre territoires —
regard des conditions d'équilibre, n'est-ce pas là le rôle même de l'État?
d'aménagement et de développement — ne doit pas signifier que tel ou tel
du territoire, et ce, au plan interrégional territoire ou collectivité doive ou puisse
comme au plan infra-régional, par delà rester à l'abri de la « compétition » et
l'ignorance par les « sachants d'en qu'il faille privilégier l'assistance, les
haut », des réalités sociales et transferts sociaux ou la solidarité «
territoriales et les présentations passive » sur le soutien au
récentes trop souvent édulcorées, de développement et la recherche
la situation, faites ici et là! d'attractivité!

En contre point, c'est vrai, d'un certain Les territoires les plus fragiles face aux
discours qui oublie volontiers — sauf le mutations, ont besoin, et plus encore
temps d'une manifestation — « les que les autres, pour l'égalité des
choses d'en bas », on se souvient chances, non seulement de plus

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d'attention, mais tout autant d'une « — n'est plus — en général, la mieux
gouvernance » économique solide et placée pour « porter et conduire » ces
forte ainsi que d'instruments missions. Est-il permis de penser
d'intervention économique et simultanément que les jeux «
financière. Ils ont aussi besoin de politiques et partisans » entre Etat et
développement territorialisés et/ou Régions doivent, face à ces enjeux de
décentralisés, tout comme de matière revitalisation et de développement des
grise, d'une ingénierie administrative, territoires, être relégués au second
technique et financière plan ? Est-il permis d'espérer que notre
d'accompagnement apte à favoriser les pays regarde « par-dessus la clôture »
partenariats, les initiatives et les pour s'inspirer, au-delà d'expériences
synergies sur place et dans la durée, réussies en France, des modes
en faveur de la création et du d'organisation et des expériences des
développement des PME et du tissu pays, des régions, des territoires
économique et social tout entier. européens en fort développement, de
leurs institutions et modes d'action ?
Vu d'Alsace, la faiblesse de nos PME
par rapport aux PME allemandes Oui, j'invite les responsables politiques
s'explique, en réalité, largement par la et publics à faire le tour d'Europe des «
centralisation excessive des politiques, Régions qui gagnent », et donc des
des organismes financiers, des pays qui se renforcent, ils découvriront
administrations et institutions aisément que le critère, la clé de la
économiques et sociales. Elle est la réussite est simple : partout de « vraies
conséquence des «tuyauteries» régions ».
verticales et lointaines, des multiples
systèmes beaucoup trop dispersés, Ce n'est pas la « taille » des Régions
illisibles et opaques d'emploi-formation qui compte, mais c'est la gouvernance
et de soutien à l'innovation, faute d'un et notamment la capacité et les
véritable pouvoir régional (comme le pouvoirs de créer des synergies fortes,
soulignent de nombreux rapports organisées dans la durée, par des
internationaux de la commission autorités régionales vraies et
européenne et de l'OCDE). reconnues. Il faut en effet un système
d'emploi-formation décentralisé et
Les « ingrédients » du dynamisme proche des réalités économiques et
territorial du XXIème siècle territoriales, un système bancaire et de
financement de l'économie, notamment
C'est donc d'une « révolution en fonds propres, lui aussi décentralisé
copernicienne » dont nous avons et proche pour l'accompagnement et le
besoin pour mieux libérer tes énergies, soutien des PME dans la durée... des
valoriser les ressources humaines et liens actifs et intenses entre
naturelles, pour développer, à bonne l'Université et les entreprises, une
échelle, les potentialités territoriales, stratégie territoriale d'animation
conduire les actions de conversion et économique, d'innovation, de transfert
de dynamisation, dans la durée et ce, de technologies et d'actions
bien au-delà du rôle des pôles de économiques collectives. Et, sans
compétitivité... doute, un peu moins de circulaires, de
Disons le également clairement : fonctionnaires des ministères
l'administration de l'État indispensable, économiques et sociaux, en mutation
garant et appui, mais pas gérant, et géographique tous les deux ou trois
encore moins « animateur », n'est pas ans et donc, plus de « délégation de

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moyens et de responsabilités » aux agences nationales de toute nature et
territoires. Tels sont les « ingrédients » par les autres collectivités, et en même
du dynamisme territorial du XXIème temps simplifiée, clarifiée, rationalisée
siècle ! S'y ajoute, bien entendu, la et régulièrement évaluée, bien
capacité de transcender les entendu.
antagonismes politiques au bénéfice
du développement territorial. Et si l'on décidait de faire, à cette
occasion, sous l'impulsion
Au-delà des mesures et des efforts de spécialement des Régions, et à partir
soutien annoncés face aux des bassins d'emploi et territoires en «
restructurations, la France et ses déprise », de véritables territoires-
responsables ne peuvent pas ignorer pilotes (sur 10 ans) pour le
le besoin d'équité et de « justice » qui développement durable et les énergies
doit nourrir le rapport Paris-Province, renouvelables, on transformerait une
pour la Réforme de l'État et la difficulté en projet d'avenir pour
réorganisation territoriale de notre l'emploi territorial... comme pour notre
immense secteur public et parapublic. balance commerciale.
Ils doivent reconnaître aussi le besoin Les Régions y trouveraient là, avec
d'une véritable décentralisation du l'État, placé pour ce faire, comme
développement économique régional garant et régulateur (mais non plus
avec un chef de file élu et responsable, comme « opérateur et animateur »), un
une décentralisation qui soit acceptée bon sujet de coopération et un moyen
et non pas contournée en permanence de redonner perspectives, esprit de
par l'administration centrale, par les justice et espoir!

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Du bon fonctionnement d’une France décentralisée
Entretien avec Michel Delebarre, ancien ministre d’Etat, député-maire de
Dunkerque, président de la communauté urbaine de Dunkerque, premier
vice-président du Comité des Régions d’Europe.
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les « pouvoirs locaux » et l'Etat central sont à la recherche d'équilibres nouveaux.


Michel Delebarre le constate en France comme dans d'autres Etats membres de
l'Union européenne. Trois conditions peuvent permettre de bâtir durablement cet
équilibre : une décentralisation plus audacieuse, l'acceptation de la complexité
inhérente à la décision publique territoriale et la mise en oeuvre d'une réelle
autonomie financière des collectivités territoriales. Quant aux relations entre niveaux
territoriaux, Michel Delebarre préconise une mise en oeuvre concrète de la
subsidiarité via un conventionnement entre collectivités. Il se déclare également
favorable à l'affichage d'un projet de territoire, élaboré avec le concours des
différents niveaux d'administration et dont la mise en oeuvre serait, pour partie,
déclinée à travers différentes conventions liant pour un temps les collectivités entre
elles.

Pouvoirs Locaux: Au regard de votre regretter que l'installation du Comité


expérience tant au plan européen, pour la Réforme des Collectivités
national que territorial, comment Locales' ait donné lieu à l'énoncé
abordez-vous le projet de réforme de d'idées reçues, critiques à l'égard de la
l'organisation territoriale française? décentralisation : les Français seraient
« exaspérés par l'augmentation de la
Michel Delebarre : Les deux années fiscalité locale », ils critiqueraient «
que j'ai passées à la présidence du l'enchevêtrement des compétences »
Comité des régions d'Europe ont et regretteraient « l'absence de
renforcé ma conviction qu'aucune des responsabilités claires ». Ces
grandes politiques publiques que sentiments ne sont pas ceux des
suppose un développement durable de Français — qui ont clairement exprimé
nos territoires ne pourra être efficace leurs attentes lors des dernières
sans une contribution majeure des « élections municipales —mais relèvent
pouvoirs focaux » (local authorities), de quelques rapports dont les
selon l'expression que votre revue, par fondements sont souvent aussi peu
son titre, partage avec l'union scientifiques que leurs conclusions
européenne, pour désigner l'ensemble sont simplistes, et qui présentent la
des collectivités territoriales. En France complexité de l'administration locale
comme ailleurs en Europe, l'enjeu comme un mal à combattre alors qu'il
actuel est de mettre en place, entre s'agit d'une réponse inévitable à la
l'État central et les autorités locales, complexité des enjeux territoriaux et à
des équilibres nouveaux, adaptés au l'absence, de la part de l'État, d'un
contexte contemporain. engagement clair qu'exigerait une
Il faut d'abord plus de décentralisation, nouvelle décentralisation.
simplement parce que la pertinence
des décisions à prendre sur les Pouvoirs Locaux : La complexité
territoires relève d'une alchimie territoriale serait donc un mal
complexe qui ne peut pas être nécessaire?
élaborée et encore moins décidée au
niveau central. À cet égard, on peut
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Michel Delebarre : Il faut en effet des collectivités territoriales est
accepter la complexité de la gestion évidemment essentielle. Elle est au
des territoires: le comportement des coeur de leurs relations avec l'État,
acteurs publics (et privés), leurs parce que c'est la loi qui fixe le cadre
champs d'intérêt, leurs territoires de la fiscalité locale et le niveau des
d'action sont fortement différenciés. dotations annuelles que l'État leur
Tenter de gérer cette complexité verse. Aujourd'hui, le véritable risque
constitue un enjeu central du n'est pas celui d'une prétendue
développement durable, et on ne peut mauvaise gestion des collectivités
le faire du « centre ». En fait, la locales (faut-il le rappeler: elles
question de fond, en 2008, n'est plus assurent les trois quarts des
de savoir s'il faut supprimer telle ou investissements publics avec un
telle collectivité, ou réserver telle besoin de financement cinq fois moins
compétence à tel niveau élevé que celui de l'État), mais bien
d'administration, mais, en acceptant celui du paradoxe que constitue la
que chaque territoire puisse construire posture de l'État: d'un côté, il charge
une réponse spécifique, de proposer sans cesse davantage la « barque »
des modes d'articulation entre les des responsabilités locales, non
divers niveaux d'administration seulement par des transferts de
territoriale, et d'organisation entre compétence, mais également au
acteurs publics et privés. La question travers de son propre désengagement
de la prétendue « simplification » des dans l'action publique locale, et de
structures des collectivités locales, ou l'autre, il appauvrit chaque année
de la « clarification » de leurs davantage les mêmes collectivités en
compétences m'apparaît aujourd'hui réduisant leurs marges de manoeuvre
relever du contresens. Les citoyens, fiscales, et en diminuant, en euros
bien loin d'une prétendue aversion constants, les dotations qu'il leur verse.
pour le « millefeuille territorial », Son étonnante allergie à la complexité
montrent au contraire un grand conduit aussi l'État à envisager
attachement à l'action, non seulement d'interdire les financements croisés:
de leurs communes, mais également dans le rapport de la mission
de leur région, de leur département et, Warsmann figure ainsi le principe de «
désormais, de leurs communautés, la fin de la dérive des financements
dès lors qu'ils sont en capacité croisés ». Pourquoi cette pratique
d'identifier et d'apprécier la qualité des banale, qui consiste à réunir des
services publics que ceux-ci leur partenaires financiers autour d'un
apportent, à un coût qu'ils mesurent objectif partagé, constituerait-elle une
dans leurs impôts locaux, au moment « dérive » à combattre quand elle est
même où ils subisent et s'inquiètent de utilisée par les collectivités locales,
l'effacement progressif de nombreux alors qu'elle serait souhaitable lorsque
services publics de l'État. l'État cherche à financer un canal, un
TGV ou ses universités?
Pouvoirs Locaux: Les relations
financières entre l'État et les Pouvoirs Locaux: Que pensez-vous de
collectivités territoriales se durcissent. l'éventuelle suppression de la clause
Quelle en est votre lecture? générale de compétence à l'échelon
des départements et des régions?
Michel Delebarre: La question des
ressources financières et, tout Michel Delebarre : Outre qu'elle ne
particulièrement, de l'autonomie fiscale réduirait qu'à la marge la complexité de

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
l'organisation territoriale, cette Pouvoirs Locaux: La démocratisation
suppression constituerait un recul de l'intercommunalité est-elle, selon
majeur et extrêmement dangereux de vous, prioritaire?
la décentralisation. En effet, cette
clause permet à l'autorité politique Michel Delebarre : Quels sont les
responsable d'un territoire de prendre, enjeux de l'intercommunalité
lorsque c'est nécessaire, les décisions aujourd'hui ? Je ne suis pas sûr que la
qu'appelle la situation concrète à question de la démocratisation, c'est-à-
laquelle ce territoire est confronté. Ces dire celle de sa relation au citoyen, soit
« situations concrètes » ne peuvent la plus urgente. Même désignés au
être enfermées dans un cadre unique, second degré, les élus des communes
arrêté de façon uniforme pour tout le qui siègent aux conseils des
territoire français. Ce moyen d'interdire communautés garantissent la légitimité
aux élus d'agir quand c'est démocratique des décisions prises...
indispensable, ou simplement utile, Cela dit, je suis favorable à ce que,
serait une faute. d'une manière qui reste à définir, des
En revanche, il est nécessaire de élus du suffrage universel siègent dans
mieux organiser la mise en oeuvre des les conseils de communautés. En effet,
politiques publiques partagées à côté des compétences historiques
(économie, culture, sport, qu'elles tiennent des communes, les
environnement...) entre les divers communautés assument aujourd'hui la
niveaux de collectivités, en particulier responsabilité du projet de
en encourageant la voie développement durable de leur
conventionnelle. Une perspective territoire. Cette responsabilité,
intéressante a, en ce sens, été ouverte éminemment politique, est exercée
par la pro position de toi relative à une non pas au nom des seules
« clarification contractuelle obligatoire communes, mais au nom de
des compétences entre la région et le l'ensemble des acteurs du territoire: de
département », inspirée par Adrien ce point de vue, le suffrage universel
Zeller et présentée en février dernier me paraît se justifier pleinement.
par les sénateurs H. Haenel, F. Pourquoi, en conséquence, ne pas
Grignon et F. Keller, qui suggère de envisager que la moitié de l'assemblée
définir conventionnellement pour la intercommunale (dont le Président) soit
région et les départements qui la élue au suffrage universel l'autre moitié
composent « soit un partage des rôles, représentant les communes?
soit l'organisation des modalités de Mais si l'élection au suffrage universel
leur action commune »: à l'inverse de constitue un enjeu symbolique fort, les
la mission Warsmann, qui suggère la communautés sont aujourd'hui
définition par le Parlement de confrontées à des enjeux concrets et
compétences exclusives et uniformes immédiats qui demandent, pour
sur l'ensemble du territoire pour les reprendre les termes du Président de
départements et les régions, elle crée la République lors de l'installation du
un cadre de dialogue entre comité «Balladur» des « solutions
collectivités, et permet aux spécificités innovantes, volontaristes et
territoriales de s'exprimer. Ce n'est audacieuses ».
qu'en cas d'échec du dialogue que Je ne m'attarderai pas sur le premier
l'État interviendrait. On voit bien où se enjeu qui concerne la capacité
situe ta solution décentralisatrice. budgétaire des communautés à
assumer leurs responsabilités
actuelles et prochaines (cf. la mise en

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oeuvre du Grenelle de suggérées, et la valeur ajoutée,
l'environnement), et qui procède de la incertaine.
remarque générale que j'ai faite
précédemment au titre des « Pouvoirs Locaux: D'une façon plus
ressources financières » des globale, quels seraient le meilleur
collectivités locales. Je veux en scénario territorial du possible et du
revanche souligner qu'il est temps – souhaitable?
puisque l'on nous parle d'innovation et
d'audace – de faire sortir les Michel Delebarre : Pour que puissent
communautés du statut archaïque qui fonctionner de nouvelles relations
est le leur, et dont le principe de entre les différents niveaux de
spécialité constitue l'alpha et l'oméga. collectivités, deux principes devraient
Si l'on veut que les communautés et s'imposer.
les communes puissent produire un Le premier serait d'encourager la
service public local de qualité et au délégation d'une compétence, ou la
juste coût, il faut les laisser choisir mise en oeuvre d'une politique
librement, entre le transfert de publique, de la Région vers un
compétence et la convention de département, ou du département vers
coopération, les modalités telle ou telle structure intercommunale,
d'organisation qui leur semblent dès lors que celle-ci en ferait la
appropriées. Ce n'est pas très difficile : demande. Cette mise en oeuvre
une simple disposition législative concrète de la subsidiarité ferait l'objet
pourrait l'autoriser. La seule « audace d'un conventionnement et d'une
» requise pour y parvenir, serait évaluation.
d'accepter – après l'autorisation des Le second conditionnerait les accords
fonds de concours en 1999 – de entre collectivités à l'affichage d'un
délaisser un peu plus le principe de projet de territoire préalable, élaboré
spécialité, au bénéfice d'un peu plus avec le concours des différents
de décentralisation. niveaux d'administration et dont la
Une plus grande souplesse mise en oeuvre serait, pour partie,
d'organisation et la reconnaissance de déclinée à travers différentes
leurs responsabilités au titre du projet conventions liant pour un temps les
de développement durable de leur collectivités entre elles.
territoire: voilà deux innovations Il est vrai que « projet » ou « plan »,
urgentes pour l'intercommunalité. Faut- conventions respectées (dans
il pour autant entrer dans la démarche lesquelles les financements ne
de transformation des communautés seraient pas nécessairement « croisés
en « collectivités territoriales de plein » mais « additionnés » clairement),
exercice »? Pour les juristes, cela évaluation et transparence sont à la
constituerait une sorte de « base du bon fonctionnement d'une
consécration » de l'intercommunalité. France décentralisée... autant de
Mais, pour y parvenir, les obstacles me comportements auxquels l'État ne
paraissent beaucoup plus importants nous a pas habitués en s'en étant
que pour les simples retouches que j'ai dispensé, pour ce qui le concerne,
depuis longtemps!

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De la cohésion pour mettre fin à la confusion
Par Patrick Heintz, Directeur Général des Services du Conseil Général du Var
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Réforme des échelons territoriaux

De la cohésion pour mettre fin à la confusion. C'est à cet exercice de mise en


cohérence que s'est livré Patrick Heintz proposant une véritable révolution — au
sens premier du terme — territoriale. Quel est le scénario développé ? Les 22
Régions sont fusionnées en 7 à 9 grandes Régions économiques, gérées par un
conseil régional composé des exécutifs des conseils départementaux des territoires
et dont les compétences seraient désormais limitativement énumérées par la loi. Au
niveau départemental seraient créés les conseils départementaux des territoires,
composés de conseillers territoriaux, élus au suffrage universel direct. Leur
compétence ? La cohésion sociale et territoriale. Des conseils de communauté
seraient institués à l'échelle des schémas de cohérence territoriale (Scor), territoires
de vie, permettant ainsi de fusionner l'ensemble des intercommunalités existantes et
les différents territoires de projets. Les conseillers territoriaux se réuniraient en
formation « conseil départemental » ou en formation « conseil des communautés »
en fonction des compétences concernées.

Une simplification s'impose...


La distribution actuelle des compétences entre les différents échelons territoriaux que
sont les régions, les départements, les établissements de coopération
intercommunale et les communes est aujourd'hui source de confusion des
responsabilités de chacun. Cette confusion est aggravée par l'application de la
clause générale de compétences et le recours systématique aux financements
croisés qui se traduisent par une perte de vision des administrés, par des
concurrences locales souvent stériles, des contradictions — et parfois même des
blocages — en matière d'action publique. Il en résulte une importante déperdition de
moyens.
La clarification des compétences est indissociable d'une réforme de l'architecture
territoriale et du nombre d'échelons des collectivités. Tout le monde s'accorde
aujourd'hui à reconnaître qu'une simplification s'impose afin de donner à l'ensemble
territorial plus de cohérence, une meilleure lisibilité et une plus grande efficacité, tant
en terme de prestations qu'en terme de coût. L'analyse des compétences — tous
niveaux de collectivités confondus — fait ressortir trois grandes familles de missions
qui peuvent être résumées de la façon suivante :
- la stratégie et la compétitivité économique
- la cohésion territoriale dans sa dimension spatiale, services et équipements
à la population
- la proximité et la gestion du quotidien
C'est autour de ces trois grandes familles de missions qu'il convient de repenser
notre organisation territoriale. Il ne s'agit aucunement de remettre en question les
avancées de la décentralisation mais de mieux répondre aux aspirations de nos
concitoyens et aux évolutions de la société. Cette réforme doit per mettre de mieux
soutenir la compétitivité des territoires, d'affirmer le choix du développement durable
qui garantit les conditions de vie actuelles et futures des générations tout en
préservant et en valorisant notre diversité territoriale et en refondant le service public
pour garantir son accessibilité à tous.

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... une cohésion aussi

À la région, la compétitivité économique


Une mise en réseau à une échelle supra-régionale favoriserait la lisibilité sur le plan
européen. C'est à cette échelle que doivent être prises les grandes décisions en
matière de constitution de grands réseaux économiques, de grandes infrastructures,
de recherche et d'université. Une analyse comparative de l'organisation territoriale de
nos partenaires européens incline à penser que le nombre des régions françaises
pourrait être réduit, ce qui nous permettraient de travailler à la même échelle que nos
voisins allemands, espagnols ou italiens. Sept à neuf grandes régions seraient ainsi
créées. Elles auraient en charge la compétitivité économique' ; l'Aménagement du
territoire régional, l'Université et la recherche, l'Europe et la coopération
décentralisée internationale et transfrontalière. Dans chaque grande Région, une
assemblée délibérante serait constituée des exécutifs des conseils départementaux
de territoires.

Au département, la cohésion territoriale


L'échelon départemental actuel correspond bien aux impératifs de cohésion
territoriale, à la fois dans sa dimension spatiale (occupation de l'espace,
développement durable, paysages, transports, routes), économique (activités,
emplois, formation) et sociale (solidarité, services publics, équipements publics).
Le département fait l'objet d'un très fort attachement de la part de nos concitoyens. Il
permet d'organiser, de structurer, d'équilibrer les territoires avec, à la fois la distance
et la proximité nécessaire.
On lui reproche certes de surreprésenter le rural par rapport à l'urbain.
Pour répondre à cette critique, l'instauration d'un « conseil départemental des
territoires » devrait permettre non seulement un dialogue urbain / rural mais aussi un
rééquilibrage en faveur des villes sur le plan de la représentativité. Ce « conseil
départemental des territoires » deviendrait ainsi l'échelon de la cohésion territoriale. Il
siégerait en formation « conseil des territoires » pour les compétences se situant à
l'échelle départementale et en formation « conseil de communautés » pour les
compétences à l'échelle intercommunale (ScoT).
L'ensemble des syndicats intercommunaux et EPCI existants seraient désormais
fusionnés à l'échelle des SCOT dans un établissement public de coopération
intercommunale unique (Communauté de Territoire). En résumé, les communautés
de territoire absorberaient à l'échelle du SCOT tous les syndicats intercommunaux,
les établissements de coopération ainsi que les pays existants, chaque commune
devant désormais appartenir à une communauté de territoire. L'ensemble du territoire
national devrait être couvert par des ScoT dont le périmètre serait défini à partir des
bassins de vie (territoires dessinés par les usages)

À la commune, la proximité
Les communes conserveraient une clause générale de compétence, ce qui leur
permettrait de continuer à incarner l'échelon de solidarité naturelle, l'échelon du
quotidien et de disposer de toute la souplesse nécessaire pour adapter l'action
publique à la réalité de terrain, mais aussi lorsque cela est nécessaire à l'urgence.
Leurs compétences concernent principalement l'offre de services et d'équipements
de proximité, l'ordre public, l'état civil, les animations locales, et d'une manière
générale, l'environnement du quotidien.

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Les grands principes auxquels la réforme ne devrait pas échapper

La clause générale de compétence doit être abandonnée au profit de compétences


spécifiques et exclusives, hormis pour ce qui concerne le niveau communal qui
devrait, lui seul conserver « la liberté d'agir en tous domaines ». Il convient d'initier
l'élection au suffrage universel direct des conseillers territoriaux qui siégeraient en
formation « Conseil départemental de territoire » ou en formation « Conseil de
communauté » selon les compétences concernées. Un lien devrait être assuré
systématiquement par un schéma de cohérence et un contrat pluriannuel, ainsi
défini:
- lien État / grandes régions / conseils départementaux des territoires
. Schéma de Cohérence Régionale (ScoR) : (Planification)
. Contrat pluriannuel de compétitivité: (contractualisation)
- lien conseils départementaux des territoires / « communautés » /
communes
. Schéma de Cohérence Départementale et Territoriale (ScoT)
. Contrat pluriannuel de Territoire

Il va de soi que la concertation et la contractualisation doivent être les garantes du


dialogue entre les différents niveaux de collectivités. Les contenus des SCOT
devront aussi être précisés pour mieux couvrir les zones à enjeux et mieux intégrer
les impératifs de développement durable (transport, habitat, urbanisme
commercial...). Quant au contrat de territoire, il devra favoriser la concertation et
l'adaptation à la réalité de terrain, mais aussi le développement de partenariats
public-public et public-privé (exemple: RDF, Société d'autoroute, France Télécom,
Vivendi, Suez, RRF, SNCF, chambres consulaires...).
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Les compétences du conseil de communautés (EPci à l'échelle du ScoT)
- Zones d'activités économiques
- Transports urbains
- Ports
- Habitat
- Urbanisme
- Eau
- Déchets
- Assainissement
- Etablissement d'enseignement, danse, musique, théâtre
- Sport
- Crèches, politique petite enfance
Les compétences du conseil départemental des territoires
- Planification territoriale : mise en cohérence des schémas de
développement urbain et rural (Som) : Utilisation de l'espace :
. Définition de la politique foncière
. Gestion maîtrisée de l'espace
- Environnement et développement durable
. Protection de l'environnement
. Paysages
. Parcs et réserves naturelles
. ENS
- Solidarités
- Collèges, lycées, formation professionnelle
- Transports scolaires
- Transports inter-urbains
- Voirie nationale et départementale
- Schéma des services publics
- Emploi (gestion, accompagnement, mise en réseau, étude prospective)
- Schémas départementaux culturels et touristiques

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Réorganisation du territoire : ne pas dissocier management public et
politique
Par Oliver Rouquain, Docteur en science politique, chargé de cours à
l’ISMaPP et formateur au CNFPT Ile-de-France
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Les départements et régions coûtent- management politique; or gestion


ils trop chers? Faut-il supprimer l'un ou administrative et management politique
l'autre (ou fusionner les deux) ? Lancer ne sont-ils pas indissociables?
en ces termes, le débat sur la
réorganisation de la carte Une question de légitimité
administrative apparaît comme la
Correspondant aux conditions
meilleure façon de le tronquer. Du
organisationnelles de la prise de
rapport Attali à celui de la Fondation
décision, le management étatique
Concorde, la suppression d'un échelon
recouvre au moins deux dimensions:
territorial est avancée comme la
l'une publique et l'autre politique.
mesure phare de nature à diminuer la
Rapporté à l'enjeu territorial, il équivaut
dépense publique. « Curieusement,
notamment à ajuster la
l'enjeu communal retient peu l'attention
décentralisation au vu des dynamiques
», s'étonne Olivier Rouquan. Au titre de
européennes et nationales. Or, la
l'efficience, ne faut-il pas d'abord
décentralisation serait trop coûteuse.
diminuer les dépenses communales et
Les collectivités représentent 20,5% du
mieux organiser l'économie d'échelle
budget étatique avec une croissance
des groupements? Simultanément, les
des dépenses de 3,6 % entre 1982 et
propositions aujourd'hui avancées ici et
2005, ce qui n'est pas négligeable
là sur l'avenir de la région tendent à
notamment au vu de la progression de
faire régresser sa légitimité
leur masse salariale. En temps
démocratique et par là même, sa
prolongés de contestation de l'État-
visibilité en la transformant à nouveau
providence, l'efficience devient une
en établissement public territorial.
obsession. Mais au-delà de la
L'auteur plaide pour une solution qui
préoccupation relative à ta bonne
consisterait en l'organisation groupée
gestion, le management territorial
des élections locales et européennes
prend en compte une variable politique
(l'ensemble des mandats étant tous
fondamentale, la légitimité. Car il n'y a
réduits à cinq ans). Survenant à « mid-
pas d'efficacité sans objectifs
term » des échéances nationales, ces
préalables définis à partir de
«euro-locales» permettraient d'allier «
compétences et de projets, mais aussi
la conscience de l'identité régionale et
sans l'onction du suffrage universel et
la participation aux espoirs européens
une identification plus ou moins exacte
». Bien entendu, cette clarification
des collectivités par les citoyens. La
politique va de pair avec celle du « Qui
visibilité de la décentralisation doit
fait quoi? » mais au final, l'ajustement
croître. Il faut d'abord diminuer le poids
envisagé par Olivier Rouquan, s'il
politique des communes, transférer
s'inspire de plusieurs réflexions,
l'essentiel de la légitimité de proximité
démontre combien « la légitimité
aux intercommunalités, clarifier par
démocratique des pouvoirs locaux
blocs les compétences des
importe autant que l'enjeu de leur
départements et des régions, et
efficience toujours à améliorer ».
regrouper en élections « mid-term », la
Perdre de vue ce cap, c'est perdre
désignation de tous ces échelons
aussi toute ambition en termes de
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territoriaux et des députés européens.
Ces idées sont défendues en les Une dépense publique équitable
confrontant à d'autres propositions
Dans toute réforme, il faut veiller à
autour des deux variables principales
l'équité, entendue comme suit: une
du management contemporain:
évolution d'allocation de moyens à une
l'efficience d'une part, l'efficacité
collectivité doit être proportionnelle
d'autre part.
d'une part, à un changement significatif
de compétences exercées, d'autre part
Efficience : mieux dépenser à des investissements contribuant à
L'efficience équivaut au rapport l'efficacité économique et sociale. Les
moyen/résultat tant et si bien que la départements et régions coûtent-ils
question cruciale à résoudre, est trop chers? Faut-il supprimer l'un ou
devenue pour les managers publics : l'autre? Le débat ainsi posé est
comment, avec moins de moyens, tronqué. Car au titre de l'efficience, il
produire biens et services publics, de faut d'abord diminuer les dépenses
qualité améliorée ou constante ? La communales et mieux organiser
variable d'ajustement peut être la l'économie d'échelle des groupements.
masse salariale, réalité plus crûment Par ailleurs, l'autre priorité est de
imposée pour l'instant à la fonction clarifier les responsabilités en matière
publique d'État qu'à la fonction d'investissement public local, car les
publique territoriale. L'autre variable contrats multiples les dispersent trop.
d'ajustement est l'externalisation de la Posons un préalable aux questions
gestion des services. Compte enfin la évoquées: le management territorial
réduction de l'endettement... Ces est subordonné à une réforme globale
objectifs ont des conséquences sur de la fiscalité locale. Chaque
l'organisation territoriale : en temps de collectivité doit percevoir un impôt
rigueur, le rapport Attali prône la partageant équitablement
disparition des départements et la prélèvements sur les ménages et sur
valorisation des régions dans une les entreprises. Le chantier inclut une
logique de cohérence communautaire. révision des bases cadastrales et une
Le rapport de ta Fondation Concorde' diminution drastique des dotations de
imagine presque le contraire... Le point l'État. En contrepartie, une
commun est de diminuer la dépense responsabilisation et une
publique par la suppression d'un autonomisation financière des
échelon territorial. Curieusement, collectivités, conformément au principe
l'enjeu communal retient peu constitutionnel réaffirmé en 2003.
l'attention. Or, nombre de rapports sur
les finances locales indiquent que les
communes et l'intercommunalité Départements et régions, freins à
contribuent le plus à la dépense, et l'efficience ?
reçoivent des subventions des autres Ceci posé, à prendre en cours le débat
collectivités sans rendre le change. Par relancé par le rapport Attali, les
ailleurs, si l'équivalent des départements coûteraient donc trop
départements existe dans d'autres cher. Mais est-ce si sûr, au vu
États en Europe, de même notamment de leur domaine de
évidemment que celui des régions, le compétences, mais aussi des
nombre de communes y est en évolutions de la fiscalité locale ? En
moyenne très inférieur et leur taille premier lieu, les départements
plus importante. Au final, comment constituent environ un tiers de la
réorganiser tout en restant équitable ? dépense des collectivités territoriales.
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En second lieu, les dépenses relevant également du temps moyen et
d'investissements (routes et collèges) long, sont-ils eux superfétatoires?
ne sont pas négligeables. Les Croit-on qu'en supprimant cette
transferts de charges dont le Rmi, puis collectivité, les charges incombant
l'APA, la PCH, etc... expliquent que disparaîtront? Et si tel est le cas, la
l'action sociale départementale qualité des services publics sera-t-elle
représente en moyenne 45% du maintenue?
budget départemental, 58% des Enfin, il existe parfois dans la lutte
dépenses de fonctionnement, ces contre les dépendances, une
dernières constituant 4/5e des budgets dynamique de projet: l'action publique
des conseils généraux. relative à l'insertion, au handicap, aux
L'augmentation, au vu des derniers personnes âgées, suscite nombre
transferts est de 15% l'an depuis 2002. d'initiatives, une gouvernance en
Mais depuis 25 ans, les dépenses réseau fondée sur des partenariats
départementales augmentent de 3% publics/privés, qui conduiront peut-être
en moyenne. à faire du département, le pilier d'un
Lorsqu'est envisagée la suppression cinquième risque de la sécurité
du département, un éventuel transfert sociale.
de compétences et de charges des Les doutes quant au bien-fondé de la
conseils généraux aux suppression de la collectivité région
intercommunalités ou aux régions sont du même ordre. Cette collectivité
sera-t-il efficient? Le transfert des Tos est pourtant ouvertement contestée.
aux départements a déjà eu un coût Ainsi, la Fondation Concorde ne veut
élevé; la suppression de la collectivité plus de ce niveau décentralisé. Les
augmentera la dépense publique du dépenses régionales ont été
seul fait de la redistribution multipliées par 8 entre 1984 et 2005,
concomitante occasionnée, en moyens mais elles représentent 10% des
matériels et personnels. Ensuite, dépenses totales des collectivités
régions et intercommunalités sont-elles contre 15% à l'intercommunalité à
les échelles pertinentes pour fiscalité propre, créée 20 ans plus tard!
promouvoir les politiques Quoi qu'il en soit, selon cette
départementales? En matière de Fondation, les départements
réseaux routiers, pourquoi pas pour la géreraient ces compétences avec plus
région, mais en matière de social et d'efficience, ce qui n'est pas démontré.
d'éducation? L'Union européenne Surtout, n'est-ce pas oublier encore la
reconnaît la pertinence de l'échelon dimension européenne de
intermédiaire des NUTS. Et finalement, l'aménagement territorial, centré
sur quelles bases financières solides et d'abord sur les régions ? N'est-ce pas
incontestables se fonder pour justifier oublier la rationalisation des CPER au
de la nécessaire disparition du vu de l'agenda 2007-2013? En
département? Le raisonnement est supprimant cet échelon de la
plus politique que strictement financier. démocratie, la France ne se
Car l'efficience départementale est singularise-t-elle pas trop par rapport à
difficile à évaluer: gérant l'action ses voisins? Enfin, n'est-ce pas oublier
sociale, la logique est en grande partie plus de 25 ans de légitimation d'un
de guichet et non de projet. Surtout, niveau d'action publique mieux identifié
agir notamment contre le chômage et ?
l'exclusion peut être au mieux évalué à
moyen terme. Les services publics Les intercommunalités et les
infrastructurels par ailleurs rendus,
communes dépensières
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Au vu des réorganisations politique et ses financements aux communes et
publique du territoire, l'enjeu principal, qu'elle mutualise la gestion de charges
peu débattu jusqu'alors, est communal. dont les municipalités sont délestées,
Les budgets communaux et donc les ces dernières en moyenne ne
moyens en personnels et en matériels, diminuent pas leurs dépenses et les
doivent diminuer au bénéfice de économies d'échelle ne se réalisent
l'intercommunalité. Car depuis dix ans, pas. Le regroupement ne contribue
les transferts de charges et de moyens pas à un progrès de l'efficience, même
se font en direction des groupements. si s'améliore l'efficacité de l'action
La fondation Concorde prévoit de publique en matière de déchets, d'eau,
fusionner les budgets communaux sur d'assainissement, transport, etc...
le principe du volontariat au nom de Il faut donc mutualiser davantage les
l'économie de moyens. Si le maire services et baisser les redistributions
conserve son pouvoir, l'effectif des vers les communes (1/3 des dépenses
conseils municipaux est réduit de des Epci). Un plan de rationalisation
moitié. Ceci aboutit à reconfigurer devrait être obligatoirement proposé
l'intercommunalité autour de conseils par les EPCI. Il est aussi envisageable
de regroupement, dont le président est d'obliger à augmenter le périmètre de
élu par les maires pour gérer le budget nombre de communautés de
commun. 12000 budgets au lieu de communes et d'agglomérations afin
36000, tel est le but. d'atteindre un effet d'échelle pour
L'intercommunalité ne se situe plus améliorer la rentabilité de
dans une perspective politique, mais l'investissement public, et diminuer le
plutôt administrative d'efficience. coût de la démocratie.
Améliorer la gestion est certes
incontournable. Entre 1982 et 2005, le Dynamique de projets: gagner en
rapport Richard4 estime que les cohérence
communes augmentent moins leurs Les collectivités territoriales en sont en
dépenses que les régions (+1.8% France le moteur (70%). Les
contre + 12% 5) ; mais depuis la loi sur compétences transférées mais aussi le
l'intercommunalité de 1999, communes volontarisme des élus locaux,
et groupements représentent 2/3 des expliquent en grande partie un tel fait.
dépenses totales des collectivités, dont La contractualisation des politiques
14.3% aux groupements6. Il existe publiques suscite une gouvernance
2583 EPCI à fiscalité propre couvrant trou vant relais et appuis européens.
87% de la population. Pour autant, cette dynamique
Selon le rapport Richard encore, les concertée doit gagner en cohérence
intercommunalités prélèvent désormais afin de responsabiliser les acteurs
directement 3o% des impôts publics et privés.
communaux. Leurs dépenses ont été
multipliées par quatre entre 1993 et La région et le département
2005. Au sein des établissements à subventionnent les communes
fiscalité propre, entre 2000 et 2006, la Régions et départements sont des
part des dépenses de fonctionnement collectivités qui subventionnent
(multipliée par 3) explique beaucoup de projets contractualisés,
principalement l'augmentation des subventions dont l'effet levier sur
dépenses. Les communes emploient l'économie n'est pas négligeable. Les
62% des agents de la FPT. communes reçoivent beaucoup d'aides
Par ailleurs, alors que des deux autres collectivités. 1/5e des
l'intercommunalité reverse une part de dépenses départementales relèvent de

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l'investissement. Les régions compétitivité et de l'attractivité de leur
consacrent après l'acte II, 45% de territoire. Si l'État reste en France le
leurs dépenses à l'investissement... coordinateur des contrats de projet
Ainsi, 60% des subventions perçues État-région, ces derniers, rendus
par communes et groupements en compatibles avec l'Agenda européen,
2004 proviennent des départements et fournissent une matrice de croisement
23% des régions. entre les fonds européens, nationaux
Mais les régions reçoivent seulement et régionaux, mise au service du
20% de leurs subventions des développement territorial. De telles
communes et groupements et les compétences situent la région au
départements 22%. Ainsi, les carrefour des flux économiques infra et
municipalités investissent beaucoup extranationaux.
grâce aux deux autres niveaux de Le point de cohérence régional du
collectivités territoriales, mais la développement territorial s'affirme au
réciproque ne vaut pas. coeur de l'espace public européen.
La contractualisation des politiques Mais là encore, la notion de chef de file
territoriales doit donc gagner en manque de consistance et n'est pas
visibilité. Le rapport Richard faisait une favorable à l'imputation de
proposition intéressante, consistant à responsabilité et donc à la
relier la notion de chef de file à celle de rationalisation de la dépense; le
financeur majoritaire d'une action décideur a un contrôle imparfait de la
publique. Ainsi, le chef de file est celui négociation et de la mise en oeuvre.
qui contribue le plus à un projet; il Les engagements sont parfois peu
coordonne et impulse la décision. honorés par certains partenaires et les
Adrien Zeller propose au Sénat depuis sanctions faibles... rationalisation des
février 2008, de préciser les dépenses des aides. Il faut donc
implications de la notion de chef de file renforcer le pouvoir régional en la
pour la région et le département. Le matière, ce qui suppose aussi
chef de file devrait pouvoir, via les d'améliorer sa visibilité démocratique.
dispositifs contractuels, sans tutelle Et il ne sert à rien d'opposer en la
néanmoins, demander des comptes à matière régions et départements.
l'ensemble des partenaires. Les Associée au comité des régions à
implications juridiques de ces contrats Bruxelles, toujours dans le cadre d'une
devraient donc être précisées et le gouvernance en réseau, la dynamique
préfet en dernier ressort, serait garant européenne des départements est
de la clarification des responsabilités. réelle. Ils ont par exemple négocié
avec l'État leur implication dans la
Les fonds européens: échelon régional gestion du Fonds Social Européen et
et dynamisme départemental sont des interlocuteurs incontournables
Au titre des partenariats, l'échelon de l'Union pour les politiques sociales.
régional coordonne les aides Représentée via la Maison
économiques depuis la révision du 28 européenne des pouvoirs locaux,
mars 2003, via parfois le Schéma l'Association des Départements de
Régional de Développement France (ADF) est en train d'initier au
Économique. Investies notamment coeur du programme NUTS3, une
dans des actions de coopérations confédération européenne des
transfrontalières, les régions disposent pouvoirs locaux intermédiaires (CEPLI)
en coopération avec les STAR, d'une prenant la forme d'un Groupement
expérience en ingénierie de projets Européen de Coopération Territoriale.
européens complémentaires de la Bref, la dichotomie région européenne

7ème Universités d’Eté Page 112


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
contre département statonational est seulement en matière de soutien aux
désuète et néfaste au management entreprises, mais aussi en matière
territorial qui doit par contre s'appuyer infrastructurelle (aménagement du
sur une meilleure distinction des territoire dont réseau ferré et
responsabilités. Mais ces éducation). Les entreprises traitent
considérations relèvent autant de avec la région. Au titre du
l'efficience que de l'efficacité. développement dans une économie de
flux mondialisés, un effet levier peut
Efficacité: redistribuer les être obtenu en connectant les multiples
compétences réseaux de transport et les zones
L'efficacité relève d'un rapport d'entreprises: la mise en cohérence de
objectif/résultats. À ce titre, les la multimodalité s'opère surtout à
objectifs régionaux sont à dominante échelle régionale. Renforcer alors
économique et ceux des départements l'identité politique régionale ne
plutôt sociaux. Quant aux communes, demande guère de changements: la
leur domaine relève de la proximité. En région doit encore s'affirmer comme
matière d'évaluation, autant les chef de file du développement
indicateurs relatifs aux deux premiers économique au sens précité (incluant
sont envisageables, non sans débat, la formation), et en matière
autant ceux relatifs au troisième posent d'aménagement durable du territoire
un problème de définition. Comment (incluant transports, écologie,
réorganiser la distribution des autonomie de gestion des fonds
responsabilités ? Le rapport Lambert européens).
présente des scénarii ; il s'agit de La collectivité régionale est bien
déterminer les bons niveaux d'action, à identifiée par les acteurs économiques
partir de critères de gestion et de et associatifs. Elle l'est moins par le
légitimité. citoyen, titulaire du droit de vote. Faut-
il pour autant abandonner l'idée de son
Réseaux et pilotage territoriaux des élection? Si ce raisonnement prévaut,
services publics pourquoi élire un député euro péen,
À ce titre, le principe de subsidiarité dont le rôle est méconnu de tous ?...
invite à privilégier l'espace vécu des La légitimité démocratique doit
différents acteurs. Les services progresser et non régresser; la
sociaux doivent être pilotés à l'échelle condition pour améliorer la visibilité de
des réseaux des usagers, tout comme la région est liée à la communication
l'espace économique à l'échelle des publique et politique, mais aussi au
échanges économiques. Si le cheval calendrier des élections intermédiaires.
n'est plus le moyen de circulation Une solution semble correspondre à
privilégié des Français, pour ses l'organisation groupée de ces votes
besoins sociaux, un foyer se déplace pour des mandats tous réduits à cinq
principalement dans le périmètre ans, élections survenant à « mid-term
départemental. Et a contrario, la » des échéances nationales et qui
circulation des biens et services seront qualifiées d'eurolocales. Le
économiques des PME/PMI n'est-elle scrutin pour les régionales serait
pas au moins régionale? Quant aux inchangé.
communes, elles sont lieux de
résidence. Le département : le social
Élus pour cinq ans, les conseillers
La région: l'économie généraux le seront à un scrutin
Le bilan régional est incontestable, non légèrement proportionnalisé, au même

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
moment que les conseillers régionaux, dossiers au niveau intermédiaire entre
conseillers intercommunaux (cf. infra) groupements de communes et régions
et députés européens. Les listes reste valide: au nom de leur nombre,
seront distinctes, mais le nombre un traitement régional risque de
d'élus diminués (en moyenne, une susciter des dysfonctionnements ; un
dizaine par département pour la traitement par groupements se révéler
région, une dizaine au plus par canton trop parcellaire. L'ingénierie
pour le département, avec variations départementale en matière d'aide
au vu de la population). Le nombre de sociale à l'enfance, de la lutte contre
cantons est réduit et les frontières les dépendances, d'insertion sociale,
redéfinies: les électeurs votent pour correspond au bon échelon.
des listes correspondant grosso modo Suite à ce qui précède, le département
aux périmètres des groupements, dans le cadre d'une réorganisation
diminués en nombre (cf. supra). administrative et politique, est
Faut-il négliger que le conseil général consacré chef de file de l'action sociale
élise des élus régionaux, qui ne à la fois d'inclusion et de lutte contre
seraient plus directement désignés par les dépendances. Il est plus
le citoyen, comme proposé par la généralement chef de file de
Fondation Concorde ? Cela ôte la l'aménagement durable rurbain du
légitimité souveraine aux régions et les territoire (incluant l'ensemble du
transforme à nouveau insensiblement secteur scolaire et secondaire avec
en établissement public territorial. Une transfert de gestion des lycées,
telle évolution ne semble pas l'aménagement rural, etc.). Il est donc
pertinente; les citoyens doivent avoir le garant du fonctionnement régulier et
directement conscience de l'identité de la continuité des périmètres
régionale, en même temps qu'ils intercommunaux. Il veille à la cohésion
doivent participer aux espoirs territoriale et à la péréquation entre
européens. La démocratie est une groupements, en compatibilité avec les
ambition autant qu'une réalité. prescriptions régionales. De sorte que
Une telle clarification politique le département gagne en cohérence.
présuppose une pédagogie consolidée
sur le « qui fait quoi », cette fois-ci Échelle : le problème communal
départementale. Quels ont été ses Les communes sont les espaces de la
objectifs principaux jusqu'alors ? Le proximité résidentielle. Il reste en
bilan est certain en matière d'insertion, France plus de 36 565 communes, là
de lutte contre les dépendances en où l'Espagne, l'Italie, l'Allemagne...
vertu de l'âge, du handicap... les comptent 8106, 81000, 13800,
actions départementales sont vécues communes. La France compte à elle
comme indispensables. Il en est de seule 37% des communes de l'espace
même au sujet des infrastructures européen! Si en moyenne, le nombre
routières et éducatives. d'habitants couvert par commune est
L'expérimentation en voie de de 1600 en France, il oscille entre
généralisation relative au RSA a bien 5000 et 7000 en Allemagne, Espagne
été confiée aux départements, qui et Italie... Une simplification
avec les CAF et nombre de fondamentale doit viser à transformer
partenaires, ont depuis les années 90 les groupements en collectivités
développé l'insertion relative aux territoriales afin de changer la
différents revenus minimums. L'échelle commune en échelon administratif de
départementale est-elle pertinente ? Il proximité.
semble que la coordination des

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Le groupement plus efficace l'équivalent d'une mairie
Le domaine de compétence communal d'arrondissement à Paris, Lyon,
est marqué par les services publics Marseille, vis-à-vis des groupements.
tels que l'eau, la voirie, les déchets, L'élection au suffrage universel direct
l'école primaire, l'urbanisme, etc. La est principalement celle des conseillers
France réalise depuis 1999, que la de l'intercommunalité avec sur la liste,
démarche intercommunale plus le jour de l'élection la désignation de
aboutie est nécessaire afin de gérer de quelques conseillers strictement
tels services en réalisant des municipaux. Le centre politique est le
économies d'échelle. Particulièrement groupement devenu collectivité
en matière d'aménagement durable du territoriale et non établissement public,
territoire, l'action publique n'est plus les mairies étant essentiellement des
pertinente au niveau communal, mais guichets d'information, d'orientation,
intercommunal. Or, les EPCI, chargés vers les autres échelons décisionnels.
de compétences majeures, demeurent Au final, l'ajustement ici envisagé
des objets juridiques et politiques mal s'inspire de plusieurs réflexions, mais
voire non identifiés... tient à souligner que la légitimité
démocratique des pouvoirs locaux
Légitimer l'intercommunalité importe autant que l'enjeu de leur
Ici, il s'agit de renverser la pyramide: la efficience toujours à améliorer. Sans
commune devient essentiellement un quoi la réforme en cours, centrée sur la
échelon administratif seule gestion, perdra toute ambition en
d'intercommunalité mise en cohérence, termes de management politique; or
détentrice des pouvoirs les plus les deux préoccupations sont
importants et devenue le centre indissociables.
politico-administratif de proximité de
référence. La commune devient

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Adapter le découpage administratif et politique à la réalité de la vie
quotidienne
Par Hugues Clepkens, Administrateur territorial
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

« Si nous devions inventer un nouveau (électricité, eau, transports...) ;


système territorial français, choisirions- Communes ; Arrondissements (Puyi)
nous celui-ci ? Cette interrogation sous ou quartiers (villes de plus 80 000 hts).
forme de boutade ne fait que souligner Aux opposants de principe à toute
pour Hugues Clepkens l'évidence du remise en cause du système, posons
constat qu'il faut en finir avec le la simple question de bon sens: « si
système territorial actuel. Dès lors, nous devions inventer un nouveau
quelles décisions s'imposent ? Hugues système territorial français, choisirions-
Clepkens souligne l'inadéquation entre nous celui-ci? ». Là où les avis surtout
la vie quotidienne locale et le divergent, c'est à propos des solutions!
découpage administratif et politique du Rares sont les auteurs qui se risquent
pays. à proposer des solutions adaptées à
« Les découpages (région, l'apleur de la tâche, influencés qu'ils
département, commune) ne sont par l'apparente incapacité qui
correspondent pas aux pratiques des rendrait forcément inopérante toute
habitants (...) Les limites tentative de réforme majeure. Certes,
administratives devraient dès lors être l'histoire n'incite pas à l'optimisme
« sublimées » quant à la capacité de notre pays à
par un autre découpage officiel, plus réussir les réformes structurelles
en adéquation avec ces pratiques indispensables à son évolution... mais
contemporaines. » C'est l'idée la même histoire nous apprend aussi
maîtresse des propositions que, à défaut d'y parvenir par la voie
développées : concentrer la force de de la réforme, les Français démontrent
l'expression politique et ses une fâcheuse tendance à « régler »
manifestations administratives à la leurs principales difficultés par la
région et à la communauté ; respecter révolution, sans garantie de réussite
le principe de séparation des pouvoirs pour le bien public et, de toute façon,
au plan local et enfin, décentraliser la non sans risque pour la santé du pays
décentralisation. et le bonheur de ses habitants. C'est
pourquoi nous tenterons, ici, de poser
les bases d'une réforme qui ne serait
Le constat est unanime. Il est tellement pas si éloignée que cela de la vie
partagé tant par les auteurs des plus quotidienne et de nos principes
récents rapports et études que par les démocratiques fondamentaux.
sondages d'opinion, qu'il est inutile de
le dresser à nouveau. Il suffit d'en Les « leçons » de la vie quotidienne
rappeler l'esprit général: « Il existe trop Nous avons tous à l'esprit le débat qui
de niveau d'administration publique en opposa les plus éminents des
France ». Au bas mot, on pourrait en membres de l'Assemblée Constituante
compter neuf ou dix...: Europe ; France lorsqu'il s'est agi de s'entendre sur le
; Établissements publics nationaux découpage des nouveaux
(agences de l'eau, VNF, ONF...) ; départements, dans les années 1789-
Régions; Départements; Pays ; 1791. Les tenants du pragmatisme, au
Communautés; EPCI spécialisés rang desquels Mirabeau, l'emportèrent
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sur les bases générales suivantes: régénérée, il faut que le nombre de
utilisation des limites des provinces lieux où elle est exercée soient peu
existantes et possibilité de se rendre nombreux et identifiables facilement
en une journée de cheval au chef-lieu, par le citoyen pour qu'il puisse bien
à partir de tout endroit du futur associer « responsabilité des décisions
département. La clarté du propos a fait » et « vote de l'impôt ».
florès et la réussite de la réforme L'idée première serait donc de
l'atteste. Mais qu'en est-il aujourd'hui concentrer la force de l'expression
de l'adéquation entre notre vie politique et ses manifestations
quotidienne locale et le découpage administratives (élection au suffrage
administratif et politique du pays ? Le universel direct ; clause générale de
tableau n°1 tente d'en présenter une compétence'; vote de l'impôt direct)
vision partielle, pragmatique et, aux deux niveaux qui rassemblent le
forcément réductrice. Le propos ne plus de motifs de vie quotidienne pour
vise qu'à caractériser les motifs pour les habitants, à savoir, de nos jours, la
lesquels on se rend à tel ou tel endroit région (dans un périmètre parfois plus
dans telle circonstance de la vie; et vaste qu'actuellement) et la
non pas, de dresser un panorama communauté (sur un territoire d'environ
exact et exhaustif de la répartition des trente à quarante communes
équipements publics et privés du pays! d'aujourd'hui, en moyenne).
En résumé, les découpages (région, La deuxième proposition incite à
département, commune) ne respecter enfin, le principe de
correspondent pas aux pratiques des séparation des pouvoirs au plan local
habitants, lesquels vivent dans d'autres en élisant d'une part, les conseils
espaces, sans tenir compte des limites régional et communautaire au suffrage
administratives. Elles sont mélangées, universel direct —avec des
remplacées, négligées et sont vécues circonscriptions correspondant aux
comme des strates purement départements et com munes actuelles
administratives, dans bien des cas. (ou, pour ces dernières, au
Elles devraient dès lors être « regroupement de zones comptant au
sublimées » par un autre découpage moins entre l000 et 2 000 habitants?)
officiel, plus en adéquation avec ces — et d'autre part, en élisant les
pratiques contemporaines. C'est l'idée présidents des deux types de
maîtresse des propositions ici collectivités au suffrage universel
développées : adapter le découpage direct.
administratif et politique à la réalité de Pour autant, faut-il aller aussi loin
la vie quotidienne. qu'en Italie pour « libérer » le vote des
électeurs...?
La structure territoriale politique
L'important tient aussi à la structuration ...sans doute pas! Mais il n'empêche
de l'exercice du pouvoir politique dans que le système fonctionne assez
un système démocratique. En correctement dans les villes italiennes.
conséquence de quoi, la réduction du Il est d'ailleurs intéressant de
nombre des niveaux d'exercice de ce remarquer que nos voisins italiens ont
pouvoir n'est pas incompatible avec le très bien su combiner les deux types
maintien d'autres niveaux adaptés à la d'élections pour présenter les
vie quotidienne mais qui ne requièrent candidatures aux élections du maire
pas d'instances politiques élues au (sindaco) et du conseil.
suffrage universel direct. Pour que la Toujours est-il que, dans le cadre des
vie démocratique soit renforcée, présentes propositions, on s'en tiendra

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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à deux votes exprimés séparément le regroupée pour les très petites
même jour, tant au niveau régional que communes?) ou département, le
communautaire: le premier pour élire second pour élire le président de la
les conseillers dans l'aire de son collectivité territoriale (région ou
ancienne commune (éventuellement communauté).

La troisième proposition pose un conseils régional et communautaire. Il


nouveau principe selon lequel on y aurait ainsi plus de lieux de
conviendrait de Décentraliser la participation active des citoyens, mais
décentralisation. Autrement dit, il s'agit moins d'endroits où se prendraient les
de donner aux deux seuls niveaux de décisions politiques majeures,
collectivités locales (région et notamment fiscales.
communauté), la liberté d'organiser
comme elles l'entendront la gestion Une quatrième suggestion permet de
des services publics relevant de leur tenir compte des habitudes ancestrales
compétence. Ceci permettrait, de la population et des commodités de
notamment, de généraliser la création vie qui en résultent, dans le périmètre
de régies ou établissements publics, des anciennes communes (seules ou
plus ou moins autonomes, pour gérer regroupées pour les plus petites). Les
les services et équipements publics, en conseillers communautaires qui y
associant au sein des conseils ad hoc, seraient élus porteraient le titre et
des citoyens non élus des conseils exerceraient les fonctions des « maires
régional ou communautaire (voir » et « adjoints » actuels, en ce qui
schémas 1 et 2). De la sorte, la concerne les fonctions exercées au
population serait, finalement, encore nom de l'État, voire partageraient la
plus associée à la gestion locale charge du pouvoir de police «
qu'elle ne l'est aujourd'hui par les seuls municipale » avec le président de la
conseils généraux et municipaux. Il communauté. De la sorte, les habitants
s'agirait en quelque sorte, de diffuser garderaient un lien direct et proche
largement le système des avec le « maire » même si la plupart
établissements publics locaux des compétences de gestionnaire
d'enseignement, à tout le champ de la anciennes de celui-ci seront exercées,
gestion locale, sous le contrôle et alors, par le président de la
l'autorité fiscale (notamment) des seuls communauté.
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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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En Italie, une large gamme de possibilités est offerte aux électeurs. Depuis la
réforme de 1993, l'élection du maire et du conseil municipal sont très étroitement
liées et les électeurs peuvent choisir entre quatre possibilités sur un même bulletin
de vote :
- voter pour la liste, en ajoutant, s'ils le souhaitent, le nom du candidat de
leur choix à la fonction de conseiller municipal;
- voter pour le maire seulement;
- choisir sur la même liste un candidat à la fonction de maire et un candidat
à la fonction de conseiller;
- choisir un candidat à la fonction de maire sur une liste et voter pour une
liste différente en donnant éventuellement la préférence à un candidat à la
fonction de conseiller sur cette autre liste (double vote).

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Les stratégies de réforme de l'organisation territoriale de la république
Par Jean-René MOREAU, Directeur Général des Services de SAN Ouest
Provence, Responsable du Master 2 Management Public et Gestion des
Collectivités

Les objectifs de simplification, de lisibilité, de cohérence et donc de la recherche


d'une meilleure efficience de l'organisation territoriale de la république sont partagés
par la majorité des acteurs. Par contre les avis divergent et souvent s'opposent sur
les moyens pour y parvenir.

L'atelier propose donc une mise en perspective de ces différentes stratégies et une
réflexion sur les conséquences qu'elles entraineront notamment sur les modes de
gouvernances des territoires et sur les évolutions du métier de cadre dirigeant
territorial.
La piste la plus souvent mise en avant est celle de la fusion ou du regroupement des
niveaux actuels dans des combinaisons variables (Région et département, EPCI et
communes). Les combinaisons sont multiples :
- Disparition pur et simple d'un échelon ; cette proposition dépasse rarement
le niveau de la théorie, du moins à court terme. Le département est le plus
souvent cité, mais les communes se voient parfois proposées de
disparaitre dans des nouvelles intercommunalités qui s'appellent soit
nouvelles communes, soit métropole.
- Regroupement par création de couples : La proposition communes- EPCI
et département-région a le plus de succès. Elle recoupe un partage un peu
basique entre fonctions opérationnelles de proximité et fonctions
stratégiques de développement. Comme si l'opérationnalité n'avez pas
besoin de stratégie et la proximité ne contribuait pas au développement.
L'atelier examinera les formules mises en débat par le projet de loi qui devrait être
connu au moment de nos travaux.

Mais une autre tendance existe autour de la notion de chef de file et de la


subsidiarité qui avait été avancée dans l'Acte 2 de la décentralisation. Le rapport
Belot du Sénat remet l'accent sur cette notion. Cette position évacue la question de
la remise en cause de la clause générale de compétence pour certaines collectivités
avancée par d'autres rapports («Lambert», «Warsmann» et «Balladur»). Ce sujet
reste pourtant central. Le maintien ou la suppression de la clause générale de
compétence a en effet des conséquences fortes sur les modes de gouvernante des
collectivités. C'est un sujet sur lequel l'atelier travaillera.

Les participants seront également amenés à débattre sur l'évolution des modes de
relations entre collectivités et la manière d'organiser la coopération selon les modèles
qui seront proposés. De la contractualisation à la mutualisation, du transfert à la
prestation, autant de champ d'innovation qui vont nous demander une forte
implication et impacter les compétences de nos métiers.

Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser les


nouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Enfin la gestion managériale et les conséquences sur la manière d'organiser les
nouvelles collectivités vont devenir rapidement un vrai défi.

En terme de prospective au seuil de la nouvelle territorialisation, cette question du


management et donc de l'organisation et de la pratique des ressources humaines
devra jouer un rôle de plus en plus important dans les territoires et leurs évolutions.

L'incertitude de bouleversements qui ne manqueront pas de se produire nécessite


d'avoir le sens aigu d'un des éléments du management, à savoir, l'anticipation,
laquelle pour être efficace et comprise doit être partagée.

Il s'agit en fait de faire preuve de ce que l'on pourrait appeler l'intelligence territoriale
qui doit faire acte de prospective concernant l'évolution de l'organisation territoriale
Française et l'évolution attendue des politiques européennes, lesquelles vont prendre
de plus en plus d'importance.

Le management de demain sera celui d'un management de mutation, d'adaptabilité.


Il va falloir convaincre, donner de la confiance et se garder des travers du
management manipulateur et circonstanciel pour ne répondre qu'à l'instant.

Tout ce qui précède signifie que plus que jamais le management public doit revenir
au centre de toutes les problématiques organisationnelles des collectivités
territoriales et plus particulièrement la fixation d'objectifs et une méthodologie qui
implique un résultat à atteindre.

Chacun a bien intégré que le contexte actuel n'est pas que conjoncturel et que dès
maintenant nos organisations publiques vont vivre dans un environnement
durablement évolutif et ceci tant pour des motifs d'ordre politiques, économiques,
technologiques et sociétales.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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III – CONTRIBUTION DES ASSOCIATIONS D’ELUS SUR LA
REFORME DES COLLECTIVITES LOCALES

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Parce que l’accélération du temps de la décision publique nous oblige
Entretien avec Alain Rousset, Président de l’Association des Régions de
France (ARF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

La réforme de la décentralisation doit répondre à la question essentielle du « qui fait


quoi ». Le président de l'Association des Régions de France y voit là le seul levier qui
permettra à chaque échelon territorial de concentrer ses forces sur des compétences
précises au lieu de perdre énergie et argent public dans un processus décisionnel
engorgé d'interlocuteurs et de comitologie en tous genres. Si la clarification des
compétences est essentielle, elle doit s'accompagner d'un dialogue renouvelé entre
l'Etat et les collectivités. La parole doit circuler dans un souci de réduction du temps
et du coût de la décision publique. Le modèle actuel est au bord de l'épuisement.
Pour en sortir, certains outils existent comme l'expérimentation, d'autres sont à
inventer : ce sont notamment ceux d'une réforme fiscale d'envergure. Le besoin de
décision publique l'exige.

Pouvoirs Locaux : Par quelle clef en collectivités ou dans les services de


d'entrée souhaitez-vous voir aborder la l'Etat chargés de suivre le dit dossier.
reforme des institutions territoriales ? Troisièmement, il faut apporter une
solution plus culturelle à la crise que
Alain Rousset : La principale réforme à traverse l'action publique dans nos
conduire dans notre pays est celle qui sociétés. A partir du moment où trois,
permettra de dire enfin aux Français « quatre ou cinq acteurs différents sont
qui fait quoi » en matière d'action responsables d'un problème, plus
publique locale. Trois raisons motivent personne n'assume réellement la
cette priorité. La première est que le vision, la prospective, l'innovation,
temps de la décision publique est —et chacun attendant l'autre d'une certaine
devient — de plus en plus rapide. La manière.
responsabilité par exemple des régions Pour ce qui concerne l'Etat français, le
pour les lycées et des départements fait de continuer à doublonner les
pour les collèges a permis de responsabilités confiées aux
moderniser de façon active et rapide collectivités locales, l'empêche de
les conditions de vie et de travail des concentrer ses efforts sur ses
enseignants et des élèves. C'est le compétences régaliennes. Dès lors, la
même effort qu'il va falloir d'ailleurs réforme de l'Etat n'est plus qu'une
faire en ce qui concerne les réforme liée aux contraintes
universités. La deuxième raison est budgétaires. On l'a vu très précisément
liée au coût de la gestion publique. sur la réforme de la justice — alors
Savoir « qui fait quoi » signifie que même que c'est une compétence dont
nous pourrons alors concentrer nos les moyens devraient être développés
forces sur des compétences précises —, où l'on assiste à la suppression des
et éviter d'avoir recours à ce que l'on tribunaux et aux difficultés liées aux
dénomme d'un mot barbare la prisons, à l'incarcération et à
comitologie. Le processus décisionnel l'inhumanité aujourd'hui des peines de
est trop engorgé d'interlocuteurs, de privation de liberté. Il en est de même
commissions et de comités. Sur pour la défense du pays ; le choix
chaque problème, sur chaque dossier, d'abandonner le deuxième porte-avion
les interlocuteurs en présence n'est pas, me semble-t-il, un bon choix.
multiplient les responsables techniques Ces raisons me conduisent à penser
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qu'il faut soit trouver un dispositif de d'équipement des communes est
chef de file bien précis, soit, si on n'y naturel.
parvient pas, il faut asseoir, à travers la
remise en cause de la clause générale Pouvoirs Locaux : La relation
de compétence, une définition légale intercommunalité-communes vous
des compétences des uns et des semble-t-elle devoir évoluer?
autres. Je préférerais in fine la notion
de chef de file. Alain Rousset : Les intercommunalités
à fiscalité propre vont devoir modifier
Pouvoirs Locaux : La réforme de la leurs modes d'élection. Je propose un
décentralisation pourrait se focaliser mode d'élection mixte, qui soit à la fois
sur l'articulation région-département. issu du suffrage universel direct pour
N'est-ce pas une façon de biaiser le une partie des conseillers
débat ? communautaires, et de représentants
des communes, parce qu'il n'est pas
Alain Rousset : Je crois que l'on se souhaitable de faire disparaître la
méprend de dire que le couple à commune. Je crois aussi qu'il faut que
questionner est celui de la région et du l'Etat supprime absolument tous les
département. Bien entendu, ce couple doublons qui existent encore sur le
existe et dans la réalité des faits, la territoire. L'Etat, ce n'est pas
coopération que les régions ont avec simplement le gouvernement. L'Etat,
les départements est assez fructueuse c'est l'ensemble des pouvoirs publics.
et positive. En revanche, il est vrai que De ce point de vue, une véritable petite
le mélange des compétences allonge révolution est à mettre en place.
souvent le coût et la durée de la Comme dans les autres pays
décision. Cependant, les vrais couples, européens, des relations politiques
c'est plutôt Etat-Régions — comme devraient plus spontanément se nouer
dans tous les pays d'Europe — les entre Etat et pouvoirs locaux pour
compétences de la région étant des mieux décider sur ce qui se passe en
compétences transférées de l'Etat aux matière de développement
régions. Le deuxième couple et celui économique, en matière de solidarité.
du département et des communes. Et ce dialogue-là, le système jacobin
Depuis les lois de 1982-83, le centralisé français ne le fait pas
législateur a été assez logique et très fonctionner. Le dialogue et la parole ne
cohérent. Les compétences de la circulent pas. Il en résulte un coût et un
région sont appréciées. Il reste à lui temps de la décision publique qui est
donner les moyens d'agir. Les régions trop long. Regardons la crise
interviennent aujourd'hui dans des économique. J'ai rencontré à ma
domaines ou l'absence d'intervention demande le Premier ministre sur ce
de l'Etat est criante : régénération des que les régions peuvent apporter aux
voies ferroviaires, universités, entreprises et sur le fait que l'on
recherche. Tout cela n'est pas n'aggrave pas la crise financière par
critiquable pour peu qu'il y ait en face une crise économique. Alors que dans
les ressources qui correspondent. La tous les pays européens, le dialogue
relation département/communes est est constant, en France, il doit être un
assez cohérente : l'action sociale est peu forcé. Ce n'est pas la nature de
partagée, d'une certaine manière, l'Etat.
entre les communes et le département
et l'appui, par exemple des Pouvoirs Locaux : Nicolas Sarkozy en
départements aux actions 2001 avançait dans nos colonnes l'idée

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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d'une différenciation régionale. Qu'en départements. Ce ne serait alors
pensez-vous ? qu'une façon d'éviter une déculottée
électorale en 2010. Vouloir considérer
Alain Rousset : Je crois qu'il disait que le même élu puisse faire valoir à la
aussi que la réforme de l'Etat viendrait fois les exigences des son canton, —
d'une avancée de la décentralisation. où des contraintes vont l'amener à se
Je dis pourquoi pas ? Je crois d'ailleurs préoccuper plus de son école, de
que c'est l'esprit dans lequel Pierre l'aménagement du bourg ou de la
Mauroy aborde la commission sécurité routière — et s'intéresser à
présidée par Edouard Balladur. des stratégies d'innovation, de
Gageons que cette commission recherche et d'implantation de grandes
permette une avancée de la infrastructures, nous mène à une
décentralisation. La clarification des impasse. La skyzophrénie politique
compétences est essentielle. Cette n'est pas un bon remède aux maux de
volonté de vouloir « tout faire » nous la France.
amène à ne « pas faire » les choses
correctement. Il suffit de comparer les Pouvoirs Locaux : D'un côté, l'Etat
résultats de ce qui est de la charge la « barque » des
compétence précise et propre — je responsabilités locales, et de l'autre,
pense aux lycées et aux collèges — à réduit chaque année les marges de
ceux obtenus par le biais de manoeuvre fiscales en diminuant, en
compétences trop partagées où le euros constants, les dotations. Que
temps de la décision publique — c'est suggérez-vous en matière de relations
vrai par exemple en ce qui concerne la financières entre l'Etat et les
consommation des crédits européens collectivités territoriales ?
—est beaucoup trop long et compliqué.
Alain Rousset : Je pense qu'il faut
Pouvoirs Locaux : Si la volonté de clarifier. C'est la clarification des
vouloir « tout faire » produit des effets compétences qui entraînera la
néfastes, la volonté de vouloir tout faire clarification des financements. Il faut
de façon uniforme ne produit-elle pas que les collectivités aient des
les mêmes effets ? financements dynamiques, soit par
l'intermédiaire de parts d'impôts d'Etat,
Alain Rousset : L'expérimentation est soit par une autonomie financière et
une bonne chose. Mais il existe une fiscale qui soit beaucoup plus forte
espèce de contradiction entre le qu'aujourd'hui. La région est devenue
discours et les actes. La plupart des la collectivité la plus dépendante des
régions ont demandé à être dotations de l'Etat, et en même temps,
gestionnaires des fonds européens c'est à elle qu'on demande le plus.
comme partout ailleurs en Europe. Or il Prenons le cas de la participation aux
n'y a qu'une région en France qui est grands réseaux de chemins de fer ou
gestionnaire des crédits européens, au plan campus, celui de
c'est la région Alsace. Comment l'augmentation des aides pour la
expliquer cette contradiction ? Sans modernisation économique et pour
doute par une volonté de revanche l'innovation, tout cela supposerait des
politique après le vote de 2004. Je ne ressources fiscales correspondantes.
voudrais pas penser que la La plupart des collectivités ont un
commission Balladur puisse aller dans versement transport, qui est une
le sens de cette idée folle de « fusion dotation liée, pour les communautés
—absorption » de la région par les urbaines et les départements, à leurs

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chantiers d'infrastructures. La région l'emploi, de l'orientation et de la
assume aujourd'hui sur le plan des formation. Il ne s'agissait pas de fixer
TER et sur le plan des infrastructures la durée ou l'indemnisation du
ferroviaires, des charges chômage mais d'assurer un rôle de
considérables. Ces responsabilités proximité — qui suppose la
sont un des éléments de réussite du connaissance des besoins des
Grenelle de l'environnement sur le plan entreprises ou des employeurs publics
des transports. On compte plus 3o% ou privés —afin de hisser la
de fréquentation des trains depuis que compétence et la qualification au
les régions en ont pris la niveau de l'exigence des métiers. Ce
responsabilité. L'appareil ferroviaire service public de l'orientation n'existe
s'est modernisé à toute vitesse. A pas ou peu en France. Aujourd'hui, on
l'évidence, l'obligation qu'on eut les a voulu redonner au préfet un rôle
régions et le choix qu'elles ont fait de dans ce domaine-là, alors même que
moderniser cet appareil ferroviaire ne la région possède de plus en plus la
correspond en rien, ni aux dotations de connaissance et les outils pour aller
l'Etat au moment de la décen- dans ce sens. Le deuxième exemple
tralisation, ni aux ressources actuelles. concerne la gestion des fonds
A un moment donné, ce modèle va européens. Les régions, on le sait,
s'épuiser s'il n'y a pas une réforme apportent l'ensemble des contreparties
fiscale d'envergure. aux fonds européens. Et bien, plutôt
que de donner la totalité de la gestion
Pouvoirs Locaux : Vous avez évoqué à des fonds européens aux régions, —
plusieurs reprise la nécessaire c'est-à-dire d'unifier la décision —, on
accélération du temps de la décision préfère mettre en place un dispositif
publique. Avez-vous les outils pour passant par l'Etat. Certes les bons
décider vite ? rapports entre les services de l'Etat en
région et les services régionaux y
Alain Rousset : Chacun a ses outils pallient un peu mais est-ce pour autant
pour décider mais peu sont en mesure pertinent ? Le temps de la décision sur
en raison des croisements de un euro européen est trois fois plus
compétences incroyables, de se doter long en France que dans les autres
d'une analyse technique et politique. pays européens. Sans oublier que la
Quand on dit « politique du logement France est l'un des pays où les
», qui est responsable ? « Politique de subventions européennes remontent le
l'emploi », qui est responsable ? plus à Bruxelles, c'est-à-dire ne sont
Personne et tout le monde. J'avais pas dépensés. Pour toutes ces
proposé que les régions qui le raisons, il est urgent d'unifier la
souhaitent, prennent en charge la décision.
responsabilité du service public de

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« Nous abordons l’évaluation de la décentralisation comme des
théoriciens, là où nous devrions être des praticiens »
Entretien avec Claudy Lebreton, Président de l’Association des
Départements de Frances (ADF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

Tant que les débats relatifs à la clarification des compétences et à la réforme de la


fiscalité locale n'auront pas abouti, le président de l'Au reste favorable au maintien de
la clause générale de compétences pour tous les niveaux de collectivités. Refusant
de céder à ta prétention de « mettre un certain bon ordre là où tout est déjà organisé
», Claudy Lebreton souhaite que soit laissé aux élus le choix de mener des politiques
dans les domaines où leurs mandants le demandent. La rénovation de la démocratie
décentralisée devrait davantage s'articuler autour d'une délimitation des
compétences primaires de chaque niveau, assortie de la mise en oeuvre de schémas
régionaux pour les compétences territoriales partagées. Le président de l'ADF incite
à la prudence : « ce n'est pas le moment d'imaginer des scénarii « architecturaux »
dans des bureaux d'études parisiens qui finiront par casser la France des territoires
».

Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorable présidents de Conseils généraux sont


à la suppression de la clause générale unanimes sur ce sujet — je suis
de compétence? À quel niveau favorable au maintien de la clause
souhaiteriez-vous la voir maintenue? générale de compétences pour tous
les niveaux de collectivités, et cela tant
Claudy Lebreton : Soyons précis, que les débats relatifs à la clarification
l'article 72 de la Constitution, qui des compétences et à la réforme de la
résulte de la loi constitutionnelle fiscalité locale n'auront pas abouti.
n°2003-276 du 28 mars 2003 stipule : C'est pour le moment la seule solution
« Les collectivités territoriales de la à même de garantir le respect des
République sont les communes, les particularismes territoriaux.
départements, les régions, les Pourquoi garder ce principe structurant
collectivités à statut particulier et les de notre démocratie décentralisée?
collectivités d'outre-mer régies par Parce que cette clause permet au
l'article 74. [...]. Les collectivités Département de jouer son rôle
territoriales ont vocation à prendre les d'aménageur du territoire, dans le
décisions pour l'ensemble des contexte d'un désengagement massif
compétences qui peuvent le mieux être de l'État et d'une restructuration
mises en oeuvre à leur échelon. Dans accélérée de ses services
les conditions prévues par la loi, ces déconcentrés. Force est de constater
collectivités s'administrent librement que le Département n'est pas
par des conseils élus et disposent d'un seulement le garant des solidarités
pouvoir réglementaire pour l'exercice sociales mais aussi le garant des
de leurs compétences. » Ce sont ces solidarités territoriales. Dans bien des
principes auquel nous faisons territoires, le département est la
référence lorsque nous évoquons la « première puissance publique, en
clause générale de compétence » et la termes de capacités financières et de
libre administration des collectivités. solidarité à l'endroit des zones rurales
Personnellement — et je sais que les et des petites villes. La réalité de
7ème Universités d’Eté Page 127
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certains territoires oblige le Renoncer à tout cela reviendrait à un
département à mettre en place telle grand bon en arrière, cela rétablirait de
politique, alors que dans d'autres fait des tutelles, entre l'État et les
endroits ce n'est pas nécessaire. Un collectivités territoriales, mais aussi
exemple : un département qui n'a pas entre ces dernières. Or un des
d'enseignement supérieur, ni principes constructeurs de la
d'université, a l'obligation de s'y investir décentralisation de 1982 fut,
pour le développement économique de souvenez-vous, la suppression de
son territoire. Supprimer la clause est tutelles. Les collectivités territoriales
une idée simple qui répond mal et trop sont désormais adultes, elles ont 26
vite à des questions complexes en lien ans, elles sont fortes, vives, et pleines
avec la spécificité des territoires. d'avenir.
Dans ces conditions, les dispositions
Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avec les mieux à même de répondre à
la méthode dite des blocs de l'enjeu de la rénovation de notre
compétence ? Doit-on revenir sur le démocratie décentralisée doivent
principe constitutionnel de non tutelle s'articuler autour de la clarification des
d'une collectivité sur l'autre, en compétences, à partir des
systématisant une fonction de chef de compétences primaires. Je pense en
file pour chaque ensemble de effet pour ma part qu'il faut déjà
compétences? délimiter les compétences primaires
pour chaque niveau et notamment
Claudy Lebreton : « Rompre », « celles qui, aujourd'hui sont avérées.
revenir », « systématiser », autant d'a Par exemple, il est clair que toute la
priori qui ne répondent pas aux enjeux compétence « formation
de la réflexion sur l'organisation professionnelle » doit revenir aux
territoriale de la République. La vraie Régions, comme l'« action sociale »
question qui se pose à nous est celle aux Départements. L'exercice est plus
de la lisibilité, ou plutôt de l'efficacité délicat pour les compétences
dans la lisibilité de l'action des partagées telles que la culture, le
collectivités locales. Cette question est sport, la jeunesse et bien sûr le
au coeur même de la question développement économique. Pour
démocratique. Dans ce débat, nous traiter cette question du partage des
abordons cette évaluation de la compétences, je propose de réfléchir à
décentralisation comme des la mise en oeuvre de schémas
théoriciens, là où nous devrions être régionaux des compétences
des praticiens. Je le rappelle souvent, territoriales partagées.
la décentralisation, c'est l'acceptation Ces schémas seraient négociés entre
de la différence. La diversité est une les collectivités territoriales
dynamique des territoires. Il n'y a pas appartenant à un même espace
de nécessité à mettre un certain « bon régional sous l'égide d'une conférence
ordre » là où tout est déjà organisé. Il régionale présidée par l'un des élus
faut laisser aux élus le choix de mener (un maire, un président de conseil
des politiques dans les domaines où général ou de conseil régional)
leurs mandants, les habitants, le désigné par ses pairs. Ainsi, nous
demandent. Il n'y a pas de n'aurons pas le même schéma partout,
concurrence entre les différents mais originalité oblige, chaque territoire
exercices de la clause générale, mais imaginerait le sien. Ainsi, sans tomber
une régulation par les contrats, les dans l'élaboration de « tutelles » entre
chefs de filat et les financements. collectivités, nous pourrions aboutir à

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des notions de chef de filat, négociées des réponses soient apportées aux
et acceptées. interrogations qui prévalent
Enfin, il ne faut pas oublier d'introduire actuellement : quelle est la
l'État dans ce débat. En effet, l'État a circonscription électorale (la commune,
eu tendance à garder des services l'intercommunalité) ? Toutes les
alors même qu'il a transféré la communes seront-elles
responsabilité de la politique, obligatoirement représentées? Un
accentuant ainsi la confusion dans ta dispositif du type de celui qui prévaut à
répartition des compétences et dans Paris, Lyon et Marseille peut-il être
l'exercice de celles-ci. Il subsiste trop étendu à l'ensemble des
de doublons administratifs entre l'État intercommunalités de France? etc.
et les collectivités. L'intercommunalité est probablement à
un tournant de son existence, une
Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que le nouvelle étape doit être franchie. Mais
temps est venu de donner aux elle doit l'être dans la clarté et la
intercommunalités une dimension transparence, avec les communes,
politique? Est-il pertinent de leur avec les élus locaux, avec les citoyens
assurer une réelle légitimité : les conditions de la légitimité
démocratique? démocratique des assemblées
communautaires et de leurs exécutifs
Claudy Lebreton : Vrai débat, mais en dépendent.
ayons conscience de l'enjeu. Veut-on
créer un quatrième niveau de Pouvoirs Locaux : Faut-il envisager
collectivité ou bien veut-on remplacer une contractualisation des relations
le niveau communal par le niveau entre la région et le département?
intercommunal? Toute la Faut-il y préférer une délégation des
problématique est là, car assurer compétences de l'un vers l'autre, voire
l'élection au suffrage universel direct une intégration progressive du couple
des élus communautaires reviendrait région-département?
mécaniquement à cela. Bien sûr qu'il
serait naturel que des établissements Claudy Lebreton : La contractualisation
publics dont les compétences, le entre collectivités, la délégation de
budget, les projets dépassent souvent compétences, ce n'est pas la même
ceux de leurs communes supports chose que la hiérarchisation des
soient « légitimés ». Mais les élus niveaux et encore moins leur fusion.
communaux et les citoyens y sont-ils Le département a un coeur de métier,
prêts? Ce qui est certain, c'est que le la solidarité, acquise ces dernières
niveau commune-intercommunalité années, et ni les communes ni les
doit être précisé. Il y a une réflexion à régions ne peuvent reprendre ces
mener sur la taille des communes, sur compétences. C'est un savoir faire,
le périmètre des intercommunalités, des dispositifs publics complexes, des
sur les compétences transférées, sur partenaires associatifs, des corps de
l'obligation aussi d'intégrer ou non un métiers sensibles, avec des médecins,
EPCI à fiscalité propre pour chaque des assistants sociaux, etc. À l'inverse,
commune. Autant de questions, qui ne les départements ne peuvent pas et ne
doivent pas être traitées séparément. savent pas s'occuper de formation
En outre, il existe un lien fort entre les professionnelle, ce n'est pas leur «
élus communaux et les citoyens. Ce métier ».
lien, pourrait s'étendre au niveau de Des compétences sont néanmoins
l'intercommunalité, à la condition que complémentaires, et partagées,

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souvent ces politiques sont menées l'heure où le Parlement voit
conjointement entre collectivités, au son rôle renforcé par la
plus grand bénéfice des personnes qui récente réforme des
en ont besoin. Et déjà, sur les institutions de la République,
territoires des conventionnements sont les Présidents rappellent que
passés, des délégations de la réforme de l'administration
compétences sont opérées et souvent territoriale relève du
cela fonctionne très bien. Faut-il casser législateur, qui ne peut en
ces dynamiques et parler de être dessaisi, et n'appartient
hiérarchisation, de fusion ? pas à l'initiative exclusive du
Je n'y crois pas et je pense que cela pouvoir exécutif.
serait mettre à mal les principes de - La réforme des collectivités
notre décentralisation. locales nécessite un travail
Je pense que l'Histoire retiendra que approfondi de réflexion, qui
l'une des plus grandes réformes s'inscrit dans le temps.
engagées dans ce pays depuis un - Les Présidents de conseils
quart de siècle aura été la généraux s'exprimeront
décentralisation. Nous avons vécu des unanimement, toutes
années dans un État fortement sensibilités politiques
centralisé, il le demeure encore, un confondues, la réforme des
peu trop. Cette décentralisation, en institutions locales relevant
pariant sur les capacités d'innovation des grandes réformes
des élus locaux, depuis 26 ans, a nécessitant un consensus.
décuplé l'imagination et l'efficacité de - Le préalable à toute réforme
l'action publique à des coûts maîtrisés. est une réelle clarification
Ce n'est pas le moment d'imaginer des des compétences. Elle
scénarii « architecturaux » dans des concerne des relations
bureaux d'études parisiens qui finiront modernisées entre l'Etat et
par casser la France des territoires. les collectivités locales, et
Le génie public local n'a pas fini de entre les différents niveaux
vous étonner, il ne faudrait pas que les de collectivités locales.
projets de réforme de l'architecture - Toute réforme de
territoriale de la République viennent le l'architecture des collectivités
brider. locales doit être menée
conjointement avec une
Réforme des collectivités locales réforme de la fiscalité locale,
Motion des 102 Présidents des sans laquelle elle resterait
Conseils généraux lettre morte.
- Les collectivités locales
relèvent de la Constitution. A

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Assemblée des Départements de France
Note relative aux enjeux financiers d’une éventuelle fusion
Départements-Régions
Accompagnement à la réflexion sur les impacts financiers d’une réforme
de l’organisation territoriale, ADF

La fusion des Départements et des Régions -parfois des Départements avec


certaines grandes structures intercommunales telles que les communautés
urbaines- est régulièrement présentée comme un vecteur de rationalisation de la
dépense publique locale, véritable gisement d’économies constituant un levier
efficace pour dégager de nouvelles marges de manoeuvre financières dans un
secteur qui peine à trouver de nouvelles voies pour financer une demande
croissante des usagers-administrés, et financer le développement de nouvelles
compétences régulièrement transférées par l’Etat.
Conformément à la demande de l’ADF, la présente note se propose d’examiner
cette hypothèse sous le seul angle de la rationalisation des moyens. L’analyse de la
pertinence, de l’efficacité ou de l’efficience de l’action publique locale dans un cadre
de structures départementales et régionales fusionnées, mériterait d’être réalisée
parallèlement de façon attentive.
L’hypothèse par laquelle la fusion Départements-Région constitue un vecteur
significatif d’économies sous-tend l’assertion par laquelle l’organisation actuelle est
génératrice de surcoûts. Nous nous attacherons à évaluer la validité de cette
première hypothèse (1) avant d’examiner les conséquences possibles -positives ou
négatives- d’un mouvement de fusion entre Départements et Régions (2) et de
formuler des axes de réflexions opérationnelles pour atteindre l’objectif fixé par le
gouvernement de rationalisation de la dépense publique du secteur public local (3).

1Des « surcoûts » liés à l’organisation territoriale actuelle existent indéniablement.


Comme le relève de nombreux rapports, la quasi-totalité des politiques
publiques fait l’objet de financements ou d’interventions croisées entre les
différents acteurs publics (collectivités locales, Etat, Europe, organisations
publiques). Cette organisation est souvent pointée du doigt comme
génératrice de surcouts tout en rappelant que ceux-ci «n’ont jamais été
systématiquement inventoriés et chiffrés»33.
Cependant, en limitant le champ de la réflexion au périmètre des
Départements et des Régions, l’analyse montre que les surcoûts potentiels
concerne une assiette relativement étroite au regard de la dépense totale
(1), et que ces chevauchements de compétences sont liés à l’existence de
financements croisés souvent initiés par l’Etat lui-même (2), les surcouts
trouvant probablement plus leur origine dans l’enchevêtrement des
compétences que dans l’articulation des institutions départementales et
régionales (3).

33
Rapport du groupe de travail présidé par le Sénateur A.Lambert, « Les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales », novembre
2007

7ème Universités d’Eté Page 131


La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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1.1 La répartition des compétences entre Régions et Départements limite
l’assiette des
surcoûts.
L’analyse de la répartition des compétences entre les Départements et les
Régions démontre que les compétences partagées sont en fait relativement
limitées en valeur. En effet l’analyse de la traduction financière des
interventions des Départements et des Régions démontre que sur un total
d’environ de 91 milliards d’ Euros de dépenses réelles34, seuls environ 20%
sont consacrés à des champs réellement mixtes entre Départements et
Régions. En effet, les compétences les plus lourdes ne sont que peu, voire
pas du tout, partagées entre Départements-Régions. Ainsi en est-il du
domaine « social » ou de la compétence « Incendie et secours » pour citer
parmi les plus significatives et les moins contestables. De même si les
compétences « Enseignement » ou « Transport » semblent effectivement
partagées entre les deux collectivités locales, le partage s’opère par un
fractionnement relativement clair et limite donc la portée des surcouts au
seuls moyens de coordination, de pilotage, de gestion ou de suivi-évaluation.
A titre d’exemple le nombre d’ATE en poste dans les collèges ou les Lycées
ne sera que faiblement impacté par une fusion Départements-Régions, de
même les compétences Transports de la Région et du Département portent
sur des moyens et des publics très différents.

Ainsi l’assiette des dépenses « rationalisables » se limite:


 aux fonctions d’administration générale (gestion des institutions
départementales et régionales, gestion de l’assemblée et des élus,
directions générales, fonctions supports). Ces fonctions représentent une
assiette globale d’environ 4 Milliards d’ Euros ;
 aux charges liées aux moyens de coordination, évaluation, contrôle
sur certaines compétence clairement partagées mais de même
nature (transports, éducation) ;
 aux charges liées à quelques domaines de compétences
effectivement conjoints (Culture, Sports et loisirs, jeunesse,
aménagement et environnement, développement économique...) non
seulement entre Départements et Régions mais aussi avec les structures
intercommunales ou communales. L’action des départements et des
régions dans ces domaines relèvent pour l’essentiel de subventions de
fonctionnement ou d’investissement. A politiques constantes,
l’assiette globale des dépenses « rationalisables » est liée aux seuls
moyens d’instruction, de coordination et de suivi des actions
réalisées. Ainsi l’assiette globale à ce titre peut être évaluée en première
approche à un maximum de 2 Milliards d’Euros.

Au total l’assiette maximale des dépenses « rationalisables » pourrait


se limiter à environ 6 milliards pour un total de dépenses de 91
milliards d’Euros. En supposant que la fusion Départements-Régions
permettrait de diminuer les couts de gestion de 10% (ratio souvent admis

34
Source : compte des départements et régions 2006, Ministère du Budget et des comptes publics. (cf. tableau en
annexe). Dans la présente note les dépenses réelles regroupent les dépenses de fonctionnement, et d’investissement
à l’exclusion des dépenses d’ordre et celles relatives au remboursement de la dette
7ème Universités d’Eté Page 132
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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dans les projets de restructuration-fusion), l’enjeu des surcoûts actuels ne
saurait excéder 600 millions d’Euros par an, soit moins de 0,7 % de la
dépense totale consolidée des départements et régions.
1.2 Les surcoûts sont liés, pour une part significative, à l’existence de
financements
croisés entre structures, dont l’Etat lui-même est l’un des acteurs majeurs.
Si les Départements et Régions ont souvent mis en place des dispositifs
contractuels qui s’entrecroisent (contrats territoriaux, politiques d’aides à la
création d’équipements publics, structures d’animation dans les domaines
économiques et touristiques,...), de nombreux financements croisés restent à
l’initiative de l’Etat :
 soit directement par l’intermédiaire des politiques contractuelles (Contrats
de projets par exemple) ou ses interventions dans le cadre du
financement de grands équipements structurants (TGV, Equipement
culturel ou sportif d’envergure nationale, ...) ;
 soit indirectement par les effets induits de l’exercice conjoints de
compétences :
 entre collectivités. A titre d’exemple citons les équipements
sportifs souvent financés conjointement dans le prolongement de
la compétence « Enseignement » par la Région et le Département;
 entre les collectivités et l’Etat, lequel conserve non seulement une
capacité à imposer aux collectivités locales des mesures qu’elles
devront mettre en oeuvre (pouvoir normatif) mais conserve aussi
dans la totalité des compétences des dispositifs d’interventions. A
titre d’exemple, une étude réalisée par KPMG à l’échelle d’une
Région35 a ainsi permis de mettre en évidence l’implication de
l’Etat dans les financements croisés sur le champ de l’action
culturelle. Cette étude a permis de mesurer que l’Etat représentait
près de 20% des dépenses de fonctionnement réalisées sur le
territoire et contribuait autant à l’existence de financements croisés
que le Département ou la Région.

1.3 Des surcouts dont la mesure ne saurait se limiter au couple


Département-Région mais suppose une réflexion sur le partage des
compétences entre collectivités d’une part mais aussi entre les
collectivités et l’Etat d’autre part.
L’analyse précédente permet de mettre en évidence que si l’existence de «
surcouts » liés à l’organisation territoriale actuelle est effectivement probable,
l’enjeu ne repose pas tant sur la fusion des institutions départementales et
régionales que sur la clarification des modalités de partage des compétences
entre acteurs publics en intégrant les services de l’Etat dans le périmètre de
la réflexion. Ainsi les compétences exercées conjointement mériteraient
d’être limitées à un nombre restreint d’acteurs publics (cf. 3ème partie de la
présente note).

2 Les enjeux financiers de la fusion Département - Région

35
Etude relative aux dépenses culturelles des différents acteurs publics en Région Pays de la Loire – Région des Pays de la
Loire / DRAC des Pays de la Loire (2004)
7ème Universités d’Eté Page 133
La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
L’évaluation des facteurs pouvant générer des surcouts dans la situation
actuelle permet d’émettre l’hypothèse d’un faible rendement financier à court
terme d’une fusion entre les institutions départementales et régionales et de
gains peu significatifs à long terme (1), mais qui pourrait se traduire par des
couts induits réels à très court terme (2).

2.1Des gains financiers faibles à court terme, peu significatifs à long terme...
Le périmètre des moyens sur lesquels des gains peuvent sembler
envisageables est relativement faible et concerne pour l’essentiel les
fonctions d’administration générale (gestion des institutions départementales
et régionales, gestion de l’assemblée et des élus, directions générales,
fonctions supports) ou les fonctions de coordination opérationnelle des
politiques et dispositifs d’intervention (exercice conjoint de compétences).
Contrairement aux mouvements de même nature dans les groupes privés, la
rationalisation de ces moyens semble difficile à mettre en oeuvre à court
terme :
 l’allocation des ressources humaines ne pourra être réévaluée qu’en
intégrant la contrainte liée à la pyramide des âges des collectivités
concernées ;
 les moyens techniques et logistiques ne pourront, en conséquence, être
ajustés qu’ à l’issue de cette période ;
 seule, la rationalisation du fonctionnement des assemblées pourra
intervenir à très court terme mais elle ne représente qu’une part infime du
budget consolidé des Départements et Régions.

2.2 ...A contrario, la fusion pourrait se traduire par des couts induits réels -
et peu
productifs - à court terme !
L’expérience des transferts de compétences intervenus dans le cadre du
développement des structures intercommunales ou, plus récemment, dans le
prolongement des différents transferts de l’ Etat vers les Départements et
Régions démontre l’existence d’un certain nombre d’effets qui, s’ils se
traduisent souvent par une amélioration qualitative du niveau de service
public rendu, se soldent financièrement par une progression des dépenses.
Moins que l’expression d’une volonté politique, cette progression des
dépenses est le plus souvent la résultante d’effets mécaniques auxquels il
semble difficile de résister :
 Des effets d’alignements « structurels » qui conduisent le plus souvent
à un alignement par le haut. Ainsi par exemple en est-il des enjeux liés à
l’uniformisation des conditions de travail et de rémunération des agents
transférés au sein d’une même collectivité : régime indemnitaire, temps de
travail, action sociale,... sont autant de paramètres qui créent des
pressions fortes à la hausse des charges. A titre illustratif une hausse de
1% des charges de personnel représente 80 millions d’ Euros par an.
• Des risques d’alignements « politiques ». De la même façon, les
différentes collectivités territoriales ont mis au point des dispositifs
d’intervention qui peuvent varier plus ou moins significativement (aide
sociale facultative, soutien aux territoires, dotations des EPLE, politiques
de soutien aux territoires,...). Dans une première étape, il pourrait être

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
difficile, voire totalement impossible de modifier les dispositifs
d’intervention qui pourront tendre, au moins dans un premier temps, à
s’aligner par le haut avant de pouvoir être réévalués dans une deuxième
étape.

L’impact de ces effets d’alignement serait relativement facilement


évaluable sur la base de quelques cas concrets de Régions et
Départements.

Au-delà de ces effets d’alignement facilement identifiables, l’expérience des


rapprochements de structures démontrent également l’existence de couts
cachés tels que la nécessité de faire émerger des niveaux intermédiaires de
management opérationnel et/ou territorial pour répondre au double enjeu de
la proximité vis-à-vis des agents et des administrés, usagers des services
publics.

2.3 Au final, une opération qui pourrait se traduire par des couts
supplémentaires ou, ad minima, par une relative neutralité financière
pour les départements et régions.
A la différence des expériences des rapprochements-fusions dans les
structures privées, le profil de la fusion Départements-Régions pourrait
présenter le profil ci-après. Néanmoins seule une simulation sur la base de
deux ou trois territoires permettrait de valider la forme exacte du profil
probable

3Face à l’impossible « statu quo », quels axes de réflexions privilégier ?


Si la fusion Départements-Régions ne semble pas répondre, au moins du
point de vue financier, et sous réserve d’une simulation fondée sur des cas
concrets, au besoin de rationalisation de l’organisation territoriale quels axes

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de réflexions privilégier dans une situation ou le statu quo semble impossible
tant est forte l’attente de clarification et de simplification de l’organisation
territoriale non seulement entre collectivités locales mais également avec les
services de l’Etat.
La clarification des blocs de compétences mais aussi des modes de
gouvernance territoriale semble se dégager comme de réels vecteurs,
non plus de seule optimisation financière, mais d’efficacité et
d’efficience.
Plusieurs pistes peuvent être examinées, sans exclusive les unes par
rapport aux autres. Ainsi la clarification des blocs de compétences
pourrait se traduire par :
 une limitation des compétences conjointes, c'est-à-dire exercées
par plusieurs structures, à un nombre limitatif d’acteurs publics
(exemple : le domaine social ne pourrait être partagé qu’entre la
commune -ou un EPCI- et le département à l’exclusion de l’Etat en
qualité d’opérateur) ce qui conduirait par ailleurs à limiter très
significativement les financements croisés ;
 une réunification des compétences partagées, notamment pour
bénéficier des effets de mutualisation et d’optimisation sur un ensemble
de métiers homogènes (exemple : compétences éducation et transports
entre Départements et Régions) ;
 la mise en oeuvre opérationnelle du principe de chef de file qui
permettrait à une collectivité de disposer d’une réelle prérogative
d’organisation de l’action dans un domaine de compétences donné tout
en lui permettant de déléguer tout ou partie de cette compétence à une
structure de niveau infra sur la base contractuelle (exemple :
organisation intercommunale, possibilité de déléguer la gestion du RMI
pour un département) ;
 une mise en cohérence « obligatoire » des autres institutions avec
cette nouvelle organisation territoriale (services déconcentrés de
l’Etat, organismes consulaires, organismes « institutionnels » publics ou
même associatifs : Pays, Pays touristiques, Parcs naturels...).

Cependant, pour être réellement opérante, cette clarification des blocs de


compétences, dont le principe et la méthode ne pourraient être définis que dans le
cadre d’une nouvelle étape de décentralisation, ne peut se traduire uniformément
sur le territoire national tant sont réelles les disparités territoriales. Ainsi, cette
nouvelle répartition pourrait être initiée :
 soit par une phase d’expérimentation après que l’Etat ait fixé le cadre
(définition des chefs de file, principes de limitation des compétences
conjointes,...);
 soit, de façon plus incitative, par une phase de concertation limitée
dans sa durée au sein de chacun des territoires régionaux (conférence
des exécutifs) pour fixer le cadre conventionnel de partage des
compétences.

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« Nous avons besoin d'une nouvelle division du travail territorial »
Entretien avec Daniel Delaveau, président de l'Assemblée des
Communautés de France (AdCF)
Pouvoirs Locaux, n° 79 IV/2008

S'appuyant sur les articulations étroites qui lient aujourd'hui les communes et leurs
communautés, Daniel Delaveau s'interroge : pourra-t-on aller aussi loin que
l'intercommunalité pour penser l'articulation des départements et des régions ?
Convaincu que ce qui pose problème, c'est sans doute moins le nombre de nos
niveaux administratifs que la faiblesse de leur coordination, le président de l'AdCF
partage les propositions de la Commission présidée par Jean-Luc Warsmann, qui
imagine des fusions institutionnelles horizontales ou verticales à travers des options
« à la carte ». Quant à la dimension politique de l'intercommunalité, Daniel Delaveau
souhaite que l'on avance vite, et même au plus tôt, pour modifier la donne avant
2014 et adopter des mécanismes directs de désignation des élus communautaires.
Peu favorable à la transformation des intercommunalités en collectivités de plein
exercice, l'AdCF préfére qualifier ces institutions émergentes par un nouveau statut
de « communauté territoriale ».

de mise en oeuvre de la plupart des


Pouvoirs Locaux : Êtes-vous favorable politiques publiques, même lorsqu'elles
à la suppression de la clause générale sont conçues et financées par les
de compétence ou à sa limitation à niveaux supérieurs; il est logique qu'il
certaines collectivités? soit habilité à s'emparer de ['ensemble
des affaires locales. En contrepartie de
Daniel Delaveau : Le moment est en périmètres d'intervention plus
effet venu de s'interroger sur la clause strictement définis, il serait en
générale de compétence. Notre revanche cohérent d'accepter le
organisation territoriale décentralisée a renforcement des capacités de
pour spécificité de combiner un coordination des départements et des
nombre important d'échelons régions dans leurs domaines de
institutionnels dotés d'une compétence responsabilités et leurs « coeurs de
générale et d'un pouvoir fiscal propre métier ». La notion de « chef de file »
avec un principe de non-tutelle d'un est aujourd'hui théorique et inopérante,
échelon sur un autre. Cette situation vidée de substance juridique par le
est de moins en moins compatible principe de non-tutelle. Nous sommes
avec l'approfondissement de la en présence d'une sorte d'oxymore
décentralisation. constitutionnel. Il faudra choisir entre
L'Assemblée des Communautés de ces principes, ou les réinterpréter.
France (AdCF), à travers Marc Censi, De fait, c'est sans doute moins le
avait plaidé auprès d'Alain Lambert, nombre de nos niveaux administratifs
lors de la préparation de son rapport, qui pose problème que la faiblesse de
pour la réservation de la clause de leur coordination. Les communes et
compétence générale au seul niveau leurs communautés sont les seules à
de proximité, à savoir le bloc être aujourd'hui liées par des
communes-intercommunalité. Notre articulations étroites, à la fois
récent congrès de Montpellier, en institutionnelles, administratives et
octobre 2008, a confirmé cette financières. Même s'il est perfectible, il
position. Le « bloc local » est l'échelle est intéressant de voir que ce couple
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institutionnel inspire aujourd'hui un ainsi que la notion de collectivité
certain nombre de réformes singulière, méritent d'être aujourd'hui
administratives ; je pense au projet de utilisés. L'Assemblée des
réforme hospitalière et au rapport de communautés de France est très
Gérard Larcher qui l'a préparée, mais sensible à ces facultés d'adaptation
aussi à la réforme en gestation du institutionnelle à notre diversité
réseau des chambres de commerce. géographique. C'est ce qui a permis le
Pourra-t-on aller aussi loin que succès de l'intercommunalité. Nous
l'intercommunalité pour penser avons en France d'une part créé des
l'articulation des départements et des catégories juridiques répondant aux
régions ? Cela n'est pas sûr, mais il est spécificités de nos territoires mais
possible d'avancer dans cette nous avons également su offrir des
direction. Le principe qui voudrait que capacités d'auto-organisation aux
dans un domaine donné, un seul des acteurs locaux dans le choix des
deux niveaux soit en capacité d'agir, compétences, des régimes fiscaux,
serait déjà un progrès. La déclinaison des périmètres. Cette « géométrie
de ce principe pourrait s'envisager variable » a été payée de succès, sans
d'ailleurs différemment selon les être incompatible avec des principes
politiques et selon les territoires. Le communs. Les propositions du récent
législateur pourrait définir les autorités rapport du président de la Commission
organisatrices des différentes des lois de l'Assemblée nationale,
politiques publiques, tout en les jean-Luc Warsmann, vont dans le bon
habilitant à déléguer certaines de leurs sens à cet égard en imaginant des
prérogatives ou de leurs moyens à fusions institutionnelles horizontales ou
d'autres échelons. Cela fonctionne verticales à travers des options « à la
dans le domaine du transport. Cette carte ».
subsidiarité fonctionne également au
sein du couple commune- Pouvoirs Locaux : Faut-il rompre avec
intercommunalité. la théorie des « blocs de compétence »
?
Pouvoirs Locaux : Faut-il tendre vers
une intégration similaire du couple Daniel Delaveau : Cette logique a
département-région ou procéder par montré ses limites. Certaines
des délégations contractuelles? compétences ou procédures répondent
bien à une logique d'attribution
Daniel Delaveau : Au-delà de la exclusive. On sait clairement de qui
coordination par contrat, le degré relèvent les plans locaux d'urbanisme,
d'intégration entre départements et les transports express régionaux ou la
régions pourrait connaître des gestion du Rmi. Les choses se
adaptations d'une région à l'autre. Le compliquent néanmoins lorsqu'il s'agit
contexte des régions mono- de piloter des politiques publiques
départementales d'Outre Mer n'est pas complexes et composites. Les
celui des régions à six ou huit politiques de la ville ou du logement,
départements de métropole. De même, l'environnement, l'action économique,
la région Ile-de-France pourrait être l'aménagement de l'espace... sont des
dotée d'une gouvernance domaines tiraillés par une multitude
institutionnelle différente de celle de d'intervenants, de procédures et de
l'Auvergne ou de la Bretagne. Le financements. Longtemps présentée
pouvoir d'expérimentation reconnu par comme le parangon de la clarification
la révision constitutionnelle de 2003, réussie, même la répartition des

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collèges et des lycées entre les l'échelle de définition des grandes
départements et les régions montre options stratégiques d'un territoire et
aujourd'hui clairement ses limites pour l'autorité organisatrice de services
concevoir une véritable politique publics essentiels.
éducative intégrée, gérer les cités Les renouvellements des instances
scolaires ou optimiser l'affectation des communautaires, au lendemain des
agents Tos. élections municipales, ont bien montré
De fait, il faudrait partir de la substance l'importance que leur accordaient les
même des politiques publiques, nouveaux élus. Dans le même temps,
identifier d'un côté celles qui répondent cette nouvelle dimension politique n'a
à des compétences d'attribution et pas encore pleinement trouvé sa
peuvent faire l'objet d'une affectation traduction devant les citoyens et les
exclusive, tout en recensant par électeurs. Une occasion a sans doute
ailleurs celles qui gagneraient été manquée avec les scrutins de
davantage à la définition de « chefs de 2008.
file » ou d'« autorités organisatrices » Il faudra avancer vite, et même au plus
chargés de définir les règles du jeu tôt, pour modifier la donne avant 2014
même lorsque la mise en oeuvre et adopter des mécanismes directs de
continue de relever de plusieurs désignation des élus communautaires.
institutions. Le projet de loi de modernisation de la
Nous avons besoin d'une nouvelle démocratie locale, préparé par Alain
division du travail territorial. Et il faudra Marleix, propose à cette fin d'instaurer
impérativement intégrer à [a réflexion un mode de scrutin inspiré de la loi
l'évolution du rôle de l'État qui, à PML, ce qui donne suite aux
travers ses services déconcentrés et le propositions de l'Assemblée des
pouvoir normatif des administrations Communautés de France même si
centrales, demeure très présent dans nous savons que cela ne répond pas à
les champs de compétences toutes les questions posées. Ce mode
décentralisés. Nous connaissons tous de scrutin, assorti de l'extension du
les excès des financements croisés scrutin de liste à une majorité de
auxquels conduit l'intervention communes, représentera un progrès
simultanée de 4 ou 5 acteurs publics, en dotant les élus communautaires
mais il faut également évoquer d'une légitimité directe qui sera
l'enchevêtrement des pouvoirs connexe de leur mandat municipal.
réglementaires des collectivités et de Certains de nos collègues craignent au
l'État. La simplification ne doit pas être demeurant que ce système n'offre pas
motivée par la seule question de la des gains suffisants en termes de
maîtrise des dépenses publiques. C'est lisibilité de l'intercommunalité, même si
l'efficacité des politiques et la lisibilité chacun s'accorde pour qu'elle demeure
de nos responsabilités respectives qui ancrée dans le substrat des
sont en cause. communes. La seule manière d'aller
plus loin qu'un scrutin de type PML
Pouvoirs Locaux : Pensez-vous que le serait soit de proposer une
temps est venu de donner à composition mixte des assemblées
l'intercommunalité une dimension intercommunales, avec deux types de
politique? collèges, soit de n'élire au suffrage
universel direct, à l'échelle d'une
Daniel Delaveau : L'intercommunalité circonscription intercommunale, que le
s'est déjà dotée d'une dimension seul exécutif de la communauté.
politique évidente puisqu'elle devient L'Institut de la décentralisation s'est

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prononcé en faveur de cette option. Pouvoirs Locaux : Cela doit-il conduire
Notre ami Jean-Pierre Balligand a à transformer les intercommunalités en
déposé une proposition de loi en ce collectivités de plein exercice?
sens. Cela fait partie des pistes
sérieuses de réflexion mais elle pose Daniel Delaveau: L'élection directe des
plusieurs questions. Une telle option conseillers communautaires peut
devrait-elle être généralisée à toutes tendre dans ce sens mais il n'est pas
les intercommunalités ou seulement souhaitable d'intercaler une nouvelle
aux plus intégrées? Avec une carte de collectivité de plein exercice au sein de
l'intercommunalité inachevée et des notre millefeuille. L'intercommunalité
périmètres encore instables, amenés à procède d'un dédoublement de la
évoluer, ne risquerait-on pas de voir commune et en reste l'émanation.
les considérations électoralistes Communes et communautés doivent
l'emporter sur les critères de être pensées en symbiose. De fait, la
cohérence géographique? Enfin, collectivité territoriale qui est en train
l'élection directe de l'exécutif d'émerger, c'est ce « bloc local »,
communautaire voire du seul déployé à deux échelles, de caractère
président, imposerait de repenser la « fédéral. Nous devons également bien
gouvernance » du modèle mesurer les souplesses que nous
intercommunal français. Comment confère le statut d'établissement public
surmonter les éventuels conflits en cas pour faire du « sur-mesure » et
de cohabitation par exemple? Ou entre permettre des adaptations locales. Un
le maire de la ville centre et le statut de collectivité imposerait une
président de la communauté, s'ils sont uniformité beaucoup plus grande des
dotés tous les deux d'une légitimité de institutions intercommunales. L'AdCF a
même nature? Ces questions méritent proposé en fait un nouveau statut de «
d'être approfondies. communauté territoriale » pour qualifier
ces institutions émergentes.

Conseil d'administration de l'AdCF


Les membres du nouveau bureau exécutif (octobre 2008)

- Daniel Delaveau, Président,


- Michel Piron, président délégué en charge des territoires ruraux et périurbains,
- Gérard Gouzes, président délégué en charge des pôles d'équilibre »
(intercommunalités des petites villes et villes moyennes),
- Charles-Eric Lemaignen, président délégué en charge des métropoles,
- Dominique Braye, secrétaire national chargé des relations de l'AdCF avec le
Parlement,
- Jo Spiegel, secrétaire national chargé de la coordination des travaux de l'AdCF sur
la décentralisation.

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40 propositions pour la réforme de nos institutions territoriales
Assemblée Des Communautés de France, ADCF

Lors de sa 19ème convention nationale de Montpellier, les 9 et 10 octobre 2008,


l'Assemblée des Communautés de France (AdCF) a appelé à une profonde «
réorganisation territoriale des pouvoirs » visant à clarifier les responsabilités et à
approfondir la décentralisation.

Elle s'est félicitée de l'engagement d'une réflexion nationale sur ce sujet tout en
exprimant sa volonté de ne pas voir différer des réformes urgentes, largement
préparées par trois années de concertation, et notamment leur « volet local » relatif
au bloc communes-intercommunalité, largement traité par l'avant-projet de loi sur la
modernisation de la démocratie locale dont l'AdCF soutient activement les objectifs.

Conduite par le Comité de réforme des collectivités locales présidé par l'ancien
Premier ministre Edouard Balladur, cette réflexion nationale se prolonge également
dans le cadre de la mission sénatoriale constituée à l'initiative de Gérard Larcher.
Elle bénéficie des éclairages apportés par le récent rapport de la mission
d'information de la commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport
Warsmann) mais aussi du rapport d'Alain Lambert consacré l'an passé à la
clarification des relations Etat-collectivités ; deux rapports dont l'Assemblée des
Communautés de France a très largement soutenu les orientations générales et
conclusions.

La présente note synthétise, à travers 40 propositions concrètes, les positions


exprimées par l'Assemblée des Communautés de France à travers son Livre blanc
de l'interconnnunalité (publié en 2007), et actualisées ces derniers mois (travaux
de l'université d'été de ses instances nationales des 25-26 juin 2008 et de la 19ème
convention de Montpellier, 9-10 octobre 2008). Ces propositions s'appuient
également sur :
- les rencontres régionales des présidents de communautés qui se sont
tenues depuis juin 2008 dans le cadre du « Tour de France des régions »
organisé par l'AdCF.
- les résultats de l'enquête nationale AdCF conduite auprès des présidents
de communautés en début de mandat (été 2008)

***

1. Parachever et consacrer le fait intercommunal


2. Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux
3. Refonder le système fiscal et financier local

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1. Parachever et consacrer le fait intercommunal
Ces dernières années, en réponse aux critiques d'un certain nombre de rapports
(dont celui de la Cour des Comptes), l'AdCF a pris clairement position en faveur
d'une nouvelle étape de l'intercommunalité et de son parachèvement. Elle a préparé
un programme de mandat dans cette direction.

Dans le cadre de son Livre blanc publié en 2007, l'AdCF s'est clairement
prononcée polir :
- l'achèvement rapide (début du nouveau mandat) de la carte de
l'intercommunalité (fixer une échéance butoir au 1er janvier 2011),
(proposition n° 1 )
- la rationalisation de la carte des syndicats intercommunaux (plus de 16 000
à ce jour), (proposition n° 2)
- le traitement spécifique de la « zone dense » de l'agglomération parisienne
(cf. différentes hypothèses débattues lors de la 18ème convention
nationale de l'AdCF, à Paris, en 2007), (proposition n° 3)
- la simplification de la « gouvernante intercommunale » (définition de
l'intérêt communautaire par le conseil dans les communautés de
communes, nouvelles règles de majorité pour les transferts de
compétences statutaires...), (proposition n° 4)
- la « démocratisation » de l'intercommunalité par l'application d'un scrutin «
fléché » de type PLM avec application généralisée (ou significativement
étendue) du scrutin de liste lors des élections municipales, (proposition n°
5)
- le renforcement des compétences stratégiques des intercommunalités
(planification territoriale, urbanisme, habitat, mobilités, environnement...),
(proposition n° 6)
- la poursuite de l'effort de mutualisation des ressources administratives
(mises à disposition, services partagés...) et la sécurisation des pratiques
devant le droit de la concurrence européen, (proposition n° 7)
- le renforcement des mécanismes de coordination communes-communauté
(agrégation des comptes du « bloc territorial », pactes financiers et
fiscaux...), (proposition n° 8)
- des modalités plus souples et conventionnelles d'agencement des
compétences communautaires et communales pour faire fonctionner au
mieux la subsidiarité dans les champs d'action partagés (notion d'accords-
cadres, dépassement du principe d'exclusivité...), (proposition n° 9)
- la définition d'un nouveau statut juridique lisible (« Communauté territoriale
») permettant de traduire le caractère de plus en plus intégré et « fédéral »
des institutions communautaires, (proposition n° 10)
- la préservation de cadres souples et non-institutionnels de coopération
intercommunautaire (retour à des pays « fédérations de communautés »,
conférences territoriales, SCOT...). (proposition n° 11)

2 : Redessiner l'architecture générale des pouvoirs locaux


Sur la clause de compétence générale :

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L'AdCF estime que la « clause de compétence générale » doit être maintenue au
niveau de proximité ; celui-ci étant celui de la mise en oeuvre de la plupart des
politiques publiques et le « point de contact » avec les habitants et les usagers des
services publics. Seule la clause de compétence générale du secteur communal doit
par conséquent être préservée. (proposition n° 12)
Cette dernière doit néanmoins être articulée avec les transferts de compétences
assurées vers le niveau intercommunal. D'émanation communale, la clause de
compétence générale locale a vocation à se traduire par un double niveau de mise
en oeuvre.
Le législateur doit notamment préciser :
- les compétences susceptibles de n'être exercées que dans un cadre
intercommunal (ex. Plans locaux de l'habitat, SCOT...),
- les compétences et responsabilités dont le positionnement est librement
défini par les acteurs locaux (statuts de la communauté, accords-cadres ou
pactes communautaires...),
- les prérogatives inaliénables dévolues aux maires.
(proposition n° 13)
Sur les « chefs de file » et la répartition des compétences d'attribution :
L'AdCF considère que des « autorités organisatrices » des différentes politiques
publiques doivent être mieux identifiées par le législateur et, surtout, pouvoir varier
selon les contextes géographiques (cf. logement en Ile-de-France).
(proposition n° 14)
Ces « chefs de file » ou « autorités organisatrices » doivent voir confortées leurs
prérogatives réglementaires et être en capacité de déléguer à d'autres niveaux
l'exécution des politiques publiques (avec les moyens afférents).
(proposition n° 15)
Sur la différenciation de notre organisation territoriale :
L'AdCF s'est montrée favorable à de fortes adaptations de notre organisation
territoriale à la diversité géographique française qui doivent pouvoir se traduire par
des différences d'organisation institutionnelle (cf. DOM, Ile-de-France...) mais aussi
des capacités d'auto-organisation locale (comme cela a été le cas de
l'intercommunalité
(proposition n° 16)
Ces adaptations doivent s'opérer à travers la définition des « chefs de file » niais
aussi pouvoir donner lieu à des rapprochements institutionnels « sur mesure » ou « à
la carte » (DOM, Ile-de-France, grandes métropoles...) inspirés des récentes
propositions du rapport de la Commission des lois de l'Assemblée nationale (rapport
Warsmann).
(proposition n° 17)

L'avenir du département (à travers les missions et l'organisation du conseil général,


mais aussi les services départementaux de l'Etat et les grands syndicats techniques
ou outils d'assistance) pourrait notamment être envisagé différemment dans les

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grandes agglomérations et les régions rurales. Dans un souci de subsidiarité, les
intercommunalités urbaines de grande dimension devraient pouvoir appeler de droit
tout ou partie des compétences non-régaliennes exercées au niveau départemental.
(proposition n° 18)

Les relations départements-régions :

L'AdCF s'est montrée très attentive aux différentes propositions visant à renforcer les
coordinations (sous forme contractuelle ou organique) entre départements et régions.
Sans nécessairement pouvoir généraliser une intégration institutionnelle aussi
poussée qu'au sein du « bloc » communes-intercommunalité (à travers des élus
communs aux deux assemblées, des mutualisations d'équipes administratives...),
certaines expérimentations pourraient être proposées pour tendre dans cette
direction. (proposition n° 19)

En tout état de cause, l'action des conseils généraux et régionaux doit être
assurément mieux articulée pour :
- améliorer la cohérence et la continuité des grandes politiques publiques
(ex. : insertion-formation, collèges-lycées, transports inter-urbains...),
- faire vivre la subsidiarité entre ces deux niveaux pour définir de véritables «
chefs de file » dans leurs champs de compétences partagés,
- définir des principes d'action limitant les financements croisés.
(proposition n° 20)

L'AdCF s'est toujours prononcée en faveur d'institutions régionales fortes (conseils


régionaux, services régionaux de l'Etat, agences...) chargées de préparer l'avenir
(formation, action économique, recherche, aménagement, environnement...). Les
intercommunalités, individuellement ou sous une forme associée (SCOT, pays...), ont
vocation à développer une relation contractuelle étroite avec les régions dans leurs
compétences stratégiques.

Les relations intercommunalités-départements

L'AdCF tient à souligner également le rôle d'appui technique et financier très


structurant qu'exercent les conseils généraux (ou leurs satellites) auprès des
communes et intercommunalités, plus particulièrement en milieu rural.

De fait, l'articulation des intercommunalités et des départements doit être mieux


assurée et, le cas échéant, agencée différemment selon les types de territoires :
- L'AdCF souligne son intérêt pour la proposition de tendre vers l'unification
institutionnelle des espaces métropolitains par fusion des assemblées,
départementales et communautaires (cf, proposition de la Commission des
lois, du rapport Warsmann), (proposition n° 21)
- L'AdCF est favorable au renforcement des techniques législatives d'appels
de compétences (et des ressources financières correspondantes) par les
agglomérations ou autres communautés disposant des moyens de les
exercer. Subordonnés à ce jour à l'accord des collectivités de rang
supérieur, ces appels de compétences pourraient devenir de droit dans
certains domaines à définir (sur le modèle déjà existant des fonds de
solidarité logement ou des transports scolaires). (proposition n° 22)

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L'AdCF constate le peu de pertinence de la circonscription cantonale en milieu
urbain/périurbain et s'interroge sur leur adéquation avec les bassins de vie dans de
nombreux espaces ruraux. Par ailleurs, le moment est venu de s'interroger sur la
possibilité de faire cohabiter durablement deux systèmes concurrents de
représentation des territoires à travers le conseiller général et le président
d'intercommunalité, dès lors que celui procédera d'une assemblée élue au suffrage
universel.

De fait, l'AdCF considère avec intérêt l'option d'une représentation directe des
territoires, via les élus des intercommunalités, au sein des assemblées
départementales. Une conférence départementale des présidents
d'intercommunalités pourrait également être aménagée au côté (ou au sein) d'un
conseil général renouvelé sur le fondement de nouveaux modes de scrutin. La
conférence départementale des présidents d'intercommunalités pourrait devenir le
lieu d'élaboration des documents réglementaires ou des politiques publiques
prescrivant sur le niveau local (assistance technique, fonds de péréquation, plans
départementaux...) afin de supprimer les tutelles de fait qui existent aujourd'hui.

L'évolution des services de l'Etat et des relations Etat-collectivités

L'AdCF a souscrit à la réorganisation progressive des services déconcentrés de l'Etat


au niveau régional et au schéma de simplification qui préside à la revue générale des
politiques publiques (RGPP). Dans un contexte de réduction des moyens humains et
financiers, une optimisation des services déconcentrés de l'Etat s'impose. Cette
réorganisation doit faire partie de la réflexion consacrée à la réforme des collectivités
locales.

L'AdCF souhaite que soient néanmoins assurés à travers ce chantier :


- le maintien d'une capacité technique d'accompagnement par l'Etat des
collectivités locales sur des fonctions à forte valeur ajoutée. Elle observe
de ce point de vue avec intérêt l'actuelle réorganisation des réseaux du
Trésor et des Impôts au sein de la nouvelle Direction générale des
finances publiques (DGFIP). (proposition n° 23)
- le recentrage des missions de l'Etat sur de véritables u coeurs de métier »
distincts de ceux des collectivités (réduction des doublons et des pratiques
de cogestion des politiques locales), (proposition n° 24)
- la simplification des circuits de financement (« guichets uniques » des
organismes financeurs des différentes politiques publiques :
préfectures/SGAR, fonds européens, CDC, agences nationales...). Sur le
modèle des agences régionales de .santé (ARS) en cours de constitution
ou de I'ADEME, des agences régionales de financement pourraient être
constituées dans les principales politiques publiques (santé,
environnement, logement/rénovation urbaine, compétitivité, emploi...),
Cette évolution pourrait faciliter ultérieurement le transfert aux régions de
nouvelles compétences et des moyens afférents. (proposition n° 25)

L'AdCF appelle, à la suite du rapport Lambert, à une plus grande « sobriété


normative » de la part des administrations centrales dans les champs de compétence
décentralisés afin de réduire l'instabilité juridique et la dérive des coûts de gestion
des services publics locaux. Elle demande le renforcement des prérogatives de la

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nouvelle Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). (proposition n°
26)

3 : Refonder- le système fiscal et financier local

Clarifier les responsabilités fiscales et reconstituer l'autonomie financière des


collectivités

Depuis 2007, l'AdCF soutient un objectif-cible de refondation du modèle de


financement des collectivités qui devrait se traduire par :
- L'application d'un seul pouvoir fiscal par impôt local afin de supprimer la
pratique des taux superposés sur les mêmes assiettes. Cet objectif répond
à un impératif de lisibilité des responsabilités fiscales et de limitation des
effets de concurrence. (proposition n° 27)
- L'affectation d'une même ressource fiscale au maximum à deux niveaux
institutionnels. Pourrait ainsi être partagé « l'effet-base » entre deux
niveaux, seul l'effet-taux étant spécialisé. (proposition n° 28)
- Le recentrage progressif de l'affectation des « 4 vieilles » (taxes foncières,
taxe professionnelle et taxe d'habitation) au profit du seul bloc communes-
communauté. (proposition n° 29)
- L'allocation de nouvelles ressources fiscales aux régions et aux
départements assurée à partir du partage d'impôts nationaux (CSG,
IRPP...) et de taxes indirectes cohérentes avec leurs compétences.
(proposition n° 30)
- La réduction des dotations et compensations de l'Etat à due concurrence
des recettes fiscales transférées. (proposition n° 31)

Moderniser les assiettes des impôts directs locaux

L'AdCF demande que soient définies, dès 2009, les pistes de modernisation des
assiettes de la fiscalité locale. Elle est favorable à
- Un nouvel impôt économique local fondé sur la valeur ajoutée (orientations
commission Fouquet) en substitution de la taxe professionnelle.
(proposition n° 32)
- Des taxes foncières et d'habitation assises sur des valeurs locatives
régulièrement actualisées (à partir des travaux des commissions
communales et/ou intercommunales des impôts directs) (proposition n°
33)

Instaurer de nouvelles modalités de partage des ressources entre communes


et communautés.

L'AdCF a formulé des propositions pour assouplir les mécanismes de partage des
ressources fiscales entre les communautés et leurs communes. Ces nouveaux
mécanismes doivent permettre de renforcer les solidarités et coordinations
financières au sein du « bloc local » et offrir des alternatives possibles aux systèmes
de taux additionnels (fiscalité mixte). Ces propositions visent à permettre entre
communes et communautés un partage de « l'effet-base » des différents impôts tout
en n'ayant qu'un seul pouvoir fiscal sur chaque impôt. (proposition n° 34)

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Des nouveaux principes de solidarité et péréquation : L'AdCF rappelle :
- sa volonté de voir expérimentée la consolidation des dotations de l'Etat aux
communes et communautés (« DGF territoriale ») afin d'optimiser
l'allocation des moyens financiers. (proposition n° 35)
- la nécessité de moderniser rapidement les critères de richesses et de
charges (que signifie le potentiel fiscal avec le plafonnement de la taxe
professionnelle ? que signifient les anciens critères de charges sans prise
en compte des transferts à l'intercommunalité ?...) (proposition n° 36)
- l'impératif d'appuyer l'effort national de péréquation sur les
intercommunalités (dont la contribution aux corrections des disparités
charges/ressources des communes est déjà considérable). (proposition
n° 37)
- l'opportunité de renforcer les mécanismes « horizontaux » de péréquation
au sein des différentes strates de collectivités. (proposition n° 38)

Un renouveau de la planification et de la contractualisation stratégiques :

Le contexte de crise de ce début 2009 mais aussi de nombreux chantiers d'intérêt


national (rénovation urbaine, compétitivité, Grenelle de l'environnement...) rappellent
l'importance de préserver un Etat à la fois stratège, mobilisateur, et doté de capacités
d'intervention financière dans des programmes structurants et intégrés.
L'émiettement des dispositifs contractuels et des plans ou programmes, leurs retards
d'exécution... ont contribué ces dernières années à discréditer la « signature de l'Etat
». Ceci doit être inversé.

L'AdCF demande que les programmes d'investissement de l'Etat et de ses agences


ne soient plus les variables d'ajustement des équilibres budgétaires. (proposition n°
39).

L'AdCF demande également, dans le cadre du Grenelle de l'environnement et du


Plan de relance, une refondation de la contractualisation Etat-collectivités et une
relance des projets de territoire intégrés pour assurer une mise en oeuvre locale
cohérente des grands programmes nationaux. (proposition n° 40)

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IV – CONTRIBUTIONS DES PARTIS POLITIQUES

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Propositions de l’UMP pour la réforme des collectivités locales
Dominique Perben, Ancien ministre, Député UMP du Rhône et Jean-
Patrick Courtois Sénateur UMP de Saône-et-Loire, Juin 2009

AVANT-PROPOS

Un travail de réflexion et de débat exceptionnel

Les parlementaires de la majorité se sont réunis en Ateliers depuis octobre 2008


pour travailler ensemble sur le futur projet de réforme des collectivités locales.
En janvier dernier, un rapport de synthèse des travaux menés par les sénateurs et
les députés a été réalisé et remis au Comité pour la réforme des collectivités locales.
Le 5 mars, le Comité pour la réforme des collectivités locales, présidé par Edouard
BALLADUR, remettait son rapport au Président de la République.
Nicolas SARKOZY réaffirmait alors son souhait de voir rapidement aboutir cette
réforme essentielle pour notre pays et attendue par les français.
Il demandait également que la concertation engagée se poursuive et soit la plus
large possible.
C’est dans cet esprit que l’UMP a décidé de lancer une vaste campagne de
sensibilisation et de débat dans l’ensemble de ses fédérations.
Dominique PERBEN (Député du Rhône) et Jean-Patrick COURTOIS (Sénateur de
Saône-et-Loire) ont été missionnés pour animer un groupe d’une quinzaine de
parlementaires chargés d’aller expliquer la réforme dans les fédérations.
Aussi, depuis avril et jusque fin juin, une centaine de réunions publiques se
dérouleront dans les territoires et les fédérations, à la rencontre des élus locaux, des
militants et de tous les citoyens qui souhaitent débattre du projet.
Parallèlement, les Ateliers parlementaires ont poursuivi leurs réflexions associant
députés et sénateurs sur les trois questions principales : intercommunalité,
métropoles, conseillers territoriaux.
Sur la base de l’ensemble de ces travaux et de ces rencontres, Xavier BERTRAND,
Secrétaire général de l’UMP, a souhaité que Dominique PERBEN et Jean-Patrick
COURTOIS lui remettent un rapport de propositions sur les 3 sujets primordiaux de
la réforme :
- L’achèvement de l’intercommunalité,
- La création de métropoles,
- L’articulation départements/régions.
Cette nouvelle contribution, qui définit à nouveau des positions communes sur les
principaux axes de la réforme, devrait constituer la position de l’UMP sur la réforme
des collectivités locales.
***********

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SOMMAIRE
INTRODUCTION
L’intercommunalité
A/ L’achèvement de la couverture de l’ensemble du territoire national
parl’intercommunalité d’ici fin 2011 13
a) La composition des CDCI réformée
b) Des périmètres plus pertinents
c) L’évolution du nombre de syndicats
B/ L’élection des élus communautaires au suffrage universel
a) Une élection au suffrage universel à l’occasion des élections municipales
b) Une meilleure gouvernance
Les métropoles
A/ La création des métropoles, un rééquilibrage national et européen
a) La création par la loi de 7 métropoles
b) La possibilité donnée à d’autres agglomérations
B/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitains
a) La clause de compétence générale, les compétences départementales et une
compétence régionale partagée
b) Des conseillers élus au suffrage universel
c) Une bonne gouvernance

Une meilleure articulation entre départements et régions


A/ Une spécialisation des compétences des départements et des régions
B/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences
départementales et régionales
a) La répartition des sièges
b) Le mode de scrutin
C/ Un calendrier progressif
La question des finances locales
CONCLUSION
SYNTHESE DES PROPOSITIONS
***********

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INTRODUCTION

Le Premier Ministre, François FILLON, réunit la Conférence des Exécutifs qui


rassemble les représentants des élus locaux, le Président du Sénat crée une Mission
temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales qui est
présidée par le Sénateur Claude BELOT, les parlementaires de la majorité regagnent
leurs Ateliers afin de reprendre leurs travaux et Xavier BERTRAND demande à
Dominique PERBEN et Jean-Patrick COURTOIS d’organiser la tournée des orateurs
nationaux de l’UMP qui partent à la rencontre des Français pour expliquer la réforme.

La concertation est bien lancée, le débat s’organise et prend une ampleur


exceptionnelle, chacun est mobilisé pour faire comprendre que cette réforme locale a
vocation à devenir l'un des chantiers les plus emblématiques du quinquennat.

Les objectifs sont clairs : il faut simplifier, clarifier et redonner de la lisibilité à notre
système, il faut mettre fin à l’empilement et à l’enchevêtrement des compétences, il
faut sortir de notre « jardin à la française », bref il faut faire mieux et moins cher !

Ce projet de réforme ne doit pas être considéré comme une démarche de critiques
vis-à-vis des élus locaux, mais bien comme une démarche de simplification pour
mettre fin au phénomène de complexification croissante.

Cette réforme ne doit pas non plus être crainte par les élus, c’est au contraire le statu
quo qui nourrirait un ressentiment à l’égard d’un système perçu comme inadapté à
notre époque et à notre société.

L’affluence et la très forte participation d’élus et de citoyens (bien au-delà de nos


adhérents) dans nos réunions publiques ainsi que le succès rencontré par le site
internet de l’UMP démontrent bien que cette réforme est particulièrement attendue.

Il existe chez nos compatriotes une vraie volonté de faire évoluer les structures et de
changer les méthodes.

Il faut donc que l’opinion publique soit associée au maximum à cette réforme et que
nous prenions garde de ne pas nous limiter à valider des évolutions a minima, trop
respectueuses des situations acquises, mais qui nous couperait de l’opinion en en
décevant les attentes.

Lors des premières réunions de nos Ateliers parlementaires, nous avions procédé à
une étude comparative de l’organisation territoriale dans certains autres pays
membres de l’Union Européenne, nous avions ensuite axé plus particulièrement nos
travaux sur la gouvernance de nos collectivités, la répartition de leurs compétences
et le fonctionnement de nos finances locales.

Nous ne reviendrons pas ici sur les points qui ont été actés ainsi que sur les
principales décisions prises alors par les parlementaires (vous invitant à vous
reporter au rapport de synthèse rédigé en mars dernier). Le débat parlementaire qui
s’annonce permettra d’ajuster nos positions.

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A l’occasion de la commande qui nous a été faite par Xavier BERTRAND pour
l’UMP, il nous est apparu indispensable de poursuivre notre réflexion sur 3 sujets
majeurs dans l’évolution de notre organisation territoriale : l’achèvement de
l’intercommunalité, la création de grandes métropoles capables d’être de vrais
acteurs du développement économique et d’assurer une solide concurrence avec
des villes européennes de tailles semblables et enfin, le rapprochement entre les
départements et les régions qui ne doivent plus être des collectivités concurrentes
mais complémentaires.

Les discussions ont été libres et ouvertes, parfois vives. L’ensemble des
parlementaires de la majorité a pu participer et chacun, selon ses sensibilités, a pu
faire valoir ses arguments.

Aucun sujet n’a été tabou : nos réflexions ont souvent porté sur le cumul des
mandats (et/ou le cumul des fonctions), la baisse des seuils, la diminution du nombre
d’élus, la suppression des pays, la disparition des syndicats mixtes etc.

Même si les sujets qui ont été traités sont très largement repris par nos concitoyens,
les publics rencontrés dans nos déplacements et les internautes qui se sont
massivement connectés sur le site de l’UMP (plus de 11 000 visiteurs uniques depuis
début avril) tiennent à évoquer d’autres thèmes et le plus souvent : la suppression
des départements, les fusions decommunes, des départements et des régions mais
aussi le renouvellement de la classe politique, l’établissement de règles strictes de
gouvernance et le non-cumul des mandats.

La grave crise économique que nous traversons actuellement ne doit pas non plus
être un frein ou un alibi pour retarder nos travaux. Au contraire, elle doit nous inciter
à aller plus vite pour prendre les mesures dont notre pays a besoin.

L’heure est à l’action. On ne peut pas se préoccuper du pouvoir d’achat des français
sans chercher à réformer un système devenu trop coûteux, sans apporter des
solutions concrètes pour redresser la situation de nos finances locales.

Repousser à plus tard les décisions à prendre, c’est s’exposer à ne les prendre
jamais !

Attention de ne pas nous tromper : si la réforme ne s’inscrit pas dans le temps


politique, elle ne réussira pas !

N’oublions pas enfin que cette réforme figurera au bilan de ce premier quinquennat
dont la majorité aura à rendre compte en 2012, il est donc temps de décider !

L’INTERCOMMUNALITE

L’achèvement et le renforcement de l’intercommunalité ainsi que l’amélioration de


ses modalités de fonctionnement seront des aspects parmi les plus importants de la
réforme.

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L’avenir de l’intercommunalité est d’ailleurs un sujet de consensus.

Les élus semblent s’accorder sur l’impérieuse nécessité d’achever rapidement la


carte intercommunale, suivant en cela les français qui, eux aussi, adhèrent très
largement aux objectifs de rapprochement des communes et à la mutualisation de
leurs services.

Si, en effet, la commune doit bien rester le socle de notre organisation, la cellule de
base et de proximité de la nouvelle réalité territoriale, elle doit aussi disposer de
modes de gouvernance adaptés à l’élargissement de son influence.

On a déjà eu l’occasion de l’écrire, l’intercommunalité est devenu le cadre


institutionnel approprié pour accompagner la mutation des territoires qui se dessine
et elle est appelée à prendre de plus en plus d’importance dans la gestion des
intérêts des communes ainsi regroupées.

Aujourd’hui, l’échelle des solutions à nos projets n’est plus seulement celle des
communes.

La cohésion sociale, l’amélioration du cadre de vie, l’urbanisme, l’aménagement, les


déplacements et surtout le développement économique et l’emploi impliquent une
nouvelle dynamique qui devra être impulsée par la réorganisation territoriale que
nous souhaitons conduire et notamment par la coopération intercommunale.

Elle va permettre d’apporter une nécessaire cohérence dans les services déjà rendus
et dans les nouveaux qu’elle va pouvoir apporter. Elle va permettre aussi et surtout
de réaliser des économies particulièrement importantes, notamment en mutualisant
les financements, en encourageant des projets de territoires et en mettant un terme à
la redondance et à l’inflation des directions et des personnels de l’administration
territoriale.

En ce qui concerne les Pays, nous proposons de ne plus en créer de nouveaux et de


favoriser l'intégration progressive de ceux existants dans les dispositifs
d'intercommunalité de droit commun.

Une réflexion sur la diminution du nombre des élus municipaux doit également être
engagée.

Les difficultés rencontrées pour trouver des candidats dans les petites communes
dans certaines zones rurales ou le trop grand nombre d’élus en zone urbaine nous
conduit à nous interroger sur la pertinence de maintenir un nombre d’élus locaux
aussi élevé.

Une diminution des élus municipaux conduirait naturellement à diminuer le nombre


de leursreprésentants à l’intercommunalité, à réduire l’importance des exécutifs
intercommunaux d’environ 1/3 et donc à améliorer la qualité de notre gouvernance.

Ces questions nous conduisent également à nous interroger sur le mode de scrutin
dans lespetites communes et sur le seuil en-dessous duquel le panachage serait
appliqué et qui pourrait être abaissé à 500 habitants.

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A/ L’achèvement de l’intercommunalité d’ici fin 2011

La restructuration locale n’est certes pas la partie la plus simple à traiter, mais
rappelons que l’intercommunalité regroupe aujourd’hui plus de 91% de communes et
de 85% de lapopulation. Aussi, l’achèvement de la carte peut être rapide.

La procédure que nous proposons doit permettre non seulement d’achever la carte
mais également de corriger celle déjà existante et de mettre fin à certaines
anomalies ou à certains écarts constatés depuis de nombreuses années.

C’est donc une carte intercommunale plus équilibrée et prenant bien en compte
l’identité des territoires qui devrait voir le jour.

L’Etat doit prendre ses responsabilités et engager rapidement les discussions.

La date butoir du 31 décembre 2011 a été retenue pour une couverture totale, les
communes isolées ayant jusqu’au 31 août de cette même année pour adhérer à une
communauté. A défaut, l’intégration se ferait en fonction du schéma élaboré par la
Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDIC) à la majorité
des 2/3. Si cette majorité n’était pas atteinte, la décision reviendrait alors au préfet.

a) La composition des CDIC réformée

Il est nécessaire de réformer la composition des CDIC pour qu'elle reflètemieux la


réalité locale.

Cette réforme devrait permettre notamment d’améliorer la représentation des


intercommunalités. Aussi, un large consensus s’est dégagé pour la modification
suivante :

- 40% de maires,

- 40% de présidents de communautés,

- 20% d’élus du conseil général et régional.

De même, la Commission devrait obtenir davantage d’autonomie par l’attribution d’un


pouvoir de décision à la majorité des 2/3 de ses membres. En l’absence d’une telle
majorité, ilappartiendrait au préfet de décider.

b) Des périmètres plus pertinents

Afin de rationaliser la carte intercommunale, il faut relancer l’élaboration par les CDIC
desschémas départementaux d’orientation de la coopération intercommunale, dans
le double objectif d’une couverture totale du territoire national et de résorption des
anomalies mnifestes.

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Ces schémas départementaux devront être réalisés avant le 1 janvier 2011, sur la
base d’un référentiel national intégrant des données objectives telles que l’aire
urbaine, le nombre ’habitants ou le nombre de communes etc.

Enfin, il conviendra de mettre en place un nouveau dispositif de fusion plus souple


afin depermettre aux petites communes ou intercommunalités de fusionner.

c) L’évolution du nombre de syndicats

Il faut enfin faire évoluer les dispositions législatives pour favoriser la coopération
infra communautaire (entre certaines communes, membres d’une même
communauté) et aussiintercommunautaires (contrats territoriaux).

Il est également indispensable de sécuriser les relations contractuelles entre les


communes et entre les communautés.

Tout cela doit se faire avec pragmatisme en distinguant les syndicats techniques, qui
ont leur légitimité (eau, assainissement…) des autres. Il est attendu là une certaine
prudence et il faut laisser de la place au débat en développant une contractualisation
susceptible de prendre progressivement le relais de certains syndicats.

Cette proposition s'inscrit dans une tendance à la baisse du nombre de SIVU


constatée depuis quelques années.

B/ L’élection des élus communautaires au suffrage universel

L’introduction d’un mécanisme de désignation directe des élus intercommunaux est


devenue aujourd’hui absolument nécessaire.

Les nombreux transferts de compétences aux intercommunalités et l’accroissement


induit de leurs budgets (quelques fois bien supérieurs aux autres collectivités) nous
imposent de modifier le mode de désignation des représentants des communes. Les
résultats d’un sondage effectué par l’UMP (auprès de 1420 personnes) via son site
internet démontrent aussi que 86% des personnes interrogées sont favorables à
l’élection directe des délégués communautaires à l’occasion des élections
municipales.

a) Une élection au suffrage universel

Afin de conforter la légitimité démocratique des intercommunalités et des conseillers


communautaires, nous proposons un nouveau mode d’élection au suffrage universel.

Les élus communautaires ne seraient plus désignés comme actuellement au sein du


conseil municipal après les élections, mais ils seraient élus à l’occasion du scrutin
municipal.

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Chaque électeur pourrait alors prendre connaissance, sur chaque liste municipale,
des futursélus qui iraient siéger à l’intercommunalité.

Un système de fléchage permettrait de donner une visibilité qui n’existe pas


aujourd’hui et de mettre fin à des négociations territoriales et politiques dont le
résultat se détache parfois sensiblement de la volonté des électeurs.

Pour renforcer la crédibilité de ce nouveau système et son caractère démocratique,


le nombre d’élus à l’intercommunalité s’apprécierait à la proportionnelle des élections
municipales, permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées en fonctions des
résultats municipaux.

Pour éviter une inflation du nombre d’élus communautaires, leur nombre serait
proportionné à la taille des communes.

De même, il conviendra d'introduire la possibilité de désigner des représentants


d'une commune pour siéger à l'intercommunalité parmi les électeurs de la dite-
commune lorsque laliste municipale sera épuisée pour différentes raisons.

Enfin, pour les petites communes de moins de 500 habitants dont les élections
municipales seferaient par panachage, deux systèmes sont possibles :

- celui qui semble retenu par le plus grand nombre et qui consisterait à ce que ce soit
le maire (ou son représentant) qui siège à l’intercommunalité,

- et celui qui consisterait à élire au suffrage universel direct le représentant de la


commune à l’intercommunalité.

b) Une meilleure gouvernance

Il faut profiter de notre réforme pour améliorer la gouvernance de nos structures


communales et intercommunales.

Cela passe en particulier par la réduction du nombre d'élus. Nous proposons que la
répartition du nombre de conseillers municipaux par strate démographique soit
abaissé d'un échelon.

Cette mesure d'allègement d'ampleur limitée préserverait la capacité d'action des


communes, permettrait de répondre à la difficulté rencontrée par les petites
communes pour trouver descandidats en nombre suffisant et diminuerait
significativement le nombre d'élus municipaux (environ 100 000, soit 20 %).

Le tableau ci-après présente l'évolution envisagée :

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Comme nous proposons de réduire le nombre d’élus municipaux et intercommunaux,
nous devons être logiques et poursuivre notre démarche en ramenant à des
proportions plus raisonnable le nombre maximal de membres des exécutifs
intercommunaux.

Il n’est guère possible de travailler efficacement avec des exécutifs à 48 ou 50


membres.

Aussi nous proposons que dans les communautés urbaines et les communautés
d’agglomération, les exécutifs soient limités à 25 % de l’effectif du conseil
communautaire et un maximum de 25 membres. Les communautés de communes,
où le besoin de concertation et de participation est très important, ne sont pas
concernées par ces limitations.

Enfin, l’importance du mandat de président de certaines intercommunalités


(communautés d’agglomérations ou communautés urbaines) devra entrer dans le
champ des dispositions prises limitant le cumul des mandats.

Il convient aussi en conclusion de revenir sur un sujet qui a particulièrement retenu


l’attention des parlementaires et des élus et que nous avions déjà évoqué dans le
rapport des travaux parlementaires de mars dernier.
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Dans certaines intercommunalités, la commune qui représente la majorité de la
population peut se voir imposer une décision qui la concerne directement sans avoir
donné son accord. Il est donc nécessaire de corriger cette situation, qui n’est pas
conforme à un fonctionnement démocratique de l’intercommunalité, par un nouveau
dispositif.

Parmi les pistes à explorer, on peut imaginer une représentation proportionnelle à


lapopulation des communes, tout en gardant le principe qu’une commune ne peut
avoir à elle seule plus de 50 % des représentants à l’intercommunalité. Cette règle
pourrait s'imposer dans les communautés d'agglomération. Par contre, dans les
communautés de communes, la liberté contractuelle resterait de règle.

Par ailleurs et dans cet esprit, il apparaît nécessaire que dans le cadre du vote du
budget communautaire, une majorité qualifiée soit réunie pour l’adoption de la
section d’investissement hors remboursement du capital des emprunts.

***********

LES METROPOLES

Les enjeux de la réorganisation territoriale sont également économiques et sociaux.

Après les mutations démographiques majeures du siècle précédent, la


mondialisation et l’accélération des échanges internationaux contribuent à leur tour à
consacrer le fait urbain comme l'un des éléments structurants de notre civilisation.

Aujourd’hui, les grandes villes et les régions métropolitaines sont devenues les
principaux lieux des flux internationaux. Les concentrations massives de populations
sur des zones de forte densité constituent des enjeux sociaux et d'aménagement
durable du territoire depremière importance.

Aussi, les collectivités locales sont appelées à jouer un rôle croissant dans le
développementéconomique et social de notre pays. Nos grandes agglomérations
doivent disposer des outils et de l'organisation à la hauteur de ce défi.

Or, la France compte aujourd’hui un véritable retard sur ses concurrents européens.

La création de métropoles d’une taille capable de rivaliser avec des villes


européennes comme Barcelone, Milan, Turin, Francfort ou Hambourg est une étape
indispensable pour donner à la France des chances de réussite supplémentaires
dans la concurrence internationale.

Quelques très grandes agglomérations au périmètre pertinent devraient pouvoir


bénéficier d’un nouveau statut et d’un régime spécifique.

Il ne s’agit bien sûr pas de concevoir la métropole comme le simple prolongement


des communautés d’agglomérations ou des communautés urbaines, il ne s’agit pas
non plus « de couvrir la France de métropoles ».
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Il s’agit de créer et de donner de nouvelles conditions de développement à des aires
métropolitaines pour assurer leur compétitivité en Europe et dans le monde.

Nombreux sont les élus de toutes tendances politiques qui reconnaissent la


nécessité deconsolider le fait urbain, d’adapter nos institutions locales à cette réalité
et qui défendent le concept de rayonnement métropolitain.

Imaginer des métropoles d’avenir, c’est créer les conditions nécessaires pour assurer
l’attractivité et le développement de nos territoires tout en leur donnant la
compétence du cadre de vie et de la cohésion sociale.

Il est donc proposé de fusionner sur le périmètre des grandes agglomérations les
trois niveaux du département, de la commune et de l’intercommunalité, en une
structure unique : la métropole.

A/ La création de métropoles, un rééquilibrage national et international

La création de métropoles pour les agglomérations les plus denses fait quasiment
l’unanimité.

Ces métropoles participeraient au développement de notre dynamisme local et de


notre croissance nationale.

L’étude comparative que nous avons menée, à l’occasion des premiers travaux des
Ateliers parlementaires, a démontré que beaucoup de nos voisins européens se sont
déjà organisés pour répondre aux nouveaux défis internationaux et ont mis en place
des agglomérations aux statuts différents, qui fonctionnent bien.

Il est donc nécessaire de regrouper, sur nos aires fortement peuplées et aux intérêts
très imbriqués, des compétences essentielles aujourd’hui dispersées : c’est le cas
par exemple de la politique urbaine (aujourd’hui confiée à la commune), des
politiques sociales (aujourd’hui exercées principalement par le département) et de la
politique économique (aujourd’hui confiée à la région). Ces trois politiques ont une
véritable cohérence entre elles et gagneraient sur un territoire très homogène à être
mises en oeuvre par une seule collectivité.

Bien sûr, le développement des métropoles ne peut se faire sans préserver la


cohésion territoriale. Aussi, il conviendra, pour éviter une fracture territoriale
éventuelle, de trouver un équilibre entre la métropole, véritable collectivité, moteur de
dynamisme, de développement et de croissance et le reste de notre territoire, en lui
garantissant le respect de son identité et en lui donnant les moyens de poursuivre
durablement son développement.

a) La création par la loi de 7 métropoles

Au cours des travaux de l’atelier parlementaire « métropoles », nous nous sommes


souvent penchés sur le nombre de métropoles à créer.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Il nous a semblé que nous devions procéder en deux temps.

Comme à l’occasion de la création des communautés urbaines en 1966, un premier


groupe de 7 métropoles (Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille, Toulouse et Nice)
serait créé par la loi, avant 2014.

Nos débats ne nous ont pas permis d'aboutir à une préconisation précise pour
Strasbourg, compte tenu des spécificités alsaciennes et des projets particuliers à
cette région. La réflexion devra se poursuivre.

b) La possibilité donnée à d’autres agglomérations de rejoindre ce premiergroupe,

Si elles remplissent les conditions fixées par la loi, d’autres agglomérations


volontaires pourraient rejoindre le premier groupe de métropoles créées par la loi.

Dans les aires urbaines les plus importantes, les communes pourraient par
délibérations identiques, représentant au moins les 2/3 de la population, demander
au représentant de l'Etat d'engager le processus d'adhésion au système
métropolitain.

Par ailleurs, des agglomérations qui exprimeraient leurs volontés d'un avenir
commun pourraient s'organiser en « groupements métropolitains de projets ».

Ce dispositif illustrerait de façon concrète la volonté des acteurs locaux de construire


un projet métropolitain.

Ce serait également un engagement à mettre en place un certain nombre d'initiatives


et de moyens permettant l'analyse, le débat, et la mise en cohérence d'une stratégie.

Citons par exemple, le cas du « sillon lorrain » qui permet à la Lorraine de disposer
d'un axe structurant, qui représente une réalité vécue du territoire et un moteur socio-
économique au service de l'ensemble de la région. Il représente également la porte
d'entrée à l'accroche européenne de la région dans sa dimension transfrontalière.
Compte tenu de ses multiples critères et d'une expérience de collaboration déjà
ancienne entre les agglomérations de Metz et de Nancy et de l'évolution enfin de
leurs bassins de vie qui se sont étendus et rapprochés au fil des années, le « sillon
lorrain » pourrait demain prétendre entrer dans ce dispositif.

B/ Les compétences des métropoles et l’élection des conseillers métropolitains

a) La clause de compétence générale, les compétences départementales et une


compétence régionale partagée

Le fait urbain s'impose à tous et il convient donc d'adapter nos institutions locales à
cette réalité.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Une même institution doit être chargée à la fois de subvenir aux besoins sociaux des
personnes et d'organiser leur cadre de vie.

De même les métropoles doivent être en capacité d'assurer attractivité et


compétitivité du territoire dans le cadre notamment d'un développement économique
dynamique et performant.

Les métropoles seraient ainsi des collectivités locales qui bénéficieraient de la clause
de compétence générale, des compétences départementales et de la compétence
économique, partagée avec la région, sur l’ensemble de son territoire (les communes
conserveraient la clause de compétence générale).

b) Des conseillers élus au suffrage universel

Les conseillers métropolitains seraient élus au suffrage universel direct selon un


système de fléchage, à l’occasion des élections municipales.

Toutes les listes élues seront représentées à la métropole, à la proportionnelle des


résultats obtenus au scrutin municipal.

Dans le cas de Marseille et de Lyon, on ne pourra siéger que dans deux des trois
assemblées (conseil d'arrondissement ou de secteur, conseil municipal et conseil
métropolitain).

c) Une bonne gouvernance

Comme pour l’intercommunalité, il conviendra également d’encadrer la taille des


exécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avec l’efficacité d’une bonne
gouvernance et de sepencher sur les dispositions relatives à la limitation du cumul
des mandats.

***********

UNE MEILLEURE ARTICULATION ENTRE DEPARTEMENTS ET REGIONS

Comme l’a encore récemment exprimé le Président de la République, « il faut mettre


un petit peu d’ordre dans l’organisation de nos collectivités locales et arrêter que tout
le monde s’occupe de tout ! ».

La suppression de la clause de compétence générale aux conseils généraux et


régionaux (que seules conserveraient les communes et les intercommunalités par
délégation), la spécialisationdes compétences, la mutualisation des moyens et des
services, et enfin l’élection d’élus communs vont largement contribuer à la volonté
présidentielle.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
Il ne s’agit pas de supprimer et de faire disparaître les uns ou les autres, il s’agit là
encore de rationaliser notre système pour qu’il devienne plus lisible, plus efficace et
moins coûteux.

Il convient de trouver les bonnes solutions pour une meilleure imbrication entre nos
départements et nos régions, pour mettre un terme aux doublons et pour permettre
d’accroître l’efficacité de leurs politiques.

Personne ne souhaite donc rayer d’un trait de plume l’histoire d’une région ou d’un
département, au contraire, il s’agit de réfléchir sur la façon dont on pourra mieux
assurer l’équilibre et l’identité de nos territoires.

Il faut bien constater cependant qu’aujourd’hui la France compte plus de 4 000


cantons, de tailles d’ailleurs très disproportionnées, ainsi que près de 1 800
conseillers régionaux qui administrent 22 régions (en métropole).

Même si nos départements et conseillers généraux sont très ancrés historiquement


dans notre système administratif, les régions semblent d’avantage perçues comme
des collectivités d’avenir.

On reconnaît tous au département sa proximité, notamment en milieu rural, et sa


capacité à gérer les dossiers sociaux et force est de constater que la région a une
plus grande possibilité de vision stratégique et une dimension nécessaires pour
mener à bien des politiques de développement et d’aménagement des territoires.

Aussi, il ne faut pas craindre, pour réformer, de bousculer quelques habitudes.

Cela conduit d’abord à mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, et donc des
financements croisés, et ensuite à encourager sur la base du volontariat et du
libreconsentement, le rapprochement, voire la fusion entre les départements ou entre
les régions qui ne devraient demeurer qu’une quinzaine.

Enfin, l’élection de conseillers territoriaux communs aux deux assemblées serait une
avancée considérable pour réduire ce mille-feuille administratif français.

Notre démocratie locale a besoin d’être revivifiée, la réforme que nous proposons
doit permettre aussi de ramener l’électeur vers une plus grande participation aux
élections locales.

25

A/ Une spécialisation des compétences des départements et des régions

Nous l’avons dit, seule la commune conservera la clause de compétence générale


(ou l’intercommunalité par délégation).

Le département et la région relèvent de logiques de territoires distinctes dont


découlent des missions différentes. De ce fait, la suppression ou la fusion de la
région et du département ne nous paraissent pas souhaitables. Mais cela n'empêche
pas de rechercher une meilleure coordination de leurs politiques devenues trop
souvent concurrentes et marquées par un élargissement continu du champ de leur
intervention.

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Pour éviter la concurrence entre les différents niveaux d'administration, garantir une
fluidité dans la répartition de leurs compétences et en finir autant que faire se peut
avec les doublons, il nous paraît nécessaire de spécialiser les compétences,
chacune d'elles correspondant à des politiques bien distinctes, cohérentes avec le
niveau territorial concerné et relevant de financements et de responsabilités non
susceptibles de se chevaucher.

B/ La création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences


départementales et régionales

Il faut rechercher une meilleure coordination entre les politiques départementales et


régionales devenues trop souvent concurrentes et marquées par un élargissement
continu du champ de leur intervention.

Certes, cette amélioration ne dépend pas uniquement des réformes des structures.
La redéfinition des compétences était un des sujets du premier rapport de synthèse
des travaux de nos ateliers parlementaires que nous avons remis au Comité
BALLADUR, en mars dernier.

Il nous semble cependant qu’une plus grande intégration des assemblées


départementales et régionales favoriserait l’harmonisation des politiques mises en
oeuvre et ferait émerger unesolidarité territoriale plus forte entre les départements et
les régions.

Il est proposé de remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux par
des conseillers territoriaux qui, tous, siégeraient au conseil général de leur
département d’élection et à la région.

Cette nouveauté permettrait de recentrer l’action des deux collectivités autour d’élus
moins nombreux et qui seraient donc plus identifiables par les électeurs.

Cela mettrait également un terme à une concurrence politique (et donc financière)
que l’on a vu apparaître entre les deux assemblées au cours de ces 20 dernières
années.

Il ne faut pas omettre cependant d’évoquer deux sortes de contraintes : les


contraintes techniques et les contraintes d’ordre constitutionnel.

D’abord, des contraintes techniques :

Dans chaque région, le nombre total de conseillers territoriaux devra être :

- limité, pour respecter l'objectif de diminution du nombre global d'élus et ne pas


constituer un conseil régional pléthorique,

- suffisant, pour permettre aux conseils généraux de fonctionner (formation d'un


bureau, composition des commissions, délégations dans les organismes extérieurs
etc.).

Ensuite, et surtout les contraintes d’ordre constitutionnel :

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
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Nos propositions s'inscrivent dans un contexte constitutionnel inchangé. Il convient
donc d'être particulièrement attentif à certains principes fondamentaux, par exemple
en distinguant bien ce qui relève de la loi ou du règlement en matière de fixation du
nombre de conseillers territoriaux pour chaque région et chaque département. De
même, le respect du principe de parité doit s'appliquer aux listes proportionnelles en
secteur urbain. Le principe d'égalité du suffrage impose que les écarts de population
entre les cantons d'une même région s'inscrivent dans les normes juridiques
actuelles. Enfin, dans l'ensemble des dispositifs nouveaux le respect des libertés
locales tel que défini par l'article 72 de la Constitution doit être pleinement assuré.

a) La répartition des sièges

Il est proposé de distinguer un système général et un système dérogatoire.

Dans la plupart des cas, il suffira de fixer un nombre de conseillers territoriaux


supérieur au nombre actuel de conseillers régionaux et de prévoir que la population
des cantons peut s'écarter de plus ou moins 20% de la moyenne régionale,

(C’est bien la moyenne régionale qui compte, et non la moyenne nationale. Le


respect de l'égalité du suffrage doit, en effet, s'apprécier région par région et non pas
nationalement. Rien n'interdit que, dans les régions les plus peuplées, un conseiller
territorial représente 40.000 habitants contre 10.000 dans les régions les moins
peuplées).

Dans certaines régions (limitativement énumérées par la loi ?), il faudra appliquer
des règles dérogatoires pour que les conseillers généraux siègent en nombre
suffisant.

Ce sont les régions qui comportent des départements très peu peuplés et/ou qui
présentent un déséquilibre important entre le département le plus peuplé et celui qui
l'est le moins :

Auvergne (Cantal), Franche-Comté (territoire de Belfort), Languedoc-Roussillon


(Lozère), Lorraine (Meuse), Midi-Pyrénées (Ariège), Provence-Alpes-Côte d'Azur
(Alpes de Haute-Provence et Hautes-Alpes).

Rhône-Alpes est à la limite (Ardèche).

Dans ces régions, les règles dérogatoires suivantes s'appliqueraient :

- écart en plus ou en moins porté à 30 ou 40%,

- nombre de conseillers territoriaux pour tel ou tel département porté à 15 (ou 20 ?) si


l'application de la règle précédente ne suffit pas (dans ce cas, les sièges
supplémentaires attribués seraient hors quota régional et ne compteraient pas dans
le calcul de la moyenne).

b) Le mode de scrutin

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Nous proposons deux modes de scrutins différents : uninominal majoritaire à deux
tours en milieu rural et proportionnel en milieu urbain.

La question du seuil est, bien entendu, primordiale.

On notera que les parlementaires UMP ont souhaité que le scrutin majoritaire reste
dominant et que les circonscriptions urbaines englobent, si possible, toutes les
communes, agglomérées ou pas, d'une même communauté de communes ou
d'agglomération, ou d'une métropole.

Il est probable que le critère à retenir soit un critère objectif pour des raisons
constitutionnelles.

On notera aussi que les conseillers territoriaux élus dans les métropoles ne siégeront
qu'au conseil régional. Il ne faut donc pas les compter dans le nombre des élus
siégeant dans les assemblées départementales des Bouches-du-Rhône, de la
Gironde, du Rhône, du Nord et des Alpes-Maritimes.

C/ Un calendrier progressif

Afin d'éviter toute critique de vouloir « changer les règles du jeu » à la veille du
prochain scrutin, les parlementaires UMP ont retenu le calendrier d’une mise en
place progressive :

1) En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle


(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi sur
la répartition des compétences entre départements et régions,

2) élection en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandat
de 4 ans,

3) élection en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode actuel, pour
un mandat de 3 ans,

4) découpage des cantons avant 2012,

5) et élection générale des conseillers territoriaux en 2014.

Nous proposons que le mandat de conseiller territorial compte pour un mandat (1


mandat – 2 fonctions).

LA QUESTION DES FINANCES LOCALES

La question de la création d’un objectif d’évolution des dépenses locales n’est pas
abordée car ce point dépasse le sujet de la gouvernance visé par ce rapport. Il n’en
demeure pas moinsqu’il faudra l’envisager au moment de la réforme de la fiscalité
locale. Plus la réforme fiscale rendra l’élu local clairement responsable devant les

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citoyens de sa politique fiscale, moins un objectif d’évolution des dépenses sera
nécessaire.

Cependant, la création des conseillers territoriaux entraînera certainement un débat


sur le cumul des mandats et on ne peut exclure qu'à cette occasion resurgisse le
débat sur le mandat unique.

Enfin, le conseiller territorial qui sera élu sur le territoire d’une métropole ne siègera
qu’au conseil régional.

***********

CONCLUSION

Après plus de 25 ans de décentralisation, le temps est venu de faire les ajustements
nécessaires. Notre organisation institutionnelle locale doit s'adapter aux nouvelles
réalités de notre territoire: l'aménagement du territoire doit prendre en compte la
réalité du fait urbaincomme la nécessité de donner au monde rural les outils adaptés
à son identité propre et aux conditions actuelles de son développement. De même,
les imperfections les plus évidentes doivent être corrigées, comme l’enchevêtrement
des compétences ou encore le déficit démocratique des intercommunalités.

Cette nécessité est très fortement ressentie par les Françaises et les Français qui
attendent de nous des décisions ambitieuses et lucides, mais expriment aussi un réel
scepticisme sur la capacité des élus à modifier le cadre institutionnel qui les
concerne directement.

Pour les Français comme pour nous, la volonté de simplifier notre organisation locale
ne constitue pas une mise en cause de l'action des élus locaux : au contraire, nous
pensons que le statu quo est un piège pour eux, car il entretient l’insatisfaction en ne
leur donnant pas lesmoyens d'y répondre efficacement.

Enfin, ce débat se déroule dans un contexte particulier, celui d'une hausse


généralisée des impôts locaux, qui tend à faire de la fiscalité une variable
d'ajustements des politiques publiques locales et dont les conséquences sur l'opinion
sont encore devant nous.

La réforme que nous proposons au nom de l'UMP est le fruit d'un long processus de
réflexion et de débat sur le terrain des parlementaires UMP depuis 8 mois, appuyés
sur les avis et propositions de loi déposés par certains d'entre eux ainsi que sur les
conclusions de la Commission de réforme des collectivités locales, présidée par M.
Balladur.

Pour être crédible aux yeux des Françaises et des Français, cette réforme doit
s'inscrire dans un temps politique réaliste qui engage notre responsabilité; elle ne
doit pas reporter l'essentiel des décisions au delà de 2012.

Elle constituera un élément du bilan dont la majorité aura à rendre compte en 2012.

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Son ampleur déterminera sa visibilité et sa compréhension par l'opinion : une réforme
technique, même justifiée, qui viendrait s'ajouter à l'existant sans rien remettre en
cause serait profondément contraire à ce qu'attendent nos concitoyens.

Grâce aux réunions que nous avons tenues partout en France, nous savons que
cette réforme intéresse les Français, contrairement à ce qu'avance les partisans du
statu quo et de l'immobilisme pour mieux justifier que nous attendions encore pour
agir en profondeur.

L'enjeu pour l'UMP n'est donc pas de conforter les défauts d'un système qui a vieilli,
mais de rester à l'écoute de la volonté de réforme manifestée sur ce point par
l'opinion en proposant une rénovation conséquente du système sans remettre en
cause les principes mêmes de la décentralisation.

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SYNTHESE DES PROPOSITIONS

Synthèse des propositions UMP pour la réforme des collectivités locales


Dominique PERBEN
Député du Rhône (UMP)
et
Jean-Patrick COURTOIS
Sénateur de Saône-et-Loire (UMP)

Objectifs de la réforme :

- Faire mieux et moins cher,

- Sortir du « jardin à la française »,

- Clarifier et simplifier, mettre fin au « mille-feuille » administratif et donner de la


lisibilité à notre système,

- Mettre fin à l’enchevêtrement des compétences et aux financements croisés,

- Mettre en place une meilleure articulation entre les collectivités entre elles, ainsi
qu'avec l'Etat,

- Respecter l’identité de nos territoires,

- Réaffirmer le rôle essentiel de la commune en lui réservant la clause de


compétence générale (ou à l’intercommunalité par délégation),

- Adapter nos modes de gouvernance,

- Renforcer la légitimité de nos élus et leur crédibilité vis-à-vis de nos concitoyens.

1/ Achever l’intercommunalité

- Achever la carte de l’intercommunalité d’ici fin 2011,

- Réformer la composition des CDIC (en renforçant la place des intercommunalités


existantes en leur sein) et leur donner d’avantage d’autonomie (majorité des 2/3),

- Mise en place d’un système plus souple de fusion des communes, des
intercommunalités et des syndicats,

- Plus de création de nouveau pays et insertion progressive des pays existants dans
les dispositifs de coopérations intercommunales,

- Election des délégués communautaires au suffrage universel direct à l’occasion des


élections municipales par un système de fléchage,

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- Nombre de délégués communautaires proportionné en fonction de la taille des
communes,

- Représentation de la commune à l’intercommunalité à la proportionnelle des


résultats municipaux permettant ainsi à toutes les listes d’être représentées,

- Accord de la commune représentant la majorité de la population au sein de


l’intercommunalité pour les décisions la concernant

- Vote à la majorité qualifiée pour l’adoption de la section d’investissement du budget


communautaire, hors remboursement du capital des emprunts,

- Pour les élections municipales, suppression du panachage jusqu’à un seuil à


déterminer

(qui pourrait être ramené à 500 habitants),

- Réduction du nombre de conseillers municipaux (abaissement d’une strate),

- Limitation du nombre de membres des exécutifs des intercommunalités.

2/ La création de métropoles

- Création par la loi de 7 métropoles : Marseille, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille,


Toulouse et Nice,

- Possibilité donnée à d’autres agglomérations de s’organiser en « groupements


métropolitains de projets » pour tenir compte de leurs spécificités et de leurs
initiatives de coopération locale,

- Accorder aux métropoles la clause de compétence générale, les compétences


départementales et la compétence économique, partagée avec la région, sur
l’ensemble de son territoire,

- Election des « conseillers métropolitains » au suffrage universel direct selon un


système de fléchage à l’occasion des élections municipales (et à la proportionnelle
des résultats obtenus),

- Encadrement de la taille des exécutifs pour qu’ils demeurent compatibles avec


l’efficacité d’une bonne gouvernance.

3/ Une meilleure articulation entre départements et régions

- Spécialisation des compétences et suppression de la clause de compétence


générale,

- Création de conseillers territoriaux pour exercer les compétences départementales


et régionales,

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- Répartition des sièges selon un système permettant de respecter les écarts
démographiques entre les départements d’une même région, tout en favorisant la
diminution globale du nombre d’élus,

- Mise en place de 2 modes de scrutin : scrutin uninominal majoritaire à 2 tours en


zone rurale (après redécoupage de la carte cantonale avant 2012) et scrutin
proportionnel en zone urbaine,

- Favoriser le regroupement des régions et/ou des départements sur la base du


volontariat et recourir au référendum local, le cas échéant.

Le calendrier

Mise en place progressive :


1. En 2009, vote de la loi réduisant les prochains mandats, et de la loi structurelle
(métropoles, intercommunalité et conseillers territoriaux) ; en 2010, vote de la loi sur
la répartition des compétences entre départements et régions,
2. Election en 2010 des conseillers régionaux, selon le mode actuel, pour un mandat
de 4 ans, 3. Election en 2011 de la moitié des conseillers généraux, selon le mode
actuel, pour un mandat de 3 ans,
4. Découpage des cantons avant 2012,
5. Election générale des conseillers territoriaux en 2014.

************

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Note pour le Bureau National du Parti Socialiste
Par Elisabeth Guigou, Secrétaire nationale pour la Réforme de l'Etat, des
collectivités territoriales et des finances locales, 1er juillet 2009

En janvier dernier, le Bureau national a adopté une position commune sur la réforme
des collectivités territoriales, qui a servi de base à l'audition de la Première secrétaire
devant la Commission Balladur.

Dans ce premier document le BN définit les principes qui doivent guider la réforme
de l'Etat et de l'organisation territoriale. Le Parti socialiste croit au rôle de la
puissance publique.

Celle-ci se manifeste au travers de l'action de l'Etat ou des collectivités territoriales.


C'est la raison pour laquelle les socialistes veulent un Etat fort, garant de la solidarité
dans et entre les territoires, et un Etat stratège qui prépare l'avenir. Aux côtés de cet
Etat stratège, nous voulons des collectivités autonomes et responsables. Celles-ci
n'ont pas besoin d'un Etat tatillon qui, par la multiplication des contrôles, remet en
cause l'autonomie des collectivités et leur liberté d'agir. Pour nous l'autonomie des
collectivités locales passe d'abord par la garantie à chaque collectivité, de recettes
fiscales dynamiques, car les moyens dont disposent les collectivités ne peuvent
dépendre uniquement de l'Etat.

Nous savons que la décentralisation constitue une avancée pour la démocratie et la


qualité des services rendus à la population. Nous sommes le parti de la
décentralisation. Depuis les grandes lois Mauroy-Defferre (1982-1983) notre volonté
n'a pas faibli. Mais sur cet enjeu fondamental de l'organisation de nos institutions, qui
touche directement la vie quotidienne des Français, nous refusons que
l'indispensable réforme de l'organisation territoriale soit le prétexte de manoeuvres
politiciennes.

Depuis janvier un important travail politique et technique a été mené par nos élus et
notre parti. Les associations nationales d'élus, les députés, les sénateurs et le Parti
se sont mobilisés sur les enjeux et les conséquences de la réforme de la fiscalité et
de l'organisation territoriale.

 Les associations d'élus ont mené une réflexion de fond. Elles ont travaillé
ensemble à l'élaboration de positions communes et elles ont publié plusieurs
communiqués de presse communs.

 A l'Assemblée Nationale un groupe de travail co-présidé par Elisabeth Guigou


et Yves Durand a été constitué. La première séance de contrôle du
gouvernement du 6 mai 2009, consacrée au débat sur la compensation des
charges transférées aux collectivités territoriales à été l'occasion pour le PS de
poser dix questions aux membres du gouvernement sur la réforme des
collectivités et des finances locales, et de formuler des propositions.

 Au sein de la Commission des finances de l'Assemblée nationale a été


élaborée une proposition sur la réforme des finances locales qui constitue une
réelle alternative au projet gouvernemental.

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 Au Sénat, la mission sénatoriale sur les collectivités locales, présidée par
Claude Belot (UMP) et dont un rapporteur est Yves Krattinger, sénateur
socialiste, a mené un important travail de réflexion pour aboutir à la publication
d'un rapport qui propose une réforme qui intègre plusieurs des propositions
socialistes.

La Commission nationale sur la réforme de l'Etat, des collectivités territoriales et des


finances locales s'est réunie tous les 15 jours au parti depuis la fin du mois de mars
avec, entre autres, les présidents des associations d'élus, les députés et les
sénateurs. La commission a mené un double travail :

- dénoncer les intentions du gouvernement

- affiner nos positions à la suite de la note adoptée par le BN en janvier


dernier.

En effet, depuis janvier, le gouvernement a procédé à des annonces qui n'ont fait que
renforcer nos craintes et notre détermination à mener une vraie réforme juste et
démocratique.

 Nicolas Sarkozy a confirmé la suppression de la taxe professionnelle qu'il


avait annoncée en février dernier.

 Le rapport Balladur a été publié. Plusieurs de ses propositions si elles sont


adoptées accroîtront la confusion, diminueront l'efficacité des politiques
publiques et aggraveront les inégalités.

N. Sarkozy et le gouvernement ont deux objectifs : le premier est électoral, il vise à


affaiblir la gauche qui dirige la quasi totalité des régions, et la majorité des conseils
généraux et des mairies. Le projet du gouvernement est d'ailleurs à rapprocher du
projet sur le redécoupage qui est ouvertement partisan. Le deuxième est d'asphyxier
financièrement les collectivités territoriales en continuant à accroître les transferts de
charges, et en diminuant les ressources qui leur sont dévolues, ce qui conduira à
augmenter les impôts et à diminuer les services offerts aux citoyens par nos
collectivités. Nous ne laisserons pas le gouvernement disqualifier les collectivités
locales en les accusant d'augmenter les impôts et les dettes. Ce procédé est honteux
: les collectivités territoriales réalisent 73% de l'investissement public et ne
contribuent qu'à 10% de la dette publique alors que les déficits de l'État et de la
Sécurité sociale n'ont cessé de gonfler depuis le retour de la droite aux
responsabilités, pour atteindre de tristes records. La « réforme » du gouvernement
aboutira à une forme de «recentralisation» sur fond de populisme anti-élus.

Notre réforme doit s'appuyer sur les collectivités territoriales pour contrer les projets
du gouvernement. En effet, nos régions, départements et communes ont mis en
place des politiques et des services que nos concitoyens apprécient. Les collectivités
territoriales décentralisées ont prouvé leur responsabilité et leur efficacité. La plupart
des services publics décentralisés fonctionnent mieux que lorsqu'ils étaient gérés par
l'État, qu'il s'agisse des TER, des formations sanitaires et sociales ou des
équipements scolaires. Les collectivités locales ont donné un coup de fouet à

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l'investissement dans tous les domaines. Les régions dépensent deux fois plus pour
les lycées que l'État ne le faisait. Les collectivités décentralisées ont
considérablement contribué à la diffusion des politiques numériques, aux
innovations, au soutien des PME. Dans certains territoires urbains et ruraux
délaissés par l'Etat, los collectivités restent les seules à offrir des services publics à
la population. L'excellence de nos territoires est d'ailleurs reconnue par les
Françaises et les Français qui apprécient l'efficacité et la proximité des politiques
menées et des services offerts.

Les collectivités territoriales sont des piliers démocratiques de notre République et


nos élus locaux un lien irremplaçable de proximité entre nos concitoyens et les
institutions républicaines.

La volonté d'affaiblir les collectivités territoriales qui sont majoritairement dirigées par
la gauche, procède d'un calcul électoral mais aussi de la volonté de réduire le champ
d'action publique et le rôle de la puissance publique que les collectivités incarnent
aux côtés de l'Etat.

Face aux intentions du gouvernement notre Parti a la responsabilité de proposer une


véritable réforme qui s'appuie sur l'excellence des territoires et sur la réussite de la
décentralisation. Cette réforme doit avoir pour objectif de réduire les inégalités et de
proposer un acte III de la décentralisation, afin de donner aux collectivités les
moyens institutionnels et financiers nécessaires à la mise en oeuvre de politiques
performantes au service des citoyens.

1 - Le projet de suppression de la taxe professionnelle reprend les


propositions du MEDEF.

Ce projet est un nouveau cadeau fiscal fait au MEDEF, pour près de 10 milliards
d'euros sans contrepartie pour l'emploi et l'investissement, qui créera un effet
d'aubaine et dont le bénéfice n'ira pas aux entreprises qui en ont le plus besoin,
notamment les entreprises industrielles. Il s'inscrit dans la droite ligne de la tentative
de stigmatisation par la droite de la gestion des collectivités locales.

Il aura pour effet :

- d'aggraver l'injustice de la fiscalité locale en faisant porter tout le poids des


impôts locaux sur les ménages : l'allègement de l'impôt sur les entreprises
ne peut conduire qu'à un alourdissement de l'impôt sur les ménages, que
ce soit directement ou à travers le creusement des déficits et de la dette
publique, qui sera inévitablement payé par ceux-ci. Cet alourdissement est
d'autant plus dangereux que le Gouvernement ne prévoit aucune réforme
de la taxe d'habitation pour rendre celle-ci moins injuste socialement.

- de conduire rapidement à un véritable étouffement financier des


collectivités territoriales. En effet, la taxe professionnelle n'est pas
remplacée par un impôt dynamique. Elle n'est que « compensée »,
essentiellement par des dotations et transferts d'impôts nationaux. Les
collectivités, qui sont des acteurs-clés du développement économique du

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La réorganisation territoriale de la république : stratégies de changements,
perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
pays, seront asphyxiées parce qu'elles n'auront plus de ressources
suffisantes et perdront leur autonomie fiscale.

- de monter les collectivités les unes contre les autres : plus le produit fiscal
dévolu aux communes et intercommunalités augmentera, plus celui
attribué aux départements et aux régions diminuera.

- de fragiliser le lien entre les entreprises et les territoires, en exonérant les


entreprises de leur participation au développement des territoires et en
réduisant l'incitation financière des collectivités à accueillir des entreprises.

Ce projet de suppression s'inscrit dans la droite ligne de la tentative de stigmatisation


par la droite de la gestion des collectivités territoriales. Cette stigmatisation est
d'autant moins fondée que les collectivités ne peuvent voter de budget de
fonctionnement en déficit et que c'est l'Etat qui, en ayant transféré aux collectivités
des compétences sans transférer les moyens et le personnel correspondants, s'est
rendu responsable de leurs difficultés financières.

Outre son injustice, le projet du Gouvernement comporte une contradiction


fondamentale : il prétend aller dans le sens d'une bonne gestion des finances
publiques alors qu'il aggravera lourdement les déficits publics, lesquels dépasseront
7,5% du PIB cette année.

2 - Le rapport Balladur

Dans un communiqué publié le 10 mars le BN a exprimé son opposition à plusieurs


des propositions du rapport Balladur qui si elles sont adoptées, accroîtront la
confusion, diminueront l'efficacité des politiques publiques et aggraveront les
inégalités. Le BN a en particulier estimé que plusieurs de ces propositions étaient
inacceptables.

 Le rapport Balladur est lacunaire sur l'Etat. L'État doit balayer devant sa porte.
S'il y a enchevêtrement des compétences c'est principalement entre l'Etat et
les collectivités locales. Nous n'avons pas besoin d'un État tatillon qui empiète
sur les collectivités territoriales en transférant des compétences sans
transférer les services correspondants, qui recentralise des actions pourtant
déléguées aux collectivités territoriales (insertion professionnelle, formation
des jeunes), et qui sollicite continuellement les collectivités territoriales pour le
financement de ses propres compétences (lignes ferroviaires à grande
vitesse).

 Les régions et les départements ont déjà des compétences largement


spécialisées car 80% du budget des départements et des régions sont
affectées à leurs principales compétences : pour les régions (formation,
développement économique, transports ...) et pour les départements (action
sociale, développement et solidarité territoriale...). La spécialisation et la
clarification peuvent et doivent être améliorés, mais ce n'est pas en fusionnant
les conseillers régionaux que l'on améliorera la spécialisation des régions et
des départements.

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perspectives managériales, nouvelles gouvernances V1- 08/07/09
 Les conseillers territoriaux : le remplacement des conseillers généraux et des
conseillers régionaux par des conseillers territoriaux qui, selon le
gouvernement, seraient une source d'économie, a en réalité une visée
purement électorale : affaiblir la gauche qui dirige la grande majorité de ces
collectivités territoriales. La région a besoin d'élus qui lui soient propres pour
animer les politiques régionales et rendre compte aux citoyens des progrès en
matière de formation professionnelle, recherche, compétitivité des territoires.
La vocation des conseillers généraux est différente : ils défendent des projets
de proximité. Or la fusion des conseillers régionaux et généraux en conseillers
territoriaux affaiblirait à la fois la région, qui n'a pas vocation à être une
fédération de cantons, et les départements dont les élus seraient éloignés des
citoyens.

 Les métropoles : Le rapport Balladur propose la création de métropoles qui


remplacent les communes. Nous voulons que le fait urbain soit reconnu et que
de grandes métropoles se constituent à l'échelle européenne et mondiale.
Mais cela ne doit pas se faire au détriment des communes. Les communes ne
doivent ni disparaitre, ni être vidées de leurs compétences.

 Le « Grand Paris » version Balladur cumulait les inconvénients. Trop petit


pour l'expansion économique de Paris métropole européenne et ville-monde,
qui doit aller plus loin que l'ancien département de la Seine, vers les
plateformes aéroportuaires, les villes nouvelles, le plateau de Saclay. Trop
grand pour les actions de proximité menées par les départements : personnes
âgées, handicapées, familles, Rmistes. Après l'annonce du re