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Por
As muitas faces do lobbying no Brasil: corrupção, tráfico de
ANDRÉA influência ou um instrumento democrático de representação
CRISTINA DE de interesses?
JESUS
OLIVEIRA
Doutora em O presente texto tem como objetivo apresentar alguns resultados genéricos da tese de
Ciências Sociais doutorado intitulada “Lobby e Representação de Interesses: lobistas e seu impacto sobre
(Unicamp). a representação de interesses no Brasil[1]”. Essa tese avaliou a atuação dos lobistas a
Docente do fim de investigar sua relação com os poderes Legislativo e Executivo, com seus clientes
Departamento de e, sobretudo, as estratégias de ação que utilizam para alcançar seus objetivos.
Ciências Jurídicas
do Centro Os dados apresentados, assim como a identificação das estratégias de atuação dos tipos
Universitário Nove de lobbying, foram fruto da análise das entrevistas e de material coletado nas assessorias
de Julho parlamentares de órgãos estatais, departamentos de assuntos corporativos, entidades
(Uninove) classistas e escritórios de consultoria e lobbying.
Ao todo, foram empreendidas duas entrevistas com representantes de assessorias
parlamentares, duas entrevistas com representantes de departamentos de assuntos
corporativos, cinco entrevistas com representantes de entidades classistas e dez
entrevistas com representantes de escritórios de consultoria e lobbying, além de extensa
pesquisa bibliográfica.
A discussão sobre o lobbying no Brasil não consiste em tarefa simples, uma vez que,
apesar ser um tema presente na mídia e relativamente bem documentado pela imprensa,
não tem merecido estudos mais aprofundados e nem despertado o interesse da
academia (Aragão, 1994; Rodrigues, 1982; Toledo, 1985).
O desconhecimento sobre a atividade, o estigma de marginalidade que carrega, aliados à
ausência de dados confiáveis, muitas vezes desencorajam os pesquisadores,
contribuindo para manter a atividade de lobbying em uma espécie de limbo teórico.
Normalmente, o termo lobbying é usado como sinônimo de pressão simples, tráfico de
influência ou corrupção. Outras vezes, é tomado como prática exclusiva de grandes
corporações que utilizam seu poder econômico para alcançar seus objetivos.
O objetivo de nosso trabalho é mostrar que há possibilidades do exercício da atividade de
lobbying sem se utilizar da corrupção ou do tráfico de influência, pois encontramos
indícios fortes de um lobbying “legítimo” sendo executado em esfera federal.
Apresentando nossos dados, acreditamos poder trazer algum esclarecimento sobre a
atividade de lobbying no Brasil, contribuindo para arrefecer o estigma de marginalidade
que o envolve.
Entendemos como lobbying o processo pelo qual os grupos de pressão buscam participar
do processo estatal de tomada de decisões, contribuindo para a elaboração das políticas
públicas de cada país.
Para isso, os grupos de pressão utilizam-se de uma cadeia multi-facetada de atividades
Clique e
que incluem coleta de informações, propostas políticas, estratégias apropriadas para dar
cadastre-se para
receber os informes suporte a tais demandas, confecção de pesquisas e a procura por aliados. A pressão é o
mensais da Revista último estágio do lobbying e geralmente requer uma presença organizada no centro de
Espaço Acadêmico decisões de cada país (Graziano, 1994).
Em uma sociedade democrática, os tomadores de decisão são confrontados com uma
complexa rede de interesses e se valem das idéias e opiniões dos grupos de pressão
para subsidiarem suas decisões. Os grupos de pressão fornecem informações confiáveis
e comprováveis aos tomadores de decisão e os mesmos transformam esses grupos em
interlocutores, convidando-os a emitir sua opinião quando necessário.
Apesar de presente na vida política norte-americana desde o final do século XIX, o
lobbying inicia seu desenvolvimento no Brasil em meados da década de 70. Porém,
apesar de não haver muito espaço para que os grupos de pressão participassem, já que
o Congresso foi extremamente enfraquecido e o atendimento de demandas, assim como
a formulação de políticas públicas, havia se tornado atribuição do poder Executivo, a
mídia passou a chamar de lobbying qualquer atitude que tivesse alguma relação com
influência e convencimento, sem se importar com o caráter da representação de
interesses.
Como o processo de tomada de decisões e as informações que subsidiariam essas
decisões eram muito centralizados, o lobbying que surgiu no Brasil, em meados da
década de 70, era aquele em que bastava conhecer a figura do “amigo do Rei”.
O resultado dessa prática foi a expansão da compra de acessos e resultados. Conhecer
ministros influentes ou militares em cargos estratégicos era essencial para o sucesso do
lobista. No entanto, todo o processo se desenrolava na clandestinidade.
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Aliado a esse fato, durante aproximadamente quinze anos, o termo lobbying foi utilizado
quando a imprensa se referia à corrupção e tráfico de influência, o que desgastou o
termo, criando um estigma de marginalidade que, hoje, longe de ter sido superado, ainda
envolve a atividade.
O estigma que o lobbying carrega está relacionado ao fato da atividade aparecer
associada a escândalos, a licitações direcionadas, propinas e obras superfaturadas. E os
protagonistas dessas histórias, no Brasil e no exterior, têm sido na maioria das vezes
empresas e autoridades públicas.
Segundo Bezerra (1999:219), há denúncias sobre o envolvimento de escritórios de
lobbying e consultoria em irregularidades, principalmente com relação à liberação de
verbas. O Jornal do Brasil de 17/01/1998, por exemplo, publicou a seguinte matéria,
“Lobistas assediaram 45 prefeitos. Por carta ou telefonema, empresas
pediam percentual para apressar liberação de verba do orçamento do
Ministério da Saúde em 97” (apud Bezerra, 1999:219).
Esse tipo de denúncia sobre a participação de lobistas em irregularidades reforça ainda
mais a face negativa do lobbying, e conseqüentemente, torna o acesso a informações
sobre seu funcionamento mais difícil, pois lhe atribui um caráter de ilegalidade.
Como conseqüência desse tipo de denúncia, o lobista seria sempre confundido pela
mídia com o profissional que oferece suborno, faz pressão indesejável, possui contatos
pessoais nos altos escalões dos poderes executivo, legislativo e judiciário, e é aquele que
corrompe. Sempre carregando uma mala cheia de dólares, está às soltas no Congresso
pronto a comprar lealdades.
Afirma Bezerra (1999) que a atuação dos escritórios de lobby e consultoria na liberação
de verbas dos Ministérios para prefeituras municipais e governos estaduais limita-se à
utilização da intermediação de parlamentares. Segundo o autor, o que se vê são redes de
relações pessoais atuando sobre o trâmite dos pleitos, que envolvem Ministros,
deputados, senadores, assessores parlamentares, funcionários federais, técnicos,
prefeitos e governadores. O autor nos mostra também como as grandes empreiteiras
montam esquemas de influência para a liberação de verbas, utilizando-se ou não dos
serviços dos escritórios de lobby e consultoria.
Para agilizar os pleitos, os funcionários recebem presentes e dinheiro dos assessores
parlamentares e lobistas, que “acompanham” os processos do interesse de seus clientes.
Mas, as atividades dos escritórios de lobby não dizem respeito apenas ao
“acompanhamento” dos processos. Muitas vezes esses escritórios são responsáveis pela
elaboração do projeto e pelo encaminhamento das providências burocráticas necessárias
para o encaminhamento de processos ao Ministério. Ao receber informações privilegiadas
dos funcionários federais, informam aos prefeitos e governadores quais verbas serão
liberadas e como devem proceder para ter acesso a essas verbas.
Ao iniciarmos nossa pesquisa de campo, nos deparamos com essa resistência e só
trabalhamos com as informações fornecidas pelos agentes que se assumiam como
lobistas. É importante ressaltar que eles são exceção, e não regra.
Uma de nossas mais interessantes descobertas diz respeito à existência de um lobbying
“legítimo” atuando no Congresso Nacional, como já foi afirmado. Fomos confrontados
com uma realidade bastante diferente da retratada nas manchetes de jornais: diversos
agentes utilizando-se do lobbying para participar do processo de tomada de decisões.
Essa descoberta nos fez ver que é possível participar desse processo legitimamente, sem
lançar mão, única e exclusivamente, da corrupção e do tráfico de influência, como a mídia
fez com que a maioria dos cidadãos brasileiros acreditasse durante anos a fio.
A atividade lobista no Brasil pode assumir várias formas e nós as caracterizamos em
quatro tipos, levando em consideração questões como origem dos interesses, tipo de
interesses representados, organização dos interesses e origem dos recursos utilizados.
Os quatro tipos de lobbying são representados pelos seguintes profissionais, entidades
ou departamentos: a) assessorias de assuntos parlamentares ou Departamentos de
Comunicação Social dos Ministérios (lobbying público); b) executivos de relações
governamentais, alocados em departamentos de assuntos corporativos/institucionais das
empresas (lobbying institucional); c) entidades classistas, como a CNI e o DIAP
(lobbying classista) e d) escritórios de lobbying e consultoria (lobbying privado).
O lobbying público diz respeito à atuação de Ministérios, Empresas Estatais, Autarquias,
Agências Reguladoras e outros órgãos estatais, a fim de pressionarem os poderes
Executivo e Legislativo com o objetivo de assegurar seus direitos ou pleitear novos.
Geralmente, todos os órgãos estatais possuem Departamentos de Assessoria
Parlamentar com o intuito de influenciar os tomadores de decisão sobre o que é melhor
para o próprio Estado, e isso acontece porque os órgãos governamentais às vezes
defendem interesses diversos e conflitantes, agindo como grupos de pressão na disputa
por verbas ou competências.[2]
O lobbying institucional refere-se à atuação dos departamentos de assuntos corporativos
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