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I
PRELIMINAR
RESUMEN DE LOS FUNDAMENTOS DEL PRESENTE RECURSO
1
reconoce al Presidente de la República para dictar Decretos-Leyes
mediante habilitación de la Asamblea Nacional, ni tampoco desconocer
las graves consecuencias derivadas de las lluvias que, durante el mes de
diciembre, afectaron a nuestro país. Este recurso, por el contrario,
demuestra que la LEY HABILITANTE constituye un acto arbitrario de
la Asamblea Nacional contrario a la CONSTITUCIÓN, que no se fundamenta
realmente en las lamentables lluvias que afectan a nuestro país, sino en
el propósito de llevar a cabo un fraude constitucional, en los términos
en que éste ha sido definido por esa Sala Constitucional.
II
JUSTIFICACIÓN Y CONTENIDO DE LA LEY HABILITANTE
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En efecto, la exposición de motivos de este Proyecto inicia reconociendo
que son causas estructurales las que justifican la habilitación:
Nótese que las lluvias son una causa que agrava los problemas
estructurales, que se erigen entonces como la causa eficiente de la
habilitación. Esto es ratificado por la propia exposición de motivos, en la
cual se justifica la habilitación en la necesidad de profundizar medidas
que se han dictado en los últimos diez años:
Es decir, que el Poder Ejecutivo ha adoptado medidas por diez años para
atacar el problema estructural de la pobreza –medidas que incluyen tres
previas habilitaciones legislativas- y que deben ser profundizadas o
aceleradas con una nueva habilitación. Esto pone en evidencia no sólo
que la habilitación no se justifica en medidas excepcionales sino que
además, la habilitación tampoco se justifica en las recientes lluvias: las
causas que motivan la habilitación, se insiste, son estructurales. Al
menos, responden a los últimos diez años.
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Esto es ratificado por el siguiente párrafo de la exposición de motivos:
6
“La consolidación del proyecto aprobado de forma libérrima
por el poder constituyente en diciembre de 1999, luego de un
proceso consultivo y deliberativo de naturaleza democrática y
consecuentemente popular, constituye la idea que orienta esta
etapa iniciada por la voluntad del soberano, y justifica la
urgente necesidad de aprobar una Ley Habilitante que faculte
al Presidente de la República para dictar decretos contentivos
de actos con rango, valor y fuerza de Ley, tendentes a
instrumentar el proceso de transformación, incentivando su
práctica en los distintos ámbitos de la vida pública, de manera
que sus principios sean permanentes y constantemente
elevados a la categoría de actos cotidianos y de realidades
concretas por parte de la sociedad venezolana”
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En cuanto al contenido, no estamos ante una delegación de la función
legislativa detallada, concreta. Por el contrario, se han definido nueve
áreas que, en la práctica, incluyen un catálogo indeterminado de
materias, que no se relacionan con las lluvias recientes. Veamos:
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garanticen y desarrollen la atención integral a las fronteras”. No
puede relacionarse, razonablemente, la carrera militar con las
contingencias de las lluvias.
III
LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY HABILITANTE POR
VIOLACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE CONSULTA PÚBLICA
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trata de un deber que la Asamblea Nacional debe cumplir con una
conducta activa: ella debe consultar a todos los ciudadanos, incluyendo
a los Estados –mediantes un representante designado por su Consejo
Legislativo.
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ordenación territorial, el desarrollo integral y el uso de
la tierra urbana y rural, entre otros puntos.
Carlos Medina destacó la importancia de discutir y analizar los
objetivos del texto jurídico que está enmarcado en darle
solución a los problemas generados por las recientes
lluvias acaecidas en gran parte del territorio nacional.
Dijo que a medida que el pueblo conozca los alcances de la
Habilitante no se dejará manipular por los medios de
comunicación de la derecha que han intentado satanizar la ley”
(destacado nuestro).
Pero también llama la atención los términos rotundos con los cuales se
resumen los resultados de esta supuesta consulta: “todas las personas
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que participaron en el acto, ofrecieron su respaldo al presidente
Chávez”. Es decir, que en esta supuesta consulta pública, todos los
consultados apoyaron al Presidente de la República (entendemos que la
noticia ha debido referirse al Proyecto de Ley), sin ningún disenso. Es
decir, el apoyo fue total.
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Como se observa, se trata de una reunión, de reducido número. No es el
caso contar las personas allí presentes –la democracia no puede
reducirse a números- pero difícilmente podría señalarse, con esa foto,
que la consulta fue a todo el “pueblo soberano”. Se habrá consultado a
unos cuantos ciudadanos –quienes tienen todo el derecho a participar,
ciertamente- pero no a todo el “soberano”. Pues conceptos como pueblo
y soberanía no pueden tergiversarse para reducirlos a unos cuantos
ciudadanos que, legítimamente, apoyan al Presidente de la República. El
pluralismo implica tolerancia y por ello apertura a todos los ciudadanos,
incluso, quienes adversen políticamente al Gobierno de turno.
IV
LOS VICIOS SUSTANTIVOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY
HABILITANTE
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Además de lo sostenido en la sección anterior, La LEY HABILITANTE es
contraria a la CONSTITUCIÓN por los motivos sustanciales siguientes:
.- Por exceder del ámbito propio dentro del cual cabe la habilitación
legislativa al Presidente de la República, de acuerdo con los artículos
203 y 236.8 de la CONSTITUCIÓN. La LEY HABILITANTE no responde a
causas especiales, ni se resulta una delegación limitada en materias y
en el tiempo. En realidad, la Asamblea Nacional ha pretendido abdicar el
ejercicio de la función legislativa y de control que le corresponde, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República. Estamos por
ello ante una delegación irracional por desproporcionada, contraria a los
artículos 203 y 236.8 constitucionales.
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la función legislativa mediante delegaciones en blanco por un lapso
desproporcionado de tiempo.
1.- Por exceder del ámbito propio dentro del cual cabe la
habilitación legislativa al Presidente de la República, de acuerdo
con los artículos 203 y 236.8 de la CONSTITUCIÓN. La LEY
HABILITANTE no responde a causas especiales, ni se resulta una
delegación limitada en materias y en el tiempo. En realidad, la
Asamblea Nacional ha pretendido abdicar el ejercicio de la
función legislativa y de control que le corresponde, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República.
21
Estamos por ello ante una delegación irracional por
desproporcionada, contraria a los artículos 203 y 236.8
constitucionales.
Debe por ello recordarse que el principio general del cual la propia
CONSTITUCIÓN parte es que la Ley (en sentido formal y material) es
sancionada por la Asamblea Nacional de acuerdo con su artículo 202.
Por lo tanto, toda Ley (en sentido formal y material) que sea sancionada
por otro órgano del Poder Público es una excepción a tal principio y por
ende, es de interpretación restrictiva. De allí la exégesis restrictiva que
la doctrina reconoce al Decreto-Ley (Lares Martínez, Eloy, Manual de
Derecho Administrativo, UCV, Caracas, 2001 p. 93 y Moles Caubet,
Antonio, “La dogmática de los Decretos-Leyes”, en Estudios de Derecho
22
Público, UCV, Caracas, 1997, pp. 366 y ss. Véase también a Peña Solís,
José, Manual de Derecho Administrativo, Volumen Primero, Tribunal
Supremo de Justicia, Caracas, 2000, p. 437).
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Por ello, se admite que el Decreto-Ley que proviene de la delegación
legislativa (pues se trata en efecto de una delegación que la Ley hace a
favor del Presidente de la República, como dispone claramente el
artículo 203 del Texto de 1999) es una excepción a dos principios
entrelazados: (i) la reserva legal sólo es abordada por la Ley dictada por
el Poder Legislativo y (ii) la Administración no dicta Leyes. Eduardo
García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, a quien esa Sala
Constitucional cita con frecuencia, reconocen así que la delegación sólo
procede en materias concretas, pues es excepción al funcionamiento
ordinario de la relación entre el Reglamento y la Ley. Por ello reconocen
que no puede la delegación suponer la abdicación de la función
legislativa:
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.- En efecto, la LEY HABILITANTE es ilimitada en sus fundamentos:
no sólo las lluvias, sino también la pobreza estructural de muchos
venezolanos y la “crisis” del “sistema capitalista” son las causas que
justifican esta delegación. Interesa insistir en que se trata de causas
estructurales –en concreto, la pobreza, que es la causa principal según
la exposición de motivos- y no de circunstancias coyunturales. Y las
lluvias –lamentable acontecimiento natural de reciente data- mal podría
en todo caso justificar una habilitación tan amplia en materia y tiempo.
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Dictar o reformar normas destinadas a la organización y
funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, del sistema
Judicial y de protección civil. Todo el Poder Judicial y todas las
materias de seguridad ciudadana pueden ser objeto de
regulaciones en Decretos-Leyes. Estas medidas, por lo demás, mal
pueden justificarse en los lamentables acontecimiento de las
lluvias
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Asamblea Nacional instalada el 5 de enero de 2011, pues ninguna de las
fracciones parlamentarias –incluyendo al partido de Gobierno- tiene la
mayoría necesaria para ello.
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Decretos-Leyes. Para la LEY HABILITANTE, el actual Presidente
de la República es el Jefe de todo el Estado –de todos los
Poderes Públicos- en una concepción global del Estado.
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En este caso, la Ley Habilitante es una excepción al principio de
separación de poderes, pues permite que el Ejecutivo ejerza la función
legislativa, que es la función tradicional del Poder Legislativo. Y es que,
como excepción al principio de separación de poderes, la Ley Habilitante
debe ser restrictiva.
Véase entonces que no existe limitación alguna. Hay, sí, ciertas “áreas”
dentro de las cuales podrán dictarse Decretos-Leyes y podrá entonces
considerarse que fuera de esas áreas no ha operado la delegación.
Empero, lo amplio de cada una de esas áreas hace que, en la práctica,
su enumeración no sea relevante: el Poder Legislativo intentó abdicar a
favor del Presidente de la República la potestad de dictar cualquier Ley.
Así, se concentró prácticamente toda la potestad legisladora del
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Estado en un solo funcionario público, el cual no cuenta de manera
natural con potestades legislativas.
De lo hasta ahora expuesto, es posible concluir que todos los actos que
componen el concepto de legislación delegada, tanto los de delegación
como los de ejercicio de la competencia delegada, deben tener
justificación y límites racionales impuestos desde la libertad,
entendida como derecho fundamental que reconoce el artículo 20
constitucional, debiéndose interpretar las normas habilitantes como
normas de interpretación restrictiva, en tanto excepcionales, pues es así
como –debe insistirse- la demarcación del ámbito de la
autodeterminación producto de la legislación delegada supondrá,
aunque parezca paradójico, mejor y, como resultado, más libertad.
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El Poder Público Nacional, entonces, se divide en cinco formas de
organización, divididas entre si por el contenido de cada una de sus
funciones, ya que el aparte del artículo establece que cada una de las
ramas del Poder Público tendrá sus funciones propias. Luego, el Poder
Legislativo tiene funciones distintas a las del Poder Ejecutivo.
Este simple silogismo nos hace entender que la aplicación de esta LEY
HABILITANTE que aquí impugnamos se hizo con la grosera intención de
utilizar un mecanismo constitucional, como lo es la potestad del Poder
Legislativo de habilitar de funciones legislativas al Presidente, para
desentenderse de otro principio constitucional, como lo es la
representación de la voluntad popular.
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El término democracia remite a la soberanía popular, a la capacidad del
pueblo para elegir a sus gobernantes y decidir normas de convivencia.
Así, la democracia tiene que ver con la capacidad de reunión, de
asociación, de elección. Implica participación. Para ejercer la democracia
se necesita acceso a la información; y es indispensable que exista
respeto al disenso, a las minorías y a su expresión.
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La pluralidad y el Estado de Derecho son bases de la democracia. Y
también, claro está, el resto a los resultados electorales, no sólo
formalmente sino también sustantivamente. En nuestro caso, por ello,
toda habilitación de la Asamblea Nacional debe ser conforme
con el Estado democrático, es decir, conforme con el Estado de
Derecho, la separación de poderes, el pluralismo y el respeto de
fondo de los resultados electorales.
http://www.notizulia.net/noticias/?p=28808
http://www.laverdad.com/detnotic.php?CodNotic=48997
http://www.notiplaneta.com/noticias/iris-varela%3A-%E2%80%9Clos-65-
diputados-de-la-oposici%C3%B3n-no-podr%C3%A1n-hacer-
absolutamente-nada-en-la-nueva-an%E2%80%9D
http://www.reportero24.com/2010/12/iris-varela-diputados-de-oposicion-
no-podran-hacer-nada-en-nueva-an/
http://www.reporteconfidencial.info/ver_noticia.php?id_n=20821
52
http://informe21.com/~mgessen/politica/diputada-oficialista-iris-varela-
diputados-oposicion-no-podran-hacer-nada
http://noticiaaldia.com/2010/12/diputados-de-oposicion-no-podran-
hacer-nada-varela/
http://www.noticierodigital.com/forum/viewtopic.php?
p=10575976&sid=8ce8a0b95d4e70663df4a0b66d10b1dd
http://www.ultimasnoticias.com.ve/Noticias/-Diputados-de-oposicion-no-
podran-hacer-nada-.aspx
53
actividad pública se aparta del fin que la justifica, se produce el vicio de
desviación de poder.
54
y Políticas, número 112. Universidad Central de Venezuela. Caracas,
1998. Pág. 188).
59
histórico si se le considera como una exigencia de la
necesaria limitación a la interferencia del poder
público en la esfera de los derechos y libertades de la
persona humana. La Corte concluye que la expresión
leyes, utilizada por el artículo 30, no puede tener otro
sentido que el de ley formal, es decir, norma jurídica
adoptada por el órgano legislativo y promulgada por
el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido
por el derecho interno de cada Estado.
(…)
35. En consecuencia, las leyes a que se refiere
el artículo 30 son actos normativos enderezados al
bien común, emanados del Poder Legislativo
democráticamente elegido y promulgados por el
Poder Ejecutivo. Esta acepción corresponde
plenamente al contexto general de la Convención
dentro de la filosofía del Sistema Interamericano.
Sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la
Corte, tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio
de los derechos reconocidos por la Convención.
36. Lo anterior no se contradice
forzosamente con la posibilidad de
delegaciones legislativas en esta materia,
siempre que tales delegaciones estén
autorizadas por la propia Constitución, que se
ejerzan dentro de los límites impuestos por ella
y por la ley delegante, y que el ejercicio de la
potestad delegada esté sujeto a controles
eficaces, de manera que no desvirtúe, ni pueda
utilizarse para desvirtuar, el carácter
fundamental de los derechos y libertades
protegidos por la Convención. (Opinión consultiva
OC-6/86 del 9 de mayo de 1986 (Subrayado propio).
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49, numeral 6, de la Constitución, en concordancia con los artículos 9 y
30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
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Como puede verse, los llamados decretos-leyes penales han sido
negados por la mayoría de la doctrina de Derecho penal, cuando afirman
que solo los órganos legislativos pueden crear delitos y penas.
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También la jurisprudencia se ha pronunciado en este sentido, Mediante
sentencia de 24 de enero de 1988 la Sala Político Administrativa de la
extinta Corte Suprema de Justicia dejó sentado:
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establecimiento de las penas, en ninguna otra rama del poder público.
Cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
autoriza al Ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley -a lo que se
refiere el artículo 236, ordinal 8°, de la Carta Fundamental-, no
comprende esa delegación la facultad para el Ejecutivo, es decir, para el
Presidente de la República, de crear delitos y sanciones o penas, por
cuanto los actos que del Poder Ejecutivo dimanan no son leyes formales
sino que, aún con la ley habilitante continúan siendo decretos, aún
cuando éstos tengan fuerza de ley.
V
RECAPITULACIÓN
LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY HABILITANTE
Ella excede del ámbito propio dentro del cual cabe la habilitación
legislativa al Presidente de la República, de acuerdo con los artículos
203 y 236.8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La LEY HABILITANTE impugnada, en verdad, no responde a causas
especiales, ni resulta una delegación limitada materialmente y en el
tiempo.
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Lo que existe es una virtual abdicación, una abierta entrega por la
Asamblea Nacional del ejercicio de la función legislativa y de control, por
dieciocho meses, a favor del Presidente de la República. Tal entrega
configura, sin lugar a dudas, una delegación irracional por
desproporcionada, contraria a los artículos 203 y 236.8 constitucionales.
VI
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE NULIDAD
Por citar solo una de las muchas decisiones dictadas en este sentido,
esta Sala en sentencia de 22-9-2000 (caso Servio Tulio León) expresó
que:
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No obstante lo anterior, en el caso de autos quienes actuamos como
demandantes nos encontramos en una especial situación que nos
otorga un interés jurídico actual frente a la LEY HABILITANTE de 2010,
pues somos Diputados de la Asamblea Nacional, según se desprende de
los documentos oficiales presentados, y, en consecuencia, nos vemos
directamente afectados por esa LEY HABILITANTE en tanto la misma
supone una usurpación de las funciones legislativas y de control que
constitucionalmente nos corresponden e implica, en la práctica, un
impedimento al cabal ejercicio de la representación popular de los
electores que depositaron en nosotros su voto a fin de que actuáramos
como sus representantes en el orden legislativo.
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Ahora bien, en este caso, si bien se trata de una Ley de efectos
temporales, aun se encuentra plenamente vigente pues como se dijo,
tendrá una duración de 18 meses a partir de su publicación, de la que,
para este momento, ha transcurrido escasamente un mes. En
consecuencia, siguiendo los criterios que esta Sala expuso en su
sentencia nº 524 de 8-6-00, por cuanto la Ley Habilitante impugnada
aún está vigente, aún no ha cumplido la finalidad para la cual fue
promulgada ni ha transcurrido el plazo de su ejercicio, es plenamente
posible su impugnación y admisible su demanda de nulidad, y así
solicitamos sea declarado.
VII
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“En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán
solicitar, y la Sala Constitucional podrá acordar, aun de
oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La
Sala Constitucional contará con los más amplios poderes
cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para
cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y
los intereses públicos en juego”.
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los intereses en juego, lo que implica que sea imperante acordar la
medida cautelar de suspensión de efectos en este caso, por las
siguientes razones:
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En el caso de autos es más que evidente el perjuicio irreparable que se
causaría al interés general si no se suspenden los efectos de la LEY
HABILITANTE y, mientras dure este juicio, el Presidente de la República
ejecuta la amplísima habilitación legislativa que se le otorgó.
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En consecuencia, solicitamos a esta Sala que ratifique, en aras de la
uniformidad de criterio que debe presidir todo caso de ejercicio de
función jurisdiccional, el criterio que recientemente sostuvo
mediante sentencia nº 1025 de 26 de octubre de 2010, caso en
el cual acordó la medida cautelar solicitada en un proceso de
nulidad por inconstitucional, con fundamento en la existencia de
presunción de buen derecho y peligro en la mora, ante la
probabilidad de violación del principio de separación de poderes
y de normal funcionamiento de los órganos del Poder Público
según la estructura que a los mismos ha dado la Constitución. En
esa oportunidad esa misma Sala Constitucional enfáticamente
estableció:
“Conforme a las amplias potestades de esta Sala
Constitucional y considerando la disposición del Decreto
con Rango, Fuerza y Valor de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, esta Sala observa
que se han invocado disposiciones de orden público
constitucional relacionadas con el régimen constitucional
atinente a la actuación internacional de la República y con
los contratos de interés nacional o estadal, lo que
determina la presunción de un buen derecho o fumus boni
iuris en los términos invocados por la representación de la
República. Asimismo, al entreverse un riesgo a la división
del sistema de competencias que rigen la división
horizontal de los Poderes Público en el marco su división
territorial, esta Sala, ante la necesidad de no comprometer
la seguridad de la República en su esfera internacional y la
regulación del régimen de inversiones extranjeras; así
como a los fines de evitar que durante la tramitación de la
presente causa se suscriban instrumentos en ejecución de
los actos cuestionados que dejen ilusoria la ejecución del
fallo de fondo, determinándose un verdadero periculum in
mora; acuerda la medida cautelar solicitada
mientras dure el presente juicio…”.
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c. De la ponderación de intereses en juego
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regulatorio de los sectores tributario, impositivo, monetario, crediticio,
del mercado de valores, de la banca y de los seguros” y “normas para la
creación de fuentes y fondos especiales a fin de atender las
contingencias naturales y sociales y las posteriores políticas de
reconstrucción y transformación”, dada su falta de relación con el
problema derivado de las lluvias. (iv) En los ámbitos de seguridad
ciudadana y jurídica, de seguridad y defensa integral, y de
cooperación internacional por las mismas razones, es decir, por
tratarse de delegaciones innecesarias para solucionar el problema de los
damnificados. (v) y por último, en el ámbito del sistema
socioeconómico de la Nación, cuando se le habilita para dictar
“normas que desarrollen los derechos consagrados en el título VI de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para erradicar las
desigualdades entre los ciudadanos y ciudadanas que se derivan de la
especulación, la usura, la acumulación del capital; los monopolios,
oligopolios y latifundios y para crear las condiciones de igualdad en el
acceso a la riqueza nacional, y la construcción del buen vivir de los
pueblos urbanos, rurales y de las comunidades indígenas, a través de
políticas culturales, ambientales, industriales, mineras, turísticas,
alimentarias, agrícolas, de salud, educativas y laborales en aras de
alcanzar los ideales de justicia social e independencia económica y la
mayor suma de felicidad social posible”, habilitación que no se limita a
lo estrictamente necesario para atender las contingencias de las lluvias.
80
territorio nacional. Ello, se insiste, en el supuesto negado de que se
desestime la suspensión total de los efectos de dicha Ley, pues como
anteriormente se explicó, la solución a ese problema social no exige
necesariamente de una habilitación legislativa al Presidente.
3. Por último, para el supuesto negado que esta Sala desestime las dos
solicitudes cautelares antes referidas, pedimos de manera subsidiaria,
se acuerde, al menos, la suspensión parcial de los efectos de la LEY
HABILITANTE respecto de las materias referidas a las potestades
de control (aprobación de tratados y contratos de interés público),
pues no son éstas, en sentido estricto, funciones legislativas o
normativas, que son las únicas susceptibles de delegación a
través de Ley habilitante.
81
control respecto a cualquier Tratados y Contratos y no sólo aquellos
relacionados con las lluvias de diciembre de 2010.
VIII
PETITORIO
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que resultan ajenos a la problemática de las lluvias y de los ciudadanos
damnificados a causa de aquéllas.
(iii) Para el supuesto negado que esta Sala desestime las dos solicitudes
cautelares anteriores, pedimos de manera subsidiaria, se ACUERDE la
suspensión parcial de los efectos de la LEY HABILITANTE respecto de
las materias referidas a las potestades de control (aprobación de
tratados y contratos de interés público) delegadas en el Ejecutivo
Nacional.
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