República Bolivariana de Venezuela

Despacho del Presidente

Caracas, 18 de julio de 2005

Ciudadano
NICOLAS MADURO
Presidente de la Asamblea Nacional
Su Despacho.

Estimado Presidente:

Tengo a bien dirigirme a usted de conformidad con lo previsto en el articulo 214 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela con el objeto de solicitar que ese Órgano Legislativo levante la sanción de la Ley Orgánica del Consejo Federal de
Gobierno, sancionada en fecha 30 de junio de 2005 y recibida en este Despacho a los fines de su promulgación el 08 de julio del
presente año.

Las razones que fundamentan la anterior solicitud son las siguientes:

I Preliminar

El Federalismo podría concebirse, según GARCÍA PELAYO , como "unidad dialéctica de tendencias contradictorias", por
resumir un equilibrio dinámico entre potestades originarias y delegadas atribuidas en el acto constituyente a diferentes entes
políticos territoriales, a partir de lo cual éstos se yuxtaponen en el ejercicio de sus respectivas competencias. Su éxito o fracaso
continúa explicando este Tratadista–dependerá de la manera cómo sean armonizadas la tendencia a la unidad (Estado–Nación)
con la tendencia a la diversidad (estados y municipios).

Desde la propia gestación de la vida independiente de Venezuela, en su primer Congreso Constituyente de 1811, ha estado
presente la fórmula federal como paradigma republicano. AsÍ, refería uno de los diputados que participó en ese encuentro
soberano de la Nación: “ningún beneficio gozan los pueblos distantes de Caracas y es nula la libertad que han adquirido, mientras
tengan que venir aquí mendigar las luces y la justicia”

El devenir de la historia constitucional venezolana, inveteradamente vinculada a la evolución política del país, ha ido imprimiendo
un sello muy particular a la f órmula federal, asignándole una clara raigambre sociológica que la identifica con la lucha por la
igualdad entre las clases sociales. Sin embargo, las exigencias de desarrollo de la Naci ón han impuesto el fortalecimiento
armónico de los otros componentes organizacionales de base territorial diferentes a la Rep ública. En esta l ínea, la
descentralización ha marcado la pauta.

Hoy en día, a esta arquetípica fórmula federativa del Estado venezolano se le integra la de descentralizado seg ún lo consagra
artículo 4º de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (en lo adelante CRBV). Ello permite comprender que uno
de los objetivos más ambiciosos de la Constitución de 1999, sea la concepción finalista del proceso descentralizador como factor
de profundización de la democracia, "acercando el poder a la poblaci ón y creando las mejores condiciones, tanto para el
ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los servicios estatales” (Art. 158 CRBV).

Pero como ya se ha adelantado, la armonización es el factor clave en la dinámica de todo modelo federal de Estado, es así como
se incorpora al organigrama administrativo venezolano al Consejo Federal de Gobierno (Art. 185 ejusdem), como órgano
constitucional de encuentro, formulación de políticas y financiamiento sostenido a las soluciones tendentes a superar los
desequilibrios que todavía existen entre las diversas regiones del país.

Como antecedente inmediato, se podría señalar al basamento técnico del antiguo Consejo Territorial de Gobierno (de rango
sublegal ) que coordinaba en el derogado marco constitucional de 1961 las políticas de descentralización en áreas tales como la
seguridad ciudadana, el desarrollo económico, el transporte, la protección ambiental, la ordenación del territorio y la materia
presupuestaria y laboral relativas al sector público. No obstante, la Exposición de Motivos del Texto Constitucional señala como
precedente de este órgano a la Convención de Gobernadores,

“Único mecanismo cooperativo previsto en la Constituci ón precedente de 1961" En cualquier caso, como muestra del
significativo avance en la concepción democrática del Estado que dicta la nueva Carta Magna de la República Bolivariana de
Venezuela, se ha elevado a su máximo nivel normativo esta instancia de encuentro entre Poderes poli ítico territoriales y se le
incorporó la representación municipal que no tenia el derogado Consejo Territorial de Gobierno.
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El desarrollo legislativo de la organización, fines y funcionamiento del Consejo Federal de Gobierno parte de, apenas, un solo
artículo constitucional (Art. 185), en el cual se fijó el marco general de un órgano llamado a planificar y coordinar “Las políticas y
acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y
Municipios” Tal órgano tiene, además, bajo su dependencia un patrimonio autónomo denominado "Fondo de Compensación
Interterritorial", destinado al “financiamiento de inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de Ias regiones,
la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a
apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo
relativo” (ejusdem).

La norma en comentario finaliza habilitando al Consejo Federal de Gobierno a discutir y aprobar anualmente, con base en los
desequilibrios regionales, “los recursos que se destinarán al Fondo de Compensación Interterritorial y las áreas de inversión
prioritaria a las cuales se aplicarán dichos recursos”

Contrapuesto a lo anterior, se encuentra que el desarrollo legislativo del Consejo Federal de Gobierno sancionado por esa
Asamblea Nacional, no es armónico con los postulados constitucionales que se acaban de examinar. En tal sentido, se advierte el
diseño de una arquitectura legal para el Consejo Federal de Gobierno que excede en espíritu, propósito y razón a su fundamento
constitucional.

A partir de estas premisas, se procederá a emitir las observaciones específicas de fondo y forma que le ha merecido la Ley
Orgánica sancionada a esta máxima instancia Ejecutiva de la República.

II. Observaciones de fondo

1. En cuanto a los artículos 5º, 9º,10º.13,17 numerales 1 y 2, 30 numeral 1 y 34 numeral 4, debe suprimirse la alusi ón a la
"comunidad organizada” como sujeto de descentralización dentro de las políticas que dicte el Consejo Federal de Gobierno, por
cuanto de acuerdo al Texto del Art. 184 CRBV la articulación de la comunidad organizada a la gestión administrativa de los
servicios públicos, le corresponde a los Estados y Municipios a partir de las orientaciones que dicte la ley especial de la materia.
Amén de ello, el Art. 185 ejusdem encarga al Consejo Federal de Gobierno de la “Planificación y coordinación de políticas y
acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencias del Poder Nacional a Estados y Municipios

Existirían, esquematizando, dos argumentos de orden constitucional para excluir de las competencias directas de planificación y
coordinación del Consejo Federal de Gobierno a las comunidades organizadas como sujetos de descentralizaci ón: (i) uno de
interpretación literal, al no haberlas incorporado la Constitución en el ámbito de atribuciones de ese órgano (Art. 185 CRBV); (ii)
otro de interpretación material (Art. 184 ejusdem), pues al remitir las l íneas del proceso de descentralización a favor de estas
comunidades a una ley especial (dejándola como ley marco para los estados y municipios que si son competentes para efectuar
este proceso), parece claro que las consideraciones de orden político y técnico para este incremento en el protagonismo de la
gestión administrativa debe permanecer en el seno de las autonomías “exclusivas" de los estados y las municipalidades. El proceso
de descentralización administrativa hacia las comunidades organizadas (al menos en su inicio) estar á signado por marcadas
diferencia en cuanto a cuáles sean los servicios que se descentralicen y cu ántas comunidades se incorporen, según sea la
evolución del proceso en el territorio nacional. Aparece claro que los frutos de la acci ón del Consejo Federal de Gobierno
determinarán el éxito de esta última instancia descentralizadora, pero sólo en lo mediato o de segundo efecto. Los acuerdos y
decisiones de ese Consejo deben ajustarse al ámbito material que expresamente le ha delimitado la Constitución.

En cuanto al artículo 17.numeral 11, allí se le asigna competencia al Consejo Federal de Gobierno para “considerar las
propuestas de los Consejos Locales de Planificación Pública y de los Consejos Estadales de Planificación y de Coordinación de
Políticas Públicas, a fin de coordinar los planes y proyectos de inversión nacional, estadal y municipal”. Esta atribución también
excede el ámbito competencial que le otorga al Consejo el Art. 185 CRBV y por tanto menoscaba la Constitución. Se insiste en
el contexto en el que debe operar el Consejo Federal de Gobierno, cual es de doble contenido: (i) la formulaci ón de planes y
políticas de descentralización administrativa para la consideración de la Asamblea Nacional ex Art. 157 ejusdem, y (ii) la
formulación de planes y medidas, producto del consenso entre todas las instancias territoriales del país y la sociedad organizada,
dirigidos a superar los desequilibrios regionales, ello mediante la administraci ón del Fondo de Compensación Interterritorial.
Atribuir nuevas competencias al Consejo Federal de Gobierno subvierte su esencia y lo incorpora de facto al gobierno cotidiano
de la Nación como un mecanismo de control de la inversión nacional, estadal y municipal; lo que corresponde a otras instancias
políticas y ejecutoras distintas a ese Consejo. De igual manera, el Consejo Federal de Gobierno no puede coordinar ningún tipo
de inversión que no sea la destinada a la compensación Interterritorial, a través del fondo respectivo. Ciertamente, el Consejo
Federal de Gobierno como órgano superior para la planificación y coordinación de las políticas de descentralización, interactuará
cotidianamente con los consejos de planificación y políticas públicas de los estados, y también con los consejos locales de
planificación pública de los municipios, pero en su rol de instancia de encuentro y generaci ón de tales políticas. Por ejemplo,
puede prestar su asesoría técnica en la elaboración de proyectos de leyes de base o leyes de desarrollo para la gesti ón
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Interterritorial de las competencias concurrentes (Art. 165 CRBV). En tal sentido, se propone añadir una nueva competencia a
las contenidas en el articulo 17, redactada de la siguiente forma:
“Prestar asesoría técnica en la formulación de leyes de base y de desarrollo para el ejercicio de las competencias concurrentes”

2. Respecto al articulo 48, se observa que estatuye al Consejo Federal de Gobierno como un órgano de “Coordinación
consensual” de los medios financieros para la compensaci ón Interterritorial y para la descentralizaci ón, “Provenientes de
impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne a los estados por Ley Nacional (...) y los de cualquier otra
transferencia, subvención o asignación especial, así como de aquellos que se les asigne como participaci ón en los tributos
nacionales (...) "

Tal como se plantea la coordinación en el contexto de la Ley Orgánica sancionada, se deduce que la norma se refiere a la llamada
coordinación “ínteradministrativa”; es decir, al conjunto de mecanismos que actúan sobre las organizaciones de un ordenamiento
general, de forma que los fines últimos de dicho ordenamiento puedan verse realizados Aplicado el anterior concepto al caso en
examen, se refiere al conjunto de mecanismos que actúan sobre las organizaciones particulares del Estado venezolano (República,
estados, municipios y Consejo Federal de Gobierno) para que prevalezcan los fines últimos del ordenamiento general
(Constitución y su postulado de descentralización).

Debe tenerse siempre en cuenta que el contenido de la coordinación establecida en el Art. 185 CRBV, gravita en torno a la idea
de unificar las acciones que confronten los desequilibrios territoriales y promuevan la descentralizaci ón administrativa, desde la
pluralidad de los sujetos políticoterritoriales del Estado.

La coordinación a que se refiere el Texto Fundamental en la mencionada norma tiene, además, como brazo financiero al Fondo
de Compensación Interterritorial. Precisamente aquí se inserta la objeción de esta máxima instancia Ejecutiva de la República, con
relación a que se establezca una "coordinación consensual'con el Consejo Federal de Gobierno en cuanto a la definición y destino
de medios financieros que tienen por fuente ingresos propios de los estados.

En efecto, los conceptos que enumera este articulo 48 incluyen en su catálogo de recursos de financiamiento: (i) impuestos, tasas
y contribuciones especiales que se les asigne a los estados por ley nacional; (ii) transferencias, subvenciones o asignaciones
especiales; y (iii) los ingresos percibidos por los estados con motivo a su participación en los tributos nacionales.

Cada uno de estos ramos se integra cabalmente dentro de los discriminados por el Artículo 167 CRBV, cuyo dispositivo define
los ingresos estadales. Así, el numeral 2 de esa norma se refiere a “las tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y
sanciones, y las que le sean atribuidas”, el numeral 5 especifica “los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les
asignen por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas p úblicas estadales”, y, finalmente, el numeral 6
incluye a “los recursos provenientes del Fondo de Compensación Interterritorial y de cualquier otra transferencia, subvención o
asignación especial, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales, de conformidad con la
respectiva ley”

Estos ingresos propios de los estados son, además, administrados por éstos a título de exclusividad (numeral 3 del Artículo 164
CRBV). Ello excluye, por principio, los mecanismos de coordinación en la administración de estos recursos una vez que entran al
Tesoro Estadal6; así sean destinados a fines de compensar desequilibrios propios del estado de que se trate, bien mediante la
elevación del Índice de Desarrollo Humano (IDH) o (si se quiere) mediante la disminuci ón del Índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas (INBI).

Por lo que respecta a la administración de los recursos estadales provenientes de asignaciones o subvenciones especiales, se tiene
que el destino de estos recursos viene, en algunos casos, previamente establecido bien sea en porcentajes o materias de inversión
por la respectiva ley nacional7. Incluso, Se establecen medios de coordinación (caso FIDES por ejemplo8),

Luego, mal podría vaciarse finalmente la competencia de administración ejecutiva de estos ramos de ingresos, al establecer al
Consejo Federal de Gobierno como una instancia superpuesta de coordinaci ón obligatoria para su inversión, en lo que
corresponda a la compensación interterritorial. Máxime si !as propias leyes de destino de esos recursos al Poder Estadal sólo
incorporan a esta materia como uno de los fines de inversi ón, pero no el exclusivo. Para ello, se reitera, existe el Fondo de
Compensación Interterritorial.

El dispositivo del Art. 185 CRBV es bastante claro al delimitar las potestades administradoras y coordinadoras del Consejo
Federal de Gobierno, en lo que se refiere a medios financieros al Fondo de Compensación Interterritorial. En este contexto, el
Consejo “con base en los desequilibrios regionales, discutirá y aprobará anualmente los recursos que se destinarán al fondo (...).
y las áreas de inversión prioritarias...”

Un último argumento constitucional obra para censurar la competencia de este art ículo 48 de la Ley Orgánica
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atribuye al Consejo Federal de Gobierno y que es la parte in fine del numeral 13 del Art. 156 CRBV, le asigna competencias al
Poder Nacional para por Ley “crear fondos específicos interterritorial, es decir, que los desequilibrios territoriales, que son tal vez
el contenido más critico en el deber federativo de la solidaridad interterritorial, s ólo podrían ser atendidos entre varios entes
políticos territoriales vía fondos especiales y no imponiendo cotos o directrices vinculantes a ingresos ordinarios del Tesoro
Estadal; que es lo que se desprende del texto del Art. 48 que ahora se observa a afirmar lo contrario significaría una disminución
inconstitucional en el contenido de las competencias exclusivas de los estados que integran a la Rep ública Bolivariana de
Venezuela.

III. Observaciones de forma

1. En cuanto al artículo 3°, la primera línea, se encomienda sustituir el vocablo “actuará conforme a” por “se regirá por”
2. En el Artículo 4°, segunda línea, se recomienda sustituir la expresión “el combate” por “la lucha”. En la cuarta línea, se sugiere
sustituir el vocable eficiente por justa”. En la sexta línea, se recomienda sustituir el vocablo “sustentable” por “sostenible” por
cuanto este ultimo término es el adecuado, toda vez que el concepto “sustentabilidad” alude al desarrollo humano con el
ambiente. En tal sentido, el término “sostenibilidad”, indica el carácter de los procesos de desarrollo, en cuanto que los mismos
puedan mantenerse, autosustentarse, responder y satisfacer las necesidades humanas del presente sin poner en peligro la
capacidad para lograr satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.
3. En el artículo 6°, primera línea se encomienda sustituir el vocablo “impulsará” por el de “propenderá”. En la tercera línea, la
expresión “velará por la” por “coadyuvará en la”, esta última atendiendo a las competencias atribuidas al Ministerio de la Defensa
en materia de seguridad, protección y defensa de la Nación. (Artículo 9°)9.
4. El Artículo 8, primera línea, se recomienda suprimir la expresión “ de los integrantes.
5. En el artículo 10°, cuarta línea, se sugiere sustituir la expresión “en el Consejo Federal de Gobierno” por “en su seno”.
6. En el artículo 13, última línea, luego del vocablo “organizada”, se recomienda la expresión “de manera efectiva, suficiente y
oportuna”, a fin de establecer la forma en que se aplicará el principio de subsidiaridad desarrollado en dicha norma.
7. En el Artículo 15, único aparte, primera línea se recomienda escribir en tiempo presente el vocablo “formarán”. En la segunda
línea, sustituir la frase “como miembros natos, integrando parte del numeral 3 de este articulo” por “entendiéndose estos, incluidos
en el numeral 3 del presente artículo”.
8. Con relación al Artículo 17 numeral 16, se sugiere sea suprimido visto que no consagra competencia alguna. Respecto a la
previsión contenida en el numeral 21, se propone su fusión al contenido del numeral 4 del mismo artículo 17, quedando redactada
de la siguiente manera:
“4. Aprobar el proyecto y los lineamientos generales del Plan de Descentralizaci ón, a ser sometido a consideración de la
Asamblea Nacional.”

9. En el artículo 18, numeral 1, primera línea, se propone escribir con letra inicial mayúscula el vocablo “pleno”. En el numeral 6,
primera línea, sustituir la .expresión “Tercer el derecho a vetar” por el vocablo “objetar”.

10. En relación al artículo 25, este Organismo considera necesario que se especifiquen las materias sobre las cuales versan los
acuerdos, como decisiones con contenido normativo y técnico y, las decisiones como soluciones concretas a casos, particulares.
Adicionalmente se sugiere elevar el quórum requerido para la toma de decisiones a una mayoría calificada, en virtud de que el
Consejo Federal de Gobierno es una instancia de coordinación entre los diferentes niveles políticos territoriales, por lo cual sus
políticas deben obedecer al consenso.

En el articulo 27, octava línea, se recomienda sustituir el vocablo “estados” por “municipios” e insertar la preposición “en” luego
del vocablo “organizada”.

12. En el artículo 33, encabezado, tercera línea, se sugiere agregar la preposición “con” antes del artículo “los”.
13. En el artículo 41, tercera línea, se sugiere incluir luego del término “Público” la frase “ “en lo que concierne a los órganos con
autonomía funcional”.

14. En el artículo 43, se recomienda la siguiente redacción:

“Artículo 43. Los integrantes del Consejo Federal de Gobierno, previa aprobación de los Consejos Legislativos o Concejos
Municipales y con la opinión favorable de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas o los
Consejos Locales de Planificación Pública según sea el caso, podrán presentar ante la Secretaría Permanente, propuestas de
transferencias de competencias y servicios del Poder Nacional a los Estados y Municipios, a ser consideradas por el Pleno, para
lo cual se seguirá el siguiente procedimiento:

1. La Secretaría Permanente, a través de las unidades de apoyo, elaborará en un lapso de treinta días continuos, un informe con
la opinión técnica sobre la viabilidad de las transferencias propuestas.
2. La Secretaría Permanente, en cualquier caso, podr á solicitar mayor información a los proponentes, o recomendar
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modificaciones que permitan la viabilidad de la misma. Si la solicitud fuere realizada despu és de pasados los treinta días
señalados, una vez recibida. la información, la Secretaría Permanente deberá, en un plazo de quince días continuos, realizar el
informe definitivo.
3. Las recomendaciones efectuadas por la Secretaría Permanente, podrán ser acogidas o no por el proponente, quién deberá, en
todo caso, exponer sus motivos, mediante decisión que será sometida a la aprobación y opinión favorable a la que se refiere el
encabezado de este artículo.
4. Después de recibida la solicitud de información por parte de la Secretaría Permanente, los proponentes tendrán treinta días
continuos para la consignación de la información solicitada.
5. Si la Secretaría Permanente no requiere información adicional, luego de recibida la señalada en el numeral 4 de este artículo, o
después de acogidas o no las recomendaciones efectuadas, la Secretaría Permanente incluirá la propuesta de transferencia y el
respectivo informe técnico definitivo en la agenda de la siguiente sesión del Pleno para su consideración.
6. Cuando no se hubiere suministrado la información solicitada por la Secretaría Permanente en el plazo señalado anteriormente,
o si los proponentes no se hubieren manifestado sobre las recomendaciones efectuadas, la propuesta no será tramitada para la
consideración del Pleno.
7. Los requisitos y demás informaciones y documentos que deberán contener las propuestas de transferencias de competencias y
de servicios, se establecerán en el reglamento respectivo.
Las transferencias de competencias y de servicios, una vez cumplido el procedimiento establecido, deberán ser sometidos a la
consideración de la Asamblea Nacional. Las transferencias que traten competencias concurrentes, deberán ser dictadas, a través
de la correspondiente ley, por la Asamblea Nacional, de conformidad con la Constituci ón de la República Bolivariana de
Venezuela.

15. En cuanto a la Disposición Transitoria Primera, se sugiere la siguiente redacción:

Para la instalación del Consejo Federal de Gobierno, una vez publicada esta Ley, su Presidente o Presidenta, dentro de los
noventa días siguientes a su entrada en vigencia, tramitar á lo conducente a la convocatorias relativas a las elecciones de los
alcaldes y .alcaldesas y los representantes de la sociedad organizada como integrantes de este órgano.”

16. En lo que respecta, a la parte final de la ley, en la Disposici ón Transitoria Tercera, tercera línea, se sugiere insertar el
pronombre “aquél” antes del vocablo “requiere”. En la Disposición Transitoria Quinta, primera línea, se recomienda escribir en
plural la expresión “la solicitud y en la segunda línea el vocablo “seguirá”.

17. En cuanto a la estructuración de la parte final de la Ley, se observa que la Disposici ón Final Primera está como una
Disposición Derogatoria, por tanto, se recomienda incluir tal previsión en las respectivas Disposiciones Derogatorias que deberá
contener la Ley. Asimismo, se observa que los datos de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público son incorrectos, por tanto se deberán sustituir por Gaceta Oficial de La República Bolivariana
de Venezuela N° 37.753 de fecha 14 de agosto de 2003.

18. En cuanto a la Disposición Final Segunda, es de señalar que su contenido corresponde a una Disposición Transitoria. En
virtud de lo anterior, se sugiere trasladar esta, a las Disposiciones Transitorias. Por tal razón, se sugiere dividir la parte final de la
Ley de Reforma Parcial sancionada, de la siguiente manera:

“DISPOSICION TRANSITORIA

ÚNICA: El primer Consejo Federal de Gobierno se instalará dentro de los noventa días continuos siguientes a la publicación de
esta Ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.

DISPOSICION DEROGATORIA

ÚNICA: Se deroga la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público,
publicada en Gaceta Oficial de La República Bolivariana de Venezuela NO 37.753 de fecha 14 de agosto de 2003, así como sus
Reglamentos y demás disposiciones, que coliden con la presente Ley.

DISPOSICION FINAL

ÚNICA: La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela”.

Sin otro particular al cual hacer referencia, se suscribe cordialmente de usted.

Atentamente,

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