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DU PAYSAGE URBAIN DANS LES POLITIQUES NATIONALES

D'URBANISME ET D'ENVIRONNEMENT

Nathalie Blanc, Sandrine Glatron

Belin | « L’Espace géographique »

2005/1 tome 34 | pages 65 à 80


ISSN 0046-2497
ISBN 270114163X
Article disponible en ligne à l'adresse :
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https://www.cairn.info/revue-espace-geographique-2005-1-page-65.htm
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EG
2005-1
p. 65-80

Du paysage urbain
dans les politiques nationales
d’urbanisme et d’environnement
Nathalie Blanc
CNRS, UMR LADYSS, Institut de géographie, 191 rue Saint-Jacques, 75005 Paris,
nathali.blanc@wanadoo.fr

Sandrine Glatron
CNRS, Laboratoire Image et Ville, 3 rue de l’Argonne, 67000 Strasbourg,
sandrine@lorraine.u-strasbg.fr
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RÉSUMÉ.— L’analyse de textes relatifs ABSTRACT.— Urban landscapes ombreux sont aujourd’hui les
au droit de l’environnement et au droit de
l’urbanisme montre la double, sinon triple,
in town planning and national
environmental policy.— An analysis of
N textes et les discours qui se
filiation du paysage urbain ; tantôt associé environmental law and town-planning réfèrent au paysage. Ils s’accompa-
à la protection de territoires au regard law shows the double, if not triple, gnent de dispositifs à caractère
du développement urbain ou encore affiliation of the urban landscape: opératoire et programmatique
à l’embellissement urbain et au renouveau sometimes associated with protection
d’aménagement des territoires :
dans les pratiques d’aménagement urbain, of territories from urban development,
le paysage est également lié aux questions sometimes related to urban beautification zones de protection du patrimoine
d’identité urbaine. Cette étude de politiques and new urban development practices, architectural, urbain et paysager
publiques permet de savoir si la référence it is also linked to issues of urban identity. (ZPPAUP), directives de protec-
paysagère correspond à un engagement This public policy study enables us to
environnemental ou s’il s’agit d’un jeu determine whether landscape is an actual
tion et de mise en valeur des pay-
rhétorique. Le paysage ne pourrait-il environmental policy or primarily rhetoric. sages, chartes paysagères, etc. À
pas devenir une question vive However, landscape could become an un moment où la ville devient le
de l’aménagement urbain en intégrant important town-planning issue if its lieu d’habitat de la majorité de la
dans ses préoccupations les composantes invisible components – social and
invisibles, fonctionnements sociaux environmental aspects – were included in
population, et la problématique
et écologiques, de sa dimension visible ? its visible dimension. environnementale une question
DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, DROIT ENVIRONNEMENT, ENVIRONMENT LAW,
sociale, il apparaît pertinent de
DE L’URBANISME, ENVIRONNEMENT, TOWN PLANNING, TOWN PLANNING s’interroger sur la place du pay-
PAYSAGE URBAIN, URBANISME LAW, URBAN LANDSCAPE sage dans le développement

@ EG
2005-1
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urbain1. Certes, les acteurs du paysage prennent une place croissante dans l’aménage-
ment urbain2 ; certes, le paysage est devenu une catégorie du droit de l’environnement
et de l’urbanisme mais qu’en est-il de sa place dans la pensée de la ville et dans l’amé-
nagement urbain ?

Méthode d’étude :
le paysage urbain à travers codes juridiques et lois

Il n’existe pas, à propos de la ville, de politique paysagère proprement dite ; nous


avons donc recherché les termes « paysage » et « paysage urbain » eux-mêmes dans les
corpus de droit susceptibles d’y faire référence. Ainsi, l’étude du paysage urbain a
conduit à l’examen de différents codes représentatifs d’un corpus de textes législatifs
considérés comme révélateurs de politiques publiques.
Sur 57 codes dont le Code général des impôts, seuls cinq utilisent ce terme de pay-
sage dont trois régulièrement : le Code de l’urbanisme, lié à un corps de pratiques,
l’urbanisme (46 occurrences) ; le Code rural, lié à un type de territoire et le Code de
l’environnement qui comprend lui 40 occurrences3. Ainsi l’étude de la place du paysage
1. Ce travail a été réalisé dans les politiques nationales de l’urbanisme et de l’environnement a-t-elle été appro-
dans le cadre d’un contrat
visant à évaluer les fondie. Ces corpus ont été choisis, l’un parce qu’il traite de la gestion du patrimoine
politiques publiques du et des espaces naturels, et l’autre de la ville.
paysage en réponse à
l’appel d’offres « Politiques
Le terme « paysage » associé à « espace urbain » et l’expression « paysage urbain » ont
publiques et paysage. été les clés d’entrée de notre réflexion sur le paysage dans les politiques publiques. Les
Analyse, évaluation et différentes occurrences ont été relevées et étudiées dans leur contexte sémantique. Où et
comparaisons » de 1998
(ministère de dans quel contexte s’insère le terme « paysage » ? Comment s’associe-t-il avec le qualifi-
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l’Aménagement du catif « urbain » ou avec la notion de ville ? Par ailleurs, quels sont les liens du paysage avec
territoire et de
l’Environnement). les termes de « site, monument, espace naturel » ou encore avec ceux de « milieu, milieu
Notre travail s’intitule : de vie, environnement » qui lui sont souvent liés ? Cette analyse s’est poursuivie par
« Des paysages pour vivre
la ville de demain ».
l’étude des principales lois concernant le paysage et celle des commentaires juridiques
Il est le fruit d’une équipe concernant ces dispositions législatives durant les vingt dernières années.
de recherche rassemblant Par ailleurs, les politiques environnementales et patrimoniales depuis le début
géographes humains,
biogéographes, du siècle ont été étudiées et les débats de l’Assemblée nationale et du Sénat exa-
physiciens, architectes minés. Que le paysage occupe une place centrale dans l’éventail des questions envi-
ayant entrepris d’étudier
la place et le rôle ronnementales ne nous semblait pas douteux ; en revanche l’expression « paysage
du paysage urbain urbain » avait-elle droit de cité ? Comment apparaissait-elle dans un corpus qui
dans les représentations
communes ainsi que
concerne essentiellement le milieu rural ?
dans les politiques. À la première lecture des textes du corpus du droit de l’environnement, le pay-
2. Le rapport Paysage sage fait référence à une catégorie territoriale (portion du territoire) à protéger, en
et aménagement urbain particulier du développement urbain, au titre des politiques d’environnement. Cette
(2001) le montre.
relation entre paysage et environnement est faite au nom des sensibilités « car la qua-
3. Outre les codes,
les CD permanents lité de la vie s’appuie fortement sur la qualité de la vue » (Morand-Deviller, 1994).
contiennent les principaux Une seconde lecture du terme paysage et de l’expression paysage urbain montre
textes officiels. Legifrance,
base de données
qu’ils ont des racines et un développement proprement urbains, c’est-à-dire spécifiques
accessible sur Internet, au droit de l’urbanisme. Nous n’explorerons pas les textes relatifs à cette origine (ainsi
permet également une la loi Cornudet de 1919 qui traite de l’art urbain et de l’embellissement) dans la
interrogation des textes
de loi, circulaires mesure où l’expression de paysage urbain n’y est pas employée. Cependant, nous nous
et arrêtés. intéresserons à la façon dont les textes actuels ont inscrit cette préoccupation dans une

© L’Espace géographique 66
Tabl. 1/ Événements et lois fondatrices du paysage comme territoire à protéger
Date Titre Objectifs
1901 Fondation d’une société pour la protection des paysages et de
l’esthétique de la France
Loi du 21 avril 1906 Relative à la protection des sites pittoresques, Protéger les monuments et sites prenant en compte
historiques et légendaires des éléments « naturels » et des ensembles (sites) en fonction
d’un caractère « pittoresque » dont la définition claire
n’est pas précisée
Loi du 2 mai 1930 Relative à la protection des monuments Institue un mécanisme juridique de protection des sites et
naturels et des sites de caractère artistique, monuments naturels en s’inspirant de la loi du 31 décembre 1913
historique, scientifique, légendaire ou sur les monuments historiques
pittoresque
Loi du 25 février 1943 Concernant la protection des abords Réglementation sévère de l’aménagement et de l’urbanisation
des monuments historiques dans un périmètre de 500 m autour des monuments historiques

continuité par rapport à ces textes fondateurs. Continuité qui procède autant des textes
que de la pratique : des ingénieurs de la ville de Paris parlant d’art urbain font l’équiva-
lence avec le paysage urbain.
Une troisième lecture permet d’entrevoir un nouvel usage de l’expression paysage
urbain comme vecteur de lien social. En rendent compte par exemple les textes émis
dans le cadre de l’appel d’offres « Paysage et intégration urbaine4 » lié à la politique de
la ville. Nous nous contentons dans cet article de quelques pistes à ce sujet.
Plus généralement, dans les politiques relatives à la ville et à l’environnement, le
paysage a une triple fonction : celle de contribuer à « contextualiser » les lieux dont les
rédacteurs soulignent la dimension patrimoniale (et dans ce cas, le souci écologique
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va de pair avec l’attention portée au lieu comme étant le creuset de l’identité) ; celle
de fournir matière à l’élaboration d’outils participant du renouveau de l’aménagement
urbain et de l’urbanisme, tout en freinant le développement de l’urbanisation
moderne et fonctionnaliste ; celle, enfin, de contribuer au lien social.

Le paysage :
une politique d’environnement tournée vers la protection
Le paysage urbain ou la notion de paysage appliquée à la ville constituent essentielle-
ment l’extension d’une catégorie désignant, à l’origine et aujourd’hui encore, des
espaces à protéger d’une part, des territoires ruraux d’autre part.
Comme catégorie de territoire à protéger, le paysage trouve ses origines au début
du XXe siècle avec les mesures de protection des sites qui prennent exemple sur celles
dédiées aux monuments (tabl. 1). 4. Projets lauréats
Il s’agit de « protéger des territoires peu étendus autour d’un élément pittoresque de l’appel à projets
« Paysage et intégration
(rocher, cascade, arbre isolé) » considéré comme « monument naturel » (IFEN, 1999), urbaine », proposé en 1996
protection étendue dès 1943. Car, dit Jacqueline Morand-Deviller (1994) : « À l’instar par la Délégation
des monuments historiques, les monuments naturels sont de plus en plus perçus interministérielle à la ville,
la Caisse des dépôts,
comme partie intégrante du patrimoine national ». Dans le texte de 1930, seuls les l’Union des HLM,
termes de monument naturel et de site apparaissent ; celui de paysage est absent, mais le GIE « Villes et
quartiers » et le ministère
ces premiers termes sont précurseurs de l’émergence de la question du paysage. En de l’Aménagement
effet, conçue à l’origine comme une mesure devant s’appliquer à des territoires peu et de l’Environnement.

67 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


étendus, « la pratique administrative, confirmée par la jurisprudence, a fait application
de la loi à de vastes paysages naturels », comme le souligne Jacqueline Morand-
Deviller (1994). L’idée centrale de protection domine ; la nécessité de la gestion du
patrimoine commun est soulignée.
Le développement du paysage en tant que tel dans les politiques est, cependant,
relativement récent (tabl. 2). Cette question émerge parallèlement au développement
d’une sensibilité de la population et des pouvoirs publics aux « problèmes d’environne-
ment ». La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature consacre cet
intérêt. En 1977, la loi du 3 janvier sur l’architecture stipule que « le respect des pay-
sages naturels et urbains ainsi que celui du patrimoine sont d’intérêt public ». Le
registre reste celui de la protection de territoires essentiellement ruraux qualifiés parfois
d’environnement. En témoigne, en 1978, la circulaire relative à l’autorisation des clô-
tures, dont l’objectif est d’apprécier « l’effet sensible [des clôtures] sur l’environnement
ou le paysage urbain ou rural », et où le paysage est étroitement associé à l’environne-
ment : l’idée centrale est la conservation de portions du territoire jugées dignes de
rester en l’état, c’est-à-dire de ne pas être « défigurées » ou modifiées suivant des critères
esthétiques qui relèvent exclusivement du juge. Les refus d’installation et travaux divers
peuvent être opposés au motif que ceux-ci pourraient porter atteinte « aux sites, aux
paysages naturels ou urbains, à la conservation des perspectives monumentales ».
Aucun texte ne concerne ensuite explicitement le paysage urbain avant 1993. La
loi du 8 janvier 1993 sur le paysage poursuit cette évolution centrée sur la protection
de l’environnement : le lien à la problématique environnementale est politiquement
clair si l’on suit la genèse du texte. C’est en effet le Plan national de l’environnement
(septembre 1990) qui a inspiré le Plan d’action en faveur de la protection et de la
reconquête des paysages de septembre 1992, qui est lui-même à l’origine de cette loi.
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Celle-ci modifie un grand nombre de textes et a des répercussions dans différents
codes, notamment le Code de l’urbanisme, le Code rural et le Code des communes. Elle
contribue à insérer l’idée de paysage comme un élément essentiel des politiques
5. En 2003, 63 ZPPAUP
d’environnement dans diverses activités publiques et privées. Du point de vue des
existent. Voir infra. moyens d’action et des outils, la loi propose d’étendre au paysage les possibilités
6. En 2003, seules quatre d’action qu’offrent les Zones de protection du patrimoine architectural et urbain
directives sont en cours (ZPPAU). « Paysager » y est alors adjoint5. Cette loi incite à prendre en compte
d’élaboration.
l’aspect paysager dans les plans d’occupation du sol et institue les directives de protec-
7. Art. 1er : « Sur des
territoires remarquables tion et de mise en valeur des paysages. Ces directives, lourdes à mettre en place6, ont
par leur intérêt paysager, une valeur juridique certaine : elles doivent être compatibles avec les documents
définis en concertation
avec les collectivités
d’urbanisme ou s’imposent en leur absence (sont exclus des directives paysagères tous
territoriales concernées les territoires couverts par des prescriptions d’aménagement et d’urbanisme de
[…], l’État peut prendre l’article L. 111-1-1 du CU). Elles concernent essentiellement des « territoires remar-
des directives
de protection et de mise quables par leur intérêt paysager », dont il s’agit de définir les éléments paysagers.
en valeur des paysages. L’étude alors conduite oblige à se demander : quelle est l’évolution du paysage si les
Ces directives déterminent
les orientations tendances actuelles continuent ? Ceci, en tenant compte des aspects sociaux.
et les principes L’un des objectifs majeurs de la loi de 1993 consiste toutefois à définir de nou-
fondamentaux
de protection
veaux outils et à préciser la répartition des compétences territoriales7 en matière de
des structures paysagères protection du paysage, bien plus qu’elle ne précise la notion de paysage. Ainsi, les
qui sont applicables débats qui précédèrent son vote, à l’Assemblée nationale et au Sénat, tournèrent sur-
à ces territoires.
Elles sont élaborées tout autour de la question de la décentralisation (concernant essentiellement l’aména-
à l’initiative de l’État. » gement du territoire), l’opposant à la centralisation des décisions environnementales.

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Tabl. 2/ Récapitulatif des textes législatifs relatifs au paysage comme patrimoine essentiellement naturel
intégré aux questions environnementales (cités dans le texte)
Texte Titre Objectifs (pour le paysage)
Loi du 10 juillet 1976 Relative à la protection de la nature Respect du paysage essentiellement « naturel »

Loi du 3 janvier 1977 Sur l’architecture Intérêt public du « respect des paysages naturels
et urbains » associés au patrimoine
Circulaire du 21 août 1978 Relative à l’autorisation des clôtures, des Conservation des territoires en l’état
installations et aux travaux divers
Loi du 8 janvier 1993 (loi « Paysage ») Sur la protection et la mise en valeur des Protection du paysage comme élément de
paysages et modifiant certaines dispositions l’environnement, notamment lors d’actions
législatives en matière d’enquêtes publiques d’aménagement
Décret du 11 avril 1994 En application de la loi du 8 janvier 1993 Définition de l’intérêt des paysages comme
ensemble patrimonial et ayant un rôle de témoin
Circulaire du 21 novembre 1994 Circulaire prise pour l’application du décret Définition précise des paysages autour d’éléments
du 11 avril 1994 isolés, d’ensembles ou de systèmes cohérents.
Les composantes visuelles sont essentielles :
des « cônes de visibilité » peuvent être conservés
Loi du 2 février 1995 (Loi « Barnier ») Relative au renforcement de la protection • Consolidation des conceptions du paysage
de l’environnement comme espace à protéger au titre de la
conservation patrimoniale de l’environnement
• Création d’une Commission des sites,
paysages et perspectives remarquables
au sein du Conseil départemental de
l’environnement (cf. décret 98-865)
Circulaire 95-23 du 15 mars 1995 Relative aux instruments de protection • Paysage = patrimoine, à protéger
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et de mise en valeur des paysages • Une ressource à valoriser et exploiter
Circulaire 95-24 du 21 mars 1995 Sur les contrats pour le paysage Banalisation des paysages (ordinaires et non plus
seulement exceptionnels ) et passage du rural
à l’urbain avec mention des abords des villes
Circulaire 96-32 du 13 mai 1996 Relative à l’application de l’article 52 Réglementation du bâti le long des voies et aux
de la loi du 2 février 1995 abords des villes (entrées des villes)
Décret 98-865 du 23 septembre 1998 Fixant les missions, la composition, le mode de désignation et les modalités de fonctionnement
des Commissions départementales des sites, perspectives et paysages et de la Commission
supérieure des sites, perspectives et paysages
Arrêté du 8 décembre 2000 Portant création d’un Conseil national Évaluer l’évolution des paysages et faire un bilan
du paysage de l’application de la loi de 1993

Selon J.-P. Fuchs, député, « la dernière décennie (1983-1993) a été marquée en France,
par un vaste processus de décentralisation et personne n’est favorable à un retour en
arrière en la matière. Or, j’ai l’impression que nombre de vos propositions y tendent ».
Ainsi, dit-il, « les directives de protection et de mise en valeur des paysages sont, selon
l’article 1er du projet, élaborées à l’initiative de l’État et approuvées par lui : les collecti-
vités locales sont seulement consultées, alors qu’elles devraient approuver », (p. 6504).
L’intervention de M. Dupont, député (Sénat, 15 décembre 1992, p. 4035) le précise :
« les directives paysagères […] constituent une atteinte injustifiée aux principes de
la décentralisation ». Cependant, lors de la présentation de la loi au Sénat le
15 décembre 1992, madame la Ministre montre à quel point le paysage, outil de
protection est, aussi, un véritable outil de développement économique ; ainsi, en

69 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


préserver les qualités relève de l’intérêt général : « Il faut donc créer un instrument
permettant, au nom de l’intérêt général, et en étroite collaboration avec les élus
locaux, de fixer un certain nombre de règles qui protégeront des paysages tout en ren-
dant possible l’accueil d’activités économiques » (encadré 1: les débats préalables à
l’adoption de la loi « paysage » de 1993, extraits).
Si l’on ne trouve guère de précisions concernant la définition des paysages, ni
dans les textes législatifs ni dans les débats au sein des Chambres, les décrets d’appli-
cation et les directives précisant les modalités de sa mise en œuvre permettent de
cerner, en creux ou plus explicitement, ce que sont les paysages.
Ainsi le décret du 11 avril 1994, pris en application de la loi du 8 janvier 1993,
précise ce qui fait l’intérêt des paysages : « Art. 1er […] l’intérêt est établi notamment
selon des critères : d’unité et de cohérence, de richesse particulière en matière de
patrimoine (déterminé au niveau national puisqu’il s’agit du patrimoine de la nation)
ou comme témoins de modes de vie et d’habitat ou d’activités et de traditions indus-
trielles, artisanales, agricoles et forestières. »
Deux idées apparaissent dans ce texte de 1994 : l’idée d’ensemble, d’une part,
celle de témoignage, d’autre part. Ainsi, il s’agit de protéger un ensemble territorial
donnant l’impression d’unité et de cohérence ; cette idée apparaît très tôt en ce qui
concerne les espaces urbains (voir infra, notamment la loi Malraux). Le paysage fait
l’objet d’une entreprise de conservation suivant des critères qui répondent à un souci
esthétique ; il évoque un ensemble défini morphologiquement par un certain nombre
de critères visuels, ce qui sera encore précisé ultérieurement (voir infra, circulaire du
21 novembre 1994). Par ailleurs, notons la place du « témoignage », ce qui valorise les
territoires remarquables, représentatifs, et qui relève aussi d’un souci de préservation
voire de muséification. En tant que témoin, le paysage est désigné, au même titre que
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le cadre de vie souvent, comme élément extérieur à l’homme, supportant son activité :
en dépit des nombreuses recherches l’inscrivant sur le plan phénoménologique, dans
cette loi, le paysage est un objet. Au point qu’on peut dire que le milieu, défini sur le
plan philosophique comme intrinsèquement lié au social, est vu, sur le plan réglemen-
taire et scientifique, comme indépendant. Comme patrimoine enfin, il renvoie à la
méfiance envers les formes de la modernité, parmi lesquelles l’urbanisation.
La circulaire 94-283 du 21 novembre 1994 précise grandement la conception des
territoires à protéger. Si les premières directives paysagères s’appliquent, de façon
relativement vague, à des « territoires remarquables par leur intérêt paysager », cette
circulaire précise la notion de structure paysagère et, dès lors, celle de paysage. Elle
définit comme « structures paysagères à sauvegarder et à valoriser […] l’agencement
ou la combinaison d’éléments végétaux, minéraux, hydrauliques, agricoles, urbains
qui forment des ensembles ou des systèmes cohérents. Il s’agit par exemple de
bocages, de terrasses de cultures, d’un réseau de chemins, de plantations d’aligne-
ment, de murets, etc. Il peut s’agir aussi d’un parcellaire. Peuvent être également
concernés des éléments isolés qui ont un rôle structurant dans le paysage : un arbre,
une construction, une infrastructure, un monument naturel comme un rocher ou cul-
turel comme une cathédrale ou un château. Il peut s’agir encore d’une silhouette
urbaine. S’agissant de paysage, les composantes visuelles sensibles sont par ailleurs
essentielles. Il en résulte que les directives peuvent porter non seulement sur les élé-
ments matériels des structures paysagères ou autres éléments structurants, mais égale-
ment sur la vision de ces éléments ». La circulaire insiste sur les « cônes de visibilité »,

© L’Espace géographique 70
Encadré 1/ Les débats préalables à l’adoption de la loi « Paysage » de 1993 (extraits)
Assemblée nationale – séance du 3 décembre 1992
Jean-Marie Bockel, président de la Commission de la production et des échanges, rapporteur du
projet de loi sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législa-
tives en matière d’enquêtes publiques, rappelle dès son introduction « que la défense et la reconquête du
paysage font incontestablement l’objet d’un consensus qui dépasse largement tous les clivages ». Ce
rappel est important dans la mesure où il annonce les débats qui vont suivre : ils seront formels. Le pay-
sage est un mot d’ordre politique consensuel.
Ceci, d’autant plus que ces hommes politiques considèrent que « le droit au paysage, le droit à la
beauté, à l’harmonie de l’environnement fait l’objet d’une demande sociale croissante. Il faut réhabiliter le
regard de l’homme sur son environnement (p. 6500) ».
Les arguments avancés, de part et d’autre de l’hémicycle, pour justifier le renforcement de la protec-
tion paysagère sont : « la qualité de vie, du développement économique et touristique, des identités cultu-
relles ». Mme Ségolène Royal, ministre de l’Environnement de l’époque, explique que « le paysage est un
élément important de la qualité de vie des Français ; c’est un outil de développement économique non
seulement dans les villes, mais également dans les campagnes » (p. 4031, Sénat, 15 décembre).
M. J.-F. Le Grand, rapporteur de la commission des Affaires économiques et du Plan, insiste sur
l’enjeu que représente le paysage en termes d’aménagement du territoire.
Il s’agit, précise Mme Royal de « prouver que l’on peut aménager et construire sans détruire, faire du
paysage un lieu qui nous rassemble pour bien marquer ensemble que […] le paysage appartient à celui qui
le regarde, que les paysages en France sont notre histoire et notre géographie, que le paysage est un outil
de travail créateur de nouvelles activités et d’emplois ». Ces débats montrent également l’importance,
pour les députés présents, de la revalorisation de la formation de paysagiste.
Assemblée nationale – 2e séance du 19 décembre 1992
La 2e séance fait suite à l’examen du Sénat du 15 décembre, puis de la commission mixte paritaire
constituée par les deux assemblées afin d’examiner les principales divergences. Elle concerne les terri-
toires sur lesquels peuvent s’appliquer les directives paysagères.
Sénat – séance du 15 décembre 1992
Mme Ségolène Royal présente le projet de loi insistant sur la diversité et la richesse des paysages
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français du 20 décembre 1992 et l’intérêt que portent les Français aux paysages étant donné l’envoi de
10 000 photographies faites lors de l’opération « Mon paysage, nos paysages ».
Il est important de noter que cette introduction au projet est suivie d’une remarque explicative : « En
raison de leur origine essentiellement rurale, les Français regardaient autrefois la campagne française
comme la cave et le grenier du pays, une réserve de richesse, un lieu de production. Ils voient aujourd’hui,
dans le paysage rural, davantage une cour ou un jardin. Le paysage s’enrichit pour nos contemporains de
la nostalgie des racines et du mode de vie des origines. »
La Ministre insiste donc sur le caractère rural des paysages ; ce qui revient tout au long des débats de
l’une ou l’autre chambre. Mais elle constate que la perception de ces paysages a changé en rapport avec la
vie des Français devenue urbaine. De ce fait, le droit au paysage serait une prétention des citadins concer-
nant les campagnes : « Le citadin, pour sa part, en attend un agrément, un plaisir des yeux, une détente et,
peu à peu, l’idée fait son chemin : il existe un droit au paysage. Mais, de ce fait, le paysage génère aussi des
devoirs ; il importe aujourd’hui pour tous de le préserver, de le maintenir, de le protéger ».
M. Dupont explique qu’il est « indispensable de dépasser le clivage entre aménageurs et protec-
teurs. La politique du paysage ne doit pas apparaître comme une opération de repli en bon ordre sur des
positions préparées, une entreprise de « mitage à rebours » qui consisterait à parsemer la France défigurée
de réserves paysagères » (p. 4034). Cette remarque va, dit-il, à l’encontre des positions de la Ministre,
Mme Royal, dans la mesure où elle demande que soient créés, organisés des paysages pour notre temps,
en un mot, il faut assurer la qualité des paysages de demain.
Sénat – séance du 20 décembre 1992
Mme Royal rappelle que « le paysage devient un outil de travail ; il est aujourd’hui source de créa-
tions d’activités. Les villes qui ont su préserver leurs entrées de bourg et leurs paysages sont plus recher-
chées que les autres. Les espaces ruraux qui ont su garder leur authenticité maintiennent davantage leur
population que des espaces dénaturés ou frelatés ».
Source : Débats parlementaires préalables à l’adoption de la loi « Paysage ».

71 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


étant donné que les « composantes visuelles et sensibles des paysages sont par ailleurs
essentielles ». En définissant les cônes de visibilité, le paysage est défini comme un
objet, mais aussi comme un regard référencé. Dès lors, on imagine conserver non seu-
lement des « structures matérielles » (ce qui structure le regard), mais aussi les valeurs,
les goûts d’une époque et d’une société : on conserve un regard.
Dès le milieu des années 1990, nous constatons que l’usage du terme de paysage
et les territoires qualifiés ainsi se banalisent8 ; cependant, à travers la mise en place des
directives de protection et de mise en valeur des paysages, il ne s’agit pas de « protéger
de manière systématique l’ensemble d’un territoire », mais de mettre en place « un sys-
tème de protection et de mise en valeur discontinu, sélectif, s’attachant aux structures
paysagères d’un territoire […] ». Ainsi apparaît, au fur et à mesure, l’idée qu’un paysage
est un territoire idéel. Comme il est possible de recomposer l’expression d’un visage à
partir de certains traits caractéristiques, un paysage se définit par des portions de terri-
toires censées représenter la structure même du pays. La protection concerne alors des
territoires discontinus voire définis à différentes échelles.
La loi Barnier n° 95-101, du 2 février 1995, relative au renforcement de la pro-
tection de l’environnement, conforte les conceptions du paysage précédemment
exposées. Ainsi, le paysage est une catégorie d’espace définie comme à protéger
dans le cadre de la reconnaissance juridique et sociale d’une problématique environ-
nementale, au même titre que milieux, espaces naturels et sites. Comme « site », la
catégorie de paysage conserve une forte connotation esthétique ; elle est aussi liée à
l’histoire, à la différence des termes de milieux et d’espaces naturels qui lui font pen-
dant, mais connotés de manière naturaliste, alors que les composantes biophysiques
du paysage sont gommées ; les deux termes milieux et espaces naturels font intervenir
l’idée de fonctionnement naturel, d’écologie éventuellement, comme les notions de
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« biodiversité » et d’« équilibre biologique ». Du point de vue institutionnel, l’impor-
tance du « paysage » dans la politique environnementale et patrimoniale s’affirme net-
tement avec la loi de 1995 qui institue un conseil départemental de l’environnement
comprenant une commission des sites, paysages et perspectives remarquables dont le
décret 98-865 du 23 septembre 1998 fixera les missions. Un Conseil national du pay-
sage sera créé par la suite, par l’arrêté du 8 décembre 2000.
La circulaire 95-23 du 15 mars 1995 souligne la « qualité et la diversité des pay-
sages », constitutives d’un « patrimoine exceptionnel et irremplaçable ». Elle justifie la
protection des paysages en la qualifiant de « créatrice d’emplois et facteur essentiel de
développement économique, notamment touristique ». Elle encourage l’exploitation
de cette ressource.
Finalement, avec le paysage, on valorise la création locale de territoires dans un
rapport négocié avec l’État et ses instances décentralisées, la conservation de ces terri-
toires, tant comme ressource que comme cadre permanent d’une population et de son
identité. D’une certaine façon, ce mouvement normalise les territoires en les décrivant
comme paysages sur le plan esthétique ; de même, il définit la manière de les étudier
en mettant au point une véritable méthodologie.
8. Voir par exemple
les circulaires 95-23
La circulaire 95-24 du 21 mars 1995 met en évidence le développement de
et 95-24 concernant l’usage du terme paysage comme catégorie politique ; ce terme concernera désormais
les contrats « les paysages remarquables comme les paysages plus ordinaires ». Le paysage se bana-
et les instruments
de protection et de mise lise et, donc, se généralise du point de vue de son emploi. Cette circulaire évoque
en valeur des paysages. aussi, pour la première fois, les abords des villes et le passage du rural à l’urbain.

© L’Espace géographique 72
Le projet paysager devrait, est-il écrit, permettre notamment la «réhabilitation des pay-
sages urbains, entrées de villes». La question des abords des villes est précisée peu après9.
Il s’agit de veiller à la «qualité de l’urbanisme et des paysages en bord de voie», dans la
mesure où « l’organisation du front urbain le long des voies revêtira une importance
majeure en termes de paysage urbain». Le texte vise à réglementer la position du bâti par
rapport à la route ou à la rue, l’ordonnancement des bâtiments et la vision d’ensemble
qu’ils offriront. Il s’agit presque d’une définition du paysage urbain: c’est l’une des pre-
mières fois qu’un texte officiel concernant le paysage aborde de front la ville.
En définitive, ce premier corpus montre l’élaboration de dispositifs défensifs à
l’égard du développement urbain au point que paysage et ville sont souvent considérés
comme antinomiques. Même lorsqu’il s’agit de mesures paysagères destinées aux
entrées de villes ou aux abords des voies routières, le paysage est un moyen pour barrer
la route à la laideur urbaine, à l’urbanisation considérée presque comme une maladie.
Certes, ville et nature, à laquelle la notion de paysage est souvent associée, sont elles-
mêmes souvent opposées (Blanc, 1996) : cela n’explique pas tout. Plus précisément,
l’attrait du paysage rural aux dépens des villes correspond à un rejet de la vie urbaine,
au profit d’une conception de la campagne plus proche de la nature, mais aussi comme
espace d’activités traditionnelles, inscrites dans l’histoire de beaucoup de citadins.
Ville et campagne sont opposées dans les représentations communes et du point
de vue d’une conception des forces économiques : la ville, lieu et refuge du capital,
exploite les campagnes. Le rejet de la ville d’un point de vue esthétique, sinon en des
termes fonctionnels, associé au fait qu’elle ne soit pas qualifiée de paysage, cor-
respond au poids de la France rurale et à la disqualification de la ville.

Le paysage :
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une politique d’urbanisme ?
Le droit de l’environnement n’accorde donc qu’une faible place à la ville comme pay-
sage; cette ville serait plutôt un anti-paysage. Quelle place lui fait le droit de l’urbanisme,
l’autre corpus exploré? Voit-on se dégager une idée du paysage urbain et laquelle?
Si l’usage du terme paysage modifie sensiblement le droit de l’environnement, y
ajoutant la dimension morphologique voire sensible de l’espace, il ne modifie pas
aussi substantiellement le droit de l’urbanisme. Dans le Code de l’urbanisme, le thème
du paysage relève davantage de corrections et d’additions par rapport aux textes
originaux que d’apports propres et distincts (voir par exemple RNU L. 111-1-1 et
L. 111-1-2). Il s’agit d’instaurer une nouvelle catégorie spatiale à considérer et pro-
téger. Le terme est généralement utilisé au pluriel et renvoie à des espaces particuliers
définis notamment dans le corpus « environnement » ; il est associé aux catégories sui-
vantes : sites, espaces naturels, milieux, ainsi qu’à des termes descriptifs et program-
matiques liés à la qualité (L. 111-1-1 et L. 111-1-2). Ces termes désignent des
catégories spatiales ou mésologiques et sont mentionnés de manière répétée sans défi-
nition. Leur usage les fait apparaître comme une ritournelle. Cette unité lexicale
semble devoir se suffire à elle-même. L’emploi du pluriel permet de caractériser des
espaces exemplaires : « remarquables » et « caractéristiques » sont alors employés.
Notons également l’opposition : les espaces à protéger sont décrits comme « sta-
9. Avec la circulaire
tiques », désignés comme « ressources » et « patrimoine » ; de ce fait, ils ressortent plutôt 96-32 du 13 mai 1996,
du domaine du structurel ; à l’inverse, les termes qualifiant le danger à l’origine de la cf. tabl. 2.

73 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


dégradation des paysages renvoient à l’économique, au dynamique, au fonctionnel, à
l’évolutif. Tout au long de ces textes relevant du droit de l’urbanisme, on voit se
répéter la nécessité de protéger et de développer la ressource paysage.
Chronologiquement, dans le droit environnemental, site et monument sont men-
tionnés avant le terme paysage ; dans le droit de l’urbanisme, le paysage urbain prend
sa source dans la question de l’esthétique ou de l’embellissement. En effet, l’attention
du législateur est depuis longtemps tournée vers l’esthétique urbaine, au-delà même
de la législation concernant les monuments historiques et les sites (Lucas, 1994). La
loi du 14 mars 1919 (loi Cornudet10) prévoyait déjà la mise en place de projets
d’aménagement, d’embellissement et d’extension des villes.
Dans les années 1960, plusieurs mesures se réfèrent aux paysages urbains. Elles
concernent des éléments isolés ; il s’agit de contrôler les permis de construire : « le
décret 58-1467 du 31 décembre 1958 (à l’origine de l’article R111-21 du Code de
10. La loi Cornudet l’urbanisme) [introduit] l’atteinte aux « paysages naturels et urbains » comme motif
du 14 mars 1919 impose
l’obligation, pour
légal de refus du permis de construire » (Dupont, 1998). Leur portée est également
toute ville de plus plus globale ; elles concernent alors le quartier, comme la loi du 4 août 1962, dite loi
de 10 000 habitants, Malraux. Avec la procédure des secteurs sauvegardés, cette dernière élargit le
de se doter d’un
« plan d’extension, contexte d’application des mesures de sauvegarde, par exemple celles qui régissent les
d’aménagement, monuments historiques et les sites naturels. Ce texte introduit de nouvelles dimen-
d’embellissement ».
Cette mesure générale sions : il s’adresse spécifiquement au milieu urbain ; de façon générale, il ne concerne
fait partie d’un ensemble pas des éléments isolés, mais des ensembles « présentant un caractère historique,
de textes qui vont
s’accumuler à la fin
esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur
de la guerre. de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles » ; en conséquence, la loi prend en
Elle prolonge compte des paysages banals, qui ne sont pas nécessairement remarquables ; cette idée
une discussion
commencée en 1909 de paysage ordinaire prendra, par la suite, de plus en plus d’importance. Cependant,
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et d’autres textes ce texte est surtout une mesure de protection, de sauvegarde ; lors de la présentation
qui visent à l’efficacité :
celui de 1917 qui fixe du projet au Sénat, en décembre 1961, le rapporteur le souligne : la loi a pour objectif
des règles plus strictes de « combler les lacunes de la législation pour permettre à l’État d’assurer bien plus
à la localisation
des établissements
efficacement que par le passé la protection et la sauvegarde du patrimoine historique
insalubres et jette, et artistique de la France »11.
par là, les bases Compte tenu des difficultés inhérentes à la mise en œuvre d’une procédure cen-
d’un zonage élémentaire ;
la loi de novembre 1918 tralisée et lourde, l’impact de la loi Malraux a toujours été jugé limité en termes
qui, reprenant les débats d’opérations d’urbanisme et de planification. Aussi, la loi de 1983 relative à la réparti-
classiques
de l’haussmannisation, tion des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État
fonde l’expropriation « donne aux communes la possibilité de proposer des zones de protection du patri-
par zones et pose
le principe
moine architectural et urbain (ZPPAU) ». La liste des éléments à protéger est rapide-
de la récupération ment élargie12, en fonction de la valeur historique et esthétique des bâtiments ; cette
des plus-values foncières. mesure de protection concerne les « ensembles bâtis fortement architecturés, tels ter-
11. Rapport rasses, canaux, ouvrages d’art ». Le législateur souligne qu’il s’agit de « l’intérêt intrin-
de M. Maupeou devant
le Sénat, sèque du patrimoine et de ses éléments paysagers ».
le 7 décembre 1961. Cependant, le terme « paysager » ne sera ajouté aux ZPPAU qu’en 1993 dans la
12. Cf. circulaire loi « Paysage ». La lecture des termes introductifs à cette loi invite à considérer séparé-
explicative n° 85-45
du 1er juillet 1985 relative
ment et pour leur spécificité les termes urbain et paysager : l’urbain n’est pas paysager.
aux zones de protection Par ailleurs, les ZPPAU entérinent le passage de la protection d’un élément isolé à un
du patrimoine ensemble paysager, passage déjà exprimé dans la loi Malraux : « tant il est vrai que cer-
architectural et urbain
(BOMELT n° 1071-85/3 taines constructions qui ne seraient que banales en d’autres lieux acquièrent un carac-
du 4 septembre 1985). tère unique et dégagent un charme singulier du fait de leur insertion dans un paysage »

© L’Espace géographique 74
(Pontier, 1995). Outre leur application urbaine et sur des ensembles, les ZPPAU rem-
placent les « zones de protection » autour des sites.
De façon générale, les textes qui modifient le Code de l’urbanisme (tabl. 3) et
introduisent la question du paysage se répartissent en deux ensembles, l’un antérieur
à 1993 (voir supra), l’autre directement lié à la loi « Paysage » et à ses décrets d’applica-
tion. En effet, la loi de 1993 et ses prolongements modifient une certaine idée de la
ville présente dans le droit de l’urbanisme. Tout d’abord, elle attire l’attention sur le
« paysage urbain », ajoute une dimension paysagère aux zones à protéger (ZPPAU + P).
Selon Paul-Louis Lucas (1994), l’émergence de la question du paysage urbain « natu-
ralise » les villes. Elle introduit l’idée que « le cadre de vie, c’est à la fois l’environne-
ment naturel et l’environnement urbain. L’architecture des villes doit relever d’une
protection analogue à celle dont bénéficient les rivages de la mer, la montagne et la
forêt. C’est le jardin où nous vivons ». Ce commentaire montre aussi que le paysage
est toujours considéré comme naturel. La loi de 1993 incite à recourir à la procédure
ZPPAUP en remplacement de celle des secteurs sauvegardés, dans les « quartiers, sites
et espaces à protéger pour des motifs d’ordre esthétique, historique ou culturel »
(Morand-Deviller, 1994).

Tabl. 3/ Récapitulatif des textes législatifs du corpus de l’urbanisme se référant au paysage

Texte Titre Objectifs (pour le paysage)


Décret 58-1467 du L’atteinte aux « paysages naturels et urbains » peut
31 décembre 1958 être un motif légal de refus du permis de construire
Loi 62-903 du 4 août 1962 Relative à la protection et la mise en valeur Protéger des ensembles urbains
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(loi « Malraux ») d’ensembles bâtis d’intérêt historique ou esthétique
Loi de 1983 Relative à la répartition des compétences entre les Institue les Zones de protection du patrimoine
communes, les départements, les régions et l’État architectural et urbain (ZPPAU)
Circulaire du 1er juillet 1985 Relative aux ZPPAU Élargit les éléments à protéger en fonction de la
valeur historique et esthétique des bâtiments
Loi du 8 janvier 1993 (loi Sur la protection et la mise en valeur des paysages Ajoute le terme « paysager » aux ZPPAU (attirant
« Paysage ») et modifiant certaines dispositions législatives ainsi l’attention sur le « paysage urbain »)
en matière d’enquêtes publiques
Décret du 18 mai 1994 Pris en application de la loi du 8 janvier 1993 Introduit le volet paysager du permis de construire
(documents graphiques et cartographiques pour
apprécier l’insertion du projet dans le paysage)
Loi du 9 février 1994 Portant diverses dispositions en matière Les POS doivent tenir compte de « la préservation
d’urbanisme et de construction de la qualité des paysages et de la maîtrise de leur
évolution »
Circulaire 96-32 Relative à l’application de l’article 52 de la loi 95-101 Précise que les entrées de ville, en tant que vitrine,
du 13 mai 1996 du 2 février 1995 relative au renforcement de la devraient être mieux paysagées pour éviter
protection de l’environnement l’impression de « désordre »
Loi du 30 décembre 1996 Sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie Souhaite préserver les qualités naturelles
et urbaines des paysages à protéger
Loi du 13 décembre 2000 Relative à la solidarité et au renouvellement urbain Introduit la notion de développement local
(dite SRU) à prendre en compte dans les plans locaux
d’urbanisme (PLU) qui remplacent désormais
les POS. Les paysages urbains doivent lier
les aspects sociaux et morpho-sensibles

75 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


Les modifications apportées par la loi de 1993 s’exercent à plusieurs niveaux : du
permis de construire à l’élaboration de documents de planification à différentes
échelles. L’une des grandes innovations qu’elle introduit, avec son décret d’appli-
cation 94-408 du 18 mai 1994, concerne le volet paysager du permis de construire
(L. 421-2, L. 421-3 et R 421-2 du CU) : le dossier du permis de construire comprend
désormais des documents graphiques et photographiques permettant d’apprécier
l’insertion du projet dans le paysage et son impact visuel. L’« harmonie » et le « relief »
sont valorisés : cependant, les critères de l’harmonie ne sont pas définis alors qu’ils
sont étroitement liés à la culture ; tandis que le relief renvoie au point de vue, à la per-
spective et, donc, au caractère spectaculaire du paysage. Les commentateurs souli-
gnent les vertus pédagogiques de ces mesures (Charbonneau, 1995). Elles obligent à
prendre en compte la question paysagère au niveau d’une zone ou, plus simplement,
d’une unité construite. En dépit du contrôle de l’usage des espaces que de telles
mesures supposent, le permis de construire reste à négocier au cas par cas et locale-
ment, suivant le principe du droit négocié. Cette mesure s’inscrit dans le prolonge-
ment du règlement national d’urbanisme de 1958 qui autorisait le refus du permis de
construire à certaines conditions (voir supra).
En ce qui concerne les POS, la loi de 1967 qui les met en place n’ignore par la
question du paysage (bien qu’exclusivement naturel) et introduit déjà l’importance de
l’aspect visuel des constructions. Suite à la loi « Paysage », la loi n° 94-112 du 9 février
1994 portant diverses dispositions en matière d’urbanisme et de construction (article
L. 123-1 du CU) stipule que les plans d’occupation des sols devront tenir compte de
« la préservation de la qualité des paysages et de la maîtrise de leur évolution ». Ce qui
implique une étude paysagère. Les communes peuvent donc identifier et localiser les
éléments de paysage en plus de délimiter des « quartiers, rues, monuments, sites et
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secteurs à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d’ordre esthétique, histo-
rique ou écologique ». Les POS peuvent « définir, le cas échéant, les prescriptions de
nature à assurer cette protection ». Ainsi, les communes sont susceptibles de protéger
des zones entières. Cependant, la seule identification et localisation des éléments de
paysage n’autorise pas la protection des alentours (par exemple, un muret identifié
comme élément paysager restera en l’état, mais rien n’interdira la construction alen-
tour ou la modification de l’environnement du muret). La circulaire du 22 avril 1994
prise en application de la loi du 9 février précise qu’il s’agissait de rendre plus souple
l’aménagement, au risque d’un retour en arrière du point de vue de la protection
(Lucas, 1994).
Dans le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) (art. L. 122-1),
il s’agit avant tout de préserver l’équilibre entre développement et qualité. Le flou des
termes laisse à l’appréciation des décideurs ce que l’on doit y entendre, ce que
remarque S. Charbonneau (1995).
Suite à ces modifications, la production législative autour de la question du pay-
sage devient moins abondante. La loi Barnier de 1995 ne modifie pas vraiment le
Code de l’urbanisme, sinon en introduisant la question des entrées des villes, « au nom
de la qualité de l’urbanisme et des paysages » (L. 111-1-4 modifié), ainsi que nous
l’avons évoqué ci-dessus. La circulaire 96-32 concernant les entrées des villes évoque
l’idée de désordres urbains qui justifient les règles d’urbanisme. Les entrées des villes
doivent représenter la ville : ce sont des vitrines. Enfin, la loi du 30 décembre 1996 sur
l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie ajoute à la « préservation des sites » celle de

© L’Espace géographique 76
la qualité de l’air et des milieux ainsi que les qualités de «naturel et urbain» du paysage à
préserver. De façon générale, avec la loi de 1996, les « paysages urbains » sont pris en
compte dans bon nombre de textes relatifs à l’urbanisme. L’essentiel de ce texte, cepen-
dant, concerne les déplacements urbains et la concertation entre collectivités locales.
En revanche, la loi Solidarité et renouvellement urbain modifie substantiellement
le droit de l’urbanisme et ses principaux dispositifs réglementaires de décembre 2000.
Le Plan local de l’urbanisme (PLU) remplace le Plan d’occupation des sols (POS).
Cette loi introduit la nécessité d’un projet intégrant des impératifs de développement
durable. Cela veut dire, notamment, préserver les équilibres entre développement
urbain et rural, la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat
urbain et rural. Notons que les contraintes écologiques s’expriment par une série
d’adjonctions. Ainsi cette loi explique qu’il faut veiller à la « qualité de l’air, de l’eau,
du sol et du sous-sol, des écosystèmes, des espaces verts, des milieux, sites et paysages
naturels ou urbains, la réduction des nuisances sonores, la sauvegarde des ensembles
urbains remarquables et du patrimoine bâti, la prévention des risques naturels prévi-
sibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toutes natures ».
De façon générale, le PLU, intégrant tout document d’aménagement comme les
ZPPAUP, ne transforme pas la question du paysage urbain. On constate son impor-
tance à côté de celle des milieux et d’autres éléments de l’environnement. Cependant,
la mise en place d’un projet préalable au plan devait permettre une appréhension plus
globale liant aspects sociaux et aspects morpho-sensibles. Notons pour finir que ces
projets sont aujourd’hui remis en cause (Trapitziner, 2003).
Dans ce corpus de l’urbanisme, la problématique paysagère prend également une
coloration anti-urbanisation et critique des formes sociotechniques du progrès. Ainsi
la croissance urbaine est nuisible et contraire à un développement harmonieux, esthé-
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tique des territoires. Il est nécessaire de la maîtriser : le paysage est une clé d’entrée à
la maîtrise du développement territorial unissant l’urbain au rural, le développement
économique à la protection des territoires. C’est ce que mettent en évidence les nom-
breuses mesures relatives au mitage, à la transition entre le rural et l’urbain, à l’inser-
tion de l’urbain dans le « rural »13. Cette volonté prolonge le Code de l’environnement où
« paysage » désigne une portion de territoire à protéger. L’observation visuelle de la
ville est le moyen de développer cette approche esthétique des territoires. L’aménage-
ment urbain n’est plus strictement fonctionnaliste. Ceci s’associe à l’émergence, voire
au développement de questions autour du sens et de l’idée de ville. En effet, l’idée de
sens et d’identité urbaine sont souvent liées, la symbolique urbaine étant le plus sou-
vent d’ordre morphologique. On peut, de façon schématique, noter que la ville sou-
vent considérée en des termes de fonctionnement se transforme progressivement avec
la prise en compte des aspects paysagers. L’intégration des caractéristiques morpho-
sensibles et identitaires de la ville correspond à un renouveau de questions anciennes
comme « l’art urbain » ou « l’embellissement urbain ».
13. Pour Bernard Lassus,
auteur du rapport
Le paysage comme lien social en ville ? au Conseil national
du paysage en 2001,
Une troisième clé d’entrée du développement de la question paysagère aujourd’hui avec le paysage se
conduit le paysage à jouer le rôle de lien social. Si l’on s’intéresse à la production des constitue une démarche
de projet permettant
écrits relatifs à la politique de la ville et au paysage, citons les projets présentés dans d’intégrer rural et urbain,
le document Paysage et intégration urbaine (DIV, 1996) comme autant de solutions du plus au moins habité.

77 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


paysagères à l’éclatement urbain, à la mise au ban de certains territoires dans la ville.
L’argument paysager répond ici à un double souci : environnemental et social. De
fait, il s’agit essentiellement de la transformation et, donc, de la revalorisation du
cadre de vie comme vecteur d’intégration sociale.
D’ailleurs, la circulaire 95-24 du 21 mars 1995 introduisait déjà des « paysages
quotidiens, facteur d’identité sociale ». De plus en plus, sont valorisés les paysages
associés au vécu local. Cela va de pair avec la participation des habitants à l’élabora-
tion des paysages, comme l’exprime la circulaire : « les collectivités ont, à l’évidence,
un rôle privilégié à jouer dans [cette mobilisation] de la société autour de la qualité du
paysage ». Ainsi, le paysage devient-il un élément de mobilisation politique collective.
La circulaire sur les Contrats de plan État-région (CPER) du 9 octobre 1998
procède à un développement de la question du paysage en ce qui concerne les villes. Il
s’agit d’établir des diagnostics paysagers ; ceux-ci doivent comprendre les principales
caractéristiques du fonctionnement du quartier. Le terme de paysage se généralise, il
est censé englober plusieurs dimensions urbaines comme la dimension esthétique et
identitaire. L’appréhension de ces dimensions permet « l’appréciation de la qualité et
de la diversité du paysage urbain des différents quartiers ». Ainsi, l’identité de ces
quartiers est conçue comme étant fondée sur les « particularités paysagères, morpho-
logiques ou architecturales ». Avec le paysage, on aborde la ville sous son aspect
morphologique ; aspect couramment considéré jusqu’après-guerre et souvent négligé
ensuite au profit d’une analyse urbaine fonctionnelle et exprimée en termes spatiaux,
surtout dans les sciences sociales.

Conclusion
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L’examen de cet ensemble de textes de loi qui influencent le corpus de l’urba-
nisme montre la difficulté de dégager une idée forte du paysage. En effet, il n’existe
pas, semble-t-il, de disposition véritablement structurante en ce qui concerne
cette notion ; les textes s’ajoutent les uns aux autres au fur et à mesure de la réflexion.
À l’instar du droit de l’environnement où ne se trouve guère de réflexion globale sur
les principes fondateurs (Charbonneau, 1995), l’accumulation de textes sur le paysage
14. À cet égard, il faut et le paysage urbain ne conduit pas à l’élaboration d’une armature conceptuelle. Les
souligner que découpages juridiques actuels, la « dichotomie » entre corpus environnemental et
l’introduction
de la question du paysage corpus de l’urbanisme, ne jouent-ils pas précisément en défaveur d’une réflexion glo-
dans les Contrats de plan bale sur le rôle, la place et la portée politique du paysage aujourd’hui ?
État-région (circulaire
du 11 mai 1999) ou
Sur le plan politique, l’État encadre les politiques territoriales et environnemen-
dans la Loi d’orientation tales. En effet, les questions environnementales sont définies comme étant d’intérêt
pour l’aménagement et général. La problématique du paysage n’y fait pas défaut : le territoire relève du patri-
le développement durable
du territoire (LOADDT 99- moine commun et il est du devoir de la Nation d’en préserver l’état et l’avenir. De ce
533 du 25 juin 1999) point de vue, les politiques contractuelles conduisent donc, de façon simultanée et
montre qu’il ne s’agit pas
de préserver des portions paradoxale, à la fois à une plus grande décentralisation14 et au renforcement de com-
de territoire pour protéger pétences de l’État. Cette place croissante des politiques contractuelles va de pair avec
la qualité de vie
à l’échelon local, mais que
la volonté d’élargir le cercle d’acteurs concernés et avec le développement de l’idée de
le paysage est l’un négociation. L’impératif, en matière politique, n’est plus la décision, mais la négocia-
des éléments tion et les dynamiques provoquées (Callon, Lascoumes, Barthe, 2001).
du patrimoine commun
de la nation tel que Sur un autre plan, avec le paysage se développe dans les politiques publiques
le définit la loi Barnier. une nouvelle catégorisation territoriale. Elle donne place à la morphologie et à une

© L’Espace géographique 78
compréhension esthétique et sensible des lieux qui distingue la notion de « paysage »
de celles d’« écosystème », de « milieu », etc.
Le paysage peut être qualifié de catégorie « passerelle » dans le sens où celle-ci
conduit à une observation du territoire comme une double production, biophysique et
sociale. Cependant, la lecture de ces textes de loi montre une vision patrimoniale et
esthétique du territoire : le paysage ne favorise pas toujours la prise en compte des
dynamiques biophysiques ni même l’intégration des modes d’habiter. En définitive, il
existe de multiples décalages entre des observations valorisant les aspects fonctionnels
des lieux et celles mettant en évidence les aspects naturalistes ou encore esthétiques.
Cependant, le paysage du point de vue politique est-il si différent du terme d’environ-
nement tel que le mettent en avant les écologistes ? D’un côté comme de l’autre, il y a
l’idée d’une qualité de vie témoignant d’un rapport harmonieux à l’environnement.
Enfin, un certain type de paysage urbain se trouve mis en valeur. Il s’agit du
« village » dans la ville, de lieux imprégnés d’histoire. Cette tendance correspond-elle à
une nostalgie passéiste ? Elle irait de pair avec la valorisation des petites maisons en
ville ou d’anciens quartiers villageois. Ces textes valorisent une certaine identité
urbaine associée à une morphologie et à une communauté locale. À l’évidence, ces
valeurs sont contraires à celles que portait la ville moderne : individualisme et ano-
nymat ; modernité architecturale.
Cette lecture des textes de lois conduit à s’interroger sur la portée réelle de
l’introduction du paysage dans l’aménagement urbain. Correspond-elle à la prise en
compte des dynamiques biophysiques des territoires ou à une plus grande intégra-
tion des aspects sociaux ? Ou est-ce, au contraire, un nouveau dessin — au sens
formel — urbain ?
Faire appel au paysage est un des moyens pour le politique de justifier la concilia-
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tion de différentes formes d’usage de l’espace, des territoires ou des ressources. L’utili-
sation du terme paysage autorise l’association du développement — l’industrialisation
ou l’urbanisation — et de la conservation patrimoniale et esthétique ; le « développe-
ment durable » montre également cette volonté de prendre en compte des dimensions
sociales souvent considérées comme inconciliables. Et la circulaire du 11 mai 1999,
relative au développement durable des Contrats de plan État région, souligne que la
question du paysage est une des dimensions du développement durable.
Cependant, la politique du paysage reste essentiellement conservatrice. On pro-
tège, note Jacqueline Morand-Deviller (1994), un « patrimoine […] menacé par les
outrages que les industriels et les ingénieurs au nom du progrès lui infligent ». En
effet, les « formes modernes du paysage » sont considérées comme dépourvues d’iden-
tité, sans particularité, interchangeables. La question du « paysage urbain », en tant
que telle, est peu traitée, sinon pour les entrées des villes : les textes évoquent le ren-
forcement du contrôle de la publicité et des enseignes le long des voies expresses,
autoroutes et déviations.
Enfin, le fonctionnement biophysique des milieux est peu pris en compte. La
dimension écologique des territoires est considérée à part, même si la dimension
morpho-sensible est prise en considération : c’est l’aspect visuel qui est privilégié,
le paysage déterminant une catégorie d’espace à protéger en s’appuyant sur la vue
(en élévation). Un décor est ainsi protégé. Il faut ici insister sur la disjonction entre
les aspects écosystémiques du milieu, les aspects morpho-sensibles et les aspects
fonctionnalistes, au sens des fonctions urbaines et non du fonctionnement urbain

79 Nathalie Blanc, Sandrine Glatron


qui est pris en compte dans les aspects écosystémiques mentionnés. La pensée du
paysage urbain contribue à la valorisation de portions de villes qui sont présentées
comme des produits. Dès lors, nous nous interrogeons sur la contribution du déco-
ratif à une certaine « marchandisation » de la ville. Cette importance du décoratif
s’oppose-t-elle à une pensée écosystémique de la ville ?
De plus, au vu de l’étude des politiques publiques relatives au paysage urbain et de
l’importance du terme dans les professions qui modèlent la ville, quel débat public peut-
on instaurer autour d’un paysage considéré essentiellement comme un outil politique ? Il
nous semble que le paysage peut devenir un outil de production conjointe du milieu
urbain, vecteur de négociation, à condition qu’il intègre les composantes visibles et invi-
sibles du milieu dans un souci écologique et social. En effet, sa très grande présence
dans les discours montre qu’il constitue une réponse médiatrice en termes d’aménage-
ment, entre développement (c’est-à-dire entre la préservation des possibilités de « mar-
chandisation » ou encore du potentiel économique des territoires) d’une part, et prise en
compte de l’environnement ainsi que des contraintes liées à la protection et à un nou-
veau regard sur les lieux habités, d’autre part. Le terme de paysage peut devenir perti-
nent pour qualifier les lieux urbains à condition qu’il offre l’opportunité d’une
discussion sur l’avenir de la ville, y compris dans ses composantes biophysiques.

Références

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CALLON M., LASCOUMES P., BARTHE Y. (2001). Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie
technique. Paris : Le Seuil, 357 p.
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ronnement. Paris : Assemblée nationale, Commission des affaires culturelles sur le projet de
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national du paysage.
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20 septembre, p. 588-595.
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