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R E P U B L I Q U E D U B E N I N

. THEME :
MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA

La responsabilité des comptables publics AU REGARD


RECHERCHE DE la Nouvelle gouvernance financière
SCIENTIFIQUE

U N I V E R S I T EPUBLIQUE
D ’ A B O Mau
EYBénin
- C A L AV I ( U A C )

Ecole Doctorale de la Faculté de Droit et de Sciences Politiques

Mémoire pour l’obtention du Diplôme d’Etudes Approfondies


(D.E.A)

OPTION : Droit Public Fondamental

Réalisé et soutenu publiquement par : Sous La direction du :

Y. I. Richard AZANDOSSESSI Professeur Nicaise MEDE,


Agrégé de Droit Public.
Université d’Abomey-Calavi

A n n é e A c a d é m i q u e 2 0 1 8 - 2 0 1 9
DEDICACE

Je dédie cette œuvre spécialement à :

- ma feue mère, Rose Baï DAANON AZANDOSSESSI ;


- mon feu père, Moïse Comlan AZANDOSSESSI.
-
-

REMERCIEMENTS

Je souhaite tout d’abord exprimer mes remerciements au Professeur


Nicaise MEDE qui a accepté diriger ce travail et qui, de par sa
disponibilité, sa patience ainsi que ses précieux conseils, a beaucoup
contribué à la réalisation de cette œuvre. Je ne saurai sincèrement vous
exprimer toute ma gratitude en ces quelques lignes.

Mes remerciements vont également au Dr Errol TONY pour le temps qu’il


a eu à consacrer à l’examen de ce travail.

Je tiens aussi à remercier messieurs Etienne SIMICLAH et Pierrot SEGO


qui, malgré leurs diverses activités et emploi du temps chargé ont bien
voulu faire partie de mon JURY. Je leur en suis reconnaissant.

Mes remerciements vont également vers les amis Ben YAHMED, Morin,
Loro, Josée, Florine et à tous les collègues du Trésor Public.

Merci aux membres de ma famille pour leur soutien tout au long de ce


travail, tout particulièrement à Estelle, Prudence, Robert, Marie-Richnel,
Marie-Olrimose, Rose-Marie-Arlichine, Marie-Richline AZANDOSSESSI.

Merci à ma tante Mélanie Mélas DAANON.


AVERTISSEMENT

LA FACULTE N’ENTEND DONNER AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION AUX OPINI


PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AVJC Avant Jésus-Christ

CC Chambre des Comptes

CE Conseil d’Etat
CM Conseil des Ministres

DGB Direction Générale du Budget

LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence


LOLF Loi Organique Relative aux Lois de Finances

MEF Ministère de l’Economie et des Finances

NGP Nouvelle gestion publique

Op.cit. Opere citato


p. Page
PR Présidence de la République

PUAM Presses Universitaires d’Aix-Marseille


PUF Presses Universitaires de France

RFFP Revue Française de Finances Publiques

RGCP Règlement Général sur la Comptabilité Publique


RGF Recette Générale des Finances

SIGFiP Système Intégré de Gestion des Finances publiques

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine


SOMMAIRE

DEDICACE.....................................................................................................................................ii

REMERCIEMENTS.....................................................................................................................iii

AVERTISSEMENT.......................................................................................................................iv

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS................................................................................................v

SOMMAIRE...................................................................................................................................vi

INTRODUCTION...........................................................................................................................1

PREMIERE PARTIE : Une protection juridique conséquente...............................12

CHAPITRE I : Une responsabilité juridiquement établie...............................................14

Section 1 : Un cadre légal traditionnel suranné..........................................................14

Section 2 : Un cadre traditionnel rénové........................................................................25

CHAPITRE II : Une responsabilité a efficacité limitée....................................................32

Section 1 : Une responsabilité pécuniaire personnelle alourdie.............................32

Section 2 : Un régime de responsabilité inachevé.......................................................39

DEUXIEME PARTIE : Une responsabilisation perfectible.............................................49

CHAPITRE I : Une responsabilité administrative renforcée..........................................49

Section 1 : Une responsabilité unifiée.............................................................................50

Section 2 : Une responsabilité pécuniaire et personnelle endurcie.......................58

CHAPITRE II : Une responsabilité juridictionnelle dynamique...................................64

Section 1 : Des compétences juridictionnelles inadaptées.......................................64

Section 2 : Le développement des nouvelles compétences.......................................73

CONCLUSION.............................................................................................................................79

BIBLIOGRAPHE.........................................................................................................................81

TABLE DES MATIERES...........................................................................................................89

Y
INTRODUCTION

La notion de la responsabilité couvre la totalité du champ social 1 et


repose d’abord sur une vision morale de la vie avant de connaitre diverses
fortunes en droit. Elle est apparue en Orient aux alentours de 2100 AVJC
[...] et l’un des plus anciens Codes où elle est mentionnée fut érigé
lapidairement à Babylone par le Roi de HAMMURABI (Code de
HAMMURABI) vers 1 800 AVJC2. Le principe général de responsabilité est
adapté dans la lex Aquilia durant le Bas-Empire en Occident aux
alentours de 286 AVJC par un tribun du nom d’Aquilius. En France, il
faut attendre 1689 pour que le principe de la responsabilité soit énoncé
par celui que l’on présente comme le grand-père du Code Civil : Jean
DOMAT. Ce n’est qu’en 1804 que l’on a consacré juridiquement le
principe général de responsabilité essentiellement pour trois raisons : la
première est que la responsabilité est la condition de notre humanité ; la
seconde raison, c’est la recherche de la justice ; la troisième raison, c’est le
maintien de l’ordre public3. La responsabilité des uns est la condition des
libertés des autres.

En droit, la responsabilité est initialement générée par une faute. La


responsabilité civile est orientée vers la réparation, et la responsabilité
pénale est orientée vers la sanction4. S’il est généralement admis que le
fait générateur de la responsabilité est constitué par une faute, la
responsabilité de l’administration peut exceptionnellement être engagée en
l’absence de faute5. Il en est ainsi également dans le droit financier public

1
La notion de responsabilité est présente dans tous les domaines de la science,
de la technologie, de la médecine, de l’agriculture, du transport, du commerce,
du droit civil, du droit pénal, du droit public financier, etc.
2
LOI DE HAMMOURABI (VERS 2000 AVJC) Traduction par V. SCHEIL, E.
LEROUX, deuxième édition, 1904.
3
O. DESCAMPS, Les origines de la responsabilité civile, Ministère de la Justice,
Université PARIS 2 Panthéon Assas, 2010, p. 35
4
J.J. AMYOT, Risque, responsabilité et éthique en gérontologie, paris, DUNOD,
2005, p.78
5
La responsabilité sans faute est apparue avec l’arrêt du Conseil d’État du 21
juin 1895, Cames (http://www.ledroitpublic.com/jurisprudence/ce/cames.htm),
et plus précisément dans le droit de la comptabilité publique. C’est en ce
sens que le professeur Michel LASCOMBE rappelle que « la responsabilité
personnelle et pécuniaire des comptables publics est la conséquence sévère
mais logique du consentement à l’impôt »6. La responsabilité des
comptables publics est l’un des principes fondamentaux qui régissent le
droit de la comptabilité publique 7. Ces derniers, étant chargés de
l'exécution des recettes et des dépenses publiques, il va de soi que l’on
définisse un cadre singulier pour la responsabilité de ceux à qui on confie
à la fois la garde des fonds et valeurs de l’État, le recouvrement des
recettes et le contrôle des dépenses. Leur souci essentiel doit être en effet
de « veiller » sur la caisse commune pour la protéger de toute irrégularité.
Pour pouvoir l'exercer humainement et se mettre à l'abri de toute pression
d'intérêts, les comptables publics disposent d'une certaine indépendance,
même à l'égard de leur ministre de tutelle. Mais, comme contrepartie
naturelle de cette relative indépendance, les comptables assument une
responsabilité extrêmement lourde.

Ils doivent verser de leurs propres deniers, non seulement les fonds
qui manquent dans leur caisse, mais aussi ceux qu'ils n'ont pas su
recouvrer ou ceux qu'ils ont payés à tort. Ce régime de responsabilité
semble, malgré sa lourdeur, être une des pièces maîtresses de
l'organisation de nos finances publiques. L'expérience a prouvé que cette
responsabilisation accrue permet d'obtenir une gestion saine qui ne
manque ni de dynamisme, ni de souplesse.

Il faut reconnaitre que les fondements du droit public financier 8


résultent essentiellement de règles instituées entre la fin du XVIIIe et le
XIXe siècle. En effet, les grands principes du droit fiscal, du consentement
à l’impôt, de sa nécessité, de sa légalité 9 et de l’égalité devant l’impôt ont
6
Voir La Revue du Trésor, 85è année, N° 7, 2005, p. 349
7
Objectif Établissement, Cahiers détachables, hiver 2006 p. 1
8
Le droit public financier comprend le droit budgétaire, le droit de la comptabilité
publique et le droit fiscal. Voir à cet effet N. GROPER, Responsabilité des
gestionnaires publics devant le juge financier, Paris, Dalloz, 2009, p. 11.
9
Même si ce principe avait initialement été évoqué dans un « décret du 13 juin
1789 ». Voir à ce sujet, M. BOUVIER, Introduction au droit fiscal général et à la
théorie de l’impôt, Paris, LGDJ, 12 éd, Systèmes, 2014, p. 52.
été fixés dans les articles 1310 et 1411 de la Déclaration des Droits de
l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789. Dans le même sens, le principe
du contrôle des finances publiques découle de l’article 15 12 du même
texte. De même les principaux principes budgétaires et comptables ont été
consacrés à partir de 1817 sous l’action du Baron Louis de Villèle et du
Marquis d’Audiffret, lesquels ont considérablement contribué à la
formation des règles de la comptabilité publique et du principe de
séparation entre ordonnateurs et comptables qui n’emporte pas qu’un
modèle organisationnel dans la mise en œuvre de l’exécution du budget 13.

En réalité, les lois multiples qui traitent de la responsabilité des


comptables publics et des obligations des ordonnateurs, et dont un grand
nombre remonte à l'époque révolutionnaire ou à la Restauration sont d'un
maniement singulièrement malaisé14. Cette réalité française est aussi
perceptible dans le droit financier public des pays africains et en
particulier en République du Bénin. Parfois, ces lois et textes
règlementaires s'appliquent à des situations surannées et laissent
subsister des lacunes graves dans leur énoncé, rendant nécessaire un
effort de rénovation non seulement du régime juridique de la
responsabilité des comptables publics mais de l’ensemble du droit des
finances publiques.

D’ailleurs, l’actualité des finances publiques se caractérise de nos


jours par la soutenabilité, la transparence, la sincérité, la maitrise des
dépenses publiques et l’obligation de reddition des comptes. Les finances
publiques, dans le monde, et plus encore dans les États francophones, ont

10
« Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une
contribution commune est indispensable »
11
« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs
représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement,
d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la
durée ».
12
« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration».
13
M. BOUVIER, M-Ch. ESCLASSAN, Finances Publiques, Paris, L.G.D.J, 11e Ed,
2012, p. 475.
14
Comptabilité publique. Responsabilité des comptables. [Décret du 9 août 1953
du Ministre des Finances et des affaires économiques.]. 1954, p.8
connu ces dernières années d'évolutions très importantes, qui en ont
changé la nature. Le point de départ de cette évolution est l'adoption par
le Parlement français de la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF) en 2001 et sa mise en application à partir de la loi de finances
gestion 2006. Les directives relatives aux lois de finances dans les pays
membres de la CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de
finances au sein de l'UEMOA de 2009, ainsi que les lois organiques
relatives aux lois de finances des pays francophones hors des deux zones,
viennent compléter le dispositif législatif de basculement des finances
publiques d'une logique de "budget de moyens", présenté par nature de
dépense, à un "budget par objectifs", présenté par programmes. Il ne s'agit
pas d'une simple amélioration de la procédure budgétaire, mais d'un
changement total de perspectives avec l’introduction de nombreuses
exigences15.

La responsabilité des acteurs de la gestion des finances publiques


n’est pas restée en marge de ces évolutions. Ainsi, la modernisation de la
gestion publique repose sur un maître-mot, celui de la responsabilisation
des gestionnaires, qui implique deux notions indissociables sous peine de
perdre son sens :

- celle de disposer de marges de manœuvre suffisantes pour prendre


des initiatives dans le cadre d’objectifs préalablement définis et ;

- celle de tirer les conséquences des succès ou des échecs obtenus 16


sans pour autant remettre totalement en cause le système en vigueur qui
a le mérite d’exister et repose sur des principes sains. Car malgré les
grandes mutations qu’ont connu les finances publiques, force est de
constater le maintien d’une responsabilité sérieuse et lourde sur une
catégorie de fonctionnaires : les comptables publics, dont le rôle est très
important dans la gestion des finances publiques. La protection des

15
Ce changement est marqué par la notion de la gestion axée sur les résultats au
détriment de l’ancienne logique du budget moyen qui exige un contrôle de la
soutenabilité budgétaire et un nouveau partage des fonctions d’ordonnateur et de
comptable public.
16
G. HÉLÈNE, « Discours d’ouverture », in RFFP, 2005, p. 14
deniers publics se fait selon des règles qui doivent être réformées, mais
elle justifie que soit conservé le principe de la responsabilité personnelle et
pécuniaire des agents qui manient les fonds publics.

Mener une réflexion sur un sujet portant sur la responsabilité des


comptables publics au regard de la nouvelle gouvernance financière
publique au Bénin mérite une attention particulière. Le caractère
transversal du thème laisse envisager une variété de réponses selon qu’il
s’agit du droit administratif, du droit civil, du droit pénal et des finances
publiques. Sans vouloir complètement écarter les autres matières du droit
susceptibles d’apporter une réponse à notre étude, nous conduirons ce
travail sous l’angle principal du droit financier public au regard de :
- l’exigence croissante de responsabilité due à la nouvelle gouvernance
financière de l’Etat et ;
- l’inadéquation de cette exigence au régime actuel de responsabilité
des comptables publics dans les mécanismes de la recette et de la
dépense publique.
L’exigence de responsabilité est d’abord le fait de l’opinion publique
qui supporte d’autant moins qu’irrégularité et mauvaise gestion restent
sans suite qu’il s’agit de l’argent public, c’est-à-dire de celui du citoyen, du
contribuable ou de l’usager, qui appelle une protection spécifique. Cette
obligation de reddition des comptes ne peut se faire en marge du principe
de la responsabilité telle envisagée par le droit civil dans les dispositions
des articles 1382 et suivant du code civil 17. La reddition des comptes
inhérente à l’Etat de droit ne peut se manifester dans la gestion des
finances publiques qu’à travers la mise en œuvre de la responsabilité des
gestionnaires des deniers publics et plus particulièrement celle des
comptables publics18. Etant donné que l’argent public est au cœur
17
L’article 1382, un des plus connus du code civil, énonce : « Tout fait quelconque
de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est
arrivé à le réparer ». Cet article énonce le principe de la responsabilité pour faute.
Dans cette hypothèse, l’auteur de la faute devra répondre des conséquences de
celle-ci.
18
L’ordonnance n° 69-5/PR/MEF du 13 février 1969 relative au statut des
comptables publics définie en son article 1er le comptable public ainsi qu’il
suit : « Est comptable public tout fonctionnaire ou agent ayant qualité pour
exécuter au nom de l’Etat, d’une collectivité publique ou d’un établissement public,
de l’État de droit et de la démocratie 19, il va de soi que ceux qui, dans leur
fonction sont amenés à le manier soient obligés d’en rendre compte.

Si leur responsabilité est et doit demeurer en première ligne


politique, il apparaît de moins en moins justifiable de faire une application
différenciée des règles du droit public financier, qui sont des règles
nationales édictées dans l’intérêt général des finances publiques, selon le
statut du gestionnaire20. Le système de gestion des finances publiques des
pays de l’UEMOA consacre, la séparation des fonctions entre
l’ordonnateur et le comptable. L’ordonnateur responsable de la phase
administrative de la dépense a une responsabilité managériale et le
comptable responsable de la phase du paiement a une responsabilité
personnelle et pécuniaire21. Cette séparation qui n’emporte pas qu’un
modèle organisationnel dans la mise en œuvre de l’exécution du budget
fonde aussi le régime de la responsabilité des acteurs qui est la
caractéristique d’Etat moderne ou tout au moins wébérien voir post-
wébérien. Malheureusement, la vérité est que l’administration publique
des Etats africains comme le Bénin est encore largement une
administration préwébérienne. Elle manque d’être marquée au sceau de la
rationalité (légalité) et de l’impersonnalité, comme le postule Max Weber.
Or, la gestion performantielle induite par la nouvelle gouvernance
financière situe l’administration publique et le management public dans
une perspective postwébérienne22. Dans un tel environnement, quelles

des opérations de recettes, de dépenses ou de maniements de titres, soit au moyen


des fonds ou valeurs dont il a la garde, soit par virements internes d’écritures, soit
par l’intermédiaire d’autres comptables publics ou de comptes externes de
disponibilités dont il ordonne ou surveille les mouvements». Le décret n° 2014-571
du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique
reprend cette définition en son article 16 alinéas 1, complète à son alinéas 3 la
notion de comptable de fait. Le même décret distingue en ses articles 18, 19, 20
et 21 les comptables de deniers ou de valeurs, les comptables des matières, les
comptables d’ordre et les comptables supérieurs.
19
Préambule, Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code
de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA
20
G.HÉLÈNE, op.cit., p. 17
21
S. B. BATONON, Les systèmes financiers publics des Etats de l’UEMOA à
l’épreuve de la nouvelle gouvernance financière publique, thèse de doctorat en
Droit, Université Panthéon-Sorbonne - Paris I, 2016, P. 342.
22
N. MEDE, «Réflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans
l’espace UEMOA » in Afrilex, p. 20. 
peuvent être les expectatives pour les comptables publics dans l’exercice
de leur fonction ? Un tel régime ne désigne-t-il pas le comptable public
comme le bouc émissaire pour tout type de déconvenue dans le
maniement des deniers publics ?

Si l'exécution du budget commence par la collecte des recettes et


l’exécution des dépenses prévues dans la Loi de finances, la chaîne de la
dépense obéit à un certain nombre de règles 23 dont la principale est la
séparation des ordonnateurs des comptables. Etant donné qu’un bon
système de gestion des finances publiques est indispensable pour la mise
en œuvre des politiques nationales et la réalisation des objectifs de
développement24, la responsabilisation des acteurs de la chaîne de gestion
des finances publiques est donc un préalable à la bonne gouvernance 25.

Les finances publiques se trouvent, aujourd’hui plus qu’hier,


condamnées à améliorer significativement leur mode de gestion du fait de
l’amenuisement sans cesse croissant des ressources de l’Etat, de la
démographie sans cesse croissante, des populations dont les besoins vont
de plus en plus grandissant. Dans un tel environnement où l’on
soupçonne très facilement les acteurs de la gestion des deniers publics de
mauvaise gestion, il importe de passer au peigne fin la notion de la
responsabilité des comptables publics dans le maniement des deniers
publics afin d’en apprécier la pertinence et l’efficacité.

Le mot responsabilité vient du latin responsum, de respondere, qui


signifie « se porter garant ». Elle apparait en France au XVIII ème siècle, et
renvoie à l’idée de débiteur. Le responsable est celui qui répond de ses
actes, qui en assume les conséquences de manière objective. Chargée à
l’origine d'une très forte connotation morale 26, la responsabilité a, par la
23
L. SAÏDJ, Finances Publiques, éd Dalloz, 1995, p. 27, démontre que ces règles
sont de trois sortes et peuvent être regroupées ainsi qu’il suit : les règles
budgétaires, et les règles comptables.
24
D. TOMMASI, Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement,
A Savoir, Août 2010, p. 4
25
Rapport de la conférence panafricaine des présidents des Cours des comptes,
CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007, p. 4
26
A l’origine, l’acte fautif rendait son auteur responsable soit devant le tribunal
de Dieu" dans le cadre de la morale chrétienne soit au nom d'un manquement à
suite, préservé cette caractéristique chez les juristes et a été entendue
comme « la sanction du manquement par l'Homme à une certaine conduite
à laquelle il était obligé »27. Cette première acception va néanmoins être
dépassée dès la fin du XIXème siècle du fait du développement de la logique
de secours et de socialisation des risques. La responsabilité devint de ce
fait assimilable à une obligation de réparation pesant sur l’État. La
procédure fut alors organisée dans une finalité unique : compenser la
perte subie par un individu du fait du dommage lui ayant été indûment
causé. Il nous importe donc, dans le cadre de notre étude, de tenir compte
de ces évolutions récentes afin de ne pas retenir une vision trop réductrice
de la notion de responsabilité. Celle-ci ne doit pas se comprendre
uniquement comme la réparation des préjudices causés par un
comportement fautif du comptable public, mais doit également englober ce
pan important de l’activité réparatrice  qu'est la garantie de réparation.
C'est pourquoi nous retiendrons ici la définition proposée par Ch.
EISENMANN, représentant la réponse la plus adéquate, lequel estimait
que la responsabilité devait être plutôt définie comme « l'obligation de
réparer le dommage auquel on a une quelconque relation »28.

En matière de finances publiques, la responsabilité des comptables


publics est définie aux articles 5 à 12 de l’ordonnance n° 69-5/PR/MEF
du 13 Février 1969 relative au statut des comptables publics et au
chapitre II du titre VIII de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre
2013 relative aux lois de finances en république du Bénin et du décret n°
2014-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la
comptabilité publique. L’article 102 de la loi organique n° 2013-14 du 27

une loi morale naturelle, dans le cadre de la morale laïque. Sur ce sujet, voir, V.-
M. VILLEY, « Esquisse historique sur le mot responsable », in La responsabilité à
travers les âges, Paris, Economica, 1989, p. 75.
27
H. MUSCAT, Le droit français de la responsabilité publique face au droit
européen, Paris, éd. L'Harmattan, 2001, p.20
28
La pensée de Ch. EISENMANN en matière de responsabilité se trouve, pour
l’essentiel, rassemblée dans son étude intitulée, « Le degré d'originalité du
régime de la responsabilité extracontractuelle des personnes publiques », in JCP,
1949, G, I, n° 742 et n° 751.Voir également, J. -Cl. VENEZIA, « Les idées de
Charles Eisenmann en matière de responsabilité de l’administration », in La
pensée de Ch. Eisenmann, Paris, Economica, 1986. p, 207 et s
septembre 2013 relative aux lois de finances dispose ainsi qu’il suit: « Les
comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables
des opérations dont ils ont la charge et des contrôles qu'ils effectuent. La
responsabilité pécuniaire d'un comptable public ne peut être mise en jeu que
par le ministre en charge des finances ou par la juridiction financière.
Quand la responsabilité pécuniaire d'un comptable public est engagée, il est
mis en débet. Le débet est l'obligation pour un comptable public de réparer,
sur ses deniers propres, le préjudice qu'il a causé à la collectivité publique.
Tout comptable public, dont la responsabilité pécuniaire est engagée, peut
obtenir une remise gracieuse des sommes laissées à sa charge. La remise
gracieuse, suite à un arrêt de débet est soumise à un avis conforme de la
juridiction financière. En cas de défaillance dans la tenue des comptes, la
juridiction financière peut condamner le comptable public concerné à des
sanctions prévues par les textes en vigueur. Les comptables de fait
encourent les mêmes responsabilités que les comptables publics patents ».

Par exception aux principes généraux applicables aux


fonctionnaires, les comptables publics sont personnellement responsables
de leur gestion et en répondent sur leur patrimoine. Leur responsabilité
est engagée dans des cas prévus par la loi notamment dès lors qu’une
dépense a été irrégulièrement payée, qu’une recette n’a pas été recouvrée,
qu’un contrôle n’a pas été effectué ou qu’un déficit ou un manquant a été
constaté dans leur caisse. Le juge constate le manquement et les déclare
alors débiteurs de l’organisme public s’il y a eu préjudice financier
(décision de « débet ») ; dans le cas où l’irrégularité n’aurait pas causé de
préjudice financier à la personne publique, le juge met à leur charge une
somme d’argent dont le montant est plafonné à un montant modeste29.

La responsabilité financière du comptable public a toujours été


justifiée par « l’existence de deniers publics qui commande un régime de
protection et des règles strictes »30. Préalablement à l’exécution de

29
Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, février 2015, p. 29
30
Ph. SEGUIN, à l’occasion du colloque « Finances publiques et responsabilité :
l’autre réforme », numéro spécial de la Revue française de finances publiques (n°
92 – novembre 2005) consacré à ce colloque, discours de clôture, p. 253-264.
l’opération en dépense ou en recette, le comptable doit exercer certains
contrôles dont la portée a été précisée par la jurisprudence : il lui revient
en particulier d'apprécier si les pièces fournies présentent un caractère
suffisant pour justifier la dépense engagée, si elles sont, d’une part,
complètes et précises, d'autre part, cohérentes au regard de la catégorie de
la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de
l'objet de la dépense telle qu'elle a été ordonnancée. A la lumière des
fondements juridiques de la responsabilité des comptables publics, on est
en droit de se poser la question de savoir si ce régime de responsabilité est
en adéquation avec la logique de la nouvelle gouvernance financière qui
met en avant la notion de performance et d’atténuation des contrôles a
priori. Ainsi, la question principale qui se dégage du thème de ce travail
est la suivante : le régime juridique de la responsabilité des comptables
publics est-il pertinent au regard de la nouvelle gouvernance financière en
république du Bénin ?

Pour répondre à une telle question, on se propose d’adopter une


approche téléologique qui nous amènera à ressortir, de la lecture croisée
des textes juridiques fondant la responsabilité des comptables et, de la
pratique administrative, si le régime de la responsabilité qui pèse sur les
comptables publics est pertinent, approprié et efficace. Au vu de
l’importance des deniers publics dans la vie des Etats, et au regard des
exigences de transparence dans la nouvelle gouvernance financière des
Etats, le régime de la responsabilité des comptables publics semble
conséquent à la protection juridique efficace des deniers publics
(Première partie) même si sa mise en œuvre pratique (administrative et
jurisprudentielle) invite à la perfection (Deuxième partie).
PREMIERE PARTIE : Une protection juridique conséquente

A la lecture du halo juridique qui entoure la responsabilité des


comptables publics dans l’exercice de leur fonction, on peut être amené à
dire que ce régime est trop pesant. Mais, puisqu’il s’agit de l’argent public,
de l’argent du citoyen contribuable, peut-on dire qu’on en fait trop dans la
recherche de sa protection contre tout type de malversation ? A l’évidence
non. L’argent public étant au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie,
on peut comprendre l’ensemble des mesures juridiques qui tendent à sa
protection contre tout maniement fantaisiste et ou hasardeuse. Ne
pouvant assurer sa protection qu’à l’aune des instruments juridiques, il
devient plus aisé de comprendre le régime de la responsabilité qui pèse
sur les comptables publics dans le maniement des deniers publics. Les
questions financières ont toujours eu une importance considérable dans le
fonctionnement des Etats, mais elles en ont pris, une plus considérable
encore depuis une vingtaine d’années31 et semblent justifier le régime de
responsabilité des agents amenés à les manipuler.

Identifiées à la législation financière, les finances publiques ont été


traditionnellement plus soucieuses de régularité des opérations
budgétaires que d’efficacité de la gestion. Aujourd’hui comme hier, les
finances publiques se trouvent placées au cœur des grandes questions qui
se posent aux sociétés contemporaines. Celle de la responsabilité des
comptables publics est la conséquence du principe cardinal de la
séparation entre ordonnateur et comptable dans l’exécution de la loi de
finances. Pour une gestion saine des finances publiques, il est
indispensable d’asseoir un véritable système de contrôle. Pour qu'il soit
efficace, il doit poursuivre un triple objectif: d'une part, prévenir les
dysfonctionnements et les irrégularités, d'autre part, mettre en évidence,
sans complaisance, les errements, enfin, situer les responsabilités et tirer

31
M. BOUVIER, « Editorial », RFFP n° 122 – Avril 2013
les conséquences qui en découlent, sanctionner et apporter les correctifs
nécessaires. C’est la recherche d’un tel objectif qui justifie les mutations
actuelles des finances publiques et la dynamique que l’on observe au
niveau du régime de la responsabilité des comptables publics à travers la
consécration des régimes de responsabilité juridiquement établie
(Chapitre I) pour une meilleure gestion des finances publiques. Si
l’affirmation textuelle du régime de la responsabilité des comptables ne
fait l’objet d’aucun doute, l’application des sanctions qui découlent de sa
violation connaît de nombreuses limitations (Chapitre II).
CHAPITRE I : Une responsabilité juridiquement établie

La loi organique relative aux lois de finances, les décrets portant


réglementation concernant les comptables publics ainsi que les textes
relatifs aux marchés publics et, en général les textes législatifs et
réglementaires relatifs à l'exécution des opérations financières des
personnes publiques, constituent le bloc de légalité au regard duquel l’on
détermine des régimes de responsabilité applicables aux comptables
publics ès-qualité. A l’aune de ce bloc de légalité, on peut remarquer deux
grandes tendances dans l’assise de la responsabilité des comptables
publics : la première, fondée sur la théorie du « budget moyen », met
l’accent sur les textes et le statut des comptables publics, caractéristique
du cadre légal traditionnel (section I) fondant le régime juridique de leur
responsabilité et, la deuxième, fondée sur la théorie de la « gestion axée
sur les résultats », est la caractéristique de la nouvelle gouvernance
financière de l’Etat qui a conduit à la rénovation du cadre traditionnel de
responsabilité des comptables publics (Section II).

Section 1 : Un cadre légal traditionnel suranné

Traditionnellement, le régime de la responsabilité des comptables


publics remonte entre le XVIIIieme et le XIXième siècle. Il remonte à la
consécration des principes budgétaires et comptables institués à partir de
1817 sous l’action du Baron Louis de Villèle et du Marquis d’Audiffret,
lesquels ont considérablement contribué à la formation des règles de la
comptabilité publique et du principe de séparation entre ordonnateurs et
comptables qui emporte également les régimes de responsabilité qui sont
propres à l’un et l’autre des acteurs intervenants dans l’exécution du
budget. Le Bénin comme la plupart des pays héritiers de la colonisation
française, dispose également d’un régime traditionnel de responsabilité
des comptables publics, dérivé de l’ordonnance française du 02 janvier
1959. Il faut reconnaitre que le régime de responsabilité du comptable
revêt des caractéristiques particulières. En effet, la responsabilité du
comptable public ne procède ni du droit privé ni du statut des Agents
permanents de l’Etat… (Elle) ne s’identifie pas davantage à la
responsabilité délictuelle éditée par le Code civil ou le Code pénal ; elle
peut être engagée même en l’absence de faute…32.

A l’occasion de l’arrêt Poursines, 33 relatif à une hypothèse de cumul


de responsabilités, le Conseil d’État français réaffirma que « la
responsabilité pécuniaire d’un fonctionnaire autre qu’un comptable public
ne saurait être engagée envers l’État à raison des fautes commises à
l’occasion de ses fonctions à moins d’une disposition législative spéciale qui
autorise le ministre compétent à le déclarer débiteur » 34. Ce faisant, il appert
que la responsabilité des comptables est indispensable (paragraphe 1) à la
bonne exécution des lois de finances et constitue une exigence
consubstantielle aux finances publiques (paragraphe 2).

Paragraphe1 : Une responsabilisation indispensable

La responsabilisation des comptables est « indissociablement


attachée à la qualité et aux fonctions du comptable public» 35. Elle est donc
définie en rapport avec l’exclusivité dans les fonctions de contrôle et
d’exécution des opérations financières, ainsi que du maniement des fonds
publics36 qui lui sont dévolus. Une défaillance de sa part, dans le respect
de ses obligations se traduit par la mise en jeu de sa responsabilité dès
lors que les faits décrits ne cadrent pas avec le bloc de la légalité
financière publique. Au Bénin, cette légalité est définie à l’aune des
différents textes normatifs qui constituent le droit positif financier de

32
G.REY, « Le règlement général du 29 décembre 1962 et la réforme de la
Comptabilité publique », in RDT, nov-1987, p. 708.
33
CE, 28 mars 1924, Sieur Poursines, Rec. 357.
34
Idem
35
J.CHARRIER, « La responsabilité du comptable public », in La Comptabilité
publique, op. cit., p. 161.
36
J.MAGNET, Eléments de comptabilité publique, Paris, LGDJ, 5e éd., Systèmes,
2001, p. 158.
l’Etat. On peut retenir principalement : les dispositions législatives (A) et
les dispositions règlementaires (B).

A- Les dispositions législatives

La première remarque qui saute à l’œil quand on consulte les


dispositions normatives qui encadrent la fonction des comptables publics
est l’abondance des mesures règlementaires. Il a fallu attendre la loi
organique relative aux lois de finances de septembre 2013 pour voir
apparaitre une disposition législative relative à la responsabilité des
comptables publics. C’est le premier texte législatif qui dispose de tout un
chapitre pour les comptables publics.
La rareté des dispositions législatives semble se justifier pour le cas
du Bénin par la constitution du 11 décembre 1990. En ce sens, un avis de
la cour constitutionnelle en date du 1er septembre 2011 souligne que,
compte tenu de la disposition de l’article 98 qui énumère les différents
domaines devant être régis par la loi, au rang desquels ne figure pas le
statut des comptables publics, et par ailleurs, aux termes des dispositions
de l’article 10037 que le statut des comptables relève du domaine
règlementaire. Ainsi, les règles relatives au statut des comptables publics
sont plus d’ordre règlementaire que législatif. Ainsi, le chapitre II du titre
VIII de la loi organique relative aux lois de finances de septembre 2013
dispose de deux articles qui posent les bases législatives de la
responsabilité des comptables publics.
Il s’agit des articles 102 et 103 qui disposent respectivement « Les
comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables
des opérations dont ils ont la charge et des contrôles qu'ils effectuent.
La responsabilité pécuniaire d'un comptable public ne peut être mise
en jeu que par le ministre en charge des finances ou par la juridiction
financière.

37
Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère
réglementaire. Les textes de forme législative intervenus en ces matières
antérieurement à l’entrée en vigueur de la présente Constitution peuvent être
modifiés par décret pris après avis de la Cour Constitutionnelle.
Quand la responsabilité pécuniaire d'un comptable public est
engagée, il est mis en débet.
Le débet est l'obligation pour un comptable public de réparer, sur ses
deniers propres, le préjudice qu'il a causé à la collectivité publique.
Tout comptable public, dont la responsabilité pécuniaire est engagée,
peut obtenir une remise gracieuse des sommes laissées à sa charge.
La remise gracieuse, suite à un arrêt de débet est soumise à un avis
conforme de la juridiction financière.
En cas de défaillance dans la tenue des comptes, la juridiction
financière peut condamner le comptable public concerné à des sanctions
prévues par les textes en vigueur.
Les comptables de fait encourent les mêmes responsabilités que les
comptables publics patents ».
« Les comptes de gestion déposés en état d'examen à la juridiction
financière sont jugés dans un délai de cinq (O5) ans. Si, au-delà de ce délai,
le jugement n'est pas prononcé, le comptable public est déchargé d'office de
sa gestion sans préjudice d'autres poursuites ».
Par ailleurs, faudra aussi reconnaitre l’avancée notable faite par la
LOLF qui, pose les bases des obligations des comptables publics en
définissant les différents types de comptabilité qu’ils sont invités à tenir 38.
Ces dispositions, loin de mettre un terme à l’encadrement juridique
de la responsabilité des comptables publics, sont accompagnées de
multiples dispositions règlementaires.

38
Article 78 de la loi organique relative aux lois de finances de 2013, « Les
opérations de recettes, de dépenses, de trésorerie el de gestion du patrimoine sont
retracées dans des comptabilités établies selon les normes générales arrêtées par
le ministre en charge des finances. La comptabilité de l'Etai comprend :
- la comptabilité budgétaire; la comptabilité générale; la comptabilité des matières;
la comptabilité d'analyse des coûts ».
B- Les dispositions règlementaires

Les ordonnances et textes règlementaires qui fondent juridiquement


la responsabilité des comptables publics sont multiples et couvrent de la
période coloniale à nos jours. Dans leur ensemble, ces textes ont pour
finalité la protection et la gestion saine des deniers publics. Ces textes
dont la liste n’est pas exhaustive permettent un contrôle de la régularité
de toutes les procédures relatives aux opérations financières de l’Etat au
Bénin. Les anciens textes, même s’ils ne sont plus utilisés ont contribué à
asseoir les nouvelles bases de la gestion des finances publiques. Ainsi,
l’ordonnance n° 69-5/PR du 13 février 1969 relative au statut des
comptables publics, donne en ses articles 1er et 2, la définition d’un
comptable public. Les vingt-six autres articles définissent dans leur
ensemble, les obligations, droits et devoirs du comptable public. L’article
11 de l’ordonnance énonce que la responsabilité du comptable public est
mise en cause s’il ne peut effectuer un certain nombre de contrôles 39
conformément aux principes et règles contenus dans les textes
particuliers. Dans l’esprit de garantir la sécurité des fonds publics par la
qualité des prestations des comptables publics, le décret n° 69-
48/PR/MEF du 17 février 1969 astreint les comptables à la prestation de
serment et à la constitution d’un cautionnement.

Le décret n° 71-187 du 29 septembre 1971 fixe le montant des


cautionnements et des indemnités des comptables et de divers agents du
Trésor. Ce décret vient compléter les dispositions de l’article 22 de
l’Ordonnance n° 69-5/PR du 13 février 1969 qui dispose « en contrepartie
de la responsabilité pécuniaire qui leur est imposée dans les conditions
fixées par la présente ordonnance, les comptables publics perçoivent une
indemnité de responsabilité qui s’ajoute à leur solde indiciaire et aux

39
Qualité de l’ordonnateur, application des lois et règlements concernant des
fonds ou valeurs ; l’imputation de la dépense ; la disponibilité des crédits ; la
validité de la quittance ; en d’autres termes, ces contrôle portent sur trois
principaux points (1) la régularité des opérations, (2) le respect des procédures et
(3) la conformité des pièces (dans le fonds comme dans la forme).
accessoires de solde… ». Il complète également les dispositions du décret
n° 69-48/PR/MEF du 17 février 1969 relatives aux indemnités des
comptables et divers agents du Trésor. Le décret n° 2001-039 du 15
février 2001 portant Règlement général sur la comptabilité publique
(RGCP) inspiré du décret français n° 62-1587 du 29 décembre 1962 est
une application des directives y afférentes. Ce décret constitue une des
dispositions importantes pour la sécurisation des deniers publics, valeurs
et biens appartenant ou confiés à l’Etat avec ces nombreuses
dispositions40. La Directive n° 7/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 -
dernière disposition générale - compte essentiellement six titres relatifs
aux dispositions générales, aux catégories d’acteurs, aux différentes
opérations, à la comptabilité et des comptes, aux contrôles de l’exécution
du budget.

Pour l’exercice du contrôle comptable, il est rappelé à l’article 5,


l’incompatibilité des fonctions d’ordonnateur et de comptable. Cette
incompatibilité concerne par exemple aussi bien les ascendants que les
descendants de l’ordonnateur. Des articles 23 à 28, on retient les droits et
obligations du comptable. L’article 26 met l’accent sur les contrôles
obligatoires que le comptable doit opérer en matière de recettes 41 que de
dépenses. Si ces obligations de contrôle ne sont pas respectées, la
responsabilité du comptable est engagée42 (article 29). La Directive a
également prévu des règles relatives aux procédures d’exécution des
opérations de recettes43 et de dépenses44.

40
Elles sont relatives : au principe de la séparation des fonctions d’ordonnateur
et de comptable ; aux différentes opérations (recettes dépenses, trésorerie etc.) ; à
la définition des catégories de comptables et d’ordonnateurs ; à l’exercice du
contrôle de la gestion des ordonnateurs d’une part et de celui des comptables
d’autres part ; les différents types de comptabilités et des états financiers.
41
L’autorisation de percevoir les recettes dans les conditions prévues, la mise en
recouvrement de la liquidation des créances, etc.
42
Responsabilité engagée dans les cas suivants : déficit de caisse, recette non
recouvrée, dépenses irrégulièrement payées, etc. les sanctions sont également
connues comme, obligation de payer de ses deniers personnels, les déficits et
manquants constatés.
43
Articles 35 à 42
44
Articles 43 à 53
Le décret n° 2001-039 du 15 février 2001, portant règlement général
sur la comptabilité publique est remplacé par le décret N° 2014-571 du 07
octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité publique qui
procède de la transposition de la directive n° 7/2009/CM/UEMOA du 26
juin 2009. Ce décret est la véritable la norme qui réglemente le statut et
les contrôles comptables exercés par les comptables directs du Trésor 45.
La prise de ces textes a pour finalités, une bonne tenue de la comptabilité
publique, une sécurisation des deniers publics et la production des
comptes de gestion et comptes financiers de l’Etat conforme aux
autorisations du Parlement. Par la transposition de la directive, on note
quelques innovations à caractère comptable qui sont :

le passage d’une comptabilité de caisse à une comptabilité


d’exercice, l’institutionnalisation d’une comptabilité des matières, valeurs
et titres, la mise en place d’une comptabilité patrimoniale. L’objectif de ces
mesures n’est rien d’autre que la recherche de l’amélioration de la gestion
des deniers publics. Il faut admettre que les exigences de responsabilité
des acteurs de la chaine du maniement des deniers publics est
consubstantielle à une gestion saine des finances publiques.

Paragraphe 2 : Une exigence consubstantielle aux finances publiques

L’un des piliers de la doctrine de la comptabilité publique est la


traditionnelle séparation des ordonnateurs et des comptables. Cette règle
fondamentale repose sur les exigences de l’incompatibilité des deux
fonctions et de l’indépendance du comptable public 46. Autrement dit, le
principe de responsabilité des comptables publics dérive du principe de la
séparation des ordonnateurs et des comptables. Il faut reconnaitre que ce
principe est fondamental dans l’exécution des lois de finances. Comme le
souligne le professeur BOUVIER, il emporte avec lui le modèle
45
Aux termes de l’article 14 dudit décret, les contrôles que les comptables publics
en deniers et en valeurs sont tenus d’exercer sont ceux cités précédemment
engageant leur responsabilité pécuniaire, civile et pénale.
46
Le corollaire de cette indépendance est la responsabilité personnelle et
pécuniaire du comptable public qui est engagée en cas de manquement à ses
obligations de contrôle de la régularité des ordres reçus, et de déficit de caisse.
organisationnel de la gestion des deniers publics. Le principe de
séparation de l’ordonnateur et du comptable est regardé comme la pierre
angulaire47, la condition fondamentale du système français48 de
comptabilité publique. Pour certains spécialistes de la doctrine financière
publique, ce principe, du fait de sa continuité et de sa stabilité dans le
paysage financier, pourrait se voir reconnaître une valeur
constitutionnelle au titre de principe fondamental reconnu par les lois de
la République49. Le principe de séparation de l’ordonnateur et du
comptable public revêt deux dimensions. L’une fonctionnelle, qui se
traduit par une distinction dans les missions, et l’autre relative à
l’incompatibilité organique constitue une sécurisation à double verrou (A)
pour les deniers publics même si ce principe comprend des
aménagements qui se justifient par des nécessités opérationnelles qui
justifient le contrôle réciproque entre les acteurs (B).

A- Un principe de sécurisation à double verrou

La disponibilité des crédits budgétaires entre les seules mains du


ministre des finances et de ses collaborateurs offre des risques dangereux
de prévarication et de malversation. Ainsi, pour éviter les malversations
éventuelles en la matière, il a été jugé bon de distinguer le maniement des
fonds c’est-à-dire des opérations purement financières, des opérations
administratives qui engagent l’Etat. En effet, aux termes de l’article 64,
alinéa 2 de la Directive N°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances
au sein de l’UEMOA « Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable
public sont incompatibles», et l’article 25 complète « Seuls les comptables
peuvent manier les deniers publics. »

47
L.SAIDJ, « La comptabilité publique et les grandes réformes de l’État », in La
Comptabilité publique : Continuité et modernité, op.cit., p. 147
48
G SALLERIN, « Adaptations et transgressions du système de comptabilité
publique », op.cit., p. 212.
49
L.PHILIP, « Les problèmes constitutionnels posés par la réforme de la
Comptabilité publique », op.cit., 124.
L’ordonnateur et le comptable disposent chacun d’un domaine
exclusif de compétences, lesquelles ne peuvent être cumulées par le même
acteur. Cette règle implique une séparation par la nature des activités.
Ainsi chaque acteur dispose de son domaine propre d’intervention :
l’ordonnateur pour de la phase administrative de l’exécution du budget et
le comptable pour de la phase comptable. Leurs fonctions respectives sont
détaillées dans le titre II du décret N°2014-571 du 07 octobre 2014
portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP) en
république du Bénin.

Les articles 19 et suivants du RGCP réservent l’exclusivité du


maniement des deniers publics aux comptables publics. Cette exclusivité
est associée à une incompatibilité organique car, la garantie de
transparence dans la gestion publique portée par la séparation des
missions entre les ordonnateurs et les comptables publics, est consolidée
par l’autre élément de ce principe, à savoir l’incompatibilité des fonctions,
laquelle implique que les fonctions des deux acteurs ne peuvent être
assumées par une seule et même personne. Cette incompatibilité est
précisée par l’article 6 du RGCP « Les fonctions d’ordonnateur et celles de
comptable public sont incompatibles. Les conjoints, les ascendants et les
descendants des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes
auprès desquels ces ordonnateurs exercent leurs fonctions ». Elle porte non
seulement sur les fonctions de ces acteurs, mais également peut s’étendre
à leurs conjoints, ascendants et descendants. C’est ainsi par exemple, que
les conjoints des ordonnateurs ne peuvent être comptables des
organismes publics auprès desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs
fonctions. Le principe de la séparation des ordonnateurs et des
comptables est à la fois une règle de sécurisation des deniers publics que
le fondement de responsabilisation des acteurs de la chaine de l’exécution
de la loi de finances. Ainsi, pour garantir une gestion saine et
transparente des deniers publics, il existe un mécanisme de contrôle
réciproque entre les acteurs de la chaine.
B- Le contrôle réciproque entre les acteurs

En distinguant deux catégories de fonctionnaires, ceux qui manient


les deniers publics et ceux qui engagent l’Etat, le principe de la séparation
des ordonnateurs et des comptables organise un contrôle réciproque des
uns sur les autres. Par ailleurs, ce principe assure au ministre des
finances l’exercice de son droit de regard sur la gestion des autres
ministres dépensiers. Il lui permet aussi d’exercer un contrôle limité sur la
régularité de leurs actes.

Si les procédures d’exécution du budget de l’Etat comportent


successivement, la procédure d’exécution des recettes et les procédures
d’exécution des dépenses, force est de constater que ces deux procédures
se font conformément au principe de séparation entre ordonnateur et
comptable. Elles comportent chacune deux grandes phases : la phase
administrative et la phase comptable. La phase administrative correspond
aux fonctions des ordonnateurs et la seconde revient au comptable. Dans
la procédure d’exécution des recettes qui comprennent les produits
d’impôts, les taxes, les subventions et les autres produits autorisés par les
lois et règlements en vigueur ou résultant de décisions de justice ou de
conventions, le comptable public avant tout recouvrement doit s’assurer
de la régularité des conditions prévues pour chacune d’elle.

A cet effet, après la phase administrative qui revient à l’ordonnateur


et qui comporte la constatation des créances et liquidation, l’émission des
rôles et de prise en charge comptable. Le comptable public devient
responsable du recouvrement conformement à l’article 52 du décret
N°2014-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la
comptabilité publique en république du Bénin et qui dispose ainsi qu’il
suit : « Les comptables publics sont responsables du recouvrement de la
totalité des droits liquidés par les ordonnateurs et pris en charge par leurs
soins ». L’article 34 du même décret énonce que la responsabilité des
comptables publics peut être engagée au cas où une recette n’aurait pas
été recouvrée faute de diligences de la part du comptable public… le
comptable public dont la responsabilité est engagée a l’obligation de
verser, de ses deniers personnels, une somme égale soit au montant du
déficit ou du manquant constaté, de la perte de recette subie…

Il faut noter, qu’autant la responsabilité personnelle et pécuniaire


du comptable public peut être engagée en matière de recettes qu’elle peut
l’être en matière de dépenses. Dans l’énoncé de l’article 34 on voit que la
responsabilité des comptables publics peut être engagée au cas où une
dépense aurait été payée à tort ou qu’une indemnité aurait été mise de
son fait à la charge de l’Etat ou de tout autre organisme public.

Nonobstant la pertinence et la justification de ces règles, force est de


constater qu’avec la nouvelle gouvernance financière orientée vers la
recherche de la performance, les mesures d’encadrement de la
responsabilité des comptables publics semblent ne pas être en phase et
nécessite une rénovation du cadre traditionnel de la responsabilité des
comptables publics.
Section 2 : Un cadre traditionnel rénové

Pour répondre aux exigences d’efficacité et de célérité qui


caractérisent la nouvelle gouvernance financière de l’Etat, les formes
traditionnelles de contrôle de régularité assuré par le comptable public sur
les actes reçus de l’ordonnateur évoluent vers une forte implication des
gestionnaires. La pratique du contrôle des finances publiques engendre
inévitablement des conséquences sur l’ensemble de la chaine de gestion.
Selon qu’il soit efficace ou pas, la gestion des finances publiques est
bonne ou mauvaise. Dès lors, le contrôle des finances publiques est un
maillon important de la gestion budgétaire rationnelle de l’Etat et du
secteur public en général. Il est à noter que la notion de contrôle des
finances publiques a évolué dans le temps. Cette réalité est identifiée par
la doctrine pour laquelle le contrôle de l’exécution des lois de finances a
été ressenti très tôt comme une nécessité primordiale au regard du
respect de la légalité budgétaire, (…) A cette préoccupation initiale,
exclusivement tournée vers un contrôle de régularité, est venu s’ajouter
celle, plus contemporaine, d’une évaluation de la qualité de la gestion
financière publique. Cet objectif est désormais au cœur de la loi organique
du 27 septembre 2013 avec les dispositions qu’elle institue sur le contrôle
de l’efficacité et de la performance de la gestion financière publique.
Quoique rénové, le fondement de la responsabilité des comptables publics
reste encore prioritairement centré sur les contrôles de régularité
(Paragraphe 1) et des obligations administratives étendues (paragraphe
2).

Paragraphe 1 : La persistance des contrôles de régularité

Malgré les rénovations induites par la nouvelle loi organique relative


aux lois de finances en république du Bénin, il n’en demeure pas moins
que les fondements de la mise en œuvre de la responsabilité des
comptables publics restent encore fidèles au principe du droit commun et
du droit administratif : la responsabilité pour faute (A) même si cette
notion semble muer vers la notion du préjudice financier(B) comme source
actuelle et future de la responsabilité des comptables publics.

A- Une responsabilité pour faute

Ab initio, la faute est le principal fondement de la responsabilité en


droit. Qu’il s’agisse du droit privé que du droit public, le fondement de la
recherche de la responsabilité procède de l’existence d’une faute. Même si
dans le droit administratif la notion de la responsabilité sans faute occupe
une place non négligeable dans la jurisprudence administrative, il faut
reconnaitre qu’en matière financière, le principe de la responsabilité pour
faute des comptables publics est plus partagé dans la doctrine que celle
de la responsabilité sans faute. La responsabilité des comptables publics
se trouve généralement engagée lorsqu’un manquement à la régularité et à
la légalité est constaté dans ses comptes.

Ce principe semble pourtant souffrir d’un manque d’effectivité dans


la jurisprudence de la chambre des comptes de la cour suprême en
république du Bénin. Dans son arrêt N° 14/CC-E-18 du 13 septembre
2018, comptable Blaise C. YEHOUENOU pour le compte de la gestion
budgétaire 201050, sur treize observations relevant des manquements à la
régularité et au bloc de légalité auquel les comptables publics devraient se
conformer, le juge de la cour a fait preuve de tolérance vis-à-vis du
comptable et n’a engagé sa responsabilité que pour défaut de justificatif
approprié pour certains paiements sans émargements des bénéficiaires 51.

Par ailleurs, en France, la responsabilité pécuniaire des comptables


publics se trouve engagée à raison de la tenue défectueuse de sa
comptabilité52. Dans un autre arrêt, le juge des comptes engage la

50
Arrêt N° 14/CC-E-18 du 13 septembre 2018, comptable : Blaise C.
YEHOUENOU pour la compte de gestion 2010.
51
Voir observation N° 12 de l’arrêt n° 14/CC-E-18 du 13 septembre 2018,
comptable : Blaise C. YEHOUENOU pour la compte de gestion 2010.
52
CC. 3e Chambre-23 mars 1989- WULLUS ET BUBOIS, comptables de l’Office
public municipal d’HLM de ROUBAIX.
responsabilité pécuniaire des comptables patents pour raison de
paiements sur pièces justificatives insuffisantes ou irrégulières 53. Dans cet
arrêt, le juge engage la responsabilité du comptable pour n’avoir pas
procédé aux contrôles auxquels les lois et règlements l’astreignent avant
d’effectuer tout paiement. Ces contrôles sont avant tout, des contrôles de
justifications et leur observance dédouane la responsabilité des
comptables. En l’absence de ces contrôles, la responsabilité du comptable
peut être engagée si ces dépenses entrainent des préjudices à ses
comptes. Cette posture du juge qui découle de la doctrine de l’arrêt
Nicolle, semble de nos jours évoluée et tend à étendre le contrôle de la
simple régularité des actes des ordonnateurs vers un contrôle plus
approfondi54. Force est de constater, qu’avec l’évolution de la
responsabilité des comptables publics, on assiste à une mutation de la
faute comme source première de la responsabilité vers la notion du
préjudice financier comme le déterminant de la responsabilité personnelle
et pécuniaire des comptables publics

B- Le préjudice financier comme source de responsabilité

L’identification du préjudice financier comme source nouvelle du


régime de responsabilité des comptables publics reste encore une œuvre
jurisprudentielle en voie de construction. Elle ne reçoit pas encore une
consécration évidente avec des jurisprudences parfois dissonantes sur un
tel sujet qui est en quête d’harmonisation. Prenons l’exemple des
subventions versées qui supposent qu’une convention soit signée dès lors
que son montant excède un seuil prédéterminé. La jurisprudence n’est
pas unanime sur le sujet, tantôt elle y reconnaît un préjudice financier (C.
comptes, 10 mars 2014, Grand port maritime de Dunkerque, n° 691134),
tantôt elle le rejette avec un attendu lapidaire indiquant que l’instruction
n’a pas fait ressortir « que les paiements [étaient] indus, ni qu’ils aient de
quelque autre manière causé un préjudice financier à l’État » (C. comptes,

53
CC. 3e Chambre- 20 septembre 1973- CASENAVE ET MAZEROLLES,
comptable du service départemental de protection contre l’incendie de MERTHE
ET MOSELLE.
54
CE. Ass.- 12 juillet 1907- Nicolle, T.P.G de la Corse.
22 juillet 2015, Direction générale des finances publiques d’Aquitaine et
du département de la Gironde, n° 72551, charge n° 7). Une solution
pourrait rapidement y être donnée, l’affaire Grand port maritime de
Dunkerque ayant fait l’objet d’un pourvoi en cassation.
Il est à noter également l’appréciation de la date à laquelle le
préjudice doit être identifié avec un cas d’espèce portant sur les
hypothèses de mise en liquidation judiciaire d’une entreprise publique. Ce
sujet a suscité des jurisprudences discordantes entre les chambres de la
Cour des comptes française. Alors que, peut être reproché à l’agent
comptable un manquement en ce qu’il n’a pas déclaré la créance à
recouvrer, l’approche qu’ont pu en avoir les chambres de la Cour des
comptes a conduit, tantôt, à engager la responsabilité de l’agent
comptable au moyen d’un débet en raison du préjudice financier
occasionné par ce manquement, tantôt à engager cette responsabilité au
moyen d’une somme non rémissible au constat de ce que le manquement
de l’agent comptable n’avait occasionné aucun préjudice financier dès lors
que la créance n’aurait pu être recouvrée55.
Sur ce point, on peut comprendre que les magistrats financiers
aient pu être divisés sur la question, craignant pour certains d’avoir à
exercer un contrôle beaucoup trop poussé sur le sujet. Mais, il faut
admettre que l’office renouvelé du juge des comptes permet de justifier
que ce dernier s’accorde la possibilité, en définitive, et y compris au stade
de l’identification du préjudice financier, d’apprécier s’il y a ou non des
circonstances permettant d’influer sur le niveau de responsabilité
encouru. Cette perspective que le Conseil d’État français, saisi en
cassation, a approuvé (décision du 27 juillet 2015, Service des impôts des
entreprises de Saint- Brieuc Est) nous permet de justifier l’identification
de cette notion comme une source actuelle de la responsabilité des
comptables publics qui, au plan administratif, se trouve de plus en plus
étendue.

Voir chronique de jurisprudence financière, Gestion et fin. publ. n° 11/12,


55

2012, p.150 et s.
Paragraphe 2 : Une responsabilité administrative étendue.

Comme tout fonctionnaire de l’Etat, les comptables publics sont


soumis à certaines obligations dans l’exercice de leur fonction. Le
manquement à ces obligations entraine inéluctablement la mise en œuvre
de leur responsabilité. Ainsi, les comptables publics sont soumis à des
obligations administratives (A) qui peuvent entrainer leurs responsabilités
en cas de faute et leur responsabilité présumée (B).

A- Les obligations administratives du comptable

Au plan administratif, les comptables publics sont tenus s’assurer


un certain nombre de tâches dans le processus d’exécution de la loi de
finances. Les obligations administratives des comptables publics résultent
des dispositions légales et règlementaires qui encadrent leurs activités.
Ainsi, selon le RGCP, les comptables publics sont personnellement
responsables sur leurs deniers propres à raison de l’ensemble des
obligations qui leur sont prescrites dans l’exécution des recettes et des
dépenses de l’Etat.

Leurs rôles ne se réduisant pas aux simples maniements de fonds


publics, ils sont obligés dans l’exercice de leur fonction de procéder à des
vérifications qui se traduisent par des contrôles de régularité qu’ils
opèrent sur les actes des ordonnateurs. A défaut de ces contrôles leurs
responsabilités est engagée. Il est important de souligner que s’ils peuvent
être tenu responsables de quelques irrégularités que ce soit, le degré de
responsabilité n’est pas le même pour les recettes non recouvrées mises à
sa charge, que des dépenses irrégulières. En ce qui concerne les recettes,
il doit s’assurer de l’autorisation de percevoir. Si, la recette n’a pu être
recouvrée, sa responsabilité est engagée que lorsqu’il ne peut apporter la
preuve qu’il a pris toutes les mesures adéquates pour le recouvrement et
qu’il n’a pas pu.

En ce qui concerne les dépenses, les comptables sont tenus aux


obligations de contrôler la validité de la créance et de l’exactitude des
calculs de liquidation. Ils se doivent de s’assurer que les ordonnances ou
mandats reposent sur un acte juridique exécutoire autorisant le paiement
et qu’ils sont bien appuyés des pièces justificatives énumérées dans les
dispositifs règlementaires relatifs à l’exécution de la dépense publique.
D’une manière générale, le comptable public doit vérifier la compétence de
l’ordonnateur, l’existence des pièces justificatives règlementaires, le
respect de la règle de la constatation du service fait, et si nécessaire
vérifier si la dépense n’est pas déjà frappée de prescription. En dépit de
ses obligations qui fondent la substance de la responsabilité pour faute du
comptable public, sa responsabilité peut être aussi présumée.

B- La responsabilité présumée du comptable public

Le régime de la responsabilité des comptables publics est d’autant


plus rigoureux qu’il repose sur une présomption de responsabilité 56. La
responsabilité des comptables publics se trouve ainsi engagée par le seul
constat d’un manquement ou d’une irrégularité : fonds manquant en
caisse, dépense irrégulièrement payée, recette non recouvrée, sans que
leur faute ait été préalablement établie. Dans une telle situation on peut
dire que pour les dysfonctionnements administratifs qui pourraient
déboucher sur une perte de recettes ou une aggravation de la dépense
publique, la responsabilité du comptable serait engagée.

Cette responsabilité est ainsi qualifiée d’objective, en ce sens qu’elle


repose sur de seules constatations de fait et de droit à partir des comptes,
sans qu’il y ait lieu d’apprécier le comportement personnel du comptable
ou les circonstances l’ayant entrainé. Le principe d’une telle responsabilité
est dégagé d’une jurisprudence du Conseil d’Etat saisi en cassation dans
un arrêt devenu fameux (CE 12 juill.1907, Sieur Nicolle, Rec., p.656). Il
s’en est suivi que le juge financier n’a donc pas à examiner les
circonstances particulières qui ne sauraient être exonératoires.
Abondamment discutée et critiquée dans les dernières années, cette
position traditionnelle a été contredite par l’apparition récente de la notion

M.BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J-P, LASSALE, op.cit.,, Paris, LGDJ, 2012, p.


56

497
de faute dans le décret du 21 juillet 2004 relatif à la responsabilité à
raison des opérations de régisseurs, ainsi que par la décision de la Cour
des comptes de l’abandonner en ce qui concerne le contrôle des dépenses.
Elle n’est pas toutefois une responsabilité sans faute; celle-ci n’est que
présumée sans avoir un caractère irréfragable. Ainsi, les comptables
publics peuvent se dégager de la responsabilité mise à leur charge soit en
apportant la preuve de la régularité de leur gestion ou de
l’accomplissement régulier de l’ensemble de leurs obligations de contrôle,
soit en établissant que l’inexécution de celles-ci résulte des causes
indépendantes de leur diligence. Le cas contraire, sa responsabilité
présumée deviendra une responsabilité établie. C’est une évidence que la
mise en œuvre de la responsabilité d’un comptable public passe
nécessairement par le prisme de la recherche et de la justification du lien
de causalité ayant créé de préjudice à l’Etat ou à ses démembrements.
L’efficacité des contrôles et le régime de responsabilité qui le soutient sont
déterminants dans la gestion saine ou mauvaise des deniers publics. Au
vu des rares arrêts rendus par le juge béninois des comptes, on pourrait
sans coup férir, affirmer que la responsabilité des comptables publics est
d’une efficacité limitée dans la réalité financière publique du Bénin.
CHAPITRE II : Une responsabilité a efficacité limitée

Au plan théorique, la responsabilité du comptable est clairement


précisée dans les différents textes comme le décret portant règlement
général sur la comptabilité publique57. Mais au plan pratique, l’absence de
véritable constitution des garanties et assurances avant leur entrée en
fonction avec comme conséquence, la non production des comptes dans
les délais requis, constitue de véritable handicap à efficacité de la mise en
œuvre de la responsabilité des comptables publics et de la gestion saine
des finances publiques au Bénin. Même si à bon droit, la responsabilité
des comptables publics est alourdie (section 1), force est de constater que
le nouveau régime de responsabilité défini par la nouvelle loi organique
relative aux lois de finances est encore un régime de responsabilité
inachevé (section 2).

Section 1 : Une responsabilité pécuniaire personnelle alourdie

Contrairement à la diversité des régimes dont les ordonnateurs


relèvent, les comptables publics quant à eux sont soumis à un même
régime de responsabilité à raison des irrégularités ou manquements
commis dans l’exercice de leurs fonctions. Cette responsabilité part de la
responsabilité de droit commun à la responsabilité disciplinaire et par
celle financière. A la lumière de tous les faisceaux d’indice auxquels les
comptables doivent se conformer pour ne pas voir leurs responsabilités
personnelles et pécuniaires engagées, on s’aperçoit de l’étendue de leur
responsabilité en droit (Section 1) et du régime juridique particulier
(section 2) qui l’entoure.

57
Directive n° 07/2009/CM/UEMOA portant Règlement général sur la
comptabilité publique.
Paragraphe 1 : Une responsabilité étendue en droit

Afin de pouvoir mettre en exergue l’étendue juridique de la


responsabilité des comptables publics, il importe de rappeler la question
de leur cautionnement comme une garantie de responsabilité (A) avant
leur prise de service et l’étendue de cette responsabilité aux tiers (B).

A- La caution comme une garantie de responsabilité

Conformément aux dispositions de l’article 28 du décret N° 2014-


571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publiques au Bénin,

« les comptables publics sont astreints à la prestation de serment


devant le tribunal de première instance du ressort territorial de leur
premier poste et à la constitution de garantie » avant leur entrée en
fonction. Ils constituent des garanties dans les conditions déterminées par
le ministre en charge des finances. Mais, ce serment peut-il s’exécuter
alors que les garanties ou caution demandée sont dérisoires et que les
responsabilités lourdes (pénales et civiles) ne sont presque pas ou ne
peuvent même pas être mises en jeu ? Les montants des garanties
demandées aux différents comptables sont insignifiants par rapport aux
montants qu’ils manient. Ces montants ne sont pas comparables aux
dégâts ou détournements causés par les comptables publics assignataires
et leurs intermédiaires, les régisseurs.

L’analyse des infractions commises ou déficits relevés a toujours


révélé que les comptables ne peuvent et n’arrivent pas à faire face aux
montants mis à leur charge même si la totalité de leurs indemnités,
traitements et salaire étaient retenus jusqu’à la fin de leur carrière
administrative et professionnelle. Cela signifie que cette responsabilité
(civile surtout) du comptable peut être qualifiée de subjective parce qu’elle
repose essentiellement sur sa fonction et, le montant à lui faire payer est
également fonction des circonstances dans lesquelles les fautes ont été
commises. Au Bénin, les indemnités de fonction sont généralement
calculées sur la base du salaire et non en fonction des risques encourus.
Le salaire d’un cadre supérieur de catégorie A, échelle 1 débutant sa
carrière est à un montant inférieur à cent cinquante mille francs (150000)
FCFA, soit une valeur d’environ 230 euros. Certains pensent que ce
traitement est fonction du pouvoir d’achat alors qu’en réalité dans le
secteur privé, à diplôme et compétence égaux, les salariés perçoivent pus
de 500 euros par mois. Même après 30 ans de service ou 65 ans d’âge, le
salaire du comptable au moment de son départ à la retraite peut
difficilement atteindre 600.000 FCFA ; soit inférieur à 1.000 euros 58. Dans
la même fonction publique, les agents de certains corps ont un traitement
qui avoisine les 3.000 euros en fin de carrière. Et pourtant, les deux
catégories d’agent s’approvisionnent sur le même marché. Les
conséquences de cette sensible situation sont la multiplication des
détournements et autres infractions. En principe, les avantages et primes
des comptables publics, pour être juste, motivants et responsabilisants
devraient, non seulement, reposer sur le montant des deniers qu’ils gèrent
mais encore les proportionner quelque peu. De la même façon, justement
en cas de crime économique, les sanctions pourraient être aussi

58
M. Z. K. GOUNOU, Etude des systèmes de contrôle financiers publics dans
l’espace de l’union économique et monétaire ouest africaine: l’exemple de la
république du Bénin, thèse soutenue le 1er juillet 2014, p. 80.
proportionnelles. Cette situation peut expliquer pourquoi les comptables
qui commettent des détournements recouvrent rapidement leur liberté
après quelques années de détention et reprennent généralement service.
Les juges dans ces cas sont généralement conscients de l’existence d’une
injustice si l’on condamne pour une faute dont, la contrepartie n’était pas
proportionnelle. Les sanctions disciplinaire, civile voire pénale portées par
ces comptables sont uniquement les conséquences de leur gestion et non
du jugement des comptes de ces derniers.

Les réformes entreprises depuis le début des années 2000 ont


amené à l’élaboration de nombreux textes novateurs dont l’application
n’est pas toujours effective, n’améliorant pas encore le respect de la
fonction comptable dont la responsabilité est étendue aux tiers pour la
sécurité des deniers publics.

B- Une responsabilité étendue

Les comptables publics ne sont pas seulement responsables à


raison de leurs actes propres. Ils peuvent l’être également du fait d’autrui,
en étant responsables des actes de leurs subordonnés ou des personnes
placées sous leur surveillance. La responsabilité à l’égard des actes des
subordonnées est dite inconditionnelle dans la mesure où elle est
encourue à raison de l’intégralité des actes ou de la gestion des personnes
placées sous l’autorité hiérarchique du comptable tenu à une obligation
générale de contrôle et de surveillance. Telle est l’obligation qui est celle
des comptables publics vis-à-vis des agents de leur poste, et des
comptables supérieurs responsables, de même, de la gestion des
comptables subordonnés. Cette responsabilité est dite limitée lorsque le
comptable n’est tenu qu’à une obligation réduite de contrôle ou de
surveillance.

Tel est le cas des comptables principaux chargés de la centralisation


des opérations des comptables secondaires, qui ne sont responsables des
opérations de ceux-ci que dans la limite des contrôles qu’ils sont tenus
d’exercer. Il en est ainsi par exemple de la responsabilité encourue par les
trésoriers généraux à raison des opérations effectuées par les receveurs
des impôts et les receveurs des douanes. Etant seulement chargés de les
centraliser, et n’ayant sur ces receveurs ni autorité ni même surveillance,
ils sont responsables de l’exactitude matérielle de cette centralisation, non
de la régularité des opérations.

Il en est de même de la gestion des régisseurs de recettes ou


d’avances à l’égard de laquelle la responsabilité des comptables publics
n’a plus qu’un caractère limité. En la matière, la responsabilité du
comptable n’est engagée que s’il a commis « une faute ou une négligence
caractérisée à l’occasion de son contrôle sur pièce et sur place ».
Antérieurement, le principe de cette responsabilité limitée était écarté par
le Conseil d’Etat qui tenait les comptables publics pleinement
responsables des actes commis par les régisseurs qui leur sont rattachés.

Enfin, les comptables publics sont également responsables de la


gestion des comptables de fait lorsque, ayant eu connaissance de celle-ci,
ils ne l’ont pas signalée (leur responsabilité n’a toutefois qu’un caractère
subsidiaire s’ils n’y ont pas participé). Ils sont aussi responsables à
raison de la gestion de leur prédécesseur pour les opérations qu’ils
auraient prises en charge sans émettre de réserves lors de leur entrée en
fonction ou qu’ils n’auraient pas contestées dans un délai de six mois à
partir de cette date. Il faut admettre que le régime juridique de la
responsabilité des comptables est un régime à caractère particulier pour
raison de deniers publics.

Paragraphe 2 : Une responsabilité particulière

Si en droit processuel la règle dite « non bis in idem » est opposable


dans les procès, en matière financière cette règle n’est pas opposable. Le
principe de la double peine est applicable aux infractions financières. Les
poursuites devant la cour ne font pas obstacle à l’exercice de l’action
pénale et de l’action disciplinaire59. Les comptables publics s’exposent
aussi bien à un régime de responsabilité de droit commun (A) qu’à un
régime de responsabilité spéciale (B).

A- Une responsabilité de droit commun

Les scandales financiers répétitifs et leur écho médiatique se


chargent régulièrement d’appeler l’attention sur l’importance
fondamentale de l’éthique et de la responsabilité dans le cadre de la
gestion financière des Etats. Au centre de cette préoccupation planétaire,
le comptable apparaît comme l’élément autour duquel se fixe le débat
politique, législatif et judiciaire. La responsabilité civile peut être
schématiquement résumée en trois conditions classiques que sont la
violation fautive d’un devoir, l’existence d’un dommage, et un lien de
causalité les unissant.

Comme l’indiquent BAUDOUIN, DESLAURIERS et MOORE dans


leur traité, « [l]’importance de la pratique et des usages dans l’évaluation de
la faute [...] [est] au cœur même de [la] responsabilité » des comptables. Il
faut à cet égard dissocier responsabilité pénale et responsabilité civile,
c’est-à-dire la responsabilité qui a pour but exclusif de punir et celle qui a
pour but, exclusif ou non, d’indemniser la victime. En matière de droit
pénal, le Code de 1810 a institué le principe de la personnalisation des
peines.

En matière financière, conformément aux dispositions de l’article 95


de la LOLF de 2013, « les membres du Gouvernement, ordonnateurs de leur
budget, encourent en raison de l'exercice de leurs attributions, les
responsabilités que prévoit la Constitution. Les présidents des institutions
constitutionnelles, ordonnateurs de leur budget respectif encourent, en
raison de l'exercice de leurs attributions, une responsabilité pénale et civile
sans préjudice des sanctions qui peuvent leur être infligées par la juridiction
financière en raison des fautes de gestion prévues à l'article 98.

N. MEDE, « Rapport introductif : juridiction financière d’hier à demain et …


59

Après demain », in RBSJA, N° 24, 2011, p. 11.


Sous réserve des dispositions des alinéas 1er et 2ème, les ordonnateurs
délégués, les ordonnateurs secondaires de l'Etat et les ordonnateurs des
autres organismes publics encourent des responsabilités qui peuvent être
disciplinaire, pénale et civile, sans préjudice des sanctions qui peuvent leur
être infligées par la juridiction financière en raison des fautes de gestion
prévues à l'article 98 ». Si pour les ordonnateurs, il existe de dispositions
spéciales pour leur responsabilité civile et pénale, tel n’est pas le cas pour
les comptables publics. Néanmoins, le caractère civil apparaît d’autant
marqué que l’on est « frappé par la ressemblance entre la responsabilité
des comptables publics et la responsabilité contractuelle de droit civil,
spécialement des mandataires et des dépositaires » 60. Cette ressemblance
explique qu’ « à défaut de textes spéciaux visant les comptables publics, il
est fait précisément référence, à titre supplétif, non pas aux principes du
droit public, mais aux dispositions du code civil : c'est ainsi que, dans ses
avis des 8-20 juillet 1808 et 16 février 1901, le Conseil d'Etat français a
déclaré l'article 1996 relatif aux règles de calcul des intérêts dus par les
mandataires applicable aux comptables publics en l'absence de
dispositions particulières »61. Ainsi, comme en droit civil, le comptable est
l'auteur d'un délit civil est tenu de réparer le dommage qu'il a causé. Cette
responsabilité est spéciale du fait qu’elle porte sur ses deniers personnels.

B- Une responsabilité spéciale

L’agent comptable est soumis au régime disciplinaire de droit commun de


la fonction publique. De même, sa responsabilité civile et pénale peut être
engagée, comme pour tout fonctionnaire, à raison de faits commis, dans,
ou à l’occasion de ses fonctions. Habilité à manier et à conserver des fonds
publics, il est, en outre, pécuniairement et personnellement responsable
des opérations qui lui incombent légalement. Il dispose toutefois, à
compter de la date de son entrée en fonction, d’un délai de six mois pour
60
J. MAGNET, Les comptables publics, Berger-Levrault, 1974, p.105.
61
P. AMSELEK, « Les juridictions des comptes et l'article 6, § 1 de la Convention
européenne des droits de l'homme : une figure bien contestable de l'exception
française », Mélanges Cohen-Jonhatan, Bruylant, 2004, t. 1, p.31 ; in Paul
AMSELEK, Etudes de droit public, Paris, Editions Panthéon Assas, Collections Les
introuvables, 2009, p.637.
formuler des réserves écrites motivées sur la situation de son poste 62. Sa
responsabilité pécuniaire se trouve engagée dès lors que des recettes n’ont
pas été recouvrées ou que des dépenses ont été irrégulièrement payées. Le
régime de la responsabilité des comptables publics est un régime spécial
puisse qu’il ne s’attache pas aux circonstances ayant entrainé la faute.

Cette responsabilité contrairement à celle administrative pèse sur la seule


personne du comptable et ce sur ses deniers propres. La spécificité de sa
responsabilité fait de sorte qu’avant son entrée en fonction il est tenu de
constituer un dépôt de garantie au trésor public. La responsabilité du
comptable contrairement à celle de l’ordonnateur est facilement et presque
automatiquement mise en œuvre en cas d’irrégularité. Cette mise en
œuvre s’effectue par la procédure de mise en débet. Le débet est dit
juridictionnel lorsqu’il émane de la juridiction des comptes et qu’il est
contenu dans un arrêt de cette cour dit arrêt de débet. Le débet est
administratif s’il provient des corps spéciaux de contrôle (IGE ; IGF) suite
à des vérifications ayant relevé un déficit de compte. Dans ces cas, le
débet est prononcé par le ministre des finances dans un arrêté dit de
débet. Cet arrêté constitue un véritable titre de recette exécutoire dont le
recouvrement est confié à l’agent judiciaire du trésor qui est un magistrat
désigné à cet effet. Le comptable mis en cause a deux (2) possibilités : soit
il conteste le débet par voie contentieuse devant le juge administratif, soit
il demande de le décharger de sa responsabilité par un recours gracieux
ou hiérarchique formé devant le ministre des finances ou le supérieur
hiérarchique pour remise totale ou partielle de débet. Quoique justifiable,
le régime de la responsabilité des comptables publics reste encore
critiquable car il parait encore inachevé.

Section 2 : Un régime de responsabilité inachevé

Force est de constater que le régime de la responsabilité induite par


la nouvelle gouvernance financière publique laisse un goût d’inachevé
avec la responsabilité managériale (paragraphe 1) à double vitesse qu’elle

62
C.E., 23 juin 1989, Ministre du budget c/ V. et autres, Recueil Lebon, p. 151
induit. Si dans ce nouveau régime, la responsabilité des comptables reste
et demeure plus facile et toujours lourde, et elle nécessite la définition
d’un régime exonératoire de responsabilité des acteurs (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une responsabilité managériale malaisée

La responsabilité des comptables publics se mue avec la mise en


œuvre de la LOLF vers une responsabilité proche de celle connue dans le
droit privé : la responsabilité managériale. Cette nouvelle forme de
responsabilité vient d’une manière ou d’une autre complexifié le régime de
la responsabilité (A) des comptables publics mais garde toujours
introuvable (B) celle des ordonnateurs.

A- Une responsabilité comptable complexifiée

La nouvelle gestion publique, on le sait, est porteuse d’un nouvel


angle d’appréciation de l’action des gestionnaires publics. La qualité de
cette action n’est plus considérée en fonction du respect des normes, mais
du point de vue de son efficacité, de son efficience, voire de l’économie de
moyens qu’elle permet. Pour parvenir à cette fin, la Nouvelle Gestion
Publique (NGP) prône davantage de pouvoir et de liberté pour les
gestionnaires : définition des objectifs opérationnels des politiques
publiques, liberté dans l’utilisation des moyens, tant humains, matériels
que financiers, et même allègement des contrôles (contrôle hiérarchisé de
la dépense, contrôle partenarial). En contrepartie de cette souplesse, les
gestionnaires sont tenus responsables (au sens de l’imputabilité) des
résultats. Or, aussi bien la souplesse de gestion prônée pour eux que
l’imputabilité des résultats sur leur compte suscitent beaucoup de débats.
L’assouplissement des contrôles de la dépense, par exemple, soulève la
question de la redéfinition de la responsabilité de ceux qui étaient
traditionnellement garants de la régularité budgétaire, c'est-à-dire les
comptables publics.
Quant à la responsabilité, au sens d’imputabilité, des gestionnaires
– dite responsabilité managériale63 -, elle soulève les questions de sa
nature, de son contenu, de sa sanction, c'est-à-dire celle d’un véritable
régime juridique de responsabilité64 à définir, tenant compte, notamment,
de celui des comptables. Si ce principe est admis, un régime juridique sera
alors certainement déterminé, qui tiendra compte du cas des comptables
qui sont partenaires des ordonnateurs dans la chaine de l’exécution du
budget. La mise en œuvre de la LOLF de 2013 vient reconnaitre une plus
grande liberté de gestion aux acteurs : répartition et réaménagements (en
application du principe de fongibilité) des crédits, gestion des personnels,
organisation des services, conduite des activités concrètes des politiques
publiques, etc. Sur ce dernier point par exemple (la conduite des activités
63
Selon C. DE KERSAUZON, La responsabilité managériale se définit comme «
l'ensemble des activités dont un manager a la charge et dont il est redevable. Son
travail est de prendre des initiatives pour rendre les activités plus performantes.
Elle repose sur la jonction dans une même main, d'objectifs (cibles et résultats) et
de moyens (crédits) et, dans la liberté d'emploi de ces moyens avec pour
contrepartie le fait d'assumer ces résultats, c'est-à-dire les conséquences du succès
et de l'échec », cf. C. DE KERSAUZON, « La responsabilité managériale des
gestionnaires publics », Actes du 7e colloque international de Rabat, sur le thème
Quel pilotage des réformes en finances publiques au Maroc et en France? , Rabat,
13-14 septembre 2013, Issy-Les-Moulineaux, LGDJ-Lextenso éditions, 2014, p.
199-204.
64
A BARILARI, « La réforme de la gestion publique: quel impact sur la
responsabilité des acteurs? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 25-38; D. BOUTON, «
Responsabilité des managers: l’exemple du secteur privé », in RFFP, n°92, 2005,
pp. 55-61; M. BOUVIER, « L’âge de la nouvelle gouvernance financière et de la
responsabilisation généralisée des acteurs publics: un autre contrat social, un
autre Etat », in RFFP, n°92, 2005, pp. 39-46; P-M.DUHAMEL, « Liberté et
responsabilité des gestionnaires publics dans la nouvelle constitution budgétaire
», in RFFP, n°92, 2005, pp. 207-210; S.FLIZOT, « La mise en jeu de la
responsabilité financière des gestionnaires publics en Espagne, en Grèce, en
Italie et au Portugal: un exemple pour la France? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 215-
222; R.HERTZOG, « Définir les obligations de l’administrateur moderne pour
rénover la responsabilité des ordonnateurs », in RFFP, n°92, 2005, pp. 133-140;
Y.JEGOUZO, « Quelques réflexion sur l’évolution de la responsabilité des
administrateurs », in RFFP, n°92, 2005, pp. 231-235; Ph. LIMOUZIN-LAMOTHE, «
Pourquoi une refondation du régime de responsabilité des acteurs de la gestion
publique s’impose-t-elle aujourd’hui? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 223-229;
B.MALGORN, « La réforme de la gestion publique de l’Etat: quelles
responsabilités à l’échelon déconcentré? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 63-69;
F.MORDACQ, « Nouveaux acteurs de la gestion publique et responsabilité », in
RFFP, n°92, 2005, pp. 71-75; J. PICQ, « “L’autre réforme”: une nécessité pour
consolider l’Etat de droit dans le domaine des finances publiques », in RFFP,
n°92, 2005, pp. 241-245; J.RICHARD, « Le manager public entre prise de risque
et responsabilité », in RFFP, n°92, 2005, pp. 211-214 .
concrètes), B. PERRET souligne « qu’il est attendu [des gestionnaires] qu’ils
mettent en œuvre les décisions prises par le centre dans le respect de la
réglementation et en se conformant aux intentions du décideur » mais que, «
confrontés à une réalité complexe (…), il faut s’attendre à ce qu’ils
interprètent les directives, voire qu’ils s’en écartent substantiellement ».

Cette possibilité d’adaptation des décisions à la réalité du terrain


par les responsables chargés de l’exécution procède en effet de la liberté
de gestion nécessaire dans un système de gestion par la performance. Elle
doit toutefois avoir comme corollaire la responsabilité, au sens de
l’imputabilité des résultats aux acteurs, d’autant plus que ceux-ci sont
amenés à s’engager sur des résultats. Pour Timothy Alliez en effet, la
contrepartie de la liberté des gestionnaires est d’assumer les résultats et
d’en rendre compte ; ce qui implique plus de responsabilité pour eux.

B- Une responsabilité introuvable des ordonnateurs

La problématique de la responsabilité financière de l’ordonnateur


reste encore toute entière malgré les innovations apportées par la LOLF.
Est-ce du fait de l’inexistence de faute du côté des ordonnateurs ?
L’opinion publique ne manque pourtant pas de souligner des abus
relevant de la gestion financière des ordonnateurs. Il est important
d’instituer une responsabilité spécifique aux ordonnateurs au moment où
le législateur et la direction du Budget mettent en place des
budgétisations par objectifs, exigeant des « rapports annuels de
performance » et introduisant, avec plus ou moins de succès, les parts
variables dans la rémunération des cadres dirigeants. N’est-ce pas là une
façon plus intelligente et plus efficace pour responsabiliser les
ordonnateurs sur leurs missions ?
En fait, avec l’introduction d’une comptabilité d’entreprise et la
généralisation de la certification des comptes publics, la problématique de
la responsabilité financière des ordonnateurs ne se pose plus dans les
mêmes termes. L’opinion du certificateur porte sur les comptes de l’entité
publique et non sur les comptes de l’ordonnateur (la comptabilité
administrative) ou ceux du comptable public (la comptabilité générale). La
certification s’appuie sur des états financiers signés par le représentant
légal de l’entité concernée, c’est-à-dire par l’ordonnateur. La signature
atteste que les comptes produits ont bien été établis de manière sincère et
conformément aux référentiels en vigueur.
En conséquence, la signature du représentant légal de l’entité
publique l’engage vis-à-vis des tiers, qu’il s’agisse des citoyens, du
Parlement, des pouvoirs publics, des banquiers, des fournisseurs, des
agences de notation, etc., qui peuvent être amenés, sur la foi de ces
informations, à prendre des décisions et éventuellement à s’engager
financièrement. Il n’y a donc aucune raison, si les informations
communiquées se révèlent inexactes ou incomplètes, que leur émetteur ne
soit pas poursuivi et placé dans la même situation qu’un dirigeant
d’entreprise. Pour les mêmes raisons, plus rien ne justifie le maintien de
l’impunité des ordonnateurs élus. Jusqu’à présent, cette immunité se
justifiait par le fait qu’ils n’avaient à rendre compte que devant leurs
électeurs, libre ensuite à ces derniers de les sanctionner en refusant le
renouvellement de leur mandat ; cet argument devient irrecevable dès lors
qu’il s’agit de communication financière et de présentation de bilan et
compte de résultat faussant la réalité des choses. Malgré tout cela force
est de constater que la réalité béninoise peine encore à faciliter la mise en
œuvre de la responsabilité des ordonnateurs. Sur le régime de la
responsabilité qui pèse sur les acteurs de l’exécution des lois de finances,
force est de reconnaitre qu’on peut aménager ce régime pour alléger son
poids sur les deniers personnels des comptables publics.

Paragraphe 2 : Une responsabilité excusable

La responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics


est l’un des principes fondamentaux qui régissent le droit de la
comptabilité publique. Cette responsabilité spécifique s’exerce dans le
temps, de la date de prise de fonction du comptable à celle de la remise de
service et s’étend à toutes les opérations prises en charge à l’occasion des
formalités d’installation dans le poste comptable. Elle s’étend aux
opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celle des
régisseurs. Elle s’étend également aux opérations des comptables publics
et des correspondants centralisées dans leur comptabilité ainsi qu’aux
actes des comptables de fait, s’ils ont eu connaissance de ces actes et ne
les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques. Toutefois, en
atténuation de ce principe, les comptables publics dont la responsabilité a
été mise en jeu peuvent, en cas de force majeure, obtenir décharge de leur
responsabilité (A) ou, à défaut, remise gracieuse (B) des débets mis à leur
charge compte tenu de certaines réalités administratives qui prévalent au
sein de l’administration au moment de l’exécution des lois de finances.

A- La décharge de responsabilité des comptables

La rigueur du régime de la responsabilité des comptables publics


est tempérée par des mécanismes régulateurs. En cas de débet
définitivement prononcé par la juridiction financière compétente, le
comptable public peut présenter au ministre en charge des Finances une
demande en « décharge de responsabilité » sur proposition du Directeur
général du trésor et de la comptabilité publique. Cette procédure consiste,
pour le comptable, à expliquer qu'il n'a rien pu faire pour s'opposer à la
survenue du sinistre. La décharge de responsabilité est conditionnée par
le caractère imprévisible et irrépressible de la survenue du sinistre. Le
second mécanisme régulateur est la demande en « remise gracieuse ». Le
comptable du Trésor public ne conteste pas la réalité du sinistre dont la
responsabilité lui incombe. Il demande, à titre gracieux, à son ministre de
tutelle de le dispenser de payer la somme qui est mise à sa charge.
Généralement le ministre en charge des Finances instruit avec beaucoup
de bienveillance ce type de demande. Si une somme est définitivement
laissée à sa charge, le comptable public fera jouer son assurance
personnelle payée sur ses deniers propres.
Dans les faits, sauf cas extrêmement graves (vol, malversations
avérées...), une somme définitivement laissée à la charge d'un comptable
du Trésor public ne doit pas être d'un montant tel (qu'elle) puisse mettre
en déséquilibre, d'une façon trop sensible, son train de vie Seuls ces
mécanismes régulateurs efficaces permettent au système de fonctionner
correctement. En effet, la responsabilité d'un comptable public est
illimitée. Il serait illusoire, alors que le comptable peut avoir plusieurs
dizaines d'agents sous ses ordres, d'imaginer supprimer totalement ces
mesures de tempérament. En France, certains sinistres peuvent absorber
immédiatement plusieurs mois, voire plusieurs années de traitement du
comptable public. En conformité avec la GBCP, lorsque le ministre dont
relève le comptable public, le ministre chargé du budget ou le juge des
comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force
majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire
du comptable public. D’après la jurisprudence applicable en toutes
matières, les éléments constitutifs des circonstances de force majeure
doivent être à la fois : extérieurs, imprévisibles et irrésistibles.
En cas de reconnaissance de la force majeure, la RPP n’est pas mise
en jeu et les déficits sont supportés par le budget de l’organisme intéressé.
La notion de décharge de responsabilité est fondée exclusivement sur les
circonstances de la force majeure qui se définit comme un événement
extérieur, imprévisible et irrésistible (art. 1148 du Code civil). - l'extériorité
de l'événement implique que ce dernier est étranger à la personne de
l’agent comptable ou à son activité. - l'imprévisibilité est fondée
notamment sur la rareté, la soudaineté ou le caractère anormal de
l'événement. La mauvaise organisation d'un service, le non-respect de la
réglementation ou l'absence de surveillance sont des causes prévisibles,
même si les locaux se prêtent mal à l'activité de l’agent comptable.
S’agissant d’une demande en décharge de responsabilité, l’avis du conseil
d’administration est un avis simple qui ne lie pas l’autorité compétente
pour statuer. Seule la force majeure impliquera obligatoirement une
réponse favorable. En cas d’échec total ou partiel, le comptable peut faire
recours à la remise gracieuse.

B- La remise gracieuse de responsabilité


Si les conditions précitées ne sont pas réunies, il ne peut être
accordé à l’agent comptable, le cas échéant, qu'une remise gracieuse,
partielle ou totale, au vu des éléments que le comptable fait valoir à
l’appui de sa demande. Ces éléments portent notamment sur les
circonstances ayant conduit au prononcé du débet et sur les conditions
dans lesquelles l’agent comptable a géré son poste. La remise gracieuse
porte sur les circonstances qui ont entraîné le débet : difficultés
rencontrées ou situation personnelle particulière dûment motivée.

La différence entre décharge et remise gracieuse s'analyse en termes


de procédure65. Pour la décharge, il s'agit d'une procédure contentieuse au
sens où, dans le cas de force majeure, le comptable peut bénéficier, de
droit, d'une décharge de responsabilité du ministre. S'il ne l‘obtient pas, il
peut faire appel de la décision négative devant le juge administratif. Pour
la remise, la procédure est gracieuse. Le comptable... sollicite une faveur,
une grâce66. Il faut convenir avec F.J. Fabre que d'une part,  il n'est pas de
système juridique où les circonstances de force majeure ne soient
exonératrices de responsabilité et que, d'autre part, "l‘importance et la
complexité des opérations effectuées de nos jours par les comptables dans
des conditions souvent difficiles justifient que ceux-ci soient admis à faire
valoir toutes circonstances atténuantes de leur responsabilité" 67.

Par ailleurs, tout en soulignant que la décision de remise gracieuse


doit rester gracieuse, elle est présentée comme un véritable second niveau
de décision, à caractère définitif, qui fait partie intégrante du régime de
responsabilité et dont les effets doivent eux-mêmes être pris en compte
pour comprendre et apprécier le fonctionnement d'un système qui doit
être pris globalement. Il est explicite, au travers de ces lignes, que le
système est conçu fondamentalement comme une protection pour le
comptable, contre des dispositions sur la responsabilité que la Direction
de la Comptabilité Publique juge elle-même "désuètes " dans son
65
J.O. N° 64 - 1022.du 3 0ctobre 1964 p.8917.
66
Voir, F.J. FABRE, « Sur la réforme de Ia Cour des Comptes » R.A. mars-avril
1969 n° 128 p. 186
67
F.J. FABRE - Les grands arrêts de la jurisprudence financière, Paris, 3e Ed,
Sirey, 1991, p. 49
périodique. Il est clair que la remise en cause de la responsabilité
personnelle et pécuniaire du comptable porterait directement atteinte au
principe de séparation de l‘ordonnateur et du comptable.

S’agissant d’une demande de remise gracieuse, l’avis du conseil


d’administration est un avis conforme qui lie l’autorité compétente pour
statuer. Pierre LEFEBVRE relève dans son "Plaidoyer pour les règles de la
comptabilité publique" que : « même si la rigueur de I'automaticité de la
responsabilité des comptables est tempérée par des procédures telles que la
décharge ou la remise gracieuse, force est de constater que le régime de la
responsabilité pécuniaire garantit efficacement le respect de la
réglementation financière »68.

Par ailleurs F.J. Fabre souligne que : «l’usage extensif fait de nos
jours par le ministre des Finances de son pouvoir de remise gracieuse nuit à
la crédibilité de la décision de justice... N'étant presque jamais plus
exécutée telle quelle, la décision de justice apparaît comme une décision en
trompe-l’œil »69. Il rapporte aussi la remarque de René CHAPUS qui trouve
que « l'administration est admirable pour régler les litiges auxquels elle est
partie, c'est finalement trouver bien regrettable l'existence des tribunaux
administratifs du Conseil d'Etat et celle de la Cour des Comptes elle-
même »70. A l'extrême, suivant une remarque déjà ancienne, le ministre
des Finances « peut sacrifier, par intérêt d'ordre politique ou autre, les
droits du Trésor qu'il était chargé de sauvegarder. Qui donc gardera le
gardien ?... »71. La réponse à cette interrogation amène l’ensemble des
acteurs du droit financier public à rechercher des solutions pour parfaire
le régime de la responsabilité des gestionnaires des deniers publics .

68
P. LEFEBVRE, « Plaidoyer pour les règles de la comptabilité publique », La
Revue du Trésor - Mai 1989. p.244.
69
F.J. FABRE, op. cit., p.56.
70
Ibid
71
P. WEIL, « La règle de la « double juridiction », en matière de responsabilité des
comptables publics », Revue de science et de législation financière, 1950, p.586.
DEUXIEME PARTIE : Une responsabilisation perfectible

La démarche de performance se veut un fil conducteur de la


nouvelle gestion publique. Pour Damien CATTEAU, c’est le « nouveau
fondement d’un droit public rénové »72. Pour une meilleure conduite des
politiques publiques, les acteurs d’un système de gestion par la
performance doivent prendre en compte plusieurs paramètres. Ils doivent
non seulement prendre conscience de la contrainte budgétaire qui
s’impose désormais à la gestion publique mais aussi prendre conscience
de la complémentarité qui s’établit entre ordonnateur et comptable pour
atteindre les objectifs de performance prévus dans la loi de finances. Le
contrôle étant indissociable de la bonne gestion financière, il devient donc
indispensable de redimensionner la responsabilité administrative
(chapitre I) dans l’exécution du budget et de dynamiser la responsabilité
juridictionnelle (Chapitre II).

CHAPITRE I : Une responsabilité administrative renforcée

« La gestion de la performance se traduit par un cycle de gestion dans


lequel les objectifs sont fixés pour chaque programme ; les gestionnaires se
voient confier une large autonomie dans la mise en œuvre des actions et
l’utilisation des moyens alloués ; la performance est évaluée sur la base
d’indicateurs de résultats qui sont alors des informations d’aide à la
décision et à la fixation de nouveaux objectifs » 73. La gestion de la
performance n’établit pas de lien direct entre allocation des ressources et
résultats, mais fait un pari sur le long terme et sur la responsabilisation

72
D.CATTEAU, La LOLF et la modernisation de la gestion publique : la
performance, fondement d’un droit public financier rénové, Paris, Dalloz, 2007,
disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 15 janvier
2017.
73
S. HUTEAU, La nouvelle gestion publique locale : LOLF et collectivités
territoriales, Paris, Dexia, 2008, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-
bordeaux.fr, consulté le 15 janvier 2017. p. 245.
des gestionnaires, en espérant que l’amélioration des performances
permettra d’atteindre des résultats à la fois en matière d’efficacité
socioéconomique et d’efficience de la gestion 74. Ainsi donc pour Serge
HUTEAU, « distinguer la gestion budgétaire et la gestion de la performance,
c’est distinguer deux types d’arbitrage, un arbitrage sur les allocations de
ressources et un arbitrage sur les actions à conduire » 75. Quant au dernier
arbitrage, les comptables et leurs ordonnateurs, pour être juste, devraient
bénéficier d’un même régime de responsabilité (Section 1) avec un
endurcissement de leur responsabilité pécuniaire et personnelle (section
2).

Section 1 : Une responsabilité unifiée

La nécessité de moderniser le mécanisme béninois de responsabilité


des comptables publics passe par un changement d’approche. A
l’ancienne logique caractérisée par une prépondérance des contrôles de
conformité, doit se substituer un contrôle mettant en avant les objectifs de
performance. La sphère financière publique étant désormais marquée par
une nouvelle culture managériale, les mécanismes de responsabilité des
acteurs devraient normalement s’adapter à ce nouveau contexte. Cette
exigence implique l’institutionnalisation d’une responsabilité managériale
(Paragraphe 1) des acteurs avec pour corollaire une responsabilité
financière solidaire (paragraphe 2) des résultats de gestion.

Paragraphe 1 : Une responsabilité managériale

En effet, à la clôture de l’année budgétaire, les comptables


principaux devront justifier auprès de la juridiction des comptes (dite
Cour des Comptes) non seulement de la régularité des encaissements de
recettes et, surtout des paiements de dépenses effectuées, mais aussi des
restes à payer et, surtout des restes à recouvrer. A ces obligations
traditionnelles s’ajoutent les nouvelles obligations dues à la nouvelle

74
M-Ch. ESCASSAN « le modèle français de management budgétaire en mode
LOLF convergences et singularités », in RFFP, N°137 du février 2017.
75
S. HUTEAU, op. cit, p. 246
comptabilité publique76. Les comptables secondaires « ignorent » cette
phase de jugement des comptes dans la mesure où ils sont quittes dès
l’instant où leurs écritures sont acceptées par les comptables principaux
et intégrées dans leur comptabilité sous réserve d’une action récursoire.

Ce principe d’absence de responsabilité pour les comptables


secondaires a suscité beaucoup de controverses ces dernières années.
Combiné au principe de déconcentration de la comptabilité, affirmé par la
dernière directive de l’UEMOA portant règlement général sur la
comptabilité publique, il permet raisonnablement de penser qu’une autre
organisation comptable de l’Etat pourrait se définir en consacrant un
régime de responsabilité unique (A) aux comptables en les rendant
solidaire et indissociable (B) des résultats de gestion.

A- Un régime unique de responsabilité

Dans la nouvelle logique gestionnaire, les missions du comptable


public ont également évolué. La nouvelle comptabilité de l’État, dont il est
chargé de la bonne tenue, informe sur la situation patrimoniale de l’État
et détaille l’ensemble des coûts des actions publiques 77. À la mission
initiale de gardien des deniers publics du comptable public, est associée
celle visant à fournir des informations et outils d’aide à la décision, ainsi
qu’à maîtriser les risques susceptibles d’influencer l’atteinte des objectifs.
À cet égard, le comptable public veille à la mise en place et au bon
fonctionnement des dispositifs de contrôle interne ministériel, dans ses
deux dimensions budgétaire et comptable.
Par ailleurs, sa relation avec l’ordonnateur connaît une nouvelle
orientation, dans le sens d’une meilleure collaboration. Dans ce nouveau

76
Les trois composantes de la nouvelle comptabilité publique sont : la
comptabilité de droit constaté ; la comptabilité budgétaire et la comptabilité
d’analyse des coûts.
77
« Les comptables publics ont désormais l’obligation de produire les comptes de
l’Etat dans leur trois dimensions (budgétaire, générale et d’analyse des coûts). Ils
doivent en outre s’assurer de la sincérité des enregistrements comptables ainsi
que du respect des procédures. Avec la nouvelle LOLF, le comptable public est
invité à jouer un rôle accru dans la production et la restitution de l’information
comptable, s’immisçant ainsi dans la sphère de l’ordonnateur » voir, M.
ESCLASSAN, M. BOUVIER, J-P. LASSALE, op. cit, p. 456.
schéma, le système comptable de l’État constitue un outil de pilotage des
finances publiques dans le cadre, notamment des enjeux communautaires
de maîtrise de la dette des États membres 78. Cette comptabilité se veut
désormais plus globale, intégrant l’ensemble des administrations
publiques. À ce titre, son articulation avec la comptabilité nationale, tend
à se renforcer. Toutes ces évolutions qui marquent la prééminence de la
logique gestionnaire, ont été mises en place à travers une réglementation
souple, traduisant la volonté de donner plus de flexibilité à la gestion 79.
Néanmoins, l’instauration de cette logique, n’a pas écarté définitivement la
rationalité juridique des actes des gestionnaires. L’étroitesse du lien
désormais établie entre l’ordonnateur et son comptable voudrait que l’on
tende vers l’unification du régime de la responsabilité des deux acteurs 80.
S’il s’avère que le comptable, dans le but d’atteindre avec son ordonnateur
leurs objectifs contenus dans le projet sectoriel annuel de performance,
tombe sous le coup de la législation financière, il va de soi que l’on puisse
rechercher systématiquement la responsabilité de son ordonnateur 81.
Puisqu’ils sont tous deux responsables de leur performance, il serait juste
que l’on les rende solidaire et indissociable au plan de la responsabilité
pour leur gestion82.

B- Une solidarité indissociable


Pour répondre aux exigences d’efficacité et de célérité qui
caractérisent la nouvelle comptabilité de l’Etat, les formes traditionnelles

78
J. MAGNET, Les comptables publics, Paris, LGDJ, 2eme éd, 1998, p. 57
79
J. MAGNET, Éléments de comptabilité publique, Paris, LGDJ 5e éd., Systèmes,
Finances publiques, 2001, p. 151.
80
S.THEBAULT, L’ordonnateur en droit public financier, Paris, LGDJ, Coll.
Bibliothèque Finances Publiques et Fiscalité Tome 47, 2007, p. 37
81
C.DESCHEEMAEKER, « La responsabilité des ordonnateurs devant les
juridictions financières », in La Comptabilité publique : Continuité et modernité,
Paris : CHEFF, 1995, p. 313.
82
C.PIERUCCI, Une responsabilité à raison de la gestion publique : La
responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière, Thèse,
Université de Strasbourg III, 2003, p. 21.
de contrôle de régularité assuré par le comptable public sur les actes
reçus de l’ordonnateur évoluent vers une forte implication des
gestionnaires83. Ces nouvelles formes de contrôle donnent d’ailleurs un
sens à la mise en place du contrôle interne au niveau de l'ordonnateur 84.
Car, comme le souligne GUILLERMINET C., « il ne sert à rien d'inciter
l'ordonnateur à développer son propre dispositif de contrôle interne, si
aucune conséquence n'est tirée par le comptable des bonnes pratiques »85.
L'architecture de ces nouveaux contrôles amènerait le comptable à
moduler ses propres contrôles en fonction des enjeux, des risques et de
l'efficacité du dispositif de contrôle interne de l'ordonnateur 86. Une forme
poussée de cette nouvelle conception, selon Cédric GUILLERMINET serait,
un abandon total du contrôle a priori au profit de vérifications exercées a
posteriori sur le respect des procédures déjà validées par l'ensemble des
intervenants.
La question de la fiabilité, de la sincérité et de la régularité des états
financiers est un enjeu majeur de la nouvelle comptabilité publique et
renvoie à l’exigence de qualité comptable impliquant le respect des
principaux principes et normes comptables dans la préparation et la
production de l’information financière. Le contrôle interne a été identifié
comme un levier fondamental pour atteindre les objectifs de qualité
comptable. En outre, cette exigence est désormais partagée par tous les
intervenants du processus comptable. Ce degré d’implication et
d’enchevêtrement du rôle des différents acteurs nous amène à objecter
que si responsabilité il y a, les acteurs à différents niveaux devraient être
solidaires indissociablement ; car ils ont chacun participé à divers degrés.
Dans une telle logique, la responsabilité financière des diverses structures
de contrôle devrait être liée aux conséquences dommageables à l’Etat.
83
R. HERTZOG, « La responsabilité politique des ordonnateurs » in La
Comptabilité publique : Continuité et modernité, Colloque tenu à Bercy les 25 et 26
novembre 1993, CHEFF, Paris, 1995, pp. 302-304.
84
B. PEYRAT, « La responsabilité pénale des ordonnateurs » in La Comptabilité
publique : Continuité et modernité, op. cit., p. 299.
85
C. GUILLERMINET, « La nouvelle fonction comptable de l’État ou le devenir du
principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics », Revue
Gestion et Finances Publiques, n°5, 2010, pp. 328-331
86
F. AKHOUNE, Le statut du comptable en droit public financier, Paris, LGDJ, Coll.
Bibliothèque Finances Publiques et Fiscalité, 2008, pp. 142-145.
Paragraphe 2 : Une responsabilité financière liée

Les pertes financières et les dépassements de crédits alloués sont


indubitablement liés à des programmes conformément au droit positif
financier. Comme les acteurs de la chaine de l’exécution des lois de
finances sont liés aussi bien à la phase des recettes comme à celle des
dépenses, il importe de renforcer le lien entre la responsabilité financière
des comptables et celle des corps de contrôle. Pour assainir efficacement
la gestion budgétaire, il serait idoine de renforcer le contrôle hiérarchique
(A) et rendre efficace le contrôle des corps d’inspection(B).

A- Un contrôle hiérarchique renforcé

La Directive n° 07/2009/CM/UEMOA, portant règlement général


sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA, renferme des
dispositions relatives au contrôle administratif des contrôleurs financiers
de la chaîne d’exécution du budget (section 2 du chapitre 1er du titre V),
de la responsabilité du Contrôleur financier (section 3 du même chapitre).
Ainsi, à l’article 91, il est recommandé « au Contrôleur financier d’adapter
dans les conditions définies par la réglementation nationale les modalités
de mise en œuvre de ses contrôles au regard de la qualité et de l’efficacité
du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion mis en œuvre par
l’ordonnateur »87. Le Contrôleur financier est tenu responsable des
déconvenues liées à la disponibilité des crédits, à la vérification par
rapport à la mercuriale des prix, à l’exactitude des calculs de liquidation
de la dépense, etc. En reconnaissant la nécessité des différentes formes de
contrôle hiérarchique et organique, l’Union laisse aux Etats membres, la
responsabilité de définir les modalités de leurs organisations par des
règlementations nationales pour l’efficacité dans la synergie d’action. Le
travail des contrôleurs étant étroitement lié à la sincérité du compte des
comptables publics, Alain CAUMEIL affirme que la qualité comptable
s’obtient « …par un travail quotidien de collecte et de fiabilisation des
87
Cf. article 91 de la Directive.
données comptables qu’il appartient au dispositif de contrôle interne
d’assurer »88. Sa mise en place est même indispensable pour la
certification des comptes. Ainsi, le contrôle interne 89, connu depuis
longtemps dans le monde des entreprises et successivement renforcé à la
suite des scandales financiers (Enron et Worldcom en 2001-2002), est un
concept nouveau dans le secteur public ; bien que certains de ses leviers
comme la séparation des ordonnateurs et comptables, soient déjà utilisés
au sein de l’administration pour assurer la sécurité des opérations. Il est
défini dans le référentiel international publié par le COSO 90. La
transposition de cette définition au niveau de l’État et dans le cadre de la
qualité comptable, présente le contrôle interne comptable et financier de
l’État (CICF) comme « l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents,
choisis par la hiérarchie, mis en œuvre par les responsables de tous les
niveaux, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation de l’objectif
de qualité comptable et financière de chaque entité publique ». La mise en
place d'un contrôle interne apparaît donc comme un levier incontournable
dans le passage à une comptabilité en droits constatés. C'est une
approche par les risques, qui nécessite une démarche méthodologique
appuyée sur des référentiels (référentiel de contrôle interne, cartographies
des procédures et des risques...). Sa mise en œuvre est assurée par les
corps d’Inspection.

B- Un contrôle efficace des corps d’Inspection

Le contrôle administratif a posteriori fait intervenir des structures de


contrôle spécialisées. On convient avec G. MARCOU que les contrôles de
ces organes ont une triple finalité. Par ces organes, on « vise à la
surveillance des subordonnés, à l’information du chef, à la régulation du
88
A. CAUMEIL, « Le contrôle interne : un processus de la maîtrise de la
performance par la gestion des risques », La Revue du Trésor, n°12 – décembre
2007, p.1085-1089.
89
Le concept de « contrôle interne » est issu de la traduction de « internal control
». A-G. COHEN (2012) précise que le « contrôle » dont il s’agit, renvoie plutôt à la «
maîtrise » qu’à la « vérification » qui n’en est qu’un élément.
90
COSO : Committee Of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission,
référence internationale en matière de contrôle interne.
fonctionnement de l’organisation…»91. Les corps d’Inspection font un
contrôle ambivalent, à la fois a posteriori et en cours d’exécution de la loi
de finances. Dans les pays de l’UEMOA, les contrôles internes a posteriori
sont effectués par les services d’Inspection des Ministères, l’IGF, l’IGS, le
Contrôle Général des Services Publics et, l’Inspection générale d’Etat.
Comme le contrôle administratif a priori, le contrôle a posteriori veut par le
code de déontologie, le respect du principe de la séparation des pouvoirs
exécutif, législatif et judiciaire. Le dispositif de contrôle interne a posteriori
dans les pays de l’UEMOA est variable92, même si les composantes et les
objectifs généraux restent les mêmes.
Au Bénin, ce dispositif se distingue par un cadre institutionnel
instable et fortement hiérarchisé composé d’organes à compétence
générale et à compétence spécifique. Il existe deux grands types de
contrôle interne financier a posteriori établis au Bénin : l’Inspection
générale d’Etat (IGE)93; l’Inspection générale des finances (IGF) 94. De façon
récurrente, trois des corps de contrôle a posteriori sont plus concernés par
le suivi du circuit des dépenses publiques et les recettes à savoir l’IGF, la
Direction de Contrôle d’Audit ou de Vérification Interne 95 et les IGS de
certaines régies ou administrations financières.

91
G. MARCOU, Les inspections générales et contrôle de l’administration, rapport
général de la journée d’étude de Lille du 7 mai 1082, éd. du CNRS IPSA 1083. ,
p.21.
92
Les désignations (Inspection générale des finances au Bénin joue pratiquement
le même rôle que le Bureau du Vérificateur Général au Mali) et leur nombre (la
duplication de ces structures de contrôle).
93
Vérificateur Général au Mali, au Bénin l’IGE a été créée par Ordonnance n° 76-
32 et décret n° 76-148 du 11 juin 1976 à l’origine elle était une fusion de l’IGF et
de l’IGAA donc avec une compétence très étendue qui explique certainement les
raisons de son inactivité jusqu’en juillet 2006 date à laquelle un nouveau décret
n° 2006-319 du 12 juillet 2006 a été pris portant création, attributions,
organisations et fonctionnement de l’Inspection générale d’Etat.
94
Le service d’Inspection des finances était à l’origine avec celui du contrôle et a
été créé par décret n° 49/PCM/MF du 14 mars 1960. La séparation est
intervenue trois ans plus tard au terme du décret n° 63-210/PR/MFT du 3 mai
1963. Actuellement le décret portant création attributions, organisation et
fonctionnement de l’IGF est celui du 11 mars 1993, décret n° 93-45.
95
Les textes portant création de ces directions sont pour la plupart liés au décret
portant attributions et fonctionnement de leur ministère de tutelle, on a de ce fait
plusieurs textes, décrets, arrêtés qui les créent.
Parmi ces organes d’inspection, certains ont un pouvoir
d’investigation élargi. Mais, tous concourent à la permanence du contrôle
administratif et à la performance des programmes budgétaires. L’IGF et
l’IGE ont un pouvoir de contrôle plus étendu, du fait qu’elles peuvent
intervenir dans toutes les structures de l’administration sur le territoire
national. Le souci d’efficacité de ces corps de contrôles est dû à
l’inexistence, à la confidentialité et à la non publication de leur rapport
d’inspection. L’IGF est régie par le décret N°2008-111 du 12 mars 2008,
portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de
l’Economie et des Finances. Ce décret cite l’IGF comme une des structures
directement rattachées au Ministre des finances.
L’IGF s’occupe du contrôle des finances publiques. Tous les
bénéficiaires de fonds publics n’exercent pas dans les mêmes domaines
d’activité. Alors, pour les contrôler, il faut avoir une compétence
pluridisciplinaire. A chaque ministère, son domaine d’activité spécial, sa
déontologie, ses principes par rapport aux différentes missions et activités
qui lui sont confiées. De ce fait, les Inspecteurs sont confrontés à divers
jargons.
Le contrôle interne a posteriori de la gestion des finances publiques
est assuré au Bénin non seulement par l’IGF, mais encore par l’IGE et
l’IGS. Son rattachement à la Présidence de la République lui confère un
statut d’organisation centralisée aux compétences étendues avec des
formes de contrôle variées. L’IGE a connu plusieurs appellations selon les
pouvoirs qui se sont succédé. Ses attributions sont consignées dans
l’Ordonnance N° 76-32 du 11 juin 1976 et sa concrétisation par le décret
n° 76-148 du 11 juin 1976 portant organisation, attributions et
fonctionnement de l’IGE. Plus tard, le décret n° 86-74 du 5 mars 1986
portant organisation, attribution et fonctionnement de l’IGE amendera
certains points du décret de 1976.
Entre autres missions, l’IGE est chargée de conduire des études, de
donner des conseils, d’assister les services publics en matière
administrative et financière. L’IGE peut être saisie à titre principal par le
Président de la République et/ou le Premier ministre. Pour une efficacité
avérée de la mission de ces corps il serait nécessaire qu’on rende
systématique leur contrôle sur certaines dépenses à risque. Si ces corps
font leur travail de manière irréprochable, l’endurcissement de la
responsabilité des comptables publics soulèverait moins de controverse.

Section 2 : Une responsabilité pécuniaire et personnelle endurcie

Pour mieux responsabiliser les acteurs de la chaine de l’exécution de


la loi de finances, la nouvelle gouvernance financière axée sur la
performance exige une certaine autonomisation de la fonction comptable 96
(paragraphe 1) afin de raffermir leurs responsabilités pécuniaires et
personnelles (paragraphe 2) pour les fautes qui pourraient découler de sa
tenue des comptes de l’Etat.

Paragraphe 1 : Une autonomisation de la fonction comptable

L’autonomisation de la fonction des comptables serait un point de


départ assez important pour leur permettre d’exercer leurs fonctions en
toute sérénité et en toute indépendance97. Pour y parvenir, il s’avère
indispensable de tendre vers la création et une autonomisation de l’ordre
des comptables publics (A) et, dans la mesure du possible procéder au
rattachement des comptables publics à la cour des comptes (B).

A- De La création et l’autonomisation de l’ordre des comptables


publics

Pour une meilleure sincérité dans la tenue des comptes de l’Etat, il


est envisageable de créer à travers le statut des comptables publics, une
autonomie fonctionnelle afin de permettre à ces derniers de ne plus rester
sous l’influence des ordonnateurs. Car, liberté et responsabilité vont de
pair comme le dit Pierre-Mathieu DUHAMEL, « la saine gestion des
finances publiques passe par l’équilibre entre liberté et responsabilité, l’une
M.BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J-P. LASSALE, op.cit., p. 457.
96

R. BARBEREY, « La responsabilité du comptable, Rapport introductif », in La


97

Comptabilité publique : Continuité et modernité, op.cit., p. 159.


étant possible que si l’autre est assurée »98. Ainsi, la liberté d’action des
comptables publics leur conférerait une certaine indépendance vis-à-vis
de leur ordonnateur. Si, les comptables publics disposaient d’une
autonomie avérée vis-à-vis de leur ordonnateur on observerait peut être
très peu d’Ordre de Paiement (OP) soumis à régularisation postérieure.
Cette autonomie procèdera d’une réorganisation structurelle et
fonctionnelle de l’ordre des comptables publics, afin que seuls les
responsables de leur ordre puissent avoir autorité pour contraindre un
comptable public à effectuer une opération de paiement ou
d’encaissement. Ainsi, les problèmes liés à l’interprétation des normes
financières et comptables seraient posés à un premier niveau au sein de
l’ordre, afin d’en avoir une compréhension partagée dans le but d’éviter
une application diverse et équivoque.

Si leur autonomie devenait une réalité, leur responsabilité


s’accommoderait à quatre dimensions de responsabilité. La première
tiendrait de la dimension traditionnelle qui rime avec la nécessité d’agir
dans un cadre légal et le respect des règles qui encadrent la régularité de
la dépense publique. La deuxième découlerait de la théorie de la nouvelle
gouvernance financière de l’Etat qui postule d’une gestion en « bon père de
famille »99. La troisième dimension serait la responsabilité par rapport aux
objectifs et plus précisément l’impératif d’atteindre les cibles de résultats
attendus. La dernière dimension serait de rendre compte de sa gestion en
assumant les conséquences qui en découleraient. L’autonomisation de la
fonction des comptables gagnerait en les rattachant directement à la
juridiction des comptes.

B- Le rattachement des comptables publics au juge des comptes

Au vu des influences qui peuvent être exercées sur les comptables


publics dans leur fonction, il est possible de rechercher leur totale
indépendance du ministère des finances en les rattachant à la juridiction
98
P-M. DUHAMEL, « Liberté et responsabilité des gestionnaires publics dans la
nouvelle constitution budgétaire », in RFFP, N° 92, novembre 2005, p. 207.
99
M. BOUVIER, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, Paris,
LGDJ, 12e éd., Coll. Systèmes, Fiscalité, 2014, p 38.
financière comme des auxiliaires. Dans une telle situation, les seuls
impératifs dont les manquements verraient systématiquement la mise en
œuvre de leur responsabilité viendraient de la juridiction. Ainsi, le
problème des réquisitions et des arrêtés de réduction des contrôles a priori
passeraient à travers le prisme de la juridiction des comptes qui devra
émettre son avis. En cas de désaccord avec la juridiction, le comptable
public devra se conformer à la législation plutôt qu’aux actes
règlementaires des ordonnateurs et des gestionnaires de programmes.

Même si un tel rattachement pourrait contenir des difficultés d’ordre


théorique et pratique, il aura le mérite d’asseoir une légalité financière
affranchie des pouvoirs parfois exorbitants du ministre des finances qui
peut mettre à mal l’autorité de la chose jugée dans le droit financier
public. Ce rattachement, s’il peut être porteur du germe de la lourdeur ou
de la lenteur dans l’exécution de certaines opérations financières liées aux
programmes, par conséquence à la performance, pourrait s’en éloigner par
des mesures partenariales entre les divers acteurs pour une meilleure
gestion des deniers publics.

Ce rattachement peut être perçu comme un assouplissement au


principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Cet
assouplissement sera justifié par le besoin de simplification des opérations
budgétaires. Ces aménagements auraient l’avantage de la protection de
l’ensemble des procédures d’exécution des lois de finances par des
mesures conventionnelles avisées par la juridiction des comptes
protégeant ainsi le comptable des infractions financières qui pourraient lui
être reprochées. Si tel est le cas, il serait normal et acceptable pour tous
que le juge comme les corps de contrôles spéciaux endurcissent leur
contrôle sur les actes des comptables publics en vue de la mise en jeu de
leur responsabilité juridictionnelle et ou administrative.

Paragraphe 2 : Une responsabilité pécuniaire endurcie


Dans le but de rendre plus effective la responsabilité pécuniaire des
comptables publics, il faudra mettre en place un mécanisme permettant
l’effectivité du dépôt de caution (A) des comptables avant leur prise de
fonction. En plus de l’exigence de la caution il faudrait rajouter l’obligation
d’une assurance de solidarité (B) au niveau de l’ordre des comptables.

A- Effectivité du cautionnement

Le décret n° 69-48/PR/MEF du 17 février 1969 astreint les


comptables à la prestation de serment et à la constitution d’un
cautionnement. L’esprit de ces dispositions est entre autres de garantir la
sécurité des fonds publics par la qualité des prestations des comptables
publics. Le décret n° 71-187 du 29 septembre 1971 fixe le montant des
cautionnements et des indemnités des comptables et de divers agents du
Trésor. Ce décret vient compléter les dispositions de l’article 22 de
l’Ordonnance n° 69-5/PR du 13 février 1969 qui dispose « en contrepartie
de la responsabilité pécuniaire qui leur est imposée dans les conditions
fixées par la présente ordonnance, les comptables publics perçoivent une
indemnité de responsabilité qui s’ajoute à leur solde indiciaire et aux
accessoires de solde… ». Il complète également les dispositions du décret
n° 69-48/PR/MEF du 17 février 1969 relatives aux indemnités des
comptables et divers agents du Trésor.
Le décret n° 2001-039 du 15 février 2001 portant règlement général
sur la comptabilité publique inspiré du décret français n° 62-1587 du 29
décembre 1962 est une application des directives y afférentes. La question
du cautionnement figure parmi les recommandations de l’UEMOA. La
constitution du cautionnement est une des conditions importante pour
une meilleure reddition de comptes et un moyen d’accroissement de la
responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics,
indispensable à la saine gestion des finances publiques. Ainsi, l’entrée en
fonction d’un comptable public se décompose en différentes étapes.
L’agent fait tout d’abord l’objet d’une nomination « par le ministre des
finances ou avec son agrément », nomination qui doit être publiée. Le
comptable public doit ensuite constituer des garanties et prêter serment.
Il est enfin accrédité, avant d’être installé dans son poste, auprès de
l’ordonnateur et, le cas échéant, des autres comptables publics avec
lesquels il est en relation. Ces différentes phases sont contrôlées par le
juge financier100.
Par ailleurs, à la lecture de l’arrêt Blaise YEHOUENOU, on se rend à
l’évidence que, si la constitution de cautionnement est une obligation
préalable à l’entrée en fonction d’un comptable public, son effectivité reste
encore à venir au Bénin. Dans cet arrêt, le juge des comptes béninois fait
l’observation de la non production du certificat de cautionnement comme
l’exige l’article 4 de l’ordonnance n° 69-5 du 13 février 1969 relative au
statut des comptables publics mais, relève que la non constitution du
cautionnement est une situation générale au niveau de tous les
comptables publics et que cette situation ne dépend pas de la seule
volonté des comptables. Et qu’en conséquence, la cour déclare qu’il n’y a
pas lieu d’exiger de monsieur Blaise YEHOUENOU la production du
certificat de constitution d’un cautionnement au titre de la gestion 2010.
Si pour des raisons de pauvreté il est difficile aux comptables
publics de constituer un cautionnement avant leur prise de service, il
aurait été simple de mettre en place la souscription obligatoire d’une
assurance de solidarité entre comptables. A défaut, l’ouverture d’un
compte dans les livres du Trésor par le comptable public avec pour
engagement le prélèvement à la source sur ses indemnités (lesquelles
n’existent pas) jusqu’à constitution totale du cautionnement.

B- L’obligation d’une assurance de solidarité


Comme la reforme intervenue en France en 1908 sous l’impulsion
du ministre des finances, Joseph CAILLAUX, soucieux de permettre aux
agents non fortunés d'accéder aux fonctions comptables, une association
de cautionnement mutuel sous forme d’une assurance de solidarité
pourrait se substituer à l’obligation de cautionnement. Cette mesure
permettra de substituer au dépôt d'un cautionnement réel, la garantie

100
Voir arrêt Blaise YEHOUENOU, observation n°2.
offerte par la souscription à une assurance de solidarité 101. Cette
assurance se présente comme un allégement des charges améliorant
considérablement le sort des comptables publics qui ne seront plus
obligés de déposer des garanties financières car, s’il faut appliquer les
textes en l’état actuel, il faut être riche pour devenir comptable public.
Cette possibilité de cautionnement mutuel ne sera étendue à l’ensemble
des comptables astreint à l’obligation de cautionnement. Sa constitution
pourrait se faire par le biais des techniques de retenue à la source sur les
avantages et indemnités que peuvent percevoir les comptables publics.
Par cette procédure, il deviendra donc plus facile et plus pratique de
respecter la constitution de la garantie financière exigée par le droit
financier public aux comptables avant leur entrée en fonction. Cette
assurance pourra servir le cas échéant, à la couverture des débets qui
pourraient être mis à la charge du comptable. Si cette assurance devient
réelle, il faudra que le juge des comptes l’exige dans le dossier des
comptables.

Au vu des diverses mutations que subit le droit public financier ces


dernières années, il va de soi que l’on assiste à de véritable changement
dans l’exécution des lois de finances. Ces mutations impactent l’ensemble
des acteurs de la chaine des finances publiques et ne laissent pas du reste
à la juridiction des comptes dont la responsabilité se dynamise.

CHAPITRE II : Une responsabilité juridictionnelle dynamique

Il faut reconnaitre que le mécanisme de mise en œuvre de la


responsabilité des comptables publics dans le maniement des deniers
publics a le mérite de paraitre comme une épée de Damoclès qui est
suspendue sur la tête du comptable public dès lors que le juge de la
chambre des comptes découvre une irrégularité dans les opérations de ces
comptes102. Avec les diverses mutations connues dans le domaine des
finances publiques, ce n’est plus seul le débet juridictionnel, ou le
M. LASCOMBE, « La responsabilité comptable en devenir? », in REPERE, N° 40,
101

2014, pp, 6-18.


préjudice financier qui est à l’origine de la responsabilité des acteurs de la
chaine d’exécution des lois de finances. La logique performancielle induite
par la LOLF et la comptabilité patrimoniale implique la rénovation des
compétences juridictionnelles inadaptées (section 1) au régime actuel de
la responsabilité des comptables publics. En outre, on assiste à un
développement de nouvelles compétences (section 2) au sein des
juridictions financières mettant en jeu la responsabilité des acteurs de la
gestion des finances publiques.

Section 1 : Des compétences juridictionnelles inadaptées

Conformément à l’article 91 de la LOLF, « la juridiction financière


juge les comptes des comptables publics, les gestions de fait et les fautes
de gestion. Elle contrôle les comptes et la gestion des collectivités locales,
des établissements publics, des entreprises publiques, des organismes de
sécurité sociale et des organismes dans lesquels une collectivité publique a
une participation majoritaire. Elle peut exercer un contrôle sur le compte
d'emploi des concours accordés par une collectivité publique, sous forme
financière ou en nature ainsi que le compte d'emploi des ressources
collectées par les organismes faisant appel à la générosité publique.
La juridiction financière contrôle également l'exécution de la loi de
finances. Elle élabore et transmet au Gouvernement un rapport annuel sur
l'exécution des lois de finances et une déclaration générale de conformité
entre les comptes individuels des comptables publics et les comptes
généraux de l'Etat. La juridiction financière procède à la certification des
comptes en lieu et place de la déclaration générale de conformité. Les
rapports de performance annuelle par programme des organismes publics
sont produits à la juridiction financière au plus tard le 30 juin de l'année
suivant celle de l'exécution du budget. La juridiction financière exerce un
contrôle sur la gestion des administrations en charge de l'exécution des
programmes et dotations. Elle émet un avis sur les rapports annuels de
performance ».

M.AKAKPO, Démocratie financière en Afrique occidentale francophone, Cotonou,


102

FES, Bénin, 2015, p. 50


Nonobstant cette disposition, la responsabilité des comptables reste
encore centrée sur les contrôles de régularités dévolus aux comptables.
On voit bien dans cette disposition que, à l’occasion des jugements des
comptes des comptables publics et du contrôle fait sur les ordonnateurs,
la cour continue d’exercer aussi bien ses compétences traditionnelles
(Paragraphe 1) même si elle développe de plus en plus de nouvelles
compétences (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Les compétences traditionnelles de la cour

Pour mettre en jeu la responsabilité des comptables publics et


autres acteurs de la chaine d’exécution du budget, la juridiction financière
procède à quelques vérifications pouvant leur permettre de relever les
irrégularités commises par les acteurs de la gestion des deniers publics.
Pour ce faire, les comptables produisent annuellement leurs comptes à la
Cour des comptes, appuyés des pièces générales et justificatives. Ces
documents constituent l’assise des divers contrôles et vérifications de la
juridiction des comptes en ce qui concerne l’apurement des comptes des
comptables. Force est de constater que les procédures juridictionnelles de
la Chambre des comptes en matière de gestion patente, de gestion de fait
ou de faute de gestion103 laisse une place importante à la régularité et à la
légalité (A) dans la recherche de l’infraction financière. Cet état des choses
laisse penser que le cadre juridique de la mise en œuvre de la
responsabilité est encore peu favorable au développement de la culture de
performance (B)

A- La régularité et la légalité au cœur des infractions financières

Les procédures concernent les comptables publics (gestion patente),


les personnes qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir
sous le contrôle et pour le compte de celui-ci, s’ingère dans le

Article 148 de la loi n° 2004-20 du 17 août 2007 règles de procédures


103

applicables devant les formations juridictionnelles de la Cour Suprême.


recouvrement de recette d’un organisme public ou privé doté d’un poste
comptable. Il en est de même de toute personne qui reçoit ou manie
directement ou indirectement des fonds ou valeurs mobilières ou
immobilières extraits irrégulièrement du patrimoine d’un organisme
public, …
Dans les procédures juridictionnelles, la règle de double arrêt est
pratiquée et cela en respect des procédures écrites, inquisitoires, secrètes
et contradictoires. En dehors de la procédure générale pratiquée en partie
par toutes les institutions de contrôle (interne, externe), les Chambres et
Cours des comptes ont en commun la procédure juridictionnelle, non
juridictionnelle et spécifique. Suivant la procédure devant les Chambres
des comptes en général, l’institution peut d’une part, se saisir d’office de
toutes les affaires relevant de sa compétence et d’autre part, être saisie
pour contrôle, enquête, étude ou pour avis par tout organe public ainsi
que par toute personne morale de droit public ou privé soumise à son
contrôle. Le contrôle de la Chambre des comptes s’exerce tant sur la
gestion patente que sur la gestion de fait.
Après instruction, le rapporteur présente à la Chambre, un rapport
étayé des pièces justificatives frappées d’observations. Sur la base de ce
rapport, la Cour apprécie la régularité des justifications des opérations
inscrites dans les comptes. Quand elle constate des irrégularités qui
engagent la responsabilité du comptable, elle lui demande d’apporter la
preuve des opérations ou de produire des justifications supplémentaires.
Les charges retenues contre lui sont portées à sa connaissance par un
arrêt provisoire. Dans cet arrêt, la Cour dégage le reliquat en fin de gestion
et fait obligation au comptable d’en tenir compte pour la gestion suivante.

Quant à la gestion dite de fait, elle implique pour leurs auteurs, les
mêmes obligations et responsabilités que celles de la gestion patente. La
procédure devant la Chambre des comptes est écrite, inquisitoire, secrète
et contradictoire. Les différents contrôles traditionnels de la juridiction
financière sont, au vu de l’évolution de la gestion des finances publiques
en déphasage avec les dernières mutations, laissant le cadre juridique du
contrôle juridictionnel peu favorable au développement de la nouvelle
culture de performance.

B- Un cadre juridique peu favorable au développement de la


culture de performance

Le premier alinéa de l’article 125 de la Constitution de décembre


1990 du Bénin dispose que le pouvoir judiciaire (chambre de Comptes vue
à travers la Cour suprême) est indépendant des autres pouvoirs (législatif
et surtout l’exécutif détenteur des ressources financières). La garantie de
l’indépendance est affirmée non seulement au bénéfice de la conduite des
politiques de l’institution et de la gestion de ses membres, mais encore sur
le plan financier selon les membres des institutions, afin de leur permettre
de mettre en œuvre lesdites politiques.
L’autonomie appréhendée suivant l’optique d’indépendance
financière peut paraître toutefois ambigüe. Car l’Assemblée nationale et la
Cour suprême gèrent les moyens mis à leur disposition par l’exécutif
chargé de la mobilisation des ressources. La Chambre des comptes de la
Cour suprême ne fait pas exception à la règle de limitation des pouvoirs
d’action lorsqu’on sait qu’elle est également limitée comme les organes
d’inspection, dans ses actions par le Parquet de la Cour suprême. Pour les
entreprises contrôlées, les rapports produits et déposés au Parquet
peinent à être publiés. En l’absence des conclusions du Parquet sur la
qualité judiciaire des rapports, la Chambre préfère évoluer dans le champ
où le Parquet ne pourrait pas faire de blocage.
Les rapports ne peuvent être publiés que s’ils sont définitifs
(principes qui régissent le fonctionnement de la Cour suprême). La
Chambre des comptes a des activités de contrôle qui s’accroissent avec le
temps. Mais, le manque d’autonomie de cette Chambre par rapport aux
organes de pilotage de la Cour Suprême explique la non visibilité de ses
actions et sa lenteur dans l’exécution des tâches. Avec un effectif aussi
faible, il est difficile de respecter les exigences d’évaluation des
programmes publics que prévoit la nouvelle gouvernance financière. La
Cour consacre plus d’efforts dans son rôle de contrôle de la gestion des
finances publiques et beaucoup moins dans l’évaluation de la performance
des ministères. En 2009, la Chambre des comptes a demandé à recruter
quatre Conseillers. Mais, deux seulement lui ont été accordés. Pour ce
recrutement, il était recherché des cadres qualifiés en comptabilité,
finances, et économie. Mais, seul un Conseiller sur les deux a rempli ce
critère. Cela pose à terme, le risque d’inefficacité de la Chambre et
explique aussi pourquoi si peu de contrôles sont effectués sur la gestion
des deniers publics, réduisant ainsi la mise en jeu de la responsabilité des
comptables publics. Cet état des choses ne pouvant rester ainsi dans la
nouvelle gouvernance financière de l’Etat, on assiste depuis peu à la
modernisation des mécanismes de contrôles.
Paragraphe 2 : La modernisation des compétences de la juridiction
des comptes

La modernisation des compétences de la juridiction financière pour


plus d’efficacité et plus de justesse dans la mise en œuvre de la
responsabilité des comptables publics passe par une indispensable
modernisation des contrôles juridictionnels (A) et une meilleure prise en
compte des innovations dans l’apurement juridictionnel des comptes (B).

A- Une modernisation indispensable des contrôles juridictionnels

Depuis les différentes réformes qui ont affecté le droit public


financier et en particulier depuis la mise en œuvre de la LOLF, la
Direction générale du trésor et de la comptabilité publique d'abord puis,
depuis la mise en marche du système intégré pour la gestion des finances
publiques (SIGFiP) ont voulu moderniser les contrôles qui pèsent sur
l'exécution des dépenses publiques. L'idée qui préside à cette refonte des
contrôles est relativement simple104.
La lourdeur des contrôles anciens étant un frein à l'initiative des
gestionnaires publics, elle est une source de renchérissement du
fonctionnement des personnes publiques; l'allégement des contrôles
devrait améliorer l'efficacité de la dépense et donc devenir, à terme, une
source d'économies105. Pour cela deux méthodes se sont développées avec
l'entrée en vigueur de la LOLF.
La première consiste en une approche pragmatique. Certaines
dépenses, par leur aspect mineur, ne présentent pas de risque important
pour les finances publiques. Dès lors, on en vient donc à « hiérarchiser» 106

104
J.PERREAULT, « Comptes de l’Etat, Les synthèses budgétaires et de trésorerie :
Un outil important de pilotage et de contrôle des finances publiques », in Revue
du Trésor n°1- Janvier 1994, p. 19
105
J. BASSÈRES, «La Comptabilité publique et la réforme », in Revue du Trésor, n°
3‐4, mars-avril, 2002, p. 163.
106
J.BASSÈRES, « Le contrôle hiérarchisé de la dépense », RFFP n°89- février
2005, p. 153.
la dépense en fonction des risques financiers qu'elle peut faire courir et à
limiter les contrôles sur les dépenses mineures pour les améliorer sur les
dépenses les plus sensibles107. C'est le « contrôle hiérarchisé de la
dépense» (CHD). Pour l'essentiel, ce sont les services gestionnaires (de
l'ordonnateur) qui assureront le contrôle de la régularité des dépenses de
faible montant, le comptable ne contrôlant de manière approfondie que les
dépenses importantes. Simplement par sondage et contrôle inopiné, le
comptable s'assure que le contrôle des dépenses réduites est réellement
fait.
La seconde consiste à confier aux services gestionnaires l'essentiel
du contrôle de la régularité de la dépense. Les services comptables, dans
ce cas, agissent comme un organisme de certification en s'assurant que
les services de l'ordonnateur respectent un protocole précis. Suite à cet
audit comptable et financier, le comptable détermine s'il est possible de se
dispenser d'un contrôle a priori et donc, si l'on peut se contenter d'un
contrôle a posteriori sur la base d'un échantillon limité. Cette approche a
vocation à s'appliquer en premier lieu à des dépenses répétitives et
relativement homogènes en termes de risques et d'enjeux 108. Certains
imaginent pourtant qu'il pourrait s'agir de « l'étape ultime », le comptable
pouvant alors renoncer à toute forme de contrôle a priori et se borner à
vérifier la pérennité de la qualité des pratiques 109. Pour ce faire, une «
convention » est passée entre le comptable et le gestionnaire, le premier
vérifiant la capacité des services du second à respecter le protocole de
contrôle déterminé. C'est le « contrôle partenarial» (CP) ou « contrôle allégé
en partenariat» (CAP)110. Les services comptables dans ce cas, vérifient
régulièrement, là encore par sondages et contrôles inopinés, le respect du
protocole et peuvent à tout moment décider de reprendre en tout ou en

107
Arrêté -2013- N°3198/MEF/DC/SGM/CF/SP portant mise en œuvre de
l’allègement du contrôle a priori sur certains titres de paiement.
108
G. SELLERIN, « Adaptations et transgressions du système de comptabilité
publique », Revue du Trésor, n°2, février 1994, p. 85.
109
J. PERREAULT, « Le système français de comptabilité publique, appliqué aux
comptes de l’Etat », in Revue du Trésor, n° 10- oct. 1995, p. 592.
110
A.CAUMEIL, F.TANGUY, « Les procédures de contrôle : contrôle hiérarchisé-
contrôle partenarial », Gestion & Finances Publiques, n°2-3, février-mars 2013, p,
92.
partie, le contrôle des mandats de dépense en attendant, par exemple, que
les services d'ordonnancement se réforment ou améliorent leur processus
de contrôle. Les comptables sont donc invités, de plus en plus à pratiquer
prioritairement ces types de contrôle et à délaisser le contrôle exhaustif.
Hélas, force est de constater que ces contrôles manquent encore de base
juridique. Bien que le RGCP ne fasse pas mention de ce type de contrôle,
laissant les comptables dans une situation inconfortable devant le juge
des comptes toujours tourné vers les contrôles exhaustifs fait des
innovations en prenant en compte ces progrès dans l’apurement
juridictionnel des comptes.

B- La prise en compte des innovations dans l’apurement


juridictionnel

A la suite de la décision de la Cour européenne des droits de


l’homme111 critiquant les procédures de la Cour des comptes française
pour leur caractère jugé inéquitable pour le justiciable et leur longueur
excessive, la France a introduit certaines innovations relatives, entre
autres :
- à la distinction entre les fonctions d’instruction, de poursuite et de
jugement des comptables (désormais, toute procédure contentieuse
ne pourrait être ouverte que par un réquisitoire du ministère
public);
- au renforcement de la publicité des débats et du principe du
contradictoire ;
- à la suppression de la règle du double arrêt (provisoire et définitif)
dans le cadre des procédures contentieuses ;

111
Arrêt Martinie c/ France du 12 avril 2006‐ La Convention Européenne de
Sauvegarde des Droits de l’Homme et de libertés fondamentales (CEDH) entrée en
vigueur le 21 septembre 1970 en son article 6 édicte que : « toute personne a
droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un
délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi » et
que l’accusé a le droit d’être « informé dans le plus court délai, dans une langue
qu’il comprend et d’une manière détaillée, de la nature et de la cause de
l’accusation portée contre lui » et qu’il doit « disposer du temps utile et des facilités
nécessaires à la préparation de sa défense ».
- à la décharge du comptable par ordonnance du président en cas de
défaut d’ouverture d’une instance contentieuse ;
- à la réduction à cinq ans du délai de prescription de l’action en
responsabilité contre les comptables publics et ;
- à la suppression du droit de remise gracieuse du ministre des
finances.
L’innovation s’observe également par la recherche de la
responsabilité managériale qui s’entend comme le fait de « rendre compte
de ses actes et de ceux des personnes qui sont sous sa dépendance »112. En
effet, nous savons que la loi organique relative aux lois de finances de
septembre 2013 a rénové les modes de gestion publique en apportant un
certain nombre de modifications à la structure même du budget et en
créant des missions, des programmes et des actions. Or, pour rendre
compte du succès plus ou moins grand de l'action gouvernementale, un
certain nombre d'objectifs doivent être annexés à ces missions,
programmes et actions. La mesure de la performance de l'action
gouvernementale se fera donc en comparant les objectifs fixés aux
résultats obtenus113. Il s'agit donc de l'essence même de la responsabilité
reposant sur un ensemble d'éléments que sont d'une part, les objectifs,
d'autre part, les moyens, et enfin la liberté qui est accordée aux
gestionnaires pour utiliser ces moyens. Ainsi, le juge des comptes ne peut
pas ignorer ces conditions dans la recherche de la responsabilité des
gestionnaires.

112
A. BARILARI, « Vers la réforme des responsabilités des gestionnaires publics »,
in A.J.D.A., 2005, n°13, p. 38
113
S.FLIZOT, « Le contrôle du bon emploi des fonds publics : un premier
aboutissement en 1967 ? », in P.BEZES, (dir.) ; et al. L’invention de la gestion des
finances publiques. Volume II : Du contrôle de la dépense à la gestion des services
publics (1914-1967). Nouvelle édition (en ligne). Paris : IGPDE, 2013 (consulté le
30 janvier 2019).
Section 2 : Le développement des nouvelles compétences

La cour de comptes exerce en dehors des compétences


juridictionnelles d’autres missions non juridictionnelles. Il s’agit du
contrôle de gestion et de l’assistance des pouvoirs publics en l’occurrence
le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Son nouveau rôle relatif à la
certification des comptes est l’une des compétences nouvelles que
développent les juridictions financières. C’est une sorte d’assistance
préventive (Paragraphe 1) de la mise en jeu de la responsabilité des
comptables devant le juge des comptes. Il faudra également que pour
l’efficacité des pouvoirs du juge des comptes raffermir son pouvoir de
sanction (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une assistance préventive de responsabilités

Dans les nouveaux rôles de la juridiction des comptes, on note le


développement de l’audit de performance (A) et de la certification des
comptes (B) de l’Etat.

A- L’Audit de performance comme une assistance préventive

L’audit de performance est la réponse à cette innovation par laquelle


les organisations publiques accroissent leur efficacité avec un souci à
l’égard de l’économie et de l’efficience tout en augmentant la qualité des
services publics. Qu’il soit direct ou d’attestation 114, l’audit de performance
vise à fournir des informations sur les soucis d’efficacité, d’économie et
d’efficience qui devront animer les gestionnaires publics dans les systèmes
et pratiques déployés pour atteindre les résultats. Les juridictions
financières africaines en général, et béninoises en particulier, devraient
opter pour l’audit d’attestation qui accroît le souci du gestionnaire par

L’audit direct consiste pour l’auditeur à vérifier, lui‐même, si l’entité a géré ses
114

moyens en accord avec des principes de bonne gestion publique. Par l’audit
d’attestation, le vérificateur se prononce sur la fiabilité des informations exposées
dans le rapport de performance élaboré par le gestionnaire.
rapport à son auto‐évaluation (dans son rapport de performance) et allège,
par ses critères plus simples le travail du juge des comptes115.
Ainsi, serait évité le risque de double contrôle avec celui exercé par
les organes de contrôle administratif (Contrôleur financier, Inspection
générale d’Etat, Inspection générale des finances, …). L’audit d’attestation
fait par l’assistance de la juridiction des comptes serait un élément
important pour un meilleur assainissement de la gestion des finances
publiques. Ainsi, à travers un audit conjoint de toute la chaîne de la
dépense, les gestionnaires et le comptable ont une vision commune de la
qualité des pratiques dans leurs structures. L’audit est un véritable
instrument qui in fine pourrait permettre la célérité des contrôles exercés
sur les comptes des comptables car, il aurait permis à l’amont de se faire
déjà une idée sur les poches de risques dans la chaine de l’exécution des
lois de finances.

B- Certification des comptes publics

L’étude sur la qualité de la certification des comptes publics s’inscrit


dans un contexte d’exigences croissantes en termes de qualité de
l’information financière. L’environnement réglementaire plus contraignant
mais aussi la volonté d’accroître la lisibilité et l’accessibilité à l’information
financière de l’État ont fait émerger de nouveaux besoins liés à la qualité
de cette information financière. Ceci peut s’expliquer par la médiatisation
des questions de finances publiques et des contraintes financières
(restrictions budgétaires). Plus précisément, l’évolution de l’environnement
réglementaire se caractérise par une refonte du système comptable du fait
de la mise en œuvre de la LOLF de 2013 qui engendre un rapprochement
de la comptabilité publique avec la comptabilité privée116.
La certification des comptes de l'État pouvaient conduire à un
renouveau de la fonction juridictionnelle, en détectant plus efficacement
115
S. KOTT, Le contrôle des dépenses engagées : Évolutions d’une fonction,
Nouvelle édition en ligne, Vincennes : IGPDE, 2004 (généré le 26 juin 2019).
Disponible sur internet : <http://books.openedition.org/org/igpde/2477>.
116
P.SÉGUIN, « La LOLF et la Cour des comptes », in RFFP n° 97- mars 2007, p.
42.
des irrégularités engageant la responsabilité des comptables publics 117.
Avec l’avènement de la LOLF, « le centre de gravité » des missions de la
Cour des comptes s’est déplacé du jugement des comptes et de l’examen
de la régularité à l’évaluation de la performance des administrations et des
politiques publiques, ainsi qu’à la certification des comptes de l’État
comme des opérations visant à attester que les comptes de l’État sont
réguliers, sincères et donnent une image fidèle de son patrimoine et de sa
situation financière.
Ces trois critères globaux d’appréciation peuvent conduire la Cour à
l’adoption de plusieurs postures relatives à la certification. Elle peut ainsi
certifier sans réserve ou avec réserves. Elle peut également constater
l’impossibilité de certifier ou refuser la certification. Ces différentes
postures sont des opinions émises sur les états financiers de l’État. Au
titre des nouvelles missions confiées aux Cours des comptes, l’UEMOA a
retenu l’avis sur la qualité des procédures comptables et des comptes. La
qualité des procédures comptables et des comptes suppose l’intérêt porté
à trois éléments de contrôle : la régularité des opérations enregistrées
dans les comptes, la sincérité des comptes et l’image fidèle du résultat de
l’exercice, du patrimoine et de la situation financière 118. On se retrouve
ainsi dans les déterminants des contrôles dans le cadre de la certification
des comptes. Sans utiliser formellement le mot certification des comptes,
la directive relative aux lois de finances ne suggère pas moins cette
réforme dans les Etats membres dans ce sens, même si son avènement
nécessite encore beaucoup d’efforts.
.

117
D.HURON, F. MARTY, J. SPINDLER, « De la certification des comptes :
principes, enjeux et difficultés », in RFFP n°100, novembre 2007, p. 136.
118
S. DAMAREY, « Le nouveau régime de responsabilité du comptable », AJDA
n°42, 15 décembre 2014, pp.2405-2406.
Paragraphe 2 : Des pouvoirs relatifs du juge des comptes

Il faut remarquer que le caractère relatif des pouvoirs de sanction


du juge des comptes est un handicap aussi à l’assainissement dans la
gestion des finances publiques. Le juge des comptes est un juge aux
pouvoirs de sanction peu dissuasif (A) dont les décisions sont revêtues de
l’autorité de la chose jugée et mériterait un encadrement ferme du pouvoir
de remise du ministre (B).

A- Un juge aux pouvoirs de sanction peu dissuasif

La Chambre des comptes, juridiction disposant du pouvoir de


sanctionner le comptable public par un arrêt de mise en débet, de
paiement d’amende, ne dispose pas concrètement de pouvoir de
sanctionner l'ordonnateur pour mauvaise gestion. On note généralement
que les vrais auteurs des actes de malversation sont les ordonnateurs. Ils
sont pour la plupart des hommes politiques 119. Les organes représentatifs
du peuple qui ont compétence de voter les lois, et particulièrement, le
budget de la nation ; sont généralement issus du Parti au pouvoir.
L’ineffectivité du pouvoir de sanction de la juridiction des comptes
provient généralement des relations politiques des présidents de cette
institution qui sont nommés par le Président de la République. Les
différents Présidents de la République qui se sont succédé font
119
« Au regard du régime juridique qui lui est applicable, on pourrait être tenté de
penser que la responsabilité des ordonnateurs est très encadrée. Mais dans la
pratique, elle n'est presque jamais mise en jeu pour les Ordonnateurs politiques,
alors que son application à l'endroit des fonctionnaires reste atténuée (…)
S'agissant des responsabilités politique et pénale, le vote d'une motion de censure
tout comme inviter un Ministre à s'expliquer devant la Haute Cour de Justice est
une sanction lourde. Dans la majorité des cas, les parlementaires préfèrent ignorer
un dépassement de crédits plutôt que de créer une crise institutionnelle, d'autant
plus que les considérations politiques l'emportent souvent sur les exigences
financières (…) Mais si l'irresponsabilité en matière politique et pénale est motivée
par des mobiles politiques, les causes sont ici à chercher dans des considérations
techniques. Il y a très souvent une nette disproportion entre les revenus de
l'Ordonnateur et la somme qu'il devrait normalement restituer (…) Tout ceci porte à
croire que les responsables politiques sont, en tout cas en fait, affranchis de toute
sanction ». Extrait d’article tiré du site www.mémoireonline.com
généralement leur choix parmi les personnalités proches de leur parti
politique. Par exemple, au Bénin, jusqu’en 2004, la loi n° 61-42 du 18
octobre 1961 qui organise le fonctionnement de la Cour suprême dispose
en son article 8 : « Les Présidents de Chambre, les Conseillers sont
nommés par le Président de la République sur proposition du Président de
la Cour suprême pour une période de deux ans renouvelables ».

L’article 133 de la Constitution du 11 Décembre 1990 du Bénin


renforce cette disposition sur la nomination du Président de la Cour par le
Président de la République. Mais, une fois nommés, ils sont quasiment
inamovibles pour la durée de leur mandat sauf, faute grave ! La question
de neutralité (ou de juste équilibre) doit nécessairement se poser aux
magistrats de la Cour si les deux pouvoirs ont une vision divergente sur la
politique. En somme, le défaut d’application des pouvoirs de sanction
relève de la responsabilité de tous : de l’ordonnateur au citoyen en
passant par ces mêmes acteurs du contrôle. Ceci expliquent en partie
l’état de déliquescence de la mise en œuvre de la responsabilité des
acteurs de la gestion des finances publiques. La limite de son pouvoir de
sanction provient également des pouvoirs de remise gracieuse dont peut
se servir le ministre en charge des finances. Pour plus d’efficacité, il
faudra encadrer fortement le pouvoir de l’exonération de la responsabilité
des comptables.

B- Un encadrement ferme du pouvoir de remise du ministre.

Si la juridiction financière peut mettre en jeu la responsabilité d’un


gestionnaire public, la mise en application de cette décision relève du
ministre des finances qui peut dans l’appréciation des conditions ayant
entraîné le débet gracié le comptable mis en cause. La critique de ce
pouvoir du ministre des finances bien qu’ayant conduit à une amélioration
substantielle de ce pouvoir reste encore à parfaire. La décharge totale ou
partielle de débet, et la remise gracieuse nécessitent l’avis conforme du
juge120. Le régime de responsabilité des comptables publics, qui peut

120
M. NSANG EMANE, L’évolution de la gestion budgétaire et comptable de l’État
français sous la Ve République, Mémoire soutenu en 2014, Université de
conduire à des débets de montant important, explique l’existence d’un
pouvoir de remise gracieuse. Celui-ci permet au ministre des finances de
dispenser les comptables de régler tout ou partie des sommes dont ils ont
été déclarés débiteurs et de faire prendre ces sommes en charge, selon les
cas, par l’État ou par l’organisme public.

Les textes d’application de la loi du 23 février 1963 ont longtemps


confié le pouvoir de remise au ministre des finances, sans condition ni
limite. La pratique a parfois tendu à dénaturer l’exercice de cette
prérogative, pour en faire une modalité du pouvoir hiérarchique, voire
disciplinaire. Dans nombre de cas, les comptables constitués en débet par
le juge des comptes ont obtenu une remise quasi-intégrale en principal et
en intérêts par décision ministérielle non motivée. Au milieu des années
2000, le taux de remise représentait ainsi entre 99,7 % et 99,9 % du
montant des débets121. La Cour des comptes comme la doctrine ont pu
voir dans une telle attitude une atteinte à l’autorité de la chose jugée.
Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 28 décembre 2011 en France, le
ministre ne peut plus faire remise des sommes mises à la charge du
comptable lorsque la méconnaissance de ses obligations n’a pas causé de
préjudice à l’organisme public. En cas de préjudice, les possibilités de
remise des débets sont également limitées puisque le ministre ne peut
plus en faire remise gracieuse intégrale sauf en cas de décès ou de mise
en œuvre des règles de contrôle sélectif des dépenses. Cette nouvelle
disposition permet de remettre à jour l’autorité de la chose jugée en droit
financier public.

Strasbourg, p. 78.
121
Direction générale du trésor, France, 2001.
CONCLUSION

Inscrire la nouvelle gestion publique dans les faits nous exige


d’impliquer, de recenser toutes les questions que soulèvent les nouvelles
marges de manœuvre des ordonnateurs et des comptables et leur
corollaire indispensable, la responsabilisation : Qui est responsable ? De
quoi est-on responsable ?

Devant qui et comment est mise en jeu cette responsabilité ? Quelles


récompenses et sanctions ? Dans cette étude, la question de la
responsabilisation des comptables publics met en exergue les mutations
qui traversent le droit de la comptabilité publique et des juridictions en
charge de juger leurs comptes. Ces réponses nécessitent un certain
nombre de choix, mais ce qui est clair, c’est qu’en fonction de ceux-ci, la
responsabilité sera effective ou ne sera pas et si elle n’est pas effective, la
nouvelle gestion publique perdra ses ressorts essentiels. Pour ne pas se
trouver dans cette situation, l’ensemble des mécanismes de contrôles de
l’exécution des lois de finances subit de grande réorganisation pour se
mettre en phase avec les reformes induites par la nouvelle gouvernance
financière. En fait c’est toute la gestion des ressources humaines des
principaux cadres administratifs qui est revisitée à l’aune de cet impératif
de responsabilisation centrale à la gestion saine des finances publiques.

La gestion performancielle des finances publiques est une nécessité pour


les pays en développement. Mais, pour y parvenir, des efforts
considérables sont en cours de mise en œuvre pour l’implémentation de la
culture de performance dans la gestion budgétaire de l’Etat. Si tous les
outils de contrôle que nous venons de passer en revue sont utiles, il
faudrait leur application effective pour que la question de la responsabilité
des comptables comme des gestionnaires de programme soient une
réalité.
Le succès de la LOLF, la saine gestion des finances de l’Etat
reposent sur l’engagement de l’ensemble des agents intervenants dans la
chaine de l’exécution des lois de finances. Il appartient aux différents
responsables, chacun à leur niveau, de donner aux objectifs pris devant le
Parlement, un sens concret dans l’activité des services dont ils ont la
charge. La juridiction des comptes a l’obligation également de se mettre au
pas avec les nouveaux outils de contrôles pour une plus juste
responsabilité des comptables. C’est là le fondement de la reddition des
comptes et c’est autour de ce principe qu’est bâtie la démocratie
financière.
BIBLIOGRAPHE

I- Ouvrages

A- Ouvrages généraux

- A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS, Dictionnaire de finances


publiques, Paris, Armand Colin, 1992, 207 p.
- H. MUSCAT, Le droit français de la responsabilité publique face au droit
européen, Paris, éd. L'Harmattan, 2001, 176 p.

- J.J. AMYOT, Risque, responsabilité et éthique en gérontologie, paris,


DUNOD, 2005, 234 p.

- LOI DE HAMMOURABI (VERS 2000 AVJC) Traduction par V. SCHEIL,


E. LEROUX, deuxième édition, 1904

- O. DESCAMPS, Les origines de la responsabilité civile, Ministère de la


Justice, Université PARIS 2 Panthéon Assas

- P. LOÏC, Dictionnaire encyclopédique de finances publiques, Paris,


Economica, 1991, 1647 p.

B- Ouvrages spécifiques

- A. BARILARI et M. BOUVIER, La nouvelle gouvernance financière de


l’Etat, Paris, L.G.D.J, 2004, 207 p.
- D. TOMMASI, Gestion des dépenses publiques dans les pays en
développement, A Savoir, Août 2010, 195 p.

- F. J. FABRE - Les grands arrêts de la jurisprudence financière, Paris,


Sirey, 3e Ed, 1991, 419 p.
- F. J. FABRE, Le contrôle des finances publiques, Paris, PUF, 1968.
312p.
- G. MARCOU, Les inspections générales et contrôle de l’administration,
rapport général de la journée d’étude de Lille du 7 mai 1082, éd. du
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- J.MAGNET, Eléments de comptabilité publique, Paris, 5e éd., LGDJ,


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- J.MAGNET, Les comptables publics, Paris : BERGER-LEVRAULT,


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- M.AKAKPO, Démocratie financière en Afrique occidentale francophone,


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- M.BOUVIER, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de
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- Mélanges en l’honneur de Robert HERTZOG, Réformes des Finances


Publiques & Modernisation de l’Administration, Paris : Economica,
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- N. GROPER, Responsabilité des gestionnaires publics devant le juge


financier, Paris, Dalloz, 2009, 489 p.

- P.SAUNIER, Politique de la Comptabilité Publique, Paris : L’Harmattan,


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C- MEMOIRES ET THESES
- C. PIERUCCI, Une responsabilité à raison de la gestion publique : la
responsabilité devant la Cour de discipline budgétaire et financière.
Thèse, Université de Strasbourg III, 2003.
- F.AKHOUNE , Le statut du comptable en droit public financier,
Paris, LGDJ, Bibliothèque Finances et Fiscalité, Tome 49, 2008.
- M. NSANG EMANE, L’évolution de la gestion budgétaire et
comptable de l’État français sous la Ve République, Mémoire
soutenu en 2014, Université de Strasbourg, 105 p
- S. B. BATONON, Les systèmes financiers publics des Etats de
l’UEMOA à l’épreuve de la nouvelle gouvernance financière
publique, thèse de doctorat en Droit, Université Panthéon-Sorbonne
Paris I, 2016
- S.FLIZOT, Les relations entre les institutions supérieures de
contrôle financier et les pouvoirs publics dans les pays de l’Union
européenne, Paris: LGDJ, Bibliothèque de droit public, tome 227,
2003.
- S.THÉBAULT, L’ordonnateur en droit public financier, Paris: LGDJ,
Bibliothèque Finances Publiques et Fiscalité, Tome 47, 2007.

II- Revues et Articles

- A BARILARI, « La réforme de la gestion publique: quel impact sur la


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- A. BARILARI, « Vers la réforme des responsabilités des gestionnaires
publics », in A.J.D.A. 2005, n°13

- A. CAUMEIL, « Le contrôle interne : un processus de la maîtrise de la


performance par la gestion des risques », la Revue du Trésor, n°12 –
décembre 2007, p.1085-1089.
- A.BARILARI, « Quelques réflexions sur le contrôle des fonds publics »,
Revue du Trésor, n° 2-février 2003, pp. 83-90.
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responsabilité des acteurs de la gestion publique s’impose-t-elle
aujourd’hui? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 223-229;
- Ph. SEGUIN, à l’occasion du colloque « Finances publiques et
responsabilité : l’autre réforme », cf. le numéro spécial de la Revue
française de finances publiques (n° 92 – novembre 2005) consacré à ce
colloque, discours de clôture, p. 253-264.
- P-M. DUHAMEL, « Liberté et responsabilité des gestionnaires publics
dans la nouvelle constitution budgétaire », in RFFP, n°92, 2005, pp.
207-210;
- S. FLIZOT, « La mise en jeu de la responsabilité financière des
gestionnaires publics en Espagne, en Grèce, en Italie et au Portugal:
un exemple pour la France? », in RFFP, n°92, 2005, pp. 215-222;
- V.-M. VILLEY, « Esquisse historique sur le mot responsable » in La
responsabilité à travers les âges, Paris, Economica, 1989, 207 p.

- Y. JEGOUZO, « Quelques réflexion sur l’évolution de la responsabilité


des administrateurs », in RFFP, n°92, 2005, pp. 231-235;

III- TEXTES JURIDIQUES ET REGLEMENTAIRES

- Loi organique n° 2001-692 relative aux lois de Finances (« LOLF ») du


1er août 2001.
- Arrêté -2013- N°3198/MEF/DC/SGM/CF/SP portant mise en œuvre
de l’allègement du contrôle a priori sur certains titres de paiement.
- Ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative
aux lois de Finances
- Décret N° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général
sur la comptabilité publique.
- L’ordonnance n° 69-5/PR/MEF du 13Février 1969 relative au statut
des comptables publics
- Constitution du 11 décembre 1990
- Directive n°05/97/CM/UEMOA, relative aux lois de Finances
- Directive n° 06/97/CM/UEMOA, portant règlement général sur la
comptabilité publique
- Décret n°99-458 du 22 septembre 1999 portant approbation de
nouvelle nomenclature budgétaire de l’Etat adapté aux normes de
l’UEMOA.
- Décret 2001-039 du 15 février 2001, portant règlement général sur la
comptabilité publique. Décret 2000-601 du 29 novembre 2000,
portant réforme des procédures d’exécution du BGE.
- Décret N° 2005-789 du 29 décembre 2005, Portant approbation du
cadre de réforme de la Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats (CaR-
GBAR).
- Décret N° 2006-616 du 23 novembre 2006, portant attributions,
organisation et fonctionnement du Ministère de Développement, de
l’Economie et des Finances.
- Décret N° 2006-627 du 04 décembre 2006 Portant réorganisation des
organes de contrôle et d’Inspection de l’administration Publique en
république du Bénin.
- Directive n°06/2009/CM/UEMOA relative aux lois de Finances
- Loi organique n°86-021 du 27 Septembre 2013 relative aux lois de
Finances
- décret n° 2014-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur
la comptabilité publique

IV- Jurisprudence

- CE. Ass.- 12 juillet 1907- Nicolle, T.P.G de la Corse.


- CE, 28 mars 1924, Sieur Poursines, Rec. 357
- CC. 3e Chambre- 20 septembre 1973- CASENAVE ET
MAZEROLLES, comptable du service départemental de
protection contre l’incendie de MERTHE ET MOSELLE.
- CC. 3e Chambre-23 mars 1989- WULLUS ET BUBOIS,
comptables de l’Office public municipal d’HLM de ROUBAIX.
- C.E., 23 juin 1989, Ministre du budget c/ V. et autres, Recueil
Lebon, p. 151
- Arrêt Martinie c/ France du 12 avril 2006
- Arrêt N° 14/CC-E-18 du 13 septembre 2018, comptable :
Blaise C. YEHOUENOU pour le compte de gestion 2010.

V- RAPPORTS

- Cour des comptes, Rapport public annuel 2015, février 2015, 210 p.

VI- WEBOGRAPHIE

D. CATTEAU, La LOLF et la modernisation de la gestion publique : la


performance, fondement d’un droit public financier rénové, Paris, Dalloz,
2007, disponible en ligne sur www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le
15 janvier 2017.
S. HUTEAU, La nouvelle gestion publique locale : LOLF et collectivités
territoriales, Paris, Dexia, 2008, disponible en ligne sur
www.babordplus.univ-bordeaux.fr, consulté le 15 janvier 2017. p. 245.

La responsabilité sans faute est apparue avec l’arrêt du Conseil d’Etat du


21 juin 1895, Cames
(http://www.ledroitpublic.com/jurisprudence/ce/cames.htm),
TABLE DES MATIERES

YDEDICACE.....................................................................................................................................

REMERCIEMENTS.....................................................................................................................iii

AVERTISSEMENT.......................................................................................................................iv

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS................................................................................................v

SOMMAIRE...................................................................................................................................vi

INTRODUCTION...........................................................................................................................1

PREMIERE PARTIE : Une protection juridique conséquente...............................12

CHAPITRE I : Une responsabilité juridiquement établie...............................................14

Section 1 : Un cadre légal traditionnel suranné..........................................................14

Paragraphe1 : Une responsabilisation indispensable................................................15

A- Les dispositions législatives................................................................................16

B- Les dispositions règlementaires........................................................................18

Paragraphe 2 : Une exigence consubstantielle aux finances publiques...............20

A- Un principe de sécurisation à double verrou...........................................21

B- Le contrôle réciproque entre les acteurs...................................................23

Section 2 : Un cadre traditionnel rénové........................................................................25

Paragraphe 1 : La persistance des contrôles de régularité.......................................25

A- Une responsabilité pour faute........................................................................26

B- Le préjudice financier comme source de responsabilité.....................27

Paragraphe 2 : Une responsabilité administrative étendue.....................................29

A- Les obligations administratives du comptable........................................29

B- La responsabilité présumée du comptable public..................................30

CHAPITRE II : Une responsabilité a efficacité limitée....................................................32

Section 1 : Une responsabilité pécuniaire personnelle alourdie.............................32

Paragraphe 1 : Une responsabilité étendue en droit..................................................33


A- La caution comme une garantie de responsabilité................................33

B- Une responsabilité étendue.............................................................................35

Paragraphe 2 : Une responsabilité particulière............................................................36

A- Une responsabilité de droit commun..........................................................37

B- Une responsabilité spéciale.............................................................................38

Section 2 : Un régime de responsabilité inachevé.......................................................39

Paragraphe 1 : Une responsabilité managériale malaisée........................................40

A- Une responsabilité comptable complexifiée.............................................40

B- Une responsabilité introuvable des ordonnateurs.................................42

Paragraphe 2 : Une responsabilité excusable...............................................................43

A- La décharge de responsabilité des comptables.......................................44

B- La remise gracieuse de responsabilité........................................................46

DEUXIEME PARTIE : Une responsabilisation perfectible.............................................49

CHAPITRE I : Une responsabilité administrative renforcée..........................................49

Section 1 : Une responsabilité unifiée.............................................................................50

Paragraphe 1 : Une responsabilité managériale..........................................................50

A- Un régime unique de responsabilité............................................................51

B- Une solidarité indissociable............................................................................53

Paragraphe 2 : Une responsabilité financière liée.......................................................54

A- Un contrôle hiérarchique renforcé...............................................................54

B- Un contrôle efficace des corps d’Inspection............................................56

Section 2 : Une responsabilité pécuniaire et personnelle endurcie.......................58

Paragraphe 1 : Une autonomisation de la fonction comptable................................58

A- De La création et l’autonomisation de l’ordre des comptables


publics..................................................................................................................................59

B- Le rattachement des comptables publics au juge des comptes.......60

Paragraphe 2 : Une responsabilité pécuniaire endurcie............................................61

A- Effectivité du cautionnement........................................................................61
B- L’obligation d’une assurance de solidarité...............................................63

CHAPITRE II : Une responsabilité juridictionnelle dynamique...................................64

Section 1 : Des compétences juridictionnelles inadaptées.......................................64

Paragraphe 1 : Les compétences traditionnelles de la cour....................................65

A- La régularité et la légalité au cœur des infractions financières......66

B- Un cadre juridique peu favorable au développement de la culture


de performance.................................................................................................................67

Paragraphe 2 : La modernisation des compétences de la juridiction des


comptes....................................................................................................................................69

A- Une modernisation indispensable des contrôles juridictionnels. . .69

B- La prise en compte des innovations dans l’apurement


juridictionnel....................................................................................................................71

Section 2 : Le développement des nouvelles compétences.......................................73

Paragraphe 1 : Une assistance préventive de responsabilités.................................73

A- L’Audit de performance comme une assistance préventive..............73

B- Certification des comptes publics................................................................74

Paragraphe 2 : Des pouvoirs relatifs du juge des comptes.......................................76

A- Un juge aux pouvoirs de sanction peu dissuasif.....................................76

B- Un encadrement ferme du pouvoir de remise du ministre................77

CONCLUSION.............................................................................................................................79

BIBLIOGRAPHE.........................................................................................................................81

TABLE DES MATIERES...........................................................................................................89