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DETTE ET FISCALITÉ DES JEUNES ETATS-UNIS : LES OPPOSITIONS

ENTRE LES PÈRES FONDATEURS

Ludovic Desmedt

Altern. économiques | « L'Économie politique »

2014/1 n° 61 | pages 7 à 20
ISSN 1293-6146
ISBN 9782352400936
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L’Economie politique

Maîtriser la dette publique :


Trimestriel - janvier 2014

les leçons de l’histoire


p. 7

Dette et fiscalité
des jeunes Etats-Unis :
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les oppositions
entre les Pères fondateurs
Ludovic Desmedt, chercheur au LEDI (UMR 6307 université
de Bourgogne – CNRS).

« L’Europe connaît son moment hamiltonien mais sans Alexander


Hamilton en vue »
Paul Volcker, 2011.

« B
IEN QU’ÉTANT LA PLUS JEUNE NATION DU MONDE,
notre nation est aussi la plus endettée », écrit
en 1792 Thomas Jefferson à propos des Etats-
Unis  [1]. A la fin du XVIIIe siècle, au moment [1] Lettre à James
Madison, 21 juin 1792.
de la Révolution, les « Pères fondateurs » des Etats-Unis d’Amé-
rique  [2] justifient leur rébellion contre la tutelle britannique en [2] L’expression « Pères
fondateurs » désigne
soulignant les inégalités fiscales et monétaires entretenues depuis les signataires de la
des décennies. Après l’indépendance déclarée en 1776, le fait de Déclaration d’indépendance
et les rédacteurs
savoir si la nouvelle entité politique doit demeurer une collection de la Constitution.
Outre Franklin, Jefferson,
de treize Etats ou une fédération plus intégrée rejaillit inévitable- Madison et Hamilton,
ment sur les questions financières. Ratifiés en 1781, les articles de qui ont explicitement
écrit sur la monnaie,
la Confédération proclament que « chaque Etat conserve sa sou- on trouve J. Adams, J. Jay
veraineté », alors que l’Union adopte officiellement une nouvelle et G. Washington.

unité de compte (le dollar). Au cours des années 1790, il reste à


définir les règles d’émission de la monnaie, à préciser le statut et ›››

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les leçons de l’histoire
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p. 8 le rôle des banques et – surtout – à régler la question des dettes de


guerre. Alexander Hamilton, le premier secrétaire du Trésor, désire
impulser une véritable rupture : la mise en place d’un modèle de
« finance hamiltonienne » introduirait la centralisation des dettes
au niveau de l’Union et la création d’une banque nationale étroi-
tement liée au gouvernement. Maintes voix s’élèvent alors contre
ce système qui amènerait le développement d’une dette fédérale
et favoriserait une classe néfaste d’agioteurs. Dans une économie
essentiellement agricole, les changements envisagés entraînent
des résistances et précipitent la naissance d’une coalition répu-
blicaine explicitement hostile aux schémas de l’ancien aide de
camp de Washington (Jefferson fustige les paper men, créanciers
menaçant la république). Hamilton est accusé de vouloir ressus-
citer le Léviathan britannique sous la forme d’un gouvernement
fédéral surendetté.
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L’histoire nord-américaine des années 1780-1790 offre une
grille de lecture pour analyser les opportunités et les contraintes
que provoquent les processus d’unions monétaires. D’après
plusieurs analystes, la zone euro serait en train d’expérimen-
ter aujourd’hui un « moment hamiltonien » [McKinnon, 2011 ;
­Volcker, 2011] et serait dans la même situation que les Etats-Unis
sous les articles de la Confédéra-
Franklin souhaiterait déprécier tion, c’est-à-dire sans pouvoir fiscal
l’ensemble des dettes par l’inflation ; central [Sargent, 2012]. Le but de
Jefferson voudrait les limiter cet article ne consiste pas à vouloir
strictement (comme Madison) ; Hamilton, établir des parallèles patents entre
au contraire, a le projet de les fonder les deux situations, ni à tirer des
sur le long terme par la mutualisation. « leçons » immédiatement transpo-
sables, mais plutôt à restituer les
débats qui ont alors eu lieu pour en comprendre les enjeux. C’est
la raison pour laquelle nous nous intéresserons aux positions
relatives à la dette et à la fiscalité défendues par quatre des
Pères fondateurs : deux signataires de la Déclaration d’indépen-
dance en 1776, Benjamin Franklin (le « premier Américain ») et
Thomas Jefferson (futur président républicain), ainsi que deux
rédacteurs de la Constitution et du Fédéraliste, James Madison
(quatrième président) et Alexander Hamilton (premier secrétaire
[3] Né en 1706, Franklin du Trésor)  [3]. Si ces hommes sont tous convaincus de la néces-
avait 37 ans de plus que
Jefferson, 45 de plus que
sité de la rupture avec la monarchie anglaise, ils expriment des
Madison et 51 de plus conceptions financières divergentes. Face à la question de la
qu’Hamilton.
dette, trois postures sont défendues : Franklin souhaiterait dépré-
cier l’ensemble des dettes par l’inflation ; Jefferson voudrait les

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limiter strictement (comme Madison) ; Hamilton, au contraire, p. 9
a le projet de les fonder sur le long terme par la mutualisation.
On repère donc une approche « frankliniste » de dévalorisation,
l’option particulariste « jeffersonienne » et, enfin, la solution de
la centralisation « hamiltonienne ».
Dans une première partie, nous évoquerons le contexte
­p olitico-économique qui amène la construction d’une zone
monétaire aux Etats-Unis. Nous présenterons ensuite les argu-
ments des quatre Pères fondateurs de la jeune république qui ont
explicitement écrit sur les questions financières. Le débat posé
au début de l’année 1790 est le suivant : le défaut est-il envisa-
geable, au risque d’inquiéter les investisseurs, ou convient-il
d’honorer toutes les dettes (de l’Union et des Etats) en les mutua-
lisant ? Dans une dernière partie, nous évoquerons les parallèles
qui peuvent exister entre les premières années de l’unification
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monétaire nord-américaine et l’histoire récente de la zone euro.

Les années 1790 aux Etats-Unis : de la monnaie


unique au problème des dettes
Au cours des années 1770, des émeutes contre l’arbitraire
royal éclatent dans plusieurs colonies nord-américaines
et conduisent aux premières réunions intercoloniales. Les
lois coercitives décidées par un Parlement londonien où ne
siègent pas les représentants des diverses colonies sont per-
çues comme étant particulièrement arbitraires (le mot d’ordre
qui se diffuse en Amérique est : « No taxation without repre-
sentation »). Suite à la Boston Tea Party (1773), le nouveau
Congrès intercolonial – qui n’a pas de ressources fiscales
directes – autorise l’émission de deux ou trois millions de
continental dollars en mai-juin 1775. Ces billets permettent
de régler les fournisseurs qui approvisionnent les troupes
insurgées. Ils sont en théorie payables en pièces espagnoles,
les « dollars » – argent frappé au Mexique ressemblant aux
thalers allemands. Les premiers continentals sont émis pour
équiper l’armée. Une résolution de janvier 1776 enjoint tous
les colons d’accepter ces coupures sous peine d’être traités
en « ennemis du pays ». Les continental bills, qui se multi-
plient (13 millions de dollars émis en 1777), servent à lever des
armées mais n’interrompent pas les émissions des Etats. En
deux ans, on estime à 240 millions de dollars les émissions du
Congrès et à 210 millions celles des monnaies provinciales/
étatiques. Puisque l’Union n’a pas de ressources propres,
les continentals connaissent une dépréciation galopante. ›››

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p. 10 Une hyperinflation provoquée par les difficultés d’approvi-


sionnement se déclenche entre 1779 et 1781, d’autant plus
virulente que les Anglais inondent les Américains de fausses
coupures – en particulier à New York – de manière à précipiter
la dépréciation. La prolongation des combats fragilise de plus
en plus la situation interne des Etats-Unis émergents. Au final,
le dollar continental atteint, en 1781, 1/500e de sa valeur en
argent de 1775.

Finalement, l’inscription portée sur les premiers billets de


3 dollars, « L’issue est incertaine » (« exitus in dubio est »),
ne semble pas tant s’appliquer aux combats qu’à la monnaie
elle-même. L’effet inflationniste des émissions massives est
clairement perceptible. Cependant, les combats tournent à
l’avantage des insurgés et, en 1783, un traité de paix entre les
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treize Etats et l’Angleterre est signé (par Franklin, entre autres).
Le 6 juillet 1785, le Congrès abandonne l’unité de compte en
livres et adopte comme monnaie officielle le dollar (il faudra
attendre 1792 pour que la décision soit définitivement ratifiée),
la rupture avec la manière de tenir les comptes en Grande-Bre-
tagne est ainsi affirmée. Le système anglais est remplacé par
une monnaie à consonance espagnole, symbolisée par un cifrão
portugais ($, mille réis) et divisée selon la nouvelle base déci-
male française. Alors que le Congrès avait émis des coupures
d’1/9, 1/6 ou 1/3 de dollar, Thomas Jefferson propose d’intégrer
la nouvelle monnaie dans le système décimal des révolution-
naires français, avec division en « cents » [Jefferson, 1783].
Malgré l’adoption d’une unité de compte commune, chaque Etat
conserve la possibilité d’émettre du papier-monnaie et il n’y a
pas de centralisation fiscale.

En 1786, la conférence d’Annapolis, dans le Maryland, a pour


objectif de rédiger une Constitution. Ce texte (écrit entre autres
par George Washington, James Madison et Alexander Hamilton)
vise à surmonter les défauts des Actes de la Confédération, qui
n’instaurent pas assez de concertation entre Etats. Durant la
campagne de ratification de la Constitution (1787-1789), une
coalition d’antifédéralistes manifeste sa crainte de voir un nou-
veau Léviathan s’imposer. D’après ces opposants (Patrick Henry,
George Mason…), le pouvoir devrait continuer à s’incarner dans
les assemblées locales et étatiques plutôt que sous la forme
d’un gouvernement lointain et difficilement contrôlable. Mais
les Federalist Papers, articles rédigés par Hamilton, Madison et

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Jay, constituent une défense du système fédéral et convainquent p. 11
la majorité des votants. A partir de mars 1789, la Constitution
confère au gouvernement fédéral mis en place par George Wash-
ington « le pouvoir de battre monnaie, d’en régler la valeur ainsi
que celle de la monnaie étrangère ». L’administration du Trésor
est créée ; elle conçoit sous l’égide d’Hamilton les premières
taxes au niveau de l’Union.

Cependant, la Constitution laisse ouverte la question des


dettes. Malgré la fin des combats, celles-ci ont continué à
augmenter au cours des années 1780, puisque de nombreux
fournisseurs des troupes se sont manifestés, réclamant le
règlement de marchandises impayées ou signalant des défauts
de remboursements. Avant d’acquérir leur indépendance poli-
tique, les assemblées coloniales, confrontées à la rareté des
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moyens de paiement officiels et des ressources fiscales, ont
émis des monnaies non officielles et prélevé diverses taxes.
Les colonies du Nord et du milieu, plus fréquemment en conflit
avec les Français du Canada et les Indiens, connurent des
dérives inflationnistes, alors que les finances des colonies du
Sud apparaissaient plus « saines ».

La controverse sur le statut et la mutualisation


des dettes
Au sortir de la guerre d’indépendance, la dette domestique
atteint plusieurs dizaines de millions de dollars et les représen-
tants des Etats du Sud (moins endettés) craignent, en cas de
mutualisation des dettes, de devoir porter la charge financière
des Etats du Nord. Cette césure géographique va provoquer des
tensions entre Pères fondateurs.

Franklin « l’inflationniste »
Au début de sa carrière, Benjamin Franklin, imprimeur à Phila-
delphie, conçoit et fait fonctionner ses presses pour l’émission
de billets. En 1729, le jeune entrepreneur publie sa Modest
Enquiry into the Nature and Necessity of a Paper-Currency. Selon
lui, les conséquences du manque d’espèces se traduisent par
l’élévation du taux d’intérêt, la dépréciation des prix et le décou-
ragement des efforts. Les « amis du commerce » ne peuvent que
se prononcer en faveur des émissions papier et le jeune impri-
meur va faire fonctionner la planche à billets de l’assemblée de
­Pennsylvanie (il œuvrera également pour les Etats voisins du
Delaware et du New Jersey). ›››

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p. 12 Toute sa vie, Franklin sera un fervent défenseur du papier-


monnaie, y compris pendant l’expérience inflationniste des
continentals. L’imprimeur qui, dans son premier ouvrage sur
le papier-monnaie, insistait sur une prudence nécessaire
dans les émissions va se montrer très accommodant vis-à-vis
des effets inflationnistes des continentals : « Cette monnaie
[papier], telle que nous la gérons, est une machine merveil-
leuse. Elle accomplit ses missions quand nous l’émettons, elle
paie et permet de vêtir les troupes, elle fournit victuailles et
munitions, puis, lorsque nous sommes obligés d’en émettre
une quantité excessive, elle se rembourse d’elle-même en se
dépréciant » [Franklin, 1779]. Le fait que Franklin ait participé
à la conception de certaines émissions de continental dollars
[4] En 1776, un billet influence peu son positionnement  [4] : les effets politiques de
sur lequel on lit « Le temps
cette circulation monétaire (l’indépendance) l’emportent selon
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s’envole alors occupez-vous
de vos affaires » porte lui sur les effets économiques (l’inflation). Selon Franklin, « le
la marque de Franklin.
papier fut l’instrument avec lequel nous avons combattu nos
[5] Franklin, 1786, p. 1127. ennemis » [5]. Il est un de ceux qui défendent l’option inflation-
niste afin de dévaloriser la dette de guerre. Pour cet auteur
proche des physiocrates français, la monnaie apparaît comme
un « fluide actif » et la politique de la couronne britannique,
qui bride les émissions monétaires dans ses plantations du
Nouveau Monde, prive les colons d’une force motrice indispen-
sable. Une circulation croissante de dettes exercerait un effet
dynamisant sur les territoires.

Thomas Jefferson et la nécessaire limitation


des emprunts
Comme Franklin, Jefferson, grand propriétaire terrien en Vir-
ginie, a vécu à Paris. Il défend pour les Etats-Unis un système
décentralisé, principalement basé sur la propriété foncière,
et sera à l’origine du parti « démocrate-républicain ». Celui
qui deviendra le premier secrétaire d’Etat restera hostile à
la finance et s’élèvera constamment contre les spéculations
liées au papier-monnaie, qu’il désigne sous le terme de
« scrippomony » (ou scripomania). « Persuadé que la dette
de l’Angleterre conduisait cette nation à sa perte, il croyait
que la dette des Etats-Unis, transformée en instrument de
pouvoir pour maintenir l’alliance entre les capitalistes et
l’administration, deviendrait aussi un fléau pour son pays »
[Moireau, 1892, p.  365]. Selon Jefferson, les paper men
s’opposent aux intérêts des agriculteurs ; il convient donc
de limiter leur emprise.

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Dans une lettre qu’il envoie depuis Paris à James Madison p. 13
le 6 septembre 1789, Jefferson développe une idée à laquelle il
tiendra toute sa vie : « La terre appartient aux vivants. » Selon
lui, les révolutions en France et aux Etats-Unis posent la même
question : « Une génération d’hommes a-t-elle le droit d’enga-
ger la suivante ? » [Jefferson, 1789, p. 3]. Cette question, qu’il
voit surgir à l’occasion des révolutions « des deux côtés de
l’eau », touche à la souveraineté des individus : chaque géné-
ration doit avoir pour but de laisser
sa descendance sans dettes. Dans Jefferson redoute qu’une dette
le cas contraire, on enchaînerait les excessive ne devienne perpétuelle
vivants aux engagements contrac- et fasse prospérer une classe
tés par les morts (« Aucune géné- de rentiers improductifs.
ration ne peut contracter des dettes
d’un montant supérieur à ce qu’elle pourra rembourser pendant
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sa propre existence », Jefferson, 1789, p. 5). S’appuyant sur les
calculs de Buffon, il estime qu’une génération a en moyenne
une durée de vie de dix-neuf ans. C’est pourquoi, selon Jeffer-
son, les emprunts publics devraient être remboursés en moins
de vingt ans, de manière à ne pas endetter les générations suc-
cessives [6]. Persuadé que la richesse des Etats-Unis réside dans [6] « Ainsi dix-neuf ans est
le terme au-delà duquel les
l’abondance des terres et leur fertilité encore trop peu exploitée, représentants d’une nation
Jefferson redoute qu’une dette excessive ne devienne perpé- – ni même la nation dans
sa globalité – ne peuvent
tuelle et fasse prospérer une classe de rentiers improductifs. raisonnablement prolonger
Mais, paradoxalement, c’est grâce à l’intervention de Jefferson une dette », Jefferson,
1789, p. 6.
que la dette des Etats-Unis sera mutualisée… (« de toutes les
erreurs de ma vie politique, c’est celle qui m’occasionne le plus [7] On retrouve l’idée
formulée par Thomas
profond regret », Jefferson, 1792). Paine quelques années
auparavant : « Aucune
nation ne devrait être sans
Hamilton, Madison et « l’assomption » des dettes dette. Une dette nationale
est une créance nationale »,
En septembre 1789, la Chambre des représentants charge Hamil- Paine, 1776, pp. 31-32.
ton de préparer un plan sur la manière de gérer cette question.
Il y répond dans son Report on Public Credit daté du 9 janvier
1790. Selon le secrétaire du Trésor, la question de la dette et du
pouvoir de prélèvement représente le « nœud gordien » de la
situation politique [Bruchey, 1988].

Pour Hamilton, la dette est « le prix de la liberté » [7]. Afin de


reconnaître ce prix à ce qu’il estime être sa juste valeur, il propose
deux grandes mesures. Reconnaître et fondre trois catégories
d’engagements : la dette intérieure (du Congrès), celle des treize
Etats et celles contractées à l’extérieur envers les pays favorables
aux révolutionnaires (principalement la France et la Hollande). ›››

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p. 14 Il s’agirait de « nationaliser la dette révolutionnaire » [Edling,


2007], dont le total s’élève à plus de 70 millions de dollars (le
revenu national est estimé à 200 millions).

En ce qui concerne les porteurs de titres de la dette, Hamilton


ne souhaite pas opérer de discrimination entre les détenteurs
originaux des titres (durant la guerre) et les acquéreurs plus
tardifs : l’Union devrait rémunérer l’ensemble de ces créanciers
[8] Pour utiliser aux mêmes conditions [8].
la terminologie
contemporaine, le plan
de Hamilton ne prévoit pas Le jeune secrétaire du Trésor est avant tout préoccupé par
de décote ou « haircut »
pour les acquéreurs tardifs. la capacité d’emprunt des Etats-Unis, en particulier vis-à-vis
de l’exté­r ieur (le crédit de l’Union sur le marché des titres
­d’Amsterdam est alors incertain). Pour Hamilton, la reconnais-
sance de l’ensemble des dettes est à la base de l’édifice fédéral.
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L’Union doit rassurer ses créanciers et la dette cimentera le lien
entre les citoyens et le pouvoir : « Les Etats, comme les indivi-
dus, qui honorent leurs engagements sont respectés et estimés ;
alors que ceux qui poursuivent la conduite inverse sont menés
à la ruine » [Hamilton, 1790]. Mais il est vivement critiqué sur
ses deux propositions : les Etats peu ou pas endettés craignent
de devoir régler les dettes de leurs voisins plus dépensiers ; la
non-discrimination, parmi les créanciers, entre les premiers
patriotes et les agioteurs semble être une mesure trop géné-
reuse. Madison, représentant de la Virginie à la Chambre, craint
de voir la politique du secrétaire du Trésor renforcer une faction
de créanciers, d’accapareurs ayant collecté les divers titres de
dettes à mesure que ses projets se concrétisaient. Comme son
ami Jefferson, Madison estime qu’une consolidation des dettes
et leur remboursement sur plusieurs décennies entraîneraient
immanquablement une collusion d’intérêts entre les gouver-
nants et les membres les plus aisés de la société.

Cette question de la consolidation de la dette fédérale


oppose les assumptionnists et les anti-assumptionnists. Les

Diverses catégories de dettes au 1er janvier 1790,


en millions de dollars
Titres de l’Union détenus par les gouvernements étrangers (foreign debt) 12
Gallatin, 1801, p. 8

Titres de l’Union détenus par des investisseurs locaux (domestic debt) 40


Dettes contractées par les Etats (assumed debt) 20
TOTAL 72

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premiers sont favorables à une consolidation de tous les p. 15
engagements au niveau national (assumption) et débattent
âprement avec les partisans d’une responsabilité étatique
des dettes. Les nationalistes envisagent la centralisation
politique et la question de la dette publique de manière
conjointe : la consolidation de cette dernière assurerait au
nouveau régime le soutien des
détenteurs de titres de créance. Pour Hamilton, la reconnaissance
Mais les représentants d’Etats de l’ensemble des dettes est à la base
peu endettés (Géorgie, Maryland) de l’édifice fédéral : l’Union doit
refusent de prendre en charge la rassurer ses créanciers et la dette
dette des Etats dispendieux (Mas- cimentera le lien entre les citoyens
sachusetts, par exemple). Dans le et le pouvoir.
climat politique de l’après-rati-
fication, on soupçonne Hamilton de vouloir (ré)instaurer un
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pouvoir despotique. Dans un courrier envoyé à Washington
le 9 septembre 1792, Jefferson écrira à propos d’Hamilton :
« Je voudrais que la dette soit payée au plus vite ; il souhaite
qu’elle ne soit jamais payée et qu’elle subsiste pour corrompre
et subvertir la législature. »

Le rapport d’Hamilton est globalement repris dans un pro-


jet de loi, mais le 12 avril 1790, l’assumption est rejetée par la
Chambre des représentants (31 voix contre 29). La situation
est bloquée et très inquiétante pour l’avenir de l’Union  [9]. [9] La division entre Etats
du Nord et du Sud à propos
C’est à ce moment qu’est à nouveau discutée la question de la de la mutualisation
localisation de la capitale (discussion ajournée peu avant). Or, des dettes fait craindre
une guerre civile, voir
les représentants du Sud veulent éviter qu’une concentration Clinton et Meirowitz, 2004.
excessive des pouvoirs ne se fasse à Philadelphie ou à New
York et militent pour une installation de la capitale sur les rives
du Potomac. Ces mêmes élus (Southerners) sont hostiles à la
consolidation, car peu endettés, alors que les représentants
du Nord sont plutôt favorables au projet d’Hamilton. Le 20 juin
1790, un dîner de conciliation entre Hamilton, Madison et Jef-
ferson est organisé à l’initiative de ce dernier, qui vient d’être
nommé secrétaire d’Etat. Au cours de la soirée, un compromis
se dégage entre les trois hommes : les deux républicains (du
Sud) appuieraient la fusion des dettes et, en échange, Hamilton
persuaderait ses alliés Northerners d’accepter le projet de capi-
tale sur les rives du Potomac. Cette tractation, qui concerne la
Chambre des représentants, va avoir pour résultat de rendre le
projet hamiltonien effectif peu après, avec pour principal résul-
tat la consolidation des dettes (et l’installation d’une capitale ›››

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p. 16 sur la rive du Potomac). A l’été 1790, le Congrès reconnaît donc


la totalité de la dette révolutionnaire à sa valeur nominale, et
y intègre les dettes de guerre des Etats (l’ensemble des dettes
représente alors environ 40 % du revenu national). Le Trésor
échange de nouveaux titres (Treasury bonds) contre les anciens,
la majorité de ces créances sur l’Union sera rémunérée à 6 %
grâce aux droits de douane prélevés par l’Union [Sylla, 2001].
[10] « Ce système [celui Le crédit de la jeune république est restauré à l’extérieur  [10].
de Hamilton] était seul
moral, seul sincère,
Hamilton propose immédiatement la création d’une Banque des
seul conforme à la probité Etats-Unis, dont le capital s’élèverait à 10 millions de dollars,
et à la vérité. Il consolidait
l’Union en unissant détenu à 20 % par l’Etat, le reste du capital étant souscrit par
financièrement les Etats, des détenteurs de titres de la dette publique. A nouveau, ce
comme ils étaient unis
politiquement. Il fondait projet recueille l’opposition de Madison, qui juge cette décision
le crédit américain par
ce grand exemple
anticonstitutionnelle, et de Jefferson, qui y voit la matérialisa-
de fidélité aux engagements tion de l’influence des paper men qui accéderaient à un pou-
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publics et par les garanties
qu’il assurait à leur voir excessif dans la république. Mais George Washington est
exécution », Guizot, 1840. convaincu par les arguments d’Hamilton et décide l’ouverture
[11] Alors que le parallèle de l’établissement : la First Bank of the United States ouvre à
politique était
fréquemment mené,
la fin de l’année 1791.
notamment entre le projet
constitutionnel rédigé par
la Convention européenne Quatre décennies plus tard, en janvier 1835, on célèbre offi-
en 2002-2003 et la ciellement, sous la présidence d’Andrew Jackson (jeffersonien),
convention de Philadelphie
de 1787. le remboursement des dettes contractées un demi-siècle aupa-
ravant pour financer la guerre. L’ère jacksonienne vient terminer
l’expérience hamiltonienne : les dettes étatiques ne seront plus
globalisées, la Bank of the United States est close. Mais les
dissensions économiques et politiques entre Etats du Nord, de
l’Est et du Sud, atténuées à la fin du XVIIIe siècle, réémergeront
dans les années 1840 et 1850. Avec la disparition simultanée
d’une dette et d’une banque de l’Union, les forces séparatistes
aboutiront à la guerre de Sécession.

Des débats escamotés lors de l’édification


de la zone euro
Dans les années 1990, lorsqu’il s’est agi de concevoir les ins-
titutions monétaires et financières de la future zone euro, une
approche réductrice a été empruntée, et ce, sur deux plans. En
premier lieu, les concepteurs n’examinèrent pas les précédents
historiques d’unification monétaire, en particulier aux Etats-
Unis  [11]. Le rapport « Un marché, une monnaie » publié sous
l’égide de la Commission européenne, qui soulignait abondam-
ment les gains à prévoir en termes de réduction des coûts de
transaction, pointait « la non-pertinence de toute exigence de

L’Economie politique n° 61
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convergence dans les domaines de la fiscalité et des services p. 17
publics » [Emerson, 1992, p. 129]… Le programme « une mon-
naie, un marché » reflétait une vision instrumentale de la mon-
naie, l’unification monétaire apparaissant avant tout comme
un outil de réduction des coûts. Il y eut une volonté manifeste
de dépolitiser la construction monétaire en la dissociant des
processus de financement publics.

En second lieu, les documents officiels s’inspirèrent assez


peu des travaux académiques qui, à partir des années 1960
[Mundell, 1961 ; McKinnon, 1963], s’intéressaient aux critères
permettant d’instaurer des zones monétaires optimales. L’ob-
jectif de cette approche consistait
à évaluer si deux régions (ou pays) Avec la disparition simultanée
ont davantage intérêt à mettre en d’une dette et d’une banque de l’Union,
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place un taux de change irrémédia- les forces séparatistes aboutiront
blement fixe ou des changes tota- à la guerre de sécession.
lement flexibles. Il y aurait alors un
arbitrage à effectuer entre les gains engendrés par des taux de
change fixes, voire une monnaie unique, et les coûts en termes
de perte d’indépendance de la politique monétaire. Pour ce
faire, il convenait d’examiner la mobilité des facteurs de pro-
duction, du travail, du capital. A la question « étalon commun
ou monnaie unique ? », McKinnon [1994] répondait que des
finances publiques déficientes plaideraient plutôt pour un éta-
lon commun ; Tobin insista également sur la sous-optimalité de
la future zone euro (mécanismes de redistribution insuffisants,
en particulier). Enfin, pour ce qui concerne l’institut d’émis-
sion, la notion de prêteur en dernier ressort n’a pas été définie
clairement et l’impossibilité pour la Banque centrale euro-
péenne (BCE) d’accéder aux circuits de financement étatiques
a été instituée. Or, une union monétaire efficace suppose que
soient définis des engagements financiers robustes, de manière
à ce que les créanciers ne décèlent pas de faille dans l’architec-
ture institutionnelle. Dans le cas contraire, une dissociation est
opérée entre les titres des divers Etats emprunteurs.

Le pari de la monnaie unique européenne consistait à conser-


ver des souverainetés fiscales nationales en escomptant que
les critères définis à Maastricht seraient suffisants pour que les
conditions de financement n’interagissent pas avec les décisions
de politique monétaire. Les concepteurs de la zone ont négligé
un aspect essentiel : « Les liens entre la monnaie et la dette ›››

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p. 18 publique sont organiques. Ce sont les piliers de la cohésion des


nations » [Aglietta, 2011, p. 12]. L’instauration de critères relatifs
aux finances publiques a entretenu l’idée que la crédibilité serait
renforcée vis-à-vis des créanciers. D’ailleurs, au moment de la
naissance de l’euro, l’idée selon laquelle une monnaie unique
pouvait être assimilée à une unification des dettes s’est formée
parmi la communauté financière (une « convention » au sens
keynésien du terme) et les taux sur les titres de dettes publiques
ont convergé. Mais suite à l’éclatement de la crise des subprime,
les créanciers ont révisé leurs jugements et à nouveau opéré une
distinction entre les diverses qualités des signatures des Etats
membres (plusieurs Etats du sud de l’Europe devant acquitter
une prime de risque importante sur leurs emprunts).

Dans la zone euro, la crise a révélé une tension entre plusieurs


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positions relatives au traitement des dettes publiques. Certains
dirigeants défendent des principes jeffersoniens, caractérisés
par le refus d’une prise en charge excessive de la situation au
niveau communautaire. Contrairement à la situation américaine
précédemment évoquée, cette position est plutôt défendue au
sein des Etats du nord de la zone euro. Cependant, un degré de
franklinisme a été introduit à partir de mai 2010, lorsque la BCE a
acquis pour 64 milliards d’euros d’obligations des quatre Etats en
difficulté, opération renouvelée depuis (avec le Securities Market
Program). Prenant de la latitude vis-à-vis des traités européens, la
BCE cherche à limiter les tensions en acquérant des titres publics
[12] Le franklinisme sur le marché secondaire [12]. En ce qui concerne la position hamil-
– allégement du poids
des dettes par l’inflation – tonienne, l’absence d’un Trésor public européen handicape la
de la Federal Reserve poursuite d’un fédéralisme budgétaire accru. A cet égard, le rap-
ou de la Banque du Japon
depuis le début de la crise port du président du Conseil européen à l’été 2012, prônant une
est bien plus manifeste. union monétaire plus « complète » avec une intégration fiscale et
[13] Chapitre XVII, p. 104 l’émission d’une dette commune, signale une rupture avec les pré-
de l’édition française.
ceptes antérieurs, même s’il est prématuré d’en évaluer la portée
[Van Rompuy, 2012]. Des eurobonds façonnés sur le modèle des
treasuries américains sont encore difficilement envisageables,
car cette solution nécessiterait une intégration budgétaire et
politique encore non acceptée. La situation actuelle recèle des
potentialités déstructurantes et la possibilité d’une zone euro
« à plusieurs vitesses » est toujours évoquée. Il y a deux siècles,
Hamilton expliquait dans Le Fédéraliste  [13] que sans institutions
politiques, monétaires et fiscales cohérentes, les Etats-Unis
prendraient l’apparence de « l’anarchie féodale » de l’Europe
médiévale, soumise à l’agitation perpétuelle des baronnies… ■

L’Economie politique n° 61
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les leçons de l’histoire
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p. 19
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